DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES UNIDAD II Dimensiones Analíticas de la Descentralización 1 SEMANA 3 Introducción En la unidad I estudiaremos las diferentes formas de organización del poder y como conformaban diferentes tipos de Estados. En esta unidad estudiaremos con mayor detalle tres conceptos relevantes descentralización política, administrativa y fiscal. Comprender lo anterior permitirá al estudiante conocer el funcionamiento general del país, pues afectan directamente a la organización de la Administración Pública, la creación de bienes públicos y su relación de estos últimos con la ciudadanía. Cada país tiene diferentes grados de descentralización y está estrechamente relacionados con el tipo de Estado: unitario, federal o regional. 2 Ideas fuerza • La descentralización supone organizar y distribuir poder, decisiones y actuaciones desde un poder central a diferentes órganos de la Administración Pública a nivel subnacional. • En Chile históricamente y especialmente desde la vuelta a la democracia se visualizan demandas pro-descentralización por parte de diferentes organizaciones y actores sociales. Estos han tenido una incidencia relevante en la toma de decisiones del poder ejecutivo y legislativo. Una muestra reciente de ello fue la aprobación del reemplazo de la figura del Intendente Regional a Gobernador Regional, quién es electo por votación popular. • El actual proceso constituyente ha planteado importantes demandas pro descentralización. Aunque estos cambios están sujetos a la aprobación de un plebiscito de salida, dan cuenta que existe una marcada demanda al respecto. 3 Desarrollo 1. DESCENTRALIZACIÓN De acuerdo a Egon Montecinos la descentralización se puede entender como: “aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno” (2016). Como se observa en la definición presentada, la descentralización corresponde a un proceso en el que un poder central entrega poder, competencias y/o recursos a otras instancias subnacionales del gobierno. Aquellos niveles corresponden en Chile a las instituciones que encontramos a nivel regional, provincial y comunal. Además, se debe diferenciar en el proceso de descentralización que tipo de poder se está distribuyendo, pues se pueden otorgar competencias políticas (poder de decisión sobre temas delimitados), administrativo (funciones administrativas que se desempeñan en el territorio mediante la desconcentración) y fiscal (sobre la decisión de los gastos e ingresos de las instancias subnacionales de forma autónoma). Poder ejecutivo nacional Regional Delega diferentes atribuciones a los niveles subnacionales Provincial Comunal Fuente: Elaboración del autor 4 Debemos recordar la conformación de nuestro Estado Unitario para comprender que en nuestro país tenemos una historia de centralización del poder político, administrativo y fiscal. Los intentos de descentralizar han sido múltiples a lo largo de la historia, teniendo fuertes disputas entre aquellos que propugnaban un Estado Federal vs un Estado Unitario, quienes últimos fueron los vencedores. No obstante, aquello, los esfuerzos de distribuir el poder en el territorio nacional han sido múltiples, desde los diferentes procesos de regionalización, la posibilidad de votar directamente por representantes políticos más cercanos al territorio, como lo fue la elección de alcaldes en los municipios a principios de los 90 y recientemente de la máxima autoridad regional el Gobernador Regional. Diferentes informes nacionales e internacionales dan cuenta de una alta centralización en nuestro país, aquello se traduce en problemas de eficiencia y eficacia en la actuación del Gobierno y la Administración Pública, puesto que es difícil diseñas e implementar políticas públicas desde Santiago para cada territorio del país. Además, se sostiene que la lejanía entre el centro de poder y el territorio genera problemas de confianza entre la ciudadanía y las autoridades, pues se genera un sentimiento de ilegitimidad en la toma de decisiones. En definitiva, se puede entender que la descentralización es un proceso de larga data y que sigue en curso. Un ejemplo evidente de aquello es que, en el actual proceso constituyente, se discute y se propone cambiar la forma de Estado, desde uno Unitario a uno Regional, donde las regiones cobran mayor protagonismo. Sin embargo, dado que aquello es un proceso en curso no ahondaremos en los cambios propuestos dado que están sujetos de aprobación ciudadana. 5 Tipos de descentralización Descentralización Administrativa Descentralización Política Descentralización Fiscal Fuente: Elaboración del autor 1.1 DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA De acuerdo al Diccionario de Ciencia Política de la Universidad de Concepción (Picazo et al., 2015) la descentralización administrativa corresponde a la “transferencia definitiva de decisiones administrativas para la provisión de bienes públicos desde una a otra administración, sea esta dependiente de los órganos electos o no”. De aquella definición podemos desprender lo siguiente. El Estado tiene el deber de proveer diferentes bienes públicos, ejemplo: salud, educación, infraestructura, etc. Dado que las responsabilidades y tareas que tiene a cargo la Administración Pública son múltiple, con el paso del tiempo, se han creado diferentes estructuras administrativas a cargo de temas sectoriales. De este modo, con el paso del tiempo, el poder ejecutivo cuenta con 23 Ministerios y otros Servicios Autónomos radicados principalmente en Santiago. La ley que crea cada uno de estos Ministerios y Servicios, les otorga funciones específicas a atender que se traducen en competencias y atribuciones legales claras y definidas, las que establecen que puede y no puede hacer la organización. Además, la ley establece la estructura administrativa que tendrá dicha organización. 6 Dado que el cumplimiento de la misión que le otorga la ley a cada organismo se debe realizar en todo el territorio nacional, se entiende que se dificultaría tremendamente realizarla solo desde la sede de Santiago. Tomemos en cuenta el caso del Ministerio de Educación, que es el órgano rector de la educación. Sería imposible realizar todas sus tareas solo con una sede en Santiago. Por ello, la ley establece que debe estar presente en cada una de las regiones físicamente. Es por eso que podemos encontrar en la estructura orgánica del ministerio la existencia de SERVICIOS REGIONAL DE EDUCACIÓN (SEREMIAS). Las SERIMIAS existen una en cada región del país, con una autoridad nombrada por el ejecutivo, el SEREMI. Sin embargo, dado las características legales de este proceso, el derecho denomina a este proceso: desconcentración administrativa, en cuanto estas instancias regionales deben seguir respondiendo a las decisiones del poder central y ser más bien ejecutores de la política pública que decisores autónomos, siguen teniendo dependencia jerárquica. De lo anterior podríamos concluir que la presencia de un servicio público en la región o localidad, no significa necesariamente una real descentralización, por cuanto dichas autoridades no son electas, no cuentan con un patrimonio propio, ni el poder de tomar decisiones de forma autónoma para su localidad. Más bien, son administradores de su servicio, de acuerdo a las competencias entregadas por el poder central. ¿Por qué el Estado busca descentralizar y desconcentrar sus funciones? Esto se deba que exista un mandato expreso en la Constitución Política de la República que señala: "El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley" CPR art. 3. Ahora se presenta una distinción entre descentralización y desconcentración administrativa. Ferrada (1999) explica "Se da el nombre de desconcentración a la radicación de una o más potestades administrativas que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea jerárquica de un ente de la Administración del Estado". Así, lo relevante que el traspaso de atribuciones o delegación se hace desde un órgano jerárquico superior a uno inferior. Ejemplo, desde el Ministerio de Educación se entregan atribuciones a direcciones regionales. 7 La desconcentración puede ser funcional o territorial. A) Tal como lo explica Ferrada (1999) la desconcentración funcional se presenta “cuando se radican determinadas potestades en órganos administrativos del mismo servicio (centralizado o descentralizado) y que operan en el mismo ámbito territorial de este”. En otras palabras, se traspasan competencias y potestades legales de un órgano central a otro inferior de la misma organización. B) Por otra parte “la desconcentración territorial se produce cuando se atribuyen potestades a un órgano administrativo periférico dependiente del servicio central, pero con competencia en un espacio territorial determinado”. Acá aplica el ejemplo de las SEREMIAS, en donde se traslada parte de las responsabilidades en una nueva figura, dependiente del poder central, pero en un territorio distinto al de Santiago. En cambio, la descentralización administrativa es similar a lo anterior explicado, la diferencia radica en que la ley le otorga al organismo personalidad jurídica y patrimonio propio distinto al fisco. Un ejemplo de esto son los Municipios. 8 Desconcentración Sin patromonio propio, actuán con el patromonio del Fisco. Está sujeto jerarquicamente al órgano que le entregó las competencias Actuán con la personalidad jurídica de la Administración Central. Descentralización Patrimonio propio Independientes de otros órganos, son autonomos. Cuentan con persona jurídica propia. Son creados por Ley. Fuente: Elaboración del autor Se invita a observar el siguiente organigrama de la Administración del Estado actualizado al 2018- Se adjunta y se puede revisar en: https://www.ceacgr.cl/CEA/pdf/Organigrama-de-la-administracion-del-Estado.pdf Se puede observar claramente la función real que tiene la desconcentración y descentralización en nuestro país. 9 10 1.2 DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA La descentralización política corresponde a la distribución de atribuciones, competencias desde un órgano central a uno subnacional, otorgándole autonomía, especialmente en la toma de decisiones políticas, acercando la autoridad con la ciudadanía. Un ejemplo claro de esto, es la reforma realizada en los 90 que permitió la elección directa de alcaldes y concejales en los municipios, que durante el periodo anterior habían sido designados. Otro ejemplo, es la reciente reforma que permite la elección de la máxima autoridad regional: el gobernador regional. De acuerdo a la Subdere: “La descentralización política hace referencia a los niveles de participación de la ciudadanía, representatividad y formas de representación de los distintos niveles de la administración, principalmente el intermedio y local, al mismo tiempo que enfatiza la distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas (Subdere, 2009, pp7). Como se observa la descentralización política implica distribución de poder político y la posibilidad de representación ciudadana mediante el sufragio de las autoridades. Así, la descentralización política se podría decir que es más profunda que la descentralización administrativa. Se debe aclarar si, que los municipios también gozan de descentralización administrativa, tal como se explicó anteriormente. Los procesos de descentralización política han tensionado el debate público históricamente, puesto que supone ceder poder desde la unidad nacional a otros órganos subnacionales. Sin embargo, diversas recomendaciones nacionales e internacionales han sugerido al Estado de Chile ampliar el proceso de descentralización política por los beneficios que tiene. Abarcaremos parte de estas recomendaciones en la siguiente semana. 11 Pregunta de Reflexión 1 ¿Crees que en el futuro próximo se profundice la descentralización política? ¿Es necesaria realmente? Y ¿Qué propuestas se discutieron en el proceso constituyente 2022? 1.3 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Musgrave (1959) señala que: “la descentralización fiscal comprende la distribución de competencias entre niveles de gobierno y/o administraciones territoriales sobre ingreso y gasto público, con el objeto de lograr la adecuada distribución de poder en la toma de decisiones” (Mencionado en SUDDERE, 2009). En palabras sencillas, se refiere al proceso en el que unidades subnacionales cuentan con la capacidad de tener gastos y/o ingresos autónomos para ejecutar las funciones, competencias y atribuciones que se le han transferido desde el poder central. Es importante comprender que la descentralización fiscal contempla los dos elementos anteriores y tal como lo explica el documento de la Comisión Asesora Presidencial del 2014, son importantes para avanzar en la descentralización efectiva del país. Contar con competencias y obligaciones para generar un bien público como lo puede ser la educación, necesariamente requiere de recursos financieros. Así, la comisión explica que: "El enfoque de gastos, se relaciona con dotar de mayores niveles de decisión subnacional respecto del gasto público total, entendiendo que existirá un mayor nivel de descentralización fiscal mientras mayor sea el peso relativo de los gastos de decisión de los gobiernos subnacionales (Regional y Local) respecto del gasto público total” (Comisión Asesora Presidencial, 2014) 12 Es decir, cuánta mayor autonomía para decidir en que gastar el presupuesto que tiene la organización, más descentralizada fiscalmente esta. Actualmente, la mayoría de gastos subnacionales son decididos de antemano por el poder central. Un caso distinto podría ser el de los municipios, aún así, la ley les encarga la ejecución de varias funciones que vienen con un presupuesto fijado por instancias superiores, como lo puede ser el Programa Dental del MINSAL y que ejecutan los CESFAM a cargo de los municipios. Por otra parte, la Comisión nos señala que: “El enfoque de ingresos significa avanzar hacia mayores ingresos propios levantados subnacionalmente respecto de ingresos totales. Para lo cual, se entiende que existirá un mayor nivel de descentralización fiscal, mientras mayor sea el peso relativo de los ingresos propios levantados por los gobiernos sub nacionales respecto de sus ingresos totales” (Comisión Asesora Presidencial, 2014) Lo que se traduce en la capacidad que tienen los niveles subnacionales para generar ingresos autónomos, ya sea por impuestos territoriales, la adquisición de préstamos, rentas por algún servicio ofrecido, entre otros. A la vez, se entiende que el nivel subnacional es menos descentralizado cuando la mayor parte de sus ingresos son transferidos por el nivel central, quien es el recaudador mayor de impuestos. Analizar el nivel descentralización tanto por gastos e ingresos es importante, por cuánto el nivel subnacional podrá realizar más o menos acciones para cumplir su misión. Es importante aclarar que en la literatura hay posiciones a favor y en contra de la descentralización fiscal. A favor se encuentra los argumentos de que las unidades locales tendrían una ejecución del gasto más eficiente, pertinente a la realidad de su territorio, que se generaría una mayor cercanía entre la organización y la ciudadanía, y por lo tanto un aumento en la rendición de cuentas que pueden exigir los ciudadanos, dado que la autoridad está más próxima a la organización. 13 Argumentos en contra, se considera que otorgar mayor autonomía a niveles subnacionales puede generar desequilibrios macroeconómicos, dado que estas organizaciones podrían realizar por ejemplo más gastos de los ingresos que tienen, generar una dependencia con el poder central para que le otorgue mayores recursos, pero sin resolver las necesidades de la población por cuánto no tendrían la capacidad técnica para generar los bienes públicos delegados (por ejemplo, la salud o educación). Enfoque gastos Enfoque ingresos •A mayor descentralización mayor autonomia para diseñar el presupuesto de acuerdo a las prioridades de la organización. •A menor descentralización, es el nivel central quién determina en el presupuesto que prioridades y que programas se deben ejecutar. •A mayor descentralización, la unidad subnacional tiene la posibilidad de generar diversos ingresos, fijando por ejemplo un impuesto territorial especifico, adquirir deuda con la emisión de bonos, etc. •A menor descentralización, la unidad subnacional recibe transferencias directas CONDICIONADAS o NO CONDICIONADAS. •Condicionadas significa que tienen un fin especifico para ser gastadas. •Incondicionadas significa que están a libre disposición de la organización. Fuente: Elaboración del autor Pregunta de Reflexión 2 ¿Qué piensa acerca de la descentralización fiscal? ¿Crees que dar mayor autonomía a las regiones y comunas generaría mayores beneficios o perjuicios para el país? ¿Qué elementos se debería tener en cuenta para no caer en los aspectos negativos nombrados por la literatura? 14 De acuerdo a Egon Montecinos (2021) “En materia fiscal y comparación con otros países unitarios, Chile cuenta con un gasto público altamente centralizado, pues el 14,5 por ciento del gasto es ejecutado por gobiernos subnacionales versus el 27,4 por ciento promedio en la OCDE”. Esto es una alerta importante para la forma en que se distribuyen los recursos, una muestra de la inequidad territorial que existe en nuestro país. Menos recursos en regiones significa que menos posibilidad de realizar acciones concretas paras solucionar problemas del territorio. 15 Conclusiones Con lo expuesto en esta unidad se aprecia la descentralización como un concepto complejo, un proceso de delegación de recursos, competencias, poder político, de modo de dotar de mayor capacidad de actuación a diferentes organismos a nivel subnacional. Acercar las decisiones a los territorios aumenta los niveles de democracia, posibilitando, por ejemplo, que los territorios puedan elegir a sus autoridades. Primero los alcaldes y recientemente a los gobernadores regionales. Los diferentes tipos de descentralización nos debe hacer reflexionar acerca de este desafiante proceso de entrega de poder desde el nivel central hacía los territorios. En la próxima semana estudiaremos con mayor detención las principales acciones, reformas que se han realizado en nuestro país para alcanzar mayores grados de descentralización en sus diferentes tipos. 16 BIBLIOGRAFÍA DIPRES. (2021). Descentralización fiscal en Chile: Aspectos presupuestarios de gobiernos regionales y municipalidades. DIPRES. Ferreiro, A., Arís, M., & Pinto, F. (s. f.). PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE. Espacio Publico. Fundación Chile Descentralizado. (2021). Descentralización con partipación. Irarrázaval, I., & Rodríguez, J. (2018). Descentralización: ¿hacia dónde vamos? 22. Montecinos, E. (2011). Antecedentes sobre la relación histórica centralismo y descentralización en Chile. Revista Venezolana de Gerencia, 10(31). https://doi.org/10.31876/revista.v10i31.10398 Montecinos Montecinos, E. (2021). Centralismo y trayectorias institucionales en Chile. Factores determinantes para avanzar en descentralización fiscal pos 2021. SUMMA. Revista disciplinaria en ciencias económicas y sociales, 3(1). https://doi.org/10.47666/summa.3.1.14 Picazo, M. I., Montero, V., & Simon, J. (2015). Diccionario de Ciencia Política. Sello Editorial Udec. Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, p. 115-123. (s. f.). Recuperado 23 de mayo de 2022, de http://revistas.uach.cl/html/revider/v10n1/body/art11.htm SUBDERE. (2009). Descentralización en América Latina: Un análisis comparado de los casos de Colombia, Bolivia, Perú. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. 17 18