Políticas públicas y derechos humanos - URJC
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Políticas públicas y derechos humanos Principios, enfoques e instrumentos Dr Ludwig Guendel1 Resumen: El ensayo está escrito con un propósito pedagógico, dirigido a introducir a un grupo de estudiantes vinculados con la protección de la niñez y la adolescencia en la definición y caracterización de la política pública. El documento se centra en la adopción del enfoque de los derechos humanos y constituye una reflexión que procura mostrar las complejidades y tensiones propias de las políticas públicas, sus enfoques y la evolución de la discusión en América Latina, principalmente la política social implementada en los últimos veinte años. Se presentan los límites de los enfoques tradicionales sobre las políticas públicas y las bondades del enfoque de los derechos humanos, señalando también sus desafíos y peligros. Se hace un esfuerzo por definir el concepto de política pública. Se discute la noción de lo público y el papel de los sujetos; así como se da una idea de algunas dimensiones técnicas de la gestión de la política para luego profundizar en el debate sobre los derechos humanos y el papel del Estado. El artículo hace un esfuerzo por superar la visión normativa de los derechos humanos, mostrando algunas de las acciones que se están impulsando para incorporar el enfoque de los derechos humanos en la política. 1. Introducción El presente ensayo constituye una reflexión general acerca de las políticas públicas y los derechos humanos. Recoge una presentación realizada por el autor para el curso Protección de derechos y erradicación del trabajo infantil auspiciado por FLACSO, UNICEF y la Universidad Rey Juan Carlos. El propósito de incorporar el tema de las políticas públicas en el curso fue ilustrar a lo/as estudiantes sobre la temática a través de una introducción que le otorgara sentido a las iniciativas de política que el Estado ecuatoriano ha venido implementando en el campo de la niñez y de la adolescencia, mostrando la complejidades y tensiones propias de las políticas públicas, 1 Doctor en sociología en la Universidad Libre de Berlín y Representante Adjunto de UNICEF-Ecuador. Las ideas expresadas en este artículo son enteramente personales y pueden o no coincidir con la organización que representa. sus enfoques y la evolución de la discusión en América Latina, principalmente en los últimos veinte años. Se decidió no limitar el enfoque a los derechos de la niñez para que los estudiantes pudiesen enmarcar los procesos políticos y técnicos en los que están involucrados en una visión más general de la política pública. La idea fue otorgar elementos que les ayudase a constatar si en efecto hay una política pública en el ámbito de la protección y a visualizar las complejidades de ésta. Muchas veces los operadores y los técnicos reducen la política pública al enunciado o al instrumento, dejando de lado esa necesaria y complicada relación entre la racionalidad técnica y la racionalidad política de la política pública. El problema planteado consistió en mostrar los límites de los enfoques tradicionales sobre las políticas públicas y las bondades del enfoque de los derechos humanos, señalando también sus desafíos y peligros. El ensayo se escribió con fines pedagógicos, pero tratando de presentar algunos de los principales debates existentes alrededor de la temática. Primeramente se hace un esfuerzo por definir el concepto de política pública, posteriormente se discute la noción de lo público y el papel de los sujetos. También se presenta la perspectiva más técnica de la gestión de la política para luego adentrarnos en el debate sobre los derechos humanos y el papel del Estado. Hay un esfuerzo por superar la visión normativa y mostrar la política en funciones, con las limitaciones propias de un ensayo limitado en términos de sus alcances y propósitos. 2. El concepto de la política pública La política pública se define como una decisión del Estado para modificar u orientar la acción socia2. Esta se expresa en un conjunto de instrumentos jurídicos, políticos y técnicoadministrativos fundados en un conocimiento acerca de la realidad política y social. En las perspectivas funcionalistas de origen estadounidense se hacía una equiparación entre administración pública y política pública, razón por la que la política pública constituía un acto técnico instrumental (AGUILAR VILLANUEVA, L,1993). Una decisión presumiblemente racional más o menos pública cuyo propósito es el desarrollo de una voluntad de racionalización social. 2 Esta parte del artículo se basa en las ideas desarrolladas en el artículo GUENDEL, L Hay que recordar que el Estado es por naturaleza político, de modo que puede confundirse esa naturaleza con la política estatal, la cual implica una toma de posición sistemática y permanente, que implica mayores complejidades jurídicas y políticas y se encuentra estructurada institucional y financieramente. De modo que no es una simple visión o punto de vista sobre un asunto en particular tematizado socialmente, sino una posición estructurada dirigida a modificar o atender “una problemática social”. Algunos autores que se enmarcan en el enfoque pluralista, reconocieron, posteriormente, el reduccionismo tecnocrático de este enfoque y el protagonismo de la política en esa decisión colectiva (AGUILAR VILLANUEVA, L: 1993). En consecuencia, la decisión no constituía una decisión racional sino una decisión que involucraba muy diferentes actores con muy diverso peso en la sociedad, que le otorgaba a la acción institucional un sentido incremental o gradualista (GUENDEL, L:. Los enfoques acerca del papel del Estado, principalmente, marxistas contribuyeron a situar la política pública en el seno de las contradicciones y tensiones presentes en la estructura económica y social. Quedó claro que los intereses económicos y políticos se insertan en las políticas que formula y adopta el Estado. La noción de la autonomía relativa de Poulantzas (POULANTZAS, N:1979) contribuyó a entender que todos los diferentes actores sociales propenden instrumentalizar la acción del Estado, pero en ese intento se condensan y se articulan. De modo que, si bien hay grupos que tienen mayor capacidad para teñir las políticas con sus intereses y enfoques, en último término resulta una dinámica compleja llena de transacciones de diverso tipo que configuraran una acción colectiva con muchos matices. Para las concepciones liberales, el reconocimiento acerca de la naturaleza multiforme de la política pública posibilitó un amplio debate acerca de la naturaleza y de los alcances de esa decisión en términos de “lo público”. Para las visiones de matriz marxista implicó una discusión acerca de los límites del instrumentalismo de la clase dominante respecto del Estado. En los últimos tiempos se ha impuesto tanto en las corrientes neo y postmarxistas, la noción más liberal de “lo público” relacionado con la existencia de una esfera en la que se presume una participación activa de la ciudadanía (HABERMAS, JUERGEN: 1998; GARGARELLA, ROBERTO: 1999). La mayor o menor capacidad de esas políticas para expresar los diferentes intereses que viven en la sociedad depende de la naturaleza del régimen político. Un régimen donde las instituciones liberales tienden a imponerse y las reglas de la mayoría funcionan con mayor fluidez, las políticas públicas presentarán ese carácter articulador de lo social. Mientras que en un régimen donde estas características políticas no se han desarrollado las políticas públicas tendrán un carácter más autoritario y vertical, tal y como ha ocurrido en los países latinoamericanos. En consecuencia serán más instrumentalizadas por los grupos poderosos de la sociedad. Este esfuerzo por analizar empíricamente como las políticas públicas se van configurando dependiendo de la naturaleza del regímen político y el grado desarrollo y las características que presentan las instituciones democrático representativas ha sido enriquecida por el concepto de régimen de bienestar de Esping Anderson3. Este autor postula que las diferentes combinaciones posibles entre la acción del Estado, el mercado y la familia determinan si “la gestión de riesgos sociales” se asume colectivamente o no (Andersen, E:1990). En el primer caso, implica el predominio del Estado, a través de las políticas públicas” en el segundo una ingerencia mayor del mercado o de “las solidaridad mecánica” a través de la familia. 2.1 ¿La política es pública? ¿La política es pública? Esta es una pregunta que ha abarcado amplios debates y que sigue concitando interesantes puntos de vista entre los/as cientifico/as sociales. ¿Por qué y cuándo una 3 Una explicación resumida de este concepto de Esping Andersen se puede consultar en: Martínez Franzoni, Juliana. 2008. Domesticar la incertidumbre en América Latina: Mercado laboral, política social y familias. 1 ed. San José, C.R: Editorial Universidad de Costa Rica, Instituto de Investigaciones Sociales. política es considerada pública? Una respuesta superficial es que una política adoptada por el Estado es pública en la medida en que es una acción adoptada e implementada por el Estado, el cual es el órgano público por excelencia. La política amparada por el Estado se diferencia así de la política adoptada por el sector privado, ya que este órgano expresa la voluntad colectiva y se debe, por consiguiente, al conjunto de la sociedad, mientras que el sector privado favorece los intereses de individuos o grupos particulares. Lo público, en este caso, es sinónimo de lo social y lo estatal. En los últimos años en América Latina, sobre todo en reacción a las políticas de ajuste macroeconómico de origen neo-liberal, que proponen un mayor protagonismo del mercado, se inició una interesante revalorización del Estado en algunos sectores sociales, que anteriormente lo concebían como un factor de malestar. Esta visión abrió paso a una perspectiva positiva que retomó la vieja idea socialista del Estado como principal actor para propiciar acuerdos y marcos normativos capaces de asegurar mayores niveles de bienestar para toda la sociedad. Ello ha contribuido a que el enfoque de la política pública adquiera vigencia y apoyo político. Cuando el Estado se encuentra bajo un régimen político más restringido y la ingerencia de algunos grupos es más evidente, tal como ha sucedido en muchas experiencias latinoamericanas, la política tiene un carácter corporativo y tiende a reflejar los intereses de un reducido grupo que se encuentra en el poder (GUENDEL, L:2009). En tal situación, el carácter público de la política estatal y, en consecuencia, su impacto social es muy limitado. También ocurre que la maquinaria burocrática del Estado, en ocasiones, tiene un poder tan discrecional que las decisiones no responden a un debate político y técnico amplio. En cuyo caso, aún en contextos de una democracia liberal, nos encontramos frente a la existencia de una política estatal que tiende a reducir los espacios públicos. El sinónimo entre estatal y público ha conducido a que se califique una política pública de acuerdo con la temporalidad y sistematicidad de una decisión gubernamental. Normalmente, hay enfoques que diferencian la política gubernamental, la cual se refiere a las decisiones que adopta un gobierno durante uno o varios períodos de poder, y las políticas de Estado, cuya gestión responde a un acuerdo social y político de más largo aliento y que se extiende a diferentes períodos gubernamentales. El ideal es que estos acuerdos estén cimentados tácita o activamente en una amplia base de apoyo. No obstante no en todos los casos esto ocurre así, muchas veces los acuerdos corresponden tan solo a arreglos corporativos entre ciertos grupos que controlan el Estado. A pesar de ello, estos “pactos” pueden darle coherencia y sistematicidad a la política y contribuir a su legitimidad, aunque sacrificando ese carácter público de la política estatal. 2.2 Los “beneficiarios” de la política pública Se presume que una política pública procura orientar a la sociedad hacia determinados fines. Hay políticas dirigidas a atender las necesidades infraestructura de una nación (carreteras, plantas hidroeléctricas, aeropuertos o desarrollo portuario), que requieren de grandes inversiones económicas y del ejercicio activo del Estado. Y otras orientadas a garantizar el acceso a bienes de consumo colectivo, denominadas política social, las cuales procuran el acceso a la educación, la atención a la salud y servicios como el transporte y la seguridad ciudadana. En el contexto de estas últimas, se encuentran las acciones diseñadas para reducir o atender la pobreza, que ganaron mucha fuerza a partir de los años noventa en América Latina durante el período de ajuste macroeconómico. En esta Región el logro del acceso universal a los servicios sociales ha sido y sigue siendo uno de los desafíos principales de los Estados. Con las políticas de ajuste macroeconómico este tema se vio debilitado a raíz del predominio de un enfoque selectivo de las políticas sociales, que tendió a descuidar los servicios públicos de carácter universal y poner mucho énfasis en las políticas selectivas. Para quienes piensan que el mercado debe canalizar todas las demandas y el Estado intervenir exclusivamente para atender aquellas áreas que definitivamente se salen de sus posibilidades o no es una actividad rentable, el acceso a los servicios sociales debe segmentarse: “los más ricos” deben de canalizar la atención de sus necesidades de atención de la salud y el acceso a la educación a través del sistema privado. Los pobres y, principalmente, los que se encuentran en condición de pobreza extrema, poseen ingresos muy bajos o nulos y el Estado debe garantizar subsidios y atenciones que, transitoriamente, atenúen su precaria situación mientras el crecimiento económico los va integrando en mejores condiciones al mercado laboral. Esta perspectiva hizo que creciera la preocupación por garantizar un mayor impacto de las políticas públicas en los pobres. Preocupación que se expresó en el desarrollo de técnicas de gestión social destinadas a medir los impactos sociales de tales programas, darle el seguimiento debido al proceso de implementación a través de los sistemas de registro de beneficiarios, la identificación de las poblaciones objetivos y los programas de transferencias condicionadas, los cuales contribuyeron a orientar los recursos de manera más precisa y a medir mejor el impacto en los grupos de beneficiarios. Los expertos con convicciones más estatistas continuaron con su perspectiva de promover el acceso universal a los servicios sociales básicos al mismo tiempo que, también, propiciaban la selectividad complementaria para ofrecer “una discriminación positiva” a los grupos pobres y a los sectores excluidos. Esto hizo que los esfuerzos de “racionalización” de la política social emprendidos por los grupos “privatistas” cobraran legitimidad pero enmarcados en una perspectiva fiel a la idea del nuevo Estado de Bienestar. Estos sectores reconocen que “la inversión social” no siempre llega a tales grupos sociales y que deben disminuirse los costos de transacción con medidas de mejoramiento de la gestión social. Para los primeros, el “para quién” debe quedar muy claro pues de otra manera se atenderán grupos que no lo necesitan incurriéndose en un acto de diáfana ineficiencia de los recursos públicos, que son aún más escasos. Para los otros, el problema del “para quién” tiene una importancia relativa, ya que lo fundamental es ofrecer un estándar mínimo de acceso para todos. En el caso de quienes aspiran a un estándar mayor deben pagar ese costo en el mercado. Este debate conllevó al surgimiento de “la gerencia o gestión social” como estrategia de racionalización de la política social y a “la importación” de tecnologías del “managment privado” como la gestión por resultados, que ha contribuido a enfocar mejor los programas sociales y a darle un seguimiento más riguroso. En la actualidad, estos esfuerzos están coadyuvando a identificar mejor a los grupos de beneficiarios o sujetos que requieren atención. No obstante, algunos autores arguyen que el énfasis en los temas gerenciales conduce a “un reduccionismo” que limita a la política social a la tecnología. Esto pierde de vista el momento de “lo político” como esfuerzo para establecer horizontes de igualdad basados en acuerdos sociales que le den sostenibilidad y fortalezcan los valores tendientes a garantizar la inclusión de todos en condiciones dignas. 2.3 La política como programa o proyecto o cómo política. La política pública se operacionaliza en programas, proyectos y regulaciones, los cuales conducen al desarrollo de instrumentos de medición, programación, seguimiento y evaluación. Los recursos son públicos y deben estar orientados al logro de las metas sociales, razón por la que deben estar precedidos de una identificación muy clara y precisa de la demanda. El programa o proyecto es el medio a través del cual puede alcanzarse este propósito. Incluye una lógica operacional basada en estrategias o instrumentos de aplicación, la identificación actividades en función de los resultados esperados, medios de verificación y medidas de constatación. Esta racionalidad operativa ha sido llamada últimamente “marco lógico”, el cual es un cuerpo esquemático que procura dar coherencia y consistencia a las actividades en relación con los objetivos y metas. Un esquema gerencial enfocado hacia el logro del máximo desempeño, incorpora mecanismos de seguimiento del desempeño y de evaluación para constatar el cumplimiento de estas metas y de los efectos e impactos alcanzados. Ha habido un amplio debate entre quienes piensan que la política debe concentrarse en la formulación de este esquema lógico de programas y proyectos y quienes postulan que si bien es necesario, al mismo tiempo, es insuficiente, ya que la política pública no sólo es instrumento para proveer servicios sino, sobre todo, un mecanismo para distribuir riqueza y poder en una sociedad estructuralmente desigual como la sociedad capitalista. Los primeros arguyen que la eficiencia y la efectividad de la política pública son primordiales para superar la pobreza. De ahí que, entre más se tecnifique ésta y mejor dotada se encuentre de instrumentos de medición y evaluación social más se aprenderá y se conseguirá un mayor impacto. Los segundos sostienen que la política pública consiste en un arreglo social e institucional que facilita flujos de recursos y capacidades hacia quienes menos tienen para obtener no sólo una distribución de la riqueza adecuada sino una mejor distribución del poder social (BUSTELO, E: 2009). La contribución del enfoque de los derechos humanos El arribo del enfoque de los derechos humanos condujo a visualizar la política desde la dimensión de lo justo, proponiendo una perspectiva que abarca no solo los aspectos económicos y políticos, sino, también, los culturales. Esta perspectiva explicitó el punto de vista moral que no aparece abiertamente en las concepciones de política pública de matriz funcionalista o socialista, las cuales tienen una visión instrumental. En el primer caso, el objetivo de la política pública es instrumental: corregir una disfuncionalidad del mercado para garantizar la integración social y funcional. En el segundo caso, es modificar una correlación de fuerzas y generar efectos distributivos entre las clases ricas y las clases pobres mediante una socialización de las ganancias y de los ingresos privados a través del sistema fiscal y de la política social. Esta distribución económica supone una distribución del poder político entre las clases sociales. El enfoque de derechos formuló una idea distinta del sujeto, el poder, el derecho y el Estado orientada a exigirle más atributos a la política pública. El sujeto se concibió como una unidad de las dimensiones objetivas o racionales y subjetivas, las cuales superan el reduccionismo racionalista de pensarlo como un sujeto individual dotado de una racionalidad inmanente pero, también, del estructuralismo marxista que idea a este sujeto sobredeterminado y subsumido a una totalidad que lo enajena de su subjetividad. El poder lo visualiza como una relación que atraviesa toda la sociedad y no se limita solamente al poder económico y político de una clase social, sino que abarca lo que Michel Foucault llamó “biopoder” (COUNZENS, D: 1998). Se trata de una relación de subordinación y dominación que no se encuentra concentrado en un aparato y va más allá de las relaciones sociales de producción, involucrando otro tipo de relaciones de carácter cultural. El derecho se concibió no como un sistema de acción rígido sino como un espacio de construcción de identidades que determina y organiza las instituciones sociales. Se explicitó su carácter de mecanismo de regulación y legitimación del poder social, el cual no necesariamente debe expresarse en un derecho positivo sino que, también, se manifiesta en un marco moral que instituye un “status quo”. Al mismo tiempo, se concibió como un horizonte o un fin ético que orienta la acción social individual y colectiva en función de la garantía de la igualdad y de la libertad a la vez. En este sentido, supera a las otras dos concepciones que ponen el énfasis solo en la igualdad (socialista) o solo en la libertad (liberal) articulando y condicionando la existencia de ambas. El Estado, en este contexto, se define como un espacio donde los sujetos colectivos e individuales se configuran en actores políticos y, a la vez, garantes de los derechos humanos a través de su inserción en las políticas públicas. La sociedad no es una sumatoria de agentes económicos egoístas ni tampoco un espacio de confrontación entre propietarios de los medios de producción y la fuerza de trabajo libre y desheredada, que luchan por la hegemonía en el poder estatal, sino un conjunto de sujetos individuales y colectivos que luchan por erradicar todo tipo de relaciones de subordinación y se valen del Estado y del derecho para establecer una normativa de reconocimiento y garantías institucionales de los derechos económicos y sociales y los derechos subjetivos. En la medida en que las desigualdades y relaciones de poder no obedecen solo a relaciones sociales de producción de carácter desigual ni a la dominación política, sino, también, al biopoder entre hombres y mujeres, adultos y niños y en grupos étnicos, entre otros, hay una corresponsabilidad de la sociedad en garantizar el reconocimiento e integración social. El enfoque de los derechos humanos comenzó a preguntarse no solo acerca del impacto social de las acciones gubernamentales en procura de conseguir la igualdad deseada, sino por qué y cuál era la naturaleza de la desigualdad, interrogándose sobre quienes son los afectados a la luz de nuevos elementos de definición del poder mencionado anteriormente. Estas preguntas condujeron a plantearse problemáticas tanto liberales como socialistas, que condujeron a que igualdad y libertad se fundieron en una misma plataforma política. Se concluyó que la (des)igualdad no obedecía solamente a un problema de recursos sino, también, al ejercicio de la autonomía. 3. Una noción extendida de ciudadanía La noción de ciudadanía es consustancial a los derechos humanos (GUENDEL, L: 2000). Dentro de esta concepción, no hay derechos sin sujetos y viceversa no hay sujetos sin derechos. En la concepción liberal, la ciudadanía se define en virtud del ejercicio de la soberanía individual gracias al reconocimiento de los derechos civiles y políticos. La autonomía deviene en la dimensión más importante del ejercicio de los derechos, que establece como primado de la vida social “la no intervención”. Dentro de la perspectiva marshaliana, que orientó la noción de ciudadanía en el Estado de Bienestar, este concepto de ciudadanía es insuficiente, ya que no hay ejercicio de los derechos de libertad si no se alcanza un nivel mínimo de acceso a la riqueza social que garantice que esa participación sea digna y cualificada. En este sentido, un ciudadano o ciudadana pertenece efectivamente a la sociedad si se le garantiza el bienestar. Esta definición de ciudadanía pasó de los derechos de libertad a los derechos de igualdad. Para el enfoque de los derechos humanos, ambas concepciones son restringidas. La primera porque los derechos de libertad no hacen ninguna diferenciación cultural. La ciudadanía propuesta es abstracta y uniforme, lo cual hace que se mantengan discriminaciones intolerables hacia las mujeres, los grupos étnico-culturales, la niñez y la juventud. Además, tales derechos de libertad no se limitan a los espacios formales sino que deben garantizarse, también, en todos los ámbitos, ya que el reconocimiento y ejercicio de la libertad no sólo no se garantiza en el espacio público formal sino, también, en los espacios cotidianos del mundo del trabajo, el hogar y otros espacios públicos reducidos a una condición técnica como la educación y la clínica. Este concepto da un valor tanto a la autonomía como a la integración social, visualizando el sujeto en sus dos dimensiones: individual y colectiva. Esta noción de ciudadanía redefine el espacio de lo público, ya que ámbitos y relaciones, que se consideran en los otros enfoques parte constitutiva del mundo privado, se tematizan como problemas públicos; por ejemplo, la violencia doméstica, la sexualidad, los patrones de crianza. En consecuencia, la democracia no puede concebirse solo como un ejercicio de gobierno sino, también, como una institución que atraviesa toda la estructura social basada en el reconocimiento recíproco. Esta perspectiva conduce a una configuración extendida de las categorías políticas, la cual establece que no hay democracia plena sin ciudadanía plena y sin el reconocimiento de los derechos humanos. El tejido entre estos tres ámbitos se estructura gracias a la política pública, la cual involucra insumos económicos, culturales y legales, que garantizan su ejercicio. 3.1 La política pública debe orientarse hacia el sujeto La diferencia entre una política pública tradicional centrada en un enfoque burocrático y una basada en el enfoque de los derechos humanos es el lugar y la manera como se vincula con el sujeto. En el primer caso, el Estado es la condición sine qua non de la sociedad. Es el referente máximo y organizador de la vida social, el cual cristaliza la razón en un proceso de planificación y de racionalización de lo social emprendida por una burocracia. El caso más extremo de esta posición es la regulación total, en la cual la ciudadanía es, simplemente, una beneficiaria del Estado que conforma la población objetivo. En otras palabras, el sujeto es visto solamente como una variable demográfica o una dimensión de la programación social cuya función es orientar los respectivos planes sociales. En el caso del enfoque de los derechos humanos, el Estado también es una condición indispensable dado que los derechos encuentran su garantía en el derecho positivo y en las instituciones que conforman éste órgano. Sin embargo, a diferencia del enfoque burocrático, el Estado adquiere un significado gracias a la participación activa de la ciudadanía, ya que las personas o grupos sociales no son concebidos como grupos poblacionales sino como sujetos que se constituyen en la acción pública y le dan sentido a ésta. Desde esta perspectiva, el Estado no es un fin en si mismo, sino un medio, en el cual las políticas públicas son instrumentos fundamentales para organizar y orientar la acción ciudadana hacia su bienestar. En efecto, la política pública está orientada al logro de tres propósitos:1) fortalecer el sujeto a través del establecimiento de un marco normativo que reconozca y garantice sus derechos de autonomía y de acceso al bienestar. 2) promover que la ciudadanía asuma la responsabilidad de exigir el cumplimiento de los derechos y de respetar el derecho a los demás. 3) abrir un espacio de configuración de acuerdos y de conflictos sociales, a través del cual recoge y organiza la diversidad de puntos de vista a partir del desarrollo de una acción política intercultural encargada de establecer equivalencias de distinto género entre los diferentes componentes que integran la sociedad, particularmente los grupos interesados. Cuando hablamos de sujetos activos, nos referimos a grupos sociales y personas que tienen intereses y convicciones determinadas, las cuales se enfrentan a la existencia de recursos escasos, enfoques diferentes de racionalización de lo social y problemas diversos que surgen a la luz de las circunstancias y contextos de cada sociedad y evolucionan de una manera determinada. La política pública es una toma de posición colectiva a los problemas o a los riesgos sociales, que debe responder a estos sujetos. En este sentido, la planificación y la programación de la política están enfocadas hacia el desarrollo y atención de los sujetos. En cuanto tal, la política pública con enfoque de derechos se dirige a modificar relaciones de poder. Se reconoce que “el problema social” obedece a una desigual distribución del poder social la cual conduce a evidentes relaciones de subordinación/dominación. En consecuencia, la política pública explícitamente procura atender esta situación. A diferencia de los enfoques marxistas que postulan “el asalto al poder del Estado” para corregir la relación de dominación entre clases propietarias y clases desposeídas, y del enfoque liberal que establece una igualdad política y jurídica dirigida a crear iguales condiciones de participación y de presión social, que “corregiría” los excesos del mercado, el enfoque de los derechos humanos postula la participación activa del Estado para atender las desigualdades y define el derecho como un marco normativo capaz de regular el poder social. En este contexto, la política pública aparece como un instrumento parcializado al lado de la justicia social y un espacio para discutir y acordar las diferentes perspectivas de justicia reinantes en una sociedad. 3.2 La vigilancia ciudadana En el esquema tradicional del Estado de Bienestar el Estado es omnipotente. La ciudadanía se consuma en la sociedad política y como receptor de servicios de atención social y de subsidios. La ciudadanía adquiere sentido de pertenencia en la medida en que el Estado garantiza un estándar social y un proceso de integración a la sociedad. La burocracia define ese estándar social y establece discrecionalmente las estrategias de integración social. Hay una relación vertical entre un Estado discrecional y una ciudadanía objeto de políticas públicas. En el caso del enfoque de los derechos humanos el principio fundamental es una ciudadanía activa y reflexiva. Las instituciones deben ajustarse a la participación de la ciudadanía. En este contexto, se desarrolla una política de rendición de cuentas y una política de promoción ciudadana. Los procesos de programación de la política pública no son un asunto solamente de la discrecionalidad de la burocracia sino, también, de la ciudadanía, razón por la cual se establecen mecanismos de consulta y validación. Esta es una manera de garantizar la corresponsabilidad ciudadana. Por otra parte, se promueve la creación de instancias de control, reclamo de defensa ciudadana de los derechos a través de instituciones estatales como defensorías, superintendencias y mecanismos de coparticipación y exigibilidad como los Consejos de Niñez, Institutos de los derechos de la mujer y otros de similar condición. Un principio liberal que es recogido por el enfoque de los derechos humanos es la autonomía ciudadana. De modo que, ese carácter reflexivo y pro-activo de la ciudadanía se expresa en el surgimiento de instituciones asentadas en la sociedad civil, que promueven la defensa y de exigibilidad de derechos. Estas organizaciones no gubernamentales, juegan un rol muy importante en la discusión de la rendición de cuentas institucionales, el seguimiento de los marcos jurídicos basados en los derechos humanos y en la situación de cumplimiento de tales derechos. La autonomía ciudadana puede ser muy significativa en aquellos regímenes de bienestar en los que “la gestión de riesgos colectivos” es débil. Por el contrario, en las naciones donde la gestión estatal de los riesgos es más fuerte debido a la existencia de políticas de bienestar amplias, la autonomía ciudadana tiende a ser más institucionalizada y, por consiguiente, mucho más recortada. En este último caso, la política pública de control ciudadano tiende a sustituir estas acciones autónomas de la sociedad civil (GUENDEL, L 2009). Hay que distinguir entre la vigilancia ciudadana y la exigibilidad de los derechos respecto a la noción sociológica de demanda social. La primera es una acción institucional, que se desarrolla bajo la existencia o promoviendo un marco normativo de reconocimiento de derechos de identidad. Esta implica un nivel de reflexión ciudadana y de demanda de cumplimiento de derechos. El cambio que se propone es un cambio institucional y basado en acuerdos sociales y políticos entre todos los sectores. En este sentido, el cambio tiene un carácter incremental. Otra característica es que la vigilancia se realiza no solamente hacia el Estado como responsable primario de la garantía de los derechos, sino, también, hacia los co-responsables de los derechos: los individuos, grupos sociales, empresas y organizaciones sociales. Mientras tanto, la demanda social si bien surge como una reacción hacia una violación de derechos, no se plantea en estos términos. Normalmente son demandas reivindicativas por mejoramiento salarial, ampliación o mejora de los servicios de atención social con un carácter clasista y redistributivo. Tales demandas tematizan la satisfacción de los derechos económicos y sociales pero no tienen como referente reflexivo los derechos propiamente tal. Además la demanda surge a partir de la noción de pueblo y no se deriva de una condición reconocida por los demandantes de ciudadanía, que es el caso de la vigilancia ciudadana. En la medida en que el concepto de derechos se extienda tales demandas se formularán bajo ese nuevo paraguas, lo cual significa que ha habido un avance institucional. Como señala el institucionalista Douglas North, la institución es un edificio social que se levanta gracias al establecimiento de reglas (derechos) de convivencia social, en las que se inscriben las organizaciones. En ese sentido, la demanda de derechos y de revisión del marco vigente constituye una exigencia de reformulación institucional. 3.3 La epistemología de la acción social a través de la política pública Como decía en páginas anteriores, el enfoque de los derechos, a diferencia del enfoque liberal, no pone el énfasis en “la no intervención” sino en “la no dominación”. Esto significa que analiza lo social desde la perspectiva de los factores que conducen a la dominación social. Ello se refiere a la dominación en general, incluyendo la dominación identitaria. La dominación social es visualizada desde la perspectiva de la desigualdad de los sujetos no solamente desde la desigualdad clasista. Independientemente de la naturaleza de la clase social, hay relaciones de dominación identitaria que atraviesa toda la estructura social. En el caso de las clases subordinadas la dominación identitaria está acompañada de la dominación social, ya que el sujeto pobre es privado del poder y de los recursos al mismo tiempo, principalmente las mujeres, la niñez y las etnias dominadas históricamente, cuya pobreza no sólo se explica en la privación material sino en la exclusión por razones de género, desigualdad cultural y etárea. En consecuencia, un pacto social para superar la dominación identiraria debe abarcar la dimensión social y viceversa. Desde el punto de vista de las políticas públicas esta perspectiva se diferencia de la concepción keynesiana o socialista en la medida en que el problema no es la complementariedad del mercado y la equidad, es decir, la redistribución del producto sino la distribución del poder. El acceso al poder requiere recursos pero también capacidades, siempre y cuando exista como condición un contexto normativo que favorezca el reconocimiento de los derechos. Por ello, la política de derechos humanos tiene como requisito la existencia de una institucionalidad amplia y fuerte capaz de garantizar servicios, subsidios y regulaciones para que los derechos puedan ser ejercidos por los sujetos. Esta es otra diferencia respecto a las concepciones liberales que postulan el Estado mínimo como condición y una sociedad atomizada en grupos de interés demandantes de los derechos específicos y las libertades civiles. La institucionalidad fuerte, desde esta perspectiva, se refiere no solo a la existencia de un aparato institucional sino a reglas (instituciones) que incluyan mecanismos que garanticen su ejercicio y seguimiento. La política pública es el instrumento de esta institucionalidad para garantizar estas dos dimensiones, lo primero está garantizado gracias a la inversión social, organizaciones debidamente enfocadas y una burocracia suficientemente capacitada. Lo segundo a través de la modificación o instauración de instituciones que establezcan reglas de conducta debidamente internalizadas en la sociedad y mecanismos de control social y de sanción moral y jurídica. En virtud de que la realidad a intervenir es el poder social los objetivos de la política son, principalmente, el cambio cultural: garantizar el ejercicio de los derechos a todos los sujetos para alcanzar la igualdad social. El poder requiere recursos y capacidades para construir la igualdad, el acceso a los servicios sociales, a la administración de la justicia y a un ingreso adecuado. También necesita de oportunidades económicas. Existe, en este sentido, una diferencia entre asegurar el acceso a las condiciones de vida y fomentar la distribución del poder social. El propósito de la política social es la equidad en la asignación de recursos, mientras que para el enfoque de derechos esta es solamente un medio. Dicho así, la política pública debe enfocarse a reformular las instituciones vigentes que organizan y legitiman las relaciones de dominación. En otras palabras, la política pública tiene una motivación básicamente política. Esta premisa orienta el quehacer de la política pública, ya que le establece un rumbo centrado en un escrutinio epistemológico basado en los derechos humanos de los conceptos, enfoques, instrumentos y mecanismos de gestión social. Obliga, asimismo, a propiciar un espacio de reflexión colectiva en la sociedad destinado a debatir (argumentar y contra-argumentar) sobre los ejes en los que se configura la relación de dominación. Dicho en palabras del sociólogo alemán Juergen Habermas: una democracia deliberativa. Esta modalidad de democracia debe concebirse en forma holística, pues de lo que se trata es profundizar el debate en las estructuras básicas de la sociedad contemporánea como la familia, el mundo del trabajo y las relaciones comunitarias y religiosas. La política de comunicación y movilización social a través de una política explicita de promoción ciudadano, en tal sentido, deviene en un elemento estratégico. ¿Qué significa el escrutinio epistemológico? Someter los principios de organización social al filtro de los derechos humanos. Cuestionar la primacía étnica y recuperar la historia, la cosmovisión y los saberes de las etnias dominadas. Revisar las reglas de organización social y económica y los conceptos en los que los hombres justifican supremacía sobre las mujeres. Modificar las relaciones entre grupos generacionales y cualquier otro en los que hay un vestigio de subordinación. Finalmente, revisar los mecanismos de distribución de la riqueza social y de producción de valores. Esta es una tarea que ha implicado, al menos, los siguientes pasos: 1) La promoción de “comunidades de pensamiento” que han abierto la discusión conceptual y han articulado el conocimiento técnico y filosófico alrededor de una teoría del cambio basada en el sujeto. Esta comunidad tiende a atravesar los aparatos técnicos del Estado, centros especializados en la producción de conocimiento y las organizaciones sociales. 2) La realización de análisis de situación desde una perspectiva que ha puesto el énfasis en los sujetos y en la identificación de los factores que conducen a las desigualdades. Ello, también, ha contribuido a establecer planes de reformulación de las políticas inspirados en esa teoría del cambio. 3) Se ha iniciado, aunque resta mucho por hacer, un debate más profundo acerca de la neutralidad de los instrumentos de política. Ello ha contribuido a someter a la discusión académica una serie de aspectos más específicos, donde se filtran los conceptos que justifican “el biopoder”. Este proceso relativamente reciente se ha expresado en lo que algunos autores llaman “la programación con enfoque de derechos”( GUENDEL L y BARAHONA, M: 2006), la cual quiere decir la realización de un esfuerzo por racionalizar este proceso de configuración de organizaciones y reglas que se sometan a la primacía del sujeto sobre el objeto. Cabe hacer notar, que este proceso, el cual ha venido avanzando a brincos y a saltos, enfrenta la trampa del “neotecnocratismo”. Este cual pone tanto énfasis en la ingeniería social de los derechos humanos que pierde la perspectiva de la política. En efecto, la erradicación del biopoder es primordialmente una acto político, el cual, sin embargo, al institucionalizarse deviene en una nueva ingeniería social. Tal avance tecnoburocrático si bien es conveniente, dado que la teoría del sujeto expresada en los derechos humanos, debe traducirse en una tecnología que sustituya las tradicionales tecnologías sociales, no debe erigirse en un reduccionismo tecnocrático, pues tiende a perderse la visión política. Esto no quiere decir que no haya que construir una “tecnología social” enfocada hacia la incorporación de los derechos humanos. Ello es necesario y es la base de esta idea de la programación social con enfoque de derechos, el peligro es que se abandone la agenda política, ya que el tema de los derechos humanos es sobre todo político, pues se trata de una distribución del poder social dentro de un marco institucional. 4. Conclusiones La política pública es una relación compleja, debido a la variedad de factores presentes en su proceso de formulación, adopción, implementación y evaluación. Ha pasado mucha agua debajo de los puentes y el concepto desde que fue construido por el politólogo Harold Laswell ha tenido un desarrollo impresionante, dada la creciente importancia que ha adquirido el Estado, aun en los tiempos en los que los enfoques minimalistas se impusieron en el mundo occidental. Hoy las políticas emanadas desde el Estado gravitan en casi todos los sectores de la sociedad y la economía y se articulan con los diferentes sectores, al punto de que los esfuerzos de “privatización” tuvieron límites muy claros y aún en las naciones que adoptaron esta agenda la política de retiro del Estado gozó de gradualidad. En el caso de la política social, pese a que los servicios de atención privados fueron ganando terreno, nadie duda de que el debate y la centralidad de los programas de asistencia hacia los pobres y de los modelos gerenciales que propugnaban por modificar el equilibrio de la gestión pública y la gestión privada de lo social, fueron hitos en esta materia. La significación asignada a lo social fue, paradójicamente, de las más amplias que se han vivido en América Latina. En este contexto surge el enfoque de los derechos humanos como una perspectiva alternativa a las concepciones tradicionales de la política social. Este enfoque articula preocupaciones tradicionales del enfoque de la equidad y argumentos del liberalismo radical o igualitario de inspiración “rawlsiana” y “seniana”. De esta manera, se pueden identificar corrientes o dimensiones del enfoque de los derechos humanos, lo cuales sin embargo coinciden en algunos aspectos básicos como en la preeminencia del sujeto, la construcción de universalidad de los derechos y la garantía de la igualdad y de “la no dominación”. El enfoque de los derechos condujo a reformas legales y a formulaciones más desde la antropología política centrada en el cambio cultural. La política pública en la medida en que condensa intereses y enfoques terminó recogiendo aspectos de todas las perspectivas y desarrollando inéditas experiencias de gestión y de concepción, que han desatado una interesante práctica de evaluación y sistematización. Quedan grandes desafíos que deben ser atendidos, entre ellos la exigencia de evitar los reduccionismos normativistas y culturalistas y propender hacia una mayor operacionalización dentro de las políticas sociales. 5. BIBLIOGRAFÍA Aguilar, Villanueva Luis F, La implementación de las políticas. Miguel A. Porrua-Grupo Editorial, 1993, México DF. Counzens Hoy, David Poder, represión y progreso: Foucault, Lukes y la Escuela de Francfort. En Counzens Hoy, David Foucault Ediciones Nueva Visión, 1998, Buenos Aires. Habermas, Juergen Facticidad y validez, ed. Trotta, 1998 Madrid, España Gargarella, Roberto, Las teorías de la justicia después de Rawls: un breve manual de filosofía política. Paidós, 1999, Barcelona. Guendel, Ludwig “Enfoques sobre el análisis de las políticas estatales” En Revista del ICAP, Juliodiciembre 1989. (17) p. 27-53 Güendel Ludwig, “La política social y la ciudadanía desde el enfoque de los derechos humanos: La búsqueda de una nueva utopía”, en Reuben Soto, Sergio, Ed. Política social: Vínculo entre Estado y sociedad, Edt. Universidad de Costa Rica, FLACSO-México, UNICEF, 2000 San José, pp.169219 Guendel, Ludwig y Barahona, Manuel, Pogramación social con enfoque de derechos:algunos derroteros hacia un nuevo paradigma. FLACSO, Cuadernos Ciencias Sociales, No 28, 2006. Martínez Franzoni, Juliana. Domesticar la incertidumbre en América Latina: Mercado laboral, política social y familias. 1 ed. San José, C.R: Editorial Universidad de Costa Rica 2008., Instituto de Investigaciones Sociales. Poulantzas, N. Estado, Poder y Socialismo. Siglo XXI editores, 1979, México
