CONSULTA SOBRE ASPECTOS DE LA POLITICA AGRARIA

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO
VIDEOCONFERENCIA
POLÍTICAS DE TIERRAS PARA EL CRECIMIENTO Y
LA REDUCCIÓN DE POBREZA
ANTECEDENTES Y LOGROS DE LA POLITICA AGRARIA.
CASO DE COSTA RICA
Exposición:
Ing. Víctor Ml Montoya S.
Dirección Planificación Institucional
Abril, 2004
CONTENIDO
Pág.
PRESENTACION ............................................................................................................................................ 1
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA POLÍTICA AGRARIA Y MANEJO DE LAS TIERRAS
PUBLICAS EN COSTA RICA ....................................................................................................................... 2
A. Acción estatal previa a la creación de un ente responsable del proceso agrario (1900-1962) . 2
B. Acción estatal posterior a la creación del ente (1962 a la fecha) .................................................... 4
MARCO LEGAL DE LA GESTION AGRARIA........................................................................................... 5
Ley 2825 de Tierras y Colonización: ........................................................................................................ 5
Ley 6735 de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario: .................................................................... 6
Ley 6734 de Jurisdicción Agraria: ............................................................................................................. 6
CARACTERÍSTICAS DE LA GESTION DEL INSTITUTO ....................................................................... 7
1.
Colonización y Ocupantes en Precario ........................................................................................ 7
2.
Formación de Regiones de Desarrollo ......................................................................................... 8
3.
Desarrollo Rural Integrado: ........................................................................................................... 8
4.
Asentamientos dirigidos .................................................................................................................. 9
5. Situación Actual: .................................................................................................................................... 11
IMPACTO DE LA GESTION DEL INSTITUTO SOBRE EL REGIMEN Y ESTRUCTURA DE LA
TENENCIA DE LA TIERRA EN COSTA RICA ........................................................................................ 12
CUANTIFICACION DE LA GESTION INSTITUCIONAL EN MATERIA AGRARIA .......................... 14
A- Adquisición y Adjudicación de Tierras ............................................................................................... 14
B- Titulación de Tierras ............................................................................................................................. 16
C- Otras gestiones agrarias que apoyan la sana posesión de la tierra a particulares: ................... 16
C.1. Arrendamientos: ............................................................................................................................ 16
C.2. Informaciones Posesorias: ........................................................................................................... 16
PRINCIPALES PROBLEMAS ACTUALES RELACIONADOS CON LA TENENCIA DE LA
TIERRA Y LOS CAMPESINOS SIN TIERRA........................................................................................... 17
FACTORES DE RIESGO EN EL FOMENTO DE LA EMPRESARIEDAD RURAL EN PERSONAS
INCORPORADAS EN EL PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE TIERRAS. ....................................... 19
RECURRENCIA DEL PROBLEMA DE TIERRAS .................................................................................. 21
REFORMAS LEGALES NECESARIAS A LA LEGISLACION VIGENTE ........................................... 22
a. Ley de Tierras y Colonización (Ley Nº 2825 del 14 de octubre de 1961) ............................... 22
b. Ley de Creación del IDA (Ley Nº 6735 de 29 de marzo de 1982) ............................................. 24
c. Ley de Jurisdicción Agraria .............................................................................................................. 24
CONCLUSIONES .......................................................................................................................................... 25
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 27
PRESENTACION
El Estado costarricense con fundamento en su Constitución Política crea el
Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), el 14 de octubre de 1961, como ente
especializado responsable de definir y ejecutar la política agraria nacional para
contribuir a una distribución más justa de la riqueza, evitar la concentración de la
tierra, mantener un régimen sano de posesión de la tierra y reconocer la existencia
y legitimidad de la propiedad privada.
Esta institución surge para responder a la sentida necesidad nacional de
procurar una mejor redistribución de la tierra y apoyar la modernización de la
agricultura, para procurar mejores condiciones socioeconómicas a la población y
evitar conflictos sociales en el agro. La legislación vigente legitima la función
institucional en términos de su capacidad para realizar acciones de transformación
de la estructura de la tenencia de la tierra, de acuerdo a sus facultades de
afectación, adquisición de inmuebles, expropiación y adjudicación de predios, para
el establecimiento de asentamientos campesinos, que ha representado el
mecanismo más directo que ha permitido el acceso del campesino a la posesión
de la tierra.
En el presente documento se presenta una reseña sobre los antecedentes
históricos de la política agraria y manejo de las tierras públicas, el marco legal de
la gestión agraria y el impacto de la gestión del Instituto sobre el régimen y
estructura de la tenencia de la tierra en Costa Rica.
2
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA POLÍTICA AGRARIA Y MANEJO DE
LAS TIERRAS PUBLICAS EN COSTA RICA
La historia agraria se sustenta en el estudio de los diferentes paisajes agrarios,
sus transformaciones y las causas de esas transformaciones; acción que lleva
implícito el análisis de las formas de apropiación, el uso del suelo y el estado de la
situación jurídica y social de los trabajadores rurales.
El escenario que se analiza en el presente documento corresponde al manejo
de las tierras públicas durante el Siglo XX; periodo en el que se identifican dos
etapas históricas básicas en el ejercicio de la política agraria por parte del Estado
costarricense:
-
A. Acción estatal previa a la creación de un ente responsable del
proceso agrario (1900-1962)
-
B. Acción estatal posterior a la creación del ente (1962 a la fecha)
Procede la caracterización de acciones en función de dos periodos específicos,
pese a que la historia agraria es un proceso continuo, pues entre sus esenciales
variables de análisis se entretejen una gran cantidad de interrelaciones políticas,
económicas, sociales y ambientales. La separación en dos períodos se realiza con
el propósito de facilitar el análisis de la gestión estatal.
A. Acción estatal previa a la creación de un ente responsable del
proceso agrario (1900-1962)
El reformismo agrario de los últimos años del siglo XIX y principios del XX
(1880-1940) estuvo fuertemente determinado por la situación socioeconómica
prevaleciente en el país en este período, caracterizado por la expansión
cafetalera, las leyes emitidas en ese momento y las consecuencias de su
aplicación. La independencia política de España significó para la élite colonial la
posibilidad de poner en práctica principios e ideas que permitieran construir una
patria conforme a sus intereses particulares.
En este sentido el café se perfiló como la actividad que alteró el panorama
costarricense en todas sus dimensiones:

Socialmente cambió en forma sustancial el igualitarismo rural heredado de la
colonia y sustento de la democracia nacional.

Se produce una diferenciación ocupacional entre la ciudad y el campo e incluso
entre el mismo campesinado. Aparece un mayor número de jornaleros.
3

Se fomenta un proceso de urbanización, acompañado de patrones migratorios
y de expulsión de campesinos desplazados por la caficultura y un poblamiento
acelerado de las áreas periféricas.

Fomentó la ruralización del país, apoyada en un acelerado proceso migratorio
que buscaba una posibilidad de movilidad social y de promoción económica
para el campesinado, y que dio sustento a un modelo de capitalismo agrario.
Las acciones estuvieron dirigidas a favorecer la apropiación de terrenos
baldíos y eliminar las restricciones coloniales para la migración campesina.

Aparecen las parcelas privadas dispersas en el campo mientras que las tierras
comunales entraron en proceso de privatización, lo que condujo a un proceso
de concentración y especulación con la tierra y de sobrevaloración de su
precio, pues la producción mejoró y se le asignó un nuevo sentido y valor al
trabajo temporal. La colonización de zonas aledañas al Valle Central se vuelve
especialmente atractiva.

El éxito económico del café transformó la valoración de la tierra como recurso
productivo y el cultivo fue uno de los factores que propició la mercantilización
de la tierra.
Sin embargo, factores como el aumento poblacional, la política liberal de
concesión de baldíos, la conversión de la tierra en mercancía, la decadencia de
los salarios, plantearon la necesidad de reformular la política de reparto de tierras.
Este reformismo tradicionalmente se ha ubicado a partir de los años veinte del
presente siglo, con la presencia de Jorge Volio y el Partido Reformista de
tendencia social cristiana. Se perfila así la gestación de una reforma agrarista
influenciada por las ideas liberales y positivistas desarrolladas en Europa por la
misma época.
Aunque podría argumentarse que muchas de las estrategias respondieron más
a acciones espontáneas que a una estructurada planificación del proceso, existen
elementos que conducen a distinguirla como una política oficial para abordar,
aunque fuera parcialmente, uno de los problemas más apremiantes del
campesinado de fines del siglo XIX y principios del XX: la necesidad de tener un
fundo donde trabajar y obtener el sustento para su familia.
La política agraria de repartir los baldíos nacionales posterior a 1821 fue
altamente democratizante, dándole la oportunidad a todos los ciudadanos, incluso
extranjeros, de adquirir un fundo con el cual subsistir y de extensión ilimitada. El
interés del Estado fundamentalmente fue garantizar el libre acceso a la tierra y
favorecer cuanto antes el cultivo y la ocupación efectiva del territorio nacional.
La práctica mostró una serie de grandes problemas originados en la poca
factibilidad de explotación de zonas alejadas y malsanas y el favoritismo de
empresarios y políticos para el acaparamiento. La esperada ley general sobre
terrenos baldíos se empezó a discutir desde 1896 y apareció cuarenta y tres años
4
después. En este lapso solo se dieron disposiciones parciales y temporales, que
preocupadas por la marcada concentración y especulación con baldíos,
procuraban el reparto parcelario de las pocas tierras aún disponibles. . Aún así las
leyes y disposiciones complementarias que trataron de garantizar el uso efectivo
de los terrenos baldíos no cumplieron con el objetivo propuesto, pues la vieja
estructura de la tenencia de la tierra no fue variada por considerarse un atentado
contra el derecho inviolable de propiedad privada.
En 1939, se promulgó una Ley General de Baldíos, la cual recoge en su
mayor parte las inquietudes plasmadas en las disposiciones parciales anteriores
pero sin alterar el panorama que sobre la tenencia de la tierra se tenía en ese
momento. De ese modo sus acuerdos giran en torno a dos asuntos principales: el
denuncio y propiedad de los baldíos y el arrendamiento de tierras nacionales.
En los años siguientes a la fecha en que se dictó esta reglamentación se
impulsaron una serie de reformas que tuvieron como objetivo inmediato solucionar
algunas de las tensiones sociales, que se manifestaban con mayor fuerza en los
centros urbanos y áreas rurales donde florecían las empresas agrícolas. Sin
embargo, los campesinos continuaron en una situación similar a la de décadas
anteriores. En 1941 se dictó una Ley de Informaciones Posesorias, que
permitió a quienes probaron haber poseído y explotado tierras sin título legítimo
antes de la emisión de la ley de terrenos baldíos de 1939, la adquisición de
terrenos entre 100 y 300 hectáreas (caso de las fincas ganaderas).
De esa forma la estructura de la propiedad se mantuvo inalterable sin que
ninguna ley intentara cambiarla. En vista de que mucha de la tierra acaparada se
mantenía inculta contribuyó a la ocupación espontánea o forzosa de algunos de
esos predios por parte de campesinos que, creyéndolos baldíos, se establecían en
ellos. Esta situación comprometió al Estado para actuar, comprándole a los
propietarios los fundos afectados de precarismo, para ubicar en ellos a los
campesinos, mediante la venta de lotes y sin ninguna asistencia adicional.
B. Acción estatal posterior a la creación del ente (1962 a la fecha)
Es en esta circunstancia que se abordan los años sesenta, que se
caracteriza en América Latina por la irrupción de un nuevo ciclo de reformas
agrarias, a raíz de la convergencia de distintos factores históricos, entre los que
destaca el impacto de la Revolución Cubana y la política de contención ejercida
por los Estados Unidos para evitar la reproducción del hecho en otras latitudes.
Así, Estados Unidos impulsa en 1961 el Plan de la Alianza para el Progreso,
aprobado en la Conferencia de Punta del Este, Uruguay. El Plan condicionaba la
ayuda económica a los diferentes países con el compromiso de efectuar cambios
estructurales, en materia fiscal y agraria.
5
Como resultado de estos factores, a partir de 1960, los gobiernos
latinoamericanos adoptaron leyes tendientes a poner en marcha programas de
reforma agraria y a crear los organismos estatales encargados de implementarlos.
En el caso de Costa Rica, antes de los años 60, la tenencia de la tierra en el país
no constituyó un problema que ameritara la intervención permanente y sistemática
del Estado. Sin embargo, es a partir de este momento que se empieza a
evidenciar una situación conflictiva en el agro, producto principalmente del proceso
acelerado de agotamiento de la frontera agrícola.
Conforme a registros
estadísticos para el periodo 1963-1982, se reporta un total de 531 fincas en
precario, en un área total de 246.000 hectáreas, involucrando a 16.000 familias,
equivalente a 8% de la población nacional.
Estos conflictos agrarios y los motivos enlazados en la coyuntura
internacional, obligaron al Estado a plantearse la necesidad de crear un ente
autónomo y definir una política agraria más coherente para atender la emergente
problemática que tendía a acentuarse. Lo particular de Costa Rica lo constituyó la
existencia previa de antecedentes en materia de leyes y decretos promulgados
con anterioridad para mejorar la distribución de la tierra entre los campesinos.
MARCO LEGAL DE LA GESTION AGRARIA
En este contexto y después de una serie de discusiones en el ámbito
ejecutivo y legislativo, se promulga la
ley de creación del ente estatal
responsabilizado de definir y ejecutar la política agraria nacional; acción
concordante con el impulso de reformas agrarias en América Latina, conforme a
las recomendaciones de la Conferencia de Punta del Este y las Conferencias
conjuntas de la FAO y la OEA de 1960.
La legislación vigente que rige el accionar del Instituto se detalla a
continuación:
Ley 2825 de Tierras y Colonización:
Con ella nace el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), el 14 de
octubre de 1961, ente que le correspondería cumplir las normas y objetivos de
dicha ley, respecto a contribuir con una distribución más justa de la riqueza, evitar
la concentración de la tierra, contribuir a mantener un régimen sano de posesión
de la tierra y reconocer la existencia y legitimidad de la propiedad privada. El
ITCO surge como el ente del Estado llamado a responder la sentida necesidad
nacional de procurar una mejor redistribución de la tierra y a apoyar la
modernización de la agricultura, para procurar mejores condiciones
socioeconómicas a la población y evitar conflictos sociales en el agro. Esta ley
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constituye la base jurídica para la titulación de tierras en asentamientos
campesinos y en zonas de titulación o reservas nacionales.
De conformidad con las prerrogativas que le concede su legislación
constitutiva, le corresponde al Instituto promover y ejercitar las medidas legales
pertinentes, para hacer efectivo el principio de la función social de la propiedad,
mediante la ejecución de la política agraria definida por el Estado y establecida en
los planes nacionales de desarrollo. La legislación vigente legitima la función
institucional en términos de su capacidad para realizar acciones de transformación
de la estructura de la tenencia de la tierra, de acuerdo a sus facultades de
afectación, adquisición de inmuebles, expropiación y adjudicación de predios.
La prerrogativa que establece la legislación institucional con relación a la
capacidad de adquirir inmuebles, con vistas al establecimiento de asentamientos
campesinos, ha representado el mecanismo más directo que ha permitido el
acceso del campesino a la posesión de la tierra y ha afectado el régimen de
tenencia de la tierra.
Ley 6735 de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario:
Mediante Ley 6735 del 29 de marzo de 1982, el ITCO se transforma en el
Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), para satisfacer más eficientemente la
demanda de los asentamientos campesinos en términos de su desarrollo
socioeconómico. Amplía las competencias del ente para el fomento del desarrollo
socioeconómico y agroproductivo, en el marco de la coordinación interinstitucional
(Artículo 3, inciso h).
Específicamente, el Instituto ha ejercido un papel protagónico en el
establecimiento de asentamientos campesinos, en los inmuebles que ha adquirido
y adjudicado, mediante la Ley 2825. Asimismo, el Artículo 5 de la Ley 6735 reitera
la capacidad del Instituto de ejercitar sus programas de distribución de tierras,
prioritariamente en aquellos lugares donde, los estudios previos del caso,
determinen una inconveniente distribución de la tierra, que origina problemas
socioeconómicos.
Ley 6734 de Jurisdicción Agraria:
Mediante esta ley, de 25 de marzo de 1982, se crea la jurisdicción agraria con
fundamento en lo dispuesto por el Artículo 153 de la Constitución Política, como
función especial del Poder Judicial, a la que corresponderá, en forma exclusiva,
conocer y resolver definitivamente sobre los conflictos que se susciten , con
motivo de la aplicación de la legislación agraria y de las disposiciones jurídicas
7
que regulan las actividades de producción, transformación, industrialización y
enajenación de productos agrícolas.
CARACTERÍSTICAS DE LA GESTION DEL INSTITUTO
La gestión del Instituto como ente rector de la tenencia de la tierra en el
país, está constituida por varias etapas; cada una de ellas con características muy
particulares que definen su estructura y orientación. A continuación se establece
una breve reseña de cada etapa:
1.
Colonización y Ocupantes en Precario
El ITCO inicia su actividad en octubre de 1962, desarrollando
principalmente acciones de colonización en grandes áreas de tierras con el
propósito de asentar nuevos colonos y resolver los primeros conflictos sociales en
el agro.
Para atender estos programas, el Estado le aportó al ITCO algunos bonos
agrarios, que le permitió además atender algunas necesidades básicas de las
colonias recién constituidas, tales como obras de infraestructura, créditos de
subsistencia y otras inversiones indispensables para el sostenimiento de las
familias asentadas.
Hasta mediados de los años 60, el ITCO participó en una constante
búsqueda de soluciones debido al aumento acelerado de la presión sobre la tierra,
así como a la necesidad de una modernización tecnológica de la agricultura. La
situación agraria del país, era tema de discusión en los diferentes foros nacionales
sobre reforma agraria, donde se identificaban como problemas de mayor
envergadura la concentración de la tierra y la falta de recursos para poner en
práctica acciones concretas de reforma agraria y desarrollo productivo.
En este período se desarrollan nuevos modelos de explotación de tierras,
buscando un mayor avance productivo de las áreas distribuidas a las familias
campesinas.
Se introduce para hacer frente a esas nuevas demandas
productivas, el modelo de “explotación colectiva”, a través de Empresas
Comunitarias de Autogestión. Como complemento, se dan nuevas directrices en
el establecimiento de criterios, para la selección de familias demandantes de
tierras.
8
2.
Formación de Regiones de Desarrollo
La evaluación de la gestión institucional permitió concluir que los esquemas
de colonización que venía desarrollando la Institución, resultaban muy costosos
para el país y por tanto considerando la situación económica y el contexto político,
se optó por darle mayor énfasis a la solución de conflictos sociales por invasiones
de tierras en fincas particulares y del Estado, que solo requerían del uso de equipo
legal y administrativo, sin grandes inversiones, así como al programa de dotación
de tierras en parcelas individuales.
Hacia finales de los años 70, todas las estrategias y programas definidos
por la Institución hasta ese momento (compra de tierras, titulación, programa de
empresas comunitarias y autogestión, parcelación) fueron insuficientes para
atender la demanda y presión social en el agro.
El ITCO, para enfrentar la problemática y disminuir el clima de tensión
social imperante, presentó como medidas urgentes, las siguientes acciones:
a- Satisfacer la demanda de la tierra, respetando el marco legal por
medio de la ejecución de un proceso racional y ordenado de formación de
asentamientos campesinos.
b- No permitir la toma de fincas trabajadas o declaradas Reservas
Nacionales.
c- Prevenir el acaparamiento y especulación con tierras de Reservas
Nacionales.
Para lograr el cumplimiento de estas medidas y enfrentar la situación
conflictiva en el agro, el Instituto inicia la compra de grandes extensiones de tierra,
principalmente en áreas abandonadas por las empresas bananeras, reduciendo
así los costos de inversión en tierras, con el propósito de crear lo que se denominó
Regiones de Desarrollo (Río Frío, Coto Sur, Coyolar, Llanos del Cortés, etc.)
Esta etapa se caracteriza por la adquisición de grandes extensiones de
tierra con un mínimo de infraestructura física y servicios de apoyo social, que
posibilitara el desarrollo de asentamientos campesinos.
3.
Desarrollo Rural Integrado:
En la década de los 80, el apoyo estatal disminuyó, debilitando, consecuentemente,
la eficacia en la realización de los objetivos de mejoramiento del bienestar
económico y social y la estructura de poder local. La crisis en la producción de
alimentos hace girar los esfuerzos vigentes, para desplazar el desarrollo comunitario
9
y destinar los recursos a programas que incrementen la producción agrícola
alimentaria.
Como resultado, emerge en la agenda nacional la necesidad de fomentar una
política de desarrollo, vía mejoramiento de la productividad agrícola y el bienestar de
la población rural pobre, incorporando con fuerza los proyectos de desarrollo rural
integrado, que potenciaran las tecnologías de semillas y fertilizantes, tal es el caso
del Programa de Incremento de la Productividad Agrícola (PIPA). Las agencias de
asistencia externa reorientan su apoyo para el fortalecimiento institucional de los
sistemas de investigación, extensión agrícola y crédito supervisado.
La estrategia promovida incluía tres elementos:
i- Desarrollo de un sistema de coordinación por niveles
ii-Inducción de la cooperación entre agencias para que concentren esfuerzos
de recursos intensivos
iii-Mejoramiento de la capacidad del gobierno local para coordinar y dirigir
esfuerzos estatales.
Este enfoque comprensivo distinguía componentes dirigidos hacia la producción
agrícola, mejoras de la educación rural, construcción de obras de caminos y
drenajes, por ejemplo, hasta proveer servicios de salud y planificación familiar.
El supuesto de mayor peso en todos estos planteamientos era que al integrar
algunas actividades se creaba la complementariedad entre componentes y otros
servicios derivados. Surgía de manera automática una nueva demanda de más
servicios con probabilidad de ser satisfecha desde la propia región o fuera de ella.
Sin embargo, el esfuerzo puede describirse como un programa cooperativo, pero sin
conseguir un pleno desarrollo rural.
Este tipo de propuesta tuvo la virtud de crear centros de adiestramiento para
funcionarios públicos responsables de ejecutar proyectos regionales y de desarrollo
rural. Este esquema fue útil para entender los procesos particulares, las economías
regionales, la estructura empresarial de las regiones y emplear los asentamientos
como laboratorio de adiestramiento en servicio.
4.
Asentamientos dirigidos
Con la transformación del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) en el
Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), se establece un marco jurídico más amplio
que le permitiera captar recursos derivados de impuestos a productos de
consumo, tales como cigarrillos, gaseosas, cerveza; pero además, la capacidad de
ejecutar obras y acciones tendientes a apoyar el desarrollo rural integrado y la
consolidación de asentamientos campesinos existentes y los que se establecieran
a futuro.
10
Con la nueva ley, el IDA realiza una serie de acciones tendientes a lograr el
desarrollo de los asentamientos y el mejoramiento de las condiciones
socioeconómicas de las familias campesinas. Entre las políticas más importantes
dictadas durante este período destacan:
a) Adquisición y adjudicación de tierras.
b) Apoyo a los asentamientos en obras y servicios como infraestructura
física, vial, crédito, asistencia técnica, atención a la salud, educación y
capacitación y organización de grupos campesinos.
c) Actividades orientadas a consolidar las regiones de desarrollo ya
creadas, mediante la coordinación y cooperación interinstitucional.
d) Promoción y formación de organizaciones sociales en asentamientos
campesinos y el fomento a la producción agropecuaria.
e) Titulación de tierras en asentamientos y Reservas Nacionales.
f) Solución de conflictos de ocupación precaria en fincas del Estado y
particulares y atención a Reservas Indígenas y arrendamiento de tierras.
Hacia finales de los años ochenta y principios de los noventa, el IDA dirige
sus políticas a la compra y distribución de tierras, para la formación de
asentamientos campesinos en fincas pequeñas, no mayores de 500 hectáreas,
que le permitieran resolver la constante presión sobre la tierra producto de varios
factores, entre ellos:
- El incremento normal de la tasa poblacional y aumento de las tasas de
migración, especialmente de la Región Centroamericana, derivado de problemas
políticos.
- La concentración de tierras por parte de transnacionales y las
grandes compañías, principalmente bananeras, piñeras, meloneras y otras, que
invierten fuertes sumas en la compra de tierras debido a la estabilidad política,
social y económica del país.
- Los elevados costos de la tierra que obligan al IDA a competir en un
mercado con elevados valores, para facilitar el acceso a la tierra al trabajador (a)
agrícola.
- El esquema de globalización económica y apertura comercial ha
generado un proceso de expulsión de individuos de otros sectores económicos, lo
que ha provocado una presión directa , traducida en una mayor demanda sobre la
tierra.
11
A partir de 1986, en acato a recomendaciones de la Contraloría General de
la República, respecto a la obligatoriedad de fundamentar la compra de inmuebles
en estudios técnicos de base, se establece el Reglamento Autónomo de
Adquisición de Tierras. En este período, se determinó como prioridad la compra de
inmuebles para satisfacer la presión por la tierra a grupos organizados y se deja
en segundo plano la compra de fincas con problemas de ocupación precaria. El
tamaño de las fincas adquiridas y de las parcelas distribuidas disminuye y se
favorecen los sistemas de explotación de modalidad parcelaria.
Los recursos destinados a la compra de fincas provienen de bonos agrarios
y transferencias del Fondo de Asignaciones Familiares y los propios son muy
escasos y prácticamente desaparecen en la década de los noventa.
En la actualidad se ha eliminado la emisión de bonos agrarios destinados a
la compra de tierra, como una acción para disminuir el crecimiento de la deuda
interna.
5. Situación Actual:
A partir de los noventa, el Instituto de Desarrollo Agrario y el Sector
Agropecuario se enfrentan a la necesidad emergente de operacionalizar estrategias
compartidas Estado- Comunidad- Gobiernos locales en búsqueda de la atención de
las necesidades básicas de las familias u hogares pobres; en el contexto de un
enfoque de Desarrollo Humano. Este enfoque contempla objetivos de crecimiento
rural que se traducen en metas de programas estatales específicos: esperanza de
vida, hábitat saludable, alfabetismo, escolaridad, desnutrición infantil preescolar,
entre otros.
La estrategia de provisión de las necesidades básicas, es un mecanismo
poderoso de cambio en el crecimiento, pues los programas incluyen una serie de
actividades no agrícolas de servicio social , que actúan como instrumento para el
mejoramiento del intercambio doméstico; siendo más poderoso que las
intervenciones directas en el consumo para desplazar la distribución del ingreso y el
consumo en favor de los pobres.
En este contexto, a partir de 1995, la Institución, con la participación de
instituciones del sector social y otras entidades (Casa Presidencial, Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS), Fondo de Desarrollo de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo
(FODESAF), Ministerio de Salud (MS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA),
Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), entre otras, ejecuta importantes
acciones dirigidas a atender las necesidades básicas de los asentamientos: salud,
producción, compensación social, vivienda, caminos, infraestructura de apoyo a la
población y a la producción; que legitiman el rol de la Institución como ente promotor
del desarrollo rural.
La estrategia promovida para proveer los servicios
12
institucionales con criterios de calidad, oportunidad y cobertura se denominó
EPRODES (Equipos Promotores del Desarrollo) y dirigió los esfuerzos y los recursos
a asentamientos prioritarios, identificados con base en indicadores establecidos.
La estrategia EPRODES permitió la puesta en marcha de un sistema de
trabajo organizado, dirigiendo los esfuerzos hacia una clientela claramente
identificada, para apoyar a los empresarios y empresarias rurales en sus
esfuerzos por integrarse competitivamente a los mercados nacionales e
internacionales. El reto ha implicado el abordaje del desarrollo en el contexto de
un esquema de vasta participación ciudadana, con responsabilidad para asumir
los compromisos que corresponden a la Institución y estrechar los nexos de
coordinación con los entes públicos y privados presentes en las localidades
rurales.
IMPACTO DE LA GESTION DEL INSTITUTO SOBRE EL REGIMEN Y
ESTRUCTURA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN COSTA RICA
La situación de la tenencia de la tierra a nivel nacional, normalmente se
evalúa a través de los censos nacionales que realiza la Dirección General de
Estadística y Censos, para tal efecto se cuenta con los datos oficiales del último
censo agropecuario realizado en el año 1984.
Con el fin de disponer de un análisis histórico sobre las variaciones que ha
tenido la estructura de la tenencia de la tierra, se presentan los datos de los tres
últimos censos nacionales agropecuarios efectuados en 1963-1973 y 1984.
CUADRO 1
COSTA RICA: NUMERO DE EXPLOTACIONES Y EXTENSION
SEGUN TAMAÑOS DE EXPLOTACIONES (1963-1973-1984)
1963
Tamaño
Ha.
Nº Expl.
1973
%
Extens.
%
Nº
Expl.
Miles
ha.
-5
23.233 36,0
51,3
1,9 35.243
5-50
31.409 48,6
565,6 21,2 30.308
50-100
5.754
8,9
386,8 14,5 5.801
100-500
3.585
5,5
704,3 26,5 4.851
500
640
1,0
958,5 35,9
795
TOTAL
64.621 100,0 2.666,5 100,0 76.998
Fuente: Censos Agropecuarios: 1963, 1973, 1984.
Estad. y Censos. Costa Rica
1984
%
Extens.
Miles
ha.
45,8
58,9
39,4
574,7
7,5
396,6
6,3
969,0
1,0 1.123,3
100,0 3.122,5
Direcc. Gral de
%
Nº
Expl.
%
Extens.
%
Miles ha.
1,9
18,4
12,7
31,0
36,0
100,0
45.297
38.727
6.469
5.327
722
96.542
46,9
77,05
2,5
40,1 673,25 21,9
6,7
443,50 14,4
5,5 1.050,23 34,2
0,8
826,31 27,0
100,0 3.070,34 100,0
13
El cuadro anterior, permite apreciar un cambio en la distribución de la tierra
en el período 1973-1984, modificando la tendencia que prevaleció en el período
1963-1973, en donde se había presentado un incremento de la extensión del suelo
en los estratos de fincas de mayores tamaños.
Asimismo se pueden destacar, los siguientes aspectos: En los dos
primeros estratos (explotaciones 0-50 has. y 5-50 has.) se nota un crecimiento del
número de fincas, principalmente en el grupo de 5-50 has. Lo cual se puede
relacionar directamente con los programas de reforma agraria que viene
desarrollando el IDA, ya que la relación de área por familia que históricamente se
ha otorgado se clasifica dentro de estos estratos.
El estrato de 50-100 has., es reflejo de unidades empresariales más
solventes económicamente, las cuales en el período analizado tienden a mantener
su posición en la estructura de tenencia de la tierra. En referencia a los dos
últimos estratos (100-500 has, +500 has) se visualizan variaciones por
acumulaciones y por las transformaciones en la estructura empresarial.
En general, del cuadro en mención se concluye que fincas de quinientas o
más hectáreas reducen el porcentaje del total de la tierra que las integra de un 36
por ciento en 1973 a un 27 en 1984. Esta significativa disminución en la extensión
del estrato de fincas de mayor tamaño, producto de una mejoría sustancial en
redistribución del suelo que se expresa en un crecimiento del área en las unidades
de estratos menores, incrementándose las fincas menores de 50 hectáreas.
La distribución de la tierra presenta un incremento importante de nueva
fincas del censo de 1984 con respecto en 1973, consignando un aumento de
19.544 propiedades, lo que representa el 25.38% de crecimiento, con respecto a
1973 y un 49,4% respecto a 1963.
Este incremento se concentra en las fincas con intervalos de tamaño entre
menos de 5 y 50 hectáreas, determinándose que el número de explotaciones
aumentó en un período de 21 años aumentó en un 53,8%, que equivalen a 29.382
fincas, efecto de la acción que el Estado ejerce sobre la estructura de la tenencia
de la tierra, lo que significa un mejoramiento en la distribución de la riqueza
nacional.
En vista de que no se realizó el Censo Nacional, en la década de los
noventa, no se cuenta con información actualizada que caracterice las unidades
productivas (fincas), en cuanto a tamaño, uso y tipos de propietario. Es de
presumir una variación significativa en este periodo, dado el impacto de las
reformas estructurales y económicas sobre la tenencia y uso de la tierra.
14
CUANTIFICACION DE LA GESTION INSTITUCIONAL EN MATERIA AGRARIA
El Instituto de Desarrollo Agrario ha propiciado el fortalecimiento de una
política social y económica que garantice una mayor justicia distributiva y de
participación en la riqueza nacional. A través de su labor durante más de cuatro
décadas, ha permitido a miles de costarricenses incorporar valor y hacer nuevos
aportes a la producción, facilitando el acceso a la tierra a pobladores rurales.
Para el cumplimiento de los fines institucionales el IDA actúa dentro del
contexto institucional de los sectores agropecuario y social. El objetivo básico es
propiciar mayor acceso a los productores a la propiedad agraria, mediante la
compra y distribución de tierras y dotación de escrituras, promover el proceso de
funcionamiento autónomo de los asentamientos campesinos, impulsar la
producción y productividad agropecuaria y un uso racional de los recursos
naturales. De este modo, el Instituto ejecuta acciones tendentes a transformar la
estructura de la tenencia de la tierra para una distribución más equitativa de la
misma, así como el fomento de su desarrollo.
A- Adquisición y Adjudicación de Tierras
A través de su historia, en primera instancia como ITCO y posteriormente como
Instituto de Desarrollo Agrario, la institución ha promovido programas de
distribución de tierra bajo diversas modalidades como colonización, intervención
en conflictos de ocupación precaria y formación de asentamientos dirigidos. En
cuanto a la adquisición de tierras durante el período 1963-2003, se adquirieron
720.323,56 hectáreas. para beneficiar a 53.851 núcleos familiares, tomando como
base una relación de 5 miembros por familia, significa una cobertura a una
población aproximada de 270.000 personas. Para tal efecto la Institución realizó
una inversión de ¢17.199.366.892 (Ver Cuadro 2), tomando como base los precios
al momento de la adquisición.
El proceso de Adquisición de tierras está regulado por el Reglamento Autónomo
para la Adquisición de Tierras, aprobado por la Junta Directiva del Instituto, en
Sesión 054-02 de 6 de agosto del 2002, Artículo III, que derogó el reglamento del
año 1993, aprobado por Junta Directiva en el Artículo XXIV, Sesión 91-93 del 6 de
diciembre de 1993.
El proceso de Adjudicación de Tierras está fundamentado en el Reglamento
Autónomo para la Selección y Adjudicación de solicitantes de Tierra, aprobado por
la Junta Directiva del Instituto, en Sesión No. 051-03 del 10 de noviembre del 2003
y artículo 38 de la sesión No. 053-03 celebrada el 24 de noviembre del 2003.
En el Cuadro Nº 2 se incluye el registro histórico de adquisición y adjudicación de
tierras.
15
CUADRO 2
CONSOLIDADO NACIONAL: COMPRA DE TIERRAS
Período 1963-2003
AÑO
AREA ADQUIRIDA (Ha)
INVERSION ANUAL (¢)
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
TOTAL
4.661,00
70.193,00
72.848,00
610,00
167.429,00
322,00
1.291,00
8.091,00
4.144,00
1.424,00
11.136,00
31.320,00
19.151,00
17.054,00
38.352,00
22.328,00
86.910,00
24.592,00
2.669,00
5.460,00
18.358,00
28.784,00
18.493,00
8.640,70
4.640,70
3.865,70
5.145,60
5.403,80
2.095,40
3.258,50
5.255,80
3.920,20
2.195,00
5.901,00
5.487,00
3.329,00
273,00
653,00
714,00
2.482,10
1.443,06
720.323,56
2.021.563
14.193.866
8.581.710
50.210
0
27.500
685.397
2.793.831
7.895.718
2.907.181
4.090.764
4.106.795
16.159.580
16.750.311
91.916.224
57.160.874
159.531.320
131.038.301
21.758.210
35.672.183
175.719.204
421.049.318
73.234.911
254.901.968
143.481.771
167.437.031
303.415.894
451.082.852
260.735.444
681.974.608
1.171.071.967
720.674.726
552.600.000
1.927.000.000
2.331.000.000
1.696.540.000
137.770.000
551.000.000
475.095.660
1.979.800.000,00
2.146.440.000
17.199.366.892
Fuente: Departamento Formación de Asentamientos
FAMILIAS
BENEFICIADAS
324
5308
4417
156
1343
56
125
825
174
183
729
2263
626
1323
1790
1312
2977
1782
252
835
1373
2.313
1840
1002
512
478
783
699
363
543
1001
641
486
1541
1452
2418
3127
1616
1674
1477
1712
53.851
16
B- Titulación de Tierras
El objetivo básico de este programa es procurar la seguridad de la tenencia de
la tierra mediante el otorgamiento del respectivo título de propiedad, en tierras
ubicadas en asentamientos campesinos y en zonas de titulación, mediante las
competencias legales de la Ley 2825.
En el periodo 1963-2003 se han otorgado 88.138 títulos de propiedad,
beneficiando a igual número de familias campesinas propietarias localizadas en
asentamientos campesinos y propietarios privados localizados en zonas de
titulación y reservas nacionales.
C- Otras gestiones agrarias que apoyan la sana posesión de la tierra a
particulares:
C.1. Arrendamientos:
El arrendamiento de tierras constituye una acción que ejecuta el Instituto, para
apoyar a la población nacional a participar en proyectos de uso de las tierras. La
Ley 2825 faculta al IDA para ejercer la administración de las tierras localizadas en
las fajas fronterizas y reservas nacionales. Entre los años 1963- 2003 se otorgaron
6.508 contratos de arriendo, de los cuales un alto porcentaje se otorgaron a
campesinos sin tierra, para el desarrollo de actividades agropecuarias.
C.2. Informaciones Posesorias:
Como parte del proceso solicitado por los tribunales agrarios, el Instituto
realiza la ubicación cartográfica de propiedades particulares para el trámite de
titulación por informaciones posesorias; con vistas a determinar posibles traslapes
con tierras bajo la jurisdicción del Instituto, zonas de titulación y zonas protectoras
del Estado. No se cuenta con la información de todo el periodo. Para el periodo
2000-2003 se realizaron 3.659 ubicaciones para informaciones posesorias.
Es importante indicar que el IDA también realiza acciones en la
consolidación de los asentamientos, como son: infraestructura, capacitación,
crédito y proyectos de desarrollo, que si bien no influyen directamente en la
transformación de la estructura de tenencia de la tierra, sí permite promover el
arraigo y sostenibilidad del proceso de reforma agraria.
17
PRINCIPALES PROBLEMAS ACTUALES RELACIONADOS CON LA
TENENCIA DE LA TIERRA Y LOS CAMPESINOS SIN TIERRA
Probablemente las adjudicaciones de tierras (parcelas, granjas y lotes)
contribuyen a un repoblamiento1 de las zonas rurales, aunque sus condiciones de
ingreso, empleo, vivienda y salud revelen un bajo desarrollo humano y califiquen
como pobres. Por tanto, siendo adjudicatarios (títulos pendientes) de tierras o con
título de dominio, aún así pueden corresponder a la categoría de pobres. En esta
situación esa población exhibe un nivel social distinto y ventajoso por estar bajo la
protección estatal.
La actual estructura de tenencia revela una desigual distribución a nivel
nacional (Indice de Gini). Sin embargo en cantones en los que el Instituto ha
tenido una acción sustantiva en la distribución de tierras tales como Corredores,
Orotina, San Mateo, Sarapiquí y el distrito de Sixaola, por ejemplo se determina
una distribución más equitativa, producto de procesos de acceso a la tierra
legitimados e intervenidos por el Estado desde hace más de 20 años. Como
consecuencia de la concentración de la tierra se generan efectos de subocupación
de tierras y trabajo de la población asentada en el medio rural.
La concentración de la tierra tiene relación muy significativa con el uso. Las
fincas mayores de 200 has controlan el 61% de la tierra en fincas y ocupan el 54%
de sus tierras en pastos, lo que representa el 48% de los pastos del país. Este uso
de la tierra ocupa a muy poca población. Mientras para la producción de leche la
relación tierra - persona ocupada es de 30 has, para doble propósito es de 56 y
para carne es de 160 has. El 20% del bosque comercial no se aprovecha y el
44% de los pastos se encuentran en tierras sin esa aptitud.
Aspectos importantes ligados a la posesión de la tierra por parte de la
población beneficiaria de los programas de desarrollo agrario y la posibilidad de
generar mayor impacto en la generación de empleo y riqueza son entre algunos,
los siguientes:
Primero. La formación de parceleros y consolidación de hogares residentes
en el campo, están moldeados en un esquema de economía campesina (condición
de subsistencia) antes que como una empresa comercial. No forman ni acumulan
capital, porque en general no están insertos en algún sistema alimentario.
Segundo. La carencia de obras de infraestructura comunal y de apoyo a la
producción en los asentamientos, limita el bienestar de la población y posibilidades
de mejorar su condición de empresarios.
1
La demanda de tierras está directamente relacionada con las variables Indice de Desarrollo Social
crítico, población rural cantonal y número de asentamientos existentes. Todas actúan estadísticamente
significativa con una correlación aceptable.
18
Tercero. Reducción de los procesos de intervención e inversión del Estado
en el desarrollo de la economía campesina, en un entorno donde el mercado
globalizado demanda cada vez mayor competitividad.
Cuarto. El creciente deterioro de los recursos naturales agua, suelo,
bosque, aire, biodiversidad y procesos restringidos de participación de la
comunidad en la protección y tutela.
Es importante considerar que la población beneficiaria de los programas de
tierras del Instituto, en las modalidades de parcelas, granjas familiares y lotes
constituye un sector que ha sido sometido a un proceso técnico de selección. La
demanda histórica de tierras reflejada en la apelación al IDA como solicitudes ha
variado de 8.000 a 13.000 en los últimos 15 años. Parcialmente se ha satisfecho
esa demanda en una proporción del 30% en promedio y con una tendencia a
disminuir, lo que significa que existe una importante cantidad de familias
solicitantes que quedan excluidos en la opción del IDA. Sin embargo, se estima
que los parceleros en un plazo de pocos años se renuevan por traspasos y ventas
que el propio IDA autoriza.
Sin embargo, en las zonas rurales existe un remanente constituido por
"campesinos sin tierras". Esta categoría sociológica podría ser una población que
tiene su origen en los hogares pobres, en asalariados, en hijos de parceleros, en
grupos de mujeres jefas de hogar, en los actuales precaristas, a la categoría de
familiares no remunerados y a los desocupados temporales del medio rural que no
han sido incorporados en procesos agrarios. Con base en registro de las oficinas
regionales del Instituto, para Junio de 2003, se contabiliza una demanda
acumulada de 13.265 solicitantes de tierras para parcelas, granjas y lotes para
vivienda, con un área total de 36.390 hectáreas. Como parte del control agrario
que ejerce la Institución debe darse seguimiento a los solicitantes de tierras para
determinar sus antecedentes.
Es importante considerar que la clientela seleccionada por el Instituto, debe
ajustarse a los requerimientos establecidos en la legislación vigente. Asimismo, la
satisfacción parcial de la demanda acumulada existente responde a factores de
incremento del precio de mercado de la tierra, reducción significativa de
transferencia de fondo del Estado para la compra de fincas, así como el límite
presupuestario que se le autoriza al Instituto en cada ejercicio económico, en el
marco de las políticas y directrices del control de gasto aplicadas por el gobierno
en ejercicio.
En la categoría de tierras precarizadas (precarismo no resuelto) la política
institucional vigente es no negociar tierras en esta condición. Sin embargo,
corresponde a las oficinas regionales del Instituto, la determinación de la magnitud
de la presión por la tierra, originada por el precarismo y usurpaciones.
19
FACTORES DE RIESGO EN EL FOMENTO DE LA EMPRESARIEDAD RURAL
EN PERSONAS INCORPORADAS EN EL PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE
TIERRAS.
Existen varios factores (endógenos y exógenos al productor y su predio)
que afectan el cumplimiento de la intención contenida en la misión institucional,
dirigida a promover un cambio en la estructura productiva del pequeño (a)
productor (a) y por tanto, la meta de promocionarlo como empresario rural. La
misión del Instituto fue definido de la siguiente forma:
“Distribuir la tierra como elemento básico del progreso social y
económico, para que directamente o en coordinación con entidades
públicas o privadas, se dote a la población rural de los medios que faciliten
el desarrollo de procesos productivos y así mejorar su nivel de vida,
aumentando el aporte a la producción nacional, bajo el enfoque del
desarrollo sostenible¨;
 El proceso de selección de beneficiarios (as) enfatiza en sus
características y experiencia para dar prelación a quienes se perfilan
como garantes de esa condición de empresarios rurales. El poblador
rural organizado se compromete a involucrarse en un proyecto regional,
que conlleva un cambio de situación de asalariado agrícola a empresario
agrícola.

El Instituto debe procurar el cambio deseado mediante: la capacitación
organizativa y empresarial, la legalización de la tierra para procurar la
seguridad de la tenencia, la dotación de crédito asistencial y la
coordinación con los entes especializados para el apoyo en asistencia
técnica, mercadeo, agroindustria, riego y drenaje, entre algunos
aspectos. El Instituto debe ser efectivo en la satisfacción de los insumos
básicos que están bajo su control, para actuar y promover el desarrollo
de la población asentada.
 La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra (título de propiedad,
contrato de arrendamiento, etc.) constituye uno de los elementos
básicos para asegurar la permanencia del pequeño (a) productor (a)
rural en su predio y garantizar la reproducción de la economía
campesina; que aporta un porcentaje significativo al producto interno
bruto nacional y a la seguridad alimentaria.
 La productividad del sistema agrícola: Constituye un resultado de la
efectividad con que el Estado y la empresa privada contribuyen a la
adopción de esquemas productivos competitivos con respecto a las
demandas de los mercados nacionales e internacionales. El Estado
costarricense no cuenta con un sistema institucional competitivo que
atienda las demandas de una clientela meta uniforme y apoye al
20
productor en la adopción de un esquema empresarial estratégico, en la
provisión de condiciones de infraestructura para la población y para la
producción y en la capacidad de negociación de aspectos relativos a la
comercialización y transformación de los bienes producidos en sus
predios. Específicamente, existe la carencia de un enfoque sistemático
del
programa
de
extensión
agropecuaria,
que
actuando
concertadamente con las organizaciones de base, dirija sus esfuerzos
ala capacitación organizativa y empresarial dirigida a los productos con
mayor ventaja comparativa y posibilidades de mercado.
 No existe una visión integrada entre los diferentes sectores
(agropecuario, económico, fiscal, social, etc.) que procure respaldar al
empresario rural en su esfuerzo por producir competitivamente.
 La carencia de un sistema de comercialización y agroindustria que
fomente la participación privada, en estrecha coordinación con las
organizaciones de productores (as) y que permita agregarle valor a los
productos de origen agropecuario.
 Participación restringida de las organizaciones de base en la definición
de las políticas, planes y programas que los afectan y en el manejo de
los recursos financieros.
 Ausencia de programas crediticios que promuevan la transformación de
las estructuras productivas y que se adapten a las condiciones
socioeconómicas de los pequeños propietarios rurales, tomando en
cuenta los riesgos propios de la empresariedad rural, especialmente de
las mujeres productoras.
 Reproducción de modelos agroproductivos con enfoque economicista
que no pondera las necesidades de conservación del entorno natural, la
incorporación de prácticas amigables con el ambiente y el respeto a las
relaciones de los ecosistemas.
 Desarrollo restringido de tecnologías adaptadas a las necesidades del
pequeño productor (a) rural.
 Ausencia de un programa integral de incentivos que respalden a los(as)
productores (as) rurales en su esfuerzo por reconvertir sus estructuras
productivas,
Considerando las deficiencias previamente reseñadas, se ha restado
impacto a la gestión del Instituto de Desarrollo Agrario en su esfuerzo por procurar
la consolidación socioeconómica de las familias habitantes de los asentamientos
campesinos. Como resultado, solo se ha logrado la consolidación o desarrollo de
un bajo porcentaje de los asentamientos constituidos por el Instituto durante sus
42 años de gestión. Aproximadamente, de un total de un total de 890 fincas
21
adquiridas, que cubren un área de 713.192 hectáreas, se estima que solamente
un 20% de los asentamientos ha alcanzado condiciones de suficiencia, en cuanto
a aspectos de desarrollo socioeconómico y productivo.
Especialmente se identifica la urgencia de la participación de los entes
especializados en el fomento del desarrollo productivo y de servicios, para que
contribuyan a la generación de empleo y reactivación económica, en una acción
concertada de las instituciones públicas, las organizaciones de base, los gobiernos
locales y la empresa privada. Las condiciones humanas y agroecológicas de
muchos asentamientos engendran la tarea de asegurar su desarrollo haciendo un
gran esfuerzo para posibilitar el impulso de actividades productivas, con mercado
seguro y el acceso al trabajo remunerado para hombres y mujeres, capacitación
técnica y organizacional, el apoyo para la construcción y mejoramiento de la
infraestructura vial y comunal, la dotación de crédito asistencial, la coordinación
con los entes respectivos para proveer asistencia técnica, infraestructura de salud,
educación y de apoyo a la producción en general.
RECURRENCIA DEL PROBLEMA DE TIERRAS
Se considera la necesidad de que el Estado continúe promoviendo la función
social de la propiedad por las siguientes razones:
 El carácter evolutivo propio de la dinámica agraria constituye un factor
importante al momento de valorar el impacto de la gestión del Instituto. El
Instituto no ha establecido un mecanismo formal para el registro y medición
de la permanencia del adjudicatario como dueño de la tierra. No obstante,
por medio de los traspasos, se aprecia el recambio de los propietarios de la
tierra. El fenómeno de traspasos se acentúa durante los últimos años,
llegando a representar un 21% del total de parcelas adjudicadas durante el
período 1986-1997. Cantones con dificultades para su desarrollo presentan
mayor deserción, tal es el caso de los cantones de Sarapiquí, Upala y la
zona Atlántica. Se argumentan problemas de salud, edad, económicos y
fracasos en las actividades productivas de la parcela derivados de la
comercialización.
 Precisamente porque la política agraria es formulada y ejecutada para y por
la población rural, debe reconocerse que su carácter intrínseco es el
dinamismo.
El crecimiento natural de la población, los procesos
migratorios, el impacto de las políticas económicas, el envejecimiento y
abandono de las labores agrícolas por parte de los adjudicatarios iniciales
de la tierra, son algunos de los aspectos básicos que actúan como
determinantes del dinamismo de la política agraria. Es imposible, entonces,
que se considere que las demandas por tierra se congelan en el tiempo y el
Estado no deba intervenir.
22
 La nacionalidad costarricense se ha definido sobre una condición básica de
acceso a la propiedad rural y seguridad de la tenencia de la tierra.. En
muchos casos el minifundio, antes que las grandes propiedades rurales, ha
contribuido al florecimiento de las virtudes republicanas y al alcance de los
índices de desarrollo humano que ostenta el país. Es por esta razón, que
en tanto el Producto Interno Bruto del país siga sustentado en la actividad
derivada del agro, al Estado le corresponde incentivar la producción
agropecuaria y, consecuentemente, debe procurar el acceso a la tierra del
pequeño empresario (a) rural. Esta situación es cierta, a menos que el
país opte por un régimen de arrendamiento de la tierra del Estado, como
ocurre en otras latitudes (tal es el caso de la República Dominicana, por
ejemplo).
 El Estado costarricense ha reconocido históricamente la importancia de la
participación del sector campesino en el aporte al desarrollo nacional. Uno
de los aspectos más relevantes en que se ha manifestado este apoyo ha
sido mediante la gestión de intermediación del Instituto de Tierras y
Colonización (1962-1982) e Instituto de Desarrollo Agrario (1982 a la
fecha), como responsable de la política agraria nacional, en aspectos
básicos relacionados con la adquisición, adjudicación, titulación y desarrollo
de tierras.
 Los procesos actuales de globalización y apertura comercial que dominan
el panorama mundial, actúan como el principal condicionante para que
nuestro país adopte un esquema competitivo que promueva la reconversión
de las estructuras productivas, que de por sí representa uno de los ejes de
acción del programa de desarrollo agropecuario. Esto implica que en vez
de minimizar el aporte al sector campesino, es consustancial al rol del
Estado el asegurar el acceso a la población rural a tierras que aseguren
competitividad a la producción. Independientemente del ente u órgano
ejecute la compra de tierras, esta función no puede ser omitida.
Corresponde al Estado, asegurar mayor agilidad, transparencia, eficiencia y
participación ciudadana al proceso de adquisición y compra de tierras.
REFORMAS LEGALES NECESARIAS A LA LEGISLACION VIGENTE
a. Ley de Tierras y Colonización (Ley Nº 2825 del 14 de octubre de 1961)
- Capitulo IV: Parcelación de tierras
Se propone una reforma integral a este capítulo, con el objetivo de
modificar los fines de la parcelación, ampliándolos a rubros tales como: desarrollo
forestal, turístico, agroindustria, régimen de valuación, relación con el sistema
23
bancario nacional, valor de las parcelas y régimen de hipotecas, procedimiento de
selección y requisitos para adjudicación, limitaciones a la propiedad, causas de
revocatoria, nulidad y desalojos y régimen de sucesiones. Se hace necesario
revisar a profundidad el régimen de tenencia de la tierra, para identificar la o las
alternativas que procede promover para el futuro.
En este capítulo, es de suma importancia reglamentar los arrendamientos
en asentamientos del IDA, de conformidad con las siguientes consideraciones:
- Capítulo v: Colonización
Debe eliminarse, ya que la Institución no realiza funciones de colonización,
pues la frontera agrícola está agotada.
- Capitulo VI: Conflictos de Ocupación Precaria
Se propone su reforma en forma integral, para ajustar su contenido de
conformidad con las necesidades actuales del agro nacional. Debe simplificarse y
convertirse en un procedimiento expedito que permita realmente resolver de
manera efectiva y a corto plazo los conflictos de posesión precaria, para disminuir
la presión por la tenencia de la tierra.
- Capitulo VII: Crédito
El crédito agropecuario que desarrolla actualmente la Caja Agraria, no solo
debe mantenerse como parte de una de las actividades que realiza el IDA, sino
que debe fortalecerse, mediante el aporte de recursos financieros que puedan
destinarse para el fomento de la producción agropecuaria y el desarrollo
socioeconómico de los parceleros del IDA, dado que el perfil de los mismos no
permite que sean sujetos de crédito del sistema bancario nacional; requiriendo un
crédito de características preferenciales, en cuanto a tasas de interés y plazos.
Este capítulo debe mantenerse dentro de la legislación institucional hasta
tanto no se establezca un ente que se responsabilice a nivel sectorial de cubrir las
necesidades crediticias del pequeño productor del IDA, quien debe superar las
etapas iniciales de producción de subsistencia para involucrarse en actividades
agroproductivas más rentables.
24
- Capitulo VIII: Expropiación
El procedimiento de expropiación de tierras debe ser reformado en su
totalidad de manera que sea más expedito y que el IDA tenga las facultades
expropiatorias que actualmente corresponden al Poder Ejecutivo.
- Capitulo IX: Vivienda Rural
Debe definirse claramente la intervención del IDA en esta actividad, pues la
vivienda campesina representa un elemento importante promotor del desarrollo de
las áreas adjudicadas. Desde este punto de vista deben replantearse los términos
mediante los cuales se faculta al IDA para que coordine acciones en este campo,
asignándole por ley recursos para cumplir esta función.
b. Ley de Creación del IDA (Ley Nº 6735 de 29 de marzo de 1982)
En esta ley deben reformarse los siguientes artículos:
- Artículo 2: debe ampliar el concepto de actividad ordinaria, con el fin de abarcar
actividades agrarias, forestales, ecoturísticas, agroindustriales, entre otras.
Asimismo, debe autorizarse al IDA a donar sus bienes cuando así lo considere
oportuno la Junta Directiva, siempre y cuando sea para el cumplimiento de sus
fines.
- Artículo 3: deben revisarse las funciones de la Junta Directiva para que se
circunscriban a actividades de gobierno, dejando la administración del ente a las
unidades técnicas y administrativas que corresponda, a las que se les debe
definir funciones o ampliar la potestad de delegación de la Presidencia Ejecutiva.
- Artículo 32: Debe establecerse un régimen de ingresos propios y procedimientos
de recaudación y control tributario.
c. Ley de Jurisdicción Agraria
A este respecto, es necesario eliminar el régimen expropiatorio establecido,
toda vez que el mismo no permite solucionar los problemas de presión por la
tierra. En su lugar debe reformarse la Ley de Tierras.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 4º de la Constitución
Política, todos los asuntos judiciales en que el Instituto figure como actor o
demandado deben ser conocidos por los Juzgados Contenciosos Administrativos y
Civiles de Hacienda, por lo que se recomienda la reforma en este sentido.
Asimismo, se recomienda que el Instituto no sea parte en todos los procesos
agrarios, solo en aquellos casos en que tenga interés directo.
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CONCLUSIONES
La gestión del Instituto de Desarrollo Agrario, (IDA) permite reconocer en más de
cuarenta años de existencia distintos momentos históricos, particularizados por
las diferentes respuestas brindadas por el Estado a la demanda agraria de la
población nacional.
El más importante componente de la política agraria en la década de 1960 estuvo
constituido por el programa de colonización apoyado en la existencia de una
frontera agrícola y en la adquisición de tierras por compra directa, expropiación, y
el traspaso gratuito al ITCO de tierras del Estado.
Las colonias creadas trataron de ofrecer a los campesinos las condiciones
indispensables para su mejoramiento social. No obstante, diversos factores,
principalmente de índole económico limitaron esta labor. La falta de créditos, un
número insuficiente de viviendas, pocos servicios y malos caminos fueron
suficientes para generar entre los colonos cierto escepticismo y sentido de
abandono (por parte del Instituto), lo que conllevó a muchos de ellos a la renuncia
y a la deserción de las parcelas adjudicadas en las colonias.
La labor realizada por el Instituto durante la primera década de su existencia,
aunque bien intencionada, resultó ser cuantitativamente insuficiente ante la
magnitud del problema de ocupación precaria que existía en Costa Rica. Los
efectos de la creciente demanda de tierras y el agotamiento de la disponibilidad de
este recurso, se harían sentir en los años venideros.
Durante los años setenta, el desmesurado aumento de la conflictividad en el agro
reveló las limitaciones de la política de colonización puesta en práctica por el ITCO
para solucionar el problema de la ocupación en precario que afectaba al país. Esta
situación dio inicio a un amplio debate sobre la necesidad de dar una nueva
orientación y de buscar nuevas soluciones al problema agrario nacional.
En respuestas a estas demandas el ITCO introdujo variaciones en la política de
distribución de tierras y en los mecanismos de financiamiento, impulsando la
formación de Regiones de Desarrollo, como medida orientada a prevenir conflictos
agrarios. Los mecanismos de financiamiento creados durante estos años - Bonos
ITCO y Fondo de Garantía dotaron al Instituto de cierta independencia de los
recursos del fisco para adquirir nuevas tierras.
En 1982, mediante la Ley 6735, se transforma el ITCO en el Instituto de Desarrollo
Agrario (IDA) bajo los principios generales que rigieron a su antecesor, pero con
un marco de facultades legales y administrativas más amplio. La relevancia de su
establecimiento, no obstante, estuvo estrechamente vinculada también con la
creación de la Ley de Jurisdicción Agraria, a través de la cual se crearon los
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Tribunales Agrarios, definiéndose de esta manera, un importante soporte legal
para las acciones de la institución.
A lo largo de los años ochenta e inicios de los noventa, las acciones y los objetivos
de la entidad progresivamente se van ampliando. Además de la compra y la
distribución de la tierra, en esos años el IDA incorpora a su agenda diaria la
perspectiva de implementar el desarrollo rural en los distintos asentamientos del
país.
La influencia de la globalización y los procesos de apertura comercial determinan
la necesidad de definir nuevos enfoques en materia de política agraria y de
desarrollo del agro nacional, dado que el este debe ser entendido como un
proceso multidimensional que abarca factores económicos, elementos
socioculturales, ambientales y políticos. En este sentido, es necesario fortalecer el
apoyo del Estado para que el Instituto conduzca acciones dirigidas a mejorar los
niveles de vida de la población del medio rural mediante la inversión en
infraestructura social, dotación de vivienda y de servicios para el desarrollo como:
la educación, salud y capacitación, entre otros.
En suma, las nuevas políticas agrarias buscan responder a los grandes retos de la
globalización, creando un sector agrario competitivo sin menoscabo del medio
ambiente ni de las condiciones de vida de los hombres y de las mujeres del medio
rural, sobre cuyos hombros pesan las actividades económicas y el mantenimiento
de la paz social impulsada desde los años 60 por el Instituto de Tierras y
Colonización.
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