La Profesionalización del Ejército

La Profesionalización del Ejército
1811 - 2011
por el Cnel. (R) Ulysses del V. Prada
Nacido el 1° de noviembre de 1946, el Cnel. (R) Ulysses del V. Prada se graduó como
Alférez de Ingenieros en el año 1967. Es Analista Programador, Diplomado en Estado Mayor y Diplomado en Altos Estudios Nacionales. Asimismo, es Profesor graduado de Historia Militar, Profesor de Estrategia y Profesor graduado de Historia
de los Conflictos. Ha desempeña tareas docentes en la Escuela Militar de Toledo, el
Instituto de Estudios Militares y el Centro de Altos Estudios Nacionales.
Orígenes del profesionalismo
La firma del tratado de Fontainebleau entre España y Francia en 1807, que permitió a
Napoleón atacar a Portugal a través de España, originó un amplio movimiento separatista
en América que impulsó a muchos de sus pueblos a asumir su soberanía formando Juntas
de Gobierno que tomaron para sí el papel del derrocado Fernando VII.
En ese marco, a principios de 1811 comenzó a gestarse en la Banda Oriental un alzamiento bautizado, por el en ese entonces Teniente Coronel José Artigas, como la “Admirable Alarma”, iniciado con la ocupación de la ciudad de Mercedes tras el “Grito de Asencio”,
y que tuvo su primer triunfo militar el 18 de mayo de 1811 en las Piedras, batalla de gran
valor estratégico por haberse ganado en momentos en que las fuerzas patriotas recibían
derrota tras derrota en el sur del continente. A partir de entonces, la misma fue considerada
génesis del Ejército Nacional, el que desde su origen se nutrió de muchos Oficiales criollos
que, formados en las Academias Militares creadas por España en América desde 1767, comandarían luego los Cuerpos creados para combatir a los ejércitos españoles y portugueses. En la Muy Fiel y Reconquistadora ciudad de San Felipe y Santiago de Montevideo, la
Academia Militar se inició el 1º de marzo de 1800, comprendiendo una Academia de Matemáticas y otra de Ordenanzas para los Regimientos de Dragones, Infantería y Blandengues que guarnecían la ciudad, figurando entre sus Cadetes los luego Brigadier General
Enrique Martínez, Coronel Mayor Nicolás de Vedia, Coronel Manuel V. Pagola y Coronel
Román Fernández1.
Así, desde su nacimiento, nuestro Ejército tuvo presente uno de los cuatro pilares
sobre los cuales, desde la Revolución Francesa, las sociedades occidentales estaban modelando la moderna profesión militar con una base eminentemente técnica. Esto fue posible
gracias a la eliminación de las viejas monarquías de origen feudal, lo que permitió quitarle
a la nobleza el poder que detentaba en los estados, transfiriéndoselo a la burguesía, la que
rápidamente hizo de su interés de clase –el liberalismo económico y político- un fin nacional. Se generaban así las condicionantes que permitirían a Napoleón, años más tarde en la
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Centro Militar, Homenaje de las Fuerzas Armadas a la Escuela Militar…, págs. 16 a 21.
1
batalla de Jena, no solo destruir un ejército feudal, sino también abrir las puertas a los Ejércitos nacionales, posibilitando de esa manera el surgimiento de los Estados Nación.
Esos ejércitos europeos prerrevolucionarios, hacían la recluta en base a mercenarios
y levas forzosas realizadas entre el campesinado y los estratos sociales más bajos, encuadrados mediante una disciplina férrea y obediencia ciega al mando. En situaciones de crisis
o ante conflictos bélicos graves, la leva se ampliaba con nuevas incorporaciones masivas a
filas, las que una vez finalizado el conflicto, eran licenciadas para no restar mano de obra a
las actividades económicamente más productivas. Esos ejércitos mercenarios mandadas por
Oficiales de origen mayoritariamente noble que gozaba de un alto estatus social, como señala Barcelona Llop2 en su ensayo Profesionalismo, Militarismo e Ideología Militar, resultaban extraños al resto de la sociedad, pues al ser patrimonio del rey y estar al servicio de
sus intereses políticos o de sus antojos personales, no solo carecían de puntos de contacto
con ella, sino que tampoco tenían una mentalidad castrense profesional3.
Desaparecidas las instituciones monárquicas, los conductores de la Revolución Francesa vieron que para consolidar la misma, necesitaban una Administración pública civil
moderna y FF.AA. sujetas al control civil democrático-burgués que diera soporte material
al Estado. Así nació el "ejército de masas" basado en el principio de "pueblo en armas" impulsado por Carnot, con lo que desde entonces, al menos en teoría, la defensa nacional dejó
de estar en manos de mercenarios o soldados de fortuna, para pasar a ser responsabilidad
de todos los ciudadanos aptos para el servicio militar, sin importar su clase o condición social. Esa masa necesitaba Oficiales con estricta formación castrense, la que fue dada en Academias Militares con planes de estudios de alto nivel enmarcados en el pensamiento filosófico, jurídico y político del liberalismo burgués y revolucionario. Todo esto llevó a que la
nobleza, lentamente, cediera sus principales cargos en las FF.AA. a esos nuevos Oficiales
venidos, mayoritariamente, de una burguesía más o menos acomodada.4
De esa forma nacía la moderna profesión militar, eminentemente técnica y estructurada en torno a cuatro grandes sistemas que pasaron a constituir su esencia5:
 El de reclutamiento.
 El de formación profesional.
 El de calificaciones y ascensos.
 El de retiro.
Ese nuevo paradigma hizo que la profesión comenzara a diferenciarse cada vez más
del mundo civil al que debía servir, lo que sumado a la desaparición de la tradicional identificación de los Oficiales con la aristocracia acarreó, inevitablemente, problemas que serían
en el futuro de difícil solución. En efecto, mientras los mandos provinieron de la aristocra-
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Doctorado en 1992 en la Universidad de Cantabria y Profesor Titular de Derecho Administrativo en la misma. Escribió Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de los actos administrativos (1995). La utilización del dominio
público por la Administración (1996), Policía y Constitución (1997) y La protección civil municipal (2006). Coordinador de la obra Régimen de la policía local en el Derecho estatal y autonómico (2004), y autor de diversas publicaciones sobre bienes públicos, patrimonio arqueológico, seguridad pública y policía. Magistrado suplente de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria entre 1994 y 2000.
BARCELONA LLOP, Javier: Profesionalismo, Militarismo e Ideología Militar, págs. 136 a 137.
Ibídem, págs. 137 a 138.
PARET, Peter: Creadores de la Estrategia Moderna…, Cap. 6: Jomini de Shy, John, pág. 171.
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cia, las relaciones FF.AA.-Poder Político6 se vieron facilitadas por el origen social común de
sus jerarcas; pero cuando democracia, burocracia y meritocracia comenzaron a transformar
al estamento militar, el relacionamiento se complicó7, pues al dejar monarquía y aristocracia
de repartirse la autoridad, al ejército se le comenzó a hacer difícil pasar a verse como mera
parte subordinada del aparato estatal.
Esta situación se vio agravada por hechos tales como el golpe militar que entronizó a
Napoleón en 1799, la sublevación de los oficiales prusianos en 1812 y la revuelta de los oficiales rusos en 1825, que llevaron al poder político a temer la profesionalización de los militares, quienes habían visto en ella la única vía a su disposición para evitar controles externos. Comenzó así a ganar adeptos en las FF.AA. la idea de que los gobiernos tenían la responsabilidad de elegir a los comandantes más idóneos, y luego darles la libertad necesaria
para conducir la guerra según principios científicos. Dicho en otros términos, los gobiernos
no debían descuidar a sus FF.AA., pero tampoco intervenir en cuestiones que sólo estaban
al alcance de oficiales profesionales especialmente preparados.8
La Patria Vieja
La profesionalización no solo se dio en los ejércitos europeos, sino también en los
nuestros; aunque sujeto a marchas y contramarchas. En efecto, el Ejército Oriental tras su
victoria en Las Piedras puso sitio a Montevideo, pero la invasión portuguesa al mando de
Diego de Souza y desavenencias de Artigas con Buenos Aires, obligaron a una retirada estratégica hacia el Ayuí, adonde llegaron en diciembre de 1811 para permanecer nueve meses. A fines de ese mes, Artigas escribió, «Estando plenamente convencido de que mi primer cuidado debe ser organizar la fuerza militar, disciplinarla y ponerla en estado de operar, he dedicado
particularmente toda mi atención a este interesante objeto». Con tal fin, designó al Sgto. Mayor
Miguel Pisani –profesional que había comenzado sus servicios en el ejército español- al que
instruyó para que no cejara «en los ejercicios doctrinales de las piezas de artillería y ejercitar la
infantería», y mejorara la instrucción de los 5.000 combatientes disponibles en el Ayuí 9.
Debido a lo dilatado del teatro de operaciones y la precariedad de los transportes y
comunicaciones, esas fuerzas -de organización variada por sus distintos niveles de instrucción y equipamiento- se organizaran mayormente en base al concepto napoleónico de
Divisiones que les daba gran flexibilidad para operar en forma autónoma10. Este Ejército se
integraba de milicias conformadas según la concepción jacobina del servicio militar, que lle6
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Entendido como «el ejercicio efectivo de un control social por parte de los detentadores del poder sobre los destinatarios del poder. Por control social, en el sentido estricto de la ciencia política contemporánea, se debe entender
la función de tomar o determinar una decisión, así como la capacidad de los detentadores del poder de obligar a los
destinatarios del poder a obedecer dicha decisión». Ver Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución, Editorial
Ariel, Barcelona, 1979, pág. 27. Citado por Barcelona Llop, Javier, Profesionalismo, Militarismo…, pág. 129.
Entre los muchos trabajos sobre la profesión militar editados en los siglos XVIII y XIX, destacan The Soldier and the
State de Samuel Huntington (Cambridge, Mass. 1957), The Politics of the Prussian Army, 1640-1945 de Gordon
Craig (New York, 1964) y La société militaire dans la France contemporaire, 1815-1939 de Raoul Girardet (París,
1953). Citado por John Shy en Jomini, inserto en la obra de PARET, Peter: Creadores de la Estrategia Moderna…,
ver nota 35 de la pág. 172, inserta en la pág. 195.
PARET, Peter: Creadores de la Estrategia Moderna…, Cap. 6: Jomini de Shy, John, pág. 172.
C.G.E.: Historia del Ejército, pág. 44.
Ibídem, págs. 40 y 44.
3
vaba «a sus últimas y más puras consecuencias el principio democrático: el Estado se defiende mediante el ejército permanente; las conquistas de la revolución, mediante el pueblo en armas en su más
genuina expresión». Allí, los más experientes se agrupaban en unidades convencionales de
Infantería, Caballería o Artillería y los restantes en fracciones con un sistema disciplinario
más laxo que les permitía elegir a sus Oficiales 11. También existía el Ejército de línea, más
pequeño e integrado por Regimientos como los de Blandengues, Libertos, Dragones de la
Libertad y Cívicos, cuyo grado de instrucción se evidenció en el segundo sitio de Montevideo y las batallas de Las Piedras y Guayabos, y sobre el cual dijo el Gral. Paz,
«…su infantería; consistía en hombres armados de fusil y bayoneta que venían montados
habitualmente y que solo echaban pie a tierra en ciertas circunstancias del combate.
Cuando estaban desmontados …siempre iban dispersos como cazadores; formaban parejas, y para ello hacían servir sus amistades y relaciones personales, de modo que tenían
ese vínculo más, para protegerse mutuamente …»12.
Estas fuerzas -que lucharon casi permanentemente hasta setiembre de 1820 cuando
Artigas cruzó el Paraná para internarse en Paraguay- carecieron de tiempo y oportunidades
para encarar su profesionalización. Así se disgregaba el primer Ejército Oriental, sin que
eso impidiera que muchos de sus integrantes siguieran luchando, algunos plegados a los
portugueses que nos habían invadido en 1816, muchos más, junto a otros ejércitos libertadores que seguían buscando la emancipación.
El Sistema de Reclutamiento
Como puede apreciarse, durante la Patria Vieja el reclutamiento del Ejército Oriental
fue totalmente voluntario e impulsado por el espíritu de libertad e independencia característico de nuestros paisanos; o sea que correspondió al propio de una milicia-como el mismo Artigas llamaba a sus fuerzas- en el sentido más jacobino del término.
El Sistema de Formación Profesional
Salvo el período en el Ayuí, el mismo fue prácticamente nulo; ya que, como hemos
visto, las premuras impuestas por lograr la emancipación y la necesidad de combatir casi
permanentemente, imposibilitaron un esfuerzo serio y continuado en este sentido.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
Se careció de uno estatuido oficialmente, y si bien todos los que habían prestado servicio en el ejército español se habían formado dentro de las Reales Ordenanzas para las
FF.AA. españolas promulgadas en 1768 por Carlos III, las circunstancias impedían aplicarlas a cabalidad. En consecuencia, los integrantes de las fuerzas eran calificados subjetivamente según el concepto que de ellos se formaban sus superiores, y los ascensos se conferían en función del liderazgo demostrado y los éxitos en el campo de batalla.
El Sistema de Retiros
Debido a la falta de un Estado organizado, el mismo no existió; sin embargo todos
tenían claro que era una deuda que la Patria pasaba a tener para con todos esos guerreros
que no habían ahorrado esfuerzos buscando emanciparla de todo poder extranjero.
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BARCELONA LLOP, Javier: Profesionalismo, Militarismo e Ideología Militar, pág. 142
C.G.E.: Historia del Ejército, pág. 53.
4
La Cruzada Libertadora y la independencia
En 1825, la Cruzada Libertadora encabezada por el Gral. Lavalleja, logró sobre la
marcha levantamientos y adhesiones que le permitió aislar a las fuerzas imperiales en Montevideo y Colonia del Sacramento. Logrado esto, se concentraron en dos campamentos
donde, según el periódico Argos de Buenos Aires de agosto de 1825, lograron organizar,
armar, instruir y montar el apoyo logístico de una tropa aguerrida y entrenada para actuar
ordenada y colectivamente13. Este nuevo Ejército Oriental se organizó en base a un Estado
Mayor General integrado con Detall, Comisaría de Guerra, Armería, Parque y Maestranza;
un Ejército de línea integrado por los Regimientos Libertos Orientales, Dragones de la
Unión, Dragones libertadores, Húsares Orientales, Tiradores de la Patria, Escuadrón del
orden y Artillería Oriental; y Divisiones formadas por las Milicias de Canelones; Colonia;
Entre Ríos, Yí y Río Negro; Maldonado; Paysandú; San José y Soriano14.
Lamentablemente, una vez más la guerra, impidió completar la profesionalización
del Ejército, pues las batallas de Rincón, Sarandí y Cerro de Montevideo, la toma de la fortaleza de Santa Teresa, la batalla de Ituzaingó y la ocupación de las Misiones Orientales no
dejaron tiempo ni recursos libres para tal fin. Recién con la firma de la Convención Preliminar de Paz y la subsiguiente independencia, se pudo institucionalizar el Ejército Permanente del Estado Oriental, al que se fueron incorporados los oficiales y tropa del Ejército
del Norte al mando del Gral. Rivera, siendo luego organizados en un Ejército de línea con
un Estado Mayor General, tres Regimientos de Caballería, un Escuadrón Escolta, un Batallón de Cazadores y una Brigada de Artillería; y una milicia a la que se le llamó Guardia
Nacional.15 No obstante, se lograron algunos avances en la profesionalización.
El Sistema de Reclutamiento
Si bien en un principio, al igual que en la “Patria Vieja”, se reclutó a los paisanos que
voluntariamente se alzaban al paso de los caudillos, apenas aprobada la independencia del
Brasil y la incorporación a las Provincias Unidas del Río de la Plata, por ley de setiembre de
1825 se dispuso que el Ejército de línea de la novel Provincia Oriental, se reclutara en base a
«hombres solteros, vagos y mal entretenidos, y en casados sin ocupación»; la Guardia Nacional en
tanto, lo haría entre artesanos y trabajadores en general, en la medida que no sufrieran ni se
vieran detenidos «los interesantes ramos de la industria y labranza»16.
El Sistema de Formación Profesional
Al respecto, poco se pudo hacer. El 28 de marzo de 1832 el Presbítero Dr. Dámaso A.
Larrañaga presentó ante el Senado un proyecto cuyo art. 7º proponía «... fundar una Academia Militar de Estudios, necesarios a los individuos del Ejército y Armada que abracen las Matemáticas y especialmente de la Arquitectura y Fortificación, la Astronomía práctica y Navegación»,
donde la enseñanza sería gratuita. Lamentablemente el proyecto no prosperó.17
13
14
15
16
17
Ibídem, pág. 74.
Ibídem, pág. 72.
Ibídem, págs. 92 a 94.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. I, pág. 371
CENTRO MILITAR, Homenaje de las Fuerzas Armadas a la Escuela Militar…, pág. 25.
5
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
En lo que al sistema de calificaciones y ascensos tiene que ver, el nuevo Ejército Permanente de la Provincia Oriental se rigió por las Reales Ordenanzas de Carlos III ya mencionadas; normativa de larga tradición en los ejércitos españoles, herederas de las decretadas por los Reyes Católicos en 1503, que establecían, de acuerdo a un código deontológico, los principios éticos, reglas de comportamiento, derechos y deberes del militar.
El Sistema de Retiros
Al igual que en el período anterior y por las mismas razones no existió, continuando
como una deuda legada a las siguientes generaciones para cuando el Estado se terminara
de consolidar institucional y económicamente.
El Caudillismo
Como señala Carlos Bañales en su ensayo Las Fuerzas Armadas en la Crisis Uruguaya, alejado Artigas de la escena nacional y finalizada la guerra de emancipación, sus
lugartenientes pasaron a enfrentarse continuamente; a veces por intereses personales, otras
por intereses ajenos, dando origen al caudillismo, que con sus luchas sacudió al país 45
años durante los cuales prácticamente no existió un Ejército de carácter nacional, pues:
«Los regimientos y batallones precariamente formados, respondían al caudillo local o a
circunstancias transitorias y tanto servían para voltear un Gobierno como para ayudarlo
a enfrentar exitosamente un motín. Además, aparte de lo que hubiera podido considerarse
como la fuerza regular dependiente del Poder central, todo el territorio estaba poblado de
pequeños contingentes privados, armados por los caudillos o caudillejos y constituidos
por la peonada de las estancias o por hombres cuya vocación guerrera podía manifestarse
mucho más libremente en los grupos montoneros que en las agrupaciones regulares.»18
Esta situación se dio por el poder relativo de las milicias y el ejército de línea. Aquellas, al servicio de caudillos regionales, en 1860 tenían 46 Jefes, 720 oficiales y 16.012 soldados, en tanto que el Ejército de línea –que respondía al Gobierno Central- contaba tan solo
con 9 generales, 126 jefes, 261 oficiales y 895 soldados.19 Esto motivó largas disputas políticas sobre la organización y convocatoria de las milicias o Guardia Nacional. Los blancos,
pretendían que se la convocara al servicio activo a la par del Ejército de línea, pero los colorados querían que sus Jefes y Oficiales fueran electos por el Gobierno y que no fuera convocada para ejercicios ni para el servicio activo; pues los mandos del Ejército de línea, básicamente colorados, temían que de activarse la Guardia Nacional, su poder y el del Gobierno
Central fuera mínimo ante el de los caudillos20 cuyas milicias, como había afirmado Juan
Mª Torres en 1854, eran responsables de todas las revoluciones ocurridas en el país21.
Esos caudillos, con visiones localistas y sin experiencia de gobierno, cumplían un
cuádruple rol: político, económico, militar y social, que les permitió tomar las riendas del
poder capitalizando los intereses regionales. Herederos de la tradición española de gobier18
19
20
21
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 291-292.
Ibídem, pág. 293.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. II, págs. 406-407.
Ibídem, págs. 589-590.
6
nos fuertes por hombres autoritarios, surgieron en toda la América hispana tras la emancipación, aunque con intensidad y duración variable. Las nuevas naciones, fueron incapaces
de sustraerse a las ansias de poder de esos hombres de armas tomar, prestigiados -algunos
exageradamente- en las duras luchas contra España, Portugal y Brasil, que, aunque conductores militares indiscutidos y con antecedentes intachables, en muchos casos terminaron
siendo tiranuelos arbitrarios, pues si bien estaban preparados para guerrear, no lo estaban
para gobernar, y mucho menos a países a que necesitaban ser estructurados como tales.22
Favorecidos por las dificultades en las comunicaciones y la debilidad de gobiernos centrales sin medios eficaces para administrar justicia, recaudar rentas y mantener el orden, promovieron levantamientos de alcance nacional mediante milicias de características feudales
que poco y nada tenían de profesionales; lo que los convirtió en gobierno omnipotente de
su región y acreedor, por lo tanto, de la adhesión de sus paisanos apenas convocaban a una
patriada. Más allá de todo esto, en el período se dieron ciertos avances en la profesionalización del ejército.
El Sistema de Reclutamiento
El mismo continuó en base a la leva forzosa -aunque una ley de 1853 lo prohibióúnico medio efectivo, ya que el enganche voluntario no atraía a nadie a un servicio de trabajo agotador y castigos corporales, imposibles de compensar con una paga miserable, como lo señalaba por entonces en la prensa un destacado oficial:
«Deploro como el que más la terrible necesidad de los castigos corporales que prescriben
nuestras leyes militares. Pero échese una mirada sobre el personal de nuestros cuerpos de
línea: están compuestos por una gran cantidad de esclavos africanos, indolentes y acostumbrados al rigor, que sólo con él se consigue que se aseen y que observen los deberes de
soldados y, de otra parte, peor, reclutada en la crujía de la cárcel. ¿Se quiere abolir los
castigos corporales? Es muy justo; pero antes refórmese al personal del Ejército; púrguese
a éste de los criminales»23.
En cuanto a la Guardia Nacional, en 1858 se instituyó por ley que la milicia se organizaría en base a la conscripción, pues «...todo ciudadano es guardia nacional. El servicio activo
correrá desde los 17 hasta los 47 años y el pasivo hasta los 55.»24 En 1860 el Gral. Diego Lamas
propuso infructuosamente establecer la conscripción25 y en 1870 el legislador Carlos Reyles
presentó un proyecto para reorganizar el Ejército de línea que tampoco tuvo andamiento,
donde entre otras medidas, se proponía que los reemplazos se completaran por sorteo entre
las listas de la Guardia Nacional26. Finalmente, en 1874 se estableció por ley que el reemplazo se haría por servicio voluntario o enganche por 4 años27.
El Sistema de Formación Profesional
En 1844, el Coronel Melchor Pacheco y Obes, Ministro de Guerra e Inspector General
22
23
24
25
26
27
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 293-294.
Coronel León Pelleja, 1853. Citado en El papel político y social…, pág. 293 y Acevedo, Eduardo: Anales Históricos
del Uruguay, T. II, pág. 487.
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 293.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. III, pág. 235.
Ibídem, pág. 641.
Ibídem, págs. 760 a 776.
7
de Armas, propuso crear una Academia de Instrucción de Infantería para Jefes y una Academia de Oficiales por Arma. La falta de constancias sobre sus cursos hace suponer que
fueron suspendidos porque las penurias económicas y urgencias de la Guerra Grande impidieron su desarrollo28. En 1858 hubo otro intento, cuando el Ministro de Guerra, General
Antonio Díaz, creó la Escuela Militar Oriental -proyectada como Escuela Politécnica de todas las Armas- a la que concurrirían los Oficiales que lo desearan y demás ciudadanos inscriptos. En 1863 se estipuló que todas las vacantes de Oficiales deberían cubrirse con sus
egresados, por lo que la concurrencia de todos los Oficiales francos a sus cursos sería obligatoria; asimismo se creó en ella la Escuela de Marina Nacional -con cursos de marina mercante y de guerra- pero la guerra civil de ese año obligó a clausurar todos los cursos y cerrar la Escuela29. En 1873 se aprobó por ley la creación de una nueva escuela, pero fracasó
ante otra guerra civil30.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
A este respecto permanecieron vigentes las Reales Ordenanzas españolas de Carlos
III. En 1857, el Coronel Francisco Lasala presentó ante el Gobierno un proyecto de Código
Militar adaptado a nuestra realidad y necesidades, el que pasó a estudio de una comisión31,
no teniéndose noticias sobre el fin que tuvo dicha iniciativa.
El Sistema de Retiros
En lo que a retiros refiere, en el período hubieron novedades: en marzo de 1829 se
aprobó una ley sobre: «invalidez, viudedad y orfandad» que contemplaba a los combatientes
de la Guerra de Independencia; en junio de 1830, se reconoció por ley, el “premio” que en
1826 otorgara el Congreso General Constituyente de las Provincias Unidas a «Lavalleja y
Treinta y dos individuos que bajo sus órdenes dieron principio a la heroica empresa de libertad a la
Provincia». La Constitución de 1830 facultó al Poder Ejecutivo a conceder retiros y pensiones a empleados civiles y militares, reconociendo dos vertientes en materia de Seguridad
Social que se mantienen hasta hoy; en 1832 se presentó a la Asamblea un proyecto de ley de
retiros que no fue tratado por las guerras civiles y en 1835 se aprobó la Ley Nº 81, complementaria de la de 1829, que estableció un régimen de pensiones a cargo del Tesoro Nacional
para deudos de Oficiales; lamentablemente, un decreto de 1837 y disposiciones de 1853 las
anularon32.
La institucionalización del país
28
29
30
31
32
CENTRO MILITAR, Homenaje de las Fuerzas Armadas a la Escuela Militar…, págs. 26-27; ver también Foros de
Uruguay Militaria en la siguiente dirección: http://www.uruguaymilitaria.com/Foro/viewtopic.php?f=3&t=597, último acceso: 23 de enero de 2011, H.00:36.
CENTRO MILITAR, Homenaje de las Fuerzas Armadas a la Escuela Militar…, págs. 29-40. Ver también ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. II, pág. 755 y Foros de Uruguay Militaria en: http://www.uruguaymilitaria.com/Foro/viewtopic.php?f=3&t=597, último acceso: 23 de enero de 2011, H.00:36.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. V, pág. 250.
Ibídem, T.II, pág. 755
Ibídem, T.I, pág. 451-452, 521-523 y T.II, pág. 487-488. Ver también IRIGOYEN, Ney Carlos Cnel.: Especificidades del Servicio de Retiros y Pensiones…, págs. 1-2.
8
En 1876, José P. Varela decía con razón que «Bien puede decirse, sin exageración, que la
guerra es el estado normal de la República»33. Por entonces, la alternancia en el Gobierno de
caudillos y “doctores”, no había logrado modificar la situación anárquica generada por un
caudillismo que había alcanzado tal poder, que en 1866 un jefe político del departamento
de Soriano resistió su relevo del cargo manifestándole al presidente Lorenzo Batlle que,
...El debido acatamiento que debo a la voluntad de V.E. ha debido quedar paralizado en
este momento. Los motivos que a ello me obligan son poderosos y ellos se reducen, Excmo. Señor, a no poder aceptar el nombramiento que V. E. ha hecho en la persona del señor Abin (su sustituto)... El Ministerio de V.E., en una palabra, no representa ninguna
garantía para los hombres del Partido Colorado y en este caso repito a V. E. que debe morigerarse pues de lo contrario me he resuelto yo a derrocarlo a balazos (...)34.
Según Bañales en su ensayo35, desde fines de los años ‘60 se estaba gestando un cambio en el Ejército que en 1875 derivó, inexorablemente, en el período conocido como el “Militarismo”. El mismo comenzó con el retorno al país en 1869, de los últimos combatientes de
la Guerra del Paraguay, quienes habían logrado una sólida formación técnica en un conflicto prolongado caracterizado por operaciones a gran escala, muy distinta a las montoneras revolucionarias, que obligaron a integrar un Estado Mayor profesional tipo europeo.
Esto llevó al Ejército a elevar sus aspiraciones profesionales, al tiempo que el país caía en
una gran depresión económica acompañada por una severa crisis política.
En 1875, al asumir Latorre el Gobierno, la crisis político-económica se veía agravada
por la inseguridad -en especial en campaña- y los altibajos en el comercio debido a los permanentes levantamientos. Las medidas que adoptó para asegurar la paz interior, organizar
y moralizar la administración pública, desarrollar el nacionalismo y universalizar una educación a cargo del Estado, lograron que rápidamente la campaña volviera a ser habitable;
que la agricultura y la ganadería se expandieran; que mejorara la producción y por ende la
economía y que además quedaran atrás las luchas fratricidas; y todo esto acompañado por
una mayor profesionalización del Ejército.
El Sistema de Reclutamiento
La tropa -como en los períodos anteriores- siguió reclutándose en base al enganche
de mercenarios extranjeros, condenas judiciales y leva de hombres 36, pese a que el Código
Militar vigente desde julio de 1884 estipulaba que el Ejército de línea reclutaría voluntarios
o contratados (art. 9°) y la Guardia Nacional enrolaría a todos los ciudadanos de entre 17 y
45 años (art. 14) aunque con excepciones. El reclutamiento de Oficiales en cambio, empezó
a cambiar, pues el art. 8° de dicho Código establecía como una de las formas de ingreso al
Ejército el ser alumno de la Escuela Militar, por más que esta aún no existía37.
El Sistema de Formación Profesional
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36
37
La legislación escolar, 1876; citado en BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 294.
BARRÁN, J. P. y NAHUM, B.: Historia rural del Uruguay moderno, 1967; citado en BELTRÁN, Virgilio Rafael:
El papel político y social…, págs. 295.
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…,, pág. 295.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.IV, págs. 144, 244 y 363.
Ibídem, pág. 250 y CENTRO MILITAR, Homenaje de las Fuerzas Armadas a la Escuela Militar…, págs. 43-44.
9
En 1877 se instaló una Escuela de Marina Nacional, clausurada a inicios de 1880 por
razones económicas38. En el gobierno de Tajes se creó una escuela náutica anexa a la Academia Militar, que recién se concretó en el gobierno de Herrera y Obes, para cerrar en la
presidencia de Idiarte Borda. Finalmente, en 1884, nacía definitivamente, la Escuela Militar
con el nombre de Colegio Militar, que abrió sus puertas al año siguiente, ocasión en la que
el Presidente Santos expresó:
«Partiendo del principio reconocido y aceptado en el mundo entero, de que los ejércitos permanentes son el elemento constitutivo del orden, base de toda sociedad bien organizada,
nosotros precisábamos la creación de una Escuela especial, donde pudieran educarse convenientemente los jóvenes que se dediquen a la honrosa carrera de las armas; de un Colegio,
donde merced a profesores especializados y hábiles, pueda aprenderse todo lo que pueda saber
un oficial, pues además de ser la guerra moderna un arte en el que, si entra mucho el valor,
entra tanto o más la pericia, hora era ya de que nuestros oficiales adquiriesen conocimientos
profundos que puedan ponerlos un día al nivel de la mejor oficialidad de las más adelantadas naciones… Me he propuesto, al crear esa Escuela hacer una carrera científica de las
armas, y que cada joven que salga de allí, sea un oficial con los mismos conocimientos de
los que puedan adquirirse en los mejores Colegios Militares de Europa»39
El nacimiento de esta Escuela fue acompañado por una activa política de publicaciones profesionales militares como “El Soldado”, ”El Ejército Uruguayo”, “Regimiento 1º de Artillería” y “El Artillero” que generaron un ámbito de diálogo y aprendizaje40. Un decreto de
julio de 1889 creó una Escuela de Náutica anexa al Colegio Militar, pero no se concretó,
pues el Legislativo no la autorizó.41
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
El ya mencionado Código Militar de 1884, constituyó una nueva legislación militar
adaptada a nuestra idiosincrasia que derogó, tal como lo señala su art. 1152 42, las viejas
ordenanzas españolas de Carlos III que habían regido desde el siglo XVIII 43. El mismo tenía
como antecedentes, un proyecto de 1862, otro de 1876 y un dictamen y propuestas de modificación a este último, presentado por el Coronel Juan M. de la Sierra a pedido del Gobierno. Respecto a calificaciones, el Código preveía que cada Oficial tuviera una hoja de
servicios 44 y quienes serían los Oficiales calificadores45; estipulaba los tiempos mínimos a
permanecer en cada jerarquía para estar en condiciones de ascenso46; establecía las formas
de ascenso, a saber, por antigüedad y selección47 y definía a quién correspondía realizar las
propuestas de ascenso para cada jerarquía48.
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ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.IV pág. 41.
Ibídem, págs.43 a 45 y ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.IV, pág. 363.
C.G.E.: Historia del Ejército, pág.170.
Ibídem, pág. 51 y ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.IV, pág. 480.
Código Militar…, pág. 310.
C.G.E.: Historia del Ejército, pág.167.
Ibídem, ver arts. 402 en pág. 119 y 501en pág. 130.
Ibídem, ver arts. 451 en pág. 109 y 501en pág. 130.
Ibídem, ver Cap. III - De los ascensos, págs. 116 a 118.
Ibídem, ver Cap. IV - Provisión de las vacantes, págs. 118 a 120.
Ibídem, ver Cap. V – De las propuestas, págs. 120 a 122.
10
El Sistema de Retiros
Como ya señaláramos, por decreto de setiembre de 1876 se derogó el pago de montepío, por lo que los Oficiales ingresados a partir de esa fecha dejaron de generar pensiones;
pero el Código Militar de 1884 volvió a implementarlo para todos los Oficiales, incluso los
retirados, especificando a quienes debía descontársele, como se compondrían sus fondos,
quienes podrían obtener pensiones, las formalidades para gestionarlas, cuando se perdía el
derecho del montepío, las pensiones correspondientes a los años de servicio y como percibirlas49. Asimismo, regulaba todo lo relativo al retiro de Jefes y Oficiales, como ser el tiempo mínimo necesario para acceder a él, forma de computar su monto, cuando se concedería,
edades para el retiro obligatorio, normas para los retiros por invalidez, etc.50.
El “Estado de Bienestar”
Tras el “Militarismo” el caudillismo quedó herido de muerte y los levantamientos
ocurridos en los años siguientes fracasaron debido a la profesionalización del Ejército de
línea iniciada en el período anterior y a los términos de la Paz de Aceguá, que dispuso que
las fuerzas sublevadas acatarían a la autoridad legal, entregarían todas sus armas y parque
al jefe gubernista y que los jefes y oficiales amnistiados serían incorporados al Ejército51. Por
otra parte, el proyecto de país elaborado durante el “Militarismo” -en especial en el gobierno del Coronel Latorre- basado, como ya señaláramos, en una profunda reforma educativa, el fortalecimiento de la ganadería y la agricultura mediante el fomento del alambrado
de los campos y la afirmación del respeto a la autoridad permitió, a partir de la segunda
presidencia de Batlle y Ordóñez, introducir cambios profundos que minimizaron la posibilidad de fracturas sociales graves como las ocurridas en otros países, e iniciar un largo período de relativa paz social, prosperidad económica y estabilidad política.
Si bien algunos autores insisten en el proceso de despolitización del ejército iniciado
en este período, en realidad, ciertos indicio permiten afirmar que la influencia del Partido
Colorado sobre el Ejército se mantuvo, como lo demuestra, por ejemplo, que se imprimiera
en la Imprenta Nacional Colorada el libro “Conocimiento” Lecturas variadas, «Aprobado
por el Superior Gobierno por resolución de fecha 23 de marzo de 1926» según reza en su tapa, destinado a los «Cursos Militares de Instrucción Primaria del Ejército». En él solo se destacaban
como héroes patrios a Artigas y Fructuoso Rivera –fundador del Partido Colorado- del que
lucía un retrato a página completa, una reseña de más de dos carillas y una semblanza de
casi cuatro que se iniciaba señalando: «Este héroe de la patria, predilecto de nuestro gran Artigas, de quien heredó sus nobles prendas de carácter y su temple guerrero, haciendo culminar en forma brillante la obra por aquel comenzada,…»52. En cambio, los Generales Lavalleja y Oribe,
fundadores del Partido Nacional, solo eran mencionados someramente un par de veces53.
Más allá de esto, la profunda revolución social planteada por Batlle y Ordóñez, trajo
la paz social al país, haciendo innecesario que las FF.AA. debieran plantearse la posibilidad
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Ibídem, ver Título XI – Del montepío, págs. 150 a 159.
Ibídem, ver Cap. III – Retiros, págs. 125 a 129.
BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, pág. 298.
EJÉRCITO: Conocimiento…, págs. 97 a 100.
Ibídem…, págs. 99, 100, 127, 153, 154 y 156.
11
de intervenir en el Gobierno por problemas sociales de entidad. Por otra parte, el Ejército,
tras su rol protagónico en la reforma estructural del país y del Estado durante el “Militarismo”, se había retirado a sus cuarteles, respetuoso de la institucionalidad, aunque esto le
significó un prolongado aislamiento de la realidad nacional y de la población.
El Sistema de Reclutamiento
En la segunda presidencia de Batlle y Ordóñez, el Dr. Joaquín de Salterain presentó
un proyecto de ley para instituir el servicio militar obligatorio 54, pero fracasó. En la presidencia de Serrato, el Poder Legislativo debatió largamente y desechó otro proyecto que
buscaba lo mismo o al menos una forma atenuada de conscripción. En 1934 se intentó establecer un sistema de reservistas, para lo cual se creó el Centro General de Instrucción para
Oficiales Reservistas, pero con el fin de la G.M. II decayó su importancia55. Finalmente, en
1940 la ley 9943 estableció la Instrucción Militar obligatoria56, pero el enrolamiento terminó
exigiéndosele tan solo a los ciudadanos convocados a desempeñar puestos públicos; con lo
que quedó descartado hasta nuestros días el servicio militar obligatorio57. Complementando esto, en 1941 la Ley Orgánica Militar 10.050 dividió al Ejército en Activo (formado por
Ejército Permanente; Reserva Activa y Fuerzas Auxiliares), Reserva Móvil y Reserva Territorial. El Ejército Permanente integrado por voluntarios contratados; la Reserva Activa por
ciudadanos de 18 a 30 años hábiles para el servicio de las armas y sin hijos a su cargo; y las
Fuerzas Auxiliares por personal asimilado de tropas y servicios, civiles en actividad del
Ministerio de Defensa Nacional, y las fuerzas Policiales movilizadas. La Reserva Móvil estaría formada por los ciudadanos de 31 a 45 años y los de 18 a 30 con hijos a cargo. La Reserva Territorial, finalmente, se integraría con los ciudadanos de 46 a 60 años.
El Sistema de Formación Profesional
En 1907 se creó la Escuela Naval, que comenzó a funcionar como sección de la Escuela Militar al construirse la nueva sede de esta en la calle Garibaldi 58, y en 1913 se creó la
Escuela Militar de Aviación59. Ante «la necesidad de que los pueblos estén preparados en todos los
momentos para repeler cualquier ataque exterior»60, en 1915 Batlle y Ordóñez tuvo la iniciativa,
aunque sin mayor andamiento de autorizar por decreto a la Dirección de Instrucción Primaria a crear batallones escolares con niños de más de 12 años y al Consejo Universitario
con alumnos de los 2 primeros años de enseñanza secundaria para que,
«…la juventud adquiera los conocimientos militares más indispensables, para que pueda
actuar con eficacia en la defensa nacional, si los acontecimientos lo exigieran… La implantación del servicio militar obligatorio ofrece, por ahora, algunos inconvenientes, pero
pueden obtenerse sus beneficios suministrando a la niñez la enseñanza militar en condiciones que no le originarían ningún perjuicio y si más bien le reportarían beneficios apre54
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ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.V, pág. 526.
C.G.E.: Historia del Ejército, págs.272-273.
Ibídem, págs. 272
BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, pág. 299.
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T. V,, pág. 527.
C.G.E.: Historia del Ejército, págs.222-254.
Mensaje del Poder Ejecutivo a la Asamblea al remitir un proyecto de ley que establecía la obligatoriedad de la instrucción militar en las escuelas primarias y en la Universidad, citado en ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del
Uruguay, T.V, pág. 657.
12
ciables, puesto que el ejercicio militar moderado constituye una gimnasia eficaz y agradable»61
En 1922, se contrataron tres Capitanes franceses para instructores en los institutos militares
62; hasta la G.M. I en el país habían actuado misiones militares francesas y alemanas, pero a
su fin, solo quedaron las primeras por el prestigio ganado en el conflicto, con lo que,
«...nuestro Ejército se afrancesó. Hubo misiones francesas acá y oficiales nuestros que estudiaron en Saint-Cyr. Los reglamentos tácticos de la época fueron traducidos literalmente y por lo tanto quedaron plagados de galicismos»63.
En 1922, de la unión de la Escuela de Tiro y el Centro de Instrucción de Oficiales de Armas
Montadas, nació la Escuela Militar de Aplicación, que en 1936 pasó a llamarse Escuela de
Armas y Servicios64. En 1928 comenzaron a dictarse cursos de Estado Mayor, que desde
1932 pasaron a ser responsabilidad de la recién creada Escuela de Estado Mayor, llamada
desde 1934 Escuela Superior de Guerra65. En 1935 la Aeronáutica Militar se transformó en
quinta Arma del Ejército, desapareciendo la Escuela Militar de Aviación66. En 1943 se agregó a la Escuela de Armas y Servicios la Escuela de Clases del Ejército67, y la Escuela Superior de Guerra pasó a llamarse Instituto Militar de Estudios Superiores68. En 1947 se creó el
Liceo Militar, para impartir enseñanza secundaria e instrucción pre militar69. Finalmente, en
1953 nacía la Fuerza Aérea Uruguaya desapareciendo la Aeronáutica Militar como Arma
del Ejército70.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
Si bien, como ya mencionáramos, luego de 1918, se habló mucho de despolitizar las
FF.AA. y enfatizar en su capacitación profesional, la influencia política en la carrera militar
persistió, en especial en los ascensos a General. Si bien es cierto que el Partido Colorado,
que gobernó hasta 1958, ascendió a esa jerarquía a muchos oficiales de filiación nacionalista
aplicando una suerte de cuotificación en los ascensos, no lo es menos que siempre eligió oficiales afines para el desempeño de los cargos de confianza; algo que también se dio cuando
el Partido Nacional accedió al Gobierno, como lo evidenció un consejero blanco que logró el
nombramiento de un oficial nacionalista para ocupar la Inspección General del Ejército, argumentando que el mismo debía ser:
«...el lazo de unión entre un cuerpo técnico y un organismo político (el Consejo Nacional de Gobierno) que está integrado en su mayoría por miembros nacionalistas. Por esa
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Palabras del Presidente Batlle y Ordoñez en el mencionado decreto, citado ibídem.
C.G.E.: Historia del Ejército, pág. 256.
LÓPEZ SILVEIRA, Juan José: en Marcha, 24 de setiembre de 1965. Citado en BELTRÁN, Virgilio Rafael: El
papel político y social…, pág. 301.
C.G.E.: Historia del Ejército, pág.256.
Ibídem, pág. 259.
Ibídem, pág. 262.
Ibídem, pág. 256.
Ibídem, pág. 259.
Ibídem, pág. 280-281.
Ibídem, pág. 284.
13
causa, el Inspector del Ejército a designarse debe tener los mismos sentimientos que los
consejeros de la mayoría para así interpretar mejor sus decisiones»71.
En enero de 1919 se promulgó la ley de Ascensos72 y en febrero la de Jerarquía Militar y
Situaciones Militares73; complementarias y modificatorias del Código Militar de 1884. En la
primera destaca el detalle de las condiciones requeridas para el ascenso de los Oficiales (Salud, Conducta militar, Aptitud, Antigüedad en su empleo y Tiempo con mando de tropa en
su empleo) y sus normas regulatorias. También establecía como confeccionar las listas de
ascenso y la composición y atribuciones de la Comisión Calificadora de Servicios Militares;
pero lo más importante, fue que estableció las formas de ascenso (orden de precedencia
establecido en las listas, elección y concurso), este último para las jerarquías de Capitán a
Coronel, favoreciendo a los egresados de la Escuela Militar, mejor preparados en la teoría
militar que la mayoría de los ascendidos de tropa. Esto fue importantísimo en la profesionalización del Ejército, pero como contrapartida, se mantenía la elección como única forma
de ascenso al generalato, lo que politizaba esas jerarquías, dificultando el ascenso de los
profesionales más aptos. La ley de Jerarquía Militar y Situaciones Militares, por su parte,
reguló con detalle las situaciones de revista de los Oficiales; creaba la situación de Disponibilidad, especificaba los efectos de la situación de Retiro, sus causales y como calificar a
quienes pasaban a esa situación, dando certezas y previsibilidad, a la carrera de las armas.
En cuanto a la tropa, se establecían sus condiciones de ascenso y retiro.
En 1934, se promulgó la Ley de Ascensos 9331, que ampliaba y modificaba las condiciones
generales y particulares para el ascenso, el sistema de ascenso, la reglamentación de las calificaciones, la constitución y funcionamiento de las Comisiones Calificadoras, las promociones en tiempo de paz y de guerra y los ascensos en los cuadros de tropa establecidos por la
ley de enero de 1919. Destacaba la regulación meticulosa del sistema de calificación y funcionamiento de las Comisiones Calificadoras, y el establecimiento de cursos obligatorios
para acceder a los ascensos, lo que profesionalizaba a la Fuerza. Lamentablemente, también
se hicieron más laxas las normas para computar el tiempo con mando de tropa, al permitir
que se sustituyera el tiempo de mando efectivo con Pruebas de Mando que en las jerarquías
de Teniente Coronel a General, eran «ejercicios tácticos sobre la carta o plano de relieve» y «una
maniobra con tropa, cuadros o bajo la forma de excursiones tácticas sobre el terreno». Asimismo
esta ley desdoblaba la causal de ascenso por orden de precedencia, en antigüedad computable y antigüedad calificada, y en esta última se hacía pesar, entre otras, la nota obtenida
en el curso de pasaje de grado.
En 1941, la Ley Orgánica Militar 10.050 volvió a modificar el sistema de ascensos eliminando el concurso, pero en 1946 la ley 10.757 restituyó el ascenso por concurso, ahora incluso
para el ascenso a General (mitad de las vacantes por concurso y mitad por selección). Asimismo, modificó el criterio para determinar las vacantes; hasta entonces las mismas se producían por baja, fallecimiento, retiro, reforma, pérdida del estado militar, ascenso (salvo
excepciones) y modificación de los efectivos por ley; pero a partir de esta ley, aparecieron
las vacantes eventuales; cuando las vacantes reales en los grados de Alférez a Teniente Co-
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HEBER USHER, Alberto, en la Sesión del Consejo de Gobierno del 12 de noviembre de 1963; citado en BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, pág. 302.
EJÉRCITO, Leyes Militares del…, págs.11-21.
Ibídem, págs.3-10
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ronel eran menos de la cuarta parte de los Oficiales en condiciones de ascenso de cada arma, se ascendía en cada grado y arma al menos hasta esa cantidad.
El Sistema de Retiros
En 1897, el Poder Ejecutivo envió a la Asamblea General un mensaje proponiendo la
creación de una caja especial para los militares, buscando solucionar los problemas generados por la supresión del descuento del montepío dispuesta por en 187674. En 1911, gracias a
una iniciativa del Poder Ejecutivo, la Asamblea General aprobó la ley Nº 3.739 por la cual se
regularizaba la situación generada por el decreto de Latorre de 1876 que derogaba el cobro
de montepío a los militares, con lo que se ponía en vigencia las disposiciones al respecto
contenidas en el Código Militar de 188475, nacía así la Caja de Pensiones Militares. Esta
primer Caja Militar, tenía un Consejo de Administración autónomo integrado por militares
de alto rango. En 1919, por Ley Nº 6.868, el derecho a retiro y pensión, que hasta entonces
alcanzaba sólo a los Oficiales, se hizo extensivo al Personal de Tropa. Finalmente, el Decreto-Ley Nº 10.273 de noviembre de 1942 modificó el régimen de pensiones militares, disponiendo que la Caja de Pensiones Militares pasara a ser un Ente Autónomo, dependiente del
Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica y un Directorio integrado por Oficiales en actividad o retiro nombrados por el Poder Ejecutivo76.
La alternancia en el Gobierno
Como dice Bañales77, 1959 fue un año crítico para el país; acontecimientos políticos
internos, desastres climáticos y conmociones externas jalonaron el proceso de profesionalización del Ejército. En 1958, ante la certeza de que el Partido Nacional, tras 94 años en el
llano, ganaba las elecciones, oficiales colorados propusieron a Luis Batlle, sobrino de José
Batlle, impedirles asumir, a lo que este se opuso. No obstante, el nuevo gobierno decidió
relevar al Inspector del Ejército, de filiación colorada, con un general nacionalista en pleno
desfile de asunción del mando, lo que se interpretó como una política de blanqueo de las
FF.AA. Ocho años después, era un gobernante nacionalista quien exploraba la posibilidad
de que las FF.AA. respaldasen la continuidad de su Partido; pero quince días antes de las
elecciones, el Inspector General del Ejército comunicaba a sus comandos subordinados:
Estoy firmemente dispuesto a respetar y hacer respetar, por todos los medios el acto (electoral) y los pronunciamientos que se deriven del mismo, como voluntad suprema de la
ciudadanía y expresión soberana en nuestro país reconocida por la Constitución de la
República. Nada ni nadie podrá apartarnos de las normas que nos rigen; hemos contraído
un compromiso de honor y lo cumpliremos desde el principio al fin, dando un nuevo
ejemplo al mundo para orgullo de la Nación y a nuestros conciudadanos para hacernos
merecedores de su respeto y admiración 78.
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78
ACEVEDO, Eduardo: Anales Históricos del Uruguay, T.V, pág. 353.
Ibídem, pág. 498.
IRIGOYEN, Ney Carlos Cnel.: Especificidades del Servicio de Retiros y Pensiones…, pág. 2.
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 308 y309.
Orden de la I.G.E. núm. 6094, 11 de noviembre de 1966. Citado en BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y
social…, pág. 309.
15
También en 1959 hubieron graves inundaciones en todo el país que causaron serios
problemas, viviéndose la situación más crítica en Paso de los Toros, donde las aguas del Río
Negro amenazaron el obrador de la represa de Baygorria, aguas abajo de la de Rincón del
Bonete. Como precaución se restringió el desagüe de esta última, por lo que desbordó,
amenazando inundar las turbinas y colapsar el dique. Para evitarlo, se decidió dinamitar un
terraplén de contención de aguas, lo que hizo necesario evacuar 10.000 personas. El Gobierno declaró a la zona en Estado de Emergencia, designó al Jefe del E.M.E. como Comandante Militar de Emergencia en la región de Paso de los Toros y puso al Ejército a cargo de
la evacuación. Además, creó el Comité Nacional de Ayuda a los Damnificados presidido
por el Gral. Óscar Gestido, quien se encargó de obtener y distribuir la ayuda.
También en 1959, las FF.AA. asistían a una transformación fundamental de sus viejas
divisiones políticas y enfrentaban nuevos enfoques ideológicos ante el triunfo de la revolución en Cuba y su posterior exportación a toda América Latina. A partir de 1939, debido a
la G.M.II la influencia militar francesa comenzó a disminuir, siendo suplantada por la ayuda de EE.UU. al igual que sucedió en el resto de América Latina. Como consecuencia del
triunfo de la revolución cubana, la naturaleza, fines y empleo de esa ayuda fue cambiando,
y terminó enmarcándose en la filosofía de la Alianza para el Progreso, que buscaba combatir la subversión marxista con la acción cívica. Así, en el marco de la Guerra Fría, a partir de
1959, los programas de ayuda dejaron de orientarse a prevenir un ataque extra continental;
para centrarse en la defensa contra la agresión marxista basada en Cuba; como señaló el
V/A Heinz en una audiencia del Comité de Asuntos Extranjeros respecto a los programas
de entrenamiento de militares latinoamericanos,
«Los objetivos específicos de ayuda militar son conseguir fuerzas latinoamericanas capaces de mantener la seguridad interna ante las amenazas de violencia y la subversión, sean
de inspiración comunista o casera.»79
El inicio de la “Guerra Fría” coincidió con una severa crisis; como afirmaba
Costa Bonino en 1985, en lo económico la recesión aumentaba junto a cierta desindustrialización, caída del salario, del producto, de la inversión y de las exportaciones, desocupación, emigración y una población mayoritariamente dependiente del Estado; en
lo político: rotación de los partidos en el gobierno acompañada por el fraccionamiento
de los mismos, clientelismo, corrupción, crisis parcial de liderazgo, aumento del voto
flotante e incapacidad para desbloquear el sistema; y en lo social creciente pobreza,
falta de confianza en el estado como árbitro, clase media en crisis, enfrentamiento
campo-ciudad y deterioro en las condiciones de vida del campesinado.
Por estos años también surgió en el país la guerrilla de inspiración castrista con
su desprecio por la democracia burguesa, lo que aceleró el deterioro del país. Como
señala el documento llamado “Calidad, eficiencia y transparencia del presupuesto de
Defensa", elaborado por la Contaduría General de la Nación, ante ese escenario de
conflictividad social y polarización política en aumento, parte de la dirigencia política
de la época vio en las FF.AA. un instrumento válido para resolver, al menos parcialmente, tales problemas, comenzando a asignar a las FF.AA. misiones ajenas a su cometido, como intervenir para quebrar huelgas, realizar tareas que los responsables por
79
Foreign Assistance, Act of 1966, págs. 236-237, citado ibídem, pág. 311.
16
ella no podían o no querían realizar y combatir a la guerrilla, lo que las fue apartando
de su misión fundamental: la defensa nacional.
Estos nuevos cometidos prestigiaron a las FF.AA. y a sus mandos ante los ojos
de la población, llevando a los Oficiales, tradicionalmente divididos en blancos y colorados, a empezar a alinearse por fuera de los cintillos partidarios en sectores de diversa índole, influidos por la transformación política operada a nivel mundial y por la
crisis interna, y a pensar si no había llegado la hora de recuperar el prestigio perdido
por el Estado ante la opinión pública, mediante el único sector que parecía capacitado
para encarar una acción disciplinada, apoyada en el respeto a la autoridad y con los
medios necesarios para una acción efectiva. Se preparaba así el camino para lo que
vendría; el éxito alcanzado en la lucha militar contra la guerrilla llevó a las FF.AA. a
involucrarse cada vez más en la búsqueda del desarrollo económico y social, lo que
derivó en el proceso cívico-militar de 1973 que perduró por doce años.
El Sistema de Reclutamiento
Si bien en el período el sistema no presentó cambios sustanciales, importa analizar el
perfil de los integrantes de las FF.AA., pues en el mismo, estas adquirieron, en lo social, su
fisonomía definitiva. En el lapso que medió entre las dos grandes guerras mundiales, el poder político despojó a la carrera militar de atractivos; en lo económico por ejemplo, hacia
1970 un oficial general percibía una remuneración básica de 140 dólares mensuales80, por
una carrera de más de treinta años de dedicación total y con una responsabilidad muy
grande. Tampoco suponía una perspectiva de promoción social, pues la mayoría de los oficiales eran de clase media –en general del interior- y seguían perteneciendo a ella durante
toda su vida. Desde el punto de vista de la inserción laboral, tampoco ofrecía grandes perspectivas, pues al contrario de lo que sucedía en otros países, la actividad privada no mostraba un interés especial por reclutar sus ejecutivos entre los oficiales (retirados o en actividad). En consecuencia, el personal superior del Ejército se nutrió mayoritariamente de verdaderos vocacionales provenientes, en su mayoría, de la clase media. El personal subalterno, en cambio, era mayoritariamente de origen rural, peones de estancia que buscaban
mejorar su nivel de vida y aprender un oficio, lo que llevó a que las FF.AA. funcionaran
como una especie de seguro de desempleo, al que ingresaban los desocupados en épocas de
poco trabajo y del que salían apenas aumentaba la demanda laboral. 81
El Sistema de Formación Profesional
Como señaláramos anteriormente, la derrota francesa a manos de Alemania en la
G.M. II llevó a que la influencia militar francesa en nuestro país disminuyera drásticamente,
siendo suplantada por la de los EE.UU. Desde 1939 el influjo estadounidense creció, en especial a partir de la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de 1947,
promovido por EE.UU. para complementar a la O.T.A.N. en América evitando ataques externos a los estados americanos. Como consecuencia del mismo, en 1949 Uruguay firmó con
EE.UU el Pacto de Ayuda Mutua, por el cual nuestras FF.AA. comenzaron a recibir el apoyo logístico de dicho país. Esto llevó inevitablemente a la necesidad de que el personal de
80
81
Unos U$S780ºº actuales.
Ver BELTRÁN, Virgilio Rafael: El papel político y social…, págs. 305 y 306.
17
las FF.AA. recibiera entrenamiento en el empleo de dicho equipamiento, lo que derivó en la
adopción de manuales y doctrina de su Ejército.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos en el período
Pese a que en el período no hubieron cambios sustanciales en este sistema, igual se
vivió un fenómeno curioso en el escalafón de Oficiales que se vio saturado a determinada
altura. El origen de la anomalía estuvo en lo exiguo de los sueldos –que llevó a que muchos
Oficiales tuvieran otra ocupación en sus horas francas- y una norma presupuestaria del
año 1964 que redujo el tiempo mínimo de permanencia en el grado en la jerarquía de Teniente Coronel para estar en condiciones de ascender a Coronel. Según versiones, ambas
razones estaban íntimamente ligadas, pues la reducción fue operada por el poder político
como una forma de compensar los sueldos exiguos facilitando el acceso a la jerarquía de
Coronel. Así, este último grado se vio aumentado abruptamente dejando prácticamente
inactivos a numerosos oficiales por falta de cargos. Hacia 1970 en el Ejército habían 278 Coroneles, la mayoría en esas condiciones y formando parte de lo que en la jerga militar se
conoció como “la Bolsa”. Muchos de ellos pasaban meses sin vestir uniforme y veían reducida su calidad de militar a concurrir mensualmente a la Inspección a cobrar sus sueldos y a
las reuniones de camaradas de promoción o Arma82. Esta situación afectó notablemente la
profesionalización en dos aspectos, a nivel personal por el sentimiento de fracaso que generaba no percibir un salario decoroso ni poder realizar las tareas profesionales para las
que había sido formado y a nivel institucional, por el descontento generado entre quienes
estaban en “la Bolsa” y porque dicha norma invirtió la pirámide jerárquica generando un
Ejército macrocefálico.
El Sistema de Retiros
En la década de 1960 la Caja de Pensiones Militares pasó a llamarse Caja de Retirados y Pensionistas Militares haciéndose cargo del pago de la totalidad de retiros y pensiones militares y leyes graciables afines83.
El Proceso Cívico-Militar
A medida que las FF.AA. se involucraban en la lucha contra la guerrilla, parecía más
evidente que el origen de la situación por la que atravesaba el país estaba en la inoperancia
de un sistema político que generaba el descontento popular. La conclusión era evidente,
una vez que se derrotara militarmente a la guerrilla, para evitar que resurgiera, era imprescindible acabar con el mismo. Para ello se comenzó a intervenir en distintos ámbitos de la
acción gubernamental, como la represión de los delitos socio-económicos y los planes de
desarrollo nacional. En setiembre de 1971, la Junta de Comandantes en Jefe señaló la necesidad de que las FF.AA. tomaran a su cargo planes parciales de desarrollo84. Posteriormente, en diciembre de 1972, se reiteró dicho enfoque, y para impulsar esos planes se definieron
objetivos nacionales85 y se establecieron bases para que personal militar ocupara cargos en
82
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84
85
Ibídem, pág. 306
IRIGOYEN, Ney Carlos Cnel.: Especificidades del Servicio de Retiros y Pensiones…, pág. 2.
El Proceso Político. Las FF.AA. al Pueblo Oriental, Tomo II, Cap. I, prgfs. 694.
Ibídem, Cap. III, Relación de objetivos nacionales y pautas de planificación y conducción nacional, prgfs. 763 v ss.
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organismos estatales civiles. Así, comenzaron a ser designados Oficiales de las tres Fuerzas
al frente de Intendencias, Jefaturas de Policía, entes autónomos, Bancos estatales Ministerios y Organismos de la Enseñanza.
El Sistema de Reclutamiento
Lentamente los sueldos alcanzaron niveles decorosos y el prestigio alcanzado por las
FF.AA. así como su nuevo rol en la sociedad, hicieron prestigiosa a la carrera de las armas.
Se hizo necesario aumentar a cinco el número de Liceo Militares para satisfacer la demanda
por cupo en los mismos y las distintas Escuelas de formación de Oficiales vieron aumentar
vertiginosamente el número y calidad de postulantes a ingreso. A nivel del personal de
Tropa hubo un fenómeno similar; los mejores sueldos atrajeron aspirantes más calificados y
una característica del período fue la desaparición de los Maestros de Instrucción Primaria
de las Unidades ya que ahora se podía seleccionar para llenar las vacantes personal que
estaba cursando enseñanza secundaria.
El Sistema de Formación Profesional
A este respecto tres hechos jalonan el período; primero la suspensión en 1976 del
Pacto de Ayuda Mutua entre Uruguay y los EE.UU.86 , lo que obligó a las FF.AA. a buscar
otras fuentes de equipamiento en el mundo, comenzar a rever su doctrina y, consecuentemente, sus manuales, entrenamiento, métodos de instrucción, etc., lo que contribuyó a ampliar y enriquecer el espectro profesional de las Fuerzas. El segundo, hecho fue el cambio
de la instrucción táctica, en especial del Ejército; si bien en los Institutos se continuó enseñando la táctica convencional, debido a la exitosa experiencia en la lucha contra la guerrilla,
se introdujo en los mismos, con mucho ímpetu, la instrucción en la lucha anti subversiva, y
en las unidades de combate, la misma pasó a ser casi excluyente. Finalmente, el tercer hecho fue la ya analizada incorporación de Oficiales a la gestión gubernativa, lo que hizo necesario capacitarlos para dichas funciones. Se cambiaron entonces los programas de estudio
de los Institutos militares de formación, para dar cabida a las nuevas asignaturas, lo que
muchas veces se hizo a expensas de materias profesionales o de la enseñanza de la táctica
convencional y además, en muchas ocasiones, en forma descoordinada, ya que en el período en lo que respecta a la confección de los planes de estudio de los Institutos se siguió una
política descentralizada. Como conclusión podemos afirmar que durante el período, si bien
en algunos aspectos la profesionalización aumentó en muchos casos lo hizo en desmedro
de la formación para la guerra convencional.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
En este aspecto lo principal del período fue la ley 14.148 del año 1974, que eliminó el
ascenso a General por concurso, contrariando los tradicionales reclamos del Ejército de una
mayor profesionalización. En efecto, el hecho tan criticado por décadas de que para el ascenso a la máxima jerarquía fuese necesario contar con el beneplácito político, fue sustituida por un sistema de cooptación que solo cambió a los decisores, sin buscar que a la jerarquía (no así a los cargos) llegaran solo los mejores profesionales. Esto, por supuesto no implica que quienes accedieron al generalato en el período no fueran buenos profesionales,
sino que la selección no se realizaba en base un método de selección reglamentado.
86
C.G.E.: Historia del Ejército, pág. 310.
19
El Sistema de Retiros
La Ley Orgánica de las FF.AA. Nº 14.157 de 1974 previó la organización del actual
Servicio de Retiros y Pensiones Militares como Programa del Inciso 03 (M.D.N.) dependiente de la Dirección General de los Servicios, no modificándose, a texto expreso, «el régimen
jurídico de las pasividades a su cargo ni el del patrimonio afectado a las mismas». Así, dejó de ser
un organismo paraestatal, aunque mantuvo su autonomía para regular la seguridad social
militar, ahora sujeta a jerarquía dentro del Ministerio de Defensa Nacional87.
La restauración democrática
En 1985 asumía la conducción del país un nuevo gobierno democráticamente electo.
Según señalaba Daniel Isgleas en un artículo en el diario El País de Montevideo de fecha 4
de octubre de 2010 titulado “Presupuesto de Defensa en caída en los últimos 30 años”, a
partir de la década de 1980 hubo una clara voluntad política de bajar dicho presupuesto,
por lo que se produjo una caída casi ininterrumpida del mismo pese al incremento del Producto Interno Bruto (PIB) en el período (disminuyó del 3,6% del PIB en 1981 a poco más del
1% del PIB en la actualidad). En el primer gobierno de Julio Mª Sanguinetti la caída fue cercana al 20%, en el de Luis A. Lacalle del 14,74%, en el segundo gobierno de Sanguinetti del
13,65% y en el de Jorge Batlle del 3,11%.
Simultáneamente, en el gobierno de Julio Mª Sanguinetti, con el propósito de pacificar definitivamente al país se aprobaron dos leyes de amnistía, una que cubría a todos los
delitos políticos, comunes y militares conexos con éstos, cometidos a partir del 1º de enero
de 1962, y otra que hacía lo propio con todos los delitos cometidos hasta el 1 de marzo de
1985 por funcionarios militares y policiales, equiparados y asimilados por móviles políticos
o en ocasión del cumplimiento de sus funciones y en ocasión de acciones ordenadas por los
mandos que actuaron durante el período de facto. Esta última fue votada en diciembre de
1986 y confirmada por referéndum, en abril de 1989; no obstante, en los años siguientes, la
izquierda y sectores de los partidos tradicionales llevaron adelante una persistente campaña propagandística contra las FF.AA.
Ambos hechos, el ajuste presupuestal y la campaña tendiente a desprestigiar a la Institución retrotrajeron a las Fuerzas a la situación previa a la década del ’70; falta de medios,
bajos sueldos y poco prestigio social pasaron a afectar seriamente la profesionalización del
Ejército.
El Sistema de Reclutamiento
Como puede apreciarse, la carrera militar perdió atractivo, fundamentalmente para
la clase media, fuente habitual de reclutamiento en otras épocas. Esto derivó inevitablemente en una significativa merma en la cantidad de postulantes a ingreso en la Escuela Militar.
En cuanto al personal subalterno, la persistente baja en las remuneraciones llevó a que el
nivel social, educativo y de capacitación del sector en el que se reclutaba, bajara ostensiblemente, lo que llevó a dificultades crecientes en la instrucción del personal.
El Sistema de Formación Profesional
87
IRIGOYEN, Ney Carlos, Cnel.: Especificidades del Servicio de Retiros y Pensiones…, pág. 2.
20
En 1989 la Escuela Militar inició un proceso que derivó en un nuevo Plan de Estudios
que permitía la formación de sus alumnos a nivel terciario; en el año 1993, por resolución
del Ministerio de Educación y Cultura, fue reconocida como centro de enseñanza de tercer
nivel, firmándose un convenio con la Universidad de la República que permitía el ingreso
directo de los Oficiales del Ejército a las diferentes Facultades o Escuelas y la reválida de
materias en algunas de ellas; cinco años más tarde, por Decreto Nº 180/998 se creaba el Título Académico de Bachiller Militar, complementario a la jerarquía de Alférez. Las razones
que se mencionan para este cambio son varias, elevar el nivel cultural del futuro Oficial,
facilitarle a este la obtención de un título liberal y añadir un atractivo a la carrera militar
que aumentara el número de postulantes. Visto con la perspectiva que dan más de 20 años
de aplicación de los cambios, aparentemente los mismos no tuvieron los resultados esperados, pues para poder alcanzar el nivel terciario se debieron agregar asignaturas y modificar
cargas horarias sin extender la duración de la carrera, para lo cual se debió restar carga horaria a materias profesionales lo que afectó negativamente la profesionalización militar, el
nivel cultural sigue siendo difícil de mejorar por el bajo nivel con que los postulantes vienen de Enseñanza Secundaria, el número de Oficiales que terminaron carreras liberales no
parece compensar los perjuicios, y el número de postulantes no solo no se ha incrementado,
sino que además ha disminuido ya que el que se pasase a necesitar 6º año de Secundaria y
con determinadas orientaciones (aunque esto fue corregido recientemente), redujo aún más
el número de postulantes. Por otra parte, la reducción presupuestal operada en el período y
quizás los 40 años en que se ha insistido en la instrucción en operaciones no convencionales
han llevado al Ejército a plantearse como doctrina de empleo de sus medio las Operaciones
de Resistencia Nacional, una suerte de guerra total prolongada más adecuadas para una
milicia que para un Ejército de línea, lo que implica planificar en base a un recurso del que
se carece al no existir un servicio militar obligatorio o un sistema de instrucción militar ciudadano que permita tener una población entrenada en tal estrategia y sus correspondientes
tácticas.
Otro aspecto destacable de este período es la participación de fuerzas en Operaciones de
Mantenimiento de la Paz. Las mismas, como todas las cosas, presentaron ventajas y desventajas; entre las primeras podemos mencionar que representó una salida económica para las
Fuerzas y sus integrantes ante la reducción presupuestal a que se vieron sometidas; por
otra parte permitió a las Fuerzas actuar junto a las de otros países, en casos del primer
mundo, y constatar que su desempeño estaba en el cuartil superior; también permitió incrementar la instrucción práctica a todos los niveles, desde el individual hasta el de Batallón, desarrollar las cualidades de liderazgo y desempeñar mandos independientes. Entre
las desventajas podemos señalar la adquisición por muchos integrantes de las Fuerzas de
enfermedades exógenas como la malaria, un incremento en el número de divorcios entre
los mismos y las dificultades para cumplir con los servicios en nuestro país dado el volúmen de fuerzas implicadas en estas tareas.
El Sistema de Calificaciones y Ascensos
El mismo no tuvo variaciones de consideración en el período
El Sistema de Retiros
En el año 1989 se aprobó mediante plebiscito una norma que establecía que el reajuste de las jubilaciones y pensiones sería igual al incremento del índice medio de salarios; po21
cos años después un dictamen de la Suprema Corte de Justicia haría extensiva esta forma
de incremento a los retiros y pensiones militares.
Situación actual
Ya desde el primer momento de la restauración democrática, los cometidos de las
FF.AA. fueron una preocupación del Frente Amplio. En su “Documento 1” datado en 1984,
entre sus líneas fundamentales de acción, en el numeral 7, literal establecía,
«la concentración de las Fuerzas Armadas en sus cometidos específicos de defensa de la
soberanía, integridad territorial, independencia y honor de la República. Se propenderá al
más alto grado de perfeccionamiento profesional y ético de la institución, basado en una
concepción nacional del cumplimiento de los cometidos precedentes».
Esta preocupación inicial por unas FF.AA. nacionales, profesionales y éticas dedicadas exclusivamente a la defensa exterior del país, tuvo algún cambio y ampliaciones en los
años siguientes como lo evidencia el documento de esa coalición del año 2004, llamado “El
Gobierno del cambio – La transición responsable” donde se establecía la necesidad de,
«avanzar en los procesos de coordinación y cooperación de las Fuerzas Armadas de la República con sus similares de la región sobre bases de subordinación al Mando Superior
establecido en nuestra Constitución, calificación profesional, impulso tecnológico y reperfilamiento presupuestal.»
Estas inquietudes eran compartidas por un núcleo muy importante de integrantes de
las FF.AA., por lo que la llegada del Frente Amplio al gobierno en 1994 y muy especialmente el advenimiento de su segundo gobierno representó para muchos Oficiales una esperanza de que se revirtiera el proceso de los últimos 20 años permitiendo un incremento en la
profesionalización de las Fuerzas.
Lamentablemente, ya en el primer gobierno de esta coalición se hizo evidente que
dichas esperanzas eran algo desmedidas. En el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez la reducción del presupuesto de Defensa Nacional no solo no cesó, sino que se incrementó ya que
en el mismo se redujo en un 8,62%, o sea que el recorte fue aún mayor que en el gobierno
del Dr. Batlle. En el actual período de gobierno, tras promesas de que se revería dicha política la Ley de Presupuesto 2010-2015 mostró que, globalmente, el Ministerio de Defensa
quedaba relegado al penúltimo lugar de los organismos del Estado al momento de distribuir los fondos.
Otra esperanza frustrada fue la Ley Marco de Defensa Nacional, de la que se esperaba fijara normas que permitiera avanzar en la profesionalización anunciada. Si bien algo se
legisló para la interoperabilidad de las Fuerzas y para instrumentar mecanismos que permitiera definir la política de defensa nacional, en ninguno de esos aspectos se avanzó todo lo
que se podía y se debía, sino que además el Consejo de Defensa Nacional, órgano asesor y
consultivo del Presidente de la República en materia de defensa, jamás se reunió. Además,
la ley prácticamente se limitó a reestructurar el Ministerio de Defensa Nacional, eliminar la
autonomía de la Justicia Militar y comenzó a avanzar, no ya en la politización de la Fuerza
sino más bien en su partidización, con lo que su profesionalización, de hecho y de derecho
quedó de lado.
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En este período de gobierno, la Ley de Presupuesto 2010-2015 representó un nuevo
intento fallido de profesionalización al reglamentar la creación de cinco cargos civiles de
Directores -de Política de Defensa; de Formación Militar; de Asuntos Internacionales,
Cooperación y de Derecho Internacional Humanitario; de Asuntos Jurídicos, Notariales y
Derechos Humanos; de Pasos de Frontera; de Sanidad; General de los Servicios de las
FF.AA.; y del Servicio de Retiros y Pensiones de las FF.AA.- no por que fueran innecesarios
(ya muchos existían, aunque desempeñados por militares, y algunos de los que se crean,
como los tres primeros, son convenientes para terminar con la descentralización existente
hasta el momento en esos aspectos de gran valor estratégico para la Institución) sino porque la ley prevé que sean cargos de particular confianza, lo que no asegura que sean ocupados por expertos en las respectivas materias en base a un concurso de antecedentes y méritos, sino que pueden llenarse con correligionarios cuyo único mérito será su militancia
política; algo peligroso para una Fuerza a la que se buscaba profesionalizar.
Otro aspecto preocupante de la actualidad es la continuación e incremento por parte
del actual gobierno de prácticas que, si bien se iniciaron en otros gobiernos habían sido criticados y con razón por ellos cuando eran oposición; y nos estamos refiriendo al empleo de
las FF.AA. en cometidos no específicos, algo que el Frente Amplio ya veía como inconveniente en su referido “Documento 1” de 1984. En efecto, ya en la presidencia de Batlle se
comenzó con la práctica, teóricamente circunstancial, de que las FF.AA. dieran la custodia
en el perímetro exterior de la cárcel de Santiago Vázquez; en los gobiernos del Frente Amplio las misma se hizo permanente y se amplió a varias. Esto, sumado a las misiones de paz
y la dispuesta reducción de efectivos ha planteado la necesidad de cerrar Unidades Militares, algo que en la actual bonanza económica puede ser innocuo, pero que será crítico si se
vuelve a producir una crisis económica, en especial en localidades del interior del país
donde las Unidades militares son el motor de la economía local. Asimismo, en el actual gobierno se ha vuelto a la criticada práctica de los gobiernos de la década de 1960 de emplear
a las FF.AA. ante huelgas de servicios esenciales, o que desde el punto de vista de la profesionalización militar ha demostrado ser contraproducente.
Finalmente, pero no por ello menos importante, el principal desafío actual a la profesionalización de las FF.AA. es la falta de definición de una política de defensa nacional a
nivel de política de estado que no se quede en lo declarativo. Tradicionalmente a nivel político no ha habido preocupación por la defensa nacional y la actual coalición de gobierno si
bien declaró su preocupación por el tema no avanzó en el mismo y en cierta forma es comprensible. El TIAR ofreció a los partidos políticos una solución cómoda a este problema ya
que el Uruguay era un engranaje más en el sistema interamericano de defensa mantenido y
orientado por los EE.UU. La salida de Uruguay del Pacto de Ayuda Mutua le implicó al
país tener que dedicar rubros al equipamiento militar, algo que los partidos políticos no se
mostraron dispuestos a hacer. La salida encontrada al problema por el Frente Amplio, ante
la coincidencia ideológica de los gobiernos de varios países de la región, parece ser una
nueva alianza militar, ahora a nivel sudamericano, liderada por Brasil y con equipamiento
militar quizás provisto por otros países como Venezuela que está renovando y ampliando
su equipamiento y quizás, como lo ha dejado entrever Brasil, por una complementación
industrial entre varios países de la región, lo que tendría el plus de generar nuevos puestos
de trabajo en el país. El problema no es sencillo, ya que si en el futuro desaparecen las convergencias ideológicas, este esquema puede derrumbarse y si no lo hace, por una razón de
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tamaño relativo, nuevamente tendremos un esquema defensivo supeditado a las necesidades del líder de turno de la coalición. Por otra parte, la transformación de las FF.AA. en una
suerte de policía militarizada no parece una idea atractiva como lo demuestra el reciente
anuncio de la presidente de Costa Rica de que su país, líder de una supuesta eliminación de
las FF.AA., está estudiando reimplantarlas debido a sus conflictos fronterizos con Nicaragua. Si en cambio se opta por una política de defensa nacional como las FF.AA. y el Frente
Amplio, al menos en lo declarativo, postulan, muchas cosas deberán reverse y quizás la
más importante sea la formación de reservas instruidas, pues no las soluciones al problema
de la Defensa Nacional sin ellas son onerosas y para ello no hay mejor prueba que nuestro
propio caso, un país en el que los mismos que cuestionan el excesivo gasto en defensa militar reconocen que con el equipamiento actual a nuestras FF.AA. a menos les resultará difícil
enfrentar cualquier agresión externa; la razón para esta aparentemente dicotomía es sencilla
y ya fue señalada; el presupuesto de defensa deja muy poco margen para equipamiento e
instrucción ya que la mayor parte de los rubros van a las retribuciones personales, que pese
a ello son exiguas y no alcanzan para atraer y retener a los mejores.
La idea de pueblo en armas se encuentra también, y aunque parezca un contrasentido, en el origen del servicio militar, figura netamente distinta a la de las milicias y que posteriormente será objeto de alguna referencia. No obstante, entiendo que la relación entre
pueblo en armas y milicias o servicio militar es mucho más directa e intensa con las primeras; quizá cabría pensar que las milicias suponen la expresión jacobinizada del servicio militar, llevando a sus últimas y más puras consecuencias el principio democrático: el Estado se
defiende mediante el ejército permanente; las conquistas de la revolución, mediante el pueblo en armas en su más genuina expresión. Quizá en esta temprana disociación se encuentre el origen de una de las características más sobresalientes de la moderna función defensiva: los desarrollos políticos han convertido al Estado en su más directo beneficiario; la colectividad, la sociedad, lo es sólo de forma secundaria y refleja.
En este complejo proceso de inversión de la imagen de lo castrense resultará fundamental una concreta vuelta de tuerca. Se ha hecho alusión a los ejércitos permanentes, se ha
hecho referencia al pueblo en armas; pues bien, resulta evidente que esta última noción no
ayuda demasiado a la profesionalización militar, dado que el oficial, esto es, el profesional,
carecerá -si la idea de una milicia sobrepasa a la de un ejército permanente- del elemento
humano indispensable sobre el que ejercer sus capacidades directivas en lo que al manejo
de la violencia organizada se refiere. La especialización, la democratización de los requisitos exigidos para el ingreso en la escala de mando, son agua de borrajas sin un ejército
permanente, numeroso y bien equipado; sin un ejército sostenido y reclutado por el Estado.
Aparece, así, la clave que viene a sostener y completar el arco de la profesionalización castrense: el servicio militar universal y obligatorio que, conservando ciertas concomitancias
con la idea de pueblo en armas -sus componentes lo son, a su vez, del cuerpo social, conformándose así una directa conexión entre composición del ejército y sociedad; antítesis del
ejército mercenario...-, cumple a la perfección su papel sustentador de un cuerpo de oficiales profesionalizado, especialista en la dirección de las tropas, permanente..., pues sin un
ejército también permanente este cuerpo carecería de todo sentido.
Se crean así unas fuerzas armadas literalmente extraídas del cuerpo social, de tal manera que las primeras pasan a ser consideradas como una parte del segundo; desde la que
pudiera considerarse como la primera ley de reclutamiento masivo, la francesa de 23 de
24
agosto de 1793, el nuevo ejército permanente conocerá, en su seno, la consolidación de dos
sectores bien diferenciados: a) la tropa, fruto del reclutamiento universal entre los varones
de una determinada edad y por un período de tiempo limitado, tropa que, por sus características y origen, se encuentra en una relación de horizontalidad con el resto de la sociedad,
siendo sus lazos con ésta muchísimo más fuertes y naturales que los que le vinculan temporalmente con el ejército, y b) los oficiales, profesionales expertos en el arte de la guerra y en
la dirección de la violencia organizada, que aparecen en relación de verticalidad con el
cuerpo social, progresivamente al margen de éste en la medida en que la profesionalización
irá generando en los militares de carrera una serie de características propias derivadas de
los criterios imperantes en la estructura, organización y relaciones personales que conlleva
la vida militar. Así, y en una suerte de proceso endogámico, la jerarquía elevada a la máxima potencia, la subordinación personal y la disciplina exacerbada impuestas por las necesidades propias de un ejército permanente, van a ir minando de modo inexorable la estrecha relación buscada en un principio entre ejército y sociedad, o mejor, entre el militar profesional y esta última, siendo como es, en realidad, el estado de las relaciones entre militares de carrera y cuerpo social el que marque la pauta auténtica de la imbricación pretendida
entre las fuerzas armadas y el resto de los ciudadanos.
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 PARET, Peter (coordinador): Creadores de la Estrategia Moderna: desde Maquiavelo a la era nuclear; traducción: Rebeca I Pace, Joaquín Sánchez Díaz. Madrid, Ministerio de Defensa, Secretaría
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