galasso RESUMEN historia de los trabajadores argentinos

LA EDUCACIÓN SECUNDARIA ARGENTINA 1983-2015
Flavia Terigi
Nos ocupa la educación secundaria argentina en un período extenso, cargado de iniciativas estatales, y que
desemboca en una situación actual en la que persisten viejos problemas al mismo tiempo que se han presentado
otros nuevos. El enfoque para la reconstrucción que propondremos se centra en las definiciones estructurales de
la educación secundaria, que fueron objeto de reformulaciones en el período, algunas fallidas en sus propósitos
declarados, otras todavía en proceso.
Según nuestra interpretación del proceso histórico de la escuela secundaria en Argentina en el período, distintas
iniciativas gubernamentales han asumido como problema los efectos de la tradición selectiva y elitista en la
neutralización de los procesos de expansión que estaban produciéndose en el nivel desde el primer gobierno
peronista. Sin embargo, aspectos sustantivos del modelo tradicional de la educación secundaria han quedado
relativamente intactos, de forma tal que en la actualidad tenemos un nivel afectado por una sucesión de políticas
que han seguido sentidos diversos, con una identidad difusa y dando señales de estancamiento en su capacidad
de asegurar la finalización de los estudios.
Una mirada histórica y comparada permite sostener que en Argentina la ampliación de la cobertura de la
educación secundaria se produjo sin haber modificado su modelo institucional determinante (Acosta, 2012). Así,
la dinámica de incorporación de “nuevos públicos” —expresión de uso frecuente para referirse a sectores sociales
tradicionalmente excluidos (Jacinto y Terigi, 2007)— fue acompañada de procesos de evidenciándose en todo el
proceso el carácter selectivo de las instituciones de nivel medio. Incorporar nuevos grupos sociales a la escuela
secundaria sobre la base de la expansión de un modelo institucional que no ha sido diseñado para la retención, el
aprendizaje y el egreso de todos sus estudiantes es una estrategia que ha encontrado serias limitaciones.
En otro trabajo (Terigi, 2008), hemos analizado la matriz organizacional (1) de la escuela secundaria,
estructurada en torno a tres disposiciones básicas: la clasificación de los currículos, el principio de formación y
designación de los profesores por especialidad y la organización del trabajo docente por horas de clase. Recientes
investigaciones han visibilizado cómo el carácter elusivo y consuetudinario del régimen académico y la falta de
explicitación de sus diversos componentes (régimen de calificación y promoción, régimen de asistencia y régimen
de convivencia, entre otros) operan solapadamente y afectan el tránsito por la escolaridad de los adolescentes y
jóvenes, más aún cuando se registra una ausencia de instancias de trabajo con los/as estudiantes sobre dichas
regulaciones (Baquero, Terigi, Toscano, Briscioli y Sburlatti, 2009 y 2012). En este trabajo, consideramos que el
régimen académico y los tres componentes del modelo organizacional son condiciones de escolarización que han
funcionado históricamente como límites para la expansión de la escuela secundaria e imponen dificultades
específicas en los tránsitos de adolescentes y jóvenes por el nivel. Adelantando lo que es una conclusión del
trabajo, consideramos que estas condiciones no han sido objeto de políticas transformadoras suficientes en el
período bajo análisis, y que la pretensión de universalización de la cobertura y el egreso se contrapuso y
contrapone con la persistencia de aquellas condiciones.
El trabajo se organiza según los siguientes apartados:
• Breve historia de la configuración y desarrollo del nivel secundario hasta 1983.
• Retorno a la democracia y democratización de la escuela media.
• La eliminación de la educación secundaria en la autodenominada Reforma Educativa.
• El retorno al nivel secundario como estructura institucional.
• Obligatoriedad escolar, expansión de la escolarización de la población adolescente y finalización de los estudios.
• Conclusiones del trabajo y reflexiones sobre la situación actual, en el final de la segunda década del siglo XXI.
La investigación que se ha desarrollado ha sido principalmente estadística (utilizamos análisis propios y
recuperamos análisis realizados por otros investigadores), documental (en particular, normativa e informes
oficiales) y bibliográfica (entendiendo la bibliografía sobre los cambios recientes en la escuela secundaria en su
doble carácter de referencias conceptuales para pensar el problema y de fuentes para estudiar la construcción
social del problema). Un aspecto especial del trabajo realizado consistió en la revisión de tesis de posgrado
recientes que abordan de manera específica las cuestiones que nos interesaba plantear. (2)
Por razones de extensión, temas relevantes para comprender el proceso de la escuela secundaria argentina en
el período serán considerados solo en lo que nos parece pertinente para nuestro enfoque. En particular, este
artículo no se detendrá con detalle en el devenir de la educación media técnica, que será tratada como parte
integrante de la oferta educativa dirigida a adolescentes y jóvenes. Tampoco será considerado en profundidad el
desarrollo de la educación privada, aunque señalaremos el peso creciente de la educación privada en el sistema
educativo en su conjunto y, en particular, en el nivel secundario, respecto de lo cual compartimos la valoración
que realiza Puiggrós en este volumen, cuando señala que la sinceridad de la defensa de la escuela pública tiende a
reducirse a los sectores progresistas, las generaciones mayores, los docentes y el discurso constitucionaldemocrático de partidos políticos.
Tampoco desarrollaremos de manera específica el proceso educativo de las instituciones de nivel secundario
dependientes de las Universidades Nacionales (un conjunto de instituciones que han funcionado con una lógica
aún más selectiva que la del conjunto del nivel), ni los niveles secundarios dependientes de las fuerzas armadas y
de seguridad (como el Colegio Militar de la Nación). La particularidad de estas instituciones amerita estudios
específicos que no hemos encarado para este trabajo.
Finalmente, caracterizar de manera completa el desarrollo de la educación secundaria requeriría dos aportes
inabordables en este trabajo: por un lado, considerar el trabajo bilateral del Ministerio nacional en relación con
los ministerios provinciales (3) y, por otro, considerar la iniciativa propia de los ministerios de las provincias que,
por razones tan diversas como sus mayores recursos, su capacidad técnica acumulada, su signo político diferente
al del gobierno nacional, o sus negociaciones locales con los sindicatos docentes, generaron programas propios
(4) o desarrollaron adaptaciones significativas de los programas nacionales. (5) En un país federal como el nuestro
(aun con el federalismo frágil de su sistema educativo), los gobiernos locales tienen iniciativa propia en educación
y, por este motivo, los modos en que se configura la política hacia la educación secundaria en la escala local son
variados.
Historia de la conformación y desarrollo del nivel secundario hasta 1983
Excede los alcances de este trabajo realizar una reconstrucción de todo el proceso histórico de
conformación de la educación secundaria en Argentina. Sin embargo, ciertas referencias sobre el desarrollo del
nivel antes del período bajo estudio son necesarias para las consideraciones sobre el modelo organizacional que
planteamos como hipótesis en la apertura. La perspectiva de análisis que asumimos combina la inscripción de los
avatares de la evolución de la educación secundaria en el proceso histórico nacional con una mirada que sitúa al
menos una parte de las explicaciones en un nivel de análisis exterior al del proceso nacional-local y, por tanto, en
tendencias transnacionales. (6) “Entre herencias institucionales e internacionalización”, afirma Acosta en su
reciente tesis doctoral (Acosta, 2019), (7) una expresión con valor de síntesis de la conformación de la educación
secundaria en el país, que retomamos en este trabajo.
Así, en el proceso de conformación de los sistemas escolares modernos, las escuelas que hoy llamamos
secundarias ocuparon un lugar particular: permitieron al mismo tiempo la sistematización y la segmentación de
los futuros sistemas educativos (Acosta, 2011). Tedesco (1993) sostuvo que el sistema educativo argentino nació y
se consolidó desde marcados rasgos diferenciadores: por un lado, una educación dirigida hacia el sector de elite a
través del acceso a los colegios nacionales y las universidades, y, por otro, las escuelas normales que formaban
maestros y una educación básica, gratuita, obligatoria, homogénea para el resto de la población, incluidos los
inmigrantes. En el caso de la educación secundaria, Acosta (2019) señala que durante la mayor parte del siglo XX
se expandió a partir de cuatro modalidades (bachillerato, magisterio, comercial e industrial), siendo el
bachillerato la que concentró la mayor parte de la matrícula. Por nuestra parte, hemos sostenido (Terigi, 2012)
que el desarrollo de la educación secundaria en Argentina sigue una tendencia según el principio de
diferenciación y especialización, que se verifica en los sistemas escolares de los distintos países. Benavot identifica
este proceso a escala mundial, en un trabajo en el que categoriza tres grandes orientaciones: la preparación de
los estudiantes para estudios superiores, la acreditación de una clase administrativa y el estímulo del desarrollo
de la nueva industria (Benavot, 2006). Podremos decir que la primera mitad del siglo XX permite visualizar un
lento desarrollo de la Educación Secundaria en Argentina bajo este modelo diferenciador.
Según Acosta (2011), el modelo institucional de referencia para la Educación Secundaria fue el de los colegios
humanistas, destinados a una elite. El crecimiento moderado de las escuelas normales, así como la escasa
incidencia cuantitativa de otras modalidades de educación media (escuelas técnicas, agropecuarias y comerciales)
hasta los años 40, dan cuenta de la valoración que tuvo el título de “bachiller” para los sectores dominantes y
para las clases medias en ascenso en la Argentina. Dussel (1997) analizó en su oportunidad la conformación del
curriculum humanista de los bachilleratos y los apoyos que recibió de los docentes, de los gobiernos y de la
población, en tanto fue identificado como un signo de distinción cultural y de integración nacional.
Hubo intentos de modificar esta primacía del bachillerato mediante reformas que, aunque no prosperaron, han
quedado en la memoria institucional y se agitan ante cualquier iniciativa estatal que cuestione la organización de
la escuela secundaria argentina. El Proyecto Magnasco, en 1900, proponía la eliminación de la mayoría de los
Colegios Nacionales y su reemplazo por institutos prácticos de Artes y Oficios. (8) En 1916, el ministro Saavedra
Lamas presentó una propuesta para la modificación de la estructura del sistema escolar que consistía en acortar
el nivel primario a cuatro años obligatorios e incluir un nivel “intermedio” de tres años, el cual proporcionaría una
orientación cultural general, y que daría paso a un nivel secundario de cuatro años con carácter profesional (Díaz,
2009). En su tesis doctoral, Montoya (2017) reconstruye esos intentos de reforma y, a propósito de la oposición
de que fueron objeto, recupera la interpretación que propuso Tedesco (en el clásico Educación y sociedad en la
Argentina según la cual estas propuestas de cambio fueron parte de las estrategias de los sectores dominantes
para restringir, mediante la creación de estructuras alternativas, la llegada de las clases medias a un nivel que
habilitaba mayor participación política y acceso a la educación universitaria. En un sentido coincidente con el
trabajo de Dussel (1997), Montoya retoma en su tesis doctoral la hipótesis de que, en estas condiciones, el
curriculum humanista del bachillerato quedó ligado a significantes democráticos, y todo intento de modificación
fue combatido como restricción.
Debe recordarse que hablar de la educación secundaria en la primera mitad del siglo XX es hablar de un
conjunto de instituciones a las que asistía una proporción mínima de la población que hoy llamamos adolescente.
Según datos laboriosamente construidos por Acosta y Bottinelli, citados en Acosta (2019, tabla 28), en 1900 las
instituciones de lo que ahora consideramos nivel secundario tenían una matrícula total de 6.737 estudiantes, que
creció hasta alcanzar la cifra 73.494 en 1930. El crecimiento es importante, pero el rango de población alcanzada
es bajo. Según Nóbile (2016: 115), “hasta la década del 30 durante el siglo XX, la escuela secundaria operó en
Argentina como una vía de ascenso social y prestigio para una pequeña fracción de los jóvenes argentinos, gracias
a un mercado laboral que absorbía y diferenciaba a la minoría educada”.
Distintos autores coinciden en afirmar que la primera gran expansión (9) de la educación secundaria en el país
se produjo durante las dos presidencias de Juan Domingo Perón de mitad del siglo XX (1945-1955). (10) La
matrícula del nivel alcanzaba los 176.693 estudiantes a las puertas del primer gobierno peronista (1945), y hacia
el final, en 1955, era de 401.629 estudiantes (Acosta, 2019, tabla 28); es decir, se había multiplicado por 2,3 en
una década. Según datos que proporciona Acosta (2011), fue notable el desarrollo de los colegios nacionales (los
que duplicaron tanto la matrícula como la cantidad de establecimientos —de 237 en 1941 a 458 en 1955—), pero
el cambio más significativo fue la expansión de la enseñanza técnica, que pasó de 128 escuelas en 1948 a 775 en
1958 y de una matrícula de 21.016 alumnos a 146.258 durante el período mencionado.
En el volumen VIII de esta colección, Pineau (1997) caracteriza este proceso como creación de un circuito de
enseñanza técnica en manos del Estado —un circuito que corría paralelo al tradicional—, integrado por la
Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP) y la Dirección General de Enseñanza Técnica
(DGET). Señala Pineau que la formación no se dirigió a los sectores trabajadores solo como mano de obra, sino
incluyendo las dimensiones políticas y culturales del trabajo y del “ser obrero”, lo que a juicio del autor constituye
una subversión al sujeto pedagógico sarmientino.
Una vez iniciada, la expansión de la escuela secundaria continuó en el posperonismo: según se expresa en el
siguiente gráfico, es continua desde entonces y hasta el inicio del período que nos ocupa. (11)
Gráfico 1: Evolución de la matrícula del nivel secundario en Argentina (1865-1990).
FUENTE: Acosta, 2019, gráfico 3.
Gagliano interpreta esta expansión como una consecuencia de la aceptación masiva —producto de la experiencia
peronista, aunque el peronismo estuviera proscripto de la escena política— de que los hijos no vivirían la misma
vida que sus padres y encontrarían mejores oportunidades para su desarrollo personal y social. “La respuesta fue
una primera democratización de la moratoria social adolescente, la cual produjo un ingreso masivo en las
escuelas medias de educación pública” (Gagliano, 1997: 322). Nóbile propone que la vigencia del modelo
desarrollista que apostaba a la ampliación del sistema educativo formal, junto con un proceso de tercerización del
mercado laboral, generaron una importante expansión del nivel, con un crecimiento destacado de la matrícula de
la modalidad comercial (Nóbile, 2016). Los análisis que objetan que “de todos modos” concurría solo una parte de
los jóvenes en edad de asistir a la escuela secundaria incurren, desde nuestro punto de vista, en un error de
apreciación del proceso histórico, pues analizan la cobertura de la educación secundaria desde el imperativo
contemporáneo de la universalización (apoyado normativamente por la obligatoriedad) en un período en el que
la expansión parece producto de la combinación de la presión de la población por prolongar la escolaridad de sus
hijxs con la iniciativa estatal que abre establecimientos de nivel secundario y expande la planta docente.
El análisis que nos parece necesario es el que se interroga acerca de la factibilidad del tránsito de una escuela de
elite a una escuela de masas o, expresado de otro modo, acerca de la capacidad del modelo prevaleciente de
educación secundaria de hacer efectiva la incorporación de capas medias y sectores populares. Acosta afirma en
su tesis que la incorporación y expulsión se relaciona con el modelo institucional de la escuela secundaria, cuyo
origen radica en el modelo institucional del colegio nacional: “Este modelo actuó como institución determinante
(12) para la creación de otras ofertas de bachillerato en el momento de la expansión del nivel secundario y podría
haber tenido efectos sobre la incorporación y expulsión de los nuevos ingresantes” (Acosta, 2019: 15). En
términos de nuestra categoría modelo anotamos que tampoco en este período que va del final del peronismo en
1955 al final de la dictadura en 1983 se produjeron transformaciones de gran escala en los cuatro componentes
que consideramos formación docente, régimen laboral docente, régimen académico).
La transformación más relevante en el modelo organizacional fue un cambio experimental en el régimen laboral
del profesorado de Secundaria, conocido como Proyecto 13 (Ley 18.614, año 1970, presidencia de facto de
Onganía). (13) Este cambio —que, en su mejor momento, no superó el 10% en cuanto a los establecimientos
alcanzados— partió de un análisis acerca de los problemas que genera el régimen laboral por horas cátedra, al
que se consideró responsable de que el profesorado no tuviera tiempo para dialogar con los alumnos, colaborar
con los directivos, actualizarse, facilitar la participación de “los padres” y generar actividades extra clase para los
estudiantes. En contraposición: “Los profesores de tiempo completo, remunerados por cargo y no por hora,
concentran su actividad y su tiempo en un establecimiento, hechos que favorecen apreciablemente un manejo
eficiente humano-pedagógico de sus clases” (Guibert y Romero, 1988: 3). Cada uno de los establecimientos
afectados a la experiencia contó con un cargo de asesor pedagógico, cubierto a propuesta del director o rector
con un profesor especializado en Ciencias de la Educación o, en su defecto, con un profesor con título docente
que acreditase antecedentes para esa función. En uso de las horas extra clase de los nuevos cargos, cada división
de la escuela (“cada curso”) tendría un profesor consejero que se reuniría regularmente con sus alumnos para
“estimular, encauzar y guiar las actividades del grupo” (ibídem: 7).
Las autoras informan que la modificación del sistema de horas cátedra por el de tiempo completo se inició en
forma experimental en marzo de 1970, sobre objetivos definidos en 1969, en escuelas que participaron
“voluntariamente”. Siempre según el documento consultado, el proyecto comenzó en aproximadamente 30
establecimientos de DINEM (Dirección Nacional de Enseñanza Media), SNEP (Superintendencia Nacional de
Enseñanza Privada) y CONET (Consejo Nacional de Educación Técnica) (el 2% de las instituciones), a los que se
sumarían luego establecimientos de Artística y Agropecuaria, llegando en la fecha de la publicación (1988) al 10%
de los establecimientos. (14)
En una evaluación que realizó en 1985 como integrante de equipos técnicos del Ministerio de Educación y
Justicia, Aguerrondo (15) (1985) considera que, si bien el “ensayo pedagógico” conocido como Proyecto 13 fue
una alternativa para la enseñanza media pensada desde los aspectos organizacionales de los establecimientos, la
intención era más profunda, pues se procuraba incidir “en la renovación curricular, la redefinición del rol docente,
la transformación de la concepción de la disciplina, etc.” (Aguerrondo, 1985: 49). A su juicio, el ensayo “permite
un nuevo modelo de establecimiento de nivel medio que supera algunas de las dificultades pedagógicas del
modelo anterior” (ibídem: 50). Sin dejar de señalar algunos obstáculos que considera de solución accesible (como
la colisión entre las normativas vigentes y el nuevo régimen), Aguerrondo identifica rasgos del proyecto que se
han ido extendiendo a otras instituciones (la organización departamental, la asesoría pedagógica, las actividades
de orientación) y concluye que el principal obstáculo para la implementación masiva del régimen de profesor por
cargo es el incremento del gasto que supone, si bien matiza que no se trata de “mayores costos”, debido al
reordenamiento en el uso de las horas cátedra “duplicadas” y a la mayor retención de los estudiantes. De todos
modos, identifica dos etapas de implementación del proyecto —la etapa piloto (desde 1970 hasta 1978) y la
etapa de extensión restringida (desde 1979 hasta 1982)— y señala que en la etapa piloto predominó la asignación
de cargos “grandes” (es decir, de mayor carga horaria), en tanto en la siguiente se invirtió la proporción,
predominando los cargos “chicos” y disminuyendo la proporción de horas de cada establecimiento incorporadas
al proyecto. De acuerdo con estos datos, consideramos que el incremento del gasto que supone el Proyecto 13 ha
estado en la base de la interrupción de su extensión al conjunto del nivel.
En lo que tiene que ver con las características de la oferta formativa, en esta etapa la educación secundaria
argentina siguió las tendencias internacionales de modo tenue. En la Europa de posguerra, las pretensiones de
mayor inserción y movilidad social impulsaron la búsqueda de una alternativa a la Educación Secundaria
tempranamente diferenciada. A partir de la década del 60, se impulsa la propuesta de una escuela
“comprehensiva” de larga duración, que proponía una base de formación común para todos los ciudadanos. De
esta manera, el principio de comprehensividad entra en debate con el de especialización, y da como resultado la
configuración de una nueva estructura de escuela secundaria. (16) En el caso argentino, se registran reformas que
tendieron a desarticular las orientaciones diversificadas y excluyentes, pero esas reformas se limitaron a dos
movimientos curriculares: la diferenciación curricular entre el Ciclo Básico y el Ciclo Superior, y la disminución de
la especialización del Ciclo Básico, es decir, solo del primer tramo de la escolaridad secundaria (son ejemplos de
iniciativas de este tipo los ciclos básicos comunes aprobados a fines de los 50). (17) Según Díaz (2009: 88), “Las
características hegemónicas de los planes de estudio para el ciclo básico de la escuela secundaria llegada la
década del 80 eran las de un currículum enciclopédico, con un carácter fuertemente disciplinar y
desactualizados”.
La incorporación de nuevos grupos sociales a la educación secundaria se ligó no solo con fenómenos de
deserción y expulsión, sino también con la expansión del subsistema de gestión privada.
Tabla 1. Distribución de oferta y matrícula de la Educación Secundaria por dependencia. República Argentina.
Todas las modalidades. Años 1980 y 1985.
FUENTE: Acosta, 2019, tabla 25.
Como puede apreciarse, la participación del subsistema de educación privada en cuanto a la oferta es
considerable. Va creciendo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y, cercano el inicio del período bajo análisis
en este trabajo, se ha expandido notablemente. (18) Cambios en las regulaciones de la educación privada
introducidos por el gobierno desarrollista, desconfianza de parte de los sectores medios con respecto a la escuela
estatal, déficits de cobertura en zonas urbanas que tienden a ser suplidos por escuelas confesionales son
elementos que convergen para producir este crecimiento.
Como señaláramos en la apertura de este apartado, estas referencias al desarrollo del nivel secundario antes del
período bajo estudio han sido seleccionadas teniendo como foco las consideraciones sobre el modelo
organizacional que estructuran nuestra hipótesis de trabajo. Sin embargo, el racconto no puede finalizar sin una
referencia a lo sucedido durante la última dictadura. El régimen dictatorial autodenominado Proceso de
Reorganización Nacional, que gobernó la Argentina entre 1976 y 1983, combinó posturas de corte tradicionalista
con otras modernizantes y tecnocráticas. Liberales en lo económico, conservadores no solo en lo político sino en
todo el campo cultural, en educación los gobiernos de la dictadura combinaron pedagogías personalistas con
persecuciones a docentes, estudiantes e intelectuales del campo educativo. Retomamos a Pineau: “Si bien el
autoritarismo es una de las marcas de origen de la escuela argentina, y su historia previa también daba cuentas
de actos represivos, el despliegue alcanzado en la última dictadura superó todo diagnóstico. La desaparición
forzada de personas castigó muy duramente a docentes, investigadores, estudiantes — a estos se les sumaba
además su condición de jóvenes— y al resto de su personal. A eso deben sumarse el exilio, la encarcelación por
motivos ideológicos, los despidos y ‘puestas a disponibilidad’, el cierre de instituciones y carreras, las
prohibiciones y otras formas de censura, la quema de libros y las diversas formas de uniformización y
disciplinamiento de las prácticas cotidianas” (Pineau, 2014: 106). El sistema educativo y, en particular, el nivel
secundario fueron objeto de un proceso de disciplinamiento que tomó formas brutales, formas que comenzaron
en el gobierno constitucional de María Estela Martínez de Perón, aunque en la dictadura se agudizaron y
reforzaron los aspectos más autoritarios del nivel secundario. (19)
Hasta aquí, lo que Pineau llama “la estrategia represiva”. Pero también identifica, recuperando las
investigaciones de Braslavsky, “la estrategia discriminadora”: según el autor, la dictadura se propuso reordenar el
sistema de acuerdo con criterios excluyentes, meritocráticos y elitistas, a fin de lograr un mayor isomorfismo
entre el sistema educativo y la pirámide de estratificación social. (20) Retomando a Braslavsky, señala que “uno
de los principales elementos que aumenta la segmentación del sistema se vincula con las formas de
reclutamiento matricular de cada escuela, que no responde solo a su ubicación geográfica, sino también a las
posibilidades económicas y los patrones culturales de las familias de origen de los alumnos y a los aspectos
organizacionales de las instituciones” (Pineau, 2014: 116). Durante la dictadura se presentaba un mosaico de
colegios secundarios que seleccionaban o no a su matrícula, y en caso de hacerlo utilizaban criterios que
presentaban distintos grados de dificultad para el acceso. Estos procesos de discriminación serán atacados por la
política educativa en el retorno de la democracia, pero su saldo de estratificación del sistema tuvo repercusión
mucho más allá.
Retorno a la democracia y democratización de la escuela media
El gobierno del radicalismo (presidencia de Raúl Alfonsín, 10 de diciembre de 1983-8 de julio de 1989), primer
gobierno constitucional luego de la dictadura que ocupara de facto el gobierno entre 1976 y 1983, se desarrolló
en un contexto sumamente complejo, signado por las dificultades financieras y por la amenaza continua a la
estabilidad institucional que planteaban las asonadas militares. (21) El final del gobierno alfonsinista es conocido:
la crisis financiera precipitó la finalización del mandato, mediante el adelantamiento de las elecciones.
Wanschelbaum planteó hace poco que el gobierno de Alfonsín fue poco estudiado, inclusive subestimado en
importancia, porque se encontraba entre dos etapas históricas muy significativas (la última dictadura cívicomilitar y el menemismo) y por la identificación del período del gobierno alfonsinista como parte de una “década
perdida” (Wanschelbaum, 2014). En la perspectiva desde la cual hemos producido este trabajo, merecen estudio
las líneas principales de política educativa que, en el nivel que nos interesa, apuntaron a extender a la educación
secundaria el esfuerzo democratizador, así como la constitución de un clima intelectual en el campo de las
Ciencias de la Educación que convirtió a la educación secundaria en objeto de estudio y tema de creciente
exposición en la discusión pública.
En su reconstrucción de las plataformas electorales de los partidos que participaron de las elecciones de 1983,
Puiggrós (en este volumen) señala que los partidos fueron explícitos en la necesidad de refundar el sistema
educativo sobre bases constitucionales. En particular, el gobierno radical reubicó la política educativa en la
tradicional línea democrático-liberal y reforzó el papel del Estado en educación.
Wanschelbaum (2014) estudió el Proyecto Educativo Democrático (así denominado por el gobierno) e identificó
al período alfonsinista como un momento de realización de diagnósticos y de implementación de políticas que
buscaban la reconfiguración de la educación en el país y que “actuaron como transición para la planificación y
aplicación de las políticas educativas neoliberales de los años 90” (Wanschelbaum, 2014: 78. Cursivas en el texto
fuente). Se sostenía que el principio rector de la política educacional que necesitaba la Argentina consistía en la
democratización del sistema educativo. (22) La acción formativa de las escuelas para consolidar la democracia y la
eliminación de los rasgos represivos en educación fueron enunciados estructurantes del discurso político
nacional.
Sobre la educación secundaria, el diagnóstico radical destacaba el carácter selectivo del nivel y el carácter
masivo del “abandono”, así como las considerables diferencias internasen las tasas de escolarización. Apenas
iniciado el gobierno de Alfonsín, se eliminaron los exámenes de ingreso en los establecimientos nacionales de
educación secundaria dependientes del Ministerio de Educación (Schoo, 2016). A partir del ciclo lectivo 1984, el
ingreso fue “directo”: “Se dispuso que cuando la demanda superara la oferta en un establecimiento, se asignarían
las vacantes por sorteo, reubicándose a los aspirantes excedentes en otras escuelas cercanas respetando la
modalidad elegida por el alumno” (Schoo, 2016: 17). Los exámenes de ingreso, según se planteó en el apartado
anterior, habían funcionado como un mecanismo privilegiado de la discriminación educativa; asignar por azar las
vacantes en los establecimientos más demandados y en las modalidades más requeridas fue entendido como una
medida tendiente a democratizar el nivel. En la interpretación de Rivas (2010: 14), “como señal hacia una etapa
que comienza a definir por primera vez el derecho social a la escuela secundaria, se eliminan los exámenes de
ingreso en este nivel (instalados, en buena medida, por la última dictadura militar)”. La medida fue tan celebrada
como resistida, pero no volvieron a instaurarse formalmente los exámenes en los colegios nacionales (23) y, más
adelante, incluso algunas escuelas universitarias comenzaron a eliminarlos. (24)
En términos educativos, el acontecimiento principal del gobierno radical fue la convocatoria y el desarrollo del
Congreso Pedagógico Nacional. Wanschelbaum (2914) afirma que en la plataforma electoral se proponía que el
Congreso Nacional que asumiera debería sancionar una Ley Orgánica de Educación que debía surgir de las
deliberaciones de un Congreso Pedagógico Nacional. Puiggrós dedica parte de su trabajo en este volumen al
análisis de este Congreso, que fue convocado por una ley sancionada en 1984 (Ley 23.114) y cuyos trabajos se
extendieron hasta la Asamblea Federal de Embalse-Río Tercero (Córdoba) del 27 de febrero al 6 de marzo de 1988
(De Lella y Krotsch, 1989). Braslavsky señaló en su momento el contrapunto entre las “atomizadas posiciones” del
Informe de la Asamblea Federal y la “voluntad de convergencia” del texto de la Comisión Honoraria de
Asesoramiento (25) (Braslavsky, 1989: 190-191). El Congreso Pedagógico avanzó en propuestas para la
modernización y democratización de la educación, pero el pacto social sobre el que se apoyó no planteó un
horizonte transformador. “La sociedad no estaba preparada para revolucionar la educación”, decía Puiggrós en
1989, “pero tampoco dispuesta a entregar las nuevas generaciones al oscurantismo” (Puiggrós, 1989: 94). Señala
Puiggrós que, una vez clausurado el Congreso, no se instituyeron mecanismos para dar continuidad a los debates,
y más bien se evitó su posterior desarrollo. No puede soslayarse que, a lo largo del extenso proceso del Congreso,
emerge y estalla una crisis del gobierno con el sector docente, que desemboca en un paro nacional de 43 días
hábiles, y produce la Marcha Blanca del 14 de mayo de 1988. En ese contexto, la participación de los docentes a
través de sus organizaciones sindicales en las etapas más avanzadas del Congreso Pedagógico fue improbable.
En lo que se refiere a la educación secundaria, en el Congreso Pedagógico Nacional se debatieron ampliamente
sus objetivos, su organización y su propuesta formativa. En su revisión de estos asuntos para su tesis de maestría,
Díaz (2009) afirma que la Comisión Honoraria de Asesoramiento del Congreso concluyó, mayoritariamente, en la
necesidad de extensión de la obligatoriedad de la Educación Básica a diez años, desde el nivel pre-primario hasta
el 1º y 2º año de la educación secundaria. Sostiene también que “entre los miembros de la Comisión, se
produjeron diferencias respecto de modificar la estructura de los niveles respetando tradiciones e historias
institucionales. […] Dentro de la Comisión, existieron dos perspectivas respecto a la estructura interna del nivel:
por un lado, aquella que sostenía el mantenimiento de la división por modalidades y, por otro, aquella que
pretendía establecer escuelas comprensivas, polivalentes de tres años de duración, organizadas sobre la base de
un tronco común y con opciones a modalidades de diferente orientación (bachilleratos, comercial, técnica, etc.)”
(Díaz, 2009: 89). Estas ideas quedan como un fondo de perspectivas que cobrarán nueva fuerza en el siguiente
período gubernamental. (26)
En cuanto a las iniciativas del gobierno nacional hacia la educación secundaria, se orientaron más claramente a
tratar de modificar el autoritarismo en las formas de control de la población adolescente. El gobierno radical
“tuvo el propósito de modificar los patrones socializadores de las escuelas a favor de la conformación de una
identidad ciudadana compatible con los valores del liberalismo político y de un orden democrático basado en la
participación pluralista y las instituciones representativas” (Tiramonti, 2007: 4-5). Se dejaron sin efecto
disposiciones internas de signo autoritario consideradas punitivas, se autorizó el funcionamiento de los centros
estudiantiles bajo la supervisión docente de las autoridades educativas y se introdujeron reformas en la
asignatura Instrucción Moral y Cívica, incorporándose el estudio obligatorio de la Constitución nacional, según
reconstruye Wanschelbaum (2014) sobre informes oficiales. Por cierto, estaba teniendo lugar un proceso cultural
de construcción y estabilización de la vida democrática y también profundas transformaciones en la experiencia
adolescente en Argentina, que ponían en cuestión la propuesta educativa de la escuela secundaria. En este
aspecto, comienza a expresarse una crisis de sentido de la escuela media, que cobrará fuerza en las
argumentaciones críticas en la década siguiente.
En lo que se refiere al modelo organizacional de la escuela secundaria, que es el hilo que seguimos en este
trabajo, la etapa de gobierno dejó más debates que realizaciones. No hubo modificaciones en la formación inicial
de lxs profesores, el Proyecto 13 no pasó a una escala de implementación no restringida (y, sobre el final del
período, fue prácticamente paralizada su extensión), y solo en el ámbito curricular se constatan medidas
significativas. Un único proyecto, el Ciclo Básico General, al que nos referiremos a continuación, aborda otras
dimensiones del modelo organizacional, aunque en una escala irrelevante para el tamaño del subsistema. (27)
La tesis de Díaz (2009) indaga acerca de los programas de reforma de los planes de estudio de la escuela
secundaria en el gobierno radical. Díaz ubica los proyectos en su relación con la recuperación democrática, con
vistas a ampliar la participación en las instituciones y desactivar los mecanismos antidemocráticos profundizados
en la dictadura cívico-militar. Según la autora, la clave más importante para entender el proceso de estructuración
y definición del ciclo básico de la escuela secundaria en la transición democrática se encuentra en las discusiones
y conformación del grupo de trabajo que desarrolló el Programa Transformación de la Educación Media, en 1988,
siendo Beatriz Santiago directora nacional de Educación Media. Uno de los motivos que impulsaron el desarrollo
de los dos proyectos del Programa era atender al problema de la transición entre la primaria y la secundaria,
creando estrategias para la articulación entre niveles y generando condiciones para que el adolescente no
fracasara o abandonara en los primeros años de la educación media. En el marco del Programa, se pusieron en
marcha dos proyectos:
• El Proyecto de unificación del Ciclo Básico Común y del Ciclo Básico Comercial diurno y estudio de una misma
Lengua Extranjera de 1º a 5º año (Resolución Ministerial 1813/88): la unificación implicó la supresión de ciertas
asignaturas (por ejemplo, Latín), la transformación de otras en talleres (por ejemplo, Educación Estética y
Práctica), la modificación de horas cátedra para unificar los horarios entre el ciclo básico común y el comercial
diurno y la ampliación de la oferta en la enseñanza de idioma extranjero a partir de 1º año. Este proyecto se
desplegó en todos los establecimientos nacionales de nivel secundario, excepto los que implementaron el Ciclo
Básico General.
• El plan denominado “Proyecto: Ciclo Básico General” (Resolución Ministerial 1624/88): pese a su denominación
curricular, constituyó una reforma que abarcó otras dimensiones de la organización de la escuela secundaria. El
proyecto proponía una estructura curricular integrada, así como el abordaje interdisciplinario para la organización
de las disciplinas existentes en las áreas y ejes conceptuales de integración inter-áreas. Pero, además, tenía un
componente referido al régimen laboral docente, pues reconocía institucional y económicamente las horas de
planeamiento (contemplaba estas horas para todos los profesores por igual, sin generar diferenciaciones entre
docentes con distintos tipos de nombramiento) e integraba al preceptor a la tarea pedagógica como parte de los
equipos docentes. Fomentaba nuevas formas de gobierno escolar, con coordinaciones zonales con participación
de lxs docentes, y planteaba un nuevo sistema de evaluación, calificación y promoción de los alumnos, que
incorporaba evaluaciones grupales y calificaciones conceptuales.
Estos proyectos asumen, más tardíamente que lo que advertimos en los países europeos, una línea de
comprehensivización de la enseñanza, en una versión tenue el primero (posponiendo la especialización al crear
un ciclo de formación general), con una reformulación curricular que avanza hacia una mayor integración de la
formación el segundo. El Proyecto Ciclo Básico General abarcaba otros componentes del modelo organizacional,
además del curricular. Pero se concretó bajo la forma de proyecto piloto en 16 escuelas en todo el país, una
escala insignificante considerando el volumen del subsistema de educación media dependiente de la Nación.
Según Díaz, las resistencias de los docentes y, en especial, de las escuelas técnicas, el breve tiempo de gestión y
los pocos recursos económicos y humanos con los que se contaba complicaron el desarrollo del proyecto (Díaz,
2009)
Siquiera de manera breve, queremos destacar un aspecto del devenir educativo en la etapa alfonsinista: la
recomposición del campo intelectual en educación. Según Suásnabar (2013), en los primeros años de la
democracia tal recomposición resultó del encuentro de formaciones intelectuales provenientes de los años
sesenta y setenta con los nuevos grupos e instituciones que se gestarían o emergerían en los últimos años de la
dictadura militar. Entre las “formaciones intelectuales anteriores” identifica el Centro de Investigaciones en
Ciencias de la Educación (CICE), el Centro de Investigaciones Educativas (CIE) y el Instituto de Investigaciones
Educativas (IIE). Este segmento convergerá con figuras de la educación privada en la creación de la Academia
Nacional de Educación y, según Suasnábar, buscarían legitimarse en el carácter neutral de su saber o bien en los
ideales trascendentes de la pedagogía. Entre las “formaciones intelectuales nuevas”, identifica el Área de
Educación y Sociedad de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), cuyo primer proyecto,
“Educación y Sociedad en Argentina. 1976-1982”, propone un balance de la acción educativa de la dictadura
militar; y la Asociación de Graduados en Ciencias de la Educación (AGCE) que, si bien se había formado a
comienzos de la década del setenta, expresa a las nuevas generaciones formadas en la refundación de las Ciencias
de la Educación.
A ello debe añadirse el regreso del exilio y la reincorporación a la actividad académica de los pedagogos y
especialistas en educación, quienes retornaban con un renovado pensamiento pedagógico construido durante los
largos años de la dictadura. En el retorno de la democracia, los intelectuales se autoasignaron un lugar relevante
en la transformación de la educación, pasando de la radicalizada desconfianza en la acción estatal (herencia del
reproductivismo) a “una confianza casi desmedida que impulsaría el pasaje de intelectuales y expertos a la
gestión ministerial” (Suasnábar, 2013: 235).
La eliminación de la educación secundaria en la autodenominada Reforma Educativa
En la década de 1990, durante la primera de las dos presidencias de Carlos Menem (quien gobernó el país
desde 1989 hasta 1999), tuvieron lugar una serie de medidas reformadoras de la educación. Según nuestra
perspectiva, expresiones como “Estado ausente” —adecuada para lo sucedido en otras áreas de gobierno— no se
condicen con la fuerte actuación del gobierno nacional en educación en el período. Tampoco la idea de
“desinversión” —que puede usarse para caracterizar otras áreas— es una descripción apropiada para lo
acontecido durante esos años en educación. (28) Consideramos, en cambio, que puede hablarse de una reforma
educativa inconclusa y con grados diversos de concreción según las jurisdicciones que condujo a una situación de
desarticulación del sistema escolar.
La autodenominada Reforma Educativa refiere a un conjunto de medidas estructuradas alrededor de tres leyes
sancionadas por entonces: la Ley 24.049 o de Transferencia de los servicios educativos de la Nación a las
provincias, que completó un proceso iniciado por la última dictadura militar; la Ley 24.195 o Ley Federal de
Educación, que modificó la estructura del sistema educativo y las competencias de la Nación y las provincias en el
gobierno y regulación de la educación; y la Ley 24.521 o Ley de Educación Superior, que reorganizó el nivel
superior, en especial el sistema universitario. Las tres leyes fueron el corazón normativo de lo que fue planteado
por el gobierno nacional como una reforma completa de la educación argentina.
En lo que se refiere a la educación secundaria, debemos detenernos en las dos primeras leyes. En el caso de la
Ley de Transferencia, se trató de una medida de ajuste estructural regida por un criterio de maximización del
ahorro público del gobierno nacional (Candia, 2004; Morduchowicz, 2005). Si bien la consigna de completar la
transferencia aparecía en la plataforma electoral del Partido Justicialista en 1983 y el “federalismo” fue una
construcción discursiva poderosa en el Congreso Pedagógico Nacional (según reconstruye Puiggrós en este
volumen), la oportunidad de la sanción de esta ley —un proceso abrupto de ajuste del gasto público nacional—
nos hace difícil interpretarla en términos de la voluntad de descentralizar el gobierno del sistema mediante la
“devolución de las escuelas” (Aguerrondo, 2003). Uno de los efectos más importantes de esta ley fue el
incremento de la carga fiscal y de gestión que experimentaron las administraciones educativas de las provincias.
La casi totalidad de las provincias (29) y la Ciudad de Buenos Aires sufrieron un brutal cambio de escala en sus
sistemas educativos como consecuencia de la transferencia, con las sobrecargas que ello supuso para los procesos
de administración del sistema. Riquelme (2004) señala los riesgos que se asumieron al transferir de una vez las
escuelas secundarias a provincias con muy diferente capacidad presupuestaria y técnica de recepción, sin
considerar tales diferencias.
Pero, además, se transfirió a las provincias un sistema que casi inmediatamente comenzó a transformarse
estructuralmente. En efecto, la Ley Federal de Educación de 1993 estableció una nueva organización institucional
en los niveles del sistema educativo argentino, eliminando el tradicional esquema primaria/secundaria y creando
una Educación General Básica (EGB) de 9 años (que suponía la absorción de los dos primeros años de la escuela
secundaria) y un “ciclo” Polimodal de tres años posteriores a la EGB. Tan importante como eso, prolongaba la
obligatoriedad escolar de los siete grados que componían por entonces la escuela primaria argentina a los nueve
grados de la nueva EGB.
Los debates en el Congreso Pedagógico Nacional habían llevado a un cierto consenso sobre la necesidad de
prolongar la obligatoriedad escolar hasta completar el ciclo básico de la escuela secundaria. La decisión que se
establece en la LFE va en un sentido diferente: no asume esa unidad curricular e institucional ya existente, para
redefinirla dándole una finalidad formativa que diera sentido a localizar allí el punto de finalización de la
obligatoriedad, sino que genera una nueva organización de los grados escolares, incorporando una fracción del
Ciclo Básico a la EGB y proponiendo para esta una organización de tres ciclos con tres grados cada uno. Según
Moreno Olivos, “se consideró que el modelo 3-3-3 representaba un cambio radical y permitía eliminar las
antiguas nociones de primaria y secundaria. Desde la perspectiva del Ministerio de Educación, la creación del
tercer ciclo permitiría suavizar el cambio abrupto que se producía en el tránsito de la primaria a la secundaria y
responder a las necesidades específicas de los adolescentes” (Moreno Olivos, 2017: 622). Según Tiramonti (2005),
se seguía el modelo de la reforma escolar española de los años setenta, (30) pero los cambios en la estructura
tuvieron que ver con el propósito de aumentar en dos años la escolaridad de la población sin abrir a la masa de la
población el acceso a la educación secundaria. Cabe preguntarse qué evolución habría tenido la prolongación de
la obligatoriedad escolar de haberse concentrado los esfuerzos en transformar el modelo organizacional según el
cual se había desarrollado la educación secundaria hasta entonces. Lo cierto es que la reforma determinó otra
organización institucional, y sumió a la Nación y las provincias en una serie de esfuerzos reformadores que, sobre
el final del período de gobierno, mostrarían un sistema escolar desacoplado y una transformación inconclusa.
La LFE redistribuyó las responsabilidades entre el gobierno nacional y los de las provincias, estableciendo la
gestión directa de los servicios educativos como responsabilidad exclusiva de estas últimas. La aplicación de esta
ley se realizó a través de un complejo mecanismo de debate en el Consejo Federal de Educación, que otorgaba al
gobierno nacional la iniciativa con respecto a las políticas principales, según reconstruye Marengo en este
volumen. (31) En sus propios términos, el Ministerio de Cultura y Educación mostró una enorme ejecutividad en
la aplicación de la Ley. En pocos meses, presentó al Consejo Federal y obtuvo la aprobación de documentos de
distinto alcance que resultan relevantes para nuestro objeto (en especial el Documento A1, “Alternativas para la
determinación de los ciclos a partir de la caracterización de los niveles del sistema educativo argentino” en el que
se establece el modelo 3-3-3 ya referido). En noviembre de 1994 se aprobaron los Contenidos Básicos Comunes
para la Educación General Básica (resolución 39/94), que abarca el nuevo Tercer Ciclo. (32) Los CBC para el
Polimodal, en cambio, fueron un resultado más trabajoso.
Si bien hubo acuerdos y negociaciones en el marco del Consejo Federal de Cultura y Educación, la
implementación de la nueva estructura se realizó con modalidades y ritmos diferentes en cada jurisdicción. El
Tercer Ciclo fue resuelto de distintos modos por las jurisdicciones. En algún momento llegó a afirmarse la
coexistencia de alrededor de 55 combinatorias diferentes de lo que hasta ese momento había sido la oferta
educativa de los niveles primario y secundario, aunque Hirschberg (2005) señala que los modelos prevalecientes
fueron cinco: a) la ubicación de los tres ciclos de la EGB en un mismo establecimiento; b) la localización del Tercer
Ciclo junto con el Nivel Polimodal; c) el Tercer Ciclo separado del resto de la EGB y del Nivel Polimodal; d) todos
los niveles en un mismo establecimiento y e) el séptimo grado junto con la EGB 1 y 2 y los grados octavo y noveno
junto con el Nivel Polimodal. Además, algunas provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conservaron la
tradicional organización primaria/secundaria.
Según el detalle que ofrece Pascual (2006), en la mayoría de los casos, además del modelo predominante,
coexistieron otras modalidades dentro de una misma jurisdicción. En diez jurisdicciones (Santiago del Estero,
Chaco, Ciudad de Buenos Aires, Jujuy, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Corrientes, Formosa y Tucumán)
predominó el modelo de siete años, combinado en cada una de ellas con otras modalidades. En nueve provincias
(Catamarca, Santa Cruz, Buenos Aires, San Juan, Chubut, Misiones, La Rioja, San Luis y La Pampa) predominó el
modelo de nueve años. En Tierra del Fuego, Córdoba y Entre Ríos, predominó el modelo de seis años. En Salta y
Santa Fe, prevalecieron los modelos de siete y nueve años, ambos con proporciones semejantes dentro de cada
jurisdicción.
La elaboración curricular fue un elemento central de la política educativa nacional. La normativa establecía tres
niveles de especificación del currículo (Ministerio de Cultura y Educación, 1994): el federal, a cargo del Consejo
Federal de Cultura y Educación y consistente en la aprobación de los CBC y de los criterios para la definición de
diseños curriculares compatibles; el jurisdiccional, realizado por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires,
consistente en la elaboración de tales diseños compatibles; y el institucional, a cargo de cada escuela (cualquiera
fuera su nivel y modalidad, así como su tradición previa), consistente en la formulación de un proyecto curricular
institucional que garantizara y enriqueciera lo establecido en el primero y en el segundo niveles. Sobre la base de
la formulación de CBC para todos los niveles y modalidades del sistema, el gobierno nacional esperaba regular los
procesos de elaboración curricular de cada provincia, incidir en la producción de nuevos libros de texto, fijar
parámetros para la homologación de títulos y certificados, así como para la evaluación nacional, e impactar por
todas estas vías en el mejoramiento de la enseñanza.
Para diferenciar la formulación de CBC de la elaboración de currículos, que por ley era competencia provincial,
la política curricular nacional introdujo una serie de artificios técnicos provenientes de fuentes diversas y poco
consistentes entre sí. “Capítulos”, “expectativas de logro”, “espacios curriculares”, “trayectos”, “campos”,
“estructuras curriculares”, son ejemplos de estos artificios. Algunos de ellos fueron recuperaciones de conceptos
propios de la teoría curricular, pero asignándoles sentidos que excedían el aceptable para la teoría. (33) Otros
artificios fueron simples invenciones, como es el caso de los capítulos, detrás de los cuales siguió agazapada la
idea de área o disciplina. Estos artificios complejizaron enormemente la tarea de elaboración curricular en un
contexto donde buena parte de los equipos técnicos provinciales realizaba sus primeras experiencias en este
terreno. (34) En el tercer nivel de concreción, docentes y directivos tuvieron que asumir tareas de definición
institucional y curricular que hasta el momento no eran de su incumbencia, como la reubicación de profesores
que quedaban con horas vacantes a partir de los cambios que se introducían en los currículos provinciales (como
se describe en Maturo, 2014, para el caso de la educación técnica).
En 1998, el Consejo Federal acordó establecer una estructura curricular común para el Tercer Ciclo con nueve
“espacios curriculares” (lengua, matemáticas, ciencias naturales, ciencias sociales, tecnología, educación artística,
educación física, ética y formación ciudadana, lengua extranjera), determinando una cantidad mínima de horas
para cada “espacio” y mucha flexibilidad respecto del número de materias que cubrirían los contenidos de los
espacios curriculares. En la práctica, esto permitió acomodar las tradicionales asignaturas en el “espacio” sin que
se transformara en una organización por áreas. “En términos curriculares hubo variaciones significativas. Mientras
Córdoba instrumentó un tercer ciclo que incluía 13 materias (más acorde a un perfil secundario tradicional),
Buenos Aires ofrecía 7 espacios curriculares. Al mismo tiempo, la mayoría de las provincias parecen haber
aumentado el número de horas académicas, al menos para las áreas curriculares tradicionales (Lengua,
Matemáticas, Ciencias Sociales y Naturales), pero en algunos casos, como en el de la provincia de Salta, no se
respetó el mínimo establecido por el Consejo Federal de Educación” (Moreno Olivos, 2017: 624).
En cuanto al “ciclo” Polimodal, la LFE no estableció las modalidades; su art. 66° dio al Ministerio nacional y al
Consejo Federal un plazo de un año para definirlas, lo que se concretó en el Acuerdo Marco A-10, que estableció
dos tipos de Formación que integran la Educación Polimodal (Formación General de Fundamento y Formación
Orientada) y cinco modalidades: Comunicación, Artes y Diseño; Ciencias Naturales; Economía y Administración;
Humanidades y Ciencias Sociales; Producción de Bienes y Servicios. En la Estructura Curricular Básica definida
para la Educación Polimodal se diferenciaron tres tipos de espacios curriculares: comunes a todas las
modalidades, propios de cada modalidad y de definición institucional, y se establecieron trabajosos criterios de
selección y reglas de composición para los diseños curriculares. Esta operación puede entenderse tanto como un
intento de control de la posible dispersión a que podía dar lugar el proceso jurisdiccional cuanto como un intento
de establecer un marco muy amplio que permitiera reubicar la muy diversa oferta curricular previa del nivel
secundario.
La educación técnica quedaba convertida de este modo en una modalidad del Ciclo Polimodal, la denominada
Producción de Bienes y Servicios, que permitía a las escuelas técnicas resguardar sus ofertas educativas
originarias y conservar la fuente laboral de sus docentes (Maturo, 2014). Se creó la figura del Trayecto Técnico
Profesional (TTP) bajo la modalidad de “contraturno” y de carácter “optativo”, para ofrecer un espacio de
formación profesional para los alumnos de cualquier modalidad, y también para proteger los puestos de trabajo.
Una de las principales estudiosas de la educación técnica en el país, María Antonia Gallart, escribía en 2006: “Los
cambios educativos de la década de los 90, y en particular la descentralización, el incremento de la matrícula y la
Reforma Educativa, estuvieron cerca de firmar el certificado de defunción de la escuela técnica” (Gallart, 2006:
79).
Las diversas formas de resolución de la estructura por niveles en cada provincia, las formas que cada jurisdicción
dio a sus diseños curriculares, tanto para el Tercer Ciclo como para el Polimodal, y las opciones que tomaron las
instituciones en los márgenes de decisión que les fueron asignados dieron como resultado un sistema educativo
sumamente diversificado, en particular en lo que refiere a la educación que históricamente se había conocido
como secundaria. La variedad organizacional que llegaron a exhibir los distintos sistemas educativos provinciales,
lejos de expresar opciones estratégicas por organizaciones diversas que garantizaran resultados comunes, fue el
resultado de un proceso de transformación institucional desacoplado e inconcluso, que fracasó en el
establecimiento de bases homogéneas para el cumplimiento de la ampliación de los derechos educativos (Terigi,
2007). Si bien no compartimos la mirada histórica de un sistema pretendidamente igualitario que habría sido
destruido por la Ley Federal de consideramos que los procesos de la década de los noventa contribuyeron
finalmente a acentuar la desigualdad, lo que conspiró contra la posibilidad de homologar los aprendizajes que
realizaban los alumnos y las alumnas en los establecimientos educativos.
Ninguna iniciativa que hayamos podido identificar en este período asumió como tarea la transformación de lo
que en este trabajo denominamos la matriz organizacional de la antigua educación secundaria. Ni los CBC
elaborados por el gobierno nacional ni los procesos de diseño curricular realizados por las jurisdicciones pusieron
en cuestión la estructura clasificada de los planes de estudio. Tiramonti (2015) considera que la renovación
curricular continuó siendo pensada como un mosaico de disciplinas, a excepción del Tercer Ciclo, en el que se
retomó una organización por áreas del conocimiento, pero que no fue acompañada de modificaciones en la
organización institucional, en la formación de los docentes o en los modos de evaluar.
La formación docente no matizó la lógica especializada por disciplinas (35) y, definitivamente, no hubo medidas
que ensayaran algún cambio en el puesto de trabajo de lxs profesores. Ni el Proyecto 13 se extendió a más
escuelas, ni se registran medidas que incorporaran tiempos rentados para tareas institucionales que no fueran el
dictado de clases, ni se incorporaron nuevas figuras docentes a los establecimientos de Tercer Ciclo o Polimodal.
Tampoco hubo propuestas técnicas del Estado nacional al Consejo Federal referidas al régimen académico. En
este sentido, los aspectos del modelo organizacional de la educación secundaria permanecieron intactos, lo que
resulta llamativo en el contexto de transformación institucional que hemos caracterizado y da sostén a la
hipótesis de Tiramonti, ya referida, de una prolongación de la escolaridad que no se proponía dar acceso a la
educación secundaria.
Lo que tuvo lugar en algunas jurisdicciones fue una diversificación de quiénes podían desempeñarse en las
instituciones que ofrecían el Tercer Ciclo, en sus distintas versiones. La modalidad adoptada por algunas
provincias (por ejemplo, la provincia de Buenos Aires) habilitó a maestrxs de nivel primario a integrar las plantas
docentes de los nuevos ciclos, realizando cursos cortos de “reconversión”. Junto con ello, la necesidad de
expandir la oferta de vacantes generó la incorporación a la docencia de más profesionales sin título docente. A
ello debe sumarse la amenaza de la “reconversión” sobre quienes contaban con los títulos pertinentes si no
participaban de los procesos que caracteriza Pineau en este volumen, que alcanzaron de manera más notoria a las
instituciones que asumieron las funciones de la antigua educación secundaria.
El retorno al nivel secundario como estructura institucional
Durante el gobierno de Fernando de la Rúa (10 de diciembre de 1999 - 21 de diciembre de 2001), la
inestabilidad institucional y la falta de recursos condicionaron de distintos modos las políticas educativas, y, en lo
que se refiere a la educación secundaria, las provincias quedaron libradas a sus propios esfuerzos en el
sostenimiento de las iniciativas de reforma que hubieran comenzado. Hacia el final del gobierno (que no llegó a
completar su mandato constitucional), los principales indicadores macroeconómicos expresaban las enormes
dificultades que experimentaba el país, entre ellas una contracción sostenida del trabajo asalariado con un
consecuente incremento de los niveles de pobreza e indigencia. Las condiciones políticas eran también graves: la
renuncia del presidente y la dificultad para estabilizar su sucesión constituían la cara visible de una seria crisis de
institucionalidad.
Al comienzo del gobierno de Néstor Kirchner (25 de mayo de 2003 - 10 de diciembre de 2007), los datos
macroeconómicos mostraban ya algunos indicios de recuperación, sin que eso le quitase complejidad a la
situación inicial. Por cierto, comenzó una etapa de mayor estabilidad política, en la que un mismo partido ocupó
la presidencia durante doce años. (36)
En lo que se refiere a la educación secundaria, un primer giro fue la sanción en 2005 de la Ley 26058 de
Educación Técnico Profesional. Con ella se cerró formalmente una etapa que la educación técnica acusaba como
destructiva de la modalidad. El artículo 9 de la ley definía a las “instituciones de educación técnico profesional de
nivel medio” como parte integrante de la educación técnico-profesional, con planes de estudio con una duración
mínima de seis años (artículo 24). En el discurso público y en la asignación de recursos, la educación técnica de
nivel secundario recuperó jerarquía. Conservó, sin embargo, problemas de retención que la afectan más que al
resto de la educación secundaria, en parte debido a la carga horaria (insostenible para muchos estudiantes), en
parte por problemas curriculares que, a pesar de algunos ajustes, no han sido modificados. En el período, fue
notable la evolución de la matrícula de educación técnica secundaria: pasó de 487.000 estudiantes en 2005 a
595.000 en 2012, un aumento del 22% —muy superior al 10% que se observa en ese mismo período en toda la
educación secundaria (Bottinelli, 2015)—.
Pero el giro principal se produjo al año siguiente, con la sanción de la Ley 26206 o Ley de Educación Nacional,
que contiene definiciones que orientarían la política educativa hacia este nivel en los años siguientes. Se destacan
entre tales definiciones: la ampliación de la obligatoriedad escolar hasta el final del nivel secundario; la
redefinición de los niveles del sistema escolar, retornándose a la organización en primaria/secundaria; y el
cumplimiento obligatorio de las resoluciones adoptadas por el Consejo Federal de Educación cuando este así lo
disponga, una estipulación que busca atender a un aspecto especialmente endeble de la institucionalidad
anterior.
El artículo 32 de la Ley constituye una expresión programática de la direccionalidad que deberían adoptar en lo
sucesivo las políticas para la educación secundaria, aunque sería cumplida solo de manera parcial en los años
subsiguientes. Nos interesa destacar algunos aspectos programáticos de este artículo, como la revisión de la
estructura curricular de la Educación Secundaria (literal a) junto con la creación de espacios extracurriculares
(literal e), la propuesta de figuras docentes (como tutores y coordinadores de curso) para acompañamiento de la
trayectoria escolar de los/as jóvenes (literal b), “la discusión en convenciones colectivas de trabajo de
mecanismos de concentración de horas cátedra o cargos de los/as profesores/as, con el objeto de constituir
equipos docentes más estables en cada institución” (literal d). Encontramos, en estas expresiones de la ley,
contenidos que plantean modificaciones a dos de los tres componentes de la matriz organizacional del nivel: el
currículo y la estructura del puesto de trabajo de lxs profesores. En cambio, el artículo 75, referido a la formación
docente, reafirma el perfil disciplinar de esta.
Desde nuestra perspectiva, esta ley fue formulada sin el antecedente de un proceso de planeamiento que
hubiera establecido la factibilidad de las decisiones que se tomaron (Terigi, 2007). El literal d del artículo 32, que
supone mayor presupuesto de la Nación o de las provincias, no puede pasar de ser una expresión de deseos sin
un trabajo de planeamiento. La función de planeamiento educativo del Estado nacional cobró impulso a partir de
la sanción de la Ley de Educación Nacional (Terigi, 2016). Dos años y medio después de promulgada la ley, se
contó con el primer Plan Nacional de Educación Obligatoria, aprobado por Resolución 79/09 del Consejo Federal
de Educación (en mayo de 2009) y elaborado durante el ministerio de Juan Carlos Tedesco (diciembre de 2007julio de 2009). (37) Este plan, previsto para 2009-2011, debía funcionar como una herramienta de planeamiento
para ordenar los esfuerzos de los distintos niveles de gobierno e institucionales. En él se detectaban problemas
específicos que debían resolverse para lograr el cumplimiento de la obligatoriedad del nivel secundario: (38) el
desafío de pensar el séptimo año de estudios en el contexto de la nueva estructura académica de los niveles
primario y secundario, con propuestas que orientaran la organización de iniciativas equivalentes según la
estructura que adoptara cada jurisdicción y el reconocimiento de la inadecuación del modelo pedagógico y
organizacional vigente de la escuela secundaria para asegurar el cumplimiento progresivo de la obligatoriedad del
nivel.
Una resolución posterior (Resolución CFE Nº 88/09), titulada Institucionalidad y Fortalecimiento de la educación
secundaria obligatoria - Planes Jurisdiccionales y Planes de mejora institucional, profundizó las definiciones
respecto de la educación secundaria, determinando que los instrumentos idóneos para la construcción de los
cambios educativos en el nivel secundario serían los Planes Jurisdiccionales de Educación Secundaria y los Planes
de Mejora
Los dos instrumentos que conformarán los apoyos básicos de los procesos de institucionalización y
fortalecimiento de la educación secundaria serán los Planes que contribuirán en cada jurisdicción a ordenar,
priorizar y promover, con la racionalidad necesaria, las múltiples decisiones y gestiones que implica en cada
provincia la implementación de la obligatoriedad de la educación secundaria, y los Planes de Mejora Institucional,
cuyo ámbito de definición y acción serán todas las escuelas secundarias del país, de enseñanza común y
modalizadas, según lo establece la Ley de Educación Nacional. CFE Nº 88/09, Anexo I, párrafo 19. Negritas en el
texto fuente).
Se comparte con Montesinos y Schoo (2014) que estos planes representaron un desafío de proporciones
superlativas por el alcance y la profundidad de los asuntos que debieron considerarse. Los procesos posteriores,
que incluyen la convocatoria periódica de las Mesas Federales de Educación Secundaria y los acuerdos entre el
Ministerio y cada provincia respecto de los Planes Jurisdiccionales, no han sido reconstruidos todavía en ninguna
investigación que conozcamos.
En ese nuevo marco normativo y de planeamiento, (39) el nivel secundario concentró algunos de los principales
programas educativos del gobierno (como el Programa de Mejora Institucional y el programa Conectar Igualdad, a
los que nos referiremos luego). Es interesante contrastar el volumen de los programas específicos para el nivel
durante la etapa gubernamental anterior (solo encontramos el Programa Nacional de Becas Estudiantiles) con el
volumen de los generados durante el gobierno del Frente para la Victoria (FPV), así como diferenciar una etapa
inicial (los primeros años), en que los programas son casi todos ejecuciones de compromisos asumidos con
anterioridad (como el Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo o (40) en el que se trabajaba desde
2001), de una fase posterior (en especial en la primera presidencia de Cristina Fernández, desde el 10 de
diciembre de 2007 hasta el 10 de diciembre de 2011), donde se destacan iniciativas propias. Estas definiciones de
política educativa expresan la importancia reconocida al nivel secundario en las intervenciones nacionales en el
sistema educativo.
Gráfico 2. Principales políticas nacionales de educación secundaria en el período 2003- 2010.
FUENTE: Morrone, 2015: 38.
El curso que tuvo el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE), que había sido creado en 1997, es
expresivo de estos cambios. Constituyó en su creación una novedad que buscaba atender el incremento en la
obligatoriedad escolar establecido en la Ley Federal de Educación. Por cierto, exigía una serie de condiciones (41)
para poder ser beneficiario/a de la beca que, si bien fueron alivianadas con el tiempo, restringían la capacidad del
programa para alcanzar universalmente a la población potencialmente demandante. El FPV conservó el programa
(confirmó su continuidad en 2003) e incrementó el número de becas. La creación en 2009 de la Asignación
Universal por Hijo para Protección Social (AUH) (Decreto 1602/09), iniciativa presidencial, quitó relevancia al
PNBE, ya que la AUH propuso otros criterios de asignación de recursos (a los sujetos y no a los con mayor
capacidad de inclusión. (42)
Conectar Igualdad constituyó la principal iniciativa en la historia de la educación secundaria argentina para
incorporar las tecnologías digitales al proceso educativo. Creado por Decreto 459/10, fue diseñado e
implementado en conjunto entre la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), la Jefatura de
Gabinete de Ministros y los ministerios de Educación y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. El
programa proveía netbooks a estudiantes y docentes de escuelas de Educación Secundaria, Educación Especial e
Institutos de Formación Docente de gestión estatal. Las instituciones fueron equipadas con un piso tecnológico
que conectaba las computadoras entre sí y con el servidor escolar. Un propósito inmediato fue disminuir la
“brecha digital” mediante la provisión tecnológica; un propósito mediato —y más difícil de alcanzar— era
favorecer los procesos de aprendizaje mediante el acceso a nuevas fuentes de información y la actualización de
las formas de enseñanza. Las netbooks tenían instalados recursos estructurados por destinatario y disciplina; a su
vez, la provisión de conectividad ampliaba las posibilidades pedagógicas y de acceso a la información. Según datos
oficiales, desde de 2010 hasta 2014 se entregaron 4.700.000 se completaron numerosas cohortes de la
Especialización Docente de Nivel Superior en Educación y TIC dictada en forma virtual por el Instituto Nacional de
Formación Docente y se desarrollaron contenidos digitales para estudiantes y docentes (Ministerio de Educación,
2015a).
otro programa de gran escala fue el Programa de Mejora Institucional de la Escuela Secundaria por el que se
asignó a las escuelas secundarias del país fondos especiales, principalmente para horas institucionales, para
planificar acciones de desarrollo institucional que “fortalezcan los procesos de enseñanza, aporten condiciones
para sostener las trayectorias escolares, permitan la construcción de diversos recorridos para la enseñanza y el
aprendizaje y brinden condiciones para otros modos de organización del trabajo docente” (Resolución CFE 84/09,
p. 27). (43) La propuesta del Consejo Federal preveía “incluir en los planes de mejora dispositivos de
acompañamiento en el ingreso y la primera etapa del ciclo básico, a través de espacios para el aprendizaje de
herramientas que contribuyan a la apropiación de la experiencia escolar en la secundaria” (ibídem, página 28).
Este programa constituyó el esfuerzo nacional de mayor escala en todo el período democrático por dotar las
instituciones de recursos que permitieran rentar tiempo docente extraclase. Las decisiones sobre los criterios de
utilización de las horas institucionales —que se solventaban con fondos nacionales— se definieron como potestad
de cada una de las provincias a partir de las prioridades identificadas en sus Planes Jurisdiccionales.
Los criterios de asignación de las horas institucionales condicionaron la posibilidad de modificar de manera
permanente (tendiendo a la creación de cargos, como propone la Ley) la situación laboral de al menos un grupo
de docentes en cada establecimiento, ya que se estableció que las horas no debían asignarse a determinadas
personas durante todo el transcurso del ciclo lectivo, sino que debían realizarse asignaciones acotadas de acuerdo
con las acciones contempladas. Junto con ello, el carácter transitorio de las horas desalentó su cobertura por
profesorxs que ya se encontraban designados por un número de horas tal que las nuevas horas implicarían
incompatibilidad horaria. Un estudio realizado por el Ministerio nacional señala las diferencias en la recepción del
programa en las escuelas de aquellas provincias que ya contaban con recursos propios para financiar cargos de la
planta orgánico-funcional (POF) respecto de las de aquellas jurisdicciones en las que la situación se planteaba por
primera vez debido a los fondos provenientes del PMI; también entre las que provincias que promovían la
articulación de los distintos programas nacionales y aquellas en las que esa articulación se ensayaba de manera
más “artesanal”, entre otras numerosas dimensiones analíticas que proponen para comprender “las formas en
que las escuelas llevan adelante procesos de adaptación diferencial de los lineamientos nacionales, federales y
provinciales” (Montesinos y Schoo, 2014: 133).
En investigaciones propias, hemos analizado en las políticas educativas del período el carácter de las
innovaciones que proponen sobre las condiciones de escolarización (el modelo organizacional, el régimen
académico) (Terigi, Briscioli, Scavino, Morrone y Toscano, 2014), lo que nos permitió identificar dos tipos de
iniciativas:
1. Iniciativas que propusieron innovaciones de carácter intensivo respecto de las condiciones de escolarización
(por la cantidad y articulación de innovaciones propuestas respecto de la matriz organizacional del nivel y el
régimen académico).
2. Iniciativas que proponen innovaciones de carácter extensivo (porque los cambios son reducidos en relación con
la matriz organizacional existente).
Según esta distinción, puede afirmarse que las iniciativas universales del Ministerio nacional dirigidas a la
educación secundaria común (44) (como los Planes de Mejora y Conectar Igualdad) fueron de carácter extensivo:
introdujeron mejoras en las condiciones de escolarización, pero no plantearon transformaciones en la matriz
organizacional existente (como se dijo, las horas institucionales del PMI no se consolidaron como cargos
docentes). En una revisión del programa curricular de la década de los 90, el Ministerio nacional promovió la
formulación y aprobación de Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para todos los niveles del sistema “como
una medida orientada a dar unidad al sistema educativo argentino” (Sileoni, 2011: 7), lo que incluyó al nivel
Secundario; pero los NAP conservaron la estructura de los capítulos de los CBC, en especial en los cursos
correspondientes al Ciclo Básico. El Consejo Federal de Educación propuso cambios en el régimen académico
(Resolución 84/09, artículo 9) y muchas provincias se hicieron hecho eco de estas propuestas, (45) pero la
viabilidad de estos cambios quedó condicionada en tanto no se alteraron las condiciones de la matriz
organizacional.
En cambio, algunas provincias avanzaron hacia propuestas intensivas en términos de las distintas dimensiones
sobre las que intervinieron. Iniciativas jurisdiccionales más acotadas en escala (como las Escuelas de Reingreso de
CABA, (46) el ya mencionado PIT 14-17 de Córdoba, (47) el también mencionado Vuelvo a Estudiar de Santa Fe)
(48) alteran de distintos modos la matriz organizacional y el régimen académico de la escuela secundaria. Hacia el
final del período bajo análisis, el Ministerio nacional asumió la iniciativa de crear escuelas secundarias de “nuevo
formato” en convenio con universidades nacionales. (49) Son características de todas estas experiencias la
reorganización interna de las instituciones, la flexibilización de tiempos y espacios, la creación de nuevas
funciones en el ámbito institucional. El seguimiento de estas iniciativas en el futuro permitirá evaluar si estos
cambios en las condiciones de escolarización inciden en la experiencia escolar de los y las adolescentes y, como
consecuencia, en el incremento de la cobertura, la retención y el egreso del nivel.
La información estadística expresa el incremento de la matrícula de la educación secundaria en el período: de
3.902.011 alumnos en 2003 a 4.450.741 en 2014 (Ministerio de Educación, 2015b, p. 82). Esto implica que —en
términos absolutos—, hacia el final del período, más adolescentes asistían al nivel secundario. El optimismo debe
no obstante matizarse porque, si bien aumentó la proporción de personas de 12 a 17 años del quintil 1 que
asisten al nivel secundario (del 76,2% en 2012 al 79,6% en 2014), el incremento ha sido menor que en los quintiles
de mayores ingresos (del 88,8% en 2012 al 94,3% en 2014 en el quintil 5) (Ministerio de Educación, 2015b, p. 85).
El otro dato indicador de mejora es el aumento de la proporción de la población del tramo de edad 25-29 años
con secundaria completa; según datos oficiales, del 58,9% en 2003 al 71,4% en 2013 (Ministerio de Educación,
2015b, pág. 161, sobre fuente EPH Indec). Este aumento es consistente con el dato referido a mejoras en el
egreso con incrementos en la repitencia, y expresa una combinación (que debe ser estudiada) entre mejor
capacidad de retención en la escuela secundaria común y más propuestas alternativas de escolarización.
Los datos muestran que, en contraste con otros niveles educativos, el secundario está lejos de alcanzar el
objetivo de universalización. La mayor retención es a costa de mayor repitencia, las tasas de egreso mejoran pero
muy lentamente, y son muchos los jóvenes que, a más de diez años de la LEN, no logran su certificado. Se trata
entonces de entender por qué, pese a los cambios en las políticas educativas, la situación de la escolarización
secundaria no mejora, o no lo hace a la velocidad que se espera. Nuestra hipótesis es que las políticas universales
(para todas las escuelas del nivel) no abordaron el problema de la matriz organizacional y el régimen académico
de la educación secundaria. En las iniciativas orientadas a dar pleno cumplimiento a la obligatoriedad, no tuvo
prioridad el problema del modelo organizacional. Las escuelas secundarias han sido beneficiarias de los Planes de
Mejora Institucional, han recibido las netbooks del han creado centros de estudiantes, han participado de muchas
de las iniciativas nacionales y jurisdiccionales bajo la forma de programas dirigidos a adolescentes y jóvenes; pero
no se ha reestructurado el puesto de trabajo de los profesores, (50) se mantiene la clasificación de los planes de
estudio, y la formación de los profesores no ha podido modificarse para el conjunto, a diferencia de lo sucedido
para los niveles inicial y primario (Terigi, 2016).
Junto con ello, las jurisdicciones y el Ministerio nacional han generado distintas iniciativas de menor escala,
motorizadas por la búsqueda de soluciones para concretar los derechos educativos de los/as adolescentes, en
particular de los sectores vulnerabilizados. ¿Por qué esta clase de innovaciones no toma otra escala? ¿Por qué no
funcionan, al menos hasta ahora, como bancos de prueba para encontrar mejores condiciones para un cambio
general en la escolarización? Hay muchas respuestas posibles. Podemos proponer la prevalencia cultural del
modelo clásico de la escuela secundaria, y el debate no resuelto acerca de la fragmentación en que se colocaría al
sistema escolar si se generasen iniciativas diversificadas. También puede proponerse que ciertos cambios
profundos en la lógica organizacional del nivel secundario son resistidos como si fueran versiones de baja calidad
frente a las propuestas clásicas. En un período de fuerte crítica a las instituciones escolares —en especial a la
escuela secundaria—, parte de la población con mayor nivel educativo suele ser un núcleo de resistencia frente a
posibles cambios en el modelo escolar (Terigi, 2018).
Escolar, expansión de la escolarización de la población adolescente y finalización de los estudios
Comenzamos el período con una escuela secundaria a la que concurría un número de adolescentes en aumento y
que era cuestionado en sus formas tradicionales elitistas y autoritarias y finalizamos la etapa con un nivel
educativo que, tanto desde el punto de vista normativo como desde la expectativa social, se pretende
generalizado para la población joven. Hace un cuarto de siglo se prolongó la obligatoriedad por primera vez y
hace trece que se determinó la finalización de la escuela secundaria como el término de la educación obligatoria.
Todo ello ha ocurrido en un marco de profundas transformaciones de la experiencia adolescente en Argentina,
que ponen en cuestión la propuesta educativa del nivel que se pretende generalizar. Ateniéndonos al problema
de la finalización de este nivel, ¿en qué punto nos encontramos?
Un trabajo publicado el mismo año en que se debatió y aprobó la Ley de Educación Nacional (Pascual, 2006)
presenta un análisis de la evolución de las tasas de escolarización (51) de la población de 13 y 14 años (la edad
teórica de la primera ampliación de la obligatoriedad escolar), de acuerdo con datos de los Censos de 1991 y
2001, comparada con la evolución de las tasas del grupo completo de 6 a 14 años (la edad teórica de la EGB) en el
mismo período. La comparación permitió por entonces apreciar el incremento de la escolarización en aquella
primera ampliación de la obligatoriedad escolar, la correspondiente a la vigencia de la Ley Federal de Educación
(que rigió entre 1993 y 2006). En el período, la tasa de escolarización de la población de 6 a 14 años, a nivel
nacional, creció 3 puntos porcentuales entre 1991 y 2001 (de 94,2% a 97,2%, respectivamente). Pero, cuando se
analiza en forma desagregada el grupo de 13 y el de 14 años (las edades teóricas de esta primera ampliación de la
obligatoriedad escolar), se observa que la cobertura de la población de 13 años experimentó un incremento de 7
puntos porcentuales, en tanto la del grupo de 14 años muestra un incremento de 12 puntos porcentuales. Un
grupo de jurisdicciones, entre las que se encuentran la provincia de Buenos Aires, Chaco, Entre Ríos, La Pampa,
Mendoza, Misiones y Santa Fe, presenta un crecimiento de las tasas de escolarización de la población de 13 y 14
años semejante o superior a la media nacional. Las jurisdicciones que registran un incremento menor son Ciudad
de Buenos Aires, Tierra del Fuego y Santa Cruz, jurisdicciones que históricamente ya tenían las tasas de
escolarización más altas para ambas edades. En otras jurisdicciones, como Chaco, Entre Ríos y Misiones, restaba
todavía realizar un esfuerzo considerable.
Un aspecto interesante que señala Pascual tiene que ver con el crecimiento desigual de la escolarización de
varones y mujeres en los grupos etarios analizados. En todas las jurisdicciones se registra un mayor incremento de
la cobertura en las mujeres. Esta situación se da tanto para la población de 6 a 12 años como para la población de
6 a 14 años, aunque las diferencias encontradas son mayores en este último grupo. “Si bien las diferencias entre
los géneros son muy pequeñas, en tanto se manifiestan en la totalidad de las jurisdicciones permiten suponer que
nos encontramos frente a un fenómeno nuevo, que se vislumbra como tendencia para los próximos años”
(Pascual, 2006: 65).
Estos datos expresan avances en el cumplimiento de la obligatoriedad escolar, en términos de los 9 años que
fijaba la LFE. Sin embargo, este mismo trabajo observaba lo que por entonces fue considerado un fenómeno
nuevo: (52) en las jurisdicciones que habían optado por los modelos de estructura de seis y nueve años de
duración, se observaba la anticipación de los problemas de rendimiento propios de los dos primeros años del
secundario al séptimo grado. Al transformarse en el inicio de un nuevo ciclo, se trasladan a él parte de las
problemáticas propias del pasaje de un nivel a otro. Entretanto, las jurisdicciones que mantenían la estructura de
la escuela primaria con siete años de duración (ya fuera porque mantenían la primaria tradicional o porque
incorporaban el séptimo grado a la EGB 1 y 2), los problemas de rendimiento se agudizaban al pasar del séptimo
al octavo grado. En estos casos, el séptimo grado se comportaba como el año de finalización de un ciclo y los
problemas se localizan en el octavo y noveno grados, como sucedía antes de la reforma de la estructura.
Puede proponerse como hipótesis que, frente a estos fenómenos que se observaron tempranamente, ampliar la
obligatoriedad hasta la finalización del nivel Secundario contribuiría a resolver estas problemáticas. Esta segunda
ampliación se estableció en la Ley de Educación Nacional. ¿Qué señalan los análisis disponibles?
Según los datos del Censo realizado en 2010, la tasa de asistencia escolar al sistema educativo —que,
recordemos, no equivale a asistencia al nivel secundario— en el tramo de edad 12-14 años era del 95,1% en 2001
y del 96,5%, en 2010; y en el tramo 15-17 años era del 79,4% en 2001 y del 81,6%, en 2010 (53) (Sverdlick y
Austral, 2013).
Como advierte Scasso (2018), más allá del 2010 la información disponible no permite construir un diagnóstico
de alcance nacional en torno al cumplimiento de la obligatoriedad educativa más actualizado que el que brinda el
Censo. Cuando este se realizó, había pasado poco tiempo desde la aprobación de la LEN, y por cierto ha pasado
mucho tiempo desde entonces; la ausencia de datos actualizados dificulta dar cuenta del estado de situación
luego de la segunda ampliación de la obligatoriedad escolar.
Procurando suplir la falta de datos censales, Scasso realizó un análisis de panel de cohortes de adolescentes y
jóvenes que finalizan la educación secundaria construido sobre las muestras de la EPH (54) (años 2006-2007,
2009-2010, 2011-2012, 2013-2014 y 2016-2017). Sus estimaciones muestran que, con el paso del tiempo, se
incrementa el porcentaje de población que finaliza la secundaria en los grupos bajo estudio (el porcentaje de
población argentina entre 24 y 27 años con secundaria completa se situaría en torno al 57% en el 2017), al mismo
tiempo que se manifiestan en todos los años brechas en el acceso al título de nivel secundario asociadas al nivel
socioeconómico. En el grupo de 21 a 24 años, los estudios de panel muestran brechas similares entre sectores
bajos (tercil I) respecto de los medios y altos (terciles II y III) en todos los años, con una leve tendencia a la
reducción de las brechas. En cambio, en el grupo de 25 a 28 años de edad las diferencias son marcadas, y se
observa que se agudizan a partir del año 2011, por el incremento del porcentaje de jóvenes de sectores medios y
altos que finaliza la educación secundaria. Scasso sugiere que, “considerando que este incremento se manifiesta
en el periodo correspondiente a los primeros años de implementación del plan FinES, es posible que esta
tendencia esté señalando que los sectores sociales medios y altos contaron con mayores oportunidades y
recursos para poder capitalizar la existencia de estos espacios alternativos de finalización de la secundaria en
edades jóvenes” (Scasso, 2018: 43). (55)
Para el período 2001-2010 el censo de población reconoce un incremento de la población con secundaria
completa entre los 24 y 27 años de edad, lo que da cuenta de una ampliación progresiva de las oportunidades de
finalización. El uso de las estimaciones anuales de la EPH permite afirmar que este incremento ha sido sostenido a
lo largo de todos los años del período. En cambio, siempre sobre datos de la EPH, en el período 2010 a 2017 las
tendencias no muestran curvas de mejora, lo que podría expresar en un estancamiento en la expansión de las
oportunidades de finalización en estas edades. El crecimiento de la tasa de escolarización del nivel secundario se
hizo más lento cuando todavía resta por incorporar una proporción importante de adolescentes, especialmente
en el ciclo superior.
Por otra parte, las estadísticas educativas muestran que tampoco se han resuelto los problemas históricos de
rendimiento: la muy elevada sobre todo en los primeros años: 21,1% en el octavo grado (56) y, como
consecuencia de repitencias reiteradas, el alto abandono en esos mismos años (7,2% en el octavo grado) y en los
subsiguientes, alcanzando el 7,7% en el grado diez (años 2009 y 2010). Los datos aportados por el Ministerio de
Educación (2015b) sobre el final del período bajo análisis van en el mismo sentido:
Cuadro 1. Principales indicadores educativos en el Nivel Secundario. Total país y educación estatal. Años 2003 y
2013.
FUENTE: elaboración propia con base en Ministerio de Educación (2015b), págs. 160/ 161.
El panorama que plantean estos datos es preocupante, pues a mejoras leves en la retención (caída del abandono
interanual) las acompañan incrementos en la repitencia. La tasa de egreso muestra una mejora más importante,
lo que parece expresar que —aun a costa de la repitencia— más estudiantes se mantienen en la escuela
secundaria y logran culminarla, pero sobre todo expresaría el impacto de las propuestas alternativas de
terminalidad.
Conclusiones y reflexiones finales
Según el análisis del proceso histórico de la escuela secundaria en Argentina que hemos desplegado en este
trabajo, distintas iniciativas gubernamentales han asumido como problema los efectos de la tradición selectiva y
elitista en la neutralización de los procesos de expansión que estaban produciéndose en el nivel desde el primer
gobierno peronista. Según Tiramonti, los cambios que se sucedieron desde los años sesenta o bien no tuvieron
permanencia, o bien afectaron un número muy reducido de casos. “Podríamos decir que, desde los años sesenta,
la escuela secundaria argentina estuvo permanentemente presionada para cambiar en favor de la instalación de
un plan que es modificado o abandonado durante el proceso de aplicación” (Tiramonti, 2015: 24). Las leyes han
tendido a ampliar normativamente los derechos educativos mediante dos modificaciones en la definición de la
obligatoriedad escolar, y distintas iniciativas que analizamos en este trabajo se han centrado en algunos de los
aspectos de lo que aquí hemos denominado el modelo organizacional del nivel (el curriculum parecería recortarse
como el elemento más insistentemente trabajado). La Ley de Educación Nacional vigente traza un programa de
transformaciones en la educación secundaria respecto del cual se han realizado algunos avances; sin embargo, no
podemos reconocer políticas integrales y consistentes sobre los cuatro elementos que consideramos constitutivos
de la oferta del nivel: el curriculum clasificado, el régimen académico, la estructura del puesto de trabajo de los
profesores y la formación docente especializada.
El complejo proceso de la educación secundaria en el período democrático ocurre y debe considerarse en un
marco de profundas transformaciones en la experiencia adolescente y juvenil en Argentina. Estas
transformaciones pusieron en cuestión la propuesta educativa de la escuela secundaria de distintos modos. La
apertura democrática cuestionó las formas autoritarias reforzadas en el período anterior, buscó modificar el
autoritarismo en las formas de control de la población adolescente y abrió cuestionamientos a las posibilidades
de la educación secundaria de formar a lxs jóvenes en un orden democrático basado en la participación pluralista
y las instituciones representativas. En el proceso sociohistórico que se desarrolló desde entonces, la juventud ha
sido considerada como un sujeto social relevante; se anticipó la mayoría de edad, que pasó de los 21 a los 18 años
en la reforma del Código Civil que realizó la Ley Nº 26.579; se ampliaron sus derechos, entre ellos el de la
educación, pero también el derecho al voto desde los 16 años y la posibilidad de conformar centros de
estudiantes en las instituciones en las que se escolarizan.
La participación y movilización de las juventudes son crecientes e impulsan cambios sociales, como se advierte
en su involucramiento notorio en la perspectiva sexodisidente sobre los procesos sociales de normalización del
género. En palabras de Pablo Vommaro: “La importancia creciente de las juventudes en las sociedades actuales,
sobre todo en relación con los procesos políticos, puede ser pensada con base en cinco elementos que se
destacan. En primer lugar, la capacidad organizativa y de movilización que demuestran la mayoría de los
colectivos juveniles. En segundo término, la gran visibilidad pública de sus acciones, escenificadas en el espacio
público y amplificadas por los medios de comunicación, sobre todo digitales y electrónicos. Tercero, la expansión
de las políticas públicas de juventud, que desde hace dos décadas forman parte de la gran mayoría de los planes
de gobierno y ocupan espacios en aumento en las estructuras estatales. En cuarto lugar, las renovadas formas de
participación política y compromiso público que las grupalidades juveniles producen en sus prácticas cotidianas.
Por último, los elementos anteriores generaron un interés mediático, político y académico cada vez mayor, que
contribuyó a colocar a las juventudes en el centro de las agendas públicas” (Vommaro, 2015: 12).
En lo que se refiere a la educación secundaria, un punto de entrada valioso para analizar estas transformaciones
es el devenir normativo de los Centros de Estudiantes. Prohibidos y diezmados en la dictadura, fueron autorizados
nuevamente en el inicio del gobierno de Alfonsín, y años más tarde una ley del año 2013 (Ley 26.877 o Ley de
creación y funcionamiento de los Centros de Estudiantes) los reconoció como órganos democráticos de
representación estudiantil, asumiendo el propio Estado nacional el fomento de la apertura de los Centros en las
escuelas del país. Estos cambios son consistentes con la transformación en la posición ciudadana de lxs
adolescentes, que fueron habilitados al voto voluntario desde los 16 años.
Otro abordaje significativo puede realizarse considerando los cambios en los procesos de disciplinamiento de la
población adolescente, en los que fue parte activa el nivel secundario. Desde el inicio del proceso democrático, a
fines de 1983, se puso en cuestionamiento el sistema disciplinario y se produjo un viraje del concepto de
disciplina hacia el de convivencia. En 1999 se sancionó en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la
Ley 322, que promueve el Sistema Escolar de Convivencia, una norma que antecede a la obligatoriedad de la
secundaria no solo a nivel nacional (2006) sino también jurisdiccional (2002). Esta prelación expresa una
perspectiva acerca de los cambios necesarios en las reglas que rigieron históricamente la posición de
adolescentes y jóvenes en las escuelas del nivel, perspectiva que culmina en los recientes análisis críticos sobre la
incidencia del régimen académico en las trayectorias escolares (Briscioli, 2013) y en las propuestas para
transformarlos. Estas propuestas procuran no solo transparentar las reglas del nivel para facilitar los recorridos de
lxs adolescentes y jóvenes, sino que ponen en discusión las opacidades de los regímenes, que han dado lugar a
formas arbitrarias de determinación de las trayectorias escolares (Baquero, Terigi, Toscano, Briscioli y Sburlatti,
2009).
Parece haberse desnaturalizado el proceso de expulsión que ha acompañado durante décadas el desarrollo de
este nivel. Las dificultades de la población adolescente y joven que está fuera de la escuela, porque nunca accedió
o porque abandonó, se consideran hoy como indicadoras del proceso de selección que opera en este nivel, que
termina en la exclusión de importantes contingentes de jóvenes y, como consecuencia, en el incumplimiento de
sus derechos educativos. En el marco de esta desnaturalización de los procesos de exclusión, se han generado
políticas activas tendientes al reingreso de la población adolescente y joven no escolarizada. Según datos
oficiales, catorce provincias trabajaban a fines de 2015 en el diseño e implementación de modelos institucionales
para el ingreso y reingreso de población no escolarizada, “mediante la habilitación de espacios escolares
específicos, la articulación de escuelas secundarias con Centros de Actividades juveniles (CAJ), Centros de
Formación Profesional o bien desde unidades educativas habilitadas para tal fin” (Ministerio de Educación, 2015b:
91). Pero, si bien es frecuente encontrar referencias a la multicausalidad de los fenómenos de exclusión educativa
de la población adolescente y joven, es menos frecuente que las políticas se hagan cargo de esa multicausalidad
con iniciativas capaces de atender a las diversas razones por las que adolescentes y jóvenes no logran sostenerse
en la escolaridad.
En estos procesos, merece una consideración específica el grupo de 13 a 18 años. La dinámica demográfica
implica que este grupo se redefine constantemente en su composición material, no obstante lo cual su situación
con respecto a la escolarización presenta características sostenidas en el tiempo. Se trata de un grupo que, en
este período de dos ampliaciones de la obligatoriedad (primero, la de la EGB, luego, la del completamiento de la
Secundaria), se perfila como el núcleo duro del problema de la escolarización secundaria. La generación de
alternativas (Escuelas de Reingreso, PIT 14-17, entre otras consideradas en este trabajo), el atajo que buscan los
mismos sujetos en las ofertas más consolidadas de la educación de jóvenes y adultos, la experiencia de los
Bachilleratos Populares desde la crisis del 2001 que Rodríguez considera en este volumen, son vistos por algunos
autores como diversificaciones necesarias en las propuestas organizacionales de las instituciones de nivel medio,
a fin de contar con modalidades capaces de dar respuesta a las distintas situaciones de los/las estudiantes y
cumplir con sus derechos educativos (Terigi, 2018). Otros los consideran como una suerte de “ortopedia” (Arroyo
y Poliak, 2011: 93) al nivel secundario que, si bien logra paliar los mecanismos expulsivos del propio sistema
formal, no logra resolver los problemas estructurales vinculados a la matriz organizativa de la escuela secundaria.
En términos del proceso institucional, cabe considerar la advertencia de que la incorporación de nuevos sectores
sociales a este nivel se ha producido a partir de oleadas que tendieron a diferenciar la población escolar, en lo
que ha sido analizado por Tiramonti como un proceso de fragmentación del sistema educativo (Tiramonti, 2009).
Pero también cabe recuperar el análisis de Scasso (2018), quien brinda indicios de que la expansión de las
oportunidades educativas en formatos alternativos permitió la inclusión de jóvenes de distintos sectores sociales,
al tiempo que señala que los sectores medios y altos podrían haberse visto más beneficiados, al menos en lo que
respecta a la obtención del título de nivel secundario. Tanto la tesis de Briscioli (2013), que localiza su estudio en
una gran ciudad como es Buenos Aires, como la tesis de Pasquariello (2019), que se localiza en una ciudad de
tamaño intermedio como es Olavarría, en la Provincia de Buenos Aires, muestran que la mayoría de los/as
adolescentes y jóvenes que participan en los programas de reingreso considerados provienen de hogares pobres y
residen en barrios identificados como vulnerables y estigmatizados, donde la experiencia de la exclusión social es
cotidiana para muchos de ellos; pero también identifican un núcleo de adolescentes y jóvenes de sectores medios
(“la otra mitad” cuyo abandono está invisibilizado, como advierte Canciano) para quienes las propuestas de los
programas les ofrecen un atajo hacia la finalización del nivel secundario que les permite recuperar el tiempo
perdido por la repitencia o el abandono temporario, lo que resulta confirmado en la tesis de Canciano (2018).
Si bien debe señalarse que no se ha logrado todavía consolidar el cambio de perspectiva necesario en el
significado de la escuela secundaria en la experiencia adolescente, los procesos que hemos analizado en este
trabajo han contribuido a generalizar los cuestionamientos acerca de los sentidos de la escuela secundaria.
Deberíamos asumir esos cuestionamientos en las propuestas escolares hacia la población adolescente y joven. El
análisis desarrollado en este trabajo permite sostener que incorporar nuevos sectores a la escuela secundaria
sobre la base de la expansión de un modelo institucional que no ha sido diseñado para la retención, el aprendizaje
y el egreso de todos sus estudiantes, es una estrategia que ha mostrado sus serias limitaciones. Los adolescentes
que tenían 13 años cuando se sancionó la Ley Federal de Educación son en la actualidad adultos de 39 años; y
quienes tenían 13 años cuando se sancionó la Ley de Educación Nacional tienen ahora 26. Muchos siguen todavía
en la escuela secundaria, procurando cumplir un derecho que se les escamotea reiteradamente, como efecto de
las decisiones que no se toman, que se toman de manera parcial o que son inadecuadas.