Propuesta del Grupo Técnico de la Comisión de Desarrollo Regional Lic. Miguel A. Alonso Reyes Gobernador del Estado de Zacatecas Coordinador de la Comisión de Desarrollo Regional Conferencia Nacional de Gobernadores Conceptos clave vinculados con esta propuesta: Desarrollo Regional reducción desequilibrios y procesos de convergencia territorial Descentralización coordinación intergubernamental federalismo cooperativo Estrategias p/el desarrollo local sist. de planeación participación social carteras de proyectos Competitividad Sustentabilidad Integración y Cohesión Social Gobernanza DOCUMENTO FINAL. Página 1 I. PRESENTACIÓN I.I Antecedentes. El país requiere una política explícita de desarrollo regional que se proponga atender las desigualdades territoriales persistentes, favorecer los procesos de equidad y cohesión social imperativos e impulsar acciones de desarrollo económico específicos que favorezcan la integración de las regiones y acompañen la estrategia nacional de desarrollo. Las desigualdades regionales en México tienen profundas raíces históricas y estructurales. En años recientes, la modalidad concreta seguida para la inserción de México en la dinámica de la globalización ha propiciado efectos contradictorios, por un lado ha sido factor para el crecimiento de la inversión extranjera directa, especialmente en la industria automotriz, la minería y el turismo, sin embargo también ha contribuido junto con algunas políticas públicas a generar marcadas desigualdades regionales expresadas en la marginación de una gran parte de la población; en profundos contrastes en infraestructura, producto interno bruto por persona, ingreso familiar, servicios sociales, grados de escolaridad, calificación laboral, en el índice de desarrollo humano, entre otros aspectos, lo que ha propiciado el deterioro del tejido social y la inseguridad, así como la excesiva concentración económica y poblacional y un marcado centralismo político y cultural. La globalización es un proceso que impulsa el crecimiento económico privilegiando el sector externo que en México representa el 35% del producto interno bruto, sin embargo el saldo negativo de la cuenta corriente ha sido histórico y permanente, el cual se cubre fundamentalmente con inversión extranjera directa, lo que a la larga ha llevado a que la economía del país se extranjerice a través del capital que se instala, de la expansión de la propias empresas extranjeras y de las alianzas estratégicas que el capital nacional realiza con el capital externo. DOCUMENTO FINAL. Página 2 La ausencia de políticas integrales ha implicado un proceso de concentración económica que se sirve de las mejores condiciones de cada región sin importar la estructuración eficiente de los mercados y en este sentido, esa racionalidad natural de la gran estrategia empresarial implícita ha sido contraria a la necesidad de integración sistémica; a ello se ha agregado que las políticas gubernamentales derivadas del modelo de liberalización han eliminado paulatinamente los procesos de planeación, pulverizado los fondos de apoyo y otorgando subsidios y créditos a quien ofrece las mejores garantías, disminuyendo el financiamiento orientado a atender las necesidades de desarrollo regional, sectores, deficiencias del sistema económico y del tipo de empresas que se requiere apoyar. Desde la perspectiva de la Comisión de Desarrollo Regional de la CONAGO, también es necesario destacar que: Las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas de las últimas décadas han cambiado los procesos y factores que inciden en el desarrollo. La transición democrática y las alternancias gubernamentales no han sido factores suficientes para mejorar los índices de desarrollo humano de la población de las distintas regiones. Considerando la pluralidad política que ha caracterizado al país desde finales de los 80’s, es evidente que el diseño institucional y los instrumentos de políticas públicas no han sido suficientes para construir el nuevo pacto social que requerimos los mexicanos. Por otra parte, la experiencia internacional indica que las desigualdades regionales tienden a agudizarse si no son consideradas en las políticas públicas, debido a deficiencias de infraestructura y desarrollo institucional así como a la imperfecta movilidad del trabajo y el capital, evidenciando que el Estado debe asumir plenamente sus responsabilidades constitucionales para propiciar un desarrollo regional equilibrado y convergente. DOCUMENTO FINAL. Página 3 En atención a lo anterior, es convicción de la CONAGO que el próximo Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 sea elaborado con un enfoque que considere el fortalecimiento del mercado interno y el desarrollo endógeno de las regiones, así como incorporar una visión articulada del crecimiento y competitividad de éstas en el proceso de inserción económica global. El enfoque de la política regional del desarrollo es multidimensional por que incide en todos los ámbitos de la vida económica, social, ambiental, urbana, rural y de infraestructura. Además, procura mejorar los mecanismos para planear, consensuar, acordar y coordinar, de manera articulada, las acciones de política pública. Este enfoque se sustenta en una perspectiva regional del desarrollo nacional, con carácter estratégico y de largo plazo, e incluye a todos los actores gubernamentales y no gubernamentales. Concibe la instrumentación de la política de desarrollo acompañada de instituciones regionales de planeación y de gestión que se ajustan a la diversidad y la complejidad de los actores, de las regiones y de sus medios de acción. Adopta una arquitectura de redes de política pública y da impulso a procesos de interacción graduales y acumulativos entre actores gubernamentales y no gubernamentales en distintos niveles territoriales El desarrollo regional y metropolitano, son materias concurrentes y transversales, ya que es necesaria la participación de la Federación, estados y municipios, en un plano de igualdad, en el que los planes municipales, estatales, metropolitanos, regionales y nacionales, tengan una visión de largo plazo e integradora. Una visión prospectiva que permita planear el desarrollo nacional más allá de los plazos constitucionales en todos los órdenes de gobierno y de la alternancia política. Es imprescindible contar con una visión integral en el desarrollo regional y metropolitano en la que participen los tres órdenes de gobierno, su ausencia tiene efectos negativos en las acciones conjuntas y coordinadas que permitirían una adecuada planeación democrática. Actualmente, obedece DOCUMENTO FINAL. Página 4 más a la voluntad política que a la existencia de un marco jurídico adecuado que permita con absoluto respeto al régimen interior de los estados y a la autonomía de los municipios, vincular los aspectos de desarrollo regional y metropolitano, en temas como infraestructura, vivienda, transporte, movilidad, seguridad, medio ambiente y protección civil, por referir algunos. Ese nuevo enfoque y una visión de largo plazo, es lo que requerimos para planear el desarrollo en el territorio articulando las políticas sectoriales del gobierno federal, especialmente las de educación, nutrición, salud, vivienda e infraestructura, así como las políticas de fomento económico sectorial en un sistema integrado que incluya la participación de las regiones en su diseño y supervisión y no sólo en la ejecución. En México contamos con experiencias que pueden servir de base para adoptar de forma generalizada y a corto plazo estos enfoques y visiones. Es preciso desarrollar, sobre bases democráticas, las autonomías municipales y las soberanías estatales en la planeación, financiamiento y gestión de desarrollo, así como la política de ingreso y gasto público para incrementar los recursos propios de los municipios y estados, sobre todo de los menos favorecidos, ampliando las bases materiales de su soberanía, lo que contribuirá a fortalecer la descentralización y el federalismo, a partir de mecanismos de coordinación intergubernamental transparentes y con rendición de cuentas desde una perspectiva territorial. I.II Objetivos La Comisión para el Desarrollo Regional de la CONAGO, tiene como propósito general, impulsar el enfoque regional del desarrollo en la agenda pública para convertirlo en una estrategia Nacional, promoviendo una mayor y mejor integración y cohesión del país. La situación que hoy vivimos reclama un enfoque de política económica, social y ambiental de dimensión nacional y ejecuciones regionales, lo cual DOCUMENTO FINAL. Página 5 implica promover un gran acuerdo que involucre los tres órdenes de gobierno y los poderes del Estado. El objetivo principal, es fortalecer las estructuras productivas y las capacidades institucionales aún desiguales a lo largo del territorio nacional, y ampliar las redes colaborativas entre todos los agentes del desarrollo, haciendo uso de instrumentos de planeación territorial e intersectorial que incidan favorablemente en la diversidad de lugares: ciudades, metrópolis, barrios, centros urbanos, pueblos, y comunidades. Para dimensionar lo anterior y solo como ejemplo, reconocemos que al proceso de urbanización le falta conducción político-económica concertada y estrategias dirigidas de planeación territorial y ambiental. Parte del problema se debe a la consideración de que el mercado asigna mejor los recursos, desvirtuando la responsabilidad que tiene el Estado en la reasignación de estos recursos y la armonización social y territorial de los procesos de desarrollo a nivel regional y local. A lo anterior se agrega la poca atención al mercado interno, sus ciudades y regiones. Se polariza el patrón de asentamientos humanos y el proceso de concentración-dispersión se mantiene; la idea del suelo como mercancía que está sujeto a especulación es un tema recurrente; persisten carencias de infraestructura para la integración territorial y son un común denominador los altos costos de logística que originan ineficiencia en los sistemas de comunicación. Hay que aceptar que ha habido inversión en la infraestructura carretera importante, pero no es suficiente tanto para el mercado interno como para el externo. De todo lo anterior se desprende que el Plan Nacional de Desarrollo deberá concretar un modelo de federalismo cooperativo con un enfoque regional del desarrollo que privilegie el examen del desarrollo desde las propias regiones, estableciendo espacios formales de diálogo y deliberación orientados a definir acuerdos, proyectos, metas y tiempos a una agenda estratégica común. DOCUMENTO FINAL. Página 6 En nuestro concepto, el diseño y operación de la estrategia regional de desarrollo contempla, al menos, cinco líneas de actuación: 1. Instrumentar un nuevo Sistema de Planeación para el desarrollo nacional y regional, que desde la perspectiva territorial, sea capaz de coordinar la acción pública, establecer congruencia en la intervención intersectorial y estimular la participación efectiva de múltiples actores mediante mecanismos institucionales. La planeación propiciará la integración nacional y regional, y considerará rutas de gestión territorial de largo plazo que aseguren continuidad, donde lo rural y lo urbano no tengan fronteras y el impulso metropolitano favorezca también la integración de regiones. 2. Promover y/o fortalecer mecanismos de coordinación regional entre los distintos órdenes de gobierno, a través de consejos técnicos temáticos, integrados por actores gubernamentales y no gubernamentales, institutos y agencias de desarrollo, que aporten soluciones técnicas desde un enfoque orientado a la integración regional, mediante la instrumentación operativa de la planeación estatal e intersectorial. 3. Establecer fondos regionales concurrentes, de asignación flexible, que canalicen recursos suficientes a los instrumentos del desarrollo regional, además de los incentivos orientados a la cooperación entre empresas y Universidades o Centros Públicos de Investigación, y entre éstos y las administraciones gubernamentales, para el diseño de políticas regionales de desarrollo. Implica también contar con instrumentos que activen las capacidades productivas de cada región y amplíen la competitividad territorial. Algunos de estos instrumentos deben encaminarse a fomentar la cultura empresarial, favorecer apoyos directos y fondos de capital de riesgo para la micro, pequeña y mediana empresa en sectores clave, fondos de pre-inversión para proyectos productivos que habrán de impulsar cadenas de valor de impacto regional, ampliar y mejorar la infraestructura, especialmente para la DOCUMENTO FINAL. Página 7 conectividad, impulsar ejercicios de planeación financiera bajo criterios compensatorios de las desigualdades regionales, así como mejorar las instituciones gubernamentales locales, regionales y federales. 4. Establecer un sistema de inversión pública moderno, que reconozca actores intergubernamentales en nivel subnacional, e interdependencias; con procesos y tiempos que den certeza, plazos pre-establecidos para revisiones y validaciones técnicas de proyectos, que permitan dar seguimiento y continuidad a la inversión desde la pre-inversión hasta la obra pública, que concentre toda la información de estudios, proyectos y obras del sector público federal y presupuestos federales (aunque sean proyectos estatales o municipales). No se trata sólo de un sistema de información (lo sería su expresión gráfica multimedia), sino que de un sistema de gestión de la inversión pública. 5. Establecer sistemas regionales de información, como herramientas útiles para los procesos de planeación regional y metropolitana, para el seguimiento de las agendas regionales, así como para consolidar el desarrollo institucional mediante plataformas colaborativas que propicien la participación de redes de agentes sociales e institucionales (universidades, organizaciones de la sociedad civil, expertos académicos, etc.) II. PLANTEAMIENTOS ESTRATÉGICOS Las ventajas competitivas de las naciones dependen cada vez menos de sus recursos naturales y de la disponibilidad abundante de mano de obra. Un país con capacidad competitiva debe contar con una amplia gama de recursos: humanos, físicos, institucionales, de conocimiento, de capital y de infraestructura. Requerimos redimensionar los procesos de planeación y de gestión del desarrollo en las regiones, para generar visiones estratégicas compartidas, carteras de proyectos estratégicos integradas, analizadas y jerarquizadas en DOCUMENTO FINAL. Página 8 forma participativa, así como una reflexión de las propias regiones, respecto a los mecanismos organizativos y de financiamiento adecuados para respaldar las nuevas prácticas de planeación y gestión regional del desarrollo. Mejorar la competitividad y dinamizar el crecimiento requiere de creación de escenarios para los próximos seis años y más, que puedan otorgar un buen nivel de certidumbre a los agentes económicos y a los gobiernos estatales, por lo que los ejercicios de planeación clásica sin la contra parte de estos escenarios, se convierten sólo en resultados parciales y sin tener ningún grado de certeza sobre los resultados económicos esperados. Complementariamente, se propone que la Política Regional considere los cuatro ejes estratégicos siguientes: 1) El Desarrollo Económico Competitivo: que procura construir capacidades productivas, genera sostenibilidad financiera y fomenta modelos de planeación para un desarrollo integral. 2) El Desarrollo Sustentable e Inclusión Social: como un modelo de desarrollo basado en criterios estratégicos de ordenamiento para el desarrollo sustentable de las capacidades y potencialidades endógenas, y el despliegue de mecanismos de inclusión y cohesión social. 3) La Integración Territorial: procesos sistémicos de organización del espacio e interacciones en los territorios en todas sus escalas, que incluyen componentes como: la innovación tecnológica y la competitividad territorial, las capacidades y potencialidades de cada territorio y la institucionalidad coparticipativa y concurrente, así como la gobernanza multinivel. 4) La Institucionalidad para el Desarrollo Regional y Metropolitano: marco jurídico y normativo, instancias de gestión y fondos de recursos, que propicien la coordinación intergubernamental para la gestión con enfoque de integralidad, así como la participación de múltiples actores del desarrollo. DOCUMENTO FINAL. Página 9 III. ACCIONES PROPUESTAS: i. Es urgente reformar la Ley de Planeación vigente desde 1983. La realidad política, las transformaciones económicas, sociales y políticas lo demandan. Es necesario valorar las experiencias en cada uno de los estados y municipios y preparar una iniciativa que retome dichas experiencias y tenga una visión de futuro de la planeación desde una perspectiva territorial. Hay varias Iniciativas de Ley. Una aprobada en el Senado de la República el 29 de noviembre de 2005 para contar con una Ley General de Planeación y Desarrollo Regional y que entró como Iniciativa con Proyecto de Decreto en la Cámara de Diputados y otras propuestas, como la Ley General de Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial, que define la estrategia territorial nacional como eje de la política del desarrollo del país y pretende dar carácter constitucional al desarrollo metropolitano y al ordenamiento territorial. Conviene valorar cada una de ellas. ii. Promover la formulación de Programas y/o Agendas de Desarrollo Regional en cada una de las meso-regiones del país, así como en regiones funcionales y zonas metropolitanas que deban contemplarse en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Alternativamente y de manera complementaria, promover la definición de agendas regionales en cada una de las comisiones de la CONAGO, con el objeto de establecer especificidades territoriales de cada región en los procesos de planeación y programación sectorial. A la par, se propone impulsar la planeación prospectiva al año 2030 que haga efectiva las visiones de futuro y la construcción de escenarios y en la que participen los diferentes sectores de la sociedad, lo que permitirá dar certidumbre a las políticas de crecimiento y desarrollo económico y a la creación gradual y ordenada de la infraestructura pública. iii. Impulsar la constitución de una Comisión de Desarrollo Regional Intersectorial en cada orden de gobierno para mejorar la acción ejecutiva de DOCUMENTO FINAL. Página 10 los mismos, así como en los diversos espacios intermedios de escala mesorregional (interestatal), subregional (intermunicipal) y metropolitana. iv. Reestructurar y fortalecer los fideicomisos para el desarrollo regional existentes y crear los que se requieran para el financiamiento y operación de los proyectos de desarrollo regional que se acuerden, entre los que se proponen: el Corredor Económico del Norte.- Proyecto orientado a la expansión y consolidación de la infraestructura económica estratégica de las entidades federativas, que integran el corredor (Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas), con énfasis en la infraestructura carretera, ferroviaria, portuaria, multimodal y de telecomunicaciones, así como el desarrollo y fortalecimiento de los parques industriales, tecnológicos y logísticos de la región; el Corredor Logístico, Industrial y Económico de la Frontera Sur.- Proyecto orientado a invertir en la línea fronteriza de México con Guatemala, para mejorar la seguridad de la zona e impulsar su desarrollo económico, mediante el aprovechamiento de su amplio potencial en materia agrícola, forestal, acuícola, pesquero, energética, turística y para el comercio legal con Centro y Sudamérica; Programas regionales de desarrollos tecnológicos, capacidades empresariales y el aprovechamiento de las externalidades asociadas a los conglomerados productivos. v. Promover como parte del Presupuesto de Egresos de la Federación y también por medio de mecanismos multianuales ad-hoc el establecimiento de fondos regionales, a partir de las previsiones regionales de los programas sectoriales vigentes y la asignación de recursos presupuestales específicos para detonar estos instrumentos de financiamiento para el desarrollo regional. Por lo anterior, se propone generar un esquema de Fondos Regionales en el PEF 2013 que establezcan en el Ramo 23 Anexo 12 las características de dichos Fondos que sean canalizados en primero término a las mesorregiones y a las propuestas de regiones especificas como; corredores, microrregiones, regiones interestatales, que sean detonadores de proyectos en dichos DOCUMENTO FINAL. Página 11 espacios territoriales. Sin embargo, desde la propia Cámara de Diputados habrá que establecer las Reglas de Operación. vi. Creación del Instituto de Desarrollo Regional (INDER), entendido este como una red interinstitucional en el que participan los gobiernos estatales, las instituciones de investigación y organizaciones civiles para el intercambio de experiencias y construcción de conocimientos, entre los distintos actores involucrados en el desarrollo regional y con los propósitos siguientes: Identificar, discutir y sistematizar distintas visiones, teóricas y prácticas, sobre el tema del desarrollo regional en las regiones y en el país. Obtener contribuciones significativas para el fortalecimiento del enfoque del Desarrollo Regional, que está impulsando la CONAGO. Identificar los principales temas para la capacitación en desarrollo regional, de forma que se garantice una adecuada cultura institucional. Formular una batería de políticas públicas que permita transitar del modelo de relaciones gubernamentales desarticuladas por la lógica del centralismo asistencialista y sectorial, a un modelo de federalismo cooperativo y subsidiario basado en redes de diálogo y acción multilaterales, para un desarrollo regional sustentable. Promover y asistir la participación de los distintos actores sociales en torno a los procesos regionales del desarrollo en las distintas regiones del país. IV.-CONCLUSIONES La transición en el Gobierno Federal y la imperativa necesidad de retomar el crecimiento económico y el desarrollo de la nación con empleo y seguridad, constituyen una oportunidad para que la CONAGO presente a las autoridades la alternativa de contribuir a la construcción de una nueva etapa de DOCUMENTO FINAL. Página 12 planeación nacional con sentido regional y enfoque territorial, que propicie el desarrollo acelerado de México. Es tiempo de hacer escuchar su voz para hacer realidad el federalismo cooperativo, requisito para vencer el desafío de la globalización y alcanzar la equidad y bienestar de todos los mexicanos. El país requiere: Rediseñar el Sistema Nacional de Planeación con enfoque territorial. Que el Estado propicie la participación e intervención de todos los actores locales, siendo el gobierno el eje regulador y articulador de las políticas de fomento, financiación, innovación y nuevas tecnologías para la competitividad. Promover y fortalecer mecanismos de coordinación regional entre los distintos niveles de gobierno. DOCUMENTO FINAL. Página 13 V. AGRADECIMIENTOS Y OTRAS REFERENCIAS Se agradecen las contribuciones recibidas en torno al documento base propuesto. Se anexan los comentarios y sugerencias recibidas, así como referencias de trabajos de reflexión colectiva en torno a las políticas regionales de desarrollo. En reconocimiento a las aportaciones de varios académicos y consultores de acreditada experiencia en materia de políticas para el desarrollo regional, se establece el grupo asesor de la comisión CODERE-CONAGO. Se turna a la Secretaría Técnica de la CONAGO la propuesta del grupo técnico de la Comisión de Desarrollo Regional para que sea presentada a consulta del pleno de la CONAGO. Se anexan documentos que presentan el Fideicomiso para el Desarrollo de la región Centro Occidente (FIDERCO) “Agenda para el Desarrollo de la Región Centro Occidente, 2012-2016”, el Fideicomiso para el Desarrollo de la región Sur Sureste (FIDESUR) “Propuestas de Estrategias y Programas de Desarrollo Regional”, así como de la Comisión de Pesca y Acuacultura de la CONAGO. DOCUMENTO FINAL. Página 14