Gestión de la contratación © Ediciones Roble, S.L. Indice Gestión de la contratación 3 I. INTRODUCCIÓN 3 En definitiva, estaremos ante un contrato siempre que se den las siguientes condiciones: 4 II. OBJETIVOS 6 III. OBLIGACIONES DE MEDIOS Y OBLIGACIONES DE RESULTADOS EN LOS CONTRATOS 6 Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia de la sala de lo civil del Tribunal Supremo de trece de abril de 1999 –núme…7 IV. ESTRUCTURA DEL CONTRATO 4.1. Cláusulas generales: el objeto del contrato y las diferencias entre la contratación pública y la privada 4.1.1. Contratación privada 12 13 13 4.1.2. Contratación pública: la influencia de los actos legislativos de la UE en el sistema español de contratación púb… 13 Art. 201 16 Art. 202 16 4.1.3. Caracterización de las cláusulas generales 17 4.2. Especificaciones contractuales 19 Especificaciones técnicas 19 Especificaciones de las entregas 20 Especificaciones financieras 20 4.3. Cláusulas de tipo legal 23 V. RESUMEN 25 VI. LECTURAS RECOMENDADAS 26 LECTURA 1 – LA IDENTIFICACIÓN DEL CONTENIDO DEL PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS 26 LECTURA 2 – DEL AVE A LA MECA 26 LECTURA 3 – INCOTERMS 27 Ejercicios Caso práctico Reglamento de contratación de la Autoridad del Canal de Panamá Recursos 28 28 28 29 Enlaces de Interés 29 Bibliografía 29 Glosario. 29 2/30 Gestión de la contratación Gestión de la contratación I. INTRODUCCIÓN Charles W. Kingsfield probablemente sea el profesor de contratos más famoso de la historia, conocido entre sus estudiantes del curso de contratos de la Escuela de Leyes de Harvard por su particular aplicación práctica del método socrático de enseñanza a sus alumnos. En una de sus famosas pruebas, Kingsfield reclamó a sus estudiantes, organizados en grupos, la realización de un trabajo de investigación consistente en responder a un centenar de preguntas relativas a la materia de su curso, los contratos, en el lapso temporal de un día. Inmediatamente se desató la competencia feroz entre los equipos, que llegaron a elaborar todo tipo de triquiñuelas para impedir que sus competidores se hiciesen con los medios necesarios para responder acertadamente a las cuestiones planteadas por el profesor Kingsfield, hasta que en el transcurso de la tarde del día en cuestión, uno de los líderes de uno de los grupos que competían entre sí cayó en la cuenta de que no tenían otra alternativa para avanzar en su tarea que contactar con el resto de equipos y explorar la posibilidad de salir del punto muerto al que les había llevado el exceso de competitividad entre ellos. El tema de investigación propuesto por el profesor Kingsfield era el siguiente: “¿Cuál es la base de los contratos?”. El resultado de la interacción de los grupos entre sí fue el descubrimiento de que la pregunta incluía implícitamente la respuesta al reto planteado, ya que la base de los contratos es la cooperación, sin la cual ninguno de los grupos sería capaz de alcanzar sus objetivos, razón por tanto de que hubiesen de acordar entre todos ellos las respectivas obligaciones de intercambio (de información, en este caso) necesarias para alcanzar el objetivo propuesto por el profesor Kingsfield. En definitiva, podría afirmarse que un contrato es el resultado de la voluntad inicial de cooperación, motivado por la intención de llevar a cabo un intercambio. Los roles pueden ser diferentes, actuando una parte como vendedora y otra como compradora, por ejemplo, si se trata de un contrato de compraventa (un caso de contrato “típico” o regulado por la ley, frente a los contratos “atípicos” o carentes de dicha regulación), pero lo esencial es que, con independencia de los roles, el contrato encierra una voluntad común de concertación entre las partes involucradas. El consentimiento no es el único elemento necesario para que podamos afirmar que nos encontramos ante un contrato, pues este requiere a su vez de dos elementos adicionales. 3/30 Gestión de la contratación Objeto del contrato En primer lugar, es necesario determinar el objeto del contrato, su finalidad, que con carácter general será la de crear, modificar, regular o extinguir obligaciones entre quienes forman parte del mismo, obligaciones que pueden consistir en hacer (o dejar de hacer) o dar algo a la otra parte. Causa del contrato En segundo lugar, la causa del contrato, o fuente de la que nacen dichas obligaciones, es decir, aquel motivo fundamental por el que cada contratante se obliga frente al otro. En definitiva, estaremos ante un contrato siempre que se den las siguientes condiciones: Que haya consentimiento por parte de los contratantes. Que exista un objeto cierto que sea materia de contratación. Y una causa de la obligación (u obligaciones) que se establezca entre las partes. Sin alguno de los tres elementos anteriormente indicados, no existirá ningún contrato. En el ejemplo de la práctica propuesta por el profesor Kingsfield a sus alumnos, los grupos celebran contratos entre sí para intercambiarse las respuestas logradas por separado, aprendiendo con ello, en un sentido socrático, que la base de los contratos es la cooperación. El profesor Kingsfield es en realidad un personaje literario, posteriormente llevado a la gran pantalla e inspirador asimismo de alguna serie de televisión, cuyo creador, John Jay Osborne (“The Paper Chase”, 1970) fue en realidad alumno de leyes en Harvard, amén de guionista y profesor de leyes él mismo. Su naturaleza ficcional no nos impide afirmar que en materia de contratos, y por lo que respecta a su aplicación al ámbito de la gestión de proyectos, resulte esencial la aludida noción de cooperación entre el cliente con el que se celebra el contrato en cuya virtud ha de desarrollarse el proyecto y el project manager al cual se encarga su ejecución, así como la necesidad de que el objeto de dicho contrato aparezca claramente definido y, por último, que las finalidades perseguidas por todas las partes intervinientes en el contrato sean finalmente satisfechas. Abordando seguidamente el concepto de contrato en la gestión de proyectos, siguiendo a Guerra et al. (2007) “por contrato ha de entenderse, en el contexto de la gestión integral de proyectos, aquel documento primario del cual dimanan el resto de documentos del mismo, lo que sin duda permite establecer la importancia esencial del contrato como parte de la gestión integral del proyecto”. 4/30 Gestión de la contratación Adicionalmente, ha de tenerse en cuenta que el contrato no es simplemente un mero documento o registro, sino un auténtico negocio jurídico, por lo general bilateral, celebrado entre quien contrata el proyecto y quien se compromete a llevarlo a cabo, por lo que resulta necesario asimilar con carácter previo que el contrato, en esencia, no se agota en el documento en cuya virtud se formaliza dicho negocio, sino que trasciende a este, pues en realidad supone un conjunto de deberes y de obligaciones para las partes, sometidos a su vez a un conjunto de normas muy variado que afectan tanto a su contenido y alcance como a su aplicación e interpretación. Partiendo de esta segunda acepción (el contrato como negocio jurídico), se podría definir el contrato como aquel acto jurídico, lícito, integrado por una o varias declaraciones de voluntad privada que el derecho reconoce como base para la producción de efectos jurídicos, buscados y queridos por su autor o autores, siempre que concurran determinados requisitos o elementos. Fuente: Enciclopedia Jurídica Resumidamente, pues, un contrato es un acuerdo o convención entre las partes, que por lo general y en lo que a la gestión integral de proyectos se refiere, consta por escrito en un documento. 1 Retomando aquí la noción del contrato entendido como documento primario del proyecto, es necesario aclarar que dicha noción engloba una doble naturaleza, ya que es al tiempo un documento técnico pero también un documento comercial. Comenzando por la segunda vertiente, la comercial, ha de tenerse en cuenta que el contrato pretende reflejar lo que el cliente pide, adecuándose por tanto a sus necesidades. En lo que respecta a su vertiente técnica, el contrato ha de abarcar todas las fases del proyecto, incluyendo costes, plazos, garantías, fechas de ejecución, etc. Atendiendo, por tanto, a la faceta técnica del contrato, el gestor del proyecto habrá de ser capaz de identificar con total precisión, a partir del contrato reflejado en el documento correspondiente, cuál es la necesidad del cliente que ha de satisfacerse mediante la adecuada gestión del proyecto. Lo anterior hace que, en palabras de Guerra et al. (2007, p. 159) resulte esencial que el jefe de proyecto posea un conocimiento íntimo del mismo, ya que será él quien, una vez el contrato entre en vigor, pase a ser responsable de su gestión. 5/30 Gestión de la contratación 2 Guerra et al. (2007, p. 161) afirman también que el conocimiento del contenido del contrato ha de extenderse, además, no solo a las cláusulas de tipo técnico, sino que se recomienda que se extienda a todas las cláusulas, ya que el project manager es en definitiva el responsable último de alcanzar tanto los objetivos técnicos como los de plazos y costes del proyecto. Dichos autores hacen hincapié en el hecho de que no se trata de formar jurídicamente al project manager, pero sí de ayudarle a comprender cómo influyen los diversos conceptos jurídicos contenidos en un contrato en el devenir diario de las actividades del proyecto. Para facilitar dicha comprensión, es preciso primero familiarizarse con un concepto jurídico fundamental en materia de contratos, que es el relativo al tipo de obligación que se adquiere con ocasión de la celebración o firma de un contrato, a lo cual se dedica el siguiente apartado. II. OBJETIVOS Tras el estudio de esta unidad, se habrán alcanzado los siguientes objetivos: Familiarizarse con algunos de los conceptos jurídicos básicos propios de la contratación aplicables a la gestión de proyectos. Comprender el rol del project manager como impulsor de la función de compras en el seno del proyecto. Disponer de nociones básicas acerca de la estructura y tipos de contratos más habituales, así como del contenido y tipología de las cláusulas contractuales más comunes en este ámbito. Comprender la importancia de las implicaciones legales, tanto nacionales como de origen europeo, ligadas a la gestión de proyectos, en especial en lo tocante a proyectos del sector público. III. OBLIGACIONES DE MEDIOS Y OBLIGACIONES DE RESULTADOS EN LOS CONTRATOS Siguiendo a Rayón (2008), “en el marco de la gestión de proyectos es preciso diferenciar entre dos tipos básicos de contratos atendiendo al tipo de obligación que se adquiere, que puede ser bien una obligación de medios o bien una obligación de resultados”. 6/30 Gestión de la contratación Obligación de medios A las obligaciones del primer tipo corresponden los denominados contratos de arrendamiento de servicio. Obligación de resultados A las del segundo tipo los denominados contratos de obra. No debe confundirse a estos últimos con los contratos de obra civil o similares, sino que debe mantenerse en mente que la anterior diferenciación sirve para fijar con mayor precisión el elenco normativo aplicable a cada tipo de contrato en particular; cabe, en definitiva, que encontremos numerosos tipos de contratos de obra, pero todos ellos se caracterizarán, en definitiva, por el hecho de que lo que se adquiere al celebrarlos es la obligación de obtener un resultado. La diferencia entre obligarse a realizar una actividad y obligarse a obtener un resultado tiene implicaciones legales de indudable trascendencia para el éxito de cualquier proyecto. No será lo mismo, por ejemplo, comprometerse a poner en marcha a fecha cierta determinadas instalaciones que obligarse a garantizar el mantenimiento de dichas instalaciones una vez las mismas estén en funcionamiento. Por esa razón resulta de utilidad práctica para cualquier project manager conocer al menos cuál es el criterio (legal) aplicado para diferenciar entre unas y otras. Aunque resultaría extremadamente prolijo exponer desde un punto de vista jurídico toda la problemática subyacente a dicha cuestión, no está de más reproducir aquí la que para algunos expertos tratadistas, procedentes del ámbito jurídico, es una acertada definición de las diferencias entre ambos tipos de obligaciones: Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia de la sala de lo civil del Tribunal Supremo de trece de abril de 1999 –número de recurso 3060/1994, número de resolución 325/1999 7/30 Gestión de la contratación "…la idea que se mantiene es que la obligación no es la de obtener un resultado […], sino la de prestar el servicio más adecuado en orden a la consecución de un resultado. El resultado siempre está presente en la obligación; en la de actividad, esta es el objeto de la obligación; en la de resultado, su objeto es el resultado mismo. Ello implica dos consecuencias: la distribución del riesgo y el concepto del incumplimiento, total o parcial, siendo este último el llamado también cumplimiento defectuoso. El deudor de obligación de actividad ejecuta la prestación consistente en tal actitud y cumple con su ejecución adecuada y correcta; el deudor de obligación de resultado ejecuta la prestación bajo su propio riesgo, ya que tan solo hay cumplimiento si se produce el resultado. A su vez, lo anterior se relaciona con el cumplimiento; en la obligación de actividad, la realización de la conducta diligente basta para que se considere cumplida, aunque no llegue a darse el resultado; lo que determina el cumplimiento no es la existencia del resultado, sino la ejecución adecuada y correcta, es decir diligente, de la actividad encaminada a aquel resultado. El cumplimiento de la obligación de resultado, por el contrario, requiere la satisfacción del interés del acreedor consistente en la obtención del resultado. En consecuencia, en la obligación de resultado la no obtención de este, que implica incumplimiento de obligación, hace presumir la culpa; en la obligación de actividad, es precisa la prueba de la falta de diligencia, para apreciar incumplimiento…". Véase el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia de la sala de lo civil del Tribunal Supremo de trece de abril de 1999 –número de recurso 3060/1994, número de resolución 325/1999. Así pues, en los contratos de obra la finalidad es obtener un resultado, sin que quepa otra alternativa, mientras que en los contratos de arrendamiento de servicio no se garantiza la obtención de un resultado, pero sí la puesta en marcha de la debida diligencia para desarrollar una determinada actividad “profesional” en beneficio del cliente. No obstante lo anterior, existe la tendencia, identificada por Crespo (2013, p. 5), a relativizar la distinción entre medios y resultados, puesto que en definitiva la obligación adquirida en el contrato podría ser considerada de medios o de resultados, según sea el punto de vista desde el que se contemple, si bien la posición que parece más extendida, según dicha autora, es la de mantener que existen diferencias entre ambos tipos de obligaciones, al menos entre quienes trabajan a favor de impulsar el denominado Derecho Europeo de los Contratos (DCFR). Cita: Crespo (2013, p.9) Según Crespo (2013, p. 9), “no todos los resultados que satisfacen el interés del acreedor (el cliente, en el caso de la gestión integral de un proyecto) pueden ser exigidos al deudor (al que en adelante denominaremos contratista, el cual habitualmente estará representado ante el cliente por el project manager, que actúa como su agente), cuando este no se haya comprometido ni expresa ni tácitamente a alcanzarlos, ni tampoco fueran exigibles de acuerdo con las circunstancias concurrentes, por lo que en tales casos la falta de realización del resultado que satisface el interés del cliente no implica per se la existencia de un incumplimiento, estando en tal caso ante las denominadas obligaciones de medios o actividad”. Partiendo de lo afirmado por dicha autora, cabe concluir que en el ámbito de la gestión integral de un proyecto es posible que no siempre se vaya a poder exigir la obtención de aquellos resultados que satisfacen el interés primario del cliente. De nuevo, el contrato aparece caracterizado como el elemento esencial para determinar el alcance de los compromisos adquiridos con el cliente en el marco de la gestión integral de un determinado proyecto, es decir, en la clave para determinar si dichos compromisos consisten en alcanzar un resultado o en desarrollar una determinada actividad, que en cualquier caso habrá de ser prestada de la forma más diligente posible, pues de lo contrario la responsabilidad podría llegar a recaer en el propio project manager con independencia de que no le competa garantizar la obtención de un determinado resultado. 8/30 Gestión de la contratación Entre las pistas que los contratos pueden ofrecer para que el project manager pueda identificar los diferentes tipos de obligaciones contenidas en los mismos, Crespo (2013, p. 11) expone, en primer lugar, cuáles han sido los criterios empleados por los tribunales cuando los supuestos incumplimientos contractuales han acabado convirtiéndose en litigios entre los clientes y sus contratistas: La propia voluntad de las partes; no obstante, en ocasiones puede ocurrir que esta no aparezca en el contrato tan claramente identificada como sería de desear. El grado de aleatoriedad que puede admitirse como soportable por las partes respecto de la obtención de un determinado resultado. El papel activo del propio cliente, es decir, que este deba a su vez desarrollar determinadas actividades (o abstenerse de ello). El criterio de imputación de los riesgos; en el caso de que el contratista haya de soportar los riesgos y, a consecuencia de lo anterior, la obtención del precio pactado en el contrato esté supeditada a dicha obtención, se tratará de una obligación de resultados y, por ende, de un contrato de obra. El grado de precisión con el cual se ha concretado la prestación comprometida por cada una de las partes. Consideraciones de equidad, que pueden dar lugar a situaciones de desequilibrio contractual o a la necesidad de negociaciones poscontractuales. En cualquier caso, debe tenerse presente que, a efectos prácticos, la distinción entre obligaciones de medios y obligaciones de resultados adquiere importancia en el caso de que se plantee la posibilidad de reclamar indemnizaciones por daños o perjuicios como consecuencia de posibles incumplimientos y, particularmente, en orden a establecer quién ha de demostrar la existencia (y alcance) de dicho incumplimiento. A lo anterior se une el hecho de que las regulaciones legales de cada país en materia de contratos pueden variar de modo sustancial entre sí, razón por la cual han surgido intentos de armonizar en lo posible la aplicación de las legislaciones de los diferentes países, como el representado por el ya indicado DCFR en el caso de Europa. El DCFR, por ejemplo, establece una regulación común para los contratos de arrendamiento de servicios y, a partir de la misma, una clasificación de los tipos de contratos de arrendamiento de servicios más habituales, a saber: 9/30 Gestión de la contratación 1 Contrato de construcción. 2 Contrato de mantenimiento y reparación de bienes. 3 Contrato de depósito y almacenamiento; 4 Contrato de diseño y elaboración de proyectos. 5 Contrato de información o consejo. 6 Contrato de tratamiento médico. Excluida la última de las seis categorías anteriormente mencionadas, es posible encontrarse en la práctica con proyectos cuyo contrato pueda encajarse en alguna de las cinco restantes. Conviene resaltar que dicha clasificación, cuya finalidad es armonizar entre sí las legislaciones de numerosos países europeos en materia de contratos, incluye dentro de la noción de “contrato de servicios” (sometidos por tanto a obligaciones de medios, no de resultados) los contratos dirigidos a la producción de un resultado material, tales como los contratos de construcción o los de diseño, excluyendo a otros para los que establece reglas especiales (caso de los contratos de transporte). Entre las innovaciones que aporta DCFR en materia de contratos, Crespo (2013, p. 18) destaca un conjunto de elementos. 10/30 Gestión de la contratación En primer lugar, la tipificación legal y el desarrollo normativo de los deberes de información y cooperación de ambas partes, tanto en la fase precontractual como durante la ejecución del contrato (por ejemplo, la obligación de cooperación del cliente durante la ejecución del contrato o el deber del contratista de seguir las instrucciones del cliente durante la prestación del servicio). En este sentido, algunos autores (De Ángel, R., 2010, p. 631) han resaltado la importancia que encierra la conducta (entendida como actitud, modo de proceder o comportamiento) de las partes en las negociaciones previas al contrato, como elemento de interpretación de este de capital importancia, sobre todo cuando el contrato no se perfecciona, pues en tal caso adquiere especial trascendencia lo que las partes trataron y discutieron o, en suma, negociaron (recuérdese aquí la caracterización del contrato como documento comercial). A este respecto, Guerra et al. (2007, p. 159) destacan las siguientes cuestiones: 1 En primer lugar, tanto en la fase de preparación de ofertas como en la de negociación previas a la firma son varias las funciones involucradas (comercial, ingeniería, costes, calidad, etc.), generalmente agrupadas en un equipo liderado por un responsable de contrato del cual suele formar parte el futuro project manager, si bien dichos autores destacan el hecho de que en muchas ocasiones ello no es así, pues el jefe de proyecto solamente toma contacto con este una vez se ha adjudicado el contrato, de ahí que insistan en que tanto si se ha participado como si no en la presentación de la oferta y en la posterior negociación, debamos asegurarnos de que la transición del responsable del contrato al project manager se realiza de forma adecuada. 2 En segundo lugar, Crespo destaca la fijación por parte del DCFR de determinados remedios para el caso de incumplimiento. 3 En tercer lugar, y de manera destacada frente a la normativa española, Crespo resalta la identificación como principal contenido del contrato de servicios por parte del DCFR de una “obligación de hacer” que va dirigida a la obtención de un resultado, que sería ni más ni menos que el resultado específico declarado o previsto por el cliente en el momento de la conclusión del contrato (artículo IV.C.-2:106 DCFR). Crespo destaca el hecho de que el DCFR ofrece criterios para averiguar cuándo se compromete un resultado y cuándo una mera actividad. Según el DCFR, el criterio general es que el contratista solo tendrá responsabilidad cuando dicho resultado esté declarado (expresa o tácitamente) en el contrato; de lo contrario, el project manager deberá alcanzar aquel resultado que le quepa razonablemente esperar al cliente de acuerdo con las informaciones y advertencias suministradas por el contratista prestador del servicio. 11/30 Gestión de la contratación Sin embargo, según el DCFR la regla será la contraria en determinados contratos de servicios, concretamente en los contratos de construcción, de diseño y de elaboración de proyectos, y en el contrato por el que se compromete la prestación de información objetiva; en esos casos, si el contratista solo quiere comprometerse a llevar a cabo una prestación de medios en vez de una obligación de resultado, deberá suscribir un pacto al respecto con el cliente, porque la regla aplicable en estos concretos contratos de servicios en defecto de pacto es, según el citado art. IV.C.-2:106 DCFR, la de alcanzar un resultado. El DCFR proporciona, por tanto, elementos de juicio para saber cuándo existe un compromiso por parte del contratista, que el project manager ha de asumir como propio para obtener el resultado que satisface el interés primario del cliente. IV. ESTRUCTURA DEL CONTRATO Nociones jurídicas básicas de contratación Guerra et al. (2007, p. 161), al analizar la gestión del contrato en el marco de la gestión integral de proyectos, diferencian entre la fase de formación del proyecto, la revisión de las cláusulas típicas de un contrato y, finalmente, el proceso de revisión contractual. Hecha ya referencia a la importancia de la fase de formación del proyecto, y sin perder de vista el indudable papel que corresponde a la capacidad de negociación de ambas partes tanto en la fijación de su contenido como en la resolución de las posibles controversias que puedan surgir con posterioridad a su firma, procede ahora analizar con mayor detenimiento cuál es la estructura típica de un contrato, para lo cual se seguirá la clasificación ofrecida por estos autores. La estructura típica de un contrato contiene los siguientes elementos: 1. Una introducción o preámbulo, en la que se identifica a las partes. 2. Un cuerpo principal que contiene el acuerdo descrito mediante un conjunto de cláusulas o estipulaciones. 3. Finalmente, los anexos que procedan en cada caso (elementos técnicos de lo más variado –que pueden incluir listados con descripciones de productos o servicios detalladas, gráficas y planos, etc.–, criterios de calidad, etc.). A su vez, las cláusulas contractuales pueden ser de tres tipos: 1 Cláusulas generales. 2 Especificaciones contractuales. 3 Cláusulas de contenido jurídico. 12/30 Gestión de la contratación 4.1. Cláusulas generales: el objeto del contrato y las diferencias entre la contratación pública y la privada Causas del fracaso en la gestión de contratos 4.1.1. Contratación privada Las cláusulas generales incluyen el objeto del contrato, respecto del cual conviene recordar lo anteriormente expuesto en lo tocante al tipo de obligaciones que se contraen. El objeto del contrato es un elemento esencial del mismo, y las posibles deficiencias en su configuración pueden llegar a afectar incluso a la propia validez del contrato, por no mencionar el hecho obvio de que el objeto del contrato ha de respetar las causas de validez de los contratos establecidas por la legislación aplicable. Baste decir a este respecto que conviene distinguir entre las causas de validez de un contrato privado de las establecidas para el caso de contratos celebrados con la Administración. Siguiendo a Liñeira, J. (2011): Contratos privados En el caso de los primeros (contratos privados) su posible invalidez queda constreñida a los supuestos de violación de leyes, de la moral o del orden público (art. 1255 del Código Civil español –CC–), así como al supuesto de omisión de los elementos constitutivos o esenciales de la formalización del contrato (art. 1261 CC). Contratos celebrados con la Administración Mientras que en el caso de los segundos el tratamiento legal de la posible anulabilidad o nulidad de un contrato ya celebrado está sometido a presupuestos diferentes a los aplicables en el caso de los contratos privados; no ha de pasarse por alto tampoco el hecho de que la tramitación de contratos en el sector público está sometida a principios y requisitos propios que lo alejan notablemente de la contratación en el sector privado. 4.1.2. Contratación pública: la influencia de los actos legislativos de la UE en el sistema español de contratación pública Es necesario saber, en primer lugar, que el procedimiento de adjudicación de contratos en el sector público, así como la celebración de los mismos en dicho ámbito, dispone de una legislación específica harto compleja de por sí, razón por la cual la normativa reguladora de tales supuestos no se analiza aquí en toda su extensión. 13/30 Gestión de la contratación No obstante, conviene saber que dicha normativa está presidida por la necesidad de garantizar el cumplimiento de los principios que rigen la contratación en el sector público, tales como los principios de no discriminación, igualdad de trato, publicidad, transparencia y seguridad jurídica. A este respecto, debe partirse del hecho de que, en el caso de la contratación en el sector público —tanto en España como en el resto de Estados miembros de la Unión Europea—, hay que tener en cuenta el contenido de las directivas europeas existentes en la materia. En España, la norma básica reguladora de la contratación del sector público es, en la actualidad, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las siguientes directivas del Parlamento Europeo y del Consejo: 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Tal y como se expone en su preámbulo, el carácter novedoso de la Ley 9/2017 respecto de la anterior regulación (que era la contenida en el Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre) se encuadra en la denominada «Estrategia Europa 2020», dentro de la cual la contratación pública desempeña un papel clave, ya que se considera uno de los instrumentos esenciales del mercado interior de la Unión Europea (UE). La nueva normativa española alumbrada en el 2017 es consecuencia de tres directivas europeas, en concreto de: 1 La Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública. 2 La Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en determinados sectores de actividad. 3 La Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. No obstante, está previsto que la transposición al ordenamiento jurídico español de la 2ª de las directivas citadas —de la Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014— se efectúe mediante otra ley específica, distinta de la Ley 9/2017; esta segunda nueva ley española habrá de tener en cuenta necesariamente el contenido de la directiva citada antes en último lugar (la Directiva 2014/23/UE) en lo que afecte a los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios sociales[1]. [1] Existe, no obstante, una norma que data del año 2007, anterior a las referidas directivas del 2014. Se trata concretamente de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. 14/30 Gestión de la contratación Pese a lo anterior, en diciembre de 2017, tras la publicación de la Ley 9/2017 en el BOE, la Comisión Europea anunció que había decidido llevar a algunos Estados miembros de la UE, incluida España, ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) precisamente por no haber notificado la plena transposición en sus respectivas legislaciones nacionales de las normas de la UE en materia de contratación pública y concesiones; en el caso concreto de España, la Comisión consideró que a dicha fecha nuestro país no había comunicado aún la transposición completa de las Directivas 2014/23/UE y 2014/25/UE. Queda patente, por tanto, la importancia de atender de forma diligente a la obligación de transposición de tales directivas al ordenamiento jurídico español; ello es así no solo debido a las cuantiosas multas que los Estados incumplidores han de afrontar en caso de no hacerlo dentro del plazo fijado, sino sobre todo porque dichas directivas culminan el proceso de revisión y modernización de las normas vigentes hasta la fecha en el seno de la UE en materia de contratación pública. En ese sentido, los principales vectores de la referida revisión se pueden clasificar del modo siguiente: a) Razones de política económica: promover y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas (pymes) en la contratación pública. b) Razones de política social: permitir que los poderes públicos empleen la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes. A tal fin, la normativa prevé la posibilidad de incluir en los procesos de contratación pública aspectos valorables de diversa índole, tales como los medioambientales, sociales o innovadores — estos últimos suelen presentarse bajo la denominación de compra pública innovadora—, que pueden dar lugar a la exclusión de determinadas ofertas por resultar anormalmente bajas por no respetar obligaciones de tipo medioambiental, social o laboral. c) Razones de índole técnico-jurídica: la nueva normativa pretende aclarar determinadas nociones y conceptos básicos con una doble finalidad: garantizar la seguridad jurídica e incorporar diversos aspectos resaltados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la contratación pública. En cuanto a lo que la norma española aprobada hasta la fecha se refiere, los fines declarados de la Ley 9/2017 son dos: 15/30 Gestión de la contratación 1 Promover una mayor transparencia en la contratación pública. 2 Conseguir una mejor relación calidad-precio. Pretende, asimismo, poner en pie un sistema legal de contratación pública español dotado de mayor seguridad jurídica y que permita implementar las políticas tanto europeas como nacionales en materia social, medioambiental, de innovación y desarrollo, de promoción de las pymes y de defensa de la competencia, al tiempo que promueve la eficiencia en el gasto público y el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e integridad en materia de contratación pública. La Ley 9/2017 regula multitud de cuestiones, entre las cuales cabe destacar —por su relevancia a efectos de lo expuesto hasta ahora— los diferentes tipos de contrato aplicables en materia de contratación pública y sus respectivos regímenes jurídicos, tales como el denominado contrato de concesión. A este respecto, y como muestra de la importancia del concepto de riesgo del que se ha hablado anteriormente, es preciso resaltar que la Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, establece como criterio diferenciador del “contrato de concesión de servicios” respecto del “contrato de servicios” precisamente el consistente en identificar quién asume el denominado riesgo operacional en la ejecución de contrato, de manera que en el caso de que lo asuma el contratista, el contrato será de concesión de servicios, pero si quien lo asume es la administración contratante, se trata un contrato de servicios. Otro ejemplo de la importancia de las directivas europeas y su influencia en la normativa española de contratación pública es el recogido en los arts. 201 y 202 de la Ley 9/2017: Art. 201 El primero de ellos (art. 201) establece la necesidad de garantizar que en la ejecución de los contratos del sector público los contratistas cumplan las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas tanto en el derecho de la Unión Europea como en el derecho nacional, los convenios colectivos o en las disposiciones de derecho internacional medioambiental, social y laboral que vinculen a España. Art. 202 El segundo (art. 202) obliga a incluir en los pliegos de condiciones administrativas de los contratos del sector público al menos una condición especial de ejecución, relativa a cuestiones de carácter social, ético, medioambiental o de otro orden, tales como, por ejemplo, las siguientes: 16/30 Gestión de la contratación Medioambientales Reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, gestión sostenible del agua, fomento del uso de energías renovables, reciclado y fabricación ecológica. Sociales Medidas relativas a la efectividad del derecho al empleo de personas con discapacidad, al fomento de la igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo y al favorecimiento de la conciliación de la vida familiar y profesional, a garantizar la seguridad y salud en el trabajo y a combatir el paro, tanto juvenil como de mujeres o de larga duración. 4.1.3. Caracterización de las cláusulas generales Aparte del objeto del contrato, las cláusulas incluyen los siguientes elementos: definiciones; abreviaturas; entrada en vigor o momento de perfeccionamiento del contrato; delimitación contractual; cesión contractual; condicionales; derecho de acceso del cliente; aceptación de productos no conformes sujetos a derogaciones y desviaciones; y, finalmente, orden de precedencia. 1 Las definiciones que se incluyen en los contratos pretenden fijar, de común acuerdo entre las partes intervinientes en el contrato, aquella terminología que resulte precisa para la adecuada aplicación e interpretación de su contenido. Pueden ser de tipo muy variado, haciendo por ejemplo referencia a determinados elementos de índole técnica o científica cuyo concepto resulte necesario fijar con precisión. Algo similar ocurre con las abreviaturas. 2 Por “perfeccionamiento del contrato” ha de entenderse el momento a partir del cual sus cláusulas surten efecto, es decir, el instante a partir del cual el contrato es eficaz, por lo que no es imprescindible que la fecha de su firma y la de su perfeccionamiento sean coincidentes. 17/30 Gestión de la contratación 3 En lo que respecta a la delimitación contractual, su finalidad es establecer, a efectos de su certeza, el alcance de la documentación que forma parte del contrato, excluyendo por tanto el resto de elementos que las partes de común acuerdo han decidido no incorporar como parte del mismo (piénsese, por ejemplo, en las fases previas de presentación de la oferta y negociación del contrato a las cuales nos hemos referido con anterioridad). No obstante, puede ocurrir que el propio contrato haga referencia, por expresa remisión a los mismos, a otros documentos que hayan de ser tenidos en cuenta. En los supuestos de contratación en el sector público, además del contrato propiamente dicho, es habitual que se especifique que formará parte del propio contenido del contrato el conjunto de especificaciones, tanto de tipo administrativo como técnicas, que hayan formado parte del procedimiento de licitación y adjudicación del contrato, generalmente identificables bajo la denominación de pliegos de prescripciones (técnicas o administrativas), amén de cualesquiera otras disposiciones que resulten de aplicación al ente contratante, por lo que a efectos prácticos el project manager ha de ser conocedor, al menos, de la existencia de tales documentos y disposiciones adicionales al documento contractual propiamente dicho. 4 La cesión contractual, por su parte, hace referencia a la posibilidad de que se cedan a un tercero los derechos y obligaciones del contrato; piénsese en supuestos tales como los de sucesión empresarial, compraventa de empresas, fusiones y adquisiciones, etc., u otros similares. También a este respecto ha de tenerse en cuenta que cuando se trate de contratos celebrados con entidades sujetas a la legislación aplicable en materia de contratación pública vigente en cada momento, existen una serie de condiciones que restringen la capacidad de cesión de la que disfrutan los operadores privados, condiciones que derivan de la propia naturaleza de la licitación administrativa. 5 Las cláusulas condicionales pueden ser de varios tipos, citando a Guerra et al. (2007): “las suspensivas (que subordinan la entrada en vigor del contrato al acaecimiento de un determinado supuesto) y las resolutivas (que provocan su terminación en el supuesto de que se produzca un evento concreto)”. Las cláusulas generales referidas a la aceptación de productos no conformes por parte del cliente hacen referencia a derogaciones y desviaciones que no suponen incumplimientos contractuales y suelen vincularse a las cláusulas de tipo penalizatorio o indemnizatorio. 18/30 Gestión de la contratación 6 Finalmente, el orden de precedencia establece la jerarquía u orden de prelación en la aplicación del contenido de los diversos documentos que contiene un contrato. En el caso de los contratos sometidos a la legislación de contratos del sector público, es habitual que dicha prevalencia se establezca en los propios pliegos de prescripciones administrativas. 4.2. Especificaciones contractuales Las especificaciones contractuales son el núcleo de las obligaciones a llevar a cabo por el contratista e incluyen la descripción de los objetivos técnicos a alcanzar, los plazos para su ejecución y su correspondiente componente económico-financiero. Especificaciones técnicas Las especificaciones técnicas incluyen los requisitos y especificaciones de los productos o servicios que forman parte del objeto del contrato, por lo que su exacta y exhaustiva identificación es de radical importancia para el éxito del proyecto. Puede incluir requisitos relacionados con cuestiones muy variadas, tanto principales como accesorias al objeto del contrato (caso de los requisitos relacionados con el entorno). Guerra et al. (2007, p. 170) los agrupan en varios tipos, destacando la importancia de: 1 Los requisitos relacionados con la fiabilidad, la disponibilidad, la mantenibilidad y la seguridad del sistema (RAMS). 2 Otros tipos de requisitos serían los reglamentarios (en función de la normativa aplicable en cuestiones tales como las medioambientales, las de seguridad e higiene, etc.). 3 Los requisitos de tipo logístico. 4 Los requisitos de calificación del producto (es decir, los relacionados con su conformidad). 19/30 Gestión de la contratación Especificaciones de las entregas Los plazos de entregas constituyen otro de los elementos esenciales de las especificaciones técnicas del contrato. Williams (2008) destaca a este respecto la importancia de las fases de planificación, ejecución y control de un proyecto. Este autor considera que lo que se ha de planificar son las denominadas entregas parciales y no las tareas, haciendo hincapié en que la diferencia entre una tarea y una entrega es que la tarea es el trabajo en el que estamos ocupados y que la entrega es el producto (o productos) final. Por tanto, una adecuada planificación de entregas parciales necesariamente ha de adecuarse a las especificaciones de entrega (el programa) que constan en el contrato. Williams reconoce que en ocasiones puede ser complicado identificar las entregas asociadas a algunas tareas, por lo que resulta de especial importancia no perder de vista el producto final; sugiere a este respecto que se descomponga el proyecto en entregas parciales que sean más pequeñas, y seguidamente habrán de identificarse las denominadas dependencias, es decir, cuáles entregas dependen de otras (centrándose en las que sean reales, lo cual es más fácil según dicho autor cuando se trata de proyectos como los relacionados con la construcción) para a continuación estimar el tiempo que durará un proyecto a través de la asignación de tiempos para cada una de las entregas previamente identificadas. El resultado de lo anterior será el programa del proyecto, distinto de la planificación del proyecto, pues esta abarca la totalidad del proyecto: la planificación comprende la identificación de las entregas parciales e hitos, los objetivos que han de cumplirse en cada una de las estimaciones de los tiempos anteriormente mencionados, las suposiciones y restricciones (es decir, posibles limitaciones derivadas del contexto en que ha de desarrollarse el proyecto) y la gestión del riesgo. Se ha dicho antes que resulta habitual que el project manager tome contacto con el contrato una vez cerrado este , lo cual significa que es posible que se encuentre con unas especificaciones de entregas que restrinjan su marco de actuación en relación con la determinación del programa del proyecto, de ahí que resulte esencial por su parte el conocimiento del contenido del contrato y su familiarización con el mismo. En este sentido, Guerra et al. (2007, p. 173) enfatizan el hecho de que el programa es el resultado de un proceso dinámico, lo cual implica que una vez que el proyecto se inicia, surja la necesidad de realizar estimaciones de fechas de entrega basadas en la experiencia previa, para lo cual recomiendan, al igual que Williams (2009, p. 89), la utilización de diagramas de Gantt seguida de la preparación de programaciones más detalladas con un horizonte temporal de corto plazo y revisiones de programaciones anteriores, en particular si su duración resulta inaceptable para el cliente. Resulta de utilidad, por tanto, disponer en la medida de lo posible de un programa reflejado en el contrato que incluya no solo los entregables, sino la identificación de los hitos asociados a la revisión del proyecto, la identificación de las obligaciones del cliente (o de otros contratistas copartícipes en la ejecución del proyecto) y la identificación del denominado camino crítico, que Guerra et al. (2007, p 174) definen como “el camino de mayor duración del proyecto, compuesto por aquellas actividades cuyo retraso en la ejecución puede dar lugar a un retraso en la fecha de finalización del proyecto, lo cual permite reaccionar y fijar las correspondientes acciones correctoras”. Especificaciones financieras 20/30 Gestión de la contratación Junto con las especificaciones técnicas y las especificaciones de las entregas, las especificaciones financieras son el tercer elemento de las denominadas especificaciones contractuales. Estas son todas aquellas relacionadas con el precio. Resulta obvio que posibles errores en la estimación de los costes del proyecto tendrán efectos indeseables en la buena marcha del mismo. Horine (2010, p. 150) propone una serie de principios para llevar a cabo dicha tarea: 1 Reconocer que la determinación de un presupuesto es un proceso iterativo, sometido a varios ciclos. 2 Contemplar en el presupuesto todo el ciclo de vida del proyecto. 3 Identificar no solo los costes sino cuándo habrán de producirse (fases de tiempo). 4 Exhaustividad (costes laborales, equipamientos, materiales, licencias y permisos, costes operacionales, de eliminación, otros adicionales, etc.). 5 Incluir un colchón o reserva de gestión. 6 Documentar las asunciones presupuestarias al igual que se haría con el resto de asunciones del proyecto. Horine (2010, p. 156) identifica asimismo cuáles son los retos más comunes a los que se enfrenta un project manager para elaborar un presupuesto: una base débil de planificación, la ausencia de algunas categorías de costes, la falta o estrechez de los márgenes de beneficios en las ofertas presentadas a los clientes, la predefinición de los presupuestos y la falta de seguimiento de los costes laborales. Para realizar un adecuado tratamiento de las especificaciones financieras es preciso atender primero al tipo de contrato en el que se basa el proyecto. 21/30 Gestión de la contratación La Guía del PMBOK (6.ª edición)[2], al abordar la gestión de las adquisiciones de proyecto, establece una taxonomía de contratos que se analiza en la unidad correspondiente a dicha gestión de adquisiciones (véase parte 1, sección 12.1, de la Guía del PMBOK) no obstante, a efectos didácticos se adelanta aquí dicha clasificación: [2] Guía de Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). 6ª ed. Project Management Institute (PMI®); 2017. Contratos de tipo fijo El primer tipo (precio fijo) hace referencia a contratos en los que se establece un precio total fijo para un producto, servicio o resultado definido que se va a suministrar; pueden incluir incentivos financieros adicionales si se alcanzan o superan determinados objetivos (fechas, etc.) y suponen para el vendedor la obligación de cumplir dichos contratos, so pena de sufrir la imposición de sanciones y penalizaciones financieras en el caso de no hacerlo. Contratos de costos reembolsables. El segundo tipo (costos reembolsables) hace referencia a contratos cuyos pagos al vendedor incluyen todos los costos legítimos y reales en que pudiera incurrir este para completar el trabajo, más sus honorarios o margen de beneficios, pudiendo incluir cláusulas de incentivos financieros para los casos en que el vendedor supere o cumpla determinados objetivos definidos (costos, cronograma, objetivos de desempeño técnico). Tanto los contratos de precio fijo o de costos reembolsables se subdividen, a su vez, en diferentes tipos. Contrato por tiempo y materiales (que es un híbrido de los dos anteriores) Por último, los contratos por tiempo y materiales (también llamados por tiempo y medios), que combinan características de los dos anteriores, son, según la Guía del PMBOK, contratos que se utilizan para aumentar el personal del proyecto o incorporar expertos en aquellos casos en que no es posible establecer con rapidez un enunciado preciso del trabajo. En un sentido similar, Guerra et al. (2007) identifican un total de siete tipos de contratos en función de las diferencias de tipo financiero que pueden darse entre los mismos: Contratos de costo reembolsable. Contratos de precio fijo. Contratos de precio objetivo. Contratos de precio unitario. Contratos llave en mano. Empresa internacional conjunta. 22/30 Gestión de la contratación Contratos BOOT. Los contratos de precio objetivo incluyen la fijación de un costo máximo que no cabe sobrepasar y un costo objetivo, calculándose el costo máximo sobre este, debiendo ser soportado por el contratista el exceso sobre el mismo y, si es inferior al coste objetivo, cabe pactar fórmulas de reparto entre ambos. El contrato de precio unitario, por su parte, se vincula a un determinado consumo o volumen, estimándose este pero abonándose solo el trabajo efectivamente realizado. El contrato llave en mano implica la entrega de una unidad empresarial plenamente activa al cliente, con mayor garantía para este. La denominada empresa internacional conjunta o joint venture parte de la asociación entre dos o más entidades que comparten riesgos y beneficios. Finalmente, los contratos BOOT son aquellos en los que un promotor privado financia, pilota y opera un proyecto durante un tiempo, transfiriéndolo posteriormente y percibiendo un precio en virtud del número de usuarios (habitual en proyectos tales como autopistas con peajes en la sombra, instalaciones sanitarias de asistencia especializada, etc.). En función, pues, del tipo de contrato, se establecerán especificaciones económico-financieras de uno u otro tipo, pudiendo incluir incluso obligaciones de tipo crediticio entre las partes, desde las más sencillas a las más sofisticadas, amén de las relativas al lugar, modo y momento de pago, así como al empleo de diversos instrumentos financieros, que pueden ser de diverso tipo e incluir incluso pagos por otros conceptos muy diversos (royalties, licencias, patentes, etc.). Los seguros (tales como los de responsabilidad civil, los de caución, etc.), garantías y cláusulas penalizatorias por retrasos, ejecución defectuosas, etc., así como cláusulas relativas a la revisión de precios (por variaciones sobrevenidas en costes de materias primas, servicios financieros u otras de análogas características) de indudable componente financiero, formarán parte asimismo de este tipo de estipulaciones económico-financieras. 4.3. Cláusulas de tipo legal 23/30 Gestión de la contratación 1 Si bien el conjunto de estipulaciones de un contrato y el contrato mismo son un documento de naturaleza jurídica, pues como ya se ha explicado al inicio en realidad el contrato no es un solo un mero documento, sino un negocio jurídico celebrado entre las partes que por lo general se pacta por escrito, es posible identificar en los contratos asociados a la gestión de proyectos un conjunto de cláusulas de tipo legal distintas de las especificaciones técnicas, de entrega y económico-financieras, que hacen referencia a cuestiones de tipo concomitante pero no por ello menos esenciales. Hay, por tanto, cláusulas que establecen cuál es la legislación aplicable, a qué jurisdicción habrán de someterse las disputas que pudieran surgir como consecuencia de la celebración del contrato, la prestación de las debidas garantías, la responsabilidad de las partes, las penalizaciones aplicables, el cumplimiento de requisitos relativos a reglamentaciones de diverso tipo (caso, por ejemplo, de los contratos relativos a la seguridad de la información) o la terminación del propio contrato (condiciones resolutorias, por ejemplo). 2 Si bien no es el objeto analizarlas todas en profundidad, pues ello excedería el objetivo de la presente unidad, si es conveniente glosar de modo somero el contenido de las que son más habituales. Comenzando por las cláusulas de responsabilidad, baste decir que su finalidad es determinar cuáles son los preceptos legales que resultan de aplicación al contrato, lo cual implica a su vez la existencia de cláusulas de responsabilidad de lo más variopinto, siendo lo esencial que tanto el cliente como el contratista sean conocedores y asuman las responsabilidades que para cada uno de ellos se derivan de la celebración del contrato. Existe otro tipo de cláusulas, generalmente denominadas cláusulas penalizatorias, cuya finalidad es resarcir o compensar a la parte perjudicada como consecuencia de un determinado incumplimiento contractual. La cláusula penal podría definirse como aquella en cuya virtud una de las partes del contrato, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal. No obstante, conviene distinguir entre cláusulas de liquidación de daños, que compensan un incumplimiento en proporción al daño causado, y penalizaciones o sanciones, que no tienen por qué estar proporcionadas al daño sino a la propia naturaleza del hecho, cuya ocurrencia provoca su aplicación y siendo su finalidad más bien preventiva para evitar reiterados incumplimientos que a su vez supongan la producción efectiva de un daño mayor a una de las partes. También es preciso hacer mención de aquellas cláusulas en cuya virtud se puede instar la resolución del contrato (cláusulas resolutorias del contrato), dándose el caso de que la posible concurrencia de causas de penalización esté prevista, a su vez, como causa de rescisión unilateral del contrato, por lo general indemnizada. Obviamente, ello dependerá de la magnitud del incumplimiento, sus causas (cabe excluir la fuerza mayor o caso fortuito…), etc. 3 24/30 Gestión de la contratación Finalmente, otras cláusulas de tipo legal habituales en muchos contratos hacen referencia a compromisos de confidencialidad, incluso con posterioridad a la finalización del proyecto, atribución de derechos de propiedad intelectual, marcas y patentes, etc., resultando lo más habitual que las cláusulas finales hagan referencia al sometimiento a una determinada jurisdicción en caso de litigios o al sometimiento de estos a determinados procedimientos de mediación y arbitraje, de más reciente implantación en países como España pero que gozan de gran raigambre y desarrollo en otros países. Este tipo de técnicas de resolución de disputas se conoce por sus siglas en inglés (ADR), que responden a la expresión Alternative Dispute Resolution, y surge en Estados Unidos a finales de la década de los años sesenta. La ADR se caracteriza por incluir un conjunto de mecanismos de resolución de disputas que discurren al margen de los tribunales, cuyo punto de partida doctrinal suele atribuirse a Deutsch (1973) y su obra “The Resolution of Conflict”. En España, su recepción en el ámbito de los asuntos civiles y mercantiles es muy reciente en términos históricos, habiendo tenido lugar como consecuencia de la transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2008/52/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, en cuya virtud se ha aprobado en España la Ley 5/2012, de 6 de julio, que regula la mediación en asuntos civiles y mercantiles. Esta ley, a su vez, ha sido objeto de desarrollo reglamentario a través del Real Decreto 980/2013, de 13 de diciembre, y ha sufrido asimismo modificaciones posteriores, caso de la operada por la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, precisamente como consecuencia de la transposición al ordenamiento jurídico español de otra directiva europea (en este caso, la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo). V. RESUMEN El contrato, como manifestación de la voluntad de cooperación entre quienes lo celebran con la finalidad de establecer entre sí una serie de obligaciones, es un elemento esencial para el project manager por cuanto determina el objeto principal del proyecto, aquel cuya obtención garantizará el éxito del mismo y, por ende, la satisfacción de la necesidad del cliente. No solo su plasmación documental sino sus antecedentes, incluyendo la fase precontractual y de negociación (en la que es recomendable que el project manager participe junto con el responsable del contrato), han de ser conocidos y asimilados por el project manager, que habrá de contar con lo pactado en el mismo para una adecuada planificación, ejecución y control de todos los aspectos del proyecto. La indudable proyección de los aspectos jurídicos del contrato en la marcha del proyecto, desde su inicio hasta su terminación e incluso más allá, obligan a que el project manager, que no tiene por qué ser un experto jurista, esté familiarizado al menos con su estructura y contenido más habituales, los diversos tipos de contratos y la variada tipología de sus cláusulas. Asimismo, dado el impacto económico de la contratación realizada por entidades pertenecientes al sector público, es recomendable disponer de algunas nociones básicas al respecto, particularmente de la relevancia de la producción normativa en dicha materia procedente de la Unión Europea y su posterior recepción en las legislaciones nacionales de sus Estados miembros. Finalmente, es preciso saber que existen medios para la resolución de posibles conflictos surgidos durante la realización del contrato que no pasan necesariamente por los tribunales, y de cuya existencia se pueden beneficiar todas las partes involucradas en términos de tiempo y coste. 25/30 Gestión de la contratación VI. LECTURAS RECOMENDADAS LECTURA 1 – LA IDENTIFICACIÓN DEL CONTENIDO DEL PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS La identificación del objeto del contrato es uno de los elementos clave, si no el más importante, de la gestión de la contratación en el marco de la gestión integral de proyecto, no solo por su indudable trascendencia a efectos legales, sino también por lo que significa respecto de la satisfacción de las necesidades del cliente, máxime si se trata de una entidad perteneciente al sector público, en cuyo caso las obligaciones de tipo normativo quedan sometidas a un régimen jurídico específico. Una de las mayores dificultades para conseguirlo estriba, en ocasiones, en la necesidad de deslindar convenientemente lo que afecta al mero cumplimiento de los requisitos de tipo administrativo, que habrán de aparecer identificados en los denominados pliegos de cláusulas o prescripciones administrativas (particulares del contrato en cuestión), de los condicionantes de tipo técnico, generalmente incorporados en los denominados pliegos de prescripciones técnicas. A ello se dedica el artículo cuya lectura se propone a continuación. Magdalena Monreal Sainz. “La identificación del contenido del pliego de prescripciones técnicas”. Observatorio Contratación Pública; 30 de julio de 2012. http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.65/relcategoria.203/relmenu.3/c hk.685113fef29ee98d011383705e75724c Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. LECTURA 2 – DEL AVE A LA MECA El AVE a La Meca, puesto en servicio por un consorcio de empresas españolas, ha iniciado su andadura en octubre de 2018; no obstante, su pleno rendimiento no se alcanzará previsiblemente hasta septiembre de 2019. En cualquier caso, antes de su inauguración, el proyecto sufrió un sinfín de situaciones complejas que estuvieron a punto de hacerlo fracasar en más de una ocasión, y que requirieron un notable esfuerzo por parte de todas las personas y organizaciones involucradas en su ejecución para evitarlo. Así, por ejemplo, en julio de 2015, el tren Talgo que debía de cubrir el servicio de la línea de alta velocidad entre Medina y La Meca (Arabia Saudí) comenzó a circular en pruebas, pocas semanas después de que el máximo responsable del operador encargado del proyecto (Saudi Railways Organization, SRO), remitiese una carta en la que amenazaba al grupo de empresas adjudicatario con rescindir el contrato si no aceleraban los trabajos. 26/30 Gestión de la contratación Afortunadamente, la situación generada en aquel entonces pudo ser finalmente resuelta atendiendo no solo al clausulado del contrato firmado entre las autoridades, empresas y el consorcio de contratistas, sino también a otros factores ambientales que rodeaban al proyecto en su conjunto y demostraron, en esta ocasión, ser críticos para que saliera adelante. La lectura propuesta da algunas pistas al respecto y permite ubicar en su contexto la gestión de los contratos en este tipo de proyectos. José Antonio Bravo. “El AVE a La Meca, de sueño faraónico a pesadilla de resolución compleja”. ABC.es; 1 de marzo de 2015. http://www.abc.es/economia/20150301/rc-meca-sueno-faraonico-pesadilla-201503010731.ht ml Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. LECTURA 3 – INCOTERMS Las reglas Incoterms definen las responsabilidades de las empresas compradoras y vendedoras en la entrega de mercancías al amparo de los contratos de compraventa. Se incorporan con regularidad a las operaciones de compraventa en todo el mundo y forman parte habitual de los contratos y el comercio a escala mundial. Como parte de los entregables de un proyecto, puede darse el caso de que haya necesidad de transportar mercancías a escala internacional, para lo cual es preciso familiarizarse con esta terminología, cuya finalidad es reforzar la seguridad jurídica de los operadores económicos y reducir el riesgo de malos entendidos entre las partes, lo cual se logra mediante la adición de este tipo de términos estándares a los contratos. El documento adjunto incluye una serie de reglas de oro a tener en cuenta a este respecto. Incoterms 2018. Madrid: Afi; 2018. https://azure.afi.es/ContentWeb/EmpresasUnicaja/incoterms/contenido_sidN_1052425_sid2 N_1052384_cidlL_1264369_ctylL_139_scidN_1264369_utN_3.aspx Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. 27/30 Gestión de la contratación Ejercicios Caso práctico Reglamento de contratación de la Autoridad del Canal de Panamá 25 Página web del Canal de Panamá. Compendio del Reglamento de Contrataciones de la Aut oridad del Canal de Panamá. 1999. Es sabido que en las obras de ampliación del Canal de Panamá han surgido conflictos entre las partes interesadas. La Autoridad del Canal de Panamá (ACP), organización compradora, y el Grupo Unidos por el Canal (GUPC), consorcio encargado de la realización del proyecto liderado por la empresa española Sacyr, en el cual se integran también empresas de otros países como Italia, Bélgica y Panamá, llegaron a anunciar por separado que habían solicitado arbitraje internacional para resolver sus diferencias. Los contratiempos del proyecto han sido numerosos, incluyendo huelgas, falta de liquidez, etc., que desembocaron en retrasos de gran magnitud. La ACP aducía que las reclamaciones por sobrecostos de GUPC, cuyo importe rondaba los 2.300 millones de dólares. El consorcio, al parecer, defendía su postura basándose en que se trataba de importes no reconocidos por la Junta de Resolución de Conflictos concernientes a la configuración de los terrenos de la obra y los retrasos de la organización compradora en la aprobación de la mezcla de hormigón que se utiliza en la obra, entre otros. A resultas de lo anterior, el denominado DAB (Dispute Adjudication Board), un organismo técnico independiente establecido dentro del marco del contrato entre las partes, llegó a fallar a favor de GUPC y le reconoció el pago de 234 millones de dólares y una extensión del contrato de seis meses. Como puede verse a través de este ejemplo, las cláusulas contractuales relativas a reclamaciones y resolución de disputas son de indudable trascendencia práctica para la buena marcha de los proyectos. Se incluye a continuación un extracto de la reglamentación general de la propia ACP a este respecto con la finalidad de ofrecer una muestra acerca del modo en que se suelen abordar este tipo de cuestiones. Actividad multimedia: Comprueba tus conocimientos seleccionando la respuesta correcta. 28/30 Gestión de la contratación Recursos Enlaces de Interés http://micanaldepanama.com/wp-content/uploads/2012/01/contrataciones-compendio-11032013. pdf http://micanaldepanama.com/wp-content/uploads/2012/01/contrataciones-compendio-11032013.pdf Página web del Canal de Panamá. Compendio del Reglamento de Contrataciones de la Autoridad del Canal de Panamá. 1999. Bibliografía BOE (2011), Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, actualizado a 29 de diciembre de 2017— disposición derogada—. Disponible en: http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A: BOE (2011) BOE (2012), Ley 5/2012 de mediación en asuntos civiles y mercantiles, de 6 de julio. Disponible en: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-9112 : BOE (2012) BOE (2013), Real Decreto 980/2013, de 13 de diciembre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles. : BOE (2013) BOE (2017), Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. : BOE (2017) Cuestión de nulidad en la ley de contratos del sector público.: Liñeira J. Revista de la Asesoría Jurídica de la Xunta de Galicia. 2011 Derecho contractual europeo. Problemática.: Bosch E, director. Barcelona. Bosch Dirección integrada de proyecto en el ámbito de la construcción: nociones jurídicas básicas.: Rayón MC. Anuario Jurídico y Económico Escurialense. 2008 Gestión integral de proyectos.: Guerra L, Coronel A, Martínez de Irujo L, Llorente S.Madrid. Confemetal Introducción a la gestión de proyectos.: Williams M. Madrid. Anaya La responsabilidad civil del profesional liberal.: Yzquierdo M. Madrid. Reus Las obligaciones de medios y de resultados en el DCFR.: Crespo MC. Barcelona. Indret, Revista para el análisis del derecho Lealtad en el periodo precontractual (La conducta de las partes en las negociaciones preliminares, según proyectos de Derecho contractual europeo y conforme a otros trabajos prelegislativos).: De Ángel R. Ministerio de Justicia, Boletín Oficial del Estado. Anuario de Derecho Civil. 2010 Manual imprescindible de gestión de proyectos.: Horine GM. Edición revisada y actualizada. Anaya Nuevas perspectivas del derecho contractual.: Bosch E, director. Barcelona. Bosch Project Management Institute. Guía de Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). : Project Management Institute (PMI®); 2017.6ª ed. Quality in the new age and the body of knowlwdge for quality engineers.: Elshennawy AK.Total Quality Management. 2004 The Paper Chase.: Osborne JJ.Peninsula Road Press Glosario. 29/30 Gestión de la contratación Glosario. Consentimiento: Es uno de los elementos del contrato, junto con el objeto y la causa; consiste en el asentimiento de las partes del contrato en cuya virtud ambas manifiestan recíprocamente su adhesión a las propuestas respectivas, y quedan de esa forma vinculadas entre sí. Contrato: En sentido amplio, es el resultado de la voluntad inicial de cooperación, motivado por la intención de llevar a cabo un intercambio; desde la perspectiva de la gestión de proyectos, es un documento primario del proyecto de doble naturaleza, pues no solo es un documento técnico sino también un documento comercial. Directiva europea: Acto legislativo dictado por las instituciones europeas que impone a los Estados miembros la obligación de alcanzar un determinado objetivo; deben ser dichos Estados los que lleven a cabo el desarrollo legislativo que corresponda en cada caso para alcanzar el objetivo. Objeto del contrato: La creación, modificación, regulación o extinción de obligaciones recíprocas entre las partes, tanto de dar, como de hacer o no hacer. Obligaciones de medios: Una de las partes del contrato se compromete a actuar de forma diligente para tratar de alcanzar el objetivo fijado de común acuerdo con la otra parte, pero sin asegurar su efectiva obtención. Obligaciones de resultados: Una de las partes del contrato se compromete con la otra al cumplimiento de un determinado objetivo y a asegurar su logro. Perfeccionamiento del contrato: Momento a partir del cual sus cláusulas surten efecto, es decir, el instante en el que el contrato es eficaz, por lo que no es imprescindible que la fecha de su firma y la de su perfeccionamiento sean coincidentes. 30/30 Gestión de las adquisiciones © Ediciones Roble, S.L. Indice Gestión de las adquisiciones 3 I. INTRODUCCIÓN: VENDEDORES Y SOCIOS DE NEGOCIO EN LA GESTIÓN INTEGRAL DE PROYECTOS 3 II. OBJETIVOS 6 III. RECOMENDACIONES PARA UNA ADECUADA GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES 7 IV. EL CICLO DE COMPRAS 11 V. LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES 14 Entradas 18 Salidas 18 Herramientas y técnicas 19 VI. EL PLAN DE GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES 19 VII. LOS TIPOS DE CONTRATOS PARA LAS ADQUISICIONES 21 VIII. RESUMEN 23 IX. LECTURAS RECOMENDADAS 24 LECTURA 1 – PERFILES PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN DE COMPRAS 24 LECTURA 2 – EL MANUAL DE PROVEEDORES 25 LECTURA 3 – DIAGNÓSTICO DE LA FUNCIÓN DE COMPRAS SEGÚN LA UNE-CWA 15896 25 Ejercicios Caso práctico Relaciones a largo plazo con proveedores en el sector aeronáutico Recursos 27 27 27 28 Bibliografía 28 Glosario. 28 2/29 Gestión de las adquisiciones Gestión de las adquisiciones I. INTRODUCCIÓN: VENDEDORES Y SOCIOS DE NEGOCIO EN LA GESTIÓN INTEGRAL DE PROYECTOS Los proveedores de cualquier proyecto son un elemento clave del mismo, pues facilitan los productos, bienes o servicios de los que la propia organización encargada del proyecto carece. Ejemplo: Madrigal Electromotive Gmbh Los ejemplos de la radical importancia de una adecuada gestión de proveedores son innumerables, pero un caso paradigmático lo constituye Madrigal Electromotive Gmbh, multinacional alemana cuya sede central está radicada en Hannover y que cuenta con intereses en actividades muy diversas, estructuradas en un total de 14 divisiones que se encargan de asuntos tales como la fabricación de diverso equipamiento industrial, el transporte global de mercancías, la construcción e incluso la alimentación, pues se da la circunstancia de que la compañía es propietaria de una cadena de restauración rápida con implantación en EE. UU., división que a su vez gestiona hasta siete marcas de comida rápida tales como Whiskerstay's, Haau Chuen Wok, Burger Matic y Polmieri Pizza. Madrigal Electromotive Gmbh se nos presenta, entonces, como el socio ideal para proyectos de lo más variado teniendo en cuenta tanto su diversificación de actividades y su presencia internacional como su experiencia y conocimientos en el área industrial, ya que cuenta incluso con una división de I+D que es capaz de desarrollar productos alimenticios novedosos, tales como un elenco de salsas muy variado con el que acompañar la comida rápida que sirve en su propia cadena de restauración rápida en el continente americano. Pero lo que quizás sorprenda saber es que, en realidad, Madrigal Electromotive Gmbh es un proveedor clave, casi absolutamente irremplazable, para un proyecto muy peculiar que durante un tiempo se desarrolló con un éxito notable en las afueras de la ciudad de Alburquerque (EE. UU.), ciudad en la que dicha compañía poseía un centro de almacenaje y distribución de mercancías para sus actividades de distribución desde y hacia América, Europa e incluso Asia, pues se da la circunstancia de que Madrigal importa desde China grandes cantidades de componentes químicos de toda índole con destino a su distribución en los propios EE. UU. Su posición en el proyecto en cuestión era de tal naturaleza que le había hecho pasar de ser un mero vendedor de parte de los productos necesarios para dicho proyecto a convertirse en un verdadero socio de negocio, presente incluso en los niveles más elevados de la dirección de la compañía encargada del proyecto en cuestión, lo que a su vez la había llevado a dotarse de personal altamente cualificado en el área de Compras y Logística para dirigir sus operaciones en EE. UU. Al frente la división de Logística situó durante un tiempo, hasta su trágica desaparición, a una ejecutiva implacable, Lydia Rodarte-Quayle, encargada personalmente de gestionar el aprovisionamiento clave del proyecto citado: metilamina, utilizada a su vez como materia prima de síntesis de muchos otros compuestos comerciales. 3/29 Gestión de las adquisiciones Partiendo del ejemplo anterior, resulta necesario comenzar diferenciando, en la estela de lo indicado por la Guía del PMBOK, entre dos roles en lo que a la gestión de las actividades relacionadas con adquisiciones necesarias para la ejecución de un proyecto se refiere: vendedores y socios de negocio. Entre los interesados de un proyecto hay que incluir a los denominados vendedores y socios del negocio. Vendedores Los “vendedores”, también denominados proveedores, suplidores o contratistas, hacen referencia a aquellas “compañías externas que celebran un contrato para proporcionar componentes o servicios necesarios para el proyecto”. Socios del negocio Por su parte, los “socios de negocios” son aquellas “organizaciones externas que tienen una relación especial con la empresa, obtenida en ocasiones mediante un proceso de certificación”, cuya función es aportar una experiencia especializada o bien un rol específico, entre los cuales cabe mencionar las actividades de instalación, personalización, capacitación o apoyo. Anotación: diferencias entre vendedores y socios de negocio Existe, en cierto modo, una diferencia de grado entre vendedores y socios de negocio, ya que si bien en ambos casos nos referimos a entidades u organizaciones ajenas a la propia del project manager, las segundas disfrutan de una relación especial con esta. Los vendedores pueden llegar a asumir un rol tan destacado como para llegar a formar parte del propio equipo de proyecto, en atención al riesgo asociado al impacto de sus entregas para el conjunto del proyecto. Lo mismo podría decirse de los socios de negocios, si bien como ya se ha mencionado antes habrá de estarse a la naturaleza especial de su relación. Para completar la tríada, ha de añadirse la noción de “comprador”, que a estos efectos será el rol que desempeñe el project manager cuando se trate de adquirir las adquisiciones necesarias para el proyecto. Centrándonos en el rol de los vendedores tal y como lo concibe la Guía del PMBOK, conviene destacar: 4/29 Gestión de las adquisiciones 1 En primer lugar que, en lo que a la estructura de procesos definida por la Guía del PMBOK se refiere, los vendedores aparecen estrechamente vinculados, en primer lugar, a los denominados grupos de procesos de ejecución del proyecto, consistiendo su actividad tanto en la realización de propuestas como en las derivadas de la adjudicación en su favor de determinadas adquisiciones. 2 Pero también están conectados con los denominados procesos de monitoreo y control, una vez se han convertido en vendedores seleccionados, pues a partir de ese momento sus entregables pasan a formar parte de tales procesos. 3 En definitiva, el aseguramiento del papel positivo de los vendedores en el éxito de la gestión integral del proyecto requiere a su vez una adecuada gestión de los vendedores, cuestión que la Guía del PMBOK aborda a través de lo que denomina gestión de las adquisiciones. No obstante, antes de analizar con detenimiento de qué modo prevé la Guía del PMBOK que ha de llevarse a cabo dicha gestión, conviene disponer de un conjunto de nociones generales acerca del modo más adecuado para llevar a cabo una exitosa gestión de las adquisiciones, comenzando por una serie de recomendaciones para el project manager, seguida de la exposición de un modelo de gestión de las adquisiciones válido para la gestión de proyectos. 5/29 Gestión de las adquisiciones Ejemplo: Madrigal Electromotive Gmbh Para ilustrar dicha cuestión a modo introductorio, retomaremos el ejemplo con el que se abría este apartado (Madrigal Electromotive Gmbh): recuérdese que el carácter especial de este proveedor en el proyecto a que se hacía referencia anteriormente derivaba del hecho de que entre sus capacidades, muy diversas y de gran calado, se encontraba la de facilitar un producto esencial para la producción de los bienes objeto del proyecto (la citada metilamina). Ahora bien, para valorar la importancia de dicho componente es necesario desvelar la naturaleza del proyecto para el cual su suministro regular, con el adecuado grado de calidad y en suficiente cantidad, de metilamina resulta tan vital. Pues bien, dicho compuesto forma parte esencial del procedimiento desarrollado por uno de los profesores de química más famosos del espectro televisivo de los últimos años, Mr. White (alias Heisenberg). Para quien no esté familiarizado con este personaje de ficción, baste decir que se trata del que quizás se haya convertido en el más famoso (y mejor) fabricante de metanfetamina del sur de los Estados Unidos, y que la serie que nos relata sus andanzas a lo largo de cinco temporadas de infarto (y por ende, las de Madrigal Electromotive GMBH) es la archipremiada “Breaking Bad”, en la cual el papel de la compañía citada en su labor de suministro del citado compuesto adquiere especial relevancia a medida que la serie avanza hacia su desenlace, que obviamente no desvelaremos aquí. Sin necesidad de hacerlo, puede afirmarse que las incidencias de todo tipo que acontecen en dicha serie, relacionadas con los muy diversos vendedores del referido compuesto, ponen de manifiesto, en un sentido literal, lo crítico que resulta para cualquier proyecto disponer, más incluso que de una estructura financiera saneada o de una adecuada red de distribución, de una adecuada política de compras y aprovisionamientos sin la cual todo lo demás carece lisa y llanamente de sentido (dicho de otra forma, sin metilamina no hay producto que vender, negocio que defender, beneficios que obtener…). Obviamente, la comparación no pretende otra cosa que transmitir de manera menos árida la importancia de la gestión de las adquisiciones en el marco de la gestión integral de proyectos, a lo cual se dedican los siguientes epígrafes, pero ello no obsta para aconsejar su visionado (el de la serie) desde una perspectiva que quizás no sea la más habitual, la de un project manager muy particular, a saber, el citado Heisenberg. II. OBJETIVOS Tras el estudio de esta unidad, se habrán alcanzado los siguientes objetivos: 6/29 Gestión de las adquisiciones Conocer cuáles son los diferentes roles presentes en la gestión de las adquisiciones en el seno de un proyecto, con especial referencia a los vendedores y proveedores. Comprender los principios aplicables al denominado ciclo de compras e identificar las competencias clave del project manager en dicha materia. Disponer de nociones básicas acerca de los modelos de gestión de las adquisiciones que pueden aplicarse para una gestión más eficiente de las compras de los productos, bienes y servicios necesarios en cualquier proyecto. Identificar los procesos que integran la gestión de las adquisiciones del proyecto conforme a la Guía del PMBOK en su 6ª edición. Sensibilizarse acerca de la importancia que tiene la planificación de las adquisiciones necesarias para el proyecto y, especialmente, del denominado plan de gestión de las adquisiciones. Conocer los diferentes tipos de contratos aplicables en la gestión de las adquisiciones del proyecto. III. RECOMENDACIONES PARA UNA ADECUADA GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES El rol del contract manager vs el project manager Horine (2010) identifica un total de diez principios contrastados para una eficaz gestión de las adquisiciones. Siendo el primero de ellos la propia importancia de una sólida gestión de proyectos. A continuación desgrana el resto, indicando que ha de partirse de una visión polifacética de la gestión de los vendedores que tenga en cuenta tanto su evaluación y selección como la gestión de la relación con los mismos y el control de sus entregables. Destaca también la necesidad de ver el contrato con el vendedor, implicándose en su desarrollo y asimismo enfatiza la necesidad de formalizar las cuestiones relacionadas con las adquisiciones, dadas sus implicaciones legales. Recomienda también cuadrar la complejidad del contrato con los riesgos del proyecto, lo que en términos coloquiales vendría a significar que no procede “matar moscas a cañonazos”, invirtiendo esfuerzos excesivos en procesos de escasa entidad y, al contrario, no descuidar esta cuestión cuando el riesgo de su impacto en la marcha del proyecto sea elevado. El resto de principios enunciados por Horine enfatizan la necesidad de clarificar diversas cuestiones, tales como las funciones y responsabilidades, los términos utilizados, etc. 7/29 Gestión de las adquisiciones Pero Horine no solo identifica una serie de principios para una mejor gestión de las adquisiciones, sino que también proporciona lo que denomina competencias de gestión y trucos para los compradores, entendiendo por tales, según lo anteriormente expuesto, a los project managers o sus respectivas organizaciones cuando actúan como impulsores de acuerdos con subcontratistas en el marco de la gestión de uno o varios proyectos. Función de compras No obstante, antes de analizar con mayor detenimiento dichas competencias y trucos, es preciso aclarar que en realidad nos estaremos refiriendo a cuestiones que entran dentro de lo que se conoce por función de compras. Del mismo modo que es posible analizar la función de calidad o la función de recursos humanos, lo es analizar la función de compras, cuya ejecución recaerá sobre el denominado responsable de compras (Guerra et al., 2007, p. 287). Dicho responsable de compras puede formar parte del equipo de proyecto, bajo dependencia del project manager, o bien formar parte del Departamento de Compras de la organización. En cualquier caso, el project manager habrá de llevar a cabo actividades claramente identificables con las propias de la función de compras, siendo estas uno de los aspectos esenciales de una adecuada gestión integral de proyectos. A este respecto, resulta de interés la llamada de atención que Guerra et al. (2007) hacen en lo tocante a las diferencias entre los términos “compras” (purchasing) y “aprovisionamientos” (procurement), abarcando este último un campo de actuación más amplio, ya que no se limita a las actividades que implican una transmisión de la propiedad del vendedor al comprador, sino además otras actividades tales como el leasing o el alquiler, que no suponen dicha transmisión. Nótese que el término empleado por la Guía del PMBOK en su traducción española es “adquisiciones” y no “compras”. Asimismo, Guerra et al. (2007) matizan que cuando la actividad a llevar a cabo por el vendedor se asemeje más a un subcontrato que a una compra propiamente dicha, el término apropiado será “subcontratista”, correspondiéndole a la gestión de la subcontratación una serie de particularidades que aconsejan, a juicio de tales autores, su tratamiento diferenciado. En cualquier caso, las recomendaciones que se desgranan a continuación son aplicables, en términos generales, a la gestión de las adquisiciones del proyecto desde la perspectiva de lo que hemos dado en denominar comprador, sea este el responsable del proyecto o la persona/personas designadas por el departamento correspondiente para encargarse de las cuestiones relacionadas dentro del proyecto con la función de compras. Hecha la anterior aclaración y comenzando por los “trucos”, Horine recopila un total de doce, los cuales pasamos a continuación a explicar: El comprador ha de procurar que las metas del vendedor se alineen con las suyas, en una relación de tipo “ganar-ganar” para ambos. El comprador ha de asegurarse de que el trabajo a realizar por el vendedor está claramente definido, se ha hecho de forma completa y su envergadura es la apropiada. 8/29 Gestión de las adquisiciones El comprador haría bien en vincular los pagos a la aceptación de los entregables del vendedor. Esta opción ha de reflejarse adecuadamente en el contrato, de manera similar a lo explicado con ocasión del análisis de la gestión del contrato. El comprador puede verse beneficiado por la limitación de la dependencia excesiva del vendedor a lo largo de las diferentes fases del proyecto, haciendo que el desempeño efectivo de este quede asegurado antes de encargarle nuevas actividades. El comprador ha de entender de forma cabal cuáles son los recursos que debe proporcionar al vendedor para que este pueda desempeñar su rol. El comprador habría de usar en sus relaciones con los vendedores los mismos fundamentos de la gestión integral de proyectos relacionados con la gestión de los riesgos y de la calidad, explicados en sus correspondientes unidades. En la medida de lo posible, el comprador habría de integrar al vendedor en su propio equipo; recuérdese aquí que, tal y como establece la Guía del PMBOK, los vendedores forman parte (o pueden hacerlo) del equipo del proyecto. Se recomienda también que el comprador recurra a terceros para que sean ellos quienes evalúen la calidad de las actividades del vendedor. El comprador ha de evaluar las estimaciones del vendedor, por ejemplo recurriendo a recabar ofertas de diversos vendedores, la revisión por parte de expertos en la materia del propio contenido de las actividades previstas por parte del vendedor, etc. El comprador puede beneficiarse de relaciones más estrechas y a mayor plazo con determinados vendedores; conviene retomar aquí la noción de “socios de negocio” incluida en la Guía del PMBOK. El tipo de relaciones que la organización compradora desea mantener con sus vendedores es sin duda una de las decisiones más relevantes y, en cierto modo, supera el ámbito propio de la gestión de un determinado proyecto en un momento dado, pues por su propia naturaleza estratégica rebasa los límites de dicho proyecto. En este sentido, habrá que estar a lo que la cultura y las políticas explícitas de la organización compradora hayan establecido al respecto. Antes de comprometerse con el vendedor, el comprador habría de optar por lo que Horine denomina una pequeña prueba, para reducir así el riesgo de lo desconocido viendo en acción al nuevo vendedor. 9/29 Gestión de las adquisiciones Cuidado con las certificaciones. El recurso creciente de las certificaciones de vendedores, analizado con mayor detenimiento en la unidad dedicada a la gestión de la calidad del proyecto, no elimina la necesidad de estar vigilantes ante cuestiones tales como el alcance de dichas certificaciones. Horine (2010, p. 350) recomienda estudiar si comprende toda la organización del vendedor o solo una parte de esta, quién y cuándo llevó a cabo dicha certificación y qué pruebas existen de que la organización vendedora mantiene el mismo nivel de desempeño que el que le hizo merecedora de la certificación. A efectos prácticos, conviene conocer siquiera someramente de qué modo se organiza la labor de certificación: hay que destacar que es habitual que en cada país exista lo que se denomina entidad de acreditación (en el caso de España, ENAC), cuya misión es acreditar qué organizaciones cumplen los requisitos establecidos para poder, a su vez, certificar a otras organizaciones (el elenco de certificaciones disponibles es muy elevado y comprende desde productos y servicios concretos a verdaderos sistemas de gestión); una buena recomendación es, por tanto, recurrir a dichas entidades nacionales de acreditación para comprobar si la entidad certificadora de un vendedor que haya presentado su correspondiente certificación continúa estando operativa, si ostenta la acreditación necesaria para certificar determinado estándar o norma, etc. Las entidades nacionales de acreditación, a su vez, son objeto de evaluación por sus pares para asegurar que su propia labor de acreditación cumple los estándares requeridos (téngase en cuenta, por ejemplo, que existen acuerdos en cuya virtud el reconocimiento por parte de una determinada entidad de acreditación de una organización como certificadora implica su automático reconocimiento por el resto de entidades de acreditación). En lo que en lo que respecta a las competencias consideradas clave para una mejor gestión de los vendedores, Horine (2010, p. 351) identifica asimismo cinco que convendría destacar por ser en cierto modo más específicas de la función de compras anteriormente mencionadas: La gestión de las expectativas. Las comunicaciones verbales y escritas eficaces. La habilidad para la negociación. El conocimiento en materia de contratos (saber cuándo recurrir a asesoramiento jurídico). Y la gestión de los cambios. Por su parte, Echeverría (2013, p. 344), al abordar cuáles son los conocimientos y habilidades de que debe disponer un project manager en materia de adquisiciones, se refiere a la capacidad de este para ayudar a elaborar, comprender y gestionar contratos (de adquisición). Para ello, habrá de implicarse en el proceso de adquisiciones, aunque sea otra persona, tal y como se ha indicado con anterioridad, quien lleve a cabo directamente dicha tarea (responsable de compras dentro del equipo del proyecto o el Departamento de Compras o Adquisiciones de la organización a que pertenece el project manager. Al igual que ya se ha indicado con anterioridad en otra unidad al abordar la gestión de los contratos, Echeverría considera que no es necesario que el project manager sea un experto en temas legales, contractuales o de negociación, pero sí que ha de tener una idea general al respecto. 10/29 Gestión de las adquisiciones IV. EL CICLO DE COMPRAS Una vez definidas las competencias y roles de las personas encargadas de desplegar la función de compras en el marco de la gestión integral de un proyecto, es necesario familiarizarse con el denominado ciclo de compras, que vendría a ser la plasmación en actividades ordenadas de forma secuencial de dicha función, para lo cual seguiremos, en una primera aproximación, la caracterización del mismo propuesta por Guerra et al. (2007, p. 288 y ss.), para a continuación completar la misma con las aportaciones de Echeverría (2013). Antes de ello, es preciso explicar que el ciclo de compras puede en realidad conceptualizarse como un proceso en sí mismo, en la medida que consiste en la realización de una serie de actividades cuya puesta en marcha se desencadena a partir de entradas que dan lugar a salidas en cuya virtud se aporta un determinado valor, actividades que están sometidas a retroalimentación en su ejecución y que pueden ser objeto de mejora continua en los sucesivos ciclos por los cuales atraviesa la realización de las mismas. Si bien un proyecto se caracteriza precisamente por su carácter único, con un inicio y un final claramente establecidos que dan origen a la identificación del mismo, su gestión puede beneficiarse de la adopción de un enfoque como el anterior, basado en la denominada gestión por procesos, que en este caso estaría focalizado en el proceso de compras ejecutado dentro del marco de un determinado proyecto. Partiendo de dicho concepto, cabe atender a la secuencia de actividades que formarían parte de dicho proceso de compras, que según Guerra et al. (2007, p. 288) se compone de un total de diez pasos, si bien los propios autores admiten que dichas fases pueden ejecutarse en un orden distinto al que se expondrá a continuación. Tales fases serían las siguientes: 1 Plan de compras. 2 Selección preliminar de proveedores. 3 Elaboración de la documentación de compras. 4 Invitación a ofertar. 11/29 Gestión de las adquisiciones 5 Adjudicación. 6 Emisión del pedido. 7 Seguimiento o vigilancia (expediting). 8 Recepción. 9 Almacenamiento. 10 Aprobación y pago de la factura del proveedor. Como puede observarse, la primera de las diez fases está vinculada a la noción de planificación, siendo por tanto deudora del consabido ciclo PDCA (plan-do-check-act) propio de la gestión por procesos. 12/29 Gestión de las adquisiciones En la gestión integral de proyectos, la fase de planificación del proceso de compras podría definirse como la actividad de planificación de las adquisiciones del proyecto. Su plasmación documental típica es el denominado plan de compras, que según Guerra et al. consiste en la determinación de las necesidades de aprovisionamientos del proyecto. El plan de compras incluye no solo el conjunto de elementos que habrá de ser adquirido fuera de la organización, de acuerdo con su política al respecto, sino asimismo el programa de entrega de los mismos, incluyendo las fechas en que habrán de lanzarse los correspondientes pedidos, lo cual permitirá a su vez establecer cuál es el plazo de aprovisionamiento (lead time) de cada entregable por parte de los vendedores. Guerra et al. enfatizan la noción del “programa de aprovisionamiento” (procurement schedule) como una fase posterior, en todo caso, a la de definición del trabajo que ha de llevarse cabo y a la obtención del programa del proyecto, siendo por otra parte una fase anterior a la planificación de recursos del proyecto, a su plan de costes y a la determinación de los flujos de caja o tesorería (cash flow) necesarios para dicho proyecto. Es decir, Guerra et al. identifican la planificación de las compras como parte del proceso de planificación del proyecto, ubicándolo concretamente después del subproceso de definición de trabajos y de la planificación de actividades y tiempos. En un sentido muy similar, Echeverría (2013, p. 343) diferencia entre, de un parte, la actividad consistente en planificar la gestión de las adquisiciones (3.11) y, de otra, las labores consistentes en efectuar las adquisiciones (4.3), controlar las adquisiciones (5.3) y, finalmente, cerrar las adquisiciones (6.1).[1] Teniendo en cuenta que Echeverría basa sus aportaciones en la 5ª edición de la Guía del PMBOK, conviene destacar aquí que esta identifica en su 6ª edición un total de tres procesos como aquellos integrantes de la gestión de las adquisiciones, que serían los siguientes[2]: Planificar la gestión de las adquisiciones (ver parte 1, sección 12.1 de la Guía del PMBOK). Efectuar las adquisiciones (ver parte 1, sección 12.2 de la Guía del PMBOK),ver parte 1, sección 12.3 de la Guía del PMBOK). Y, finalmente, controlar las adquisiciones (ver parte 1, sección 12.3 de la Guía del PMBOK), proceso este último que engloba a su vez las actividades consistentes en cerrar los contratos (en la anterior edición de la Guía del PMBOK —la 5ª—, el cierre de contratos se caracterizaba como un 4º tipo de proceso dentro de la gestión de las adquisiciones del proyecto). [1] Los números entre paréntesis se corresponden con la numeración de los epígrafes empleados por Echevarría (2013). [2] Guía de Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). 6ª ed. Project Management Institute (PMI®); 2017. 13/29 Gestión de las adquisiciones La Guía del PMBOK, además, al abordar en su conjunto la gestión de las adquisiciones del proyecto, especifica que la misma incluye tanto el proceso de gestión del contrato —entendido como tal aquel acuerdo que regula la relación entre dos partes denominadas respectivamente vendedor y comprador—como el de control de cambios requeridos para desarrollar y administrar acuerdos (asume, por tanto, que puede tratarse no solo de contratos, sino también de órdenes de compra, memorandos de acuerdo —MOAs— o acuerdos de niveles de servicio —SLA— internos). Tales acuerdos, debido a su trasfondo jurídico, requieren que el project manager esté lo suficientemente familiarizado con el proceso de adquisiciones como para tomar decisiones inteligentes relativas a los contratos y a las relaciones contractuales, aunque no resulta necesario que sea un experto jurista, según la Guía del PMBOK (ver parte 1, sección 12, “conceptos clave para la gestión de las adquisiciones del proyecto”, de la Guía del PMBOK, 6ª ed.). A la vista de todo lo anteriormente expuesto, en especial la radical transcendencia que encierra la fase de planificación de las adquisiciones como inicio del denominado proceso de compras en el seno del proyecto, y por razones fundamentalmente de orden didáctico, se procederá a exponer en esta unidad la parte correspondiente a la planificación de las adquisiciones del proyecto, y en una unidad posterior las fases de ejecución y control de dichas adquisiciones. V. LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES Antes de proceder a la exposición detallada acerca de en qué consiste la planificación de las adquisiciones del proyecto y su resultado estrella –el plan para la gestión de las adquisiciones–, es necesario retomar los conceptos inicialmente expuestos de “vendedor” y “comprador”, ya que tales figuras pueden recibir denominaciones variadas en función de las distintas fases del proceso de compras en que nos encontremos en cada momento, la propia naturaleza las adquisiciones, etc. Siguiendo a estos efectos a la Guía del PMBOK (6ª ed.), el vendedor puede identificarse como alguna de las figuras indicadas a continuación: contratista, vendedor, proveedor de servicios o proveedor. Por su parte, el comprador podrá denominarse a su vez el dueño del producto final, subcontratista, la organización compradora, un solicitante de servicios o, simplemente, el comprador. No obstante, en las líneas siguientes nos referiremos a ambas figuras como vendedor y comprador respectivamente, con la finalidad de clarificar sus roles respectivos. En este sentido, cabe tener en cuenta los siguientes roles que podría desempeñar la organización a la que pertenece el project manager: Comprador Si solicita algo a un suministrador o proveedor. 14/29 Gestión de las adquisiciones Vendedor Cuando lleva a cabo actividades destinadas a un cliente. Ambas Esta situación se dará cuando parte del proyecto encargado por el cliente sea encargada a un tercero para su realización por este. Partiendo de la afirmación de Echeverría (2013, p. 343) de que los contratos de adquisición pueden considerarse un proyecto dentro del proyecto, es decir, de que el vendedor habrá de gestionar su propio trabajo como si de un proyecto se tratase (salvo que el objeto de la adquisición sea la compra de material, bienes o productos estándar), debe comenzarse afirmando, tal y como hace dicho autor, que este área de conocimiento incluye todos aquellos procesos necesarios para comprar o adquirir fuera de la organización aquellos productos, servicios o resultados necesarios para completar el proyecto. Un elemento clave para llevar a cabo tales adquisiciones es el acuerdo o contrato, que plasma por escrito la fuerza vinculante del mismo (recuérdese aquí lo ya expuesto al respecto en la unidad correspondiente a la gestión del contrato del proyecto). Cabe introducir aquí la noción de “ciclo de vida del contrato”, paralela en cierto modo a la de “ciclo de compras” antes expuesta, debiendo entenderse por tal la totalidad de actividades implicadas en los procesos de gestión de las adquisiciones del proyecto. El inicio de la actividad de planificación de las adquisiciones parte de la identificación de aquellos entregables del proyecto que se van a subcontratar o se van a adquirir en el exterior de la organización. El objetivo es, por tanto, asegurarse de que los objetivos fijados al respecto se alcancen mediante la previa selección del vendedor adecuado, el seguimiento de su desempeño de acuerdo con lo establecido en el contrato correspondiente y el cierre exitoso de la adquisición. La Guía del PMBOK indica que planificar la gestión de las adquisiciones equivale a las tres actividades siguientes: 1 Documentar las decisiones de adquisiciones del proyecto. 15/29 Gestión de las adquisiciones 2 Especificar el enfoque. 3 Y, finalmente, identificar a los proveedores potenciales (véase parte 1, sección 12.1, de la Guía del PMBOK, 6ª ed.). Con ello se conseguirá determinar, en el caso de resultar necesario recurrir al apoyo externo , qué es lo que se debe adquirir, cómo y cuándo. Se ha de partir, por tanto, de la evaluación de las necesidades del proyecto y compararlas con las capacidades de la propia organización, así como sus políticas al respecto, valorando si procede, en el caso de que efectivamente se pueda asumir internamente, si es más beneficio para el éxito del proyecto su realización por medios internos o su contratación a un tercero. Una vez identificadas qué actividades se van a contratar con un tercero, es preciso determinar la mejor forma de llevar a cabo tal decisión, para lo cual es necesario también identificar qué vendedores son los más adecuados para ser los encargados de su realización. Es obvio que serán aquellas necesidades del proyecto que se pueden satisfacer mejor fuera de la organización las que habrán de ser objeto de planificación de su adquisición a terceros. Además, dado que tal opción a favor de un tercero no tiene por qué limitarse a un único entregable ni a un único vendedor, la planificación de la adquisición deberá realizarse para cada uno de los entregables respecto de los cuales se decida que será un tercero ajeno a la organización quien haya de realizarlos. Entre los elementos que habrán de tomarse en consideración para tomar dicha decisión, Echeverría (2013, p. 347) identifica los siguientes: 16/29 Gestión de las adquisiciones 1 Factores ambientales, entendiendo por tales la situación económica general, situación del mercado, etc., en definitiva aquellos factores de orden social, político, legal, financiero, etc., que puedan ser relevantes para el proyecto. Por ejemplo, la falta de determinada mano de obra cualificada propia puede hacer necesario seleccionar un vendedor que proporcione los perfiles necesarios, o un determinado entramado normativo puede requerir del refuerzo de determinados aspectos legales relacionados con la ejecución de un proyecto que aconsejen disponer de asesoramiento experto contratado in situ. 2 Los activos de los procesos de la organización, tales como las características de su propia función de compras (qué tipo de procedimientos de compras están en vigor en la organización, de qué experiencia previa se dispone, etc.). 3 La línea de base del alcance, del cronograma y del presupuesto, en especial una estimación del coste del entregable cuya realización se pretende externalizar. 4 El registro de riesgos, con respecto a lo cual conviene tener presente lo tratado en la unidad dedicada a la gestión de los riesgos del proyecto, dada la incertidumbre inicial que plantea recurrir a actores ajenos a la propia organización para responsabilizarse de la realización de determinados entregables de proyecto. 5 Los recursos disponibles para gestionar el contrato. En ese sentido, Echeverría aconseja que si se dispone de pocos recursos, es aconsejable optar por un contrato de precio fijo, quizás con la finalidad de reducir al menos la incertidumbre provocada por un posible desvío en la ejecución financiera del mismo. 17/29 Gestión de las adquisiciones El resultado de las actividades anteriormente descritas habrá de ser el para algunos conocido como plan de compras del proyecto o, expresado de manera más acorde a la terminología recogida en la Guía del PMBOK, el plan de gestión de las adquisiciones (procurement management plan). No obstante, antes de analizar con más detenimiento su contenido posible, resulta aconsejable por razones de mayor claridad expositiva retomar en este punto la sistemática de procesos ofrecida por la Guía del PMBOK, según la cual dicho plan de gestión de las adquisiciones sería la principal de las salidas de este proceso de planificación. La Guía del PMBOK, como es sabido, diferencia entre “entradas”, “herramientas y técnicas” y “salidas” para cada uno de sus procesos. Siendo el proceso de planificar la gestión de las adquisiciones uno de ellos, el esquema ofrecido por la Guía del PMBOK (6ª ed.) tiene su reflejo en este proceso en particular, de la manera expuesta a continuación: Entradas Las entradas serán el acta de constitución del proyecto, los documentos de negocio, el plan para la dirección del proyecto, otros documentos del proyecto, factores ambientales (en el sentido antes dado por Echeverría 2013, p. 347) y los activos de los procesos de la organización (tales como listas de vendedores, las políticasprocedimientos y pautas formales de adquisición y los diversos tipos de contratos ya mencionados). Salidas Las salidas, aparte de la ya mencionada consistente en el plan de gestión de las adquisiciones, son, según la Guía del PMBOK (6ª ed.), las siguientes: Una determinada estrategia de adquisiciones que incluya: a) Métodos de entrega, que pueden variar en función del tipo de actividad, según se trate de servicios profesionales o de proyectos de construcción. b) Formas de pago según el tipo de contrato celebrado. c) Las fases de adquisición, incluyendo para cada una de ellas sus respectivos objetivos, hitos y medios de monitoreo previstos. Los documentos de las licitaciones, que sirven para solicitar propuestas a distintos vendedores y que pueden ser a su vez de tres tipos: a) De solicitud de información. b) De solicitud de cotización, es decir, deben incluir el precio. c) De solicitud de propuesta; se usan cuando no es fácil de determinar cuál ha de ser la solución que requiere el proyecto y está en la base de dicha posible adquisición al vendedor. 18/29 Gestión de las adquisiciones Los enunciados del trabajo (SOW, en inglés) relativos a las adquisiciones, cuya finalidad es describir con suficiente detalle lo que se pretende adquirir de forma que los posibles vendedores puedan establecer si están preparados para proporcionar aquello que se pretende adquirir para el proyecto. Criterios de selección de proveedores. Decisiones de hacer o de comprar: es decir, elegir si aquello que se pretende adquirir puede obtenerse con medios propios o mediante su adquisición a fuentes externas a la organización. Estimaciones de costes independientes —si se trata de adquisiciones de gran volumen o relevancia—, que pueden encargarse a peritos externos llegado el caso. Solicitudes de cambio. Actualizaciones de documentos. Actualizaciones de activos del proyecto. Herramientas y técnicas Por último, las herramientas y técnicas indicadas en la Guía del PMBOK (6ª ed.) son cinco: el juicio de expertos, la recopilación de datos, el análisis de datos, el análisis de selección de proveedores y, finalmente, las reuniones. VI. EL PLAN DE GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES El plan de gestión de las adquisiciones, principal de las salidas del proceso de planificar la gestión de las adquisiciones, pasa a formar parte del plan para la dirección del proyecto, tal y como ocurre con otros planes, caso del plan para la gestión de los riesgos o el plan para la gestión de la calidad del proyecto. Su contenido es descrito de forma exhaustiva por la Guía del PMBOK (véase parte 1, sección 12, tabla 12.1, de la 6ª ed.), que incluye entre sus componentes posibles una serie de documentos que se relacionan a continuación: Cómo será integrado y coordinado el trabajo propio de las adquisiciones con otros trabajos del proyecto (especialmente el presupuesto, el cronograma y lo recursos del proyecto en su totalidad). Cronograma propio y específico de las actividades de adquisición. 19/29 Gestión de las adquisiciones Métricas aplicables a las adquisiciones del proyecto. Responsabilidades de las personas involucradas en las adquisiciones. Supuestos y restricciones de las adquisiciones. Jurisdicción legal aplicable y tipo de moneda en que se efectuarán los pagos de las adquisiciones. Información relativa a estimaciones independientes (recuérdese aquí lo dicho respecto de la entrada consistente en el encargo a peritos independientes de la estimación de costes de adquisiciones de gran volumen). Riesgos (tales como la fijación de garantías de cumplimiento o la celebración de contratos de seguros para mitigar posibles riesgos). Garantías. Vendededores precualificados (si los hay) —denominados vendedores preaprobados en la Guía del PMBOK, 6ª ed., al listar los tipos de activos de los procesos de la organización (véase parte 1, sección 12.1.1.6)— que se pueden definir como aquellos vendedores debidamente evaluados y aprobados con la finalidad de reducir el tiempo necesario para seleccionar vendedores (que volverán a aparecer en esta unidad). De entre los anteriores, nos centraremos en analizar a continuación, más detalladamente, los tipos de contratos. No obstante, previamente merece la pena detenerse siquiera mínimamente en la referencia hecha por la Guía del PMBOK en este contexto a la identificación de vendedores precalificados, en atención a su relevancia a efectos prácticos en multitud de proyectos de diferentes sectores de actividad. A este respecto cabe destacar que, entre los elementos que pueden integrar un plan de gestión de las adquisiciones, la Guía del PMBOK (6ª ed.) hace referencia a los documentos de las licitaciones, anteriormente mencionados (véase parte 1, sección 12.1.3.3), cuya finalidad es facilitar a los vendedores la elaboración de una respuesta precisa y completa a la adquisición planteada por el comprador, de manera que este a su vez pueda evaluar las respuestas obtenidas de parte de los vendedores más fácilmente. 20/29 Gestión de las adquisiciones Pues bien, es habitual que formen parte de tales documentos los criterios de selección de vendedores (o, en acepción más extendida, proveedores –providers– o suministradores –suppliers–, o incluso denominaciones tales como socios, asociados, colaboradores, etc.), con la finalidad ya indicada de facilitar la evaluación o calificación de las propuestas de los que pasarán a ser vendedores seleccionados. Los criterios de selección pueden incluir cuestiones muy variadas, tales como precios, condiciones de entrega, garantías, derechos de propiedad, etc. Homologación de proveedores Íntimamente relacionada con esta cuestión está la denominada homologación de proveedores, especialmente desarrollada en diversos sectores (automóvil, aeronáutica, etc.). Los beneficios de esta práctica son evidentes, pues en organizaciones fuertemente orientadas a la gestión de proyectos complejos, la disponibilidad de vendedores precualificados (preaprobados, según la denominación de la Guía del PMBOK, 6ª ed.) aligera la carga correspondiente a su selección, disminuyendo los riesgos asociados a la participación de terceros en el desarrollo del proyecto. De hecho, el origen mismo del movimiento a favor de la normalización técnica, cuyo máximo exponente es la expansión en la elaboración y aplicación de normas y estándares de lo más variado en multitud de países y sectores de todo tipo, reside en la necesidad de agilizar y simplificar los mecanismos de selección de proveedores en el contexto de las necesidades productivas surgidas en torno a la conflagración habida en la segunda mitad del siglo XX, que obligó a las autoridades de los países contendientes, y particularmente a EE. UU., a enfrentar las necesidades derivadas de la puesta en marcha de todo tipo de proyectos que requerían del concurso de múltiples proveedores y suministradores de bienes y servicios de lo más variado. La solución adoptada pasó por elaborar directrices y sistemas que permitiesen la homologación de los mismos, disminuyendo drásticamente los costes de no calidad e inspección, dando con ello lugar al desarrollo posterior del fenómeno normalizador a escala planetaria. VII. LOS TIPOS DE CONTRATOS PARA LAS ADQUISICIONES Contratación colaborativa de proyectos Se ha indicado con anterioridad que, dentro de las entradas del proceso de planificar la gestión de las adquisiciones, uno de los elementos a tener en cuenta son los denominados activos de los procesos de la organización y, asimismo, se acaba de mencionar que uno de los elementos esenciales que ha de formar parte de la que quizá sea la principal de las salidas de dicho proceso, es decir, el plan de gestión de las adquisiciones, son las directivas relativas a los tipos de contratos de adquisiciones que podrán o habrán de utilizarse en las adquisiciones del proyecto. Pues bien, como parte de los mencionados activos de la organización, la Guía del PMBOK (6ª ed.) menciona explícitamente los tipos de contratos que utilice dicha organización. 21/29 Gestión de las adquisiciones Procede, pues, exponer qué clasificación de tipos de contrato para adquisiciones contempla la Guía del PMBOK (6ª ed.), algo que ya se adelantó de manera esquemática en la unidad dedicada a la gestión del contrato del proyecto. La Guía del PMBOK (véase parte 1, sección 12.1.1.6 de la 6ª ed.) perfila dos grandes tipos de contrato en función del modo en que se establece el precio de cada uno de ellos, pudiendo encontrarnos ante contratos de tipo fijo o contratos de costos reembolsables, a los cuales añade un tercer tipo que, en realidad, es una mezcla de los dos anteriores: contrato por tiempo y materiales. Contrato de precio fijo En los contratos de precio fijo, que fijan, como su propio nombre indica, un precio total para el bien, servicio o resultado que el vendedor se compromete a proporcionar, este último es quien asume el riesgo de afrontar eventuales daños y perjuicios financieros si no lo hiciera según lo acordado. Un contrato de costos reembolsables, por su parte, permite dotar de flexibilidad al proyecto, pues se remunera al vendedor por todos los costes legítimos en que este incurre, además de sus honorarios, permitiendo variaciones del precio debidas a modificaciones difícilmente previsibles al comienzo del proyecto o a la existencia de riesgos elevados en su ejecución. Los contratos de precio fijo se dividen, a su vez, en contratos de precio fijo cerrado (FFP), contratos de precio fijo más honorarios con incentivos (FPIF) y contratos de precio fijo con ajuste económico de precio (FP-EPA). Los diferentes tipos de contratos de precio fijo se diferencian entre sí de la siguiente manera: en el contrato de precio fijo cerrado no cabe en principio variación del precio, salvo ampliación de la actividad; en el contrato de precio fijo más incentivos por honorarios existe mayor flexibilidad, pues cabe obtener por parte del vendedor un incentivo en función de su desempeño (no obstante, este habrá de correr con los costes que superen el precio total fijado al inicio); el contrato de precio fijo con ajuste económico del precio se usa para proyectos que duran varios años y permite ajustar el precio referenciándolo a alguna variable financiera. Contrato de costos reembolsables Un contrato de costos reembolsables, por su parte, permite dotar de flexibilidad al proyecto pues se remunera al vendedor por todos los costes legítimos en que este incurre más sus honorarios, permitiendo variaciones del precio debidas a modificaciones difícilmente previsibles al comienzo del proyecto o a la existencia de riesgos elevados en su ejecución. Los contratos de costos reembolsables incluyen, a su vez, tres tipos de contratos identificados por la Guía del PMBOK como aquellos que, pertenecientes a esta categoría, son los más utilizados habitualmente: contratos de costo más honorarios fijos (CPFF), contratos de costo más honorarios con incentivos (CPIF) y contratos de costo más honorarios por cumplimiento de objetivos (CPAF). Los contratos de costos más honorarios fijos implican que los honorarios se calculan como un porcentaje de los costos legítimos del vendedor, no dependiendo por tanto del desempeño de este; los contratos de costos más honorarios con incentivos permiten reembolsar los costos legítimos del vendedor, pero fijan sus honorarios en función de incentivos predeterminados por alcanzar objetivos específicos, incentivos que pueden incluir el reparto entre vendedor y comprador de las desviaciones sobre lo previsto inicialmente (tanto hacia abajo como hacia arriba); los contratos de costo más honorarios por cumplimiento de objetivos vinculan la mayor parte de los honorarios del vendedor a su desempeño, no tanto debido a la obtención de determinados objetivos. 22/29 Gestión de las adquisiciones Contratos de tiempo y materiales Finalmente, los contratos de tiempo y materiales prevén cómo actuar en caso de necesitar incorporar mano de obra o expertos externos al proyecto, así como en general cualquier tipo de apoyo externo. Se asemejan a los de costos reembolsables porque retribuyen costes legítimos del vendedor reconocidos como tales, si bien se suelen incluir cláusulas limitadoras del coste absoluto o global en que se puede incurrir por tales conceptos. Se asemejan a los contratos de precio fijo en que se puede establecer previamente, y de manera cierta y estable, el coste unitario de dicha mano de obra, expertos externos, o apoyos externos en general, para el caso de que se deba recurrir a ellos. Figura 2.1. Tipos de contratos de adquisiciones por categorías VIII. RESUMEN En términos generales, hay que enfatizar el hecho de que no cabe desatender la trascendencia que los proveedores o suministradores desempeñan en la gestión de cualquier proyecto, por extraño que este resulte (recuérdese el ejemplo televisivo de la metilamina), ya que en muchas ocasiones el project manager se verá a sí mismo y a su proyecto dependiendo del adecuado desempeño de un vendedor clave o socio estratégico del proyecto, que será quien debe poner a disposición del mismo un entregable crítico en un momento de especial relevancia, actividad que por tanto no puede dejarse a la improvisación. 23/29 Gestión de las adquisiciones Para lograr un adecuado engarce del manejo de estas cuestiones en el seno de un proyecto, la gestión de las adquisiciones en el marco de la gestión integral de un proyecto ha de partir de la caracterización del despliegue de la función de compras en el seno de la gestión de dicho proyecto como si de un proceso se tratase, compuesto a su vez de un conjunto de subprocesos de los cuales el consistente en planificar dicha adquisiciones ocupa una posición primordial, tanto por razón de su aparición en primer lugar dentro del orden secuencial de desarrollo del proceso de gestión de las adquisiciones como por la principal de las salidas del mismo a que su correcta ejecución da lugar: el plan de compras o plan para la gestión de las adquisiciones. Dicho plan ha de contener los criterios que permitan una adecuada selección de aquellos terceros que habrán de proporcionar aquellos entregables que se considere que es más adecuado que se realicen fuera de la organización, para lo cual la adecuada identificación de los tipos de contratos de adquisiciones a emplear resulta crucial. El project manager no ha de convertirse por dicha razón en un experto legal en la materia, pero sí ha de disponer de las nociones básicas para propiciar con su participación una adecuada contribución al éxito global del proyecto en la posterior ejecución, control y cierre de las adquisiciones, cuestiones a las que se dedica la siguiente unidad. IX. LECTURAS RECOMENDADAS LECTURA 1 – PERFILES PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN DE COMPRAS En esta unidad se ha hecho referencia al engarce entre la función de compras y el proceso de planificar las adquisiciones del proyecto. En la práctica, dependiendo de la estructura organizativa de cada compañía, cabe diferenciar entre los profesionales adscritos a unidades organizativas comunes al conjunto de la organización y encargadas de tareas comúnmente asociadas a las compras (departamento, dirección o unidad de compras/aprovisionamientos, etc.), y los responsables que ejercen dichas funciones como parte integrante del equipo del proyecto (compradores de proyecto, etc.), así como la tendencia —creciente en algunos sectores— a la externalización de funciones especializadas en dicho ámbito (caso del supply chain management). La lectura propuesta permite realizar una breve aproximación a cada una de estas figuras, incluida la remuneración y la reciente evolución de dicha función de logística. Se recomienda la consulta de las págs. 57 y ss. del estudio: Hays Recruiting experts worldwide. Guía del mercado laboral 2016. 2016. http://docs.gestionaweb.cat/0946/guia-hays-2016.pdf Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. 24/29 Gestión de las adquisiciones LECTURA 2 – EL MANUAL DE PROVEEDORES En esta unidad se ha explicado que la planificación de las adquisiciones incluye la elaboración de directrices relativas a la homologación y certificación de proveedores como requisito para su admisión como vendedores susceptibles de ser finalmente seleccionados, momento a partir del cual quedarán encargados de la realización de los correspondientes entregables del proyecto. El manual que se adjunta es un ejemplo extraído del sector automoción que permite comprobar cómo pueden plasmarse tales directrices en un conjunto de instrucciones y definiciones muy variado y, al mismo tiempo, muy preciso. Manuales similares pueden servir de modelo para la homologación de proveedores, suministradores y subcontratistas de proyectos de muy diverso tipo. Disponible en: Forging Products. Manual de proveedores. 10 de julio de 2018. Manual adquirido de https://w ww.forgingsteelproducts.com/inicio Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. LECTURA 3 – DIAGNÓSTICO DE LA FUNCIÓN DE COMPRAS SEGÚN LA UNE-CWA 15896 Al abordar el estudio de la gestión de las adquisiciones del proyecto, se ha introducido la noción de ciclo de compras, explicando que, en realidad, puede conceptualizarse como un proceso en sí mismo, ya que consiste en la realización de una serie de actividades que pueden ser objeto de mejora continua. La mejor manera de llevar a cabo dicho ciclo es su realización conforme a un sistema de gestión preestablecido. En el caso de la función de compras, además de los sistemas de gestión de la calidad tales como el basado en la serie de normas ISO 9000, se dispone de normas o estándares específicamente diseñados a tal fin. Nos referimos concretamente a la UNE-CWA 15896-1:2010 EX (gestión de compras de valor añadido), antecedente de la vigente norma UNE 15896:2015, que establece los requisitos necesarios para implantar, mantener y desarrollar un sistema de gestión de compras de valor añadido basado en un conjunto de buenas prácticas en la materia. Dado que la gestión de la calidad del proyecto, abordada en otra unidad, se preocupa específicamente de lo referente a la aplicación de sistemas de gestión de calidad en los proyectos, no se analizará aquí en extenso dicha norma UNE 15896:2015, pero sí se facilita un ejemplo de los beneficios que su implantación puede ofrecer a aquellas organizaciones interesadas en mejorar el desempeño de su función de compras y en lograr el traslado de las mejoras obtenidas a la gestión de sus respectivos proyectos. Disponible en: Informática El Corte Inglés. “Sistemas de gestión de compras. Norma UNE-CWA 15896: Gestión de compras de valor añadido”. 2012. [En línea] URL disponible en: https://docplayer.es/23035533-Sistemas-de-gestion-de-compras-norma-une-cwa-15896-ges tion-de-compras-de-valor-anadido.html 25/29 Gestión de las adquisiciones Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. 26/29 Gestión de las adquisiciones Ejercicios Caso práctico Relaciones a largo plazo con proveedores en el sector aeronáutico Comunidad de Madrid. Sector aeronáutico en la Comunidad de Madrid. Análisis y prospectiv a 2014. Madrid. Comunidad de Madrid; 2015. En esta unidad, dedicada a la planificación de las adquisiciones del proyecto, se ha explicado que dicho proceso parte de la visión estratégica que la organización compradora haya construido al efecto, pudiendo haber optado a este respecto por potenciar las relaciones a largo plazo con sus proveedores, algo común si se trata de sectores cuyos proyectos se extienden durante largos periodos de tiempo que además conllevan elevadas inversiones, y más aún si implican la asunción de riesgos asociados a los desarrollos tecnológicos necesarios para su culminación exitosa. Tal es el caso de la industria aeroespacial; piénsese, por ejemplo en los proyectos multinacionales actualmente en curso para el desarrollo del Airbus A400M, que fue lamentablemente noticia en 2015 debido al accidente ocurrido en Sevilla (España) durante un vuelo de prueba previo a la entrega de uno de sus aparatos al cliente. El documento adjunto es una muestra del modo en que una adecuada planificación de las adquisiciones ha de encarar dicho contexto. En dicho documento se exponen los condicionantes que ese mercado en particular impone en lo tocante al tipo de relación que debe existir con los proveedores para abordar con garantías los proyectos actuales y futuros de las empresas que operan en el mismo. Para facilitar y agilizar su lectura, se han seleccionado exclusivamente los fragmentos relativos a la identificación de la estrategia a seguir con los proveedores. Actividad multimedia: Comprueba tus conocimientos seleccionando la respuesta correcta. 27/29 Gestión de las adquisiciones Recursos Bibliografía Derecho y calidad, el régimen jurídico de la normalización técnica.: Molés RJ. Barcelona Ariel Estrategias avanzadas de compras y aprovisionamientos: Lean Buying y Outsourcing.: Casanovas A. Barcelona. Profit Editorial Gestión de compra, negociación y estrategias de aprovisionamiento.: Martínez E. 5ª ed. Madrid Fundación Confemetal Gestión de compras en la empresa.: Errasti A. Madrid Pirámide Gestión integral de proyectos.: Guerra L, Coronel A, Martínez de Irujo L, Llorente S.Madrid Confemetal Guía de Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). : Project Management Institute. 6ª ed. (PMI®); 2017. La logística en la empresa, fundamentos y tecnologías de la información y de la comunicación.: Castán JM, Núñez A, Cabañero CF.Madrid Pirámide Libro de Cocina de Breaking Bad.: Mitchel C. Barcelona Ediciones B Liderazgo en la función de compras.: Revista Gestión de Compras: la revista de los profesionales de compras, aprovisionamientos y gestión de materiales. Rodríguez G.2011 Manual imprescindible de gestión de proyectos.: Horine GM. Edición revisada y actualizada. Anaya Manual para Project managers. Cómo gestionar proyectos con éxito.: Echeverría D. 2ª ed. Wolters Kluwer España Glosario. Comprador: En el contexto de la gestión de proyectos, es el rol que desempeña el project manager cuando gestiona la adquisición de los productos o servicios necesarios para el proyecto. Factor ambiental: Cualquier factor de orden social, político, legal o financiero relevante para el proyecto. Función de compras: Puede definirse como aquella consistente en realizar las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para el proyecto en el momento debido, con la cantidad y calidad requerida y a un precio adecuado. Garantía: En el contexto de la celebración de contratos para la realización de proyectos, hace referencia habitualmente a la inclusión, dentro de un contrato, de pactos específicos cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de una obligación principal del contrato, para lo cual se establece algún tipo de compromiso entre las partes (tales como la fianza, la prenda, etc.). Jurisdicción: En sentido amplio, el término hace referencia a la función de administrar justicia, aunque también hace referencia —especialmente en aquellos casos en los que aparece mencionada la jurisdicción aplicable dentro de un contrato— al ámbito territorial específico dentro del cual se ejercen las funciones judiciales por parte de los tribunales. Su inclusión en los contratos tiene por finalidad establecer de forma clara y precisa cuál es la jurisdicción aplicable en caso de controversia entre las partes, ya que puede darse el problema previo de cuál es el órgano judicial competente para atender la misma. Riesgo: En un sentido jurídico, puede definirse como aquella contingencia o proximidad de un daño establecida en función de la probabilidad de su ocurrencia y de la cuantía del referido daño en el caso de que este efectivamente se provoque; bajo ciertas condiciones, el daño puede ser susceptible de aseguramiento, lo cual requiere la correcta delimitación del riesgo realmente cubierto. 28/29 Gestión de las adquisiciones Vendededor precualificado: Denominado vendedor preaprobado en la Guía del PMBOK, o vendedor homologado o certificado en determinados sectores, es aquel vendedor debidamente evaluado y aprobado. Vendedor: Es quien ofrece y entrega al comprador la adquisición requerida por este; también se denomina contratista, proveedor de servicios o proveedor. 29/29 Administración de contratos y adquisiciones © Ediciones Roble, S.L. Indice Administración de contratos y adquisiciones 3 I. INTRODUCCIÓN: Y DESPUÉS DE LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES, ¿QUÉ? 3 II. OBJETIVOS 3 III. LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN Y CONTROL DE LAS ADQUISICIONES DEL PROYECTO EN EL MARCO DE LA FUN…4 3.1. El modelo EXP (EXcellent Purchasing) en el contexto de la gestión integral de proyectos 6 IV. EFECTUAR LAS ADQUISICIONES (ESPECIAL REFERENCIA A LAS PARTICULARIDADES DE LAS ADQUISICIONES E… 12 Tipos de contrato en función de su objeto 14 Tipos de contrato en función de su régimen jurídico 14 1) Contratos SARA/no SARA 14 2) Contratos de derecho administrativo o de derecho privado 15 Procedimientos ordinarios 15 Procedimientos no ordinarios 16 V. CONTROLAR LAS ADQUISICIONES 17 VI. RESUMEN 19 VII. LECTURAS RECOMENDADAS 20 LECTURA 1 – EL EQUILIBRIO DE NASH 20 LECTURA 2 – TIPOS DE CONTRATO SEGÚN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚ… 21 LECTURA 3 – LA MATRIZ DE KRALJIC Ejercicios Caso práctico El valor estratégico de la función de compras: el ejemplo de Iberdrola Recursos 21 23 23 23 24 Bibliografía 24 Glosario. 24 2/25 Administración de contratos y adquisiciones Administración de contratos y adquisiciones I. INTRODUCCIÓN: Y DESPUÉS DE LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES, ¿QUÉ? En la anterior unidad, y partiendo la perspectiva de la gestión de procesos, se ha entronque de la denominada función de compras en la gestión integral de proyectos planificación de las adquisiciones, en tanto que dicha actividad se configura según la primero de los procesos asociados con dicha función, al cual siguen los relativos adquisiciones, a cuyo estudio se dedica la presente unidad didáctica. iniciado la explicación del mediante el análisis de la Guía del PMBOK como el a efectuar y controlar las Recuérdese a este respecto que ya se ha indicado que la principal de las salidas de dicho proceso es el denominado plan de gestión de las adquisiciones del proyecto, que a su vez pasa a formar parte del plan de dirección del proyecto. No obstante, antes de exponer con mayor detenimiento los elementos pertenecientes a cada uno de los tres procesos que acaban de indicarse, resulta preciso retomar algunas de las consideraciones efectuadas en anteriores unidades con la finalidad de enmarcar su análisis en su adecuado contexto conceptual, que podría identificarse como aquel relativo a la gestión de las compras en tanto que referida al conjunto de actuaciones posteriores a la planificación de las adquisiciones que forman parte del despliegue de la función de compras, y que cuya correcta ejecución es considerada necesaria para el éxito del proyecto. II. OBJETIVOS Tras el estudio de esta unidad, se habrán alcanzado los siguientes objetivos: Aprender cuáles son las fases posteriores a la planificación de las adquisiciones, relativas a la ejecución de lo planificado, su seguimiento y control. Comprender el carácter estratégico de la función de compras y su aportación de valor al conjunto de la organización a través de la obtención de enseñanzas para la mejora. Entender en qué consisten las actividades de aprovisionamientos en el nivel operativo. Asimilar la importancia que los factores ambientales de tipo legal encierran para el adecuado desenvolvimiento de las labores de gestión de las adquisiciones del proyecto. Conocer cuáles son los posibles roles a desempeñar tanto por parte de las personas del equipo del proyecto como aquellas otras pertenecientes a la organización, involucradas en la realización de algunas de las actuaciones encuadradas dentro de la función de compras. 3/25 Administración de contratos y adquisiciones III. LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN Y CONTROL DE LAS ADQUISICIONES DEL PROYECTO EN EL MARCO DE LA FUNCIÓN DE COMPRAS Partiendo de lo anterior y siguiendo a Mediavilla et al. (2014), cuyas aportaciones servirán de base para todo lo expuesto a continuación, bien que adaptando las mismas al contexto de la gestión de las adquisiciones incluido en la Guía del PMBOK, puede afirmarse que, si bien la mencionada “gestión de compras” implica un posterior aprovisionamiento, es necesario diferenciar entre ambas para su correcta organización. Recuérdese aquí que algunos autores (Guerra et al., 2007, p. 287) usan ambos conceptos (compras –purchasing– y aprovisionamientos –procurement–) de modo indistinto, dándole incluso más alcance al segundo de ellos. Sin embargo, “compras”, en tanto que función, abarcaría según Mediavilla et al. (2014) la responsabilidad de establecer la estrategia de la organización en el mercado proveedor, asegurando la fiabilidad de los proveedores en el suministro, siendo por tanto un área crítica que afecta tanto a la calidad como a la seguridad del servicio a los clientes, al coste de los materiales y a la financiación de la organización por los proveedores. Cabría diferenciar, entonces, un conjunto de funciones logísticas entre las cuales aparecerían incluidas como tales las de compras y las de aprovisionamientos, cuyo resultado fruto de su coordinación habrá de ser un flujo eficiente e ininterrumpido de productos desde los proveedores hasta los clientes finales (Van Weele, 2005, citado por los anteriores, p. 100). Desde la perspectiva del aseguramiento del servicio al cliente, podría diferenciarse, pues, entre la finalidad aseguradora de la función de compras y la finalidad aseguradora de la función de aprovisionamientos. Función de compras La primera, es decir la función de compras, estaría orientada a las actividades relacionadas a continuación: Definir e implantar una política de compras. La gestión de las diversas categorías de productos (más a delante se explicará con más detalle este concepto). La gestión de los proveedores a lo largo del ciclo de vida del producto, desde la negociación del contrato hasta su cierre (siendo esta función en particular la que quizás mejor defina el alcance de los tres procesos anteriormente mencionados: ejecución, control y cierre de las adquisiciones del proyecto). La definición de los procesos necesarios para realizar la gestión de compras de manera eficaz y eficiente. La gestión del producto (entendido aquí como producto, servicio o resultado en el sentido que les da a dichos términos la Guía del PMBOK), que a su vez habría de abarcar: El establecimiento de operativas que aseguren que se cumplen las especificaciones de los productos requeridos. La fiabilidad del suministro previo a la transacción (certificaciones y homologaciones técnicas pertinentes). El control de progreso de industrialización. La mejora de los productos suministrados por los proveedores. 4/25 Administración de contratos y adquisiciones La garantía del servicio de los proveedores al menor coste posible y con las necesidades de financiación de las mismas lo más ajustadas posibles. Función de aprovisionamientos Por su parte, la gestión de los aprovisionamientos, adaptada a los requerimientos de la gestión integral de proyectos, estaría referida a las actividades siguientes: La remisión de previsiones para garantizar el suministro por parte de los proveedores de acuerdo con el programa prescrito, así como su seguimiento. La programación de las entregas de suministros acorde con las necesidades de producción del proyecto en sus distintas fases. Los tipos de transporte que pueden utilizarse para hacer llegar al comprador los entregables de los vendedores. La gestión de las existencias en los almacenes, tanto propios del comprador como de los vendedores, respecto de los suministros (tanto ligados según necesidades como no ligados – denominados stocabkles–), junto con la gestión operativa y administrativa de los almacenes. El suministro a línea o a punto de consumo de los suministros según los requisitos establecidos. En cierto sentido, por tanto, la gestión de compras se diferenciaría de la gestión de los aprovisionamientos en que la primera estaría dotada de un componente estratégico y la gestión de los aprovisionamientos sería una manifestación de tipo más operativo. El sentido estratégico de la función de compras ha sido señalado por diversos autores (Ellram y Carr, 1994; Van Weele, 2005; Monczka et al., 2009; y Errasti, 2012). En la gestión integral de proyectos, dado que partiríamos de la existencia de una estrategia y una política de compras de la organización en la que se inserta el project manager (la organización compradora), cabría esperar un mayor grado de autonomía por parte de este en lo tocante al efectivo ejercicio de la función de aprovisionamientos, pero solo en la medida en que esta no interfiera con el modo en que se haya conceptualizado su alcance en el seno de la organización compradora a la que pertenece el project manager. Su peso como función estratégica vendría determinado para Mediavilla et al. (2014) por el hecho de que los proveedores estarían involucrados en al menos tres de las cinco dimensiones o fuerzas identificadas por Porter (1980) en el proceso de reflexión estratégica y análisis de la competitividad de un sector como parte del análisis del entorno. Lo anterior vendría a poner de manifiesto tanto su condición de elemento estratégico como de fuente de ventajas competitivas. Ahora bien, sin un adecuado despliegue de dicha función de compras de manera armónica con los requerimientos de la gestión integral de proyectos, se correría el riesgo de que ambas interfirieran negativamente entre sí, de ahí que la plasmación de la recomendación consistente en que la función de compras desarrolle relaciones robustas con otras funciones (sexto de los objetivos de la función de compras según Monczka et al., 2009, citado por los anteriores, op. cit. p. 105) podría consistir en desarrollar en la práctica las indicaciones contenidas en la Guía del PMBOK en lo tocante a la inclusión en el equipo de dirección del proyecto del responsable de compras e incluso de los vendedores, al menos de los seleccionados en función de su importancia, que es tanto como decir la de sus entregables para el proyecto. 5/25 Administración de contratos y adquisiciones Asimismo, siguiendo a Guerra et al. (2007, p. 292), habría de establecerse una distinción a la hora de realizar una clasificación de las compras según que estas se lleven a cabo de manera centralizada o por proyectos, lo que los autores citados denominan respectivamente compras centralizadas o de producción y compras específicas de proyecto. Compras específicas de proyecto Guerra et al. (2007) las definen como “aquella vía de aprovisionamiento utilizada para obtener suministros específicos del proyecto, tales como equipos, servicios o incluso inversiones en capital en los que una compra centralizada desde el departamento de compras de la organización a la que pertenece el project manager no comporta ventaja alguna, pues no existen significativas economías de escala, siendo preferible la atención personalizada por parte del equipo de proyecto”. Una de sus características, según estos autores, es que se trata de compras discontinuas, propias de proyectos de tipo innovador, llave en mano o sujetos a condicionantes geográficos específicos (generalmente vinculados a dificultades de tipo logístico que aconsejan recurrir a suministro local), en las que es posible incluso que el cliente adopte un papel activo por tratarse de compras críticas para el proyecto en atención a su importe, su ubicación temporal dentro del programa del proyecto o razones de tipo técnico. Compras centralizadas o de producción Las compras centralizadas, por su parte, estarían justificadas en aquellos casos en que se trata de bienes o servicios que se utilizan de modo recurrente en varios proyectos, que permiten (estos sí) la aplicación de economías de escala en su adquisición y suministro. Obviamente, dependerá de la estrategia de compras de cada organización la distribución de las compras entre aquellas que hayan de hacerse de modo centralizado y aquellas otras respecto de las cuales se tomen las decisiones dentro del proyecto concreto de que se trate en cada momento. De nuevo nos encontramos ante situaciones que ha de saber apreciar y valorar el project manager en su justa medida, lo que requerirá del mismo conocer la estrategia de compras de su organización, cuáles son las políticas vigentes a ese respecto, etc. En este sentido, disponer de un marco de referencia o modelo que le permita encajar los diferentes niveles en que despliega la función de compras dentro del proyecto que tiene asignado puede resultarle de gran utilidad práctica. 3.1. El modelo EXP (EXcellent Purchasing) en el contexto de la gestión integral de proyectos Para cubrir un abanico que parte de la estrategia de compras de la organización hasta su gestión operativa, Mediavilla et al. (2014) han desarrollado un modelo de gestión de compras denominado Modelo EXP (EXcellent Purchasing). Está conformado por cinco áreas, de las que las tres primeras son el proceso de compras y las dos últimas funciones de apoyo, por lo que nos centraremos en definir las tres primeras. Parte 1 Definición de la estrategia de compras. 6/25 Administración de contratos y adquisiciones Parte 2 Hace referencia al proceso operativo de compras y estaría integrada por las labores de búsqueda, selección, homologación e introducción de un proveedor. Parte 3 Está vinculada a gestionar los proveedores existentes (vendedores, en la definición dada por la Guía del PMBOK, que en su 6ª edición los define como aquellos proveedores o suministradores de productos, servicios o resultados a una organización, a los que también denomina por su término en inglés seller —véase el glosario de la Guía del PMBOK, 6ª ed.—), mediante su integración, seguimiento, evaluación y clasificación, que adicionalmente puede comportar la puesta en marcha de programas de desarrollo de proveedores en función de las decisiones de expulsión o recuperación de los mismos que se vayan adoptando en función del grado asignado a su desempeño y el logro de los objetivos que se les hayan marcado. De las tres partes expuestas, la 2 y la 3 son las que ahora nos interesa destacar a efectos didácticos, pues se centran en el nivel operativo al que anteriormente nos referíamos y que es el que de más interés ha de resultar al project manager cuando se enfrente las labores de ejecución, control y cierre de las adquisiciones, salvo que debido a las propias características del proyecto este requiera de su propia estrategia de compras. En tal caso, los autores citados presentan las siguientes herramientas: 7/25 Administración de contratos y adquisiciones Gestión de compras por categorías Basada en el empleo de la herramienta denominada matriz de Kraljic (1983), que clasifica a los proveedores en diversas categorías según su impacto en el beneficio y en el riesgo en el suministro. Kraljic clasifica los productos en cuatro categorías: 1. Productos apalancados: productos de alto coste y elevado número de proveedores (vendedores) disponibles. La estrategia es explotar el poder de compra. 2. Productos estratégicos: productos con alta influencia en el resultado y alto riesgo de suministro. La estrategia es desarrollar relaciones de asociación con sus vendedores. 3. Productos rutinarios o no críticos: productos con baja influencia en resultados y escaso o nulo riesgo en suministro. La estrategia es maximizar la eficiencia de su compra. 4. Productos cuello de botella: productos con baja disponibilidad y baja incidencia en resultados. La estrategia es garantizar el suministro. Obviamente, si se trata de la adquisición de resultados, bienes y servicios, respecto de los cuales la organización del project manager ha establecido que su vía de acceso es la compra centralizada, su tratamiento habrá de ser distinto que si se trata de compras de proyecto, según la clasificación anteriormente expuesta. Pirámide de proveedores Clasifica a los proveedores en cuatro categorías: preferidos, principales, especialista vendedores que se quieren introducir y especialistas vendedores que se quieren discontinuar. Control costes de compras La tercera herramineta propuesta por Guerra et al. (2007, p. 294), centrada en el control de los costes de las compras en función del momento en que se efectúe dicho control y registro: en el momento de emitir el pedido al proveedor, en el momento en que se utilizan los suministros objeto de aprovisionamiento o en el momento en que se efectúa el pago al proveedor. Dichos autores aventuran incluso la utilidad para la gestión del proyecto del momento elegido para dicho control según se trate de compras centralizadas o compras de proyecto, de acuerdo con la tabla siguiente: 8/25 Administración de contratos y adquisiciones Figura 3.1. Compras centralizadas vs. compras de proyecto Guerra et al. (2007), aún reconociendo que el coste que proporciona un registro y control más preciso es el coste real (3), recomiendan registrar y controlar los costes en el momento en que estos se comprometen (coste comprometido (1), en la tabla anterior), por las dos razones siguientes: 1. Se dispone de información con antelación suficiente a la posible producción de desviaciones. 2. Permiten estimar de manera efectiva y temprana el coste final estimado de las compras del proyecto. Con todo, dichos autores nos previenen sobre el hecho de que el coste real es habitualmente superior al coste comprometido (1), por ejemplo por no haber tenido en cuenta gastos no contemplados por el suministrador (logísticos, etc.), o al valor contable (2), por ejemplo por sobrar material que no se usa o que no se ajusta a la especificaciones de calidad requeridas. El proceso operativo de compras, descrito por Mediavilla et al (2014) en su modelo EXP, se desagrega a su vez en tres: 1 Búsqueda de proveedores. 2 Selección u homologación de proveedores. 3 Introducción de proveedor en serie. 9/25 Administración de contratos y adquisiciones Ya se ha enfatizado en la anterior unidad, al analizar el proceso de planificar las adquisiciones del proyecto, la importancia de actividades tales como la homologación de proveedores con la finalidad de hacer su selección de modo más eficiente; caso de que dicha actividad ya haya sido realizada (y en tal caso lo habitual es que sea algo que forme parte de la estrategia de compras de la organización a que pertenece el project manager), no por ello habrá de desatenderse la necesidad de analizar respecto de cada vendedor seleccionado no solo sus precios, sino otros aspectos técnicos, generalmente a través de la recepción de las ofertas (o cotizaciones, tal y como se las conoce también, quizás por influencia del término original en inglés “quotation”, propio de la expresión “request for quotation” o “recepción y comparación de ofertas”), siguiendo para ello los procedimientos establecidos, bien con carácter general, bien para ese proyecto en concreto (recuérdese aquí lo ya explicado al analizar la planificación de las adquisiciones del proyecto, en particular las directrices que pueden forma parte del plan de gestión de las adquisiciones del proyecto). En este sentido, Mediavilla et al. (2014) indican que tras la asignación de pedidos a proveedores (o más exactamente, en lo que se refiere a la gestión integral de un proyecto, de entregables a vendedores), es necesario llevar a cabo todas las actividades destinadas a introducir al proveedor en la cadena de suministro, entendiendo por tal la que engloba la totalidad de los procesos de negocio, las personas, la organización, la tecnología y la infraestructura física que permiten la transformación de materias primas en productos y servicios intermedios y terminados que son ofrecidos y distribuidos al consumidor para satisfacer su demanda[1]. La gestión de la cadena de suministro integra la gestión de la demanda y la oferta tanto dentro de la propia organización como entre esta y el resto de organizaciones externas a la misma, que en el caso de la gestión integral de proyectos abarcaría tanto los vendedores como el cliente final, además de la propia organización compradora. Parte esencial de la gestión de dicha cadena de suministro sería la gestión de la logística vinculada a la misma, es decir, la labor de entregar el producto correcto, en el lugar correcto, en el tiempo correcto, en las cantidades correctas, al coste y calidad correctos, de acuerdo con las condiciones pactadas con el cliente, para lo cual habría que estar a lo dispuesto en el plan de dirección del proyecto. Un adecuado manejo de los contratos con los vendedores habría de asegurar la definición inicial de las condiciones en que debe desarrollarse lo anterior, de manera que los flujos de información y de materiales sean los adecuados, en el momento adecuado para ello. [1] Fuente: http://www.upct.es/~gio/cadena%20de%20suministro.htm Tras la introducción del proveedor (dentro del proyecto, en nuestro caso), Mediavilla et al. (2014) identifican como siguiente paso secuencial la que denominan gestión de los proveedores, cuya finalidad es hacer el seguimiento de los proveedores (vendedores), sus contratos respectivos, los precios asociados a los mismos, su desempeño logístico y su nivel de calidad del servicio. Estos autores proponen el empleo como herramienta de gestión de los proveedores del cuadro de mando integral (Balanced Scorecard), herramienta desarrollada por Kaplan y Norton (1992), lo cual exige la disponibilidad previa de una estrategia (de compras, en este caso) adecuadamente formulada, haciendo especial hincapié en la definición de indicadores de medición del desempeño de tales vendedores para identificar desvíos e implantar las acciones correctoras necesarias. 10/25 Administración de contratos y adquisiciones Finalmente, como parte de dicho modelo EXP, estos autores enfatizan la trascendencia práctica de adaptar a la gestión de compras los presupuestos de la denominada teoría de juegos (Von Neumann y Morgenstern, 2007), cuyo objetivo es, en palabras de dichos autores, “determinar los papeles de conducta racional en situaciones de competencia entre dos o más individuos”. Para ello, habrían de generarse por parte del comprador, entendiendo por tal a quien ejerza dentro del equipo de dirección del proyecto el rol de responsable de la función de compras (o de gestión de las adquisiciones del proyecto), “juegos” que fuercen a los intervinientes (posibles vendedores) a maximizar su ganancia individual, para lo cual habrán de llevar a cabo decisiones racionales. El objetivo sería alcanzar el denominado equilibrio de Nash (Nash, 1951), evitando la cooperación entre vendedores; el equilibrio de Nash hace referencia a la noción de que a pesar de que quizás la cooperación entre todos los sujetos intervinientes (vendedores, en este caso) sería mejor para todos ellos (si pudiesen concertar sus ofertas entre sí, por ejemplo), el contexto en el que actúan les mueve a cada uno de ellos a maximizar por separado su propio beneficio individual. En contraposición a lo que podríamos denominar “trucos” del comprador, caso del anteriormente expuesto diseño de “juegos” en búsqueda del citado equilibrio de Nash, Horine (2010, p. 350) aporta una serie de “trucos” para los vendedores, que también conviene conocer, algunos de los cuales se extienden a momentos posteriores a la fase de planificación de la adquisiciones para desplegarse con toda su potencia en las fases de ejecución, control y cierre de las mismas: El vendedor debe asegurarse de que obtiene algún tipo de aceptación formal por parte del comprador que permita documentar los entregables que le son adjudicados. El vendedor habría de preocuparse también de que antes de comenzar el trabajo comprende las normas a que queda sujeto, plasmándolas en el contrato, así como de documentar los criterios que el comprador utilizará para aceptar formalmente cada entregable. También debería definir el proceso de revisión y aceptación de cada entregable junto con el comprador. Asimismo ha de controlar el proceso de facturación, revisando y aprobando las facturas antes de que estas sean enviadas al comprador. Debe vigilar de cerca las dependencias del cliente en la realización de los entregables que se le han otorgado como vendedor y asegurarse de que el comprador entiende y acepta sus implicaciones en términos de coste, tiempo y calidad. El vendedor ha de gestionar las comunicaciones de su equipo con el comprador, controlándolas. 11/25 Administración de contratos y adquisiciones Finalmente, el vendedor ha de ser abierto y transparente, optando por el enfoque consistente en exponer “la verdad y nada más que la verdad”, especialmente en situaciones de crisis dentro del proyecto. Tras lo expuesto en el presente epígrafe, que permite enmarcar los procesos de ejecución, control y cierre de las adquisiciones en el ámbito propio de la función de compras conforme a un modelo coherente de esta, procederemos a exponer de forma más detallada cada uno de los dos procesos restantes que la Guía del PMBOK identifica como propios del ámbito de las adquisiciones. IV. EFECTUAR LAS ADQUISICIONES (ESPECIAL REFERENCIA A LAS PARTICULARIDADES DE LAS ADQUISICIONES EN ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA) El régimen jurídico actual de la contratación pública en España Una vez completada la planificación de las adquisiciones necesarias para el proyecto y disponiendo, por tanto, del plan de adquisiciones del proyecto, procede efectuar las mismas. Al proceso consistente en obtener respuestas de los vendedores, seleccionarlos y adjudicarles un contrato es a lo que la Guía del PMBOK denomina efectuar las adquisiciones (véase parte 1, apdo. 12.2., de la Guía del PMBOK, 6ª ed.). Echeverría (2013) relaciona un total de 9 pasos como los integrantes del mismo: Identificación de los potenciales licitadores. Envío de la documentación de las adquisiciones. Estudio de la documentación por parte de los licitadores, que podrán pedir las aclaraciones oportunas (Echeverría recomienda estimar el tiempo que estas tareas pueden suponer para su incorporación al programa, ya que estima que en ocasiones su realización puede exigir más de dos meses). Conferencia con los licitadores, para aclarar las dudas de estos y formalizar en caso necesario las respuestas dadas por la organización compradora. Toma de decisión por parte del licitador de participar o no, debiendo remitir en caso afirmativo su oferta según los formatos definidos por el cliente. Recepción y comparación de ofertas por parte del comprador. Presentación de ofertas, bien de la ganadora, o bien de aquellas consideradas más favorables. Negociaciones. Firma del contrato. La Guía del PMBOK agrupa las anteriores en tres actividades secuenciales: obtener respuesta de los licitadores, seleccionar la oferta más ventajosa y adjudicar el contrato. 12/25 Administración de contratos y adquisiciones Entradas del proceso Como entradas de ese proceso identifica las siguientes: plan para la dirección del proyecto, documentos del proyecto, documentación de las adquisiciones, propuestas de los vendedores, factores ambientales de la empresa y, finalmente, activos de la organización (véase el gráfico 12.4 de la parte 1 de la Guía del PMBOK, 6ª ed.). Cabe reseñar que, como parte de la documentación de las adquisiciones, la Guía del PMBOK menciona la siguiente: a) Documentos de las licitaciones, que a su vez incluyen aquellos documentos remitidos a los vendedores para que estos puedan elaborar sus respectivas propuestas de licitación. b) Los enunciados de trabajo (SOW). c) Las estimaciones de costes independientes. d) Los criterios de selección de proveedores, todos ellos ya mencionados en la unidad anterior. Salidas del proceso Como salidas, la Guía del PMBOK menciona las siguientes: vendedores seleccionados, acuerdos, solicitudes de cambio, actualizaciones al plan para la dirección del proyecto y, finalmente, actualizaciones, tanto del plan de proyecto como de los documentos del proyecto, así como de los activos de los procesos de la organización. Herramientas y técnicas propuestas Entre las herramientas y técnicas propuestas por la Guía del PMBOK a este respecto, además de las denominadas conferencias de oferentes (también denominadas de contratistas o de proveedores), en las que los posibles licitadores o proveedores son informados del contenido de las adquisiciones previstas por el comprador, menciona las técnicas de evaluación de proyectos el juicio de expertos, el análisis de datos (tales como las evaluaciones de propuestas) y las habilidades interpersonales y de equipo (entre las que incluye la negociación, a las que se hace referencia más abajo), y la publicidad –siendo de especial relevancia a este respecto que se trate de procedimientos de licitación de adquisiciones por parte de operadores públicos, sometidos en el caso de España, al igual que en otros países, a una normativa específica de contratación con el sector público, en cuyo caso existen reglas de cierta complejidad relativas a los requisitos de publicidad de las licitaciones, consistentes en su difusión a través de un conjunto de medios tasados tales como el BOE, el DOUE u otros, así como estrictos plazos de presentación de ofertas, etc., y más adelante se volverá sobre esta cuestión de manera más específica–, técnicas analíticas (que permitirán hacer estimaciones de posibles sobrecostos, etc.). En relación con las negociaciones, la Guía del PMBOK resalta la conveniencia de alcanzar un acuerdo mutuo entre las partes (vendedor seleccionado/comprador) antes de proceder a la celebración del contrato, especificando que dicho acuerdo, que será posteriormente plasmado en un lenguaje contractual, ha de haber abordado satisfactoriamente las cuestiones siguientes: estructura y derechos y obligaciones de las partes, así como otros términos relativos a las compras. El cierre de las negociaciones se producirá con la firma del contrato, con lo cual se habrá dado cumplimiento al tercero de los pasos anteriormente indicado, es decir, la adjudicación del contrato. 13/25 Administración de contratos y adquisiciones También en esta cuestión –la adjudicación y firma del contrato– habrá de estarse a las particularidades propias de la licitación en procedimientos de adquisición sometidos a la normativa de contratación del sector público. En el caso de España, y como ya se ha tenido oportunidad de indicar en unidades anteriores, la norma básica de referencia es la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público —por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014— a la que en lo sucesivo denominará abreviadamente como LCSP. A este respecto, conviene no perder de vista que el proceso de efectuar las adquisiciones cuando la organización compradora pertenezca al sector público encierra una indudable complejidad. No obstante, se ha afirmado con anterioridad en otra unidad que el project manager, al enfrentarse a los requerimientos derivados de la gestión de las adquisiciones del proyecto, y en particular de las propias del proceso consistente en efectuar dichas adquisiciones no ha de convertirse en un experto jurídico, pero sí disponer de las nociones básicas esenciales que le permitan adoptar las decisiones necesarias a ese respecto, incluidas la de dotarse del debido asesoramiento jurídico en la materia. Dicho lo cual, con la finalidad de ofrecer al futuro director de proyectos una panorámica general acerca de la contratación en el sector público, se exponen a continuación dos de las diversas cuestiones que aborda la LCSP por su especial importancia: los tipos de contratos que puede celebrar el sector público y los tipos de procedimientos en cuya virtud se pueden adjudicar tales contratos. En cuanto a lo primero, la nueva LCSP modifica diversos aspectos de la anterior normativa, incluida la clasificación de contratos, que en la actualidad es la siguiente: Tipos de contrato en función de su objeto a) Típicos (es decir, contratos específicamente contemplados por la propia LCSP): Contrato de obras. Contrato de concesión de obras. Contrato de concesión de servicios. Contrato de servicios. Contrato de suministro. b) Mixtos Incluyen prestaciones correspondientes a contratos de distinta clase dentro de un único contrato, ya que dichas prestaciones están conectadas entre sí por ser complementarias unas de otras o estar vinculadas entre sí. c) Administrativos Satisfacen de forma directa una finalidad pública específica que es competencia de la Administración, aunque su objeto es distinto al de los contratos típicos anteriormente mencionados. Tipos de contrato en función de su régimen jurídico En este caso, cabe diferenciar a su vez entre contratos SARA/no SARA, y contratos de derecho administrativo o de derecho privado. 1) Contratos SARA/no SARA 14/25 Administración de contratos y adquisiciones En función de su clasificación, los trámites (alcance de la publicidad de la licitación u otros) y demás disposiciones aplicables pueden variar: a) Contratos sujetos a regulación armonizada (SARA). Son aquellos contratos del sector público que por razón de la entidad contratante, de su tipo y de su cuantía, están sometidos a las directrices europeas. Sus cuantías se fijan cada dos años por la Comisión Europea; para los años 2018 y 2019 dichas cuantías son las siguientes: a. Contratos de obras, concesión de obras y concesión de servicios, cuando su valor estimado sea igual o superior a 5.548.000 €, IVA excluido. b. Contratos de suministros y servicios, cuando su valor estimado sea igual o superior a 221.000 €, IVA excluido, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía. c. Contratos de servicios especiales (servicios sociales, de salud, educativos, culturales y otros servicios específicos), cuando su valor estimado sea igual o superior a 750 000 €, IVA excluido. b) Contratos no sujetos a regulación armonizada. Pese a que no están regulados por el derecho comunitario, deben respetar los principios generales del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). 2) Contratos de derecho administrativo o de derecho privado a) Contratos administrativos: En su preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción se regirán por la LCSP (y sus disposiciones de desarrollo). Supletoriamente, les serán de aplicación las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. El orden jurisdiccional competente para resolver las cuestiones litigiosas es el contencioso-administrativo. b) Contratos privados: En lo referente a su preparación y adjudicación, se rigen por lo dispuesto en la LCSP, pero en cuanto a sus efectos y su extinción se les aplican normas de derecho privado. En cuanto a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, partiendo de la constatación de su fuerte normativización frente a la propia del sector privado, cabe hacer la siguiente clasificación: Procedimientos ordinarios Procedimiento abierto: basta con acreditar los requisitos de solvencia exigidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato con los licitadores. A su vez, se diferencian dos tipos: Procedimiento abierto simplificado: para contratos de obras cuyo valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 €, o contratos de suministro y servicios cuyo valor estimado sea igual o inferior a 100.000 € si se dan determinadas condiciones. 15/25 Administración de contratos y adquisiciones Procedimiento abierto supersimplificado o abierto exprés: para contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 € o contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 35.000 €, excepto para aquellos que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, cuando se cumplan determinadas condiciones de la LCPS. Procedimiento restringido: solo se permite presentar proposiciones a aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación, quedando prohibida toda negociación de los términos del contrato con los solicitantes o candidatos. Procedimientos no ordinarios a) Procedimiento negociado: tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos, el órgano de contratación elige de manera justificada al adjudicatario. Son, a su vez, de dos tipos: Licitación con negociación: en los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios, bajo ciertas circunstancias reguladas en la LCSP. Procedimiento negociado sin publicidad: la LCSP los reserva para determinadas obras, servicios o suministros muy específicos. b) Procedimiento de diálogo competitivo: el órgano de contratación establece un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta. c) Procedimiento de asociación: se refieren a supuestos de I+D en obras, servicios y productos, para su posterior adquisición por la Administración, siempre que respondan a los niveles de rendimiento y costes acordado. Además de los procedimientos ordinarios y no ordinarios ya expuestos, en la LCSP se pueden encontrar tres supuestos específicos adicionales: Adjudicación directa Solo está admitida en dos supuestos: Contratos menores: su importe ha de ser inferior a 15.000 € cuando se trate de otros contratos, IVA excluido (artículo 118 LCSP). Dicha cuantía asciende a 40.000 €, cuando se trate de obras. Tramitación de emergencia. Concursos de proyectos Su finalidad es la obtención de planos o proyectos en las áreas de arquitectura, urbanismo, ingeniería o procesamiento de datos, cuya adjudicación se encomienda a un jurado. Prestación de asistencia sanitaria Existe una modalidad específica en este ámbito aplicable solo en situaciones de urgencia y por importe inferior a 30.000 €. 16/25 Administración de contratos y adquisiciones A tenor de lo hasta aquí expuesto, podemos afirmar que queda evidenciada la complejidad intrínseca que encierra la gestión de proyectos cuando se trate de atender las necesidades de clientes encuadrados en el sector público, desde antes incluso de que se produzca, en su caso, la celebración del oportuno contrato, pues por regla general para lograrlo habrá de superarse con éxito un prolijo proceso de licitación previo, en concurrencia con otros licitadores y bajo un estricto cumplimiento de normas procedimentales de diversa índole. V. CONTROLAR LAS ADQUISICIONES Una vez efectuada la adquisición, procede, siguiendo a Echeverría (2013), gestionar las compras y contratos con terceros, supervisar que estas se realizan según lo previsto y efectuar los cambios que procedan tanto en el plan de dirección del proyecto como en su propio plan de adquisiciones, con la finalidad de asegurar que las partes del contrato (comprador y vendedor) cumplen con sus respectivas obligaciones. Echeverría resalta el fuerte componente económico-financiero de este proceso en particular, y en términos similares se expresan Guerra et al. (2007), tal y como se ha indicado anteriormente al exponer en qué momentos se puede llevar a cabo el control de los costes de las compras asociadas al proyecto, incluyendo específicamente el control de los costes de subcontratación (en este caso es necesario atender al tipo de contrato celebrado con este, ya sea uno de precio fijo o bien uno de costos reembolsables). No obstante, el project manager ha de tener en cuenta a este respecto que la Guía del PMBOK indica que debido a la forma en que se han estructurado muchas organizaciones, este proceso de control suele considerarse una función administrativa independiente de la organización del proyecto. Si acaso, ha de tener en cuenta que en este proceso se insertan las decisiones relativas a la apertura de acciones correctivas o preventivas, incluyendo la imposición, en su caso, de penalizaciones o, en supuestos extremos, incluso la resolución del contrato. En términos más positivos, procede también la aplicación de medidas destinadas al desarrollo de proveedores. La Guía del PMBOK define el proceso de controlar las adquisiciones como aquel consistente en gestionar las relaciones de adquisiciones, monitorear la ejecución de los contratos y efectuar cambios y correcciones al contrato según corresponda, así como cerrar los contratos. Sus entradas son el plan para la dirección del proyecto, los documentos del proyecto, los acuerdos, la documentación de las adquisiciones, las solicitudes de cambio aprobadas, los datos de desempeño del trabajo, los factores ambientales de la empresa y los activos de los procesos de la organización. Sus salidas son, además de la información de desempeño del trabajo, las posibles solicitudes de cambio, actualizaciones al plan para la dirección del proyecto, actualizaciones a los documentos del proyecto y, finalmente, las actualizaciones a los activos de los procesos de la organización que procedan en su caso. Como salidas de este proceso, la Guía del PMBOK incluye las relacionadas a continuación: 17/25 Administración de contratos y adquisiciones 1 Las adquisiciones cerradas (que incluyen la notificación formal, generalmente por escrito, que el comprador dirige al vendedor, y mediante la cual certifica que efectivamente se ha cumplido el contrato, lo cual significa por lo general que se han realizado y puesto a disposición del comprador los entregables comprometidos como parte del contrato, con la calidad requerida y dentro del plazo fijado). 2 El informe de desempeño del trabajo. 3 Las actualizaciones a la documentación de las adquisiciones del proyecto. 4 Las solicitudes de cambio. 5 Y, al igual que se indicaba en el subproceso anterior, las actualizaciones tanto del plan de proyecto como de los documentos del proyecto, así como de los activos de los procesos de la organización. Por tanto, una vez certificada la puesta a disposición del comprador por parte del vendedor de los entregables, procede cerrar la adquisición mediante el pago de lo acordado entre las partes. El cierre implica, por tanto, la resolución de las cuestiones pendientes, incluido el cierre de las posibles reclamaciones que aún pudieran existir (véase más abajo lo relativo a las herramientas y técnicas propias de este proceso), mediante la verificación de que se han aceptado los entregables contratados a los vendedores seleccionados y de que se han abonado los precios tras la verificación de que se dispone de las certificaciones oportunas. La existencia de reclamaciones, y eventualmente su sustanciación ante el orden jurisdiccional competente, no significa que no deba procederse al cierre del proyecto, pues en todo caso quedarán sujetas a lo establecido en el propio contrato o lo que dicten al respecto los tribunales (en el supuesto de que no se haya optado o no haya prosperado algún intento de mediación y conciliación entre las partes, o de arbitraje a cargo de un tercero, en función de los mecanismos de ADR que resulten aplicables, si tal es el caso). 18/25 Administración de contratos y adquisiciones Echeverría (2013) distingue entre “cierre del contrato” y “cierre administrativo” del proyecto, indicando que el cierre de cada uno de los contratos habrá de preceder al cierre del proyecto y, si se trata de un proyecto con diferentes fases, procederá a cerrar cada una de ellas a medida que se vayan completando o de una sola vez al finalizar el proyecto, algo que no cabe hacer en el caso de las adquisiciones, pues estas se cierran cuando se ha completado el contrato y, siempre, antes del cierre del proyecto. A lo anterior, dicho autor añade que el cierre del contrato está revestido, como norma general, de formalidades que no en todos los casos se aplican al cierre del proyecto, que puede ser más informal. Finalmente, en lo relativo a las herramientas y técnicas asociadas al proceso de controlar las adquisiciones, la Guía del PMBOK identifica las siguientes (véase parte 1ª, sección 12.3.2, de la Guía del PMBOK, 6ª ed.): 1 El juicio de expertos, la administración de las reclamaciones (que la Guía del PMBOK define como “cambios impugnados”, para cuya resolución recomienda como mejor método la negociación entre comprador y vendedor, recurriendo a los ya citados mecanismos ADR que se hayan podido plasmar en el contrato). 2 El análisis de datos (mediante técnicas tales como el análisis de valor ganado —EVA, en sus siglas en inglés — que sirve para determinar el grado de desviación respecto del objetivo previamente marcado). 3 La inspección (que define como una revisión estructurada del trabajo que está desarrollando el comprador, lo cual puede incluir recorridos del lugar de ejecución del contrato en casos como la construcción de infraestructuras u otros proyectos de ingeniería y construcción) 4 Y las auditorías (que define como una revisión estructurada de las adquisiciones, diferenciándolas por tanto de las inspecciones). Por lo que conviene destacar que las auditorías apuntan más hacia la mejora del propio proceso de gestión de las adquisiciones que a la verificación de los entregables del vendedor. VI. RESUMEN 19/25 Administración de contratos y adquisiciones La gestión de las adquisiciones, como ámbito dotado de sustantividad propia en el marco de la gestión integral de un proyecto, no se agota con la planificación de las compras necesarias para su correcta ejecución, sino que requiere del despliegue de una serie de procesos adicionales relativos a la ejecución de lo planificado, su seguimiento y control, y la obtención de enseñanzas para la mejora, en línea con el ciclo PDCA propio de la gestión por procesos. Para poder llevar a cabo de forma exitosa dicha gestión del proceso de adquisiciones, es necesario disponer de un modelo específicamente diseñado para hacer que la función de compras aporte valor, partiendo desde una visión estratégica de la misma en el seno de la organización a que pertenece el project manager, para descender a continuación hasta el nivel operativo en el que se desenvuelven las operaciones de aprovisionamientos necesarias para dotar a la organización de los resultados, bienes y servicios que esta ha decidido contratar al exterior. Efectuar las adquisiciones previamente planificadas requiere celebrar los contratos pertinentes, con especial cuidado en función del entorno (legal incluso) en el que se desenvuelve el proyecto (tal es el caso de aquellos proyectos en que coexisten entes que desempeñan el rol de comprador y son de naturaleza pública). Asimismo, las actividades de control y de cierre de las adquisiciones cabe realizarlas de modo sistemático y orientado a la mejora continua, en línea con una forma de proceder basada en la gestión por procesos, apoyada en un fuerte desarrollo de la función de compras como elemento estratégico para cualquier organización. El project manager ha de conocer y contar con las personas encargadas de ejercer algunas de las responsabilidades propias de dicha función tanto en el seno del equipo del proyecto como de manera centralizada en función de las características de la estructura organizativa a la que pertenece. VII. LECTURAS RECOMENDADAS LECTURA 1 – EL EQUILIBRIO DE NASH En esta unidad se ha hecho referencia a una de las herramientas recomendada por algunos autores para desplegar una eficiente función de compras, consistente en evitar que los vendedores que concurran a un proceso de licitación puedan considerar más acorde a sus respectivos intereses coordinarse entre sí, forzándoles por el contrario a adoptar decisiones de tipo racional que maximicen su propio interés, compitiendo entre sí, en beneficio de la propia organización compradora. La apoyatura de dicha alternativa, el denominado equilibrio de Nash se debe al matemático John Nash, fallecido en 2015 en un accidente de circulación. Nash recibió en 1994 el Premio Nobel de Economía por su análisis del equilibrio en la teoría de juegos no cooperativos. Pero ¿qué es realmente el equilibrio de Nash?. El artículo adjunto proporciona una aproximación a dicho concepto. Disponible en: Experto GestioPolis.com. “¿Qué son el equilibrio de Nash y el dilema del prisionero?”. GestioPolis.com, 6 de enero de 2002. https://www.gestiopolis.com/que-son-el-equilibrio-de-nash-y-el-dilema-del-prisionero/ 20/25 Administración de contratos y adquisiciones Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. LECTURA 2 – TIPOS DE CONTRATO SEGÚN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO En esta unidad se ha hecho referencia a la publicación a finales del 2017 de la nueva ley reguladora de la contratación en el sector público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014), en sustitución de la legislación anterior (el ya derogado Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público). La noticia adjunta proporciona una panorámica general de las novedades introducidas por dicha ley. Disponible en: Mercedes Serraller. “Así es la nueva Ley de Contratos con la Administración”. Expansión, 21 de octubre de 2017. https://www.javiervazquezmatilla.com/diario-expansion-novedades-ley-contratos-del-sector-pu blico/ Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. LECTURA 3 – LA MATRIZ DE KRALJIC Una de las herramientas propuestas para una adecuada administración de las adquisiciones de bienes y servicios requeridos por el proyecto es, tal y como se ha expuesto en la unidad, la denominada matriz de Kraljic, que analiza por categorías los mismos, definiendo posibles estrategias diferenciadas para cada uno de ellos en función de parámetros tales como el riesgo relativo a su suministro. En la lectura propuesta se aborda una explicación más detallada de dicha herramienta. Disponible en: CEMIOT Internacional. “La matriz de Kraljic en la gestión de compras”. CEMIOT Internacional, 18 de febrero de 2015. https://www.cemiot.com/inicio/la-matriz-de-kraljic/ 21/25 Administración de contratos y adquisiciones Lectura imprescindible para responder correctamente la evaluación del módulo. 22/25 Administración de contratos y adquisiciones Ejercicios Caso práctico El valor estratégico de la función de compras: el ejemplo de Iberdrola Iberdrola. Informe de actividad en compras y gestión de proveedores y su contribución a la so stenibilidad del grupo 2017-2018. 2018. Se ha explicado la importancia que tiene para una adecuada gestión de proyectos la existencia de una estrategia y una política de compras de la organización en la que se inserta el project manager. El ejemplo real que ahora se muestra pone en evidencia el impacto positivo que un adecuado despliegue de dicha función de compras puede suponer para organizaciones que, como Iberdrola, están involucradas en la ejecución de multitud de proyectos. Iberdrola parte de una visión estratégica de la función de compras; su objetivo fundamental es crear valor para sus distintos grupos de interés, y para ello contempla sus necesidades, tanto a lo largo de toda la cadena de suministro como para el conjunto de la organización en la cual se inserta. Todo ello contribuye positivamente al proceso de globalización e internacionalización llevado a cabo por la compañía. Actividad multimedia: Comprueba tus conocimientos seleccionando la respuesta correcta. 23/25 Administración de contratos y adquisiciones Recursos Bibliografía BOE (2017), Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. : BOE (2017) Competitive strategy: Porter M. New York. 1980. El cuadro de mando integral. : Kaplan, R y Norton, D (1997). (1ª ed.). Barcelona: Ediciones Gestión; 2000. Estado del arte y retos para la mejora de sistemas de preparación en almacenes-estudio delphi.: Errasti A, Chackelson C, Arcelus M. Dirección y Organización. 2010 Gestión de compras en la empresa.: Errasti A. Madrid Pirámide Gestión integral de proyectos.: Guerra L, Coronel A, Martínez de Irujo L, Llorente S.Madrid Confemetal Guía de Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). : Project Management Institute. 6ª ed. (PMI®); 2017. Logística de almacenaje. Diseño y gestión de almacenes y plataformas logísticas.World Class Warehousing.: Errasti A. Madrid. Pirámide Logística sanitaria retos y nuevas tendencias. World Class Hospital Logistics.: Mediavilla M (coord.), Zubizarreta X, Errasti A, Chackelson C. Madrid. Pirámide Manual imprescindible de gestión de proyectos.: Horine GM. Edición revisada y actualizada 2010. Anaya Manual para Project managers. Cómo gestionar proyectos con éxito.: Echeverría D. 2ª ed. España. Wolters Kluwer Non-cooperative games. The Annals of Mathematics.: Nash J. 1951 Purchasing and supply chain management: Van Weele AJ. analysis, strategy, planning and practice. Cengage Learning EMEA Purchasing and supply chain management.: Monczka R, Handfield R, Giunipero L, Patterson J. 4th ed. USA. Cengage Learning Theory of games and economic behavior (commemorative edition).: Von Neumann J, Morgenstern O. Princenton University Press Glosario. Apalancamiento (operativo): (No confundir con el financiero) refleja la influencia de los costes fijos de una organización determinada sobre la estructura general de sus costes totales (tanto fijos como variables); suele utilizarse como estrategia de fabricación en sectores fuertemente tecnologizados en los que una elevada inversión puede permitir la sustitución de costes variables (mano de obra) por costes fijos, sujetos a depreciación, lo que genera mayores beneficios gracias al incremento de las utilidades operaciones obtenidas produciendo más bienes a menor coste. Auditoría: Del latín audere (oír), es el proceso sistemático, independiente y documentado puesto en marcha con la finalidad de evaluar de manera objetiva y con base en las evidencias disponibles el grado de cumplimiento —de conformidad— con los criterios o requisitos de una norma. 24/25 Administración de contratos y adquisiciones Balanced Scorecard: Generalmente traducido como cuadro de mando integral, en realidad vendría a ser una hoja (o tarjeta) de resultados (o puntuación equilibrada) cuya finalidad es vincular estrategia y objetivos, transformando las ideas en acción, al tiempo que ofrece una herramienta de comunicación de dicha estrategia. Se basa en la teoría de sistemas y parte de la diferenciación de más perspectivas aparte de la puramente financiera (capacidades y recursos, procesos, etc.). Procurement: En el contexto de la gestión de proyectos, hace referencia a las actividades relacionadas con las adquisiciones. Punto de consumo: Generalmente nos referimos con esta expresión al lugar o ubicación física donde se requiere la puesta a disposición de un determinado bien con la finalidad de incorporarlo al proceso de fabricación, por lo que suele requerir operaciones de colocación y de reposición a medida que se va haciendo uso del bien. Purchasing: Aunque en ocasiones se hace referencia con dicho término a la función de compras, suele ceñirse a la actividad de compras entendida como una de las diferentes actividades que integran la gestión de las adquisiciones. Stockable: Apilable o disponible, susceptible de ser almacenado o ubicado en un lugar específico a la espera de su consumo o utilización en un proceso determinado; existen productos más stockables que otros y algunos que no lo son en absoluto. Otra denominación asociada a la anterior es la relativa a las denominadas tarjetas de regalos o de puntos, que permiten a quien las recibe disponer de servicios que por su naturaleza no son acumulables, mediante el correspondiente intercambio de puntos o similares. 25/25
