DOCUMENTO INFORMATIVO SOBRE EL PROYECTO (PID) FASE DE EVALUACIÓN Nombre del proyecto Región

DOCUMENTO INFORMATIVO SOBRE EL PROYECTO (PID)
FASE DE EVALUACIÓN
Nº Informe: AB6055
PROGRAMA ADAPTABLE SWAp SECTOR PÚBLICO
Nombre del proyecto
PRÉSTAMO 1
AMÉRICA LATINA Y CARIBE
Región
ARGENTINA
País
Administración pública-Finanzas (50%); Administración
Sector
gubernamental subnacional (30%); extensión agrícola e
investigación (20%)
APL
Instrumento de crédito
P121836
Código de identificación del
proyecto
GOBIERNO SUBNACIONAL DE LA RIOJA
Prestatario
Ministerio de Hacienda
Organismo de ejecución
Categoría de selección ambiental { }A {x}B { }C { }FI
11 enero 2011
Fecha elaboración del PID
11 enero 2011
Fecha estimada para la
finalización de la evaluación
22 febrero 2011
Fecha estimada para la
aprobación del Directorio
La Presidencia autorizó al equipo para la evaluación del
Resolución
proyecto.
La junta confirmó la clasificación de riesgo propuesta
Otra resolución
(medio-I).
I.
Contexto del País
La Rioja es una provincia de 335.350 habitantes, la mayoría de los cuales (53%) viven en su
capital y alrededores. La Rioja está situada en la zona noroeste de Argentina, tiene una
superficie de 89.680 km2 y un clima de árido a semi-árido. La provincia ha progresado de
manera significativa al reducir la pobreza y el desempleo desde 2003 y se asemeja a la media
nacional en la mayoría de los indicadores socio-económicos. Esta provincia contribuye sobre el
0,4% al Producto Interior Bruto (PIB), con un el Producto Regional Bruto (PRB) que alcanzó
AR$4,6 mil millones en 2009. Aunque la pobreza en las zonas urbanas es del 14,2% ligeramente superior a la media nacional (13,2%) –el PRB per cápita (AR$13.383) desciende
bastante por debajo de la media nacional (AR$27.926), lo que implica un importante nivel de
pobreza rural. La provincia registró una tasa de crecimiento anual real media del 7,0% durante el
periodo 2003-2009, ligeramente inferior a la media nacional del 7,4%. Mientras los servicios
empresariales y la administración pública representan el 48% de la actividad económica, la
agricultura y la agro-industria se están convirtiendo cada vez más en una importante fuente para
el crecimiento, las exportaciones y el empleo.
La estabilidad política y una sólida posición fiscal ofrecen la perspectiva y el espacio fiscal
necesarios para abordar los retos del desarrollo y emprender reformas del sector público.
El Gobierno provincial está respaldado por una sólida mayoría política. Una baja deuda pública y
una prudente gestión fiscal señalan el fuerte desempeño de La Rioja en cuanto a sostenibilidad
de la deuda entre las provincias de Argentina. En los últimos cuatro años, la provincia de La
Rioja registró superávits fiscales primarios que representan, por término medio, el 6% de la renta
total. La deuda pública provincial disminuyó del 47,2% del PRB en 2003 al 15,3% del PRB a
finales de 2009, impulsada tanto por un sólido rendimiento económico y una reducción en los
stocks de deuda nominal. En la actualidad, la perspectiva económica estable en cuanto a la
economía nacional ofrece además unos antecedentes externos favorables para la economía de la
provincia.
Contexto institucional y sectorial
El espacio fiscal limitado y la poca eficiencia del sector público constituyen dos de los
principales problemas de la gestión del sector público así como una restricción
fundamental para el desarrollo económico y social de La Rioja. Ampliar el espacio fiscal es
esencial para proporcionar recursos para un programa de desarrollo más integrador centrado en
el desarrollo rural. Con el fin de crear un espacio fiscal sin poner en peligro la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, el Gobierno se compromete a emprender reformas
que generen más ahorro público y una mejor eficiencia del gasto mediante reformas en la
administración tributaria, los presupuestos, las adquisiciones y las prestaciones de servicios. El
Gobierno planea utilizar un espacio fiscal adicional para la prestación de mejores servicios
públicos e infraestructuras sostenibles para estimular el crecimiento a largo plazo y reducir la
pobreza.
La reforma de la administración tributaria movilizará la renta local adicional para un
programa de desarrollo integrador. La Rioja genera menos del 6% de su renta total a nivel
local, muy inferior a la media provincial nacional del 17%. El bajo esfuerzo tributario (cerca del
2,8% del PRB, en comparación con la media provincial del 4%) se debe en gran parte a la
ineficiencia en la recaudación de impuestos y de la administración tributaria. La baja recaudación
de impuestos sobre bienes inmuebles, prácticamente estancada desde 2006, es en gran parte el
resultado de tasaciones obsoletas y problemas con el catastro y el registro de impuestos sobre
bienes inmuebles1. La ineficaz ejecución fiscal y la baja recuperación de impuestos pendientes de
pago contribuyeron además a un stock total de deuda tributaria pendiente de AR$54 millones
(cerca de US$13,5 millones) en 2009. Se espera que la ampliación de la base impositiva y la
reforma de la administración tributaria creen una plataforma financiera sostenible para las
prioridades del desarrollo clave del Gobierno.
Una gestión de gastos eficaz está limitada por defectos en la elaboración de presupuestos y
las contrataciones públicas. Se espera que las reformas dirigidas a la eficiencia del gasto,
resulten en ahorros públicos que liberen los recursos para una mejor prestación de servicios.
Aunque exista un proceso presupuestario efectivo, y la estructura de la administración pública
sea comparable con otra provincia de tamaño similar, la rigidez existente, la falta de rentabilidad
y la limitada previsibilidad del proceso presupuestario actual no tienen en cuenta un plan efectivo
1
El valor de los bienes inmuebles no se ha actualizado desde 1992. Como consecuencia, el 93% de los bienes
inmuebles registrados se tasaron en 20.000 pesos argentinos (5.000 dólares estadounidenses) o por debajo. Se estima
así mismo que cerca del 50% de los bienes inmuebles, incluido el registro de la propiedad, están afectados por
alguna irregularidad de cualquier tipo (p.ej. dirección incorrecta o incompleta, información obsoleta sobre la
titularidad).
y la adjudicación de recursos.2 Esto disminuye el impacto de los servicios públicos en áreas
prioritarias como la gestión del agua en zonas rurales. De la misma manera, los avances en el
sistema de contratación pública provincial, que contrata hasta US$55 millones al año, podrían
ofrecer importantes ahorros fiscales.3
Dado que la gestión efectiva de los recursos naturales es crucial para el desarrollo
integrador de La Rioja, resulta crítica la prestación de servicios públicos sostenibles y
eficaces en esta zona. La gestión del agua supone un reto clave en una provincia situada en la
región seca de Chaco, caracterizada por condiciones de aridez y desertización extremas. La
gestión de los recursos hídricos es fundamental para las actividades relacionadas con la
agricultura y el sector agro-industrial, que representa el 12% del PIB, más del 65% del total de
exportaciones provinciales, y una parte considerable del empleo provincial. La gestión del agua
resulta también crucial para el acceso básico al agua potable, en particular en las zonas rurales.
No obstante, la prestación de servicios públicos en la gestión del agua sigue siendo débil e
intermitente, principalmente debido a las deficiencias en la planificación, elaboración
presupuestaria y gestión de las infraestructuras y recursos hídricos. Así mismo, la regulación de
distritos de irrigación es inadecuada, y el apoyo técnico a los productores agrícolas está
coordinado deficientemente. Estas deficiencias reducen la rentabilidad de las empresas agrícolas
y disminuyen el nivel de vida de los productores.
Para abordar estos retos, el Gobierno Provincial de La Rioja (PGoLR) se compromete a
reformar el sector público, anclado en un programa con presupuesto multianual. El Plan de
Desarrollo Provincial Integral de La Rioja identifica como objetivo clave la necesidad de
fortalecer las instituciones de la administración pública para garantizar la prestación sostenible y
efectiva de los servicios públicos esenciales para el desarrollo humano y productivo. Para lograr
este objetivo, el Gobierno se compromete a un programa de reforma que cree un espacio fiscal
adicional mediante la reforma de la administración tributaria y la mejora de la calidad del gasto,
y que amplíe la prestación de los servicios públicos en el sector rural. La operación propuesta
financiada por el Banco apoyará estos programas de gasto gubernamental mediante el
financiamiento de una parte de gastos elegibles y mediante la prestación de asistencia técnica
para contribuir a alcanzar estos programas.
Se esperan mejoras visibles en la prestación de servicios para apoyar los esfuerzos de
reforma. La economía política de la reforma del sector público indica que las reformas
transversales del sector público son en su mayoría sostenibles si se combinan con mejoras
2
En lo que respecta a la elaboración de presupuestos, la provincial ha realizado avances importantes con la adopción
del Plan Integral de Desarrollo Provincial (IPDP) y la introducción de la clasificación presupuestaria programática.
No obstante, la formulación presupuestaria todavía no resulta una herramienta para la planificación de políticas, sino
más bien un ejercicio financiero y contable.
3
En lo que respecta a las adquisiciones, la transparencia es débil y la información disponible sobre adquisiciones es
parcial, y la capacidad limitada. En primer lugar, falta un marco legal de adquisiciones provincial. En segundo lugar,
existe un gran número de regímenes excepcionales en el sistema regulatorio, y un importante número de regímenes
existentes no está alineado con las prácticas aceptables. En tercer lugar, no existe ninguna institución regulatoria de
las contrataciones públicas. Y por último, falta un sistema efectivo para la gestión de adquisiciones y el personal de
adquisiciones está insuficientemente cualificado.
visibles en la prestación de servicios; tales mejoras generarán el capital político necesario para
apoyar un círculo de reforma virtuoso. El programa propuesto combina, por ello, reformas del
sector público horizontal en la gestión de ingresos y de gastos con claras mejoras en la prestación
de servicios públicos en prioridades de desarrollo clave para la provincia tales como la gestión
del agua.
II.
Objetivos de desarrollo del proyecto
El Objetivo de Desarrollo del Programa para el Programa Adaptable SWAp (APL) consiste en
fortalecer las instituciones de la administración pública de la provincia de La Rioja para
promover la prestación efectiva y sostenible de los servicios públicos esenciales para el
desarrollo humano y productivo. Está en línea con el Objetivo de Desarrollo 7 del Plan de
Desarrollo Provincial.
Este programa está diseñado en dos fases: el primer Préstamo de Programa Adaptable (APL1)
introducirá mejoras fundamentales en áreas transversales del sector público (impuestos,
desempeño orientado a la elaboración presupuestaria y las contrataciones públicas) y apoyará la
prestación de servicios públicos en el sector agrícola, en concreto en la gestión del agua. La
elección de la agricultura como área piloto de intervención estuvo motivada por su importancia
para el crecimiento integrador, así como por la volatilidad tradicional y la falta de sostenibilidad
de sus programas de gastos en Argentina. La segunda operación (APL2) buscará ampliar el
programa de reformas del sector público y extenderlo a la agricultura así como a otros sectores
relacionados con el desarrollo humano y productivo. Se espera que esta propuesta programática
dé el respiro necesario para introducir de manera efectiva estos complejos cambios trasversales
en todo el sector público provincial.
El Objetivo del Proyecto del APL1 consiste en crear un espacio fiscal mediante el incremento de
la recaudación de impuestos y la mejora de la calidad del gasto, así como en mejorar el acceso a
los recursos de agua (irrigación y agua potable) de la población rural.
III.
Descripción del proyecto
El proyecto consta de dos componentes complementarios: el Componente de Reforma del
Sector Público y el Componente de Asistencia Técnica. El componente de “Reforma del
Sector Público” (US$24 millones) desembolsará respecto de los Programas de Gasto Elegible
(EEPs) en tres áreas: Mejoras en la Administración Tributaria, Calidad del Gasto y Prestación de
Servicios en la Gestión del Agua en Zonas Rurales. Este componente sigue la modalidad SWAp,
y los desembolsos están vinculados a la consecución de indicadores vinculados al desembolso
(DLIs) acordados y la ejecución de al menos 70% de los gastos EEPs presupuestados. El
componente de Asistencia Técnica (TA) (US$6 millones) respalda la consecución de programas
de reformas del Gobierno en estas tres mismas áreas; así mismo, éste asiste en la coordinación y
en la gestión del proyecto. A continuación se describe cada componente del proyecto.
Componente 1: Programa de Reforma del Sector Público (EEPs) – US$24 millones
Programa de mejora de la Administración Tributaria: Ministerio de Hacienda
Este programa está diseñado para fortalecer la administración tributaria mediante la
recaudación de impuestos. Este Programa Gubernamental cubre los siguientes sub-programas:
i) modernización del sistema de recaudación de impuestos y ii) actualización del catastro
provincial. El financiamiento provincial para este programa asciende a cerca de US$12,1
millones en el periodo de 2010-2015 con una asignación media anual de US$2,0 millones.
Programa de Calidad del Gasto: Ministerio de Hacienda y Dirección Financiera de cada
Ministerio
Este programa tiene como objetivo aumentar la calidad y la eficiencia del gasto público y se
centra en dos áreas: la elaboración presupuestaria y contratación pública. Este Programa
Gubernamental trata la necesidad de mejorar la calidad del gasto para garantizar la distribución
estratégica de los recursos y la ejecución efectiva y transparente de los gastos que deban
someterse a licitación pública. Se estima que el financiamiento provincial para este programa
ascienda aproximadamente a US$29,3 millones para el periodo de 2010-2015, con una
asignación media anual de US$5,1 millones al año. Este programa respalda la implementación de
dos reformas principales:
Introducción de los fundamentos de la elaboración de presupuestos orientada a resultados:
refuerzo de la elaboración presupuestaria de programas, introducción de los indicadores de
desempeño, vinculación entre presupuestos y planificación, fortalecimiento de las capacidades
del personal de los ministerios relacionados en la elaboración de presupuestos e introducción de
las funciones de monitoreo y evaluación.
Reforma de las contrataciones públicas: adopción de un marco legal, establecimiento de una
unidad de políticas de contratación pública y profesionalización del personal de contratación
pública.
Programa de Gestión del Agua en Zonas Rurales: Ministerio de Infraestructura (Secretaría
del Agua)
Este programa persigue el desarrollo de una estrategia para mejorar la gestión de los
recursos hídricos y el acceso a los mismos. Los principales objetivos de este programa son: i)
garantizar el funcionamiento sostenible y efectivo de los distritos de irrigación mediante un
mejor cumplimiento de la regulación y una mejor coordinación en la prestación de asistencia
técnica; y ii) apoyar el acceso al agua, en particular al agua potable, en zonas rurales remotas
mediante la expansión de sistemas de suministro de agua simplificados y redes de distribución
para las poblaciones rurales. Las actividades4 implementadas para lograr estos dos objetivos son
participativas e implican a la mayoría de las partes interesadas relacionadas con la gestión de los
recursos hídricos en la provincia, en particular la Secretaría del Agua y las Asociaciones de
Usuarios de Agua (WUAs). Es importante mencionar el proceso de consolidación de las WUAs,
que resulta crítico para un sistema de irrigación respetuoso con el medio ambiente y se mantiene
como un indicador vinculado al desembolso (DLI) para el programa. Estas actividades se
4
Las actividades y el enfoque que se siguen para lograr el objetivo de un sistema de irrigación efectivo y la
expansión del acceso al agua potable se describen en el Anexo 2.
complementan con el desarrollo de una Evaluación Ambiental Sectorial (SEA) que servirá a la
política pública provincial en lo que respecta a la planificación de recursos hídricos a largo plazo
y su uso para las actividades humanas y productivas. Finalmente, el punto fuerte de esta
propuesta en un medio en el que el agua escasea y constituye un recurso vital es contribuir a una
gestión de los recursos hídricos conjunta y consensuada y promover la conciencia de la
necesidad de un desarrollo sostenible y de una gestión de los recursos hídricos. Se estima que el
financiamiento provincial de este programa asciende a cerca de US$25 millones para el periodo
2010-2015, con una asignación media anual de US$4,5 millones al año para el periodo 20112015.
Los gastos para estos tres programas gubernamentales, que son elegibles a los efectos del APL1,
incluyen gastos ordinarios tales como: salarios, servicios ordinarios y transferencias sin
adquisiciones o en el caso de que el proceso de compra existente sea aceptable para el Banco.
Componente 2: Asistencia Técnica – US$6 millones
Este componente apoya la elaboración y la implementación de Programas de Gastos
Gubernamentales descritos en el Componente 1 y contribuye al cumplimiento del desembolso
vinculado a los indicadores de desempeño. Las áreas de asistencia técnica incluyen:
Mejora de la Administración Tributaria: Ofrecer asistencia técnica y experiencia internacional
en catastros urbanos y registros de contribuyentes, asistencia en la organización y en el proceso
para mejorar la eficacia de la administración tributaria, asistencia en la metodología y formación
en auditorías tributarias y asistencia técnica en aspectos legales que permitan a la provincia
implementar los cambios necesarios en la legislación y la regulación tributarias.
Mejora de la Calidad del Gasto:
 Fundamentos para la elaboración de presupuestos orientada a resultados: Apoyar el
diseño de estrategias sectoriales piloto, ofrecer formación intensiva en la implementación
de la elaboración de presupuestos de programas para sectores designados, asistir en el
diseño del marco legal para el establecimiento de una unidad de monitoreo y evaluación,
ofrecer programas de formación para el personal de monitoreo y evaluación.

Reforma de la contratación pública: ofrecer asistencia técnica en aspectos legales que
permitan a la provincia adoptar un nuevo marco legal, ofrecer apoyo organizativo para el
establecimiento de la Unidad de Políticas de Contratación Pública (PPU), diseñar
sistemas de formación y acreditación para los cargos de contratación pública, asistir en el
diseño y el desarrollo de un sistema de contratación pública.
Prestación de Servicios Públicos para la Gestión del Agua Rural: La asistencia técnica para el
sector incluye el apoyo en la elaboración de una Evaluación Ambiental Sectorial (SEA) en el
sector del agua, el fortalecimiento institucional de la Secretaría del Agua incluyendo la creación
del Instituto Provincial del Agua, la mejora de la gestión integrada del agua en zonas rurales, la
elaboración de un plan estratégico para el agua, agricultura y ganadería y los sectores agrarios, la
coordinación de la prestación de servicios públicos del sector rural y el fortalecimiento de los
servicios de asistencia técnica y de ampliación.
Coordinación del proyecto: El componente de la asistencia técnica financiará, así mismo,
actividades de gestión de proyectos de la Unidad de Coordinación de Proyectos (PCU) en el
Ministerio de Hacienda. Esto incluye i) formación del personal responsable de la gestión de
proyectos y apoyo a la implementación (i.e. gestión financiera, adquisiciones y Monitoreo y
Evaluación (M&E) de actividades de proyecto), ii) realización de auditorías externas anuales y
iii) estudios y otras consultorías que se determinarán durante la implementación del proyecto de
acuerdo con los procedimientos establecidos en el Manual de Operaciones.
IV.
Financiamiento
($m.)
Fuente:
Prestatario/Receptor
IBRD
IDA
Otros (especificar)
30
Total 30
V.
Implementación
Gestión del proyecto global. La gestión del proyecto global será responsabilidad del Ministerio
Provincial de Hacienda. El Ministerio contará de manera satisfactoria con personal para
gestionar el proyecto.
Las responsabilidades específicas incluyen: (i) ser el principal enlace con el Banco, (ii)
supervisar las aportaciones tecnológicas de todos los ministerios implicados (Hacienda e
Infraestructuras) y, como tal, consolidar la documentación requerida en actividades de los
Programas de Gastos Elegibles (EEPs), DLIs y TA para comunicar al Banco el cumplimiento en
el momento y de la manera que fuera oportuna, (iii) supervisar el cumplimiento de la gestión
financiera del Banco, las normativas de compra y los requisitos de salvaguarda, (iv) coordinar los
esfuerzos de los ministerios participantes (Hacienda e Infraestructuras), (v) gestionar el
componente de la Asistencia Técnica (TA), (vi) elaborar TdRs específicos para la Gestión
Financiera (FM) y actividades relacionadas con adquisiciones, incluyendo la auditoría anual y las
revisiones de adquisiciones y supervisar su implementación, (vii) consolidar los informes
financieros de proyectos en su momento (estos informes se basarán en la información facilitada
por otros servicios del Ministerio de Hacienda sobre gastos reales y previstos según el EPPs),
(viii) redistribuir saldos sin gastar, (ix) conciliar importes anticipados por el Banco con aquellos
utilizados según los EPPs, y (x) comprobar la publicación oportuna de los recursos
presupuestados del EEP. La PCU garantizará, así mismo, que los fondos en la cuenta designada
se utilicen apropiadamente y conforme a las directrices del Banco. Los ministerios participantes
no gestionarán directamente las adquisiciones en virtud de este proyecto. El Manual de
Operaciones especifica los acuerdos de implementación, las responsabilidades fiduciarias y
describe detalladamente los EEPs y los DLIs (incluyendo sus medios de comprobación).
Además, en calidad de instituciones ejecutoras de los Programas de Gastos Elegibles
(EEPs), los Ministerios Provinciales de Hacienda e Infraestructuras (para el programa del
agua) tendrán las siguientes responsabilidades: (i) implementar los EEPs sectoriales y cumplir
con los indicadores vinculados al desembolso, (ii) realizar un seguimiento e informar de todas las
actividades para las cuales el ministerio hubiera asumido responsabilidades, (iii) colaborar con la
PCU en el componente de la TA mediante la elaboración de TdRs específicos para actividades
de TA relacionadas con los EEPs de cada sector y supervisar su implementación, (iv) liderará
todas las actividades del sector que se requieran para implementar el préstamo y lograr sus
objetivos, y (v) ofrecer conocimientos específicos del sector según se necesiten para optimizar el
impacto del préstamo. La Secretaría del Agua se halla bajo la responsabilidad del Ministerio de
Infraestructura. A cambio, el Ministerio de Hacienda tiene un doble papel: la responsabilidad
general para la operación financiada del Banco, delegada a la PCU, y así mismo actúa como
institución implementadora sectorial para la administración tributaria y las actividades de gestión
de gasto del préstamo.
Comité asesor intergubernamental
Se creará un comité asesor intergubernamental en un periodo inferior a los seis meses tras su
entrada en vigor para supervisar la gestión de proyectos, ofrecer directrices estratégicas a la
Unidad de Coordinación de Proyectos (PCU) y garantizar el intercambio de información entre
los ministerios participantes y la PCU, identificar problemas así como para discutir las medidas
correctivas. Este comité asesor estará presidido y dirigido por el Ministerio de Hacienda, que
tendrá la última decisión en los asuntos relacionados con los proyectos. A tal efecto se incluirá
un pacto de préstamo en el Contrato de Préstamo.
VI.
Políticas de Salvaguardia (incluyendo consultas públicas)
Políticas de Salvaguardia impulsadas por el
proyecto
Sí
Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01)
Hábitat Natural (OP/BP 4.04)
Control de Plagas (OP 4.09)
Recursos Físico-Culturales (OP/BP 4.11)
Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12)
Poblaciones Indígenas (OP/BP 4.10)
Bosques (OP/BP 4.36)
Seguridad Presas (OP/BP 4.37)
Proyectos en Áreas Disputadas (OP/BP 7.60)*
Proyectos sobre Aguas Internacionales (OP/BP 7.50)
X
X
X
X
X
X
VII.
No
X
X
X
X
Contactos en el Banco Mundial y en el país Prestatario
Banco Mundial
Contacto: Alexandre Arrobbio
Cargo: Especialista Sénior en Gestión del Sector Público
Tel: (202) 458-7414
*
Con su respaldo al proyecto propuesto, el Banco no tiene la intención de perjudicar la decisión final de las reclamaciones de
las partes en las áreas en disputa.
Email: [email protected]
Prestatario/Cliente/Receptor
Contacto: Ministerio de Hacienda
Tel: /Fax: (54-38) 2245-3014
Email: [email protected]
Organismos de Ejecución
Contacto: Ministerio de Hacienda
Tel: /Fax: (54-38) 2245-3014
Email: [email protected]
VIII.
Para más información póngase en contacto:
The InfoShop
The World Bank
1818 H Street, NW
Washington, D.C. 20433
Teléfono: (202) 458-4500
Fax: (202) 522-1500
Web: http://www.worldbank.org/infoshop