COMUNIDAD ANDINA SECRETARIA GENERAL SG/di 104 18 de setiembre de 1998 ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS EN LA COMUNIDAD ANDINA */ */ Documento preparado por el Consultor de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Julio Velarde, Profesor de la Universidad del Pacífico, Lima, Perú, para la Reunión de Expertos a realizarse los días 4 y 5 de junio de 1998 en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia. Sus consideraciones no comprometen la opinión de la Secretaría General. ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS EN LA COMUNIDAD ANDINA CONTENIDO Pág. 1. La conveniencia de la armonización de políticas económicas 1.1. La armonización de políticas económicas 1.2. Problemas de la ausencia de armonización de políticas en el comercio subregional 1.3. Problemas de la ausencia de armonización de políticas en la asignación de recursos. 1.4. Obstáculos para la armonización de políticas económicas 1.5. Priorización de las etapas de armonización 2. 3. La armonización de las políticas que afectan a los factores de producción 2.1. Medidas tributarias que inciden sobre los costos de producción 2.2. Medidas no tributarias que inciden sobre los costos de producción 2.3. Armonización de las políticas tributarias Armonización de políticas macroeconómicas 3.1. Armonización de políticas cambiarias 3.2. Armonización de políticas monetarias y fiscales 3.3. Lineamientos para la armonización macroeconómica en la Comunidad Andina Bibliografía 1 1 2 3 4 5 7 7 8 8 10 11 12 13 15 -1- 1. LA CONVENIENCIA ECONÓMICAS DE LA ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS 1.1. La Armonización de Políticas Económicas La demanda por una mayor armonización de políticas económicas surge de la creciente interdependencia entre los países. Esta armonización, en los aspectos de política macroeconómica, puede ser relativamente laxa cuando concierne a países cuyo nivel de intercambio comercial no es muy importante. Tal es el caso, por ejemplo, del Grupo de los 8. También puede ser relativamente estrecha entre países que no sólo tienen instituciones comunes, sino un fuerte nivel de intercambio comercial recíproco. Tal es el caso, por ejemplo, de la Unión Europea. Se puede hablar de armonización de políticas en una variedad de situaciones: entre territorios de una misma unidad política, entre naciones que comparten alguna autoridad común sin llegar a tener una integración política completa y entre naciones que carecen por completo de algún grado de integración política.1 La armonización internacional puede darse en torno a temas tan amplios como política monetaria y política fiscal, o más específicos como leyes de contratos, supervisión bancaria, regulación de seguros, protección a la propiedad intelectual, leyes laborales, leyes sobre el medio ambiente, leyes de estándares de productos, leyes de comercio, entre otras. Por otro lado, pueden armonizarse también las condiciones que afectan la producción de los bienes. Así, se armonizan reglas específicas que regulan las características o el desempeño de agentes económicos, instituciones y facilidad de producción.2 Se pueden armonizar por otro lado objetivos más generales de política. Este tipo de armonización proporciona una guía de acción para los hacedores de política. En este caso, sin embargo, el gobierno puede mantener el poder para obtener los objetivos en la forma que considere más conveniente. En realidad, la armonización de políticas es conveniente por cuanto mediante ella los países pueden alcanzar un mayor nivel de bienestar con relación a una situación no cooperativa. Este mayor bienestar como resultado de la armonización de políticas se debe a la existencia de externalidades en la aplicación de las políticas de un país. Es decir, los efectos de determinadas 1 2 Leebron llama a este último tipo armonización internacional y es precisamente en torno a este tipo de coordinación de políticas que centra su análisis en Leebron, David W., “Lying Down with Procrusters: An Analysis of Harmonization Claims”, en Bhagwati, Jagdish N. y Robert E. Hudec (editores), Fair Trade and Harmionization. Prerequisites for Free Trade?, Vol.1 Economy Analysis, Cambridge, London: The Mit Press, 1996. Leebron, David, op-cit. -2medidas económicas no se manifiestan sólo en el país que llevó a cabo esas medidas, sino además en los países que tienen un grado de interdependencia económica con aquél.3 En particular, la presencia de externalidades dependerá del monto de comercio y del sistema cambiario que se siga. 4 Por ello, si los hacedores de política adoptan medidas en forma aislada, ignorando sus consecuencias en las otras economías, el resultado para todas las partes puede ser inferior a una situación en la que todos actuaran cooperativamente.5 La existencia de interdependencia entre economías crea un potencial para la formulación conjunta de políticas. La interdependencia económica deviene en que los instrumentos de política que poseen los países sean insuficientes para obtener los objetivos deseados. Los países pueden obtener provecho de una cooperación mutua, pues la cooperación no es un juego de suma cero.6 En general, la demanda por una mayor armonización surge en la medida que se incrementa la interdependencia comercial. Es más, la armonización misma puede contribuir a reforzar el intercambio comercial, lo que lleva a demandar un grado mayor de armonización pudiendo generarse así un círculo virtuoso de mayor integración. 1.2. Problemas de la ausencia de armonización en el comercio subregional La ventaja de los bloques regionales sobre la integración multilateral radica en la mayor similitud de los países dentro de un bloque regional y en sus relaciones económicas más estrechas. Esto permite asignar una mayor probabilidad del cumplimiento de los acuerdos. Si no existieran acuerdos de armonización en aspectos tales como normas de origen, o la devolución de impuestos indirectos en el país de origen y su pago en el país de destino, no tendría por qué esperarse, en principio, que el comercio intraregional creciera como proporción del comercio internacional de los países. 3 4 5 6 La noción de interdependencia económica está relacionada con el valor de las transacciones económicas entre dos países o regiones. En la medida que el valor del comercio entre dos países se incremente se puede hablar de una mayor interdependencia entre ambos. Una mayor interdependencia entre un país con otro o con el resto del mundo significará que aquel país puede ser más fácilmente afectado por las políticas del otro país o del resto del mundo, respectivamente. Ver Cooper, Richard N., Economic Policy in an Interdependent World, Essays in World Economics, Cambridge: The MIT Press, 1986, Cap.11 Según la CEPAL, hay también influencias de más largo alcance. Por ejemplo, el comercio de un país y las decisiones de inversión dependen del entorno macroeconómico del país y del de sus socios o competidores actuales y potenciales. CEPAL, Ensayos sobre Coordinación de Políticas Macroeconómicas, Santiago de Chile: CEPAL, 1992. Ver Cooper, Richard N., “Economic Interdependence and Coordination of Economic Policies”, en Jones, Ronald W. y Peter B. Keren (editores), Handbook of International Economic, Vol. 2, Amsterdam: Elsevier Science Publishes B.V., 1985. Tambièn se encuentra publicado en Cooper, Richard N., Economic Policy in an Interdependent World, Essays in World Economics, Cambridge: The MIT Press, 1986. Ver CEPAL, op-cit. -3Dentro del campo macroeconómico, la literatura económica ha enfatizado los efectos de la volatilidad cambiaria sobre los flujos de comercio y sobre el nivel de actividad económica de los países si es que éstos ostentan un fuerte vínculo comercial. Si bien no todos los trabajos empíricos han podido encontrar un efecto de la volatilidad cambiaria sobre los niveles de comercio, los empresarios que participan de este comercio sí enfatizan la incertidumbre y los costos que le representa esta volatilidad cambiaria. En el caso particular de los países de la Comunidad Andina, se han observado fuertes fluctuaciones en el tipo de cambio real de los países miembros que han influido en el nivel y dirección de los flujos comerciales. Tales fueron los casos de las devaluaciones del bolívar en 1983 y 1994, que afectaron fuertemente la dirección del comercio entre Venezuela y Colombia. Llegar a acuerdos que permitan reducir fricciones derivadas de la incertidumbre sobre los precios relativos deviene en el largo plazo en una mejora del comercio al establecerse mejores condiciones de previsibilidad en el intercambio. Debe tenerse, sin embargo, en cuenta que existen sectores que al resultar perjudicados ante una armonización de políticas pueden intentar conformar grupos de presión en contra de esta armonización. En tal sentido, es importante que las condiciones sociales y políticas en favor de la integración adquieran suficiente fuerza.7 Sin embargo, debe reconocerse que las ganancias de libre comercio se distribuyen entre un grupo amplio de la población, las pérdidas tienden a concentrarse en algunos grupos.8 Se debe señalar además que la importancia de acuerdos comerciales no radica exclusivamente en el incremento del comercio per se, sino en la mayor posibilidad de llegar a acuerdos de armonización de políticas económicas, pues el primer paso para coordinar políticas macroeconómicas consiste en la mayor integración comercial que lleva a una mayor interdependencia económica. Antes de empezar a coordinar más estrechamente sus políticas macroeconómicas, los países de la Unión Europea avanzaron en lo que se refiere a políticas comerciales de transportes, de doble tributación, etc. 1.3. Problemas de la armonización de políticas en la asignación de recursos Conforme se avance en la integración, se crea una región más atractiva para la inversión. En tal sentido, la divergencia de políticas tributarias, de cargas 7 8 Ver Portocarrero, M., Javier, Experiencia de la Comunidad Europea y Perspectivas del Grupo Andino, Serie Integración y Desarrollo n.2., Lima: Fundaciòn Friedrich Ebert, 1992. Ver Nicolaides, Phedom, “Política de Competencia en el Proceso de Integración Económica: Análisis de las Formas y Lìmites de la Cooperación”, en Centro de Formación para la Integración Regional, Integración regional y globalización: ALCA, la Comunidad Andina, el MERCOSUR y la UE, Càtedra Itinerante, Documento Preliminar, Lima: CEPR, 1997. -4laborales no tributarias, o de diferencias en los costos de insumos tales como la energía pueden llevar a afectar tanto los niveles como la orientación de esta inversión. Algo similar se puede decir de los costos relativos de financiamiento de las inversiones que se derivan de la diferencia entre las tasas reales de interés. Esto lleva a la necesidad de una convergencia relativa de la política monetaria, del tamaño de los déficits fiscales y de la forma de financiar éstos. Asimismo, los países que están sujetos a una variabilidad más grande de su tipo de cambio real introducen un factor de incertidumbre sobre los ingresos netos de una inversión cuya producción se destina al conjunto de los países de la región. 1.4. Obstáculos para la armonización de políticas económicas Tal como se mencionara, la armonización de políticas se hace más necesaria con una creciente interdependencia económica, pues bajo estas circunstancias las políticas de un país tendrán un mayor efecto en los países socios. La armonización de políticas presenta dificultades para llevarse a cabo incluso en regiones que han avanzado fuertemente en la integración. Muchas veces los hacedores de política no actúan en forma coordinada, sobre todo en lo que respecta al manejo de perturbaciones de corto plazo. Ello se debe a que la coordinación de políticas tiene costos. El principal de ellos es la menor flexibilidad para hacer frente a situaciones imprevistas. En la medida que haya una mayor armonización, la discrecionalidad unilateral de estas políticas puede ser menor, pues existen los costos de romper los compromisos regionales asumidos. Esta menor discrecionalidad puede mejorar las expectativas al nivel interno, reforzando la credibilidad en las políticas que se aplican, pero restan capacidad de enfrentar shocks externos o internos.9 Las dificultades en la armonización de políticas económicas no se limitan al caso de bloques regionales. Incluso dentro de un mismo país puede haber fuertes dificultades para llevar a cabo la coordinación de políticas económicas internas. Esta situación no sólo dificulta la armonización de políticas entre países, sino que agrega el problema de la inexistencia de un agente único de decisión por cada país. La no armonización entre diferentes niveles de un mismo gobierno hace más difícil el avance de la armonización regional. Para que haya una armonización efectiva de políticas, es necesario que los responsables de política tengan un real poder de decisión. En la medida que 9 Ver Currie, David A., Gerald Holham y Andrew Hughes Hallett, “The Theory and Practice of International Policy Coordination: Does Coordination Pay?”, en Bryant, Ralph C., David A. Currie, Jacob A. Frenkel, Paul R. Masson y Richard Portes (editores), Macroeconomic Polcies in an Interdependent World, The Brooking Institution, Centre for Economic Polcy Research e IMF, 1989, y Molle, Willem, “The Need for Macroeconomic Policy Coordination at Different Levels of Economic Integration”, en Centro de Formación para la Integración Regional, Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de 1993, Montevideo: CEPR, 1993. -5haya una mayor descentralización de funciones, se vuelve más difícil presentar una posición única en el país, pues incluso al interior de éste las decisiones pueden asemejarse más a un juego competitivo que a uno cooperativo. 10 Un obstáculo adicional para la armonización de políticas está dado por la heterogeneidad de los países que pudieran formar la subregión. Ello conlleva a diferencias de objetivos de las políticas económicas y en la trayectoria temporal de las políticas a aplicarse. Esta heterogeneidad introduce mayores costos en el proceso de integración. Esta heterogeneidad no sólo está referida al nivel de desarrollo relativo de los países, sino a las diferencias entre niveles de inflación, déficits fiscales, déficits en cuenta corriente, etc. Un punto que también debe mencionarse es el relativo a la falta de certidumbre sobre los resultados de las políticas a aplicar. Los hacedores de política no conocen con precisión el “verdadero modelo” de funcionamiento de la economía. Esto dificulta determinar los acuerdos de política con otros países, al no poder precisarse exactamente los beneficios a obtenerse. 11 1.5. Priorización de las etapas de armonización Los compromisos de integración y la cooperación de políticas macroeconómicas son acciones que tienden a retroalimentarse. Así, conforme se va incrementando el progreso de integración de las economías, se advierte un progreso en la armonización de políticas macroeconómicas. Se debe recalcar que el éxito de la coordinación de políticas reposará en lograr primero una mayor estabilidad de las economías que intervienen en el proceso de integración regional. Un país con una economía más inestable tiene menos incentivos y posibilidades de cumplir con los acuerdos, pudiendo incurrir en comportamientos oportunistas que busquen conseguir objetivos internos. 12 En el proceso de armonización de políticas, se pueden distinguir tres tipos de procesos: la consulta, la colaboración y la coordinación, siendo esta última la que puede implicar la modificación de políticas nacionales con el fin de alcanzar un objetivo común. Por lo tanto, la armonización de políticas macroeconómicas debe pensarse como un proceso de convergencia de logros y de políticas.13 10 11 12 13 Ello no implica, sin embargo, que los países deben optar por la centralización de las funciones para el manejo de las políticas económicas, pues ello acarrearía a su vez otro tipo de problemas ajenos a la coordinación de políticas. Tal como concluye Ter-Minassian, la descentralización puede implicar mayores costos en términos de eficiencia del gobierno central para estabilizar la economía. Ver Ter-Minassian, Teresa, Descentralization and Macroeconomic Management, Working Paper n. 155, Washington: IMF, 1997. Ver Molle, op-cit. Ver CEPAL, Ensayos de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, Santiago de Chile: CEPAL, 1992. Ver Da Motta, Veiga, Pedro, “Grados de Convergencia Necesarios en Diferentes Niveles de Integración Económica: La Experiencia Americana, en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994. -6Un primer paso en la armonización de políticas económicas consiste en la homogeneización de las definiciones y de las metodologías de obtención de las variables económicas. El intercambio de información requiere el conocimiento de la metodología de obtención de las variables fundamentales. 14 Un siguiente paso en este proceso consiste precisamente en el intercambio de información entre los países miembros.15 Esta información debe referirse a los objetivos, a las prioridades y a la forma en que las respectivas autoridades económicas reaccionarán ante cambios en las variables domésticas. La información mutua es una necesidad básica en la armonización que ha sido practicada con beneficios mutuos desde hace tiempo por organismos tales como la OCDE y la Unión Europea.16 La información inadecuada sobre las decisiones económicas de cada país puede llevar a malentendidos, que obstaculicen los avances en la integración. Una característica importante de esta etapa es que las acciones de política económica de cada país se siguen manejando de forma independiente. Un siguiente paso en la armonización es la cooperación de los socios regionales en el manejo de crisis externas.17 Este problema es particularmente importante en economías pequeñas y abiertas. Ejemplos de crisis externas cuyo manejo coordinado tal vez hubiera permitido mejores resultados son la crisis de la deuda, el efecto Tequila y la reciente crisis asiática. Otro nivel de cooperación consiste en la superación de conflictos sobre objetivos compartidos. Un ejemplo es el de la variable cambiaria. En este caso es preferible llegar a acuerdos que prevengan el establecimiento de objetivos incompatibles para la misma variable entre los países. Otros autores hablan de avanzar en la formulación de guías de ejecución de políticas monetarias y fiscales para países que tengan metas, instrumentos, estructuras e instituciones similares.18 Otro nivel de armonización consiste en el establecimiento de objetivos intermedios cooperativos. En este caso, los países socios coordinan conjuntamente el control de las variables que relacionan a las economías o que causan los mismos beneficios a ellas. Las siguientes etapas en el proceso de armonización de política puede consistir en la coordinación parcial y en la coordinación completa de las políticas económicas. La coordinación parcial consiste en la cooperación entre los países socios en el logro de ciertos objetivos y en cooperar en el logro de otros objetivos a través de las políticas económicas individuales. La coordinación completa se refiere a la adopción de todos los países de un determinado comportamiento con respecto a los objetivos y a los instrumentos fiscales, monetarios y cambiarios.19 14 15 16 17 18 19 Ver Currie, Holtham y Hallett, op-cit. Según Currie, Holtham y Hallett, éste es el primero de seis niveles de grados de cooperación. Ver Currie, Holtham y Hallett, op-cit Ver Molle, op-cit. Ver Currie, y otros, op-cit. Ver Molle, op-cit. Ver Currie y otros, op-cit. -72. LA ARMONIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS QUE AFECTAN A LOS FACTORES DE PRODUCCIÓN Las políticas económicas de los países afectan directa e indirectamente los costos de producción al interior de los países, lo que altera las condiciones de competitividad entre los socios de un bloque regional. Estas políticas pueden ser tanto tributarias como no tributarias e influyen sobre los costos de las materias primas, de la mano de obra y del capital. El problema con estas políticas es que pueden originar que los flujos de comercio no sean determinados por las ventajas comparativas de los países, sino por factores ajenos introducidos por las medidas de política adoptadas al nivel de los países individuales. Esta última consideración puede llevar a que se refuercen grupos opuestos a la integración regional al considerar que se ven injustamente perjudicados. 2.1. Medidas tributarias que inciden sobre los costos de producción En lo que respecta a materias primas, la existencia de subsidios e impuestos a la utilización de insumos fundamentales como la energía tienden a distorsionar los costos relativos en la producción de bienes en los distintos países de una región. Esto no sólo lleva a alterar los flujos de comercio, sino que puede alterar las decisiones de inversión. Problemas similares se pueden presentar con una estructura diferenciada de impuestos en las distintas fases de producción o con diferentes mecanismos de reintegro de los impuestos indirectos. En el caso de la mano de obra, los impuestos que gravan directamente a la planilla no sólo inciden en los costos relativos, sino que también pueden distorsionar las decisiones de inversión. Incluso el gasto fiscal destinado a la capacitación de trabajadores o subsidios a la capacitación al interior de las empresas puede conducir a este tipo de distorsiones. Incluso en el caso de la mano de obra muy calificada, las diferencias en el impuesto a la renta de las personas naturales pueden conducir no sólo a diferencias en los costos de producción, sino inclusive a la localización de las inversiones. En lo que respecta al capital, las diferencias en los tipos de impuesto tales como impuestos a los activos o al patrimonio pueden provocar los mismos problemas de distorsión de los costos de producción y de localización de las inversiones. En el caso del impuesto a la renta, pueden producirse distorsiones semejantes. Sin embargo, muchos estudios parecen afirmar que las estructuras tributarias afectan sólo marginalmente la decisión de localización de las inversiones, estando estas decisiones de inversión basadas más en la cercanía al mercado, en la estabilidad jurídica del país, los costos de los factores de producción y de la calidad de infraestructura y el entorno tecnológico y empresarial. 20 Debe 20 Ver Lambarri, Carlos, “Fiscalidad e Integración Regional”, en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994. -8señalarse, sin embargo, que si el proceso de integración regional está muy avanzado, las diferencias tributarias pueden tener una incidencia importante en la localización de las inversiones, por lo que probablemente se requiere en ese momento de una mayor armonización de las políticas tributarias entre los países. 2.2. Medidas no tributarias que inciden sobre los costos de producción La gama de políticas que pueden incidir sobre los costos de producción es bastante amplia. Así, en el caso de la mano de obra, los distintos estándares de calidad de educación entre los países llevan a diferencias en la productividad del trabajo y, en consecuencia, en los costos de producción. Lo mismo se podría decir con respecto a una mejor cobertura de salud. Sin embargo, en este campo, es muy difícil avanzar, pues si bien todos los países buscan mejorar la calidad de su educación, los niveles de partida y las posibilidades de cada país pueden ser bastante disímiles. En lo que puede lograrse una mayor convergencia es en lo que respecta a las cargas no tributarias que afectan los costos laborales. Entre ellas pueden estar desde los seguros de desempleo hasta las distintas cargas por seguridad social, tanto por jubilación como por salud. Con respecto al capital, un factor sumamente importante es el costo de financiamiento de las inversiones. En ese sentido, las diferencias en las tasas de interés real pueden llevar no sólo a diferencias en los costos de producción, sino también a variar las decisiones de localización de la inversión. La mayor coordinación en cuanto a alcanzar objetivos en lo que se refiere a inflación y brecha fiscal puede conducir a una menor divergencia de esta tasa de interés. Sin embargo, el diferente grado de vinculación a las corrientes financieras internacionales, el grado de competencia en los mercados financieros internos, el desarrollo diferenciado de los mercados de capitales pueden llevar a que estas diferencias en costo de financiamiento subsistan. 2.3. Armonización de las políticas tributarias Tal como se mencionara anteriormente, las diferencias en la estructura tributaria de los países socios pueden introducir factores de distorsión en la asignación de recursos. Sin embargo, el proceso de armonización fiscal es bastante difícil. Las dificultades se derivan no sólo de la diferencia en cuanto a las preferencias de las sociedades sobre el nivel del gasto público, sino que la convergencia de tasas implicaría pérdidas de recursos fiscales para algunos de los países y aumentos en la recaudación para otros. Esto último podría provocar una reacción opuesta por parte de los contribuyentes. -9En lo que se refiere a la armonización de las políticas tributarias, se ha señalado dos niveles de la misma. Uno es el de la uniformación y otro el de la compatibilización.21 La uniformación lleva a una armonización más rígida, la cual sólo se podría efectuar si las situaciones fiscales y las estructuras económicas de los países fueran lo suficientemente homogéneas,22 existen coincidencias en cuanto al tamaño del estado, y el proceso de integración se encuentra bastante avanzado. En tal sentido es mucho más factible la compatibilización de las políticas tributarias. Esta implica la adopción de mecanismos correctivos ó compensatorios que respetando las diferencias entre los países corrigen algunos de los problemas, de tal forma que no afecten el proceso de integración comercial. Así por ejemplo, la compatibilización del Impuesto al Valor Agregado (IVA) ha llevado entre otros factores a que éste se aplique en el país de destino y no en el de origen. Cobrar el impuesto en el país de origen requeriría la uniformación de las tasas del IVA en los países miembros, mientras que el cobro en el destino permite mantener las tasas diferenciadas y elimina las distorsiones y competencias nocivas que éstas implican. Este mismo mecanismo de compatibilización lleva a la aplicación de la devolución de los impuestos indirectos a las exportaciones de los países miembros. Sin embargo, la forma y proporción de la devolución de los impuestos entre los países requiere de armonización.23 Un elemento facilitador de la armonización de las políticas tributarias, sería el avanzar en el acuerdo en el tipo de impuestos aplicados en los países, aún cuando se mantuvieran tasas diferenciadas. Con relación a los impuestos directos, se ha sostenido que éstos no causan distorsiones significativas en las etapas iniciales de la integración. Sin embargo, conforme ésta vaya avanzando, estos impuestos pueden incidir en la localización de la inversión y en la movilidad de los factores. Al respecto, han surgido algunas propuestas como por ejemplo en la Unión Europea, de establecer un rango para la tasa del impuesto a la renta. Si este acuerdo no fuera posible, alternativamente se podría establecer una tasa 21 22 23 Ver Faget, Alberto, "Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal en los Procesos de Integración en América Latina", en Centro de Formación para la Integración Regional, Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de 1993, Montevideo: CEPR, 1993. Ver Laurens, Bernard y Enrique de la Piedra, Coordination of Monetary and Fiscal Policies, Working Paper n. 25, Washington DC: IMF, 1998. Ver Sandoval, Carlos, "Política Fiscal e Integración Regional, La Experiencia del Grupo Andino", en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994, y Lambarri, Carlos, “Fiscalidad e Integración Regional”, en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994. - 10 mínima de aplicación en todos los países. Se considera que a medida que avance la integración habría una convergencia hacia este mínimo. - 11 3. ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Si bien el comercio intrarregional podría continuar creciendo sin una armonización integral de las políticas macroeconómicas, el potencial de conflicto derivado de objetivos macroeconómicos divergentes se incrementa conforme las vinculaciones comerciales cobren mayor importancia y se hagan más estrechas. Es decir, cuanto más simétricas son las relaciones comerciales entre los países, las externalidades que provoca una decisión unilateral de política macroeconómica demandan una mayor coordinación entre los socios. Las políticas macroeconómicas, tanto al nivel de un país individual como al nivel regional, tienen como objetivo ofrecer un entorno estable para una toma de decisiones más eficiente de los agentes económicos privados, así como permitir una respuesta adecuada a los choques internos ó externos. 24 Conforme se incrementan las relaciones entre los países, la demanda de los agentes económicos por estabilidad no se circunscribe sólo al ámbito doméstico, sino que se extiende al mercado regional. De esta manera, inclusive una profunda integración comercial entre los paises miembros reduciría el margen de independencia de las políticas nacionales. La armonización de las políticas monetarias, cambiarias y fiscales encierran un mayor grado de complejidad y dificultad de implementación, en relación a las políticas de índole microeconómica. Es por ello que la coordinación estrecha de estas políticas se da en los estadios más avanzados de los procesos de integración. La dificultad de esta armonización se deriva de la pérdida de flexibilidad que experimenta la política económica de cada país, al tener que respetar los compromisos establecidos con sus socios regionales. En consecuencia, el proceso de armonización es necesariamente lento y pasa por distintas etapas, tal como se mencionara anteriormente. De otro lado, en la medida que los países compartan principios y orientaciones macroeconómicas similares, se crean condiciones más favorables para la armonización. En el caso de los países de la Comunidad Andina, se advierte en los últimos años una coincidencia importante en la orientación de las políticas macroeconómicas, particularmente en la preservación de la disciplina fiscal, y la tendencia de otorgarle al mercado un rol fundamental en cuanto a la asignación de recursos. Esto se ha visto reflejado en los resultados económicos que se han obtenido en la región. Aunque aún subsisten divergencias en tasas de inflación, niveles de déficit público y grados de avance en reformas estructurales, estas divergencias son significativamente menores a las que existían en la década de los ochenta. 24 Ver Heymann, Daniel, "Cooperación Monetaria: Los Instrumentos para la Formulación de la Política Monetaria", en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994, y CEPAL, Coordinación de políticas macroeconómicas. Aspectos conceptuales vinculados con el Mercosur, Documento de trabajo n. 45, Buenos Aires: CEPAL, 1992. - 12 Una primera etapa en la armonización consiste en el intercambio de la información macroeconómica relevante entre los países, lo cual a su vez implica una estandarización metodológica de los indicadores económicos. Posteriormente los países intercambiarían información periódicamente con respecto tanto a las metas que se fijan para sus variables macroeconómicas fundamentales, como a las políticas que se aplicarán para conseguir estas metas. Podría fijarse como fecha de intercambio de esta información, el momento en que se presentan los presupuestos públicos, los que incluyen los supuestos macroeconómicos para el año siguiente. A esta información periódica se sumaría información sobre políticas excepcionales que los países pudieran adoptar individualmente frente a una situación no prevista, las cuales podrían repercutir en el comportamiento económico de los demás países. Una siguiente etapa incluiría un acuerdo acerca de la convergencia gradual de variables macroeconómicas tales como las tasas de inflación, el nivel de los déficit públicos, el crecimiento de la deuda pública. Esta coordinación propiciaría una menor variabilidad de las variables nominales. Las etapas más avanzadas de armonización implican una coordinación mayor en cuanto a la fijación de objetivos y el asumir compromisos que pueden entrar en algún momento en conflicto con los objetivos domésticos. En este sentido, compromisos con cláusulas de escape permitirían una mayor flexibilidad de la política doméstica frente a situaciones de emergencia sin sacrificar completamente la credibilidad de los compromisos asumidos. 3.1 Armonización de políticas cambiarias Si bien la armonización de las políticas cambiarias está relacionada con la armonización de las políticas fiscales y monetarias, merece un tratamiento separado por la importancia que se le ha dado en la literatura. El régimen cambiario influye sobre los mecanismos de transmisión de los efectos macroeconómicos y sobre la forma que tendría que adoptar la coordinación entre los países socios.25 El régimen de tipo de cambio fijo reduce los efectos de derrame de la política interna de un país sobre los otros.26 Además la coordinación de políticas macroeconómicas sería incluso implícita pues este régimen impone restricciones en cuanto a la discrecionalidad de la política monetaria y parcialmente en cuanto a política fiscal. En el caso de un tipo de cambio flotante, los efectos derrame podrían ser mayores y se requeriría una coordinación más explícita de la política monetaria. 25 26 Ver Hughes, Hallet, A.J., "By How Much Would Exchange Rate Stabilization Would Improve Macroeconomic Performence?", en International Journal of Forecasting, Vol. 6, 1990, pp. 407-19, y Sachs, Jeffrey, "The Uneasy Case for Greater Exchange Rate Coordination", en American Economic Review, n. 76, 1986, pp. 336-341. Ver Kennen, P.B., Exchange rates and policy coordination, Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1989. - 13 - De otro lado, frente a choques, el compromiso de un tipo de cambio fijo hace que todo el peso del ajuste recaiga sobre otras variables, tales como el nivel de actividad económica, el empleo y la tasa de interés. Otro aspecto a considerar es el referente a la mayor volatilidad del tipo de cambio real usualmente asociada a los regímenes de tipo de cambio flotante, los que al aumentar la incertidumbre podrían tener efectos adversos sobre los flujos comerciales.27 Se debe señalar también que en los casos de los tipos de cambio flotantes, la coordinación de la política monetaria que apunte a una convergencia de las tasas de inflación no garantiza una estabilidad en los tipos de cambio, pues estos fluctúan también por factores distintos a los fundamentales. Aún así, la convergencia misma de las tasas de inflación ayuda a disminuir el rango de la variabilidad de los tipos de cambio. Es por esto último que incluso algunos autores consideran al tipo de cambio como un bien público que debiera inducir a los países a actuar cooperativamente.28 Un problema adicional al momento de tratar de limitar las fluctuaciones cambiarias entre los países socios, es que el comercio de cada de uno de ellos con terceros países no tiene la misma estructura, por lo que la variabilidad cambiaria entre terceros países afectará en forma diferenciada a los países miembros. Esto podría llevar a un conflicto de objetivos, el cual será menor cuanto mayor sea la proporción del comercio intrarregional dentro del comercio total de los países. Se han propuesto también y se han llegado a establecer bandas cambiarias. Se consideraba que la presencia de las bandas cambiarias disminuía la volatilidad del tipo de cambio frente a shocks en la demanda de dinero o a shocks reales que tuvieran una duración temporal. Esto supone una política más activa de las autoridades monetarias, las cuales pueden cumplir con este objetivo, mientras que las perturbaciones sean de una magnitud no muy grande. Frente a shocks de mayor magnitud, los límites de la banda pueden devenir en insostenibles. Tanto las bandas como acuerdos de zonas-metas cambiarias, requieren de un reforzamiento de las acciones cooperativas entre los países socios. Un paso mucho más avanzado en la armonización macroeconómica es el de una unión monetaria, en la cual las políticas nacionales pierden en gran medida flexibilidad, al desaparecer como instrumentos tanto la política 27 28 Ver Bhagwati, J. y T. Srinivasan, Lectures on International Trade, Cambridge: MIT, 1983. Ver Cohen, Daniel y Charles Wyplosz, "The European Monetary Union: An Agnostic Evaluation", en Bryant, Ralph C., David A. Currie, Jacob A. Frenkel, Paul R. Masson y Richard Portes (editores), Macroeconomic Policies in an Interdependent World, The Brooking Institution, Centre for Economic Policy Research e International Monetary Fund, 1989, Canzoneri, Matthew y Dale Henderson, Non-cooperative Policies in an Interdependent World, no publicado, 1988, Hamada, Koichi, The Political Economy of International Monetary Independence, Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1985, y Sachs, Jeffrey, International Policy Coordination in a Dynamic Macroeconomic Model, NBER Working Paper n. 1166, Cambridge, Massachusetts: NBER, July 1983. - 14 cambiaria como la monetaria. Una unión monetaria supone no sólo un alto grado de intercambio comercial y de movilidad de factores, sino el haber alcanzado una armonización más amplia en todos los campos. 3.2 Armonización de políticas monetaria y fiscal Tal como se mencionara, la armonización de las políticas monetarias y fiscales está estrechamente vinculada al régimen cambiario. En general, las políticas monetarias de los países deben apuntar a conseguir inflaciones más bajas, con lo cual se preservaría la estabilidad macroeconómica, lo cual es una condición favorable para el crecimiento y el bienestar. Incluso los compromisos regionales pueden llevar a reforzar la credibilidad en la política monetaria en los países individuales. Cabe señalar que durante la década de los noventa se ha reforzado la autonomía de los bancos centrales de la región, lo cual puede facilitar la convergencia de las tasas inflacionarias de los países de la Comunidad Andina, a niveles próximos a los internacionales. En el caso de regímenes de cambio administrados, que son los que imperan en la región, los bancos centrales deben contar con instrumentos de esterilización que les ayuden a compatibilizar sus objetivos de inflación con los de una menor variabilidad cambiaria. En cuanto a la política fiscal, si bien no es clara la necesidad de una convergencia en cuanto a niveles de déficit públicos o de la deuda pública, políticas fiscales más prudentes reforzarían la credibilidad de las políticas cambiarias. Adicionalmente, el contar con una política fiscal más sólida no sólo puede facilitar las acciones de esterilización, sino permitir una respuesta a choques internos ó externos que reposen menos en la necesidad de ajustar el tipo de cambio. En el caso de los países socios que ostentan una dependencia importante de algunos productos de exportación cuyos precios exhiben una marcada inestabilidad, sería recomendable establecer fondos de estabilización que amortigüen las fluctuaciones en los ingresos fiscales y en el nivel de actividad económica. 3.3 Lineamientos para la armonización macroeconómica en la Comunidad Andina Dado el aún bajo grado de integración comercial de los países y en consecuencia la aún incipiente demanda para una mayor armonización de políticas macroeconómicas, el avance en esta armonización debe ser gradual. Tal como se mencionara anteriormente, los compromisos de integración y la cooperación de políticas macroeconómicas son acciones que tienden a reforzarse. Es este proceso de armonización de políticas, se pueden distinguir varios procesos que van desde las consultas y el intercambio de información hasta una coordinación más estrecha. En tal sentido, la armonización de - 15 políticas macroeconómicas debe entenderse como un largo camino en la convergencia de políticas y de resultados. Un primer paso en esta armonización consiste en la homogeneización de las definiciones y de las metodologías de las variables macroeconómicas. Un siguiente paso está representado por el intercambio de la información macroeconómica de los países miembros. Esta información debe referirse tanto a los objetivos como a las políticas que han de aplicar las autoridades para el logro de estos objetivos. Asimismo, debe compartirse la información sobre la forma en que las autoridades económicas han de reaccionar ante cambios en las variables domésticas. Este intercambio debe ser periódico y debe incluir tanto las metas macroeconómicas cuantitativas como las acciones de políticas que se han de emprender para conseguirlas. Este intercambio de información debería complementarse con reuniones periódicas de las autoridades monetarias y fiscales que permitan no sólo un mejor conocimiento de los objetivos de las políticas económicas nacionales, sino además compartir las experiencias que se han tenido para enfrentar choques tanto externos como internos. En tal sentido, podrían revitalizarse los consejos monetario, fiscal y cambiario, que fueron formalmente creados, y que no llegaron propiamente a funcionar. Se debería avanzar también en una convergencia mayor de variables tales como la tasa de inflación, la magnitud de los déficit fiscales y los niveles de deuda pública. Dada la disparidad existente entre los países de la Comunidad Andina, se debería fijar un período relativamente prudente para esta convergencia. Así, metas preliminares de alcanzar niveles de inflación de un dígito en un período prudencial no sólo aparecen como factibles sino que son compatibles en principio con las agendas nacionales. El plazo para alcanzar este objetivo debe reflejar el tiempo que los gobiernos individuales consideran necesario de acuerdo a las condiciones particulares de su economía. El tema referido a la magnitud de los déficit fiscales es más controvertido, pues no dependen sólo de la estructura fiscal, de las demandas de gasto al interior de cada país y de la fase del ciclo económico, sino que responden también al tamaño de la deuda y a las distintas formas de financiar el déficit. Aún así, se podría avanzar en el establecimiento de un límite prudencial al déficit fiscal debidamente definido, expresando este límite como un promedio móvil de 2 a 4 años. Esto permitiría que se mantenga un grado de flexibilidad en la política fiscal para responder a perturbaciones. En el caso de países, que debido a la volatilidad de los precios de sus exportaciones experimenten fluctuaciones significativas en sus ingresos fiscales y su balanza comercial, sería conveniente el establecimiento de fondos de estabilización que contribuyan a amortiguar estos efectos. - 16 Si bien estos acuerdos de convergencia son compromisos de política, ellos podrán ser creíbles siempre y cuando no se aparten de las agendas domésticas de los gobiernos. Conforme se avance en esta convergencia y se haya incrementado el nivel de intercambio comercial entre los países socios, se podrá aspirar a un grado de cooperación más estrecha en el manejo de las políticas monetarias y cambiarias. Esto, sin embargo, no impide que simultáneamente se vaya avanzando en la compatibilización de normas de supervisión bancaria, normas laborales, normas de competencia e incluso normas tributarias. - 17 BIBLIOGRAFÍA Abugattas, Majulf, "Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal y Tributaria en los Procesos de Integración en América Latina: Perspectiva del Grupo Andino", en Centro de Formación para la Integración Regional, Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de 1993, Montevideo: CEPR, 1993. Bagwell, Kyle y Robert W. Staiger, Multilateral Tariff Cooperation during the Formation of Regional Free Trade Areas, Working Paper n.4364, Cambridge: NBER, 1993. 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