1 FEDERALISMO FISCAL – UNIDAD I. Estudia como a nivel constitucional y de normas inferiores, se organizan las potestades tributarias de establecer y recaudar recursos y como se distribuye la responsabilidad en cuanto al gasto. Objeto de estudio: Tiene 3 ejes fundamentales: Asignación de funciones públicas a los diferentes niveles de gobierno: Relacionado a la responsabilidad en el gasto. Cómo se distribuyen las fuentes de financiamiento: Quien tiene la facultad de recaudar los tributos necesarios para afrontar ese gasto asignado. Cual es el sistema de transferencias: Cuándo y cómo llegan los fondos, desde el nivel más alto al más bajo. Objetivo del sistema federal: Que todos los habitantes del país, independientemente de la región en la que vivan, pueden tener acceso a la misma canasta de bienes y servicios públicos, con igualdad tanto en cantidad como en calidad. La Argentina…. ¿Es formalmente federal o verdaderamente federal? Es más bien “formalmente federal” a verdaderamente federal. Está relacionado a la distribución a los recursos con respecto a la cantidad de habitantes y no con el aporte que cada jurisdicción hace y tampoco con respecto a la decisión en que se destinan los recursos (Ej. Gastos en seguridad social). Por lo que el sistema federal está en constante tensiones. Los países pueden organizarse con diferentes grados de autonomía en los distintos niveles de gobierno. Habitualmente se distinguen 2 tipos de modelos: Centralizado: La hacienda de nivel central es la única que obtiene los recursos directamente de los ciudadanos y, por lo tanto, es la única con capacidad para establecer impuestos, decisión que se adoptará en su parlamento. Este mismo parlamento, es quien decide la financiación de las haciendas subcentrales, determinando el volumen de transferencias que recibirán de la hacienda central. La clave de este modelo está en los criterios que se utilicen para determinar su cuantía y en las formas y modos de hacerlo. Muchas veces está determinado o influido por razones políticas, por lo cual, se favorece a aquellos gobiernos subcentrales que pertenezcan al mismo partido, mientras que se es más reticente a transferir recursos a gobiernos subcentrales que pertenezcan a la oposición. Tiene que existir reglas claras y objetivas que establezcan la forma de cuantificar las transferencias y de instrumentarlas. En este modelo, la cuantía de los recursos de que debe dotarse a cada hacienda subcentral dependerá de sus necesidades de gasto. Se puede determinar de muchas formas, pero la más común es hacerlo teniendo en cuenta la cantidad de habitantes. Si bien a simple vista este criterio por su sencillez podría cumplir con los objetivos de equidad entre los distintos niveles subcentrales, pero cuando existen diferencias importantes en la composición de la población y por ende en sus necesidades de servicios públicos, en niveles de renta o en el empleo o desarrollo, se deberá utilizar otros procedimientos para establecer el volumen de las transferencias, similares a los de los sistemas descentralizados. El paso siguiente es la propia implementación de las transferencias, lo que habitualmente se realiza a través de créditos en el presupuesto de la hacienda central, a favor de las subcentrales. Una política presupuestaria sana requiere además de la cuantía de cada asignación anual, en función del logro de los objetivos asignados en el ejercicio anterior, que se tengan en cuenta las variaciones motivadas por: aumentos en los precios de los bienes y servicios públicos a producir o sus insumos, aumentos en el producto bruto interno y aumentos de necesidades de las políticas aplicables a dicha hacienda subcentral. Esta seguridad de los gobiernos subcentrales de recepción de recursos, tiene como contrapartida el problema de que los gobiernos centrales, al estar obligados a realizar ciertas transferencias, pierdan libertad para planear su propia hacienda. (Ej. Si el gobierno central debe aumentar la recaudación para solucionar su propio déficit, puede verse obligado por el sistema de transferencias, a aumentar los envíos de fondos a los gobiernos subcentrales, lo que dificulta la solución de su propio problema) 2 Descentralizado: Tanto la recaudación de impuestos, como la producción de bienes y servicios públicos, son potestad de los distintos sectores. Este tipo de organización es típica de países federales, donde la autonomía financiera de las haciendas subcentrales depende fundamentalmente de su capacidad para obtener ingresos propios, o recaudar tributos. Cuanto mayor sea la autonomía financiera, en teoría mejor sería la gestión de la administración pública, ya que los estados inferiores tendrán mayor ingerencia en la definición de la estructura tributaria, en la progresividad del sistema en su conjunto y producirán los bienes y servicios públicos que mejor satisfagan las preferencias de sus habitantes. Deben establecerse 2 distribuciones de potestades: la de los ingresos y la del gasto, o lo que es lo mismo, disponer qué tributos recaudará cada nivel y cuál gasto deberá producir. El grado de autonomía de cada estamento, puede ser muy diferente de acuerdo con las disposiciones constitucionales de cada país; no obstante a ello, se puede afirmar que, en los hechos, los niveles inferiores son mucho más autónomos en una confederación que en una federación. En el marco de las finanzas públicas, es importante su determinación para definir los criterios sobre que nivel de gobierno debe realizar la producción y prestación de bienes y servicios públicos y recaudar los tributos. Jarach define esta cuestión como… “el problema teórico que se plantea es el de la coordinación de las finanzas, esto es de la economía del sector público, cuando éste se compone de organismos estatales de diversos niveles”. Este problema se plantea desde 2 cuestiones distintas: los ingresos y los gastos. No solamente hay que definir quién tiene derecho a cobrar los impuestos, sino que se debe establecer que nivel de gobierno realiza el gasto público y, en consecuencia, cómo financiar los desfasajes entre ingreso y gasto. Este dilema se plantea tanto en estados federales como unitarios. En la doctrina no existe, una fórmula que permita establecer científicamente qué nivel debe gobierno debe ejecutar cierto tipo de gasto. Lo que existen, son consideraciones intuitivas, que afirman que parecería deseable que cada gasto los decida sus beneficiarios, o sus representantes. Se sostiene un “principio subsidiario” según el cual: ….en vista de la importancia política de la mayor descentralización posible de las funciones públicas, todas las funciones aún susceptibles de ser cumplidas por las corporaciones locales, deben encargarse a estas; todas las funciones que superan la esfera local a las corporaciones regionales, siempre que sea posible, y sólo los asuntos que le interesan a todo el país y también escapan a la capacidad de las corporaciones regionales, al Estado. En función a esta apreciación, sería razonable que la decisión del gasto de defensa exterior, lo tomara el gobierno nacional y que el gasto del mantenimiento de las calles, fuera propio de un municipio. Pero fuera de estos ejemplos obvios, establecer exactamente los beneficiarios del gasto público, no es un tema trivial. Existen muchos gastos que producen efecto de “derrame” sobre otras jurisdicciones en el sentido de que la erogación efectuada por una jurisdicción beneficia a otra; para la primera hay un “derrame” negativo, mientras que para la segunda hay un “derrame” positivo. También puede haber “derrames” en los recursos cuando una jurisdicción recauda tributos en otra, por ejemplo, incluyendo en la base imponible del impuesto local hechos económicos ocurridos en otra jurisdicción. La limitación espacial de los beneficios del gasto público, no es un tema sencillo, aún en los casos más simples, susceptibles de demanda individual. Para hacer un análisis más profundo, se debería poder medir cuánto del beneficio del gasto público se “derrama” hacia otras jurisdicciones, para poder utilizar en la financiación del costo de esos “derrames”, recursos de las jurisdicciones de origen de los beneficiarios, o de un nivel superior que sí represente a todos los involucrados. Esto posible solución, crea un problema inverso: el de los integrantes del nivel superior que, peses a no beneficiarse con el “derrame”, deben compartir su costo. La consideración de los beneficiarios, no debería incluir sólo a quienes utilizan directamente el servicio, sino a todos los habitantes del área de influencia, ya que es conocida la existencia de algún tipo de utilidad indirecta de bienes y servicios públicos para quienes, sin utilizarlos, pueden ser potenciales beneficiarios de ellos. La delimitación exacta de la totalidad de las personas que se benefician con el gasto público, así como la medida de ese beneficio, en el nivel actual de conocimientos, es utópica o imposible. Por lo que, se debe ser cuidadoso al utilizar el concepto de “beneficiario” como parámetro decisivo para financiar el gasto público. Más allá de todas las dificultades, parece razonable que la decisión del gasto la tomen los niveles directamente beneficiados, ya que esto permitirá que aquel se amolde mejor. 3 En Argentina, todos los niveles de gobierno realizan gastos y recaudan tributos. Existe una tendencia hacia la centralización de la recaudación de determinados tributos (IVA, ganancias, seguridad social, derechos de exportación e importación) y de descentralización de los servicios y del gasto consecuente. (EJ. TDF. Recaudación de algunos tributos importante por parte de los municipios y la centralización exclusiva en la responsabilidad de algunos servicios que debe prestar la provincia – Municipios ricos, provincia pobre). Se utiliza el sistema de coparticipación como mecanismo de coordinación fiscal para la distribución de recursos de origen nacional desde el gobierno central hacia niveles inferiores. La masa coparticipable bruta se compone de: 40.24% tesoro nacional, 57.36% provincias, 1% ATN y 1.40% CABA. Finanzas Públicas (Jarach): Actividad económica del sector público – con su peculiar estructura (reglado/limitado/controlado) – que convive con la economía de mercado en una suerte de asociación biológica o simbiosis. Donde se retroalimentan, ya sea positiva o negativamente. Esta definición tiene una carga política muy importante, ya que analizada desde otra visión (liberalista) el estado no tiene una relación con el mercado de una manera simbiótica sino de manera parasitaria. La relación de simbiosis que caracteriza el autor, se da tanto en el aspecto de la actividad financiera como productora de bienes y servicios, como en el aspecto de instrumento de la política económica para la redistribución de ingresos, la estabilización y el desarrollo. La imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la coexistencia de los servicios públicos y de los bienes de capital creados por el Estado, no se limita al motivo que la actividad económica de éste crea economías, y, en ciertos casos deseconomías externas para el desenvolvimiento de las actividades del sector privado, sino que -frecuentemente- los servicios y bienes públicos llegan a constituir una condición ineludible para el funcionamiento de la economía de mercado. El estado como sujeto protagónico de las finanzas públicas: Fines Públicos: El Estado es una organización humana con fines a lograr y cometidos a cumplir. Esto es suficiente para comprender la naturaleza y alcance de la actividad financiera. La intervención del Estado siempre es por una finalidad pública y no de lucro. Necesidades públicas: Coexisten con la idea de Estado (el Estado asume la responsabilidad de necesidades que no pueden ser resueltas de manera individual y afectan al conjunto de la sociedad). Pueden o no estar ligadas a necesidades privadas (Ej. Justicia). Son “sentidas” (deducidas por los dirigentes de la organización política y estatal. Hay necesidades públicas que surgen de la existencia y mantenimiento del Estado y otras para la comunidad exterior, así como para generaciones futuras. Gasto público: Se puede destinar a atender las necesidades públicas y es necesario para producir bienes y servicios públicos; para permitir costear los bienes y servicios intermedios para poder producirlos o también puede jugar otro papel: por ejemplo, promover determinado sector de la economía mediante la compra de bienes que produce o bien tener un rol distributivo. Recursos públicos: adquieren las más diversas modalidades: precio de venta de bienes y servicios, tributos, deuda pública, emisión de moneda, otros recursos como multas o ahorro forzoso. El recurso puede utilizarse como un instrumento de política económica, por ejemplo, para desincentivar el consumo de un determinado producto (impuesto al cigarrillo) o bien para promover otros (arancel a la importación de ciertos productos para beneficiar la producción nacional). Las finanzas públicas y la economía de mercado se relacionan desde: Lo relativo a la producción de bienes y servicios. La intervención que realiza el Estado por vía de políticas públicas dirigidas a redistribuir ingresos, estabilizar la economía o promover el desarrollo (retenciones a las exportaciones, prohibición de exportar determinados bienes, creación de regímenes de promoción) para satisfacer necesidades públicas. Ramas por las que participa el sector público en la economía: * Rama de asignación: Implica la realización de los ajustes apropiados en la asignación de recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. La intervención pública puede revestir en esta función dos formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del de la producción de bienes y servicios públicos. 4 * Rama de distribución: La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado dependen de cierto un número de factores, que incluyen entre otros, la legislación sobre herencias, la distribución innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. En tanto y cuanto, una cierta mayoría lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervención pública para corregir situaciones de pobreza crítica, atención a niños y ancianos y así sucesivamente. Es así, que debe establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribución, de manera ordenada y sin causar el menor daño posible al funcionamiento eficiente del mercado. El modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema de impuestos y de transferencias * Rama de estabilización: Está destinada a mantener un alto nivel de utilización de los recursos productivos y un valor estable de la moneda PRESUPUESTO – UNIDAD II Es una herramienta financiera, económica y social, en donde la autoridad estatal plasmará su planificación y programas, como así también los ingresos y gastos que presupone realizar en un año calendario. La misma comprende una ley con características especiales, de naturaleza jurídica mixta, ya que el poder ejecutivo es quien lo elabora y el poder legislativo lo analiza, sugiere y/o indica modificaciones (según lo determine la norma constitucional) y posteriormente lo aprueba, convirtiéndolo en ley de cumplimiento obligatorio. Funciones del presupuesto: * Comprende la autorización de los gastos y la previsión de recursos del sector público. * Determina en cifras la actividad financiera del Estado para un determinado período de tiempo. * Permite el control de la actividad desarrollada por parte de la población y del propio Estado. * Facilita la coordinación entre la actividad pública y privada, dado que la actividad financiera que realiza el Estado repercute en los diferentes mercados y a la vez demanda bienes y servicios. * Permite evidenciar el cálculo económico del Estado, ya que manifiesta el orden de preferencia de las actividades a desarrollar, como así también los instrumentos financieros que utilizará para llevarlos a cabo. * Desde el punto de vista político: refleja la interacción de dos poderes del Estado democráticamente elegidos, ya que es diseñado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo. Sin perjuicio de que su ejecución es controlada luego por otros organismos (SIGEN/Tribunal de Cuentas/Sindicatura Municipal). * Pueden existir excedentes de recaudación, que deberán asignarse por ley a un determinado gasto, o bien bajas en la recaudación que también deberán reflejarse en economías en el gasto. Principios generales del Plan Presupuestario: a)- PUBLICIDAD: Tanto la confección como su ejecución deben ser públicas. Esto permite que la población pueda ejercer el control sobre las actividades que realiza el Estado. (Art. 8 C. Provincial – publicidad de los actos de gobierno. La violación de esta norma provocará la nulidad absoluta del acto administrativo no publicitado, sin perjuicio de las responsabilidades políticas, civiles y penales de las personas intervinientes en él). b)- CLARIDAD: Vinculada con el principio de publicidad. Debe contener una adecuada clasificación de los recursos y gastos, que ilustren sobre lo que se hará, cómo y con qué se realizará, expuestas de manera clara para que sea comprendida tanto por la comunidad como por los órganos de control. c)- INTEGRALIDAD O UNIVERSALIDAD: Debe contener, por separado, todos los recursos y todos los gastos de los 3 poderes del Estado y de los organismos de control. En la medida de lo posible debe prever la menor cantidad de afectaciones específicas, para reducir su rigidez. d)- EXACTITUD: Para que sea realmente útil, las estimaciones que se hagan deben ser lo más precisas posibles, de modo que demuestren el verdadero plan económico del gobierno. Por lo que, se deben adecuar las previsiones y la realidad. Puede haber márgenes cuando se trata de previsión de cifras que tienen como base hechos futuros inciertos, pero aún así debe procurarse una estimación con base razonable. El Art. 67 de la Constitución provincial determina que el presupuesto contendrá los ingresos y egresos, aún aquellos que hayan sido autorizados por leyes especiales, acompañado por un detalle de las actividades y programas que se desarrollarán en cada unidad de organización presupuestaria… (aplica para la integralidad, exactitud y claridad) e)- UNIDAD: En un Estado debe haber un único presupuesto, que sea de aplicación para todo el sector público compuesto por: la administración central, entidades, jurisdicciones u organizaciones centralizados o descentralizados; autárquicos o no y empresas o sociedades pertenecientes al Estado, o en donde éste tenga participación mayoritaria. 5 f)- PERIODICIDAD: El presupuesto debe ser anual, aunque en la práctica algunos países planifican con planes a 5 años (planes quinquenales). La exigencia del período anual permite la coordinación entre el sector público y el privado, por lo que es adoptado convencionalmente en todos los países. g)- ANTICIPACIÓN: Tanto su elaboración como aprobación de ser efectuada con anterioridad al período a regir. Se puede corregir en el transcurso del ejercicio por circunstancias sobrevinientes o por haberse advertido algún error de planificación. Sin embargo, no siempre sucede y en caso de no haberse aprobado, se aplican las siguientes soluciones: * Prórroga automática del presupuesto vigente. * Sistema de reconducido: se aplica la duodécima parte del presupuesto anterior de manera mensual. (Art. 67 de la CP) * Adopción provisoria del proyecto de presupuesto elaborado por el Poder ejecutivo. h)- EQUILIBRIO: En el presupuesto los recursos deben ser equivalentes con las erogaciones que se pretende realizar, lo que redundará en brindar mejores bienes y servicios públicos. Asimismo, en caso de existir déficit, deben consignarse las fuentes de financiamiento para revertir dicha situación, ya que siempre el presupuesto debe mostrar equilibrio. Muchas veces se ven reflejados créditos de emergencia, con los cuales podrán efectuarse modificaciones presupuestarias de ser necesario. Procedimiento de aprobación: Nación: El PE debe remitir el proyecto a la HCDN antes del 15/9 de cada año. En caso de no sancionarse, el 1/1 se aplica la reconducción automática de las partidas del presupuesto inmediato anterior, con las adecuaciones que manda la LAF. Provincia: El PE debe remitir el proyecto a la Legislatura provincial antes del 31/8 de cada año. La falta de aprobación implica la reconducción automática de las partidas vigentes del presupuesto inmediato anterior. Municipalidad de Ushuaia: El PE debe remitir el proyecto al Concejo Deliberante antes del 30/9 de cada año calendario. En caso de no sancionarse, se aplica la reconducción automática del presupuesto inmediato anterior, con los ajustes introducidos por el PE. ¿Por qué se utiliza el presupuesto como herramienta de planificación? Al no existir en el sector público una demanda clara de que bienes y servicios y a qué precio, como ocurre en el sector privado, el presupuesto es utilizado como herramienta para mostrar en tiempo y forma aquellos bienes y servicios públicos que el poder ejecutivo ha seleccionado ofrecer y/o brindar, relacionados con las preferencias de los habitantes y los fondos que se destinarán para su financiamiento. Técnicas utilizadas para elaborar un presupuesto: Las técnicas presupuestarias que se utilizan más comúnmente son: a) Presupuesto base cero: Implica realizar el presupuesto sin tener en cuenta presupuestos anteriores, partiendo de las necesidades financieras inferiores, para ir subiendo a los niveles superiores, y por agregación (programación vertical) se obtiene el total del presupuesto. b) Presupuesto por Programas: A diferencia de la anterior, esta técnica tiene su implicancia de manera trasversal, en donde cada sector forma parte de un objetivo o programa a cumplir por el estado. Para ello, se definen los programas a desarrollar y las áreas que deberán intervenir. Cada una de ellas estimará su participación en el programa. Permite contar con la posibilidad de obtener información sobre el costo y los logros de diversos programas estatales, siendo de mucha utilidad para la planificación de las tareas. También es una técnica muy efectiva para transmitir los objetivos y prioridades del gobierno a la población, a la vez que sirve para orientar la tarea pública al cumplimiento de los fines definidos por el Estado. Esquema constitucional de asignación de potestades tributarias – Unidad III. La distribución de las potestades se da en los casos de países federales, ya que, en el caso de los países con una estructura política unitaria, más allá que se pueda descentralizar la provisión de bienes y servicios públicos o que se delegue la gestión de recaudación de algún tributo, la potestad tributaria es sólo del gobierno central. Por ello, se debe analizar el problema de la asignación de potestades tributarias a diferentes niveles de gobierno y su necesaria armonización, para lograr mantener dentro de un país una unidad política y de mercado, más allá de la potestad tributaria y la obligación de respetar la autonomía financiera de cada gobierno subcentral. 6 Algunos de los factores a tener en cuenta para la asignación de las potestades, son la naturaleza del tributo, factor que determina su facilidad o dificultad de administración y los efectos de “derrame” e inferencias, para lograr evitar los problemas de doble imposición. Esto tiene relación con la naturaleza de las bases tributarias. Las relativamente menos móviles, son más aptas para establecer impuestos locales y las más móviles, conviene sean utilizadas sólo por el gobierno central. En materia de descentralización, un factor a considerar, son también las economías a escala en la administración, ya que la descentralización siempre produce deseconomías de escala, al multiplicar la necesidad de leyes y organismos de administración del tributo, debiendo considerarse estos costos en cada caso. Las restricciones, limitan fuertemente las posibilidades de asignar algunos tributos a ciertos niveles subcentrales. Se han diseñado diversos sistemas para resolver este problema. Cada uno presenta sus ventajas y desventajas. Tipos de sistemas de distribución de fuentes tributarias: Concurrencia: Ventaja: Se basa en que todas las jurisdicciones tengan acceso a todas las fuentes de recursos, sin limitación alguna. Así se aseguran que cualquier jurisdicción tenga acceso a las mejores fuentes de financiamiento, en cuanto a recaudación y equidad, dando mucha flexibilidad a los sistemas locales y buena recaudación. Desventajas: - Utilización de algunas bases (las que generan mayor recaudación con menor esfuerzo de control) y subutilización de otras. La múltiple imposición es un hecho ya que las jurisdicciones tenderán a utilizar el mismo impuesto. - Falta absoluta de coordinación tributaria, por lo que se superpondrán las administraciones y las fiscalizaciones sobre los mismos contribuyentes. - Peligro de la creación de “paraísos fiscales” dentro del país por las diferentes alícuotas aplicadas por las diferentes jurisdicciones a un mismo impuesto, esto lleva a la destrucción de la unidad tributaria de un país. - Competencia por la atracción de inversiones y fuentes de trabajo por cada uno de los estados integrantes, con prescindencia de los intereses del estado nacional y de los otros estados integrantes. - Dificultad para establecer el lugar donde se producen ciertas rentas, es habitual que los estados subcentrales solo tengan la potestad de gravar para gravar algunas. En el caso de la originadas en la propiedad inmueble y el trabajo personal, no se presentan tales inconvenientes. Para el caso de los impuestos a los consumos, este sistema obliga a establecer ajustes fiscales en frontera (implica considerar las ventas a residentes de otros estados como exportaciones y a las compras en otros estados como importaciones) y a multiplicar los acuerdos entre gobiernos para evitar situaciones de doble tributación. Para el impuesto a la renta de las personas, habitualmente se utilizan al mismo tiempo criterios territoriales y personales de residencia, ello implica una doble imposición inevitable, por lo cual su implantación requiere de acuerdos entre todas las jurisdicciones fiscales para evitarla. Ante la complejidad de esta alternativa, siempre resulta preferible en los países federales, establecer criterios que delimiten la potestad de gravar de cada nivel de gobierno, así obviar los problemas antes mencionados. En lo que refiere a la imposición patrimonial, es habitual que tenga un tratamiento similar al de los impuestos sobre la renta, reservándose al gobierno central la potestad sobre los ingresos generales, por ejemplo, sobre el patrimonio y dejando en manos de los estados subcentrales la potestad tributaria sobre los elementos integrantes de aquel. Separación: Implica la asignación de potestades tributarias definidas y distintas a los diferentes niveles de gobierno. Ventaja principal: Asegura que todas las fuentes de financiamiento sean utilizadas. Desventajas: - Restringe fuertemente la flexibilidad y rendimiento obtenido por las jurisdicciones, especialmente las de menor nivel. - Los estados de menor nivel se han visto forzados a tener que proveer mayores servicios, con fuentes de financiamiento acotadas, producto del crecimiento de las tareas y de la descentralización de éstas. 7 - Dificultad para implementar el criterio de equidad en la aplicación de los tributos y la inflexibilidad de la política fiscal redistributiva y de desarrollo económico. - Si bien permite autonomía a las distintas jurisdicciones para establecer su legislación tributaria, desdibuja el sistema tributario total. La solución más aconsejable es la negociación de un proceso de armonización fiscal, que establezca los límites dentro de los cuales pueden moverse las legislaciones fiscales de las distintas jurisdicciones, evitando así que se produzcan situaciones de competencia fiscal nociva que pudieran dar lugar a distorsiones. Participación: Este sistema no distribuye las fuentes de financiamiento, sino el producido de la recaudación. La distribución se realiza en función de índices regionales (población, necesidades básicas insatisfechas, grado de pobreza, concentración de población, producto bruto regional y otras). En Argentina a este régimen se lo denomina Coparticipación Federal y se aplica a ciertos impuestos donde la potestad tributaria es concurrente entre la Nación y las Provincias. Ventajas: - Unicidad y racionalidad del sistema tributario. - Evitación de la multiplicación de administraciones tributarias. - Permite una única política tributaria que optimice el sistema, desde el punto de vista de la equidad, redistribución del ingreso y desarrollo económico. - Acceso de todas las jurisdicciones a todas las fuentes de recursos y eliminación de la múltiple imposición. - Flexibilidad, toda vez que pueden adaptarse rápidamente las normas impositivas a los cambios de contexto o coyunturas. Desventajas: - Las jurisdicciones de menor nivel pierden su autonomía tributaria, en cuanto a la definición de que instrumentos financieros utilizar, exenciones, bases imponibles, alícuotas y otros elementos de los tributos. - El establecimiento de los índices que determinan la distribución de la recaudación, en la práctica, es un procedimiento político y no técnico, lo que plantea un procedimiento arduo y la mayoría de las veces insatisfactorio (En la reforma constitucional de 1994 se estableció la obligatoriedad de un nuevo régimen de coparticipación, el cual al día de la fecha aún no se ha aprobado). Es importante en este aspecto, no solamente definirse los criterios a tener en cuenta para definir la distribución, sino también el peso relativo de cada uno sobre la decisión final, ya que no puede asignarse la misma ponderación a todos ellos sin caer en la arbitrariedad. En Argentina convive un sistema de separación de potestades tributarias entre las provincias y el estado nacional, junto con un sistema de coparticipación de ciertos recursos que recauda el estado nacional y coparticipa a las provincias. Cuotas Adicionales: Los impuestos son definidos y recaudados por la autoridad central, pero cada jurisdicción de menor nivel aplica una tasa adicional, sobre la tasa “nacional”, con algún tipo de limitación en cuanto al porcentaje que se puede adicionar. Mantiene las ventajas del sistema anterior y paralelamente persiste algo de autonomía en los niveles de gobierno no centrales. Además, los niveles inferiores también pueden definir exenciones a esa cuota adicional, de forma de aprovechar al máximo todas las fuentes de financiamiento, reteniendo parte de su potestad tributaria. Se genera responsabilidad por la política tributaria, en cada uno de los niveles de gobierno que participan de la definición de los impuestos a través de sus legislaturas locales. El gran inconveniente está en como se aplican estas “sobretasas” cuando el hecho imponible se define a través de varias jurisdicciones. Por lo tanto, se debe establecer alguna manera de distribuir, entre las diferentes jurisdicciones locales, la base sobre la cual se aplicará la sobretasa. Esto tiene las mismas dificultades que el establecimiento de los índices para el caso de la participación, con el consiguiente problema político. Asignaciones globales: El estado nacional asigna un monto global de ingresos a cada jurisdicción sin afectación específica a ningún gasto en particular, que no es una porción de la recaudación efectiva y que no está relacionado con uno o varios impuestos específicos. Ventajas: - Se elimina la múltiple imposición y la superposición de administraciones tributarias. 8 - Se mantiene el acceso a todas las fuentes de financiamiento para todas las jurisdicciones. Se establece en forma centralizada la política tributaria con las consecuencias favorables sobre las condiciones de equidad, redistribución del ingreso y desarrollo económico. - No requiere armonización tributaria. Desventajas: - Las jurisdicciones de menor nivel, pierden totalmente su autonomía tributaria y subsisten los problemas mencionados en el régimen de participación, con respecto a que también se tienen que definir criterios para la asignación de los montos globales. Mecanismos de nivelación: Es habitual que existan jurisdicciones más ricas, donde sus habitantes pueden obtener relativamente más ingresos públicos que aquellas otras que tengan menores niveles de renta. Además incluso con una presión fiscal similar, estas regiones con mayor ingreso de renta dispondrán mayores recursos para gastar y podrán ofrecer a sus ciudadanos mejores servicios públicos. Dependiendo de la magnitud de las diferencias, se aconseja complementar los recursos públicos de aquellas jurisdicciones con menor capacidad tributaria, con la finalidad de ofrecer un nivel mínimo de servicios públicos de su competencia. Para ello se utilizan bienes preferentes, que son proporcionados por el Estado nacional. Los recursos aportados no deberían aparecer condicionados en sus destinos, si lo que se persigue es aproximar las capacidades de gasto de las distintas haciendas. El mecanismo a la inversa, son las transferencias condicionadas. En estos casos los importes a entregar a cada jurisdicción tendrán un destino específico (obra, servicio en particular, cumplimiento de ciertos parámetros económicos o ciertas políticas fiscales) que está definido por el estado central. Este sistema permite la unificación de políticas tributarias en los distintos niveles de gobierno, pero tienen como contrapartida la limitación de la autonomía de las jurisdicciones de menor nivel, ya que sólo pueden ser afectados a ese fin específico previamente determinado. El poder fiscal de la Nación y las provincias argentinas está establecido en la Constitución Nacional y surge del juego armónico de los artículos 4, 9, 10, 11, 12, 75 inc. 2, 13, 121 y 126 de la carta magna. Se define cual es la porción de poder fiscal exclusivo de la nación y cual es compartido con las provincias. Art. 4°.- El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado por el producto de: - Derechos de importación y exportación. - Venta o locación de tierras de propiedad nacional. - Renta de correos. - Demás contribuciones que equitativamente y proporcionalmente a la población le imponga el Congreso. - Empréstitos y operaciones de crédito que decrete el Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional. Juego de los Arts. 9 al 12 + 75 inc. 13 + 126: Potestad exclusiva de la nación de establecer tributos al comercio exterior (importación y exportación). Estos tributos no se coparticipan a las provincias. - Art. 9: Las aduanas son solo nacionales y las tarifas son las que establezca el Congreso. Todas dependen de la D.G.A. - Art. 126: Prohibición a las provincias de establecer aduanas provinciales. - Art. 10: Principio de libertad de circulación de los bienes de producción nacional y de los importados. No se podría por vía indirecta (impuestos provinciales) limitar la circulación de los bienes. (Ej. El impuesto interprovincial de transporte fue anulado por considerarse como una aduana interprovincial y está prohibido constitucionalmente). - Art. 11: Prohíbe los derechos de tránsito y establece la libertad de transporte con la prohibición de todo impuesto (cualquiera fuere su denominación) por el hecho de transitar el territorio. 9 - Art. 12.- Establece la prohibición de obligar a los buques destinados de una provincia a otra, a entrar, anclar y pagar derechos por causa del tránsito. Art. 75 inc. 13): Corresponde al congreso de la nación reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. El poder fiscal concurrente (impuestos indirectos) se encuentran previstos en los artículos 4, 17, 75 inc 2) y 121 de la CN. Pueden ser previstos por la Constitución Nacional y la Constitución Provincial porque tiene facultad concurrente. Para que no haya duplicidad de impuestos, los recauda uno de los poderes y lo coparticipa, ya que la doble imposición está prohibida por la CN. Se dictan acuerdos /normas inferiores para que exista una concurrencia coordinada (Ej. IVA) - - Art. 4.- El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado por el producto de (…) las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General. Art. 7.- (…) Sólo el congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4. Art. 75 inc. 2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias (estos impuestos tienen carácter transitorio y de manera excepcional le compete a la Nación fijar impuestos indirectos (Ej. Impuesto a las ganancias). La regla general determina que la competencia para imponer impuestos indirectos, es potestad de las provincias). >Imponer contribuciones directas, por un tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. A las provincias le compete establecer impuestos directos (sellos, automotor, inmobiliario) e indirectos (IIBB) en forma permanente con excepción de los aduaneros. C.A.B.A.: se le reconoce un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción (Art. 129 CN), con las mismas potestades tributarias que las provincias, de acuerdo con previsiones de la ley de coparticipación. Municipios: Los Arts. 5 y 123 de la CN determina que las provincias deben asegurar el régimen municipal. Es decir, un sistema de gobierno propio y autónomo, en el que se garanticen los medios indispensables para cumplir sus fines. Se los jerarquiza sin mengua de las autonomías provinciales y sin romper la relación de jerarquía que media entre ambos. Constitución provincial: - Art. 169.- (…) reconoce al municipio como una comunidad socio política natural y esencial con vida propia (…). Asegura el régimen municipal basado en la autonomía política, administrativa y económica financiera de las comunidades. - Art. 173 inc 4.- Los municipios tienen la potestad de establecer, recaudar y administrar sus recursos económicos financieros. - Art. 179.- El tesoro municipal está compuesto por (…) lo recaudado en concepto de impuestos, tasas, derechos, patentes, contribuciones (…) Sea cual fuere el sistema (o combinación de ellos) de coordinación que se adopte, en los países federales subsiste la cuestión de la variedad de legislaciones y la múltiple fiscalización. Cada nivel de gobierno establecerá su propia legislación tributaria y administrativa y su propia oficina de recaudación de impuestos, con facultades fiscalizadoras. La superposición de legislaciones y fiscalizaciones aumenta geométricamente la presión tributaria indirecta. En Argentina, el mejor ejemplo es el impuesto a los ingresos brutos. Para evitar la doble imposición interna de este tributo se estableció un sistema de reparto de la recaudación, implementado a través de un acuerdo entre los estados subcentrales, denominado Convenio Multilateral.