LA COHERENCIA DE LAS POLÍTICAS TECNOLÓGICAS

LA COHERENCIA DE LAS POLÍTICAS TECNOLÓGICAS.
Salvador Estrada Rodríguez.
Doctorado Interuniversitario en Economía y
Gestión de la Innovación y Política Tecnológica.
INTRODUCCIÓN.
Para el diseño y evaluación de políticas tecnológicas es necesario partir de una visión
expresada por fundamentos teóricos y evidencia empírica respecto a los impactos económicos
de la tecnología. Con estas bases se configuran los marcos de la actuación pública, la
constitución de sus instrumentos y la metodología de evaluación.
La justificación más difundida sobre la intervención pública en el desarrollo económico y
progreso social se encuentra en los fallos de mercado, que no son sino situaciones en que el
mercado no es capaz de asignar eficientemente los recursos. Esta idea se remonta a Adam
Smith, quien consideraba que la actuación del soberano en el ámbito económico entorpecía la
creación de riqueza, por lo que únicamente debería circunscribirse a la protección de la
soberanía, administración de justicia y construcción y mantenimiento de bienes de uso común
(Molero y Buesa, 1998: 245)
La formulación moderna de estas ideas se encuentra en la economía del bienestar que
caracteriza cuatro casos en que la producción de bienes y servicios enfrenta limitantes en un
entorno de libre competencia (Myro, 1994: 172; Sharp, 1994:163 ; Molero y Buesa, 1998:
245):
1) mercados incompletos, donde no existe la oferta o sólo obedece a un segmento de la
demanda,
2) monopolio natural, se reconoce que la estructura de costos sólo permite que concurra
un solo oferente,
3) información asimétrica, cuando el mercado no es transparente por que unas partes
disponen de más información.
4) economías externas, las cuales pueden ser positivas o negativas puesto que implican
que, ante carencia de rivalidad en el consumo e inapropiabilidad de los bienes, los
mercados asignen excesivamente o insuficientemente recursos a su producción.
El principal argumento para la intervención o no intervención del estado han sido las
economías o deseconomías externas (Krugman, 1992: 22; Myro, 1994: 175; Molero y Buesa,
1998: 246), también conocidas como externalidades, pues éstas al operar sobre el precio o la
productividad de los insumos de otras industrias pueden afectar la dinámica de cambio
estructural (surgimiento y reestructuración de actividades económicas) y por ende en el
crecimiento económico.
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El estado puede influir en este proceso mediante la política industrial. Ésta ha consistido,
básicamente, en discriminar de entre los sectores y, por medio de su fomento o protección,
buscar una reasignación de recursos entre ellas. El problema es que las decisiones asignativas
no sólo están influídas por el desarrollo económico y el progreso tecnológico sino también
por procesos políticos y administrativos. En la práctica se han tomado decisiones incorrectas
debido a la imposibilidad de contar con la unanimidad pública debido a la cantidad y
multiplicidad de asuntos en la agenda política. En lo que se refiere al proceso administrativo,
existen marcadas divergencias entre la intención y la ejecución de las políticas por los
diversos intereses manifestados por la clase política y los burócratas. Además que ambos
están sujetos a la acción de grupos de interés que en la consecución de sus objetivos tenderán
a disminuir el bienestar social a costa de la maximización de sus beneficios. De esta forma, el
estado también presenta fallos para asignar los recursos (Buesa y Molero, 1998:247-250).
EL ESTADO FRENTE AL MERCADO: ¿SUPERIORIDAD ASIGNATIVA DE
RECURSOS?
La evaluación del estado como asignador de recursos ha sido muy negativa, por lo que una
buena parte de los economistas estaría de acuerdo en desechar la política industrial y dejar
que operen las libres fuerzas del mercado en el establecimiento de las tasas y patrones de
crecimiento industrial (Krugman, 1992:21).
Lo anterior recuerda una vieja disputa entre Adam Smith y Friedrich List por imponer una
visión cosmopolista basada en el libre intercambio y asignación de recursos frente a una
nacionalista de desarrollo de las propias fuerzas productivas. Ésta dio origen a un serie de
políticas encaminadas a acelerar el proceso de industrialización y crecimiento económico,
entre las cuales estaba la protección a la industria naciente. (Lundvall, 1992:16; Freeman,
1995:5). En la historia de la política industrial debates de este tipo han sido recurrentes
debido a la dificultad para valorar el impacto de las diferentes medidas. Los desarrollos
teóricos y empíricos han ido suministrando los fundamentos (Myro, 1994:172).
Un caso reciente, ha sido protagonizado por Paul Krugman, quien había sido uno de los
principales críticos al intervencionismo. Si bien consideraba que las externalidades eran una
razón teórica suficiente, en la práctica le veía muchas dificultades para identificarlas, además
que consideraba que sólo las externalidades que tuvieran algún efecto en la productividad
(conocidas como tecnológicas) podrían tener alguna relevancia, misma que se limitaba a
algunas pocas industrias y su aplicación internacional, de modo que sobre esta base no
podrían considerarse como una guía útil para la promoción o protección de una determinada
industria. En un mea culpa reconoce que se había estado equivocado. En una economía,
donde los rendimientos son crecientes y la competencia oligopolística, son tan importantes
las externalidades pecuniarias (las que afectan los precios de los inputs) como las
tecnológicas (Krugman, 1992:22-23).
El fundamento teórico respecto a la importancia de la externalidades pecuniarias viene dado
desde la Teoría del Desarrollo, en particular desde el modelo del “gran empujón”
(Rosenstein-Rodan, 1944), los efectos de arrastre hacia delante y atrás (Hirschman, 1961), la
teoría de los mercados de trabajo (o distritos industriales, enunciada por Marshall). Estos
planteamientos revelan que las decisiones estratégicas de las empresas en una economía con
rendimientos crecientes, por ejemplo, respecto a premios salariales por uso de nueva
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tecnología, asignación de recursos entre regiones o la concentración espacial de los factores
de producción, afectan el tamaño del mercado. Así la combinación rendimientos crecientes y
variedad de efectos del tamaño del mercado generan externalidades, que al parecer, son más
comunes en el nivel regional o local (Krugman, 1992:31-39). Lo anterior puede apoyarse
sobre el estudio de Porter (1990) que demuestra que la competitividad internacional de las
industrias nacionales depende de las condiciones del mercado interno en lo que se refiere a la
dotación de factores, demanda interna, industrias conexas y de apoyo como de la estrategia y
rivalidad de las empresas. Lo cual, según Krugman, es evidencia suficiente de los efectos de
las externalidades.
Las implicaciones prácticas de dichos planteamientos es que la política industrial cuente con
criterios para seleccionar entre grupos de industrias. Uno de ellos podría ser la agrupación
geográfica de empresas como generadora de externalidades, o en palabras de Krugman: una
industria es una posible candidata para una atención especial si su éxito depende en buen
medida del entorno (Krugman, 1992:43).
Otro enfoque teórico que brinda elementos de discriminación es la Teoría del Comercio
Estratégico. Enunciada por Brander y Spencer (1985), postulaba que un país podría apoyar a
un “campeón nacional” si con el subsidio del estado, su producción aumentara de tal forma
que no excediera o, por lo menos, equiparara la demanda interna. Así, en los mercados de
exportación, Brander y Spencer (1983,1985) sugirieron que políticas comerciales agresivas
podrían inhibir la entrada de rivales potenciales, esto es, la intervención de un gobierno
nacional a favor de una industria podría afilar su agresividad comercial lo cual se planteaba
como una amenaza en el entorno de competencia tanto para potenciales competidores como
para rivales existentes. Con estas conductas se esperaría que la empresa subsidiada elevara
de tal forma sus beneficios que, de alguna forma, coadyuvara a elevar la renta nacional a
expensas de los competidores extranjeros (Myro, 1994:173-174).
Esta nueva “teoría” comercial fue muy criticada (Dixit y Kyle, 1985; Eaton y Grossman,
1986; Horstmann y Markusen, 1986; Dixit y Grossman, 1986), si bien sirvió para abrir un
nuevo programa de investigación no brindó una receta para hacer políticas comerciales
“exitosas” e indiscriminadas para todos los sectores sino que apuntó a que deberían atender
exhaustivos análisis de las industrias en cuestión. Los modelos diseñados para evaluar los
efectos de diferentes medidas de apoyo y protección proporcionaron tres enseñanzas: que la
protección junto con el fomento a la competencia interna tienden a fomentar las
exportaciones (Baldwin y Krugman, 1988), que tasas arancelarias y subsidios pequeños
impuestos unilateralmente perfeccionan el libre comercio (Dixit, 1988) y, contrariamente a
lo esperado, que la promoción de las políticas activas comerciales no se merece la pena frente
a las ganancias modestas que se obtienen. De esta forma, Krugman concluye que las políticas
basadas en la creación de renta no tienen un buen apoyo desde el punto de vista cuantitativo
(Krugman, 1992:26-29).
Respecto a las externalidades tecnológicas (o “spillovers”), éstas tienen lugar en la absorción,
generación y difusión de innovaciones técnicas por lo que permiten justificar actuaciones de
tipo horizontal. Sin embargo, se pensaba que sólo tenían un efecto importante en los sectores
de alta tecnología y que dichas externalidades resultaban difíciles de identificar
empíricamente, puesto que no se registran ni se pueden rastrear por las transacciones
mercantiles, además que sus beneficios sólo se alcanzaban a nivel internacional (Krugman,
1992: 29-30). De acuerdo con Myro (1994:175-176), por influencia de la nueva teoría del
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crecimiento (Romer, 1986; Lucas, 1988; Grossman y Helpman, 1991) se concedió una nueva
importancia a los spillovers en todos los sectores industriales con lo que se amplió el ámbito
de la actuación pública desde las medidas de fomento a la generación de tecnología y
formación de capital humano hasta información, infraestructuras y servicios avanzados.
La actividad de generación y difusión de tecnología presenta fallos de mercado debido a que
la introducción de nuevos productos y procesos tiende a desestabilizar el equilibrio
competitivo además que exige un esfuerzo de inversión que sólo la estructura de monopolio
compensa. Así Schumpeter (1943), destacó la importancia de la intervención para restablecer
el equilibrio y promover el progreso tecnológico en los mercados. La dinámica económica es
de naturaleza caótica por lo que la introducción de nuevos productos y procesos genera una
perturbación en el equilibrio la cual se acentúa cada vez más a medida que se pretende
asignar eficientemente los recursos por lo que se requiere de una actuación pública (Buesa y
Molero, 1998: 246).
Otra situación en la que no resulta factible una asignación óptima mediante la competencia
perfecta se presenta en el propio proceso de desarrollo económico debido a su estrecha
relación con el cambio tecnológico se requiere favorecer los monopolios para que los
innovadores se sientan estimulados para generar conocimiento tecnológico. Esta situación
monopolística se traducirá en términos competitivos en retrasos y costos para los imitadores.
Ambos casos se sancionan desde la acción del estado mediante los sistemas de protección a la
propiedad intelectual, los cuales restringen la temporalidad del monopolio y la información a
difundir. (Sharp, 1994: 164; Buesa y Molero, 1998: 246).
Se justifica, también la intervención, por el hecho de que el conocimiento asociado al cambio
tecnológico se difunde a la economía a través de procesos de aprendizaje que tienen un
elevado coste. Un tipo de proceso se genera a través de la solución de problemas que van
apareciendo en la rutina diaria (cuellos de botella) y que requieren de la prueba y error para
acometerse. De esta forma se van generando conocimientos tácitos al nivel del personal, los
equipos y la empresa en su conjunto. La acumulación y despliegue de dichos conocimientos
son claves en las actividades de búsqueda y adopción de tecnología. Además, estas
características hacen que la transferencia e imitación tengan grandes costos sobre todo en
acceso a información y desarrollo de habilidades. El estado facilita la ejecución de dichas
actividades a través de las políticas de apoyo a la infraestructura científica y tecnológica, que
van desde las medidas para apoyar los sistemas de educación superior y capacitación técnica
hasta un conjuntos de instituciones tales como centros de información, bibliotecas, museos,
exposiciones, entre otras dedicadas a la difusión técnica (Sharp, 1994:164-165)
La investigación y desarrollo representa otro tipo de proceso de aprendizaje, pero, a
diferencia del anterior, se lleva a cabo sobre una base sistemática de generación de
conocimientos para aplicarse a la producción de nuevos productos y procesos con fin de
mantenerse competitivo. El recurso más crítico en este caso es el desarrollo de habilidades
investigadoras. Este entrenamiento se lleva a cabo a través de la investigación básica (Sharp,
1994: 165, Pavitt, 1991:43, 53).
La investigación básica se considera un campo de actuación del estado. Si bien el argumento
en que se sostiene esta aseveración reconoce que sus resultados no tienen valor económico
intrínseco le atribuye, entre otras características, una contribución al progreso económico y
social a través de su influencia en la asignación de recursos privados de inversión para
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actividades de invención además de su papel como institución de aprendizaje sistemático
sobre el mundo físico que ayuda a dar forma al proceso de investigación y desarrollo (David
et.al, 1988 citado en Pavitt, 1991:39).
Existe un interés creciente por orientar los apoyos a la investigación básica hacia campos
donde se tenga una aplicación directa (i.e. nuevos materiales, biotecnología). Esta visión
tiene su origen en la creciente interrelación de la investigación básica con la tecnología lo que
ha dado lugar a plantear políticas “estratégicas” referidas a campos científicos que se percibe
tienen o tendrán una gran contribución de conocimientos para el desarrollo de tecnología por
lo que los gobiernos concentran deliberadamente recursos en dichas áreas. Sin embargo las
pruebas de que esto sea así no son convincentes para algunos analistas que argumentan que
existen otras formas de interrelación igualmente decisivas en otras muchas más áreas
científicas: el adiestramiento profesional en investigación y las aplicaciones no programadas
(Pavitt, 1991:41-43).
Cabe señalar que existe evidencia empírica respecto a qué conocimientos relevantes para el
desarrollo de innovaciones han provenido de investigación no orientada o programada por las
expectativas gubernamentales (Instituto de Tecnología de Ilinois, 1969; Mansfield, 1989
citados en Pavitt, 1981:45) ante lo que el sector privado puede estar perdiendo oportunidades.
En este sentido, el gobierno no puede sustituir los esfuerzos de las empresas interesadas en la
búsqueda de aplicaciones.
Si bien Nelson (1959) argumentó que la empresa (como agente maximizador de beneficios)
no tiene incentivos suficientes para invertir en esta actividad dada la alta incertidumbre en la
generación de resultados económicamente rentables, además de que no hay garantía de que
los competidores compensen los gastos realizados aunque participen de los beneficios con un
mínimo o nulo esfuerzo de desarrollo de aplicaciones, por lo que, en ausencia de inversión
pública, habrá una inversión subóptima desde el punto de vista de la sociedad. Parece que
este argumento no tiene consistencia suficiente y se reduce a un problema de incertidumbre.
Ahora que la cuestión de la inapropiabilidad de estos esfuerzos es relativa puesto que se
requiere de conocimientos tácitos para lograr los desarrollos, mismos que no son imitables ni
reproducibles por otros competidores. De aquí que tenga mayor relevancia justificar la
intervención del estado en términos de apoyo a la investigación básica para formar
competencias investigadoras y de fuentes de oportunidades a través de los conocimientos
acumulados por la práctica de la investigación sin menoscabo de ningún campo científico
(Pavitt, 1991:51-53).
Desde la perspectiva del país se considera que el apoyo a la investigación básica local
propicia la generación de capacidad de absorción de resultados de investigación realizadas en
otras partes del mundo. Sin embargo el proceso de internacionalización de las actividades de
I+D en empresas multinacionales tiende a capturar las competencias locales en investigación
básica, por lo que se plantea si los beneficios actuales de la inversión pasada realizada por el
gobierno local, están siendo disfrutados por un país extranjero. En este sentido Pavitt señala
que el grado de filtración dependerá de la proporción de la actividad tecnológica
empresarial de un país que controlan compañías extranjeras. (Pavitt, 1991:47).
Esto no quiere decir que se limite la participación de las empresas extranjeras en las políticas
tecnológicas puesto que son fundamentales para la introducción de nuevas tecnologías y
knowhow en las economías nacionales (Myro, 1994:178). En este sentido, Sharp (1994:160)
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señala que lo importante es que el aprendizaje se lleva a cabo en las instituciones y personas
por lo que el proceso de filtración es permeable entre la empresa extranjera y el país receptor.
FALLOS INSTITUCIONALES.
Este proceso de infiltración mutua se ve influido por la capacidad de aprehender y asimilar
los conocimientos entre las partes. Dicha capacidad está arraigada en las instituciones,
entendidas como el conjunto de reglas, normas, hábitos y legislación que influyen sobre las
actividades de innovación y difusión de conocimiento. Las organizaciones son la expresión
corpórea de estas institituciones y entre otras tenemos a la empresa, la universidad, la
administración pública y el sistema financiero. Existe amplia evidencia empírica respecto a
que las diferencias institucionales tienen una base nacional (Lundvall, 1992; Nelson, 1993).
La lección de política tecnológica que se desprende es que las experiencias nacionales no son
trasladables por que la dimensión cultural-institucional juega un papel decisivo, ésta es difícil
de cambiar, evoluciona lentamente y es autoreforzante de la idiosincracia (Sharp, 1994:166).
Esta es una clase de fallos institucionales debida a actitudes culturales.
Cuando el análisis sólo se enfoca a la administración pública como agente regulador de las
instituciones y gestor de las políticas también se habla de fallos institucionales o, más
precisamente, de fallos en la actuación del Estado. Cuando el gobierno se enfrenta a la difícil
tarea de elaborar políticas pública se encuentra que su agenda política está poco definida e
inconsistente, que sus tareas se ven seriamente afectadas por problemas de tiempo,
información, capacidad, energía y carencia de recursos y que sus posibilidades de elección se
ven sometidas a los compromisos heredados (Sanz, 1997: 197-201). Ante tal escenario, no
resulta extraño que los fundamentos teóricos y la evidencia empírica jueguen en papel
secundario en el ejercicio de definir criterios de discriminación entre sectores.
El proceso descrito anteriormente corresponde a la fase de conceptualización de las políticas
pero el gobierno, además, enfrenta un conjunto de otras circunstancias al momento de la toma
de decisiones y la ejecución, no menos trascendentales para influir el desempeño de las
políticas. Se trata de las dificultades que se encuentran para alinear preferencias entre los
políticos y los burócratas, y entre éstos y los grupos de presión. Este escenario se designa
como de “batalla política”, que arroja como resultado actuaciones que merman el bienestar
social (Sanz, 1997: 197-201).
A MANERA DE CONCLUSIÓN: LA BÚSQUEDA DE COHERENCIA.
Las políticas tecnológicas presentan un peso mayor en las políticas industriales. La mayor
interacción se presenta en la justificación para intervenir basada en las externalidades. Cada
tipo de externalidad apunta hacia diferentes ámbitos. En el terreno de desarrollo regional, las
externalidades pecuniarias tienen un peso fundamental para el bienestar de la población local.
Mientras que las externalidades tecnológicas tienen un rol principal en el establecimiento de
un entorno nacional competitivo tanto en sectores tradicionales como con aquellos que
presenten una demanda acelerada y sostenida.
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Por otra parte la política tecnológica está íntimamente relacionada con la política industrial en
sus aspectos de promoción, reconversión y reestructuración productiva, competencia,
comercio y propiedad intelectual por lo que se considera que en la búsqueda de coherencia se
deben tener en cuenta todas estas aristas.
Es de interés estudiar la política pública respecto a la investigación básica debido a sus
conexiones con la tecnología. En particular, las políticas públicas se deben enfocar a asegurar
un flujo de fondos incrementales y continuos a la libre investigación, teniendo como criterio
la calidad de los grupos y su capacidad para formar recursos humanos de alto nivel. Lo
anterior tiene efectos indirectos en la economía pues brinda una variedad de oportunidades
para la investigación aplicada industrial tanto al nivel de las ideas como en el de las
competencias.
Si bien el conocimiento de prácticas exitosas de políticas públicas pueden influir en la
conceptualización de patrones de solución frente a problemáticas similares es importante
tener presente que, además de la estructura económica y el nivel tecnológico de los países y
regiones, el contexto institucional puede favorecer o inhibir o bien condicionar la
implementación de las políticas públicas debido a los fallos institucionales asociados a la
cultura.
Una forma de introducir la evidencia empírica a la política pública es a través de la
retroalimentación por el proceso de evaluación ex-post. Las dimensiones a evaluar van desde
el planteamiento estratégico de las políticas, sus prioridades asignativas así como sus
resultados a nivel microeconómico. De esta forma se estaría buscando generar coherencia
respecto a la coordinación entre las políticas, las unidades administrativas responsables, los
programas y los instrumentos usados respecto a sus efectos en el mercado; otorgar
transparencia a los criterios de asignación en lo que se refiere al tipo de empresa e industrias
seleccionadas, además de una valoración de sus efectos en el propio esfuerzo de las empresas,
influencia en sus propias estrategias, cumplimiento de objetivos técnicos y comerciales,
impacto en rentabilidad y competitividad, además de una propia evaluación de los gestores de
la política1.
Para lograr la coherencia es necesario considerar en el diseño y evaluación de las políticas
públicas tanto las industriales como tecnológicas que las decisiones asignativas se ven
influídas por el desarrollo económico, el progreso tecnológico, el contexto institucional y los
procesos políticos y administrativos.
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Un conjunto de estudios de evaluación han sido desarrollados por los investigadores BRAÑA, BUESA y
MOLERO, que han identificado algunos aspectos valorativos importantes de la política tecnológica. Los que
aquí se destacan están basados en BUESA Y MOLERO (1996).
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BIBLIOGRAFÍA.
Buesa, M. y Molero, J. (1996) “La innovación tecnológica en las Pyme españolas” incluido
en IMPI. Informe Anual. La pequeña y mediana empresa en España. 1995. Madrid.
Buesa, M. y Molero, J. (1998) Economía Industrial de España. Organización, tecnología e
internacionalización. Madrid. Ed. Civitas.
Freeman, C. (1995) The ‘National System of Innovation’ in Historical Perspective.
Cambridge Journal of Economics. No. 19.pp. 5-24.
Krugman, P. (1992) “Motivos y dificultades de la política industrial” incluido en Martín C.
(ed.) Política industrial, teoría y práctica. Madrid. Ed. El Colegio de Economistas de
Madrid.
Lundvall, B.A. (ed.) (1992) National Systems of Innovation. London, Pinter.
Myro, R. (1994) “La política industrial activa”. Revista de Economía Aplicada. No. 6.
(vol.II) pp. 171-182.
Nelson, R. R. (ed.) (1993) National Innovation Systems: A Comparative Study. New York.
Oxford University Press.
Pavitt, K. (1991) “¿Dónde reside la utilidad económica de la investigación básica?”. Arbor.
No. 546, Junio.pp. 31-56.
Sanz, L. (1997) Estado, ciencia y tecnología en España. 1939-1997) Madrid. Alianza.
Sharp, M. (1994) “Políticas industriales en Europa. ¿Hacia una coherencia?. Hacienda
Pública Española. No. 31. pp. 153-169.
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