1. Aproximación teórica y práctica al estudio e identificación de riesgos de corrupción
Anuncio
APROXIMACIÓN TEÓRICA Y PRÁCTICA AL ESTUDIO E IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN SINTITUL-2 1 04/08/00, 11:59 a.m. RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTUDIO DE CASOS DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA MORALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA PROYECTO COL 98/009 SINTITUL-2 3 04/08/00, 11:59 a.m. República de Colombia © Departamento Administrativo de la Función Pública Dirección General de Políticas de Administración Pública Carrera 6 No. 12-62 Teléfono 2437100 [email protected] Santa Fe de Bogotá, 2000 Diseño de cubierta: Héctor Prado M., Tercer Mundo Editores Edición, diagramación electrónica, impresión y encuadernación: Tercer Mundo Editores Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia SINTITUL-2 4 04/08/00, 11:59 a.m. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA PROYECTO DE MORALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA MAURICIO ZULUAGA RUIZ Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública MARÍA PATRICIA BARAYA DÍAZ Subdirectora del Departamento Administrativo de la Función Pública CARLOS EMILIO GONZÁLEZ GARCÍA Director del Proyecto ALBERTO GIRALDO SAAVEDRA Ex-Director del Proyecto ÉDGAR GONZÁLEZ SALAS Coordinador del Proyecto JIT GILL Especialista Senior en Gestión del Sector Público. Banco Mundial ROBERT KLITGAARD Consultor Internacional CONSULTORES NACIONALES ÓSCAR HERNANDO ARCILA NIÑO Marco Conceptual ÁLVARO VELÁSQUEZ CAICEDO Área Gerencial LILIANA JARAMILLO MUTIS Área de Contratación MARÍA TERESA POSADA F. Área de Trámites y Procedimientos HÉCTOR MEDELLÍN BOHÓRQUEZ Área Financiera JOSÉ VICENTE CASAS DÍAZ Área de Control Interno DEYANIRA DUQUE ORTIZ ALBERTO LÓPEZ AMADOR JULIA ELIZABETH GONZÁLEZ NIÑO HILDA HERNÁNDEZ PABÓN Profesionales de apoyo SINTITUL-2 5 04/08/00, 11:59 a.m. CONTENIDO PRESENTACIÓN xi Departamento Administrativo de la Función Pública xi Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional xiii INTRODUCCIÓN xv CAPÍTULO 1 APROXIMACIÓN TEÓRICA Y METODOLÓGICA PARA ESTUDIAR EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN Óscar Hernando Arcila Niño 1 Consideraciones generales 1 Acercamiento conceptual 4 Perspectiva jurídica del análisis de la corrupción 6 Perspectiva económica del análisis de la corrupción 10 Perspectiva ética del análisis de la corrupción 19 Perspectiva cultural del análisis de la corrupción 25 Perspectiva internacional del análisis de la corrupción 26 Situaciones particulares 35 Acercamiento metodológico al estudio de la corrupción 42 Bibliografía 46 CAPÍTULO 2 LOS MAPAS DE RIESGOS DE LA CORRUPCIÓN 49 Édgar Alfonso González Salas La corrupción administrativa 49 Los factores de riesgo de la corrupción en Colombia a escala agregada 49 Los mapas de la corrupción 60 Conclusiones 80 CAPÍTULO 3 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA GERENCIA 81 Álvaro Velásquez Caicedo Justificación del estudio 81 La gerencia frente a la corrupción 82 Mapa de riesgos 82 Caracterización de la gerencia 83 SINTITUL-2 7 04/08/00, 11:59 a.m. viii Contenido Introducción Estilos gerenciales y riesgos de corrupción 84 Las funciones gerenciales 93 Mapa de riesgos - Área gerencial 110 Estrategias contra la corrupción 112 Bibliografía 118 CAPÍTULO 4 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁREA FINANCIERA 121 Héctor Medellín Bohórquez Alberto López Amador Consideraciones generales 121 Caracterización del área 122 Principales riesgos en el área financiera 123 Administración de recursos financieros 127 Indicadores de riesgo 129 Mapa de riesgos - Área financiera 130 Propuesta metodológica para estudiar la corrupción 131 Recomendaciones para controlar la corrupción 134 CAPÍTULO 5 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN MATERIA DE CONTRATACIÓN 139 Liliana Jaramillo Mutis Estructura administrativa y diagnóstico contractual 139 Riesgos de corrupción en la contratación estatal 143 Mapa de riesgos - Área de contratación 158 Entrevistas a contratistas 162 Responsabilidad administrativa y penal en materia contractual 163 Recomendaciones generales 164 CAPÍTULO 6 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS 169 María Teresa Posada F. Consideraciones generales 169 Caracterización del área 169 Clasificación de los procedimientos 171 Criterios base para la selección de los procedimientos 172 Principales elementos de riesgos de corrupción asociados a los procedimientos 173 Naturaleza de las entidades objeto del estudio de caso 179 Procesos y procedimientos misionales en Caprecom e Invías 183 Metodología para analizar los procedimientos en Caprecom e Invías 184 SINTITUL-2 8 04/08/00, 11:59 a.m. Contenido Introducción Desarrollo de la estrategia de campo 186 Entidades exitosas 189 Resultado del análisis de los procedimientos 191 Mapa de riesgos en trámites y procedimientos 193 Recomendaciones 194 CAPÍTULO 7 EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO 197 José Vicente Casas Díaz Consideraciones generales 197 Metodología 198 Diagnóstico 201 Mapa de riesgos - Área de control interno 206 Conclusiones 207 Anexo 211 CAPÍTULO 8 RIESGOS DE CORRUPCIÓN ASOCIADOS AL CONTROL EXTERNO 225 Deyanira Duque Ortiz Marco referencial 225 Estudio de casos 237 Mapa de riesgos - Área de control externo 243 Metodología 245 SINTITUL-2 9 04/08/00, 11:59 a.m. ix SINTITUL-2 10 04/08/00, 11:59 a.m. PRESENTACIÓN Departamento Administrativo de la Función Pública Por todos es sabido que la ética pública y la lucha contra la corrupción constituyen temas fundamentales y parte integral de las agendas internacionales, particularmente en lo relacionado con la modernización del Estado y la reforma de la administración pública. Ello explica por qué desde finales de la década de los ochenta los temas de moralización y lucha contra la corrupción han recobrado vigencia e interés en el entorno social, económico, político, jurídico y administrativo. En los diferentes espacios, los programas y acciones efectivas de moralización y de lucha contra la corrupción requieren, inicialmente, el reconocimiento de la existencia del fenómeno de la corrupción y de las nefastas consecuencias que conlleva el ejercicio de su práctica cotidiana; en esta línea, el Departamento Administrativo de la Función Pública se interesó por caracterizar e identificar los riesgos de corrupción dentro de la administración pública, mediante la realización del Proyecto de Moralización de la Administración Pública Colombiana que fue apoyado económicamente por el Fondo de Desarrollo Institucional IDF del Banco Mundial. El proyecto se orientó a la identificación de los riesgos de corrupción en diferentes áreas de gestión y fue posible gracias a la generosa y abierta disposición de dos entidades públicas: el Instituto Nacional de Vías Invías y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, consideradas clave para aproximarnos al conocimiento de los riesgos en razón de la gran cantidad de recursos públicos que manejan, su vulnerabilidad a la corrupción y su impacto en la comunidad en general. Convencidos de que las entidades y el Estado colombiano en general requieren propuestas prácticas para enfrentar y manejar el fenómeno de la corrupción, el Departamento Administrativo de la Función Pública hace entrega de tres instrumentos, desarrollados a través del Proyecto de SINTITUL-2 11 04/08/00, 11:59 a.m. xii Presentación Introducción Moralización, que servirán de apoyo efectivo a los directivos y servidores públicos: el libro Riesgos de corrupción en la administración pública, la cartilla Guía gerencial para la elaboración de los mapas de riesgo y el CD Rom con la Propuesta Metodológica para la Identificación de los Riesgos de Corrupción. Los instrumentos desarrollados entran a jugar papel importante dentro del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y dentro de los Planes Sectoriales de Desarrollo Administrativo derivados de la Ley 489 de 1998. Para tal fin, el Departamento ofrece su concurso de forma que, además de la identificación de los riesgos de corrupción, las entidades puedan formular políticas, estrategias y acciones concretas orientadas a controlar, prevenir, minimizar y erradicar el fenómeno de la corrupción administrativa; con ello, además de contribuir al mejoramiento de la gestión pública, será posible avanzar en la construcción de un Estado más justo y equitativo. En la realización del Proyecto de Moralización de la Administración Pública intervinieron de forma especial las siguientes entidades a las que el Gobierno Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública expresan su agradecimiento: Banco Mundial, Agencia Colombiana de Cooperación Internacional ACCI, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom e Instituto Nacional de Vías Invías. Mauricio Zuluaga Ruiz Director Departamento Administrativo de la Función Pública SINTITUL-2 12 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción Presentación xiii Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional - IDF El Banco Mundial es plenamente consciente de los efectos perjudiciales de la corrupción en la gobernabilidad y el desarrollo y, en consecuencia, considera que debe comprometer todos sus esfuerzos para colaborar con los países en su empeño de luchar contra este flagelo. En este contexto, y en respuesta a una solicitud que hiciera el Gobierno de Colombia en 1998, el Banco a través del Fondo de Desarrollo Institucional otorgó un auxilio destinado a lograr los siguientes objetivos: Mejorar la comprensión de las características y orígenes de la corrupción en el sector público colombiano, analizar la eficacia de las medidas tomadas hasta la fecha y diseñar estrategias encaminadas a fortalecer la integridad, la transparencia y la responsabilidd en la gestión de lo público. Adelantar una investigación exhaustiva de dos entidades públicas, Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom e Instituto Nacional de Vías Invías, con el ánimo de identificar debilidades organizacionales específicas generadoras de riesgos de corrupción, y desarrollar herramientas prácticas que pudieran utilizarse en todas las entidades públicas para diagnosticar y superar tales deficiencias. Con miras a lograr los anteriores objetivos, un grupo de consultores, bajo la dirección de Édgar González Salas y con la asesoría de Robert Klitgaard, realizó un estudio detallado de seis áreas principales, a saber: gerencial, financiera, contratación, trámites y procedimientos, control interno y control externo. El presente informe es el producto de las actividades emprendidas con el auspicio financiero del Fondo de Desarrollo Institucional, IDF, del Banco Mundial. El informe señala los principales riesgos de corrupción en las áreas mencionadas, la gravedad relativa y las consecuencias de los mismos. Así mismo, plantea algunas recomendaciones para aminorar estos riesgos. Adicionalmente, el informe se detiene en el análisis de las características, causas y efectos de la corrupción, en términos generales, y, en particular, las causas históricas, políticas, administrativas y sociales de la corrupción en Colombia. A partir de las conclusiones del estudio, se ha diseñado una metodología genérica para la elaboración de mapas de riesgos, con el propósito de colaborar con las entidades públicas en la aplicación de una autoevaluación y en el desarrollo de estrategias efectivas contra la corrupción. Diferentes entidades del sector público colombiano han comenzado a utilizar los hallazgos y herramientas desarrolladas con base en el proyecto SINTITUL-2 13 04/08/00, 11:59 a.m. xiv Introducción Presentación financiado por el Banco. Confiamos en que su aplicación contribuirá a incrementar la transparencia, la responsabilidad y la integridad del servidor público de Colombia. Jit B. S. Gill Especialista sénior en Gestión del Sector Público Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial - Washington, D.C. SINTITUL-2 14 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción xv INTRODUCCIÓN Cualquier concepto ético tiene que ver con la conducta que asumen los seres humanos en la convivencia cotidiana. Los últimos 7000 años han representado para la especie humana un proceso creciente de relaciones que reclaman actitudes y conductas cuyo único fin es la búsqueda del bienestar y de la felicidad. Para alcanzarlos es menester actuar pensando en el bien propio y en el de los demás. En esta jornada milenaria las mujeres y los hombres hemos consolidado diversas formas de organización social que han servido para construir ideas, definir objetivos, desarrollar procesos productivos, enfrentar las amenazas, luchar por el poder, procurar el avance de los conocimientos, hacer la guerra, amarnos, proteger o violentar a la naturaleza, prolongar la vida o conquistar el universo. En estos escenarios, los humanos habremos asumido actitudes orientadas a procurarnos el bien individual, el de nuestro grupo u organización, o el de la colectividad universal. En cada caso respondemos a unos principios socialmente aceptados, o simplemente actuamos dentro del rango de nuestra discrecionalidad personal. Esto denota el carácter moral de los comportamientos o el obedecimiento a unos principios éticos. En el ejercicio de las actividades económicas de producción, de comercialización y de trabajo, las personas tenemos la oportunidad de actuar en busca de la satisfacción del bien estrictamente individual o del bien público. Iguales circunstancias pueden presentarse si se trata del ejercicio del poder en sus múltiples expresiones políticas. Por ejemplo dentro del Congreso de la República, de los partidos, de los sindicatos, de los gremios, de las juntas directivas, o de cualquier mecanismo de participación social en la toma de decisiones o en el control de la gestión pública. Estos escenarios de influencia personal, o en los cuales podemos hacer prevalecer intereses de grupo son propicios para que actuemos con alta responsabilidad moral en defensa del bien público, o que lo hagamos de manera inmoral contra los derechos y los intereses generales de la sociedad. SINTITUL-2 15 04/08/00, 11:59 a.m. xvi Introducción La misma situación es propia de las tramas humanas que se presentan cotidianamente como personas civiles, como trabajadores de una empresa privada o como servidores de la administración pública cuya única finalidad debe ser facilitar la gobernabilidad mediante servicios de excelente calidad, buen trato al ciudadano, agilidad en las tareas, economía en el uso de los recursos económicos y tecnológicos, y transparencia en las actuaciones. Las relaciones humanas constitutivas de la cultura organizacional y forjadoras de institucionalidad en los entes públicos, son morales y éticas si auspician el bien común. El servidor público debe resolver el conflicto entre sus intereses y los de la sociedad, ejecutando su trabajo en función de las aspiraciones colectivas, pero sin renunciar a las suyas: un salario justo el cual debe garantizarle una vida decorosa y un estado de gratificación que eleve su autoestima. Desde esa perspectiva, la responsabilidad es la categoría sobre la cual debe levantarse la moral de un servidor público. Ella implica actuar no sólo en función de principios éticos la filosofía, sino a partir del discernimiento natural que ha de prodigarnos claridad para diferenciar entre lo moral y lo inmoral, o entre lo ético y lo antiético1. El quehacer de una persona que trabaja en las organizaciones públicas ha de forjar la grandeza del Estado; éste debe cumplir su misión natural que es proteger la seguridad de los ciudadanos, garantizar la libertad y promover la justicia y la equidad. Además, la responsabilidad del servidor público debe conducirlo a impulsar la construcción de ciudadanía. Entendiendo por ciudadano el miembro consciente y activo de una sociedad democrática: aquel que conoce sus derechos individuales y sus deberes públicos, por lo que no renuncia a su intervención en la gestión política de la comunidad que le concierne ni delega automáticamente todas las obligaciones que ésta impone en manos de los especialistas en dirigir2 . La transparencia, la calidad y la agilidad en el servicio son actitudes promotoras de un humanismo necesario en la gestión pública. El ciudadano es el verdadero dueño de lo público. Así lo sostuvo don Florentino González en 18403. Nos parece que estaba invocando la volun1 2 3 SINTITUL-2 La expresión ÉTICA, de origen griego, proviene de la filosofía. Es la ciencia normativa de la conducta privada o profesional. La expresión MORAL, proviene del latín y es objeto de estudio de la teología. Hace referencia a la moralidad de la conducta de una persona o grupo. Son los valores, los criterios, las formas de pensamiento y de acción. La ética y la moral se refieren al Ethos: modo de pensar y de obrar de una raza, pueblo, o grupo étnico. La ética se refiere a los principios orientadores, y la moral a los comportamientos. Fernando Savater. En Reforzar la Ciudadanía, Lecturas Dominicales, El Tiempo, marzo 26 de 2000, Bogotá. Florentino González. Elementos de Ciencia administrativa, Escuela Superior de Administración Pública, Bogotá, 1994. 16 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción xvii tad de los colombianos que trabajamos para la sociedad, es decir, los que servimos en el gobierno o los de las demás organizaciones sociales. No cabe la arrogancia, la displicencia, la falta de honradez, el desperdicio de los recursos, el desafecto por el ciudadano frente al cual aparecemos muchas veces como gigantes; no cabe el tráfico de influencias porque con ellas producimos violencia e inequidad; no cabe la ignorancia porque el servicio público es un bien general que puede profanarse con la mala calidad conceptual y técnica. El trabajo del servidor público le pertenece esencialmente a la sociedad. De allí la importancia de entender el servicio atado a procesos de participación societal en la toma de decisiones y en el control de la ejecución de los programas gubernamentales. La participación demanda procesos de concertación y genera equilibrio en las decisiones y en la utilización de los recursos. La promoción de una gestión participativa contribuye a madurar políticamente a los ciudadanos y a legitimar la acción del Estado por medio de su aparato administrativo público. Esto nos permite señalar que hay íntimas relaciones entre la gestión pública contemporánea y la política como ejercicio natural de los asociados. El equilibrio entre administración y política, nacido de la participación, fomenta conductas de alta calidad moral, controla la corrupción y resuelve las tensiones entre los intereses individuales y el bien público. Ante la crítica situación de deterioro de la moral del servidor público en Colombia, en 1998 el Gobierno y el Banco Mundial emprendieron el proyecto col/98/009 Moralización de la Administración Pública Colombiana, con el fin de detectar las áreas que ofrecen riesgos de corrupción en la gestión pública y emprender acciones estratégicas conducentes a prevenir y a controlar la corrupción, uno de los problemas que más inestabilidad institucional ha traído a Colombia desde finales de los años setenta. El desgreño administrativo ha sido la expresión material en las organizaciones estatales, de actos criminales de saqueo y del deterioro de la moral organizacional, la cual en muchos casos ha sido contraria al bien público. El objetivo del proyecto es identificar las debilidades organizacionales que favorecen la corrupción y proponer políticas, estrategias, planes, programas y medidas efectivas que contrarresten los impactos de la corrupción y garanticen la transparencia, el compromiso y el comportamiento moral de los servidores estatales. Con la pretensión de encontrar factores riesgosos de corrupción sobre los cuales fuera posible emprender acciones concretas para combatirla, se escogió el Instituto Nacional de Vías Invías, Establecimiento Público SINTITUL-2 17 04/08/00, 11:59 a.m. xviii Introducción adscrito al Ministerio de Transporte, y a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, Empresa Industrial y Comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo. Se consideró que los volúmenes de contratación y la complejidad de los negocios de estas entidades podían ser un escenario propicio para obtener resultados útiles para replicar en las demás organizaciones de la Administración Pública. Cierto es que la necesidad de una metodología para detectar riesgos es requerida para aplicarla en todos los entes estatales. Esa es la razón por la cual queremos aplicar los resultados de este estudio en el universo del aparato administrativo público colombiano, y en ese sentido se expresa el contenido de tres productos derivados del trabajo: una cartilla con los mapas de riesgos de corrupción en seis áreas de la organización: los procesos de contratación, el sistema de control interno, el control externo, los métodos y los procedimientos de trabajo, el sistema contable financiero, y la alta y media gerencia (cargos directivos y ejecutivos). El concepto riesgo alude a la posibilidad o probabilidad de que un evento suceda si median condiciones que lo faciliten. Por eso el concepto Mapa de Riesgos invoca un ejercicio mediante el cual dentro de una organización cualquiera del Estado es posible identificar, vislumbrar o precisar áreas, procesos, procedimientos, instancias, estilos de dirección, dentro de los cuales puede actuarse de manera corrupta; esto es, en contra de los principios éticos, atropellando la moral social y el bien común. Para construir un mapa de riesgos debe utilizarse cualquier técnica apropiada para hacer diagnósticos administrativos. En este caso, el fin no es estudiar posibilidades de rediseño ni hacer auditoría organizacional. La finalidad es detectar áreas de la organización en las que puedan darse prácticas corruptas por parte de servidores públicos, de contratistas, de proveedores o de usuarios de los servicios, para identificar las causas, las consecuencias y los mecanismos de operación de los corruptos. Las medidas siguientes deben ser la adopción de estrategias para prevenir, perseguir, sancionar y combatir la corrupción. Otro producto del estudio es un disco compacto que contiene, además de los mapas de riesgos levantados con sus respectivos factores generadores de corrupción, la metodología que puede seguirse para que las entidades públicas inicien el levantamiento de los mapas de riesgos propios y definan las políticas, las estrategias, los proyectos o las acciones pertinentes para combatir la corrupción y moralizar la organización. El tercer elemento es el presente libro que ofrecemos a la sociedad colombiana. Constituye un aporte importante para interpretar la dinámica de la corrupción en Colombia, las falencias de nuestra administración pública y los espacios en los cuales hay proclividad a la corrupción. Tam- SINTITUL-2 18 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción xix bién nos muestra caminos para reflexionar sobre la urgencia de cambiar nuestras actitudes displicentes hacia el Estado, hacernos responsables de la gestión pública como patrimonio propio que es, y contribuir a su construcción. El libro representa los aportes intelectuales y técnicos de los profesionales colombianos y de otras nacionalidades que orientaron el desarrollo del trabajo o fueron artífices, como especialistas, de la ejecución del estudio. En la Aproximación teórica y metodológica para estudiar el fenómeno de la corrupción Óscar Hernando Arcila Niño ofrece varias visiones desde las cuales puede entenderse la corrupción: la jurídica, la económica, la ética, la cultural y la internacional. Intentamos entender la corrupción desde la perspectiva jurídica como un ejercicio de comprobación o verificación del incumplimiento de las normas legales, sin tener en cuenta que en muchos casos la racionalidad técnica riñe con las prescripciones constitucionales o legales. La perspectiva económica deja entender entre otras cosas que el problema de la corrupción actúa en el contexto de la racionalidad de los agentes económicos en las transacciones que les demanda el mercado y por eso tienen en cuenta el estudio de la relación beneficiocosto. Al hacer referencia a la economía de la ley el documento sostiene: Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple; de allí que la economía de la ley sea fundamental para entender el problema de la corrupción. La corrupción es una consecuencia de una mala economía de la ley. La reflexión sobre la perspectiva ética deja claro que el quehacer técnico del gerente o de un servidor público cualquiera es ante todo un acto moral el cual tendrá más moralidad en la medida en que satisfaga el bien común. La discrecionalidad del servidor público está condicionada por la moral social, los intereses generales y, en últimas, por el bien común. Guarda íntima relación con la mirada desde la ética, la perspectiva cultural. El consentimiento de prácticas desviadas de la moral general o auspiciadas por los ciudadanos en el devenir cotidiano de sus relaciones con la administración pública, termina institucionalizando ilícitos entre el sector privado y el público. Cuando la corrupción pasa del terreno individual al organizacional y se instituye en los hábitos de todos, trasciende a la dimensión cultural. Este momento es aquel en el cual la racionalidad de la corrupción se acepta como norma de comportamiento. Se hace normal. Las agencias internacionales, por su lado, sitúan la corrupción como una de las causas que impiden el desarrollo. El autor describe los procesos que involucra la corrupción internacional y menciona casos concretos de varios países: Alemania, Hong Kong, Francia, Italia, Venezuela. SINTITUL-2 19 04/08/00, 11:59 a.m. xx Introducción La propuesta metodológica destaca la necesidad de estudiar la corrupción sobre la base de que hay ausencia de estudios empíricos que faciliten la identificación de los elementos constitutivos del fenómeno, los tipos y modalidades, las manifestaciones y los comportamientos de los corruptos. Propone pues la observación directa y los estudios de caso como modalidad de investigación empírica, entre otras metodologías para construir adecuadamente los mapas de riesgos de corrupción. Édgar Alfonso González Salas, Coordinador del Proyecto, autor del capítulo Los mapas de riesgos de la corrupción, presenta un panorama histórico acerca de la evolución de los factores generales de corrupción en Colombia en los últimos cuarenta años del siglo XX. Deja en claro el desarrollo de la corrupción como fenómeno político, después de la institucionalización del Frente Nacional entre los partidos Liberal y Conservador y las conductas asumidas por los gobernantes en el manejo del aparato administrativo público. Varios aspectos intentan explicar la crisis: la carencia de una cultura de participación y de control ciudadano en la administración, la ausencia de racionalidad administrativa y el desgreño administrativo, el impacto de la crisis fiscal en las remuneraciones, un sistema ineficaz de sanciones, un sistema de contratación proclive a la corrupción, debilidad en los controles externos, irracionalidad del sistema financiero, un modelo gerencial caracterizado por la excesiva centralización, inadecuados o inexistentes sistemas de información gerencial para la toma de decisiones, bajos niveles salariales, ausencia de un estilo participativo que premie la concertación, procedimientos administrativos complejos y auspiciadores del desorden y la confusión. En el capítulo Riesgos de corrupción en la alta y en la media gerencia, Álvaro Velásquez Caicedo realiza un recorrido por el rol gerencial y establece los factores determinantes de la alta y la media gerencia en la corrupción. Analiza algunos de los arquetipos de estilo gerencial aceptados en la administración y sus riesgos de corrupción. Igual suerte corre la información, la gerencia del recurso humano y la promoción de la participación ciudadana. En el capítulo dedicado al Área financiera y contable los señores Héctor Medellín Bohórquez y Alberto López Amador sostienen que hay una delicada descoordinación intrínseca en las organizaciones públicas que premia las prácticas corruptas. El área financiero-contable presenta puntos críticos que la hacen vulnerable a la corrupción debido a que las normas que regulan la administración de las finanzas se evaden, y ellas mismas no restringen la capacidad delictiva. Los aspectos más sensibles a la corrupción en el área son: la gestión presupuestal, la colocación en el sistema financiero, el atraso tecnológico el cual incluye personal poco capacitado y la ausencia de cultura contable. Dentro de las estrategias de solución SINTITUL-2 20 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción xxi se propone un sistema integrado de información propiciador de mecanismos de verificación y evaluación de los resultados. En lo concerniente a la Contratación en las entidades del Estado, Liliana Jaramillo Mutis destaca la importancia de racionalizar estas funciones para que haya unidad de criterios y de políticas sobre una de las áreas que genera los más graves problemas de corrupción en Colombia. La autora describe en las dos entidades objeto de estudio el proceso de contratación y señala como una debilidad en Invías la distribución de competencias para contratar entre muchos funcionarios del nivel directivo otorgadas por medio de la delegación. Sobre Caprecom destaca ausencia de políticas y directrices para el manejo del presupuesto de la entidad; además resalta desorden administrativo y falta de comunicación entre dependencias. En el capítulo concerniente a los Trámites y procedimientos, María Teresa Posada F. destaca la importancia de relaciones expeditas entre Estado-ciudadano, las cuales deben caracterizarse por la sencillez de los trámites que debe adelantar el último para satisfacer sus necesidades, y la agilidad de los procedimientos internos para que la gestión sea eficiente. Existe una relación directa entre la maraña de trámites y procedimientos que se surten en la administración pública y los actos corruptos que de ellos se derivan. La autora desagrega en forma técnica los conceptos trámites, procesos, procedimientos, se interna en las dos entidades estudiadas y realiza un examen de ellas que resulta de utilidad general. En el capítulo dedicado a la Evaluación del sistema de control interno, José Vicente Casas Díaz plasma de manera crítica un análisis del Sistema sobre la base del estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias y su expresión en Invías y Caprecom. El estudio tiene como objetivo establecer riesgos in situ y potenciales a los cuales se enfrentan los servidores públicos. En relación con los sistemas de información, el estudio señala que la generación de informes por parte del sistema de control interno denota un alto cumplimiento formal de tareas relacionadas con la materia, no obstante ser incierta su utilidad por la baja consulta, seguimiento y evaluación de los documentos que producen las diferentes áreas. De los aportes del autor resulta claro que el control interno requiere precisar su rol para contribuir a la eficiencia de la gestión. Por su parte, Deyanira Duque Ortiz, en el capítulo orientado a determinar Riesgos de corrupción en el control externo, plantea el carácter estructural e histórico de la corrupción como fenómeno inmanente al ser humano. De su planteamiento cabe destacar la necesidad de distribuir el ejercicio del poder dentro de la organización por medio de la participa- SINTITUL-2 21 04/08/00, 11:59 a.m. xxii Introducción ción en la toma de decisiones, además de una normatividad ágil y sanciones adecuadas. Queda claro que los sistemas de control externo a las organizaciones, como el marco sancionatorio, las entidades vigilantes, de seguimiento, investigación y sanción y el marco legal, carecen de una estructura organizativa y de calidades técnicas que los eximan de riesgos de corrupción. De tal manera, resulta inalcanzable el éxito de control fiscal, el de gestión, el disciplinario, el social y el político. El Gobierno colombiano espera que los directivos y los servidores públicos en general apliquen estos instrumentos y se comprometan a librar con disciplina, esfuerzo y sacrificio una lucha sincera para erradicar la corrupción. Ésta es una forma práctica de contribuir a consolidar la paz que requerimos para estabilizar la economía y las relaciones políticas, elementos sin los cuales no es posible afianzar la democracia, defender los derechos humanos, impulsar el crecimiento económico, hacer justicia, garantizar la equidad y conseguir el desarrollo socioeconómico. La realización del Proyecto de Moralización de la Administración Pública Colombiana fue posible gracias al apoyo económico y técnico prestado por el Banco Mundial, al liderazgo de su representante para América Latina y el Caribe señor Jit B. S. Gill, y a la contribución del representante residente en Colombia señor Felipe Sáez García, a quienes el Gobierno Nacional y en particular el Departamento expresan los más sinceros agradecimientos. Al tiempo se destaca y reconoce el efectivo apoyo ofrecido por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional ACCI y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Reconocimiento especial debe hacerse a los directivos y servidores del Instituto Nacional de Vías Invías y de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, entidades objeto del estudio de caso y que de forma abierta y generosa colaboraron en la realización del proyecto. Se destaca la gestión del doctor Alberto Giraldo Saavedra, quien estuvo a cargo de la dirección y supervisión general del proyecto desde sus inicios en 1998 hasta mediados de noviembre de 1999; del coordinador del equipo de consultores, doctor Édgar González Salas; del consultor internacional, profesor Robert Klitgaard; de los consultores nacionales, doctores Óscar Arcila Niño, José Vicente Casas Díaz, Liliana Jaramillo Mutis, Héctor Medellín Bohórquez, María Teresa Posada F. y Álvaro Velásquez Caicedo; de los profesionales de apoyo, doctores Deyanira Duque Ortiz y Alberto López Amador. Finalmente, se menciona el aporte especial de Hilda Hernández Pabón, profesional de la Dirección General de Políticas de Administración Pública, quien estuvo al frente del proyecto manejando con buen juicio asun- SINTITUL-2 22 04/08/00, 11:59 a.m. Introducción xxiii tos conceptuales y técnicos que garantizaron su feliz culminación y la consecución de los tres productos. La participación de Julieta González Niño, Rosa Inés Prieto Bejarano, Marlene González de Navarro y Neyla García Potes, en materia técnica y administrativa, fue definitiva para el desarrollo exitoso de las actividades y tareas demandadas por el proyecto. Carlos Emilio González García Director General de Políticas de Administración Pública Director del Proyecto SINTITUL-2 23 04/08/00, 11:59 a.m. xxiv Introducción SINTITUL-2 24 04/08/00, 11:59 a.m. Capítulo 1 APROXIMACIÓNTEÓRICAYMETODOLÓGICA PARA ESTUDIAR EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN Óscar Hernando Arcila Niño CONSIDERACIONES GENERALES Para nadie es un secreto que en los últimos años el fenómeno de la corrupción se ha convertido en el tema de moda. Ha sido y seguirá siendo tema central de las campañas políticas de quienes aspiran tanto a los cuerpos colegiados como a la presidencia de la república. Es frecuente escuchar a los altos funcionarios del gobierno prometiendo administraciones transparentes durante el período de permanencia en dichos cargos. En el mismo sentido, los funcionarios de los organismos de control aseguran que su gestión se caracterizará por la lucha frontal que emprenderán contra la corrupción, hasta erradicarla por completo del Estado. Sin embargo, los empresarios y sus gremios afirman que los niveles de corrupción oficial se han incrementado sustancialmente y que ello afecta los costos de transacción y sus relaciones con el Estado. Pero la manifestación más clara de que la corrupción es el tema de moda de los últimos veinte o treinta años se expresa en la gran difusión que le han dado los medios de comunicación. Paradójicamente, pese a ser un tema aparentemente de moda, para algunos autores tanto la corrupción como la pobreza han existido siempre1. Aun cuando es innegable la importancia y actualidad del tema, éste no está acompañado de estudios que faciliten su comprensión, naturaleza, elementos constitutivos, características y demás aspectos en procura de una precisión conceptual que no solamente contribuya a superar la ambigüedad del término, sino que a partir de su conocimiento se puedan adoptar estrategias que ataquen las verdaderas causas y efectos del fenómeno, y no los supuestos o simples percepciones que se tienen acerca de la corrupción. En Colombia es aún más grave la situación desde el punto 1 SINTITUL-2 José María Tortosa, Corrupción, Barcelona, Icaria, 1995. 1 04/08/00, 11:29 a.m. 2 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial de vista conceptual, porque la literatura existente no está muy desarrollada; no abundan los estudios teóricos o empíricos sobre este problema y los pocos esfuerzos que se han intentado no parecen haber producido resultados significativos. Los escasos estudios realizados en Colombia2 ofrecen acercamientos de tipo jurídico y/o de naturaleza sociopolítica, sin que todavía se vislumbre la posibilidad real de alcanzar una delimitación precisa de la corrupción, en tanto objeto de estudio, y que sus aproximaciones teóricas, conceptuales y metodológicas ofrezcan visiones claramente interdisciplinarias. Éste es un gran reto que se le presenta a la academia y a las ciencias sociales: lograr una verdadera articulación entre el tratamiento teórico, conceptual y académico de un fenómeno social, y la adopción de acciones que prevengan, ataquen y contrarresten los efectos de conductas y comportamientos que presumiblemente pueden afectar la convivencia ciudadana y atentar contra la democracia y sus instituciones. A pesar del relativo desconocimiento que existe sobre el fenómeno de la corrupción, a priori se afirma que es un problema de gran magnitud, y a la vez, debido a la ignorancia sobre el tema o a pesar de ella, se le atribuye a la corrupción una dimensión verdaderamente dramática. Para ello se acude a la estrategia de hacer hincapié en los efectos negativos, a veces apocalípticos del fenómeno. Esos efectos se presentan como evidentes en sí mismos y, en consecuencia, parecen no requerir mayor justificación. Según Palau Trías, a la corrupción se le atribuyen consecuencias tales como la de generar la pérdida de credibilidad en el Estado, el gobierno y la administración pública; agudizar la crisis de legitimidad del sistema político y alentar la insurgencia armada allí donde la inmoralidad ha adquirido profundos niveles de penetración social3. Así mismo se dice que distorsiona la economía de libre mercado, interfiriendo los mecanismos para la correcta y adecuada asignación de los recursos económicos; igualmente es considerada como factor inflacionario y causante de un significativo aumento de déficit fiscal; se ha dicho también que es un fenómeno que acentúa las desigualdades sociales al anular las políticas gubernamentales orientadas a combatirlas; de otra parte se afirma que al invadir la esfera de la actividad política perturba las instituciones democráticas esenciales tales como el derecho al voto y al acceso a los cargos de repre2 3 SINTITUL-2 Un gran aporte al estudio del tema de la corrupción en Colombia lo constituye el texto La corrupción en Colombia, compilación hecha por Fernando Cepeda Ulloa y editado por Tercer Mundo, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes, 1997. Juan Carlos Palau Trías,¿Cómo mejorar el estudio de la corrupción?, en La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, 1994. 2 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 3 sentación política, así como la actividad de los cuerpos colegiados y legislativos. Finalmente, la corrupción se considera causa y efecto de la inexistencia o pérdida de valores éticos y morales de una comunidad nacional. Este diagnóstico o listado de problemas tiene su origen en el informe de recomendaciones de la Comisión de Reforma del Estado creada por el gobierno de Barco y que en su momento constituyó un acercamiento relativamente novedoso al tema de la corrupción, pero que hoy requiere un análisis crítico, sustentado en estudios empíricos que demuestren las relaciones de causalidad que puedan existir entre la corrupción y cada uno de los nefastos resultados o consecuencias enunciados, porque resulta difícil aceptar a primera vista que la corrupción sea la única causa de todos los males económicos, políticos y sociales, anteriormente relacionados. Quienes adoptan este diagnóstico como hecho cierto, no aportan datos o hipótesis explicativas que indiquen el nivel de responsabilidad que le corresponde a la corrupción en los problemas sociales, políticos y económicos que se le atribuyen. Tampoco son objeto de estudio e investigación las causas de la corrupción ni se tipifican y discriminan sus modalidades o el impacto diferencial que pueda producir en las múltiples dificultades por las que atraviesa el régimen político colombiano. Sin embargo, la generalizada aceptación de que el tema está suficientemente estudiado o incluso sobrediagnosticado, inhibe a las entidades públicas o privadas para financiar investigaciones orientadas a ensanchar el universo de conocimiento sobre el problema o a reflexionar sobre su naturaleza, sus causas, sus dimensiones y sus verdaderos efectos4. Ante la ausencia de estudios que se orienten hacia la reflexión teórica, conceptual y metodológica que permitan dilucidar, comprender y explicar el fenómeno de la corrupción, se privilegian estudios de consultoría, que al igual de lo que sucede en el ámbito de la administración privada5, conducen a que se imponga la adopción de soluciones mágicas que no consultan la realidad de los hechos y que buscan resultados y/o acciones inmediatas, con un gran impacto publicitario que poco o casi nada aportan para la comprensión y resolución del problema de la corrupción. Pero además, este tipo de estudios generalmente concluye con propuestas de carácter legal, agravando aún más el problema, porque tales propuestas contribuyen al ritual legislativo, típico de nuestra tradición santanderista, de poca efectividad pero de gran simbolismo. 4 5 SINTITUL-2 Ibíd. Me refiero a las llamadas modas administrativas, las cuales se caracterizan por proponer supuestas soluciones de aplicación universal sin ningún fundamento empírico que demuestren su validez y/o garantice los resultados que ofrece. Para una mejor comprensión del tema, véase Revista Innovar, No. 5, junio de 1995. 3 04/08/00, 11:29 a.m. 4 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Esa inveterada tendencia que nos caracteriza a los colombianos de creer que la totalidad de los problemas, bien sean de orden político, económico, social o simplemente de comportamiento individual o colectivo, se resuelve por vía legal, conduce a lo que más adelante llamaremos fetichismo normativo que, junto con el exceso de leyes y códigos, o hiperinflación normativa, constituyen posibles causas para el incremento de los factores de riesgo asociados a la corrupción y aportan muy poco a la prevención, persecución y sanción de las conductas de funcionarios públicos y/o particulares involucrados en comportamientos ilícitos o que atentan contra la ética pública. También es válido afirmar que independientemente del valor explicativo que pueda ofrecer el diagnóstico del fenómeno de la corrupción o de la posible manipulación que de él se haga, es incuestionable que hoy se percibe la corrupción como un problema público de primer orden. Esto representa un cambio fundamental en la percepción, actitud e importancia, cuando menos, que se le da al tema por parte del Estado, el gobierno, los políticos, los medios de comunicación y demás actores sociales. En este sentido, le corresponde a la academia y a las ciencias sociales avanzar en la precisión conceptual y en la tarea de identificar y explicar las causas del porqué hoy la corrupción se ha convertido en tema prioritario de la agenda estatal y cuál es la razón de que absorba gran parte de la atención de la opinión pública. Se requiere con urgencia avanzar en este tipo de estudios para poder determinar con cierto nivel de precisión las características esenciales de la corrupción, sus modalidades y formas de manifestarse, porque sólo así es posible clarificar las diferencias abismales que existen entre un acto de corrupción y el escándalo que se produce al ser divulgado por los medios de comunicación. Si no se establecen tales diferencias, el fenómeno puede caer en el terreno de la manipulación, porque seguramente es más fácil obtener dividendos políticos de conductas o comportamientos que produzcan un gran escándalo, así no sean necesariamente actos corruptos, que denunciar o divulgar actuaciones verdaderamente corruptas, pero que, por diversas razones, no producen impacto publicitario, traducible en escándalo. ACERCAMIENTO CONCEPTUAL Los estudiosos del tema han realizado múltiples y diversos esfuerzos tratando de construir una definición del término corrupción, con pretensiones de generalidad o universalidad, sin que hasta el momento se haya logrado tal propósito. La razón puede hallarse en la complejidad de los elementos que condicionan, integran o constituyen la naturaleza de la SINTITUL-2 4 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 5 fenomenología de la corrupción, y en las características, formas y modalidades que adoptan las prácticas corruptas en una cultura particular, propia de un momento histórico determinado, y no a una posible incapacidad de los estudiosos para hacerlo. Algunos de los intentos realizados para definir la corrupción pueden reflejarse en las siguientes expresiones: Es el actuar por fuera de los parámetros y normas establecidas para el ejercicio de la función pública. Es el favoritismo indebido, discriminatorio y, por tanto, carente de imparcialidad para el ejercicio de la función pública. Es actuar en función de los intereses personales o de grupo en desmedro del bien general durante el ejercicio de los cargos. Es actuar por fuera de los deberes normales en provecho propio o de personas allegadas familiar o afectivamente. Es actuar con nepotismo, dejarse sobornar, y permitir o incurrir en malversación de fondos públicos con propósitos de interés privado. Es abuso de poder y/o de autoridad con el fin de beneficiar indebidamente a una persona o a un grupo de personas. La corrupción es un problema cultural y por tanto está correlacionada con la moral media de una sociedad. La corrupción se define generalmente como el uso de funciones y atribuciones públicas para obtener o conceder beneficios particulares, en contravención de las disposiciones legales y normativas existentes en un momento histórico dado. De manera más general, es el uso indebido del poder y de los recursos públicos para el beneficio personal o el beneficio político particular (Wills, 1997)6. La corrupción es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la función pública por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Se puede distinguir el soborno (utilización de una recompensa para alterar el juicio de una persona que actúa en una posición determinada), nepotismo (otorgar protección o privilegio por motivos de relación familiar en lu- 6 SINTITUL-2 Eduardo Wills Herrera, Autonomía local, descentralización y corrupción en Colombia. La corrupción en Colombia, Memorias del Seminario Corrupción y descentralización, Red de Solidaridad, Bogotá, 1997. 5 04/08/00, 11:29 a.m. 6 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial gar de relaciones de mérito) y la apropiación ilegítima (apropiación ilegal de los recursos públicos para uso privado)7. Fenómeno por el que un funcionario público es impulsado a actuar en modo distinto de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa (Cortina, 1997)8. Rasgos esenciales que deben caracterizar al funcionario público: probo (recto, íntegro, honesto), responsable, transparente, imparcial, eficiente, oportuno en el ejercicio de funciones. Formas conocidas de corrupción: traición, cleptocracia, malversación, abuso de poder, engaño, perversión de la justicia, incumplimiento, soborno, fraude electoral, uso indebido de información, contratación fraudulenta, evasión de impuestos, tráfico de influencias. Con el ánimo de avanzar en el propósito de precisar conceptualmente el fenómeno de la corrupción, a continuación se presentan las distintas perspectivas desde las cuales se han hecho estudios tendientes a comprender, explicar, prevenir y combatir la corrupción. Las perspectivas jurídica, económica, ética, cultural e internacional son, entre muchas otras, las más conocidas y difundidas en el medio académico y político, pero a su vez se han convertido en marco teórico o de referencia obligado para realizar cualquier estudio relacionado con la corrupción. En la segunda parte del documento, se propone como acercamiento metodológico para el análisis del fenómeno de la corrupción el estudio de caso, por considerarlo una herramienta idónea que permite avanzar en el conocimiento de dicho fenómeno desde una perspectiva empírica, que si bien es cierto no permite generalizar los resultados de cada caso en particular, sí garantiza estudios más profundos y detallados, a partir de la observación directa que se hace de los hechos objeto del estudio. PERSPECTIVA JURÍDICA DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN El derecho, entendido como el conjunto de reglas dictadas y promulgadas por los órganos públicos competentes para ello y que tiene como propósito regular jurídicamente las relaciones entre los hombres y entre los pueblos9, ofrece una de las posibilidades para estudiar el fenómeno de la corrupción. La noción propuesta está concebida desde un ángulo propio del derecho positivo, es decir, el derecho vigente en un país determinado durante una 7 8 9 SINTITUL-2 Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge García González en La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994, p. 35. Ibíd. Diego Younes Moreno, Curso de derecho administrativo, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1997. 6 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 7 época dada. Por lo cual, el derecho, o mejor la ciencia del derecho, tiene por objeto el estudio de las reglas o normas efectivamente vigentes. Tales reglas o normas tienen como fin establecer o mantener la armonía social entre individuos y entre grupos. El incumplimiento o violación de esas reglas o normas constituye jurídicamente un delito, y es por ello que las autoridades competentes deben sancionar a la persona que incurre en tal conducta. Por consiguiente la efectividad en la aplicación o ejecución de las normas por parte de las autoridades responsables de hacerlo debe adoptar un carácter coercitivo para poder garantizar la posibilidad de mantener la armonía social. Dicha armonía se logra en la medida en que todos, grupos, individuos y autoridades cumplan estrictamente el conjunto normativo que regula las relaciones. Ahora bien, para que las autoridades responsables de aplicar o ejecutar las normas puedan establecer el incumplimiento, desconocimiento o violación de las mismas, es necesario acudir a procedimientos, que al igual que ellas, son preestablecidos o predeterminados. El interés y preocupación que orienta el diseño y adopción de tales procedimientos se inclina más por comprobar o verificar el incumplimiento o violación de la norma en sí misma, que por realizar un ejercicio epistemológico que identifique las características, aspectos y elementos teóricos y conceptuales que den cuenta de la naturaleza del fenómeno objeto de estudio por parte de la ciencia del derecho. En estos términos puede afirmarse que desde una perspectiva jurídica, el estudio del fenómeno de la corrupción se reduce, teórica y conceptualmente, a un ejercicio de comprobación o verificación del incumplimiento o violación de las prescripciones normativas, efectivamente vigentes, en un país en particular, durante un período de tiempo determinado. Dichas normas pueden ser de carácter penal o disciplinario. Tal incumplimiento o violación supone, de una parte, la preexistencia de reglas o normas que señalan o indican cuál es el comportamiento que deben adoptar las personas frente a determinadas actuaciones, la expedición de tales normas por parte de autoridades competentes y la determinación de un procedimiento al cual deban ajustarse las autoridades al momento de realizar la comprobación o verificación de la conducta. La perspectiva jurídica no trasciende la comprobación o verificación del incumplimiento o violación de las normas, y es realmente reducido el aporte que la ciencia del derecho ofrece para la comprensión y explicación de la naturaleza, causas, consecuencias y elementos constitutivos del fenómeno de la corrupción, porque se limita a establecer, comprobar o verificar cuándo el comportamiento de una determinada persona (gene- SINTITUL-2 7 04/08/00, 11:29 a.m. 8 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial ralmente un funcionario público) incumple, desconoce o viola un precepto consagrado en cualquiera de las normas que regulan las relaciones entre los particulares y entre éstos y el Estado. Es aún más difícil precisar los aportes teóricos y conceptuales que hace la ciencia del derecho para la comprensión del fenómeno de la corrupción, cuando ni siquiera en la legislación existente se ha tipificado como delito en el Código Penal colombiano, ni como falta disciplinaria en el Código Único Disciplinario una conducta particular que se pueda denominar corrupción. El único delito para el cual el Código Penal utiliza expresamente el término corrupción, es el de corrupción electoral, definido en el artículo 251 en los siguientes términos: El que pague dinero, o entregue dádiva a un elector para que consigne su voto en favor de determinado candidato, partido o corriente política, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de uno a cinco años y multa de diez mil a cincuenta mil pesos. Y a renglón seguido establece: El elector que acepte el dinero o la dádiva con los fines señalados en el inciso precedente, incurrirá en prisión de seis meses a dos años. No obstante, cualquier persona podría pensar que el Código Penal en su conjunto, es en sí mismo el compendio general de conductas violatorias de la ley, definidas como delitos, y que por consiguiente, constituyen actos de corrupción. Eso es parcialmente cierto, porque hay conductas y comportamientos, bien sea de funcionarios públicos o de particulares, que aun cuando no aparezcan expresamente tipificados como delitos, son conductas reprochables desde una perspectiva ética, política o cultural, y por tanto, pueden ser vistos como posibles actos de corrupción. Así mismo, hay actuaciones, especialmente de los funcionarios públicos, que pueden ser consideradas técnicamente acertadas o válidas, pero que aparecen expresamente prohibidas por cualquiera de las normas que regulan las actuaciones del Estado. De este último aspecto se desprende que la perspectiva jurídica del análisis de la corrupción no contempla (y difícilmente podría hacerlo desde una concepción positiva del derecho) las intencionalidades y criterios de racionalidad, distintos al puramente normativo, que de hecho pueden guiar las actuaciones administrativas de los funcionarios públicos en el contexto del llamado Estado moderno, es decir, aquel que reconoce como condicionantes de su actuación, la apertura económica, la globalización e internacionalización de la economía y la adopción de lógicas, principios, herramientas e instrumentos propios de la gerencia privada que se incorporan a la gerencia pública y que están encaminados a lograr una mayor eficiencia, flexibilidad y transparencia en las actuaciones administrativas del Estado. SINTITUL-2 8 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 9 Sin embargo, la utilización de tales principios sólo se limita a aquellos que expresamente la ley ha incorporado con antelación para casos específicos, pero no permite que la iniciativa, la creatividad, la imaginación y la innovación no obstante ser principios fundamentales de la gerencia privada, puedan ser utilizados por los funcionarios para garantizar la productividad requerida en un mundo dinámico y competitivo como el que deben enfrentar hoy en día las organizaciones públicas y privadas. La inflexibilidad de la norma impide que los servidores públicos, independientemente del nivel jerárquico al cual pertenecen, actúen guiados por criterios de racionalidad técnica y por el contrario, deben ajustar en un todo sus actuaciones a lo que las normas de manera expresa le señalen. Desconocer, así sea de manera transitoria y con muy buenas intenciones los preceptos normativos que regulan una conducta, puede constituir un delito. Esto no quiere decir que al amparo del llamado Estado moderno y la nueva gerencia pública se acepten, reconozcan, legitimen o legalicen conductas que en cualquier régimen político, forma de Estado o forma de gobierno, siempre se han considerado y se seguirán considerando delitos y por tanto actos de corrupción, como por ejemplo el soborno, el prevaricato, el peculado, el cohecho, entre otros. Simplemente se quiere llamar la atención acerca de las dificultades que se presentan desde la ciencia del derecho para precisar conceptualmente el fenómeno de la corrupción. Por ello se reitera una vez más que el estudio de la corrupción, desde una perspectiva jurídica, se reduce a una falta disciplinaria o a un delito, es decir, a una violación de la ley. Sin embargo, creemos que ésta es una manera equivocada y demasiado restringida de ver el fenómeno de la corrupción, porque en las actuales circunstancias hay una cantidad de conductas y comportamientos de funcionarios y particulares que por el simple hecho de no estar tipificados como faltas disciplinarias o delitos, no significa que no sean conductas reprochables y posibles actos de corrupción. El fenómeno de la corrupción trasciende la normatividad vigente, se manifiesta de múltiples formas y se presenta en los sectores público y privado, con la participación de distintos actores pertenecientes a los diferentes estamentos de la sociedad colombiana. También con el mismo énfasis se afirma que, apartándonos de los problemas teóricos y conceptuales que pueda ofrecer el análisis de la corrupción desde la perspectiva jurídica, una cosa es absolutamente cierta: es quizá el único medio real que existe actualmente para combatirla en sus SINTITUL-2 9 04/08/00, 11:29 a.m. 10 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial diferentes manifestaciones y, a su vez, puede llegar a constituirse en el instrumento más eficaz para prevenirla10 y controlarla. PERSPECTIVA ECONÓMICA DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN La corrupción, vista desde una perspectiva económica, difiere sustancialmente de otras lecturas que por tradición se le dan al estudio de dicho fenómeno. La razón fundamental consiste en que el análisis se hace desde la lógica y racionalidad bajo la cual actúan los agentes económicos en las diferentes transacciones que les demanda el mercado y, por tanto, se privilegia el estudio de la relación costo-beneficio a partir de la formulación de diferentes modelos en los que se incorporan diversas variables, de acuerdo con la información disponible y con el nivel de complejidad con el que se quieran realizar los estudios correspondientes. En un reciente trabajo publicado en Colombia11 que recopila varios estudios algunos de carácter teórico y otros de naturaleza empírica, preparados para la reunión anual de la Asociación Latinoamericana y del Caribe de Economía, llevada a cabo en Bogotá, el mes de octubre de 1997, se afirma que, desde el punto de vista puramente económico la corrupción es el uso de un cargo público para beneficio privado, con el objetivo de enriquecerse; un funcionario del servicio civil (el agente) encargado por el público (el principal) de llevar a cabo determinada tarea, se involucra en actividades irregulares que son difíciles de monitorear por parte del agente (problema de agencia)12. En estos términos, la corrupción sólo es posible si el agente tiene intereses distintos a los del principal. Pero además, la corrupción requiere una capacidad de observación imperfecta, ya que si el principal puede observar todo lo que sucede a su alrededor, sin que le represente costo alguno, entonces podrá diseñar un mecanismo que induzca al agente a comportarse de tal manera que favorezca sus intereses. Así mismo, es de esperarse que debido a que el comportamiento corrupto por parte del agente perjudica al principal, deben existir rentas o beneficios en ausencia de corrupción. 10 11 12 SINTITUL-2 Todo parece indicar que la tendencia actual en materia penal es la de combinar penas altas con acciones disuasivas y preventivas, dejando un tanto de lado el énfasis punitivo que ha caracterizado los códigos penales. Una presentación sobre el tema se encuentra en La eficiencia preventiva del Derecho Penal, ponencia presentada por Ferdinando Imposimato para el Foro internacional de lucha contra la corrupción administrativa y publicado por el Ministerio del Gobierno en La corrupción al descubierto, Bogotá, 1994. Mauricio Cárdenas y Roberto Steiner (compiladores), Corrupción, crimen y justicia, una perspectiva económica, Bogotá, Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Lacea y Colciencias, 1998. Ibíd. 10 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 11 Este modelo es ilustrado por el autor13, tomando como ejemplo al propietario de una empresa (el principal) y a un gerente de compras que trabaja para dicha empresa (el agente), cuya labor es comprar a un proveedor (el corruptor, o principal oculto) un artículo cuyo costo de adquisición conocen el agente y el proveedor, pero no el propietario. El proveedor tiene un incentivo para sobornar al comprador y es que puede hacer aparecer un bajo costo de adquisición como si fuera un alto costo de adquisición; a su vez, el comprador tiene un incentivo para aceptar el soborno. El propietario, por su parte, busca diseñar un mecanismo óptimo de pagos. Para completar el cuadro, se supone que es más fácil sobornar a un agente deshonesto que a un agente honesto. En este sentido, la honestidad podría considerarse como una norma social, o como el deseo de conservar el empleo y el temor a ser remplazado. De igual manera se asume que los proveedores difieren en su nivel de honestidad. Con el fin de estudiar los efectos de la corrupción en diversos entornos, los autores analizan el mecanismo óptimo de pagos que diseña el principal en tres escenarios: 1. Todos los actores conocen plenamente qué tan honestos son el comprador y el proveedor. 2. Tanto el comprador como el proveedor saben cuán honestos son ambos, pero el propietario no lo sabe. 3. Sólo el comprador conoce su nivel de honestidad y sólo el proveedor conoce el suyo. En la primera situación, cuando se utiliza el mecanismo óptimo nunca hay corrupción (el agente siempre informa con honestidad). En la segunda y tercera situación el mecanismo óptimo conduce a que la corrupción ocurra con probabilidad positiva y, cuanto mayores sean las rentas disponibles, mayor será la probabilidad de corrupción. En la tercera situación, los problemas de coordinación entre el comprador y el proveedor actúan en beneficio del propietario, disminuyendo el nivel de corrupción para cada mecanismo de pagos14. El modelo presenta la corrupción como un fenómeno del lado de la demanda en un mercado privado. Un análisis de corrupción del lado de la oferta podría considerar la relación principal-agente que ocurre cuando los compradores sobornan al agente para conseguir la mercancía que ofrece el principal. En esta situación, o bien el artículo debe estar raciona13 14 SINTITUL-2 Federico Weinschelbaum, El triángulo de la corrupción, publicado en Corrupción, crimen y justicia. Ibíd. 11 04/08/00, 11:29 a.m. 12 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial do, en cuyo caso los compradores están dispuestos a pagar un precio de mercado negro al agente, o el agente debe venderlo a un precio más bajo, en cuyo caso el agente roba (en cierto sentido) el artículo. Situaciones como las mencionadas no pueden interpretarse como corrupción pura. En la medida en que la corrupción no es la única anomalía que existe en el mercado, no es claro qué parte del efecto debe atribuirse a la corrupción. Aunque también existe corrupción pura en el lado de la oferta del mercado, ésta no es tan típica como la corrupción pura en el lado de la demanda. Por último, con el propósito de aportar elementos útiles para entender la noción de corrupción y a su vez detectar, de manera aproximada, el grado de corruptibilidad entre agentes particulares, el autor formula un modelo matemático, en el que involucra a tres jugadores: el principal, el agente y el principal oculto. Para el caso del ejemplo presentado, el propietario de la empresa sería el principal, el gerente sería el agente, y el proveedor de una mercancía o servicio, el principal oculto. Los resultados del ejercicio permiten avanzar en el conocimiento de algunos elementos esenciales de la corrupción y en la necesidad de profundizar el estudio de aspectos de diversa naturaleza que al ser incluidos en el modelo pueden variar la presentación y los resultados del mismo. El profesor Robert Klitgaard15, considerado mundialmente como uno de los investigadores sociales que más ha estudiado el fenómeno de la corrupción y sus distintas manifestaciones, además de recomendar audaces, sugestivas y novedosas estrategias para combatirla, propone desde la perspectiva económica un modelo de relación entre el mandante, el mandatario y el cliente, apoyado en las ideas microeconómicas de los incentivos y de la información, y adiciona consideraciones sobre la estructura de la organización y las actitudes individuales. A partir de dicho modelo deduce un marco para el análisis de la política y propone un bosquejo heurístico de las medidas contra la corrupción, todo ello con el fin de ayudar a los formuladores de políticas a pensar creativamente sobre los posibles instrumentos a su alcance. El modelo de relación mandante-agente-cliente, formulado por el profesor Klitgaard, plantea la necesidad de tomar una actitud económica frente a la corrupción. Por ello sostiene que el mandatario actuará corruptamente cuando, a su juicio, los beneficios de hacerlo excedan los posibles costos. 15 SINTITUL-2 Robert Klitgaard, Controlando la corrupción, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988. 12 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 13 De manera similar el cliente cometerá soborno u otras formas de conductas ilegales cuando el provecho que obtenga compense su costo. Avanza el profesor Klitgaard en la explicación del modelo, partiendo de la suposición de que el agente tenga dos opciones: ser corrupto o no. Si no lo es, recibe una recompensa formada por el monto de su paga normal, más la satisfacción moral de no ser una persona corrupta. Si resuelve actuar corruptamente, obtiene su paga en forma de soborno, pero también sufre el costo moral de ser corrupto. Así mismo, afirma que este costo está en función de sus valores éticos, culturales y religiosos, y puede depender de lo que sus pares y colegas estén haciendo; y por supuesto, del monto del soborno que obtenga por la magnitud con que se haya apartado de sus responsabilidades ante su jefe inmediato. No obstante, podría decirse que este comportamiento se da en condiciones normales porque para una persona corrupta, sin escrúpulos en una subcultura corrupta, el costo moral de ser corrupto puede tender a cero. Cuando el agente es corrupto, recibe beneficios privados pero engendra costos para el mandante. Por tanto, éste desea inducir al mandatario a emprender un grado óptimo de actividad productiva y un grado óptimo de actividad corrupta. Si el mandante posee perfecta información sobre las actividades productivas y corruptas del agente, puede persuadirlo fácilmente a que actúe como él desea. El mandante se limita a pagar al agente el valor de su producto marginal, en el caso de sus actividades productivas; y en el caso de sus actividades corruptas, el mandante gravará esa conducta tal como gravaría cualquier actividad que engendrara componentes externos16. El problema del mandante se agrava cuando, como suele ocurrir en el sector público, dispone de escasa información sobre las actividades del mandatario, ya sean productivas o corruptas. En la vida real el mandante no tiene manera de saber hasta dónde muchos de los resultados que él observa se deben a las actividades del agente en su representación. Y le cuesta mucho al mandante descubrir algo más acerca de lo que el agente está haciendo. El mandatario sí sabe lo que le dice. Después de todo, el mandatario tiene incentivos para confundir a su mandante y hacerle creer que está trabajando sólo en actividades productivas, nunca en tareas corruptas. El mandante comprende esta fundamental asimetría de información. En el fondo de la relación mandante-mandatario se encuentran divergentes y con información asimétrica, y esto hace que el problema del mandante sea realmente difícil: debe fijar la paga y el castigo del agente 16 SINTITUL-2 Ibíd. 13 04/08/00, 11:29 a.m. 14 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial sin tener un conocimiento acabado de la productividad marginal y de la conducta productora de componentes externos de este último. Concluye el profesor Klitgaard la descripción del modelo sugiriendo que las actividades ilícitas se vuelven más abundantes cuando los agentes tienen un poder monopólico sobre los clientes, disponen de discrecionalidad y asumen poca responsabilidad frente a sus actuaciones. En estos términos, los clientes estarán más dispuestos a pagar sobornos cuando reciban ganancias monopólicas gracias a los servicios prestados por los agentes. La misma relación es presentada por el autor en la siguiente ecuación 17: Corrupción = Monopolio + Discrecionalidad Responsabilidad El mandante debe analizar la magnitud de varias clases de corrupción, evaluar sus costos y posibles beneficios, y entonces iniciar medidas correctivas hasta el punto en donde los beneficios marginales en función de menor corrupción equiparen los costos marginales de las medidas correctivas. Otras lecturas dadas al fenómeno de la corrupción desde una perspectiva económica señalan que, en virtud de las causas que la originan, la corrupción es potencialmente conveniente. Valga decir, si la misma surge a partir de distorsiones introducidas por decisiones de política, es posible que distorsiones adicionales (tales como la existencia de un mercado negro o de contrabando) aumenten el bienestar, incluso si es necesario utilizar recursos en el desarrollo de dichas actividades. Si aquellas firmas privadas que están tratando de hacerse a un contrato con el gobierno se enfrentan de manera competitiva en un proceso en el cual el funcionario corrupto asigna el contrato a quien ofrezca el soborno más grande, entonces se mantendrá la eficiencia en la asignación de recursos, por cuanto será la empresa más eficiente la que logre ofrecer el soborno más grande (Leff, 1964)18. Esa posición no es muy aceptada por fundamentarse en un supuesto falso: el de la información perfecta, y porque en la práctica el funcionario corrupto escoge al ganador de una licitación no sólo en función del tamaño del soborno, sino por otras razones, como la amistad por ejemplo, lo cual quiere decir que el funcionario corrupto discrimina al momento de tomar la decisión. Pero además, también es posible que el proveedor más eficiente se abstenga de participar en la licitación a cambio de sobornos, por razones morales o éticas. 17 18 SINTITUL-2 Ibíd. Citado en Corrupción, crimen y justicia. 14 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 15 Otra lectura del fenómeno de la corrupción, asociada a la perspectiva económica, se deriva de la percepción equivocada que se tiene de la corrupción. Generalmente se toma como una causa, cuando en realidad es un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que lo que ocurre es que, como somos demasiado corruptos, por eso no funciona el sistema, no funciona la democracia, y no funciona la ley; cuando es exactamente al revés. Como no funciona el Estado de derecho y como no funciona el sistema institucional se produce la corrupción como una alternativa para que la gente pueda desarrollar sus diferentes actividades económicas. La corrupción es pues, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto costo de la legalidad. Mientras no lo veamos así, podemos atiborrarnos con fórmulas retóricas y con condenas más o menos generales, pero nunca produciremos instituciones más honestas. Este error de percepción deriva de otro menos frecuente: creer que las leyes son gratuitas, que el derecho es neutral. Esta idea es sencillamente una equivocación. La ley no es gratis. La ley no es neutral. Tiene costos y beneficios, modifica los medios puestos a disposición de las personas para tomar decisiones en los mercados. Esto significa que, si la ley no es neutral sino costosa, ella supone para cumplirse un determinado costo y un determinado beneficio. La vigencia de la ley no es independiente de su costo, el cual se expresa en la cantidad de tiempo y de información requeridas para cumplirla; es decir, el costo de la ley no se mide necesariamente en dinero. Se mide en la cantidad de tiempo y de información que se precisan para cumplirla; por eso se dice que es una función del tiempo por la información. Cuando se produce una ley, se está diciendo a los ciudadanos que se necesita una cantidad de tiempo y una cantidad de información determinados para cumplir con la ley. Por eso cuando se exige a los ciudadanos mucho tiempo o mucha información para cumplir con una ley, esa ley no se cumple ni se obedece; sólo se cumplen las leyes cuyos beneficios sean mayores que sus costos. Sólo se cumplen las leyes que demanden una cantidad de tiempo e información que sea menor que el beneficio previsto por el ciudadano para cumplir con ellas. En esto no hay nada de moral ni inmoral. Es una decisión carente de objetivo ético. Es una pura decisión utilitaria, en la cual el ciudadano se sirve de la ley como un medio puesto a su disposición para tomar decisiones. Si la ley exige mucho tiempo o mucha información, la gente no la cumple. La manera como se realiza esto en la práctica no consiste en que la gente vaya por ahí calculando matemáticamente cuánto cuesta cada una de las leyes. Es un ejercicio arduo. Lo que hace la gente es tener una apreciación general y muy superficial de lo que cree que es el costo de las nor- SINTITUL-2 15 04/08/00, 11:29 a.m. 16 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial mas. Entonces en realidad las decisiones se adoptan con base en lo que las personas creen que es el costo, antes que sobre un puro ejercicio contable. Esta evidencia empírica cuantificable y apreciable nos lleva a una conclusión: el costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso de la población; es decir, por un problema de satisfacciones alternativas, por un problema de costo de oportunidad, a los ricos la ley les es más barata que a los pobres, porque los ricos tienen que sacrificar menos de su ingreso personal para cumplir con la ley; los pobres, en cambio, tienen que sacrificar más cosas, es decir, más tiempo y más información. El tiempo y la información son elementos excesivamente costosos en todo mercado; por tanto, el aumento de la legislación siempre favorecerá a los ricos y perjudicará a los pobres. La tendencia general de toda nueva ley y de todo incremento en la cantidad de normas de una sociedad es siempre discriminatoria; a esto se denomina discriminación legal. La economía de la ley es entonces fundamental para entender el problema de la corrupción. Ésta es una consecuencia de una mala economía de la ley. Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple. En este contexto hay dos posibilidades. Cuando la ley es excesivamente costosa, los ciudadanos están frente a una disyuntiva: hacen las cosas que legalmente están prohibidas o no las hacen. Esto dependerá de un análisis microeconómico personal de cada individuo. Habrá alguno que no hará las cosas prohibidas pero habrá otros que no tendrán más remedio que hacerlas. Por ejemplo, el fenómeno de la llamada economía informal es exactamente un problema de corrupción en sentido conceptual y una consecuencia de la mala economía de la ley frente a un sistema institucional excesivamente costoso. Hay centenares de millones de personas en el Tercer Mundo a las que no les queda más remedio que ponerse al margen de la ley para desarrollar fuera de ella sus actividades económicas y sociales. Hay unas personas, por la calidad de las cosas que hacen, que ciertamente no se nos presentan como informales, pero en la lógica económica se corrompen para llevar a cabo aquella acción que está legalmente prohibida. La corrupción es un precio desde el punto de vista microeconómico. El problema es saber cuál es su naturaleza funcional. Existen dos teorías fundamentalmente desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree que la corrupción es un impuesto y otro cree que la corrupción es un seguro. Quienes creen que la corrupción es un impuesto, sostienen que la economía de la ley es asimétrica y costosa; es decir, existe un costo en la legalidad; lo que ocurre es que algunas personas encuentran muy rentable llevar SINTITUL-2 16 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 17 a cabo su actividad económica, corrompiendo a un funcionario, comprando la impunidad; es decir, compran una inafectación de su actividad frente a la norma nominalmente aplicable. Desde este punto de vista, por consiguiente, la corrupción sería una especie de impuesto para mantenerse funcionando. Yo pago un impuesto ilegal, informal, delictivo, que me permite sustraerme de la persecución penal y de la aplicación de las normas legales. Algunas otras personas sostienen que eso es un error. Que la corrupción no es un impuesto, que es un seguro. Explican el argumento diciendo que en un contexto de economía institucional asimétrico y costoso, la gente compra una especie de seguro al corromper por el pago de la coima, que los previene de la persecución de los funcionarios. La coima es una prima mediante la cual se consigue que un funcionario dé protección frente a la vigencia de una ley costosa. De esta forma se adquieren agentes que se encuentran de alguna manera asegurando a las personas contra la ley; es una especie de seguro por el cual los ciudadanos pueden protegerse de la vigencia de la ley. Seguramente esta discusión académica puede prolongarse de manera indefinida. El hecho es entender el origen inicial del problema. La corrupción es consecuencia de un alto costo de la legalidad; es decir, de un ambiente institucional en el cual la cantidad de tiempo y de información que se exige a las personas es mayor que el beneficio que ellas pueden encontrar de cumplir la ley y de obedecerla perfectamente. La lógica económica de la corrupción, que ciertamente es una distorsión del comportamiento, además de las condenas morales que puedan merecernos, es ineficiente. Es una distorsión que desaprovecha los recursos y que institucionalmente se puede convenir que es un mecanismo ineficiente además de injusto. Desde esta perspectiva, el combate de la corrupción no se hace con campañas de prensa ni tampoco con escándalos morales; se ataca eficientemente reduciendo el costo de la ley. Será la única manera mediante la cual sea posible encontrar un mecanismo de política económica eficaz a largo plazo para reducir la tasa de corrupción. Ningún otro podrá garantizarlo. La Inquisición no lo pudo hacer por mucho tiempo. Fusilar a la gente tampoco parece un mecanismo perfectamente discriminable para este efecto. Tenemos que recomendar decididamente la reducción del costo de la legalidad como único mecanismo eficiente a largo plazo para obtener una reducción definitiva de las tasas de corrupción. Esto explica por qué Alex Chafuen19 en su estudio encontró una correlación negativa entre 19 SINTITUL-2 Robert Klitgaard, Controlando la corrupción, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988. 17 04/08/00, 11:29 a.m. 18 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial economía de mercado y corrupción, porque con economía de mercado el costo de la legalidad es más bajo que los sistemas intervenidos. Una economía de mercado sugiere un costo de la legalidad más bajo que una economía intervenida. Esto era lo previsible por la teoría. Siendo una corrupción menor en cualquier sistema en el cual el costo de la legalidad sea bajo, lo recomendable es, por consiguiente, introducir políticas económicas de esta naturaleza. No es que la economía de mercado pueda reducir los apetitos humanos; lo que establece son condicionamientos institucionales diferentes. Todas las personas son egoístas, buscan satisfacer su propio y particular interés. Como decía Mandeville, el secreto está en convertir los vicios privados en virtudes públicas o que cada persona, al servir su propio beneficio, sirva sin querer el beneficio de los demás. Quizá la clave está en que la economía de mercado demanda una cantidad de tiempo e información que es menor que el beneficio esperado del cumplimiento de la ley. También hay autores que vinculan la corrupción al grado de intervención del Estado y a su capacidad reguladora. Mauro (1966)20, señala como fuentes de corrupción las restricciones a las importaciones; subsidios que son apropiados por firmas diferentes a aquellas para las cuales fueron establecidos; controles de precios e intentos por contar con una provisión de insumos a precios inferiores a los del mercado; tasas de cambio múltiples y esquemas de asignación de divisas; bajos salarios para los servidores públicos; dotación de recursos naturales y factores sociológicos (no vinculados a la política gubernamental). En cuanto a la regulación estatal a través de permisos y licencias como causa primordial de la corrupción, no debe perderse de vista que no siempre dicho flagelo involucra a funcionarios públicos, ni debe menospreciarse la importancia de normas de comportamiento social como determinantes de la corrupción. De lo dicho anteriormente se deduce que el fenómeno de la corrupción, o la simple amenaza de su existencia, puede contribuir a disminuir el bienestar social de un país, independientemente de cualquier análisis económico que se haga de ella, porque, en primer lugar, la corrupción puede producir una distorsión de incentivos; en segundo lugar, se gastan recursos para impedir que la corrupción se detecte; y en tercer lugar, la corrupción exige que se desvíen recursos tanto para su prevención como para su detección y castigo. Pero quizá lo más sorprendente es que la amenaza de corrupción puede disminuir el bienestar, a pesar de que no 20 SINTITUL-2 Ibíd. 18 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 19 exista corrupción, debido a la necesidad imperiosa de tener que incurrir en gastos para prevenirla. Finalmente, es de anotar que en un mundo caracterizado por la globalización, en el que la libre competencia se ha convertido en el orden del día, todos los comportamientos que distorsionen las reglas del mercado y su transparencia son inadmisibles. Las distintas formas de corrupción distorsionan el libre mercado, hacen nugatorias las reglas de competencia e inclinan la balanza no en favor de los mejores o de los más eficientes sino de los más corruptos. La corrupción no propicia el desarrollo económico sino que lo distorsiona y lo bloquea. PERSPECTIVA ÉTICA DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN Los estudios tendientes a reformar el Estado han privilegiado los aspectos técnicos, dándole un tratamiento marginal y en ocasiones ignorando o desconociendo un tema prioritario y de la mayor importancia en las actuales circunstancias en las que se debate la capacidad del Estado para garantizar el bienestar social y la redefinición de roles entre éste y el sector privado. Ese tema es la ética y la moral. La palabra ética, proviene del latín ethos, que significa carácter o morada, en tanto que el término moral, del latín mores, significa usos y costumbres. Es por ello que la ética se refiere o insiste en el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las máximas, los valores que guían a los agentes y funcionarios. En su versión normativa alude a la aplicación u omisión de los valores en situaciones concretas. Los principios de la ética y los valores éticos no dependen de las circunstancias (no son hipotéticos), son fines en sí mismos. Recordando las reglas universales propuestas por Kant (1785)21 actúa siempre siguiendo una máxima que al mismo tiempo puedas querer que se convierta en ley universal. Por ello, los imperativos éticos son anteriores a la experiencia, pertenecen a la reflexión ética. En el caso de la función pública, existen además algunas condiciones propias de su ámbito: el compromiso con el interés general, la existencia de un patrimonio común, la relación con el poder político, la posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pública, el monopolio y discrecionalidad para el ejercicio de determinadas actividades, entre otras. 21 SINTITUL-2 Citado por Jorge Etkin en La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis, publicado por la Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, Reforma y Democracia, No. 7, Caracas, 1997. 19 04/08/00, 11:29 a.m. 20 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial El servidor público, particularmente el gobernante, cuando fundamenta sus actos indicando por qué son deseables, lo hace desde una reflexión ética y no sólo desde el pensar técnico o burocrático. Es decir, razonar en el plano de los valores implica utilizar premisas éticas y no sólo hechos. Por ello el análisis de la eficacia de las políticas, a pesar de ser necesario, no es suficiente, porque también se deben satisfacer criterios de valor, y por eso el directivo debe conocer la diferencia entre hechos y valores, a pesar de la dificultad que existe en el actuar cotidiano para pasar del ser al deber ser y viceversa. Ese tránsito no es una simple deducción lógica sino una toma de posición. El ser tiene que ver con los hechos, en tanto que el deber ser con las convicciones, la conciencia y el compromiso social de los gobernantes. Desde esta perspectiva, el análisis de la conducta de los servidores públicos debe tener en cuenta aspectos adicionales al simple incumplimiento o violación de la norma, como puede ser la estructura valorativa en la cual se inscriben las actuaciones del Estado y sus funcionarios. Una propuesta en este sentido aparece en un artículo publicado por la revista del CLAD22, en la que se construyen tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal; ellos son: 1. El vacío ético; se refiere a que quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad. Al directivo sólo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no hay pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vacío ético no es una cuestión personal o un problema de educación. Ubicado en el sector público, también significa injusticia, menos alimentación, salud, educación o vivienda para quienes lo necesitan. 2. La dualidad ética, que es la hipocresía o falsedad ideológicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades. 3. La ética mínima o necesaria para cumplir la tarea, que es de carácter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene, y mientras la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que se puede. Estos conceptos, que no son expresiones normativas sino valorativas, permiten tener una visión más amplia de la conducta de los funcionarios 22 SINTITUL-2 Jorge Etkin, La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis, artículo citado. 20 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 21 públicos y aportan elementos para el análisis del fenómeno de la corrupción para que no se reduzca solamente a lo ilegal, que en términos de conducta tiene que ver con el incumplimiento de los deberes formales del funcionario público. Por tanto, así no sean ilegales las siguientes conductas, sí se consideran faltas de ética: El ejercicio de la fuerza no resistible y del temor para presionar sobre la opinión de los ciudadanos. Los efectos sociales indeseables de las decisiones burocráticas. Ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad. El uso de información confidencial que permite obtener ventajas a los funcionarios públicos. Las decisiones que se toman en beneficio de algunos grupos de interés privilegiados. Atender las demandas siguiendo una prioridad política (partidaria), y no por la gravedad de las injusticias que reclaman los marginados. El doble discurso en la comunicación con los ciudadanos. Poner condiciones para otorgar beneficios a los cuales los ciudadanos tienen derechos reconocidos. Las sociedades del silencio entre funcionarios y grupos de poder. Intervenir en la designación de jueces que controlan la función pública. Que los gobernantes tengan intereses en las empresas proveedoras del Estado, y otras relaciones incompatibles con la función pública. En cada uno de los casos mencionados puede haber corrupción cuando además de los intereses que aparecen en juego se vulnera el sistema jurídico, es decir, se incumplen o violan leyes o normas que indican cómo actuar para cada situación en particular. En estos términos y en un sentido más amplio que el normativo, una desviación consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio, solos o en connivencia con grupos privados. Ellos deciden en favor de los grupos de interés e ignoran los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta de ética no es una cuestión declarativa sino que se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza. SINTITUL-2 21 04/08/00, 11:29 a.m. 22 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial La preocupación por la cuestión ética no puede considerarse como meramente filosófica. El vacío ético en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las políticas públicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos de interés, no en la población. El análisis de la cuestión ética en el caso del Estado requiere considerar el particular contexto socio-político-económico en el que trabajan gobernantes y funcionarios públicos para poder determinar las condiciones en que se producen las desviaciones éticas y los abusos del poder. Por eso es necesario tener en cuenta la existencia de algunos factores propios del aparato estatal que tienen que ver con la aparición de problemas éticos, como plantea Etkin23: Los privilegios, la protección o la impunidad en el sentido jurídico, de que disponen algunos sectores del aparato estatal. El monopolio sobre ciertos espacios, bienes y servicios (como tierra pública, moneda, aduanas, impuestos, defensa). El poder de las instituciones que establece el Estado como un marco que los ciudadanos no pueden cambiar en el corto plazo o por sí solos, pese a que son un obstáculo al bienestar. La intervención en el manejo de los medios de comunicación y en la actividad financiera (bancos centrales, regulación de los espacios para la transmisión de datos). La influencia en la designación de los jueces y magistrados. La capacidad de otorgar autorizaciones, concesiones, permisos y certificados, como la de realizar inspecciones y controles que los ciudadanos necesitan para legitimar sus acciones. La facultad de dictar y reglamentar las leyes. La creación y el acceso a los archivos centrales con datos acerca de las personas (los servicios de información). La presencia de los intereses de partido en la función pública, la prioridad del partido gobernante o en ejercicio del poder. Las reglas y procedimientos que por su complejidad no pueden ser entendidos por ciudadanos comunes, en especial, los impuestos. Éstos son algunos factores que pueden llegar a ser la base de los abusos de poder y la inmoralidad en los actos de gobierno y la gestión administra23 SINTITUL-2 Ibíd. 22 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 23 tiva, pero no necesariamente deben llevar a la conclusión de que el sector público, de manera exclusiva, es el lugar donde falta la ética, porque éste es un problema que afecta por igual al sector público y al privado. Sin embargo, no puede dejarse de lado o desconocer el hecho de que en determinados contextos políticos se da una serie de condiciones que hacen del aparato estatal un lugar propicio para la realización de actos que atentan contra la ética. Algunas de esas condiciones son: Las formas autoritarias de gobierno. La falta de programas de formación para los agentes públicos. La impunidad de los funcionarios, por ausencia de controles externos a su gestión. Las estructuras que concentran el poder en pocos organismos de la administración central. La dependencia del gobierno respecto de los grupos de interés que financiaron su campaña. El peso del partido de gobierno en las decisiones de la política pública. Las formas jurídicas complicadas y oscuras, que permiten el uso discrecional de los fondos públicos y aun así estar dentro de la ley. La falta de transparencia de los actos de gobierno. La ausencia de los representantes de los usuarios y beneficiarios en los organismos que prestan servicios. Los procesos judiciales lentos, complicados y costosos. La presión electoralista, el hacer lo necesario para ganar elecciones en el corto plazo. Adicionalmente, el contexto de individualismo y cruenta lucha por la supervivencia en el plano económico hace que se pierdan los valores sociales. Las reglas de convivencia se transforman en una intención de salvarse como sea posible. El discurso nos dice que quedan los mejores y eso legitima la fuerza. Avanza el pragmatismo, pero junto con ello no viene la equidad, sino mayores desigualdades sociales. Se afirma que esta situación es el resultado de la libre competencia y que por tanto los segundos siempre serán vencidos o perdedores, quedando por fuera del sistema productivo. Se refuerza aun más esta visión con el modelo de la gerencia agresiva e impersonal que caracteriza a la empresa privada y que se proyecta sobre la política y la cultura. En este contexto, los inmorales ven un ambiente propicio para justificar sus actuaciones bajo el criterio de sálvese el que pueda, en términos SINTITUL-2 23 04/08/00, 11:29 a.m. 24 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial individuales y a costa de la función pública. Por esa razón cuando penetra el relativismo y el utilitarismo en la mente de los funcionarios, también se desvanecen los principios de solidaridad y se quiebran los valores morales. Todo ello en una realidad social donde un modelo económico basado en el poder y la fuerza, generador de desigualdades, coexiste con un aparato estatal en el cual las políticas de equidad se consideran como un gasto y se sujetan al problema del equilibrio presupuestario, pero generando el desequilibrio en términos de valores sociales. La ética no es un tema negociable, cualesquiera sean las orientaciones de política, porque los valores sociales atraviesan las decisiones públicas. La ética no es un proyecto aislado o módulo, sino la base sobre la cual adquieren sentido la gestión y las políticas públicas. Algunas propuestas para el restablecimiento de los valores La cuestión ética requiere un proyecto multipropósito. No se puede afirmar que sea un problema de educación o de falta de compromiso, de ausencia de ejemplos, de errores en las leyes sobre la función pública, o temas similares. No es tan sencillo como darse cuenta que las cosas deberían mejorar, porque es una cuestión en la cual no alcanza el voluntarismo. En ella confluyen factores políticos, sociales y económicos. Deberían conocerse los antecedentes del contexto tanto público como privado en el cual se produce el problema ético, antes de formular una propuesta concreta. Por tanto, el camino debe ser el restablecimiento de los valores considerando, entre otros aspectos, los siguientes factores: La voluntad política. Implica reunir un consenso explícito que involucre en la estrategia a diferentes actores sociales, que permita afectar intereses concretos, desarmar los centros de poder instalados en el aparato estatal, así como el compromiso del sector privado de no hacer negocios ilegales e inmorales. La independencia del poder judicial. Ésta debe complementarse con controles externos de las otras ramas del poder (el Legislativo). La transparencia. Consiste en hacer públicas todas las actuaciones del Estado garantizando que la población acceda fácilmente a la información. La educación en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social del sector público y el respeto a las libertades en un marco democrático. El desarrollo de formas participativas y de representación de las demandas y los intereses de los distintos sectores sociales, en especial de las minorías expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el aislamiento y superar las defensas de la burocracia. SINTITUL-2 24 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 25 PERSPECTIVA CULTURAL DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN Preocupa aquí, no los actos aislados de algunos delincuentes, sino el proceso o la desviación que se hace normal, al punto que los pagos indebidos se convierten en una práctica reconocida. En otras palabras, la corrupción se institucionaliza porque los ilícitos se convierten en un comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector público y del sector privado. Y por tanto, en este caso, la corrupción deja de ser un problema individual para convertirse en un problema organizacional o institucional que requiere ser estudiado desde una perspectiva cultural. La realidad que se vive en algunas partes es que la corrupción ha entrado como un modelo de funcionamiento y no es ocasional. Se ha convertido en el comportamiento cotidiano de las personas y las organizaciones. En este sentido, el estudio de las conductas ilícitas ocasionales es diferente al estudio de comportamientos que se reiteran, que son recurrentes y que la ciudadanía empieza a tomar como algo normal, racional. La corrupción que comienza a plantearse como un hecho excepcional, como una mediación que tiene nombre y apellido, pasa con el tiempo a integrar los usos y las costumbres, de forma tal que aquello que en su inicio causaba asombro a la población, se convierte en un hecho de la vida cotidiana. De ser algo episódico se transforma en algo crónico. Por esta vía se llega a tal punto que con la difusión de los actos de corrupción al utilizar un lenguaje de uso común, jergas y figuras que se van haciendo conocidas para los ciudadanos, lo que se está logrando es no sólo es poner en conocimiento de la población estos actos, sino también un cierto adormecimiento24. A veces con esa sensación de cercanía con asuntos de corrupción, la ciudadanía va perdiendo conciencia acerca de la magnitud, de lo grave que es para una sociedad incorporar en su cotidianidad el fenómeno de la corrupción. Mientras que la corrupción como delito se reduce al incumplimiento o violación de una norma, como institución, costumbre o práctica cotidiana de las personas y organizaciones consiste en el proceso o desviación de una conducta que se hace normal, la cual se aprende y se transmite como una pauta cultural. En estos casos, la corrupción se hace parte del orden instituido, algo reconocido por quienes deben hacer transacciones con el sector público. 24 SINTITUL-2 En el caso colombiano es muy común escuchar la expresión CVY (cómo voy yo), a veces en serio y a veces en broma, queriendo con ello significar que el funcionario público que adjudica un contrato, o el particular o funcionario que interviene para la adjudicación de un contrato en favor de un tercero, tiene derecho a participar de los beneficios del mismo. 25 04/08/00, 11:29 a.m. 26 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial En este sentido, la corrupción no es solamente un problema de mentira o ilegalidad. El drama es que ciertos sectores del aparato estatal pueden estar fuera de la ética, como algo normal o instituido. Esa falta de ética en la gestión pública afecta los derechos de los ciudadanos de múltiples maneras. En todas ellas hay valores sociales y derechos humanos que se ignoran o se agreden, y no por ignorancia o por error; ni siquiera por la fuerza de las circunstancias. Ocurre en forma intencional. Es decir, debido a la falta de principios, la ausencia de responsabilidad social y de respeto por la condición humana. Por esta vía la población es vacunada y se tiende a aceptar que con el sector público hay que negociar, y no reclamar derechos; buscar un buen arreglo, y no lo justo según la ley. Lo inmoral no siempre tiene nombres y apellidos, sino también formas de organización anónimas. La cuestión ética y moral cuando es de orden estructural, se refiere a las tramas o relaciones que se establecen y perduran. No es sólo el delito, es un orden injusto, que sobrevive y que significa destrucción para la sociedad, con la presencia de dispositivos que funcionan como círculos viciosos que producen más de lo mismo, y llevan sometimiento y daño a la sociedad desde el aparato estatal. La corrupción vista no simplemente como un hecho aislado, sino como el comportamiento institucionalizado que ha penetrado e invadido los dominios de la cultura, de la religión, de la política, de la administración y no sólo los espacios económicos, es lo que Jorge Etkin denomina sistemas sociales perversos. Son perversos, porque funcionan desviándose de su función social; hoy en día es común que los hospitales enfermen, no que curen, que las escuelas formen ignorantes no que eduquen, que los juzgados apliquen unas leyes tardíamente o sea que no hagan justicia, y así sucesivamente25. Desde esta perspectiva, la corrupción es mucho más grave de lo que uno puede imaginarse y va mucho más allá de que algunos o muchos funcionarios se queden con dinero de la sociedad, para enfrentarnos con entidades u organizaciones que como resultado de la corrupción funcionan al revés, o sea que producen lo contrario a lo que se espera obtener. Es decir, que se enfrentan a problemas de crisis de identidad organizacional y no se reconocen a sí mismas como resultado de la alteración ética de su comportamiento. PERSPECTIVA INTERNACIONAL DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN Los distintos países del mundo jamás se han interesado por todos los temas que de manera cotidiana hacen noticia. Las agendas mundiales se 25 SINTITUL-2 Jorge Etkin, Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada, conferencia presentada en el auditorio de la ESAP el 23 de octubre de 1993. 26 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 27 interesan por escasos temas que impresionen a la humanidad en su conjunto. Hoy, como se ha señalado, un tema que está llamando la atención mundial es la lucha contra la corrupción. Desde el país más modesto hasta el más desarrollado, en la reunión local más sencilla hasta en las grandes deliberaciones de la ONU, el orden del día es cómo combatirla. No obstante, esa preocupación mundial por tal flagelo no se compadece con los resultados concretos en la puesta a buen recaudo de los corruptos. Sin embargo, se reconocen los avances académicos sobre el tema, los cuales proporcionan un espacio más despejado para la guerra frontal contra la corrupción. Son muchas las manifestaciones de la corrupción, como son muchos sus escenarios; en esta parte presentamos de manera sucinta el análisis internacional de la corrupción, entendiendo las transacciones y procesos que involucran, en su concepción, aplicación o desarrollo, en una o varias de sus etapas y actividades ejecutadas en dos o más países. Para el efecto debemos reconocer dos categorías de corrupción: una, aquella mediante la cual, servicios y contratos se adjudican procurando cumplir con todas las formalidades jurídicas, pero generando un provecho indebido para uno o varios funcionarios y dos, aquella mediante la cual, además de tipificarse el enriquecimiento ilícito del funcionario, se violan las normas vigentes. África, América Latina y Asia han sido las víctimas de primera línea en las desviaciones masivas de fondos con el supuesto interés de llevar a cabo grandes proyectos de infraestructura, los cuales no pasan de ser proyectos de dudosa utilidad para la comunidad, pero sí se convierten en jugosos sobornos para los dirigentes del Sur, ofrecidos por los empresarios del Norte cuyo único objetivo es el negocio sin prejuicio alguno del daño ocasionado a la población. De esta situación nadie ha escapado, y antes por el contrario se han venido permeando muchas áreas de la inversión pública. La corrupción internacional se ha venido apoderando de la administración pública, cuyos funcionarios rinden veneración a las coimas millonarias que aquella les produce. Ante la mirada impotente del pueblo honesto y trabajador, la persecución de estas prácticas han sido tímidas, toda vez que los protagonistas de esta modalidad de corrupción son en quien la soberanía popular ha depositado su confianza para que administren el Estado, quedando amparados en fueros especiales que le son odiosos a la comunidad. La corrupción de cuello blanco despunta en personajes de gran cultura y renombrada distinción, influyentes en las instituciones estatales, las cuales les garantizan su impedimento para procesarlos por sus dolosas actuaciones. SINTITUL-2 27 04/08/00, 11:29 a.m. 28 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Peter Eigen26 señala que los países del Norte siempre pensaron que el problema de la corrupción no era de su incumbencia, que sus sociedades y entidades no eran corruptas, que los pequeños brotes de corrupción se encontraban controlados y que la corrupción hacía parte de la cultura extranjera en la cual la participación de las compañías del Norte al pagar los sobornos para obtener contratos era un procedimiento normal. El pago de sobornos se consideraba un gasto empresarial legítimo para suscribir contratos y deducir impuestos. Hoy la corrupción se ha convertido en un peligro tanto en el centro como en cualquier país de la periferia. En la Unión Europea los empresarios sobornan a funcionarios de otros países europeos para obtener contratos. Se han presentado episodios vergonzosos en donde altos funcionarios han ido a prisión por recibir sobornos, mientras que quienes los sobornaron no fueron castigados y más bien resultaron exentos de impuestos. Estados Unidos sentó un precedente que ha operado eficazmente en las transacciones internacionales y que fortalece la lucha anticorrupción. El precedente en mención está regulado en la ley sobre prácticas corruptas en el extranjero, que prohíbe y penaliza a las compañías y funcionarios norteamericanos que participen en actos corruptos en el extranjero o que generen corrupción mediante el ofrecimiento de sobornos. Es saludable dicha ley sobre todo por venir de una potencia mundial y más aún, por mantenerse vigente a pesar de las intrigas de algunos sectores estadounidenses por derogarla, toda vez que algunos empresarios la consideran perjudicial para sus intereses. El ejemplo norteamericano debe servir a las demás naciones para que asuman legislaciones similares y de esta manera se frene la escalada corrupta que se cierne sobre la humanidad. Si esto no se materializa, persistirán los factores de corrupción en la base misma de los comportamientos de los particulares licitantes o concursantes en un determinado proyecto. La globalización de la corrupción requiere el compromiso de todos los países para combatirla duramente. La comunidad internacional representada en la academia, en los organismos internacionales y en algunas organizaciones no gubernamentales ha promovido la globalización de tales medidas para combatir las prácticas corruptas en la contratación internacional. De lograrse estos esfuerzos se podría esperar un compromiso mundial, a través de las mismas Naciones Unidas para alcanzar un mayor efecto. 26 SINTITUL-2 Citado por Juan Lozano en su ponencia La corrupción y lucha contra la corrupción, presentada en el panel sobre la corrupción organizado por la Universidad Javeriana, el Instituto Goethe y la Fundación Konrad Adenauer en Bogotá, 1996. 28 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 29 Hoy ya se puede hablar de significativos avances en el sistema interamericano, gracias a los esfuerzos preparatorios de la redacción, aprobación, ratificación por los distintos países y aplicación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. En igual sentido los organismos multilaterales de crédito como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, han aplicado correctivos en sus políticas internas para evitar que los proyectos que patrocinan puedan ser manipulados por prácticas corruptas. El paso más sobresaliente que aprobó el sistema interamericano y que está visto como ejemplo mundial fue la adopción de una Convención contra la Corrupción con el firme propósito de ser aplicada en los países miembros del sistema. En su ponencia, Juan Lozano27, al referirse al proceso de aprobación de la Convención dice que la corrupción fue considerada en los foros interamericanos como un tabú. En las primeras reuniones en 1990 presididas por el embajador chileno Heraldo Muñoz, hubo un gran rechazo. No se aceptó el vocablo corrupción y se acudió a los términos probidad administrativa y ética a la vez. No obstante, el tema fue asimilado por los países de la OEA ante los hechos del Brasil con Collor de Mello y de Venezuela con Carlos Andrés Pérez. Estados Unidos y Canadá introdujeron en sus programas de ayuda interamericana el concepto de buen gobierno y lucha contra el lavado de dinero del narcotráfico. La última Asamblea General de la OEA presidida por Baena Soares, efectuada en Belén de Pará (Brasil) en 1994, decidió que el tema que fue tratado en la Asamblea de México (1991), Santiago (1992), Managua (1993), sería objeto de seguimiento en la Asamblea de 1995 en Montrouis, Haití, y que se avanzaria hacia una Convención Interamericana Anticorrupción. Venezuela, por su parte, promovió la discusión en torno al fenómeno durante los foros de la OEA, articulando su propuesta dentro del grupo de trabajo sobre probidad y ética cívica de la Organización. Por su parte, la Cumbre de las Américas (Miami, diciembre de 1994) reconoció el carácter multilateral de la corrupción. Los jefes de Estado se comprometieron a llevar a cabo el debate público sobre la corrupción presente en sus países y a establecer prioridades para ejecutar reformas que permitan: Lograr transparencia y rendición de cuentas oficiales. Controlar las funciones gubernamentales. Facilitar el acceso del público a la información para realizar escrutinios, valoraciones o auditorías externas. 27 SINTITUL-2 Ibíd. 29 04/08/00, 11:29 a.m. 30 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Establecer normas de conflicto de intereses para empleados públicos. Desarrollar medidas contra el enriquecimiento ilícito. Articular con los gobiernos de otros países sanciones en contra del soborno en transacciones financieras o comerciales realizadas por las empresas de esos países en América Latina. Fue mucha la corrupción al amparo de los megaproyectos financiados con recursos de los organismos multilaterales de crédito en los países en desarrollo. Por la cultura corporativa de esas entidades, durante varios años concedieron gran importancia a los aspectos técnicos y jurídicos en la evaluación de los proyectos, mientras que manifestaron poco interés en las medidas que se deberían adoptar para contrarrestar la corrupción. Es voluminoso el listado hemisférico de megaproyectos que se encuentran archivados y que generaron corrupción por doquier, quedando todo esto en la impunidad y en el total desinterés tanto de las autoridades nacionales como de las de la entidad financiera. Fue tal la corrupción, que los académicos y expertos en temas de contratación internacional solicitaron a los bancos que adoptaran medidas de contratación que impidieran la devastadora corrupción. De conformidad con lo expresado por el experto del Banco Mundial, Ibrahim Shihata28, en 1996, el Banco ha adoptado una serie de medidas para combatir la corrupción. Advierte que se deben conjugar las siguientes circunstancias para que los esfuerzos realizados tengan el efecto deseado: Que exista verdadera voluntad política de los lideres al más alto nivel. Que exista un amplio y permanente compromiso de la sociedad civil para mantener viva la voluntad política anteriormente referida. Que exista capacidad institucional suficiente para dar expresión real y aplicar efectivamente la voluntad política. Que exista transparencia pública y libre flujo de informaciones. Que exista un entorno social de normas y valores que favorezca las medidas anticorrupción. Que exista la decisión de las compañías transnacionales y las agencias internacionales para adoptar medidas y prácticas tendientes a combatir la corrupción y a erradicarla de sus actividades. 28 SINTITUL-2 Ibíd. 30 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 31 Que existan esfuerzos internacionales de cooperación para enfrentar la corrupción y las prácticas corruptas que se desarrollan en distintas jurisdicciones nacionales. El Banco tiene limitaciones para la intervención directa en la lucha contra la corrupción; por tanto su misión de combatir la pobreza y estimular el crecimiento económico y el desarrollo social, asociado con su condición de ser la mayor entidad financiera para el desarrollo se podría ver afectada por la corrupción, y por esta razón ha adoptado medidas trascendentales que lleven a crear una política general anticorrupción. Se han señalado tres frentes importantes en los que el Banco Mundial ha tomado acciones para combatir la corrupción: al interior del Banco, frente a los contratos financiados por el Banco y en sus políticas crediticias frente a los procesos de ajuste y asistencia técnica. Es evidente, según el informe del experto Shihata, que el Banco Mundial es consciente de la permeabilidad de la corrupción en la entidad; las medidas adoptadas son plausibles a nivel interno del Banco, frente a los proyectos que financia, así como en sus políticas crediticias. Cualquier esfuerzo por frenar la corrupción es poco. El trabajo mancomunado que se viene llevando a cabo con algunos países latinoamericanos, africanos y asiáticos es con el fin de desarrollar programas anticorrupción, toda vez que de conformidad con un estudio de la Universidad de Harvard, la corrupción se ha convertido en el primer tema de interés para los votantes y en una clara barrera para detener las inversiones. A pesar de que el Banco Mundial no puede intervenir en los asuntos de política interna de las naciones, viene ofreciendo de manera periódica seminarios y talleres de capacitación a periodistas y representantes de la sociedad civil. Igualmente da recomendaciones generales a los gobiernos para adelantar reformas legislativas con el propósito de erradicar procedimientos y prácticas que solamente generan corrupción. Esta posición oficial del Banco crea una cultura anticorrupción que sin duda arroja resultados positivos tanto en su estructura interna como en todos los campos en que interviene de manera directa. Es imperativo que al lado de la lucha anticorrupción esté presente la voluntad para adoptar nuevas modalidades contractuales que deberán conjurar el surgimiento de la corrupción. Es el caso del denominado Project Finance que hoy por hoy está en el orden del día, entendido como el mecanismo de financiación a través del cual los prestamistas aceptan financiar la construcción y puesta en funcionamiento de un proyecto de envergadura, y reciben como principal garantía de pago de la deuda SINTITUL-2 31 04/08/00, 11:29 a.m. 32 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial los ingresos futuros que ese proyecto puede generar una vez entre en operación. El éxito de un Project Finance radica en que los proyectos se estructuran de tal manera que los prestamistas puedan estar seguros de que todas las variables de riesgo que pueden llevar al fracaso el desarrollo del proyecto han sido cubiertas o previstas y que, en cada uno de esos casos, existe una persona o entidad solvente que responda por los riesgos que le corresponderá asumir para que el proyecto pueda financiarse. Es una modalidad bondadosa de contratación, cuyo esquema debería adoptarse con frecuencia. Sin embargo, un cuidado especial se debe aplicar para evitar fisuras de corrupción en la medida en que buena parte del modelo descansa en que, además de las cargas de responsabilidad propias de los procesos de contratación estatal, algunos organismos del Estado aceptan asumir nuevos riesgos. El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, en su discurso en el acto inaugural de la Conferencia sobre probidad y ética vivil organizada por la OEA en Montevideo el 6 de noviembre de 1995, señaló que el Estado al modificar el carácter de sus intervenciones y su relación con el mercado y los agentes económicos y sociales, ha originado nuevas relaciones de poder. Estas realidades pueden dar mayor claridad y probidad en el ejercicio del poder público o podrán servir de excusa a la oficialización de conductas impropias en el momento de examinar la gestión del Estado. La precaria gestión estatal, las insignificantes políticas públicas y el obsoleto marco jurídico son condiciones más que suficientes para el auge de conductas corruptas en el manejo del Estado. La legitimidad de la función pública se ve seriamente amenazada por la debilidad de los procesos políticos internos del Estado. El presidente del BID precisa que ya es hora de evaluar el daño inconmensurable que se le ha causado a la economía de la región por la puesta en marcha de conductas irregulares en el manejo de los recursos públicos. La recapitulación del Estado en su estructura y aplicación de políticas públicas, se dirige a la consecución de un gobierno eficiente, transparente, responsable y participativo apuntalando a la búsqueda de la justicia social. Esto se conseguiría con el establecimiento de instituciones, normas y procedimientos que garanticen la probidad en la administración de los bienes públicos. Uno de los grandes impedimientos para generar una estrategia de desarrollo es la corrupción. La respuesta a esta deplorable situación que vive la región SINTITUL-2 32 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 33 es el compromiso de la clase dirigente de luchar de frente contra este flagelo, fortaleciendo el control, evitando la contaminación cuyo foco también se encuentra en el sector privado. Es el momento de demostrar que el sistema democrático acogido por la región es capaz de enfrentar esta plaga, ya que de lo contrario sus estragos pueden ser más que desastrosos. A la vez que el BID ha tomado conciencia del peligro que representa la corrupción, ha incorporado a su agenda de trabajo significativas modificaciones en su posición frente a este mal, lo cual se ha podido apreciar en los últimos años. Los cambios se han convertido en reformas estructurales que apuntan a la orientación de sus recursos y a la cooperación que brinda a los países en desarrollo. El Banco viene apoyando las reformas de fondo del Estado no sólo en la administración financiera del sector público, sino también en órganos tan importantes como el legislativo y el judicial. El BID respalda todo lo que implique el combate frontal contra la corrupción gubernamental. Su asistencia técnica a los diferentes gobiernos se ha materializado en proyectos de modernización de los sistemas de información que utilizan las agencias gubernamentales. Igualmente asiste en sistemas efectivos de control fiscal y disciplinario con la puesta en marcha de instancias gubernamentales de monitoreo y control con la necesaria independencia, pericia y credibilidad para ejecutar sus mandatos. Por tanto, son positivos la fiscalización, el control y la vigilancia del presupuesto público y de los sistemas de contratación del Estado. La supervisión fiscal de los parlamentos es oportuna y adecuada en lo referente a los principios de publicidad, transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas que se han impuesto en el Estado de derecho. Así mismo es de suma importancia el papel fundamental que desempeña el poder judicial en la lucha contra la corrupción. El ejercicio independiente y autónomo de la función judicial es clave para garantizar la estabilidad del Estado de derecho. El Banco apoya los esfuerzos de los países para modernizar la normatividad existente, para actualizar la administración de justicia, promueve métodos alternos de resolución de conflictos y el acceso a la justicia, y entrena y capacita funcionarios judiciales. Además, el BID le concede gran importancia a la participación de la sociedad civil en el combate contra la corrupción; la unidad de todos los sectores de la comunidad es fundamental para una efectiva lucha anticorrupción, lo cual es un compromiso colectivo porque es un mal de todos y como tal se deben aunar esfuerzos para contrarrestarlo. En los países donde opera, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) concerta agendas de trabajo sobre temas prioritarios SINTITUL-2 33 04/08/00, 11:29 a.m. 34 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial para los gobiernos. Cuando un presidente quiere conceder especial importancia a un determinado programa, se adoptan medidas extraordinarias para llevarlo a cabo. Los programas presidenciales por muchas razones son multisectoriales e interadministrativos, o sea que comprometen la acción y la intervención de distintas entidades del sector público ubicadas por lo general en áreas diferentes de la administración pública. Muchos de estos programas han sido orientados a la investigación y lucha contra la corrupción. Los apoyos se traducen en la asignación de partidas para cubrir los gastos de pago de estudios, investigaciones, talleres, consultores, etc. En lo que se refiere a actividades policivas de búsqueda y captura de delincuentes requeridos por diferentes países, se encuentra la Interpol con sede en Lyon, Francia, la cual cumple un papel importante en la cooperación de inteligencia. Es una red de comunicaciones que permite a las fuerzas policiales nacionales contactar rápidamente, intercambiar información y apoyarse globalmente en la búsqueda de delincuentes. Un proceso que sigue la Interpol en la lucha anticorrupción es la llamada alarma roja, la cual puede ser utilizada por la policía de un país para notificar a sus corresponsales en otras naciones que una persona está siendo buscada y que con su captura se solicitará la extradición para que responda por los correspondientes cargos en el país que así lo soliscite. Al tomar conciencia toda la sociedad de que es un imperativo la erradicación de la corrupción, se escucha la voz de las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales que ofrecen su apoyo irrestricto a esta lucha. Su compromiso con la sociedad es total como lo vienen demostrando en otros temas de igual importancia. Son muchos los frentes en los que la capacidad de respuesta, la eficiencia, la versatilidad y aun los recursos provenientes del sector privado son mayores que los del Estado, y precisamente por esto hay que estar seguros de que las ONG son firmes aliados en la lucha anticorrupción. La organización no gubernamental más fuerte que lucha contra la corrupción a nivel mundial es Transparencia Internacional (TI). Esta es una organización con sede en Berlín, con capítulos nacionales formados en más de cincuenta países. Tiene la misión de establecer coaliciones contra la corrupción en los negocios internacionales, incluyendo gobiernos, sector privado y organismos de desarrollo internacional. No tiene afiliación alguna a organizaciones políticas internacionales. Su estrategia es trabajar sin confrontaciones y sin participar ni intervenir en actividades de política nacional en los países en los que actúa. Trabaja con el sector público, SINTITUL-2 34 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 35 con el sector privado y con los gobiernos de países en vías de desarrollo. En los países industrializados, TI trabaja con el sector privado y con los gobiernos con el fin de desarrollar mecanismos para la generación de negocios, licitaciones internacionales y grandes contratos en los negocios entre el Norte y el Sur. Transparencia Internacional ha desarrollado un eficiente programa de comunicación documental y electrónica con el fin de intercambiar experiencias y mantener información actualizada para lograr sus objetivos y finalidades. Así mismo, participa en el medio académico con informes, estudios y recomendaciones, etc., para desarrollar instrumentos que generen conciencia anticorrupción. En el capítulo argentino se propuso el corruptómetro o la elaboración de la tabla de corrupción comparativa entre los distintos países del mundo, la cual permite establecer criterios objetivos para apreciar comparativamente los progresos o los retrocesos de las distintas naciones en la lucha anticorrupción. SITUACIONES PARTICULARES Con el único propósito de dar algunos elementos adicionales que permitan formar un panorama, así sea superficial, sobre la manera como se ha presentado y a su vez se ha intentado combatir el fenómeno de la corrupción, se presentan a continuación situaciones particulares de algunos países El caso alemán29 Alemania siempre se ha caracterizado por ser un pueblo disciplinado y tenaz. Siendo un pueblo supuestamente ordenado y perfecto, su orgullo siempre lo llevó a ver el fenómeno de la corrupción como elemento propio de otros círculos culturales. Sin embargo, lo que últimamente vienen registrando los medios de comunicación desdice de esa férrea posición. Se registran gran cantidad de sobornos y un aumento considerable de casos en los juzgados; esto empieza a desmoronar la vanidad y la tranquilidad de la cual se jactan los alemanes. Algunos hacen caso omiso del peligro latente de la corrupción. Cuando se presentan casos reales con pruebas contundentes e incluso cuando se producen sentencias, éstos son tomados como casos particulares o aisla- 29 SINTITUL-2 Hans-Ludwig Zachert,¿Está avanzando la corrupción en la República Federal de Alemania?, ponencia presentada en el panel sobre corrupción organizado por la Universidad Javeriana. Traducción hecha por Beatriz Franco Cuervo y Jorge H. Molano Velandia. 35 04/08/00, 11:29 a.m. 36 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial dos. La corrupción en Alemania no tiene la misma connotación o importancia que se le da en otro Estado. Siempre que allí se hable de corrupción, la discusión estará impregnada más de emoción que de objetividad. Las opiniones expresadas frente a la corrupción van desde restarle importancia hasta dramatizar su papel. El profesor Hans-Ludwig Zachert presenta once puntos en los cuales resume su percepción sobre la corrupción: 1. La corrupción es un fenómeno carente de nitidez, lo cual es válido cuando, tanto cualitativa como cuantitativamente, no se dispone de un conocimiento empírico completo o de expedientes jurídicos que abarquen el fenómeno de la corrupción. Esto no se debe únicamente a la existencia de un campo inexplorado, sino también a la carencia de modalidades de registro de los casos de corrupción que sean apropiados y diferenciados. 2. La corrupción no es un fenómeno realmente nuevo en la criminalidad alemana; estaba latente y siempre ha existido. 3. Al hacer la evaluación del fenómeno de la corrupción no se debe pasar por alto que todavía este campo delictivo sigue prosperando en la clandestinidad. Se tiene que partir de la existencia de un gran número de casos impunes y desconocidos. 4. El papel que la corrupción representa en la delincuencia organizada se debe evaluar como una agudización del problema. 5. La revelación y la sanción penal de los delitos de corrupción continúan enfrentándose a dificultades considerables. 6. Debemos aprender de las experiencias extranjeras. 7. Casi todas las ramas de la administración pública son objeto de procedimientos corruptos; por ello, se deben implantar normas estrictas especialmente en la policía y la justicia. 8. En el tratamiento del fenómeno no deben ocupar el primer plano sólo los corruptos. Tanto para la evaluación de la corrupción como para la lucha contra ella, los corruptores tienen por lo menos igual importancia. 9. Un múltiple bloque de causas que se encuentran en la sociedad favorece la aparición de la corrupción y dificulta su destape. 10. La corrupción es en gran medida perjudicial para la sociedad. 11. Existen algunos enfoques prácticos que prometen efectividad en la lucha contra la corrupción. Por tanto no existe razón para el pesimismo. Es necesario una gran sensibilización respecto a dicho fenómeno y, además, una implantación global de los conceptos de lucha contra la corrupción. SINTITUL-2 36 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 37 El caso de Hong Kong30 Bertrand de Speville, sostiene que en Hong Kong venía haciendo carrera la idea errónea de que pagar un soborno no era doloso, era la costumbre. Sin embargo, al ser evidente la generalizada corrupción de la policía, se estableció en 1973 una comisión de investigación dirigida por un juez de la Corte Suprema. El papel de esta comisión era examinar e informar sobre la efectividad de lo que se conocía entonces como el Decreto para la prevención del soborno y sugerir modificaciones. Había una demanda social para que se creara una agencia competente, independiente y poderosa que contrarrestara la corrupción generalizada y enraizada tanto en el sector público como en el privado. De esta demanda nació la CICHK en febrero de 1974. Es un organismo independiente de la policía y del resto del servicio civil; cuenta con tres departamentos: el más grande, el departamento de operaciones, se encarga de las investigaciones y las detenciones; el departamento de prevención de la corrupción, examina y aconseja a otras entidades del gobierno y al sector privado sobre cuáles son los riesgos de corrupción; ofrece sus propios sistemas y recomienda la forma para su mejora. Por último, el departamento de relaciones con la comunidad le indica al público cuáles son los males de la corrupción. Existe una legislación especial para combatir la corrupción; para el efecto se contemplan dos clases de normas: el decreto para la prevención del soborno y el decreto de prácticas corruptas e ilegales. Estas normas le permiten a la CICHK identificar la corrupción, arrestar y juzgar a los delincuentes. En los primeros años de creación de la entidad, la corrupción de la policía ocupaba toda la atención de las investigaciones de la CICHK, pero con el trabajo arduo y decisivo de la Agencia las cosas han cambiado gradualmente; ahora el 60% de las investigaciones se centran en el sector empresarial. El progreso económico de Hong Kong depende de un ambiente de negocios no corrupto, en donde todas las fuerzas productivas puedan planear segura y adecuadamente su estrategia de negocios y establecer sus precios para obtener ganancias justas. El caso francés31 En Francia, el concepto corrupción tiene un significado muy amplio en el campo de la criminalidad. Así lo expresó Alain Pichon, al decir que el 30 31 SINTITUL-2 Bertrand de Speville, La experiencia de Hong Kong en la lucha contra la corrupción, conferencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994. Alain Pichon, La experiencia francesa de prevención de la corrupción, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994. 37 04/08/00, 11:29 a.m. 38 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Código Penal contempla cuatro tipos de delitos: la corrupción pasiva, el tráfico de influencias, el delito de injerencia y la concusión. Además, la ley del 3 de enero 1991 sobre la transparencia y la regularidad de los procedimientos de contratación creó un nuevo delito llamado delito de favoritismo. La estadística de la corrupción está en tela de juicio ya que por su carácter clandestino no revela sus verdaderas dimensiones ni la amplitud y la evolución del fenómeno. Se deben analizar con prudencia las cifras y las comparaciones históricas o geográficas. La publicidad dada a ciertos casos y su efecto amplificador no sería un patrón creíble para concluir que la corrupción se ha generalizado en todo el país. Sin embargo ya existe la duda, tanto en el Estado como en el sector administrativo y en los actores de la vida económica y social. La sensación de que la corrupción gana y avanza en la vida nacional, es en sí misma inquietante y peligrosa. Esto ha llevado al establecimiento rápido de medidas con el fin de mostrar la voluntad de luchar contra este fenómeno. La descentralización dada en Francia ha sido un avance y no es posible, so pretexto de la prevención de la corrupción, reducir los poderes de los funcionarios locales elegidos por voto popular, a través de medidas burocráticas de vigilancia, el retorno del control arbitrario o el ejercicio estrecho de los poderes de tutela. Así mismo, la desconcentración es importante salvaguardarla y motivar las medidas de modernización de los servicios públicos, de responsabilidad de los agentes, de globalización de los presupuestos que dan más autonomía a los administradores de los servicios y los hacen menos dependientes del sector privado. La corrupción no sólo ha invadido al sector público, sino también al mundo de los negocios; por eso la lucha contra este flagelo responde al clamor popular. Exige que los poderes del Estado den signos claros y directos en la moral de los agentes públicos, la autoridad jerárquica y el carácter ejemplar de la represión. En este orden de ideas, una ley de enero de 1993 creó el Departamento Central de Prevención de la Corrupción en el Ministerio de Justicia. En el nivel local, se llevan a cabo reuniones con los gobernadores con el fin de coordinar la información sobre los riesgos de la corrupción y los medios para prevenirlos. El caso italiano32 La presentación en sociedad de la corrupción en Italia estalló en 1992 al ser arrestado un director de una entidad pública. De allí se desprendió 32 SINTITUL-2 Ferdinando Imposimato, La experiencia de Italia en la lucha contra la corrupción, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994. 38 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 39 toda clase de investigaciones, las cuales arrojaron que la existencia de la corrupción ha tenido desde el comienzo el apoyo de la opinión pública y de la prensa. Todos los sectores de la vida pública han sido arrasados por escándalos de corrupción. Actualmente se encuentran en los despachos judiciales más de 3.000 procesos penales cuya celebración se presenta problemática. Los partidos políticos y los sindicatos son considerados como el virus que está matando la democracia italiana; y el sistema político italiano ha favorecido la corrupción. Una primera causa es la difusa presencia de los partidos políticos en las entidades públicas económicas; éstas son dirigidas en general por personas carentes de legitimidad. El nombramiento de funcionarios se basa en méritos partidistas; son los llamados políticos de negocios, ubicados por los partidos en las entidades públicas para recaudar dinero tanto para sí como para el partido. Una segunda característica negativa de este sistema es la tendencia de los partidos a ponerse de acuerdo en secreto sobre la administración de las entidades públicas. Un tercer límite del sistema italiano es la difusa presencia de personajes que podemos definir como empresarios protegidos por la clase política dominante. Un cuarto factor de corrupción está constituido por el pacto entre burocracia y política, es decir, no se controlan mutuamente sino que se protegen y se cubren recíprocamente. Un quinto componente está constituido por la degeneración de los partidos políticos. Existe una clara responsabilidad de los partidos políticos en el surgimiento de la corrupción, y esto se da porque la Constitución Nacional asigna a los partidos políticos un papel fundamental en la organización de la vida democrática. Hay una cuestión moral que concierne también a los comportamientos permisivos de los ciudadanos. No siempre el soborno y el chantaje son impuestos; por lo general se encuentra conveniente la corrupción para obtener lo debido o, peor aún, lo no debido. Se buscan protección, padrinazgos y favores. Siempre se asocia la política con los politiqueros corruptos, pero se olvida que esta situación se debe al hecho de que los ciudadanos se retiran y dejan el campo de la política activa a los aprovechados, a los inescrupulosos; la indiferencia de la opinión pública no debe ser su medio de protesta. SINTITUL-2 39 04/08/00, 11:29 a.m. 40 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Una medida en la lucha contra la corrupción es la reforma de la administración pública, con el fin de estar en condiciones de funcionar y de estar sometida a rígidos controles. Debe ser reformado el procedimiento para la adjudicación de las licitaciones de obras públicas y de suministros. Hoy el 54% de las licitaciones de obras públicas no tienen ninguna publicidad. Se deben realizar verdaderas estructuras de control administrativo diferentes a las actuales, puesto que no son estructuras de control. Se requieren organismos que sirvan para tener transparencia, universalidad y automaticidad. El caso venezolano33 La corrupción, mal tan arraigado en América Latina, hizo metástasis en Venezuela hace cinco años siendo figura de primer plano el entonces presidente de la República Carlos Andrés Pérez. La indiferencia y la tolerancia con que los venezolanos asumieron el tema de la corrupción fue bastante sintomático; se podría decir que estaban poseídos por una especie de subcultura de la corrupción que había invadido el cuerpo social de la nación. Los partidos políticos venezolanos han funcionado como regentes de la soberanía nacional y han ejercido una función tutelar sobre la sociedad. El ciudadano no puede comunicarse con el Estado si no paga un peaje partidista. Si no tiene un amigo en los partidos políticos, no puede hacer un trámite administrativo elemental y no puede agilizarlo sin apelar al carné o a la lealtad del partido. Ahí se inicia la corrupción, en esa complicidad, en esa confusión que hay entre los partidos políticos y el Estado. La Fiscalía General de Venezuela se ha convertido en la abanderada de la lucha anticorrupción a partir de su despartidización; esto conllevó una revolución en las otras entidades del Estado. Se inició el rescate de la sociedad que ha estado colonizada por el Estado, por los partidos políticos. Hay que devolverle la autonomía y el carácter protagónico al ciudadano. La Fiscalía corrigió el exceso de poder del Ejecutivo y le ha dado al ciudadano un canal de comunicación directa con el Estado, que es a su vez una forma de controlarlo. De la aplicación de una serie de enfoques técnicos contra la corrupción, sobresalen tres: el de naturaleza netamente coercitiva, positivista; el llamado sistémico, parte de la premisa de que la corrupción no es un problema personal sino institucional, y el moralista. Se han venido combinando estos tres enfoques y se han logrado importantes avances. 33 SINTITUL-2 Antonio José Herrera, La experiencia venezolana en la lucha contra la corrupción administrativa, síntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994. 40 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 41 El caso argentino34 La situación argentina no es menos preocupante que en cualquier otro país latinoamericano, con el agravante de que allí solamente se habla de democracia desde 1983. Entre 1930 y 1983 hubo gran cantidad de golpes de Estado, así que nunca un gobierno democrático podía terminar su gestión. Había un sistema político muy inestable. La inestabilidad en el poder ha sido indudablemente el caldo de cultivo para la corrupción. En 1983 comienza un sistema democrático funcional en donde los partidos políticos asumieron que ellos iban a ser los dueños del poder. La idea no es estar en contra de los partidos políticos, pues ellos tienen como objetivo político que es válido, legítimo y necesario tomar el poder, pero los partidos no tienen el monopolio de la vida pública. La vida pública no es monopolio de los partidos políticos sino fruto también de la vida de los ciudadanos. La corrupción está latente y el problema que tienen los partidos consiste en que nadie puede denunciar a los del propio equipo. Pertenecer a un partido tiene muchos costos; si un copartidario denuncia a la gente de su propio partido político, la consecuencia será la pérdida de votos y por supuesto será el responsable de la derrota del partido. Se convierte en un enemigo que debe ser ignorado y marginado por completo. En Argentina los juicios por derechos humanos resultan fáciles a pesar de que eran supuestamente peligrosos, pero como los partidos políticos ya han asumido el poder entonces no tienen problemas en juzgar a generales, porque éstos desaparecieron como fuentes de poder, pero en cambio, cuando hay que juzgar a un empresario que está aliado con un dirigente político, ahí sí se presenta el problema. Es fácil juzgar las rebeliones militares, los hechos del pasado, pero muy difícil juzgar los actos de corrupción del presente. Viene haciendo presencia desde 1988 un grupo llamado Poder Ciudadano, con la consigna de que los ciudadanos son los dueños del poder en la nueva democracia. No es un partido político, es un movimiento para gente común y corriente que gusta de su trabajo particular, pero son conscientes de su responsabilidad como ciudadanos por hacer algo en la vida pública y de que pueden hacer algo diferente que estar en un partido 34 SINTITUL-2 Luis Moreno Ocampo, La experiencia argentina en la lucha contra la corrupción, síntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994. 41 04/08/00, 11:29 a.m. 42 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial político. Son una organización no gubernamental para el cambio humano, una fuerza que está en desarrollo, y que tiene la posibilidad de articularse y conectarse nacional e internacionalmente con otras ONGs. El poder ciudadano puede convertirse en una fuerza arrolladora, utilizando sus propios recursos y la verdad básicamente para actuar. Se descubren tres formas diferentes de poder: 1) el poder de autoridad, al que estamos acostumbrados a obedecer; 2) el poder del dinero, que ya no amenaza con castigos sino que nos ofrece recompensas en el caso de que hagamos algo que otro desee. (La corrupción se da en los que tienen dinero y compran autoridad. Los que tienen autoridad no la usan para lo que tienen que usarla y se la venden a los que tienen dinero y eso es corrupción); 3) el poder de la verdad, pues la verdad tiene mucha fuerza. El campo de batalla son los medios masivos de comunicación y allí la autoridad desempeña su papel cuando manipula la información y el dinero. En Argentina hay mucha corrupción en los medios masivos de comunicación. Una cosa es que un alto funcionario hable con un periodista con agenda abierta y otra que el periodista esté pagado por el funcionario, lo que es una especie de publicidad. Lo cierto está en que la verdad se manipula. Sin embargo, la verdad tiene mucho poder, fuerza, magnetismo; la verdad es una forma de poder, porque se logra que el otro vea algo, no por miedo ni por amor a una recompensa sino porque se está de acuerdo, porque la comunidad hace consenso en las cosas que quiere hacer. Precisamente aquí es donde se encuentra la fuerza de las ONG. ACERCAMIENTO METODOLÓGICO AL ESTUDIO DE LA CORRUPCIÓN La complejidad de un problema social de tanta magnitud, como lo es la corrupción en sus diferentes manifestaciones, exige, como se ha podido observar, el estudio y análisis a partir de diferentes disciplinas del conocimiento, con acercamientos conceptuales que se hacen desde distintas perspectivas teóricas. El hecho de ser un problema o fenómeno ante todo de carácter social, pone de manifiesto que, en primera instancia, las disciplinas o ciencias que deben encargarse de estudiar dicho fenómeno son las llamadas ciencias sociales y, por tanto, el método o los métodos que se propongan para su conocimiento están en relación directa con el marco teórico y conceptual de cada disciplina desde la cual se adelanta el estudio correspondiente. La queja permanente de los teóricos o estudiosos del fenómeno de la corrupción consiste básicamente en señalar que una de las dificultades a las que se enfrentan al momento de precisar conceptualmente la corrupción como hecho o fenómeno social, es la ausencia de estudios e investigaciones de carácter empírico, a partir de los cuales se puedan identificar SINTITUL-2 42 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 43 los elementos constitutivos del fenómeno, establecer los tipos y modalidades de la corrupción, precisar las formas como se manifiesta y conocer el comportamiento que adoptan las personas y las organizaciones y entidades involucradas en actos que puedan determinarse como corruptos. La observación directa puede llegar a ser la mejor fuente de conocimiento para el estudio de la corrupción, por tratarse de conductas individuales y/o colectivas que varían de acuerdo con las circunstancias y las personas que en ella intervienen y que sólo es posible conocerlas mediante la observación sistemática, detallada y prolongada de las particularidades que de ellas se derivan. Por eso no es casual que una disciplina como la psicología, cuyo objeto de estudio es el comportamiento humano, privilegie este método de conocimiento y considere que la especulación por sí misma es una evidencia inadecuada para el conocimiento de conductas o comportamientos y para la obtención de resultados significativos. A esta actitud de vea usted y convénzase, es a lo que se le denomina empirismo. El empirismo no exige que sea una sola persona o un solo profesional el que haga todas las observaciones por sí mismo. Solamente especifica que las aseveraciones estén respaldadas por estudios empíricos de quienquiera que sea, los cuales pueden conocerse a través de informes escritos, discursos o correspondencia personal. Por su parte, los estudios de caso, como una modalidad de la investigación empírica, recopilan una buena cantidad de conocimientos detallados, con frecuencia de carácter altamente personal, acerca de la conducta de un individuo o de un grupo (familia, comunidad, cultura por ejemplo) durante un período determinado. Cuando los estudios de caso se llevan a cabo en ambientes médicos o de salud mental, se llaman observaciones clínicas. Mediante estos estudios los psicólogos esperan formular ideas generales acerca del desarrollo de procesos internos tales como sentimientos, pensamientos y personalidad. Técnicas como entrevistas, observaciones informales y pruebas, se usan con frecuencia para obtener dicha información. No obstante la evidente utilidad que ofrece el estudio de caso, y la cantidad de observaciones que el investigador realice de muchas personas, conductas o situaciones, el método del estudio de caso tiene limitaciones muy serias. En primer lugar, la generalidad de los resultados permanece en tela de juicio, ya que raras veces se sabe si los sujetos, conductas o situaciones fueron representativos o no de toda la población. En segundo lugar, es difícil lograr la objetividad. Los investigadores o estudiosos que observan, tienden a simpatizar con los participantes en la investigación y a estar muy interesados en los resultados del estudio. Por consiguiente, sus predisposiciones pueden influir en sus descubrimientos. A pesar de que SINTITUL-2 43 04/08/00, 11:29 a.m. 44 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial estas críticas están justificadas, los estudios de caso ciertamente ofrecen indicadores o pistas enriquecedoras acerca de la conducta humana que pueden y deben seguirse estudiando. Una herramienta fundamentalmente complementaria para el método de estudio de caso lo constituyen las llamadas definiciones operacionales, entendidas como la relación de los términos (conceptos, palabras) con los procedimientos que se usan para observarlos o medirlos. Las definiciones operacionales nunca son abstractas; siempre están vinculadas a observaciones o mediciones, con frecuencia a medidas fisiológicas, de autoinformes o de la conducta. Las definiciones operacionales son breves y se aplican a situaciones muy específicas. Se pueden dar muchas definiciones operacionales para un solo concepto, proceso o fenómeno. Por lo dicho anteriormente, el presente estudio adopta el método de estudio de caso para lograr un conocimiento más detallado del fenómeno de la corrupción, permitiéndole al consultor, mediante la observación directa, indagar con mayor profundidad las particularidades que presentan las entidades objeto de estudio, en cuanto a su organización y funcionamiento, así como sobre el comportamiento, individual o colectivo, de los servidores públicos que en ellas laboran, con el fin de identificar factores de riesgo de corrupción, asociados a ciertas áreas de gestión, previamente seleccionadas. Las entidades escogidas para la realización de los estudios de caso son el Instituto Nacional de Vías (Invías), establecimiento público de nivel nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, y la Caja Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Invías es la entidad responsable de la ejecución de políticas y proyectos relacionados con la construcción y mantenimiento de la infraestructura nacional de vías, específicamente en lo relacionado con carreteras. Por su parte, Caprecom fue creada para prestar servicios médico-asistenciales y el reconocimiento de prestaciones socieconómicas de los empleados oficiales del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas. Posteriormente, con base en la Ley 100 de 1993, se transformó en una Entidad Promotora de Salud, ampliando sus competencias a todas las personas que deban afiliarse al sistema general de seguridad social en salud y deseen hacerlo libremente a ella. Actualmente Caprecom atraviesa por una crisis financiera cuyas causas aparentemente se originaron en fenómenos de corrupción, que de no tomarse medidas correctivas puede conllevar a su liquidación, en perjuicio de un amplio sector de la población afiliada, con las secuelas sociales que esto conlleva. SINTITUL-2 44 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 45 El mapa de riesgos como método para el estudio de la corrupción Es probable que la expresión mapa de riesgos no sea la más adecuada para el estudio de un hecho o fenómeno social. Tal expresión es utilizada con mayor regularidad por disciplinas cuyo objeto de estudio es, o presenta una relación directa con la identificación, interpretación y explicación de las características que sobresalen de los espacios físicos, y que a su vez, son representados de manera gráfica en lo que comúnmente denominamos mapa. De acuerdo con el diccionario, el término mapa se refiere a lo que sobresale en alguna cosa o a la representación geográfica de la superficie terrestre o de parte de ella, mientras que riesgo significa posibilidad o probabilidad de que suceda algo. Por tanto, para los propósitos del presente estudio, con la expresión mapa de riesgos queremos significar el ejercicio mediante el cual es posible identificar, vislumbrar o precisar aquellos lugares, aspectos, instancias, decisiones, manejos y/o procedimientos que sobresalen en un espacio de carácter organizacional, no físico, de una entidad u organismo de carácter público, en el cual existe la posibilidad, probabilidad o riesgo de comportamientos proclives a la corrupción. Para elaborar el mapa de riesgos, lo más conveniente es acudir a cualquiera de las técnicas existentes para la realización de diagnósticos administrativos, teniendo en cuenta que es necesario adecuar la técnica escogida al objeto de estudio y a las áreas seleccionadas, así como a los propósitos del mismo. Es decir, que por ninguna circunstancia, el diagnóstico que se realice tiene como propósito la realización de una auditoría organizacional, como tampoco es su objetivo identificar posibles duplicidades o colisiones de competencias, ni descubrir si existe o no un manejo racional de los recursos, con miras a proponer un programa de mejoramiento administrativo. De lo que se trata es de identificar diferentes áreas de la organización en las que se presente mayor vulnerabilidad a prácticas corruptas por parte de funcionarios, proveedores, clientes y/o usuarios con el fin de conocer sus causas, consecuencias y modus operandi, para que una vez conocidas las características específicas y modalidades de la corrupción de cada organización en particular, se puedan formular estrategias y/o adoptar medidas y acciones encaminadas a prevenir, perseguir, sancionar y combatir la corrupción, en sus diferentes manifestaciones. En estos términos la expresión mapa de riesgos nos sirve para denotar los aspectos sobresalientes del comportamiento individual o colectivo de las entidades objeto de estudio, es decir, Invías y Caprecom, relacionados con factores de riesgo de corrupción, asociados a las áreas de contrata- SINTITUL-2 45 04/08/00, 11:29 a.m. 46 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial ción, sistemas de control, métodos y procedimientos de trabajo, contable financiera y alta y media gerencia35. Se han escogido estas áreas porque de acuerdo con los aspectos que en ellas se trata, es evidente que son más vulnerables al ejercicio de prácticas corruptas, ofrecen cierta facilidad para su delimitación y comprensión, son temas comunes a las dos entidades y, a su vez, comunes a las demás entidades y organismos del Estado, por lo cual podría pensarse que los resultados obtenidos del estudio tienen algún nivel de generalidad, sin olvidar las limitaciones propias del método de estudio de casos. Después de haber definido las áreas objeto de estudio, se debe hacer un ejercicio de caracterización de las mismas, señalando los aspectos de mayor interés para el estudio sobre los cuales se centrará la atención del investigador. En lo posible, la observación se debe orientar hacia la identificación de aquellas actuaciones o comportamientos que por su regularidad adquieren un cierto nivel de aceptación por parte de los funcionarios, involucrando un considerable número de ellos y, por tanto, llegan a considerarse como normales, para diferenciarlas de aquellas que pueden ser ocasionales o esporádicas y que generalmente involucran a un reducido número de funcionarios. BIBLIOGRAFÍA Cárdenas, Mauricio y Roberto Steiner (compiladores), Corrupción, crimen y justicia, Santafé de Bogotá, Tercer Mundo Editores,1998. Cepeda Ulloa, Fernando (compilador), La corrupción en Colombia, Santafé de Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1997. CIDER, Red de Solidaridad, La corrupción en Colombia, Santafé de Bogotá, 1997. Cortina, Adela, Ética de la empresa, Madrid, Trotta, 1994. , El mundo de los valores, Santafé de Bogotá, El Búho, 1998. , y Jesús Conil, Democracia participativa y sociedad civil. Una ética empresarial, Santafé de Bogotá, Fundación Social, 1998. El principio del pez gordo, Santafé de Bogotá, Editorial Planeta,1993. ESAP, Hacia la transparencia en la gestión pública, Documentos ESAP, Santafé de Bogotá, 1994. 35 SINTITUL-2 Además del mapa de riesgos propuesto, es posible conformar un sinnúmero de ellos, asociados a diferentes ejes o referentes, tales como: áreas funcionales de la organización, niveles de jerarquía, funciones de la dirección (planeación, organización, control), dependencias o unidades administrativas, sistemas o subsistemas, entre otros. 46 04/08/00, 11:29 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 47 Franco Cuervo, Beatriz (compiladora), La corrupción y la lucha contra la corrupción, Santafé de Bogotá, Fundación Konrad Adenauer, 1997. Klitgaard, Robert, Controlando la corrupción, Buenos Aires, Editorial Sudamericana,1998. Ministerio de Gobierno, La corrupción al descubierto, Santafé de Bogotá, 1994. Ministerio de Justicia y del Derecho, Informe contra la corrupción: 18 meses después, Santafé de Bogotá, 1996. Revista del CLAD, Reforma y Democracia, No. 7, Caracas, 1997. Sabino, Carlos, El proceso de Investigación, Santafé de Bogotá, Panamericana Editorial, 1997. Tortosa, José María, Corrupción, Barcelona, Icaria, 1995. Zabludovsky Kuper, Gina, Patrimonialismo y modernización, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1993. SINTITUL-2 47 04/08/00, 11:29 a.m. Capítulo2 LOSMAPASDERIESGOSDELACORRUPCIÓN Édgar Alfonso González Salas LACORRUPCIÓNADMINISTRATIVA No existe una visión única acerca de las causas y el alcance del término corrupción administrativa en el sector público. Sin embargo, es posible identificar elementos esenciales contenidos en diversos estudios sobre el tema. La corrupción administrativa se tipificaría así, por los siguientes elementos, leídos en conjunto e interacción: Es un tipo de comportamiento activo o pasivo de un servidor público. Es emanada del ejercicio de la función pública en cuanto configura un abuso de ésta o de la legitimidad que inspira el Estado. Se aparta de los deberes normales de la función pública. Atiende a lo privado, o ganancias pecuniarias o de estatus, favoreciendo demandas contrarias al interés colectivo; genera trato desigual y privilegiado a ciertos usuarios bajo similares demandas y condición de otros que son excluidos; contraría en todas estas circunstancias el ordenamiento jurídico o los principios de honestidad, ética o moralidad. Quebranta las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencia que atienden a lo privado. Se encuentra estimulada por la carencia o fragilidad de los controles, lo que induce la proclividad al ilícito. Está asociada a la existencia de incentivos y políticas distorsionadas por efecto de un régimen normativo y de políticas excesivamente administradas o preferenciales. Es ante todo un problema cultural. LOSFACTORESDERIESGODELACORRUPCIÓNENCOLOMBIAAESCALAAGREGADA La construcción de mapas de riesgo de la corrupción no puede dejar de lado las reflexiones más básicas sobre los factores o situaciones riesgo de naturaleza general que están en la base de la administración de la sociedad y del SINTITUL-3 49 04/08/00, 11:30 a.m. 50 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Estado colombiano. El proyecto adelantado por el Banco Mundial-Departamento Administrativo de la Función Pública que se presenta en esta publicación, si bien no tuvo por orientación efectuar un análisis de tipo general sobre la corrupción, sí consideró una indagación de tipo teórico sobre la literatura y la conceptualización del fenómeno, el cual se presenta en uno de los trabajos especializados. Dejando por lo pronto de lado ese análisis de carácter teórico y conceptual, es menester llamar la atención en este trabajo de presentación general, sobre aquellos aspectos que sin ser específicos de las entidades sí configuran elementos que se encuentran en la base de la administración y que a un nivel menos genérico al de una conceptualización, contribuyen a precisar el marco teórico de la corrupción. Existen por lo menos ocho situaciones riesgo a escala general que están influyendo en los fenómenos de corrupción en Colombia. Éstos se presentan a continuación. La cultura del enriquecimiento fácil Al explorar el caso colombiano no puede pasar desapercibido que el fenómeno de la corrupción asienta sus raíces en una profunda crisis de valores. En esta crisis de valores deben subrayarse tres aspectos de gran importancia. En primer lugar, el desenvolvimiento y evolución que se presentó desde las cadenas de contrabando en la década de los años sesenta, hasta evolucionar paulatinamente a la versión del tráfico de estupefacientes, con una parada intermedia en el auge de la marihuana. Actividades de economía subterránea de espaldas a la ley, que por sus muy altas ganancias y rendimientos económicos fueron derruyendo las bases de la legitimidad del Estado de derecho y brindando alternativas económicas al margen de la ley a un sinnúmero de grupos de la población que configuraron organizaciones delictivas, y que adquirieron en algunos casos la forma de bandas del crimen organizado enfrentadas al establecimiento mediante el terrorismo y el asesinato. Su extensión no solamente inundó la esfera de la economía subterránea, sino que azotó otros tipos de actividades al intrincarse en forma compleja con la economía formal, al igual que impactó las economías regionales, las formas tradicionales de propiedad y producción y la esfera de la vida social, familiar y política. Desde nuestra perspectiva surgieron dos tipos de valores que hicieron época para algunas nuevas generaciones: enriquecimiento fácil e ilícito. Sus dineros, al intrincarse con la actividad política lo hicieron también con el Estado y con algunos de sus funcionarios, socavando la credibilidad en las instituciones y el sentido público e imparcial de las actuaciones administrativas, por ejemplo en el caso de la administración de justicia. SINTITUL-3 50 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 51 El segundo aspecto tiene que ver con el recorrido de las grandes transformaciones económicas, sociales y políticas del país. La sociedad colombiana en los años treinta era eminentemente rural. Su transformación acelerada invirtió los patrones de poblamiento campo-ciudad, en cerca de cincuenta años. Los valores y la cultura agraria se derrumbaron en forma acelerada, mientras que en contrapartida la sociedad emergente no logró proyectar un nuevo tipo de valores, en la medida en que el asentamiento de los pobladores emergido de esa transformación fue caótico y carente de respuestas suficientes como para incorporarlos a la escuela y a la vida social moderna y sus beneficios, que transcurrieron al margen para ellos. Lo que sí parece evidente es que se abrió espacio y contacto a una visión de patrones de consumo nuevos, una presión por demandas de servicios urbanos manifiesta y una enorme frustración que se abrió paso para ser satisfecha, al menos para algunos grupos de población, mediante el ejercicio de actividades ilícitas de las más variadas formas, que encontraban legitimidad en una vida más acomodada o en un prestigio social que en un principio no parecía desdeñable. Por último, y en tercer término, la incapacidad de la sociedad para responder a las demandas de un número de población significativo sumido en la marginalidad se convirtió en tierra propicia para que se catalizaran por los movimientos insurgentes constituidos en distintas épocas y con una dinámica muy particular para el caso de Colombia formas de acción al margen de la legalidad y contra el establecimiento. La violencia y al lado de ella el crecimiento de actividades ilícitas del más variado orden, fueron configurando una cultura paralela de acción irregular, que ampararon y estimularon la creatividad de las formas delictivas, una de las cuales, la corrupción administrativa, hacía parte de las nuevas prácticas de irrupción del enriquecimiento fácil. La corrupción como fenómeno político Sin embargo, la sociedad colombiana no había estado ausente de los avatares políticos. Al término de la Junta Militar hacia finales de los años cincuenta y después de casi cuatro años de dictadura militar, los partidos políticos tradicionales realizaron el pacto conocido como Frente Nacional. A su amparo establecieron unas nuevas reglas del juego en el régimen político; se volvía a la democracia y se estipulaba la alternancia en el poder de las dos fuerzas que habían construido su ideario y su práctica invocando el fervor de pertenencia, una ideología rivalista y una agitación permanente entre la población para nutrir sus fuerzas. Con el transcurso de los años, los partidos desdibujaron sus diferencias ideológicas, y viejas prácticas que habían desempeñado un papel importante pero no predominante en la articulación de las estructuras de poder, se convirtieron en factores de primer orden para salvaguardar la legitimidad y garantizar SINTITUL-3 51 04/08/00, 11:30 a.m. 52 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial el triunfo electoral. El Estado fue blanco del botín político. Las fuerzas electorales enarbolaban el poder de la burocracia y los favores que esperaban a quienes se hubiesen comprometido en su causa. En ese contexto, los dineros públicos, los cargos del Estado y los favores de la acción pública se colocaron al servicio de intereses de facciones políticas vencedoras. Por otra parte, el Estado fortalecía su presencia y avanzaba hacia la consolidación de un intervencionismo activo y creciente, se diversificaba institucionalmente y se convertía en regulador fundamental de la actividad económica y social. Las grandes entidades que monopolizaban la prestación de los servicios básicos se repartían entre las facciones, y la consolidación partidista, lejos de evidenciarse, sumaba un conjunto de grupos amparados bajo el mismo rótulo, pero que obraban por cuenta propia en sus intereses y tácticas electorales. El Estado se privatizó en muchos de sus sectores e instituciones más importantes, pues estas últimas se colocaron al servicio de intereses específicos. Desde entonces, la práctica de la política se ha enrarecido con el control del Estado y el uso y abuso del mismo para el servicio de intereses de facciones, lo que no excluyó el surgimiento de instituciones modernas y de corte tecnocrático, al lado de otras que continuaron siendo blanco del botín político. El pacto constituyente de 1991 se orientó a poner fin a esta situación, bajo la necesaria lógica de reivindicar el interés común y romper las viejas estructuras tradicionales. Supuso también un drástico cambio en un ambiente de reformas de apertura económica, desregulación, flexibilización y liberalización cambiaria, financiera y laboral. Tales reformas se ambientaron con un proceso de paz que prosperó parcialmente. No obstante, con el auge de la descentralización, las transferencias de recursos a las regiones y un inacabado proceso de modernización institucional, las viejas prácticas del botín político no perdieron vigencia, aunque se había institucionalizado para ese entonces un conjunto de nuevos mecanismos que dificultaban el abuso indiscriminado de las instituciones y el Estado, un sistema de salvaguardas de una relativa eficiencia y de controles más poderosos y amplios de los que existieron en el pasado. La corrupción administrativa se estimuló y se ambientó pesadamente en la práctica de la gestión pública, por una herencia de mucha tradición, con un nuevo impulso regional al amparo de la descentralización y bajo modalidades de mayor refinamiento y sofisticación. La nominación en los altos cargos En Colombia la nominación en los altos cargos ha estado influenciada por interferencia de los partidos o facciones que acceden al control del Estado. SINTITUL-3 52 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 53 Esta relación no es de por sí positiva o negativa en términos de corrupción. De hecho en Colombia se diferencian con claridad los cargos de libre nombramiento y remoción de los de carrera administrativa. Lo evidente es que los cargos de libre nombramiento y remoción implican un grado de responsabilidad política, comenzando por aquellos que conforman el Gobierno Nacional o los gobiernos territoriales y se extienden hasta otros cargos que, sin ser exclusivamente del gobierno, son corresponsables de las funciones de dirección del Estado, conducción u orientación institucional y fijación de políticas, descontando de hecho en esta contabilización otros cargos cuyos sistemas de nominación son de período fijo, de elección popular o provistos mediante sistemas especiales. El problema comienza cuando la provisión de un cargo al tener origen en un acuerdo político patenta a quien lo asume para actuar a modo propio en beneficio del sector o facción política que representa, y cuando el entendido de esa representación excluye los intereses colectivos, el ejercicio del buen gobierno y se desvía a la satisfacción de las exigencias electorales futuras de quien gestionó su designación. También se corre un riesgo grande en términos de corrupción cuando se utiliza el empleo de origen político para favorecer a unos usuarios de los servicios o bienes del Estado y excluir a otros ciudadanos, discriminando de acuerdo con la pertenencia política. O bien, se avecinan las épocas electorales y se utiliza el poder emanado del ejercicio de la autoridad pública para favorecer el proselitismo político. Lo más grave ocurre cuando se configuran feudos burocráticos que obedecen las órdenes de poderes paralelos, sin estar articulados a la estructura real del Estado ni funcionando bajo los criterios de la política de gobierno. Existen riesgos de corrupción cuando no se logran conciliar las exigencias de las facciones políticas en lo pertinente a sus aspiraciones de participar en la conducción de las entidades, con las exigencias técnicas y las del interés común que demandan los ciudadanos de quienes ocupan los empleos de dirección de tales organismos. Esos riesgos son altos cuando quienes así detentan los empleos públicos no son evaluados periódicamente en el desempeño de sus actividades, el control social es bajo o la autoridad superior no se entera de los problemas que se generan. El servicio civil El servicio civil profesional y de carrera, se planteó en Colombia como una necesidad a partir de la constitución del Frente Nacional, en 1958. El interés de los partidos fue garantizarle al país un nuevo sistema de reglas del juego, de forma que el partido triunfador en las elecciones no realizara una política de tierra arrasada con los funcionarios que servían a la administración ante- SINTITUL-3 53 04/08/00, 11:30 a.m. 54 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial rior, para cobrarse los costos de la victoria o saldar cuentas con quienes detentaban el poder en calidad de antecesores. Tal práctica se consideró una fuente de generación de violencia política y de desarreglo institucional. Por ese motivo se instituyeron la carrera administrativa y las carreras especiales. El camino recorrido por esas carreras fue irregular por muchos años, oscilando entre la legalidad y los sistemas de facto en la provisión de los empleos. Desde el pacto constituyente de 1991, en especial en el nivel nacional de la administración del Estado, la carrera administrativa y las carreras especiales se han venido implementando, no exentas de dificultades pero con mayor sostenibilidad. A ello han contribuido varios aspectos: los fallos laborales, los pronunciamientos jurisprudenciales de los altos tribunales de la justicia, la legislación de carrera, un fortalecimiento de las autoridades administradoras del sistema, los mecanismos de defensa de los ciudadanos y una mayor conciencia de las autoridades constituidas y de las facciones y partidos políticos. En los niveles territoriales la aplicación de las disposiciones de carrera administrativa ha sido más lenta y difícil. Debe advertirse que en estos niveles los riesgos de corrupción se han acentuado con la mayor afluencia de recursos y los crecientes niveles de autonomía, sin que por ello pueda concluirse en absoluto, que sea la descentralización por sí misma la que haya estimulado esos riesgos. En consecuencia, propender por un sistema de carrera administrativa eficaz y fuerte constituye un objetivo prioritario para prevenir problemas de corrupción, siempre que sus características técnicas y transparentes guíen su implantación. La selección por mérito en el acceso a los cargos públicos complementa la estrategia de selección del personal de libre nombramiento y remoción bajo criterios distintos a los exclusivamente políticos. Contribuye a minimizar el acceso por botín político y a que no se configuren cadenas de amistad que puedan incentivar prácticas de corrupción amparadas por quienes la conforman, bajo lazos de solidaridad y lealtad derivados del poder omnímodo de la nominación o capacidad de nombrar. La ausencia de cultura y control ciudadanos Tal vez uno de los mayores problemas que en la práctica potencia los riesgos de corrupción, como se reiterará en otros apartes de este texto, lo constituye la ausencia de cultura ciudadana frente a los temas y asuntos de los que conoce el Estado y la naturaleza de las decisiones que lo afectan. De allí que el control que pueda ser ejercido por los usuarios o potenciales beneficiarios de la acción pública resulte tenue o insuficiente. En varios sentidos la participación y el control social resultan útiles para la gestión pública. De una parte, en la asignación de recursos, pero de otra, en SINTITUL-3 54 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 55 los sistemas de veeduría que obligan a los administradores a suministrar información sobre sus actuaciones, el uso de los recursos, la razonabilidad en su manejo, los criterios para seleccionar beneficiarios, la eficacia del gasto y hasta las prácticas de gestión. Las ventajas de la veeduría pueden sintetizarse en por lo menos tres grandes aspectos relevantes. El primer aspecto consiste en que la información ciudadana acerca de los trámites, términos, instancias y autoridades que deciden en la actuación pública, disminuyen el riesgo de arbitrariedad y discrecionalidad en las decisiones. El ciudadano expectante de que se le reconozca un derecho, se le habilite una licencia o se le conceda un permiso, cuando desconoce los mecanismos legítimos dispuestos al efecto, se encuentra en una situación de riesgo proporcionalmente mayor a ser víctima de actos de corrupción, y el servidor público proclive a los mismos por cualquier circunstancia, está más inclinado a incurrir en los mismos o, en el mejor de los casos, a desconocer el derecho u obrar sin diligencia. Desde luego que la simplificación de los trámites y la eliminación de los superfluos es una cura más radical y de gran importancia, pero con todo, los trámites seguirán existiendo por mínimos o básicos que sean. Por el contrario, si la información es abundante y explícita, el ciudadano está menos expuesto a los riesgos de corrupción o a pasar por encima de los derechos de sus competidores si de esa índole de asuntos se trata, a la vez que puede hacer uso de los mecanismos de defensa en forma más oportuna y expedita. Por fortuna, la tutela administrativa, la acción de cumplimiento o el derecho de petición han encontrado un campo abonado para permitirle al ciudadano defender sus derechos con el amparo de la autoridad. El segundo aspecto se refiere al arbitraje que pueden tener organizaciones de la sociedad civil frente a las actuaciones públicas. Es el caso de organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, consejos gremiales, redes de universidades, centros de estudio, asociaciones cívicas, u otras instancias que representen el interés común, cuyo control y seguimiento al gasto público constituye un antídoto eficaz en la prevención de actos de corrupción, facilitan a las autoridades públicas una interlocución sistemática y cualificada y permiten una interacción más fluida. La información que deben suministrar las autoridades no es dispersa, su uso se racionaliza, y el grado de asimilación de la misma es más riguroso. Tales organizaciones pueden desempeñar un papel trascendental en el ejercicio de la veeduría social y constituir una garantía para el ciudadano sobre la defensoría pública. En un momento determinado pueden ser oídas con mayor cuidado y tienen medios más efectivos para obrar ante otras autoridades a quienes soliciten investigación o sanción de actuaciones dolosas o hechos corruptos. SINTITUL-3 55 04/08/00, 11:30 a.m. 56 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial El tercer aspecto es la rendición de cuentas y el escrutinio ciudadano sobre los resultados de la gestión pública. Un requisito básico es que la información contable, financiera y presupuestal esté disponible para el ciudadano. Si los gerentes presentan esa información y rinden las cuentas de sus actuaciones mostrando indicadores de desempeño y explicando los impactos conseguidos con la aplicación de los recursos, existe, a no dudar, una mayor capacidad de veeduría social, que puede expresarse en un veredicto o escrutinio de la ciudadanía frente a los resultados de la gestión de los administradores. La publicidad de los actos aumenta la transparencia y de nuevo opera en contra de la discrecionalidad, disminuyendo en forma directa los riesgos de corrupción. Carencia de una cultura administrativa Aunque parezca en principio desconectado de los riesgos de corrupción, la verdad es que el desorden administrativo es un detonante de los mismos. El desorden administrativo se expresa en diversa índole de problemas, como el despilfarro de recursos, la inoperancia de los servicios o su baja calidad, el aumento de costos en su producción, la falta de oportunidad en la satisfacción de las demandas de los usuarios, en el exceso de papeleo y trámites, ausencia de transparencia y otros síntomas asociados, no necesariamente constitutivos de actos de corrupción. No obstante, tales situaciones van configurando un síndrome proclive a la corrupción administrativa. Si el sistema de valoración de inventarios no funciona o es poco confiable, o el sistema de registro de altas y bajas del almacén es inseguro, tanto como si se carece de una política administrativa razonable en otras tantas áreas, los riesgos de corrupción se aumentan geométricamente. La cultura administrativa es baja y tiene que ver con la fragilidad histórica del sistema de servicio civil, con el poco entrenamiento de los jefes de las entidades u organismos en el conocimiento de la tecnología administrativa, de sus responsabilidades legales y de los asuntos públicos, y con la poca operancia de los sistemas de capacitación y entrenamiento, o con la percepción de que tales sistemas constituyen un gasto superfluo. Programas de inducción al servicio público, de alta gerencia, o de generación, ajuste y transferencia de tecnologías, de emulación y de premios o castigos por el desempeño en la gestión pueden generar un nuevo ambiente que estimule el progreso de las entidades, optimice la asignación y uso de los recursos, minimice la discrecionalidad, garantice mayor confiabilidad y funcionalidad a los sistemas de control y contribuya a reducir los riesgos de corrupción. La política de remuneración La política salarial colombiana para el sector público ha sufrido oscilaciones en el tiempo. Las crisis fiscales bajo ciertas coyunturas han llevado a la adop- SINTITUL-3 56 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 57 ción de decisiones salariales que generan malestar en el cuerpo de funcionarios del Estado, aunque la aceptación de las mismas es más fácil por parte de los más altos niveles, con resignación y solidaridad respecto de las autoridades económicas, al menos frente a los medios de comunicación y a la opinión pública. La situación salarial de los empleados públicos se ha caracterizado por permanentes asimetrías. Estas asimetrías pueden predicarse de entidades que han conseguido ventajas especiales frente al resto, por tres circunstancias: a) Se parte del criterio de que ciertas organizaciones son de índole tecnocrática y que por consiguiente, en promedio, los empleos pertenecientes a las mismas deben ser mejor remunerados en comparación con las demás. b) Sin tratarse de organizaciones que tengan por presunción el rótulo de tecnocráticas, en la dinámica salarial del sector público, según el grado de presión de los trabajadores o de influencia de los directivos de turno, se logran tratamientos especiales de compensación salarial para corregir desviaciones o desajustes de esos sectores, los cuales se ubican salarialmente por encima del promedio. c) Otro grupo de entidades estatales, gracias a su relativa autonomía e independencia en la fijación de sus sistemas salariales generalmente como resultado de pactos o negociaciones colectivas de trabajo, favorecidos muchas veces por el auge económico de la actividad en la que se desempeñan, obtienen niveles de remuneración superiores a otras. El resultado ha sido un régimen salarial muy disperso y complejo, que incluye factores de remuneración de muy diverso orden para ciertas entidades, los cuales en realidad disfrazan un nivel de remuneración superior al promedio. De esta forma, al otro lado se encuentran organizaciones que no tienen otra posibilidad distinta que acogerse a la política general de remuneración, esto es, a aquella que ha oscilado con las coyunturas fiscales y que ha ido acumulando un rezago de remuneración proveniente de los ajustes salariales del déficit fiscal. En forma agregada para el sector público, las asimetrías salariales tienen mucho que ver también con los niveles ocupacionales. Los estudios especializados sobre la materia han puesto de manifiesto que los niveles profesional, ejecutivo, asesor y directivo de la administración resultan menos competitivos bajo las condiciones de mercado, con los montos de remuneración que en sectores dinámicos privados se reconocen para niveles ocupacionales análogos. Por el contrario, los niveles ocupacionales públicos del nivel técnico, tecnológico, asistencial, auxiliar y operativo, pueden considerarse relati- SINTITUL-3 57 04/08/00, 11:30 a.m. 58 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial vamente por encima desde el punto de vista salarial de los análogos cargos del sector privado. Estas asimetrías salariales estimulan una sensación de desazón e inequidad en las políticas públicas adoptadas. Como lo ha señalado el Banco Mundial en estudios especializados sobre la materia, la sensación de estar sometido a un régimen salarial injusto o el solo hecho de considerarse mal remunerado, si bien no constituyen por sí mismos hechos contundentes para explicar los fenómenos de corrupción, resultan ser por lo menos factores condicionantes que generan un ambiente administrativo más favorable a la corrupción. La ineficacia de las sanciones Una de las circunstancias más reconocidas como condicionante en la presencia de delitos de diversa índole en una sociedad, de las cuales los hechos de corrupción no son una excepción, se configura cuando el sistema de detección y sanción ejemplarizante de los hechos que tipifican el delito son deficientes. Por el lado de la detección podría afirmarse que la denuncia ciudadana o los mecanismos de control pueden estar arrojando mejores resultados, al tiempo con la existencia de instrumentos más expeditos que facilitan la identificación de los hechos corruptos. La legislación ha avanzado en forma apreciable en la tipificación de conductas corruptas, si bien es cierto que todavía es necesario proseguir en esta dirección. Así, entre las recientemente precisadas toda vez que la mayoría estaban definidas en el ordenamiento jurídico, y desarrolladas en 1995, están las siguientes: Peculado por apropiación. Peculado por extensión. Concusión. Cohecho propio. Cohecho impropio. Acto que deba ejecutar en desempeño de sus funciones. Cohecho impropio. Asunto sometido a su conocimiento. Cohecho por dar u ofrecer. Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público. Enriquecimiento ilícito. Utilización indebida de información privilegiada. Prevaricato por acción. Prevaricato por omisión. SINTITUL-3 58 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 59 Prevaricato por asesoramiento ilegal. Receptación, legalización y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales. También se han implementado mecanismos novedosos y herramientas de la mayor trascendencia para prevenir la ocurrencia de los mismos. Entre estos mecanismos vale la pena resaltar: Control sobre el reclutamiento de los servidores públicos. Sistema único de información de personal en el Departamento Administrativo de la Función Pública. Formato único de hoja de vida. Freno a posesiones sin requisitos. Incentivos para funcionarios públicos. Declaración de bienes y rentas como obligación general periódica y sistemática para servidores públicos y contratistas. Informes periódicos de las superintendencias ante la Fiscalía General sobre el control de las operaciones realizadas por sus vigilados, especialmente de aquellas que generan sospecha de hechos ilícitos. Entidades sin ánimo de lucro supeditadas a llevar su contabilidad, de acuerdo con los principios generalmente aceptados. Obligación de consolidar los estados financieros y someterlos a una auditoría financiera. Control al uso de recursos públicos por parte de las entidades sin ánimo de lucro y extensión a los representantes legales del régimen de responsabilidad administrativa definido en el estatuto contractual. Fijación de indicadores de gestión y desempeño para todas las entidades públicas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público. Línea telefónica gratuita en cada unidad de quejas y reclamos para recepcionar recomendaciones o denuncias ciudadanas. Sondeos de opinión por parte del Fondo de Participación Ciudadana a los usuarios o potenciales beneficiarios de las entidades públicas sobre la atención de la administración. Garantías a los medios de comunicación para informar sobre el proceder de los servidores públicos. Causal de mala conducta cuando los servidores públicos obstaculicen, retarden o nieguen información sobre la gestión a ciudadanos y medios de comunicación. SINTITUL-3 59 04/08/00, 11:30 a.m. 60 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial LOSMAPASDELACORRUPCIÓN El enfoque de mapas de riesgo para orientar programas de prevención de la corrupción, constituye una opción en la labor de los administradores cuando enfrentan la dirección o conducción de una organización o entidad particular. Si estos mapas se construyen a escala, para el conjunto del Estado también pueden tener una aplicación práctica, toda vez que la problemática es bastante más común de lo que se piensa y por consiguiente, compartida por un gran número de entidades del Estado. El enfoque de este apartado es la identificación de los mapas de riesgo en el ámbito de una entidad u organización, lo que también puede replicarse con cobertura más amplia. Los mapas de riesgo son herramientas metodológicas para identificar un conjunto sistemático de situaciones de índole administrativa que, por sus características, pueden originar prácticas corruptas. En tal sentido, el proyecto del Banco Mundial-Departamento Administrativo de la Función Pública ha contribuido a explorar las características de una metodología de esa índole, tomando en consideración, a manera de laboratorio, el caso del Instituto Nacional de Vías (Invías) y de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom). Para tal efecto, se abordaron algunas áreas riesgo, que por sus características pueden informar de una metodología semejante. Ellas son las siguientes: Contratación administrativa Control interno Controles externos Sistema financiero Modelo gerencial Procesos y procedimientos Contratación administrativa La contratación administrativa es considerada tradicionalmente como una de las áreas más sensibles desde el punto de vista de los riesgos de corrupción. Los riesgos se identifican en los siguientes campos: Direccionamiento desde el pliego de condiciones o los términos de referencia. Aclaraciones, adiciones y adendos que obran en contravía del interés general. Ausencia de fundamentación sobre factibilidad y conveniencia. Fraccionamiento técnico de la contratación. Monopolio de contratistas que puede significar preferencias indebidas. Ausencia de reglamentación para fijar precios. SINTITUL-3 60 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 61 Urgencia manifiesta mal invocada que termina por pretermitir u obviar las responsabilidades contractuales. Contratos con cooperativas para eludir trámites contractuales, generando, además, situaciones de riesgo en la seguridad de los recursos. Irregular uso del contrato de prestación de servicios. Compañías ficticias o de papel que pueden encubrir acuerdos fraudulentos. Interventorías laxas y poco objetivas que pueden entrañar actos corruptos. Eclosión contractual en época electoral que sintomatiza acuerdos tácitos entre las campañas y la direccionalidad de los contratos. Delegación para la contratación que puede generar malos manejos y exceso de discrecionalidad en quien la ejerce. Caos presupuestal que afecta la programación contractual. Contratos interadministrativos que flexibilizan el manejo contractual y entrañan riesgo de amaño en el manejo de los mismos. Conciliaciones que pueden conllevar acuerdos indebidos. Una parte considerable de los recursos del Estado se canaliza a través de la contratación. Normalmente se trata de los recursos de inversión que administran las entidades y organismos estatales, pero también se contrata mediante las partidas autorizadas del presupuesto dentro de los gastos de funcionamiento. Cuatro aspectos sobresalen en forma integral como riesgos de corrupción en la contratación y que de alguna forma son comunes a los puntos antes señalados. De una parte, los precios de la contratación. La definición de los mismos está dada con referencia a cada entidad u organismo contratante. El Estado no dispone de un mecanismo común que determine los precios de referencia de la contratación pública. La existencia por sí misma de un sobreprecio no está tipificada como delito contra la administración pública. Existe, sin duda, la posibilidad de construir un sistema de precios de referencia que minimice los riesgos de corrupción. No obstante, la construcción de este sistema no es simple. Un requerimiento básico para avanzar en la construcción de precios de referencia es lograr una normalización, codificación y estandarización de múltiples bienes y servicios, cuya compra efectúa el Estado para cada caso particular. Un ejemplo sencillo para entender el alcance de esta afirmación se refiere a las características de los equipos de cómputo, los cuales tienen variadas marcas, velocidades de procesamiento, memoria en disco duro, o funciones SINTITUL-3 61 04/08/00, 11:30 a.m. 62 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial múltiples. Al amparo de tal heterogeneidad es imposible determinar un precio de referencia claro, toda vez que el Estado no ha definido un rango de equipos con especificaciones estandarizadas que constituyan referencia para la compra de los mismos en las entidades y organismos. Debe subrayarse que la existencia de las marcas y características no deben ser minimizadas o dejadas de lado, puesto que de lo que se trata no es de que la administración acceda a un solo prototipo. Se trata de contener en el sistema de estandarización un conjunto, por cierto variado de equipos, pero definidos en términos de sus calidades y peculiaridades, especificados y codificados. En ese rango se procede a efectuar las compras, escogiendo entre los mismos. Cuando se requiere ampliar el rango para incorporar nuevos equipos, se procede en forma flexible a efectuarlo. Además de la estandarización, la codificación y especificaciones de material para el sistema de compras, se hace necesario contar con un diseño especializado, mediante el cual se alimenta una base de datos que configura el sistema de precios de referencia. En dicha base, en forma periódica se consignan los precios representativos de mercado y se suministra permanentemente la información a las entidades y organismos contratantes. Aunque no es obligatorio consultar los precios de referencia antes de proceder a contratar, el sistema puede permitir hacer un seguimiento ex-post a los procesos contractuales, de forma que se logre mayor eficiencia en identificar las entidades y organismos y los funcionarios que se encuentran en un período de tiempo por encima de los precios de mercado y en la proporción en que lo están. Las posibilidades de implantación de este sistema requiere además considerar los bienes y servicios que representan el mayor valor económico en la estructura de compras. Estos bienes y servicios serían los primeros en ser formalizados en un sistema de precios de referencia. Frente al proceso inflacionario y el comportamiento del tipo de cambio, el sistema deberá ser suficientemente flexible como para mantenerse actualizado, por lo cual es posible pensar en la contratación de firmas especializadas que alimenten en forma sostenida la base de datos y provean su actualización. Por la estrecha conexión que tiene el sistema de precios de referencia con la prevención del detrimento patrimonial del Estado, es también forzoso pensar en la conexión que debe tener el diseño y administración del mismo, con la entidad u organismo que tenga a cargo la vigilancia fiscal de la administración o con la entidad que tenga bajo su responsabilidad las políticas de modernización de la administración pública. Con un sistema de precios de referencia, fundado a su vez en rigurosos marcos de estandarización y especificaciones del material, de los bienes y servi- SINTITUL-3 62 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 63 cios, los cuales definen con precisión las calidades de aquellos, los riesgos de corrupción tenderían a minimizarse en forma significativa en el país. Un segundo aspecto crítico en el contexto de la contratación lo constituye lo relativo a la discrecionalidad en las decisiones. Ciertamente, ésta deviene de múltiples circunstancias conectadas con la delegación, los montos de la contratación directa, la conformación de los comités de calificación de quienes participan en una licitación y el control de ese comité por una sola autoridad; la inexistencia de instrumentos y medios de defensa efectivos y expeditos del participante en la contratación para evitar la arbitrariedad cuando es puesto en indefensión frente a sus competidores; el monopolio en la oferta de un bien o servicio; la poca información divulgada alrededor de un proceso de contratación, entre otros. La discrecionalidad procede a través de diferentes figuras de la contratación misma, como la delegación en directores o niveles que operan con independencia de cualquier control efectivo una vez se ha producido, o también, cuando se constituye en una excusa para manipular las decisiones de la autoridad en la cual se delegó por parte de la autoridad delegante, permitiendo que esta última no intervenga en la decisión y se encuentre a salvo de cualquier crítica, sospecha o investigación. Otras figuras conexas con la discrecionalidad que resultan estimulantes a la ocurrencia de actos de corrupción tienen que ver con la figura de la urgencia manifiesta, el acomodamiento de los pliegos de condiciones, la justificación o motivación de los procesos contractuales, la adición en precios de los contratos y las conciliaciones judiciales. En este contexto, además del arreglo de la legislación concerniente a tales figuras, se hace necesario establecer mecanismos jurídicos y administrativos eficaces para enfrentar tales insucesos. Varios de estos mecanismos son los siguientes: Mayor apertura hacia la sociedad civil en los procesos de adjudicación y contratación pública. Restricciones muy precisas al uso de la urgencia manifiesta. Institucionalización de mecanismos de defensa ágiles y expeditos cuando se trate de la vulneración de intereses de cualquier participante en un proceso de adjudicación de un contrato. Reglas precisas y estandarizadas sobre los pliegos de condiciones, de forma que no resulten excluyentes para potenciales participantes que reúnan requisitos generales ya aprobados por una autoridad distinta a quien convoca el proceso de licitación. SINTITUL-3 63 04/08/00, 11:30 a.m. 64 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Mecanismos efectivamente colegiados en el proceso de toma de decisiones que eviten que quienes fueron llevados a la administración por quien adjudica el contrato sean los que califiquen en el proceso de adjudicación a los potenciales contratistas. Mecanismos de control al delegatario de responsabilidades contractuales, que se hagan en forma periódica y oportuna. En una entidad u organismo es posible hacer un diagnóstico sobre los grados de discrecionalidad asociados a las decisiones de contratación, al igual que sobre la estructura de la delegación, los competentes, los grados de libertad en las decisiones y los controles asociados a los mismos. Igualmente, definir salvaguardas que permitan equilibrios de interacción y controles cruzados entre los participantes encargados de definir los contratos. Bajo las normas que regulan el ejercicio de la función pública en Colombia, existe un margen amplio de posibilidades para incorporar de forma decisiva a las organizaciones no gubernamentales en los procesos de veeduría a la administración contractual, incluyendo hasta su fase de ejecución. Por último, las mismas agremiaciones o consejos profesionales pueden desempeñar un papel importante en la conducta ética, contribuyendo como árbitros componedores de las decisiones contractuales o en la definición de reglas más transparentes en el diseño de los procesos licitatorios o en las convocatorias de carácter público para los procesos de adjudicación o en la fijación e inflexible respeto a códigos de ética. En tercer término se encuentra la relación entre el sistema presupuestal y el sistema contractual. Esta relación debiera ser fluida en condiciones normales. La contratación es una estructura procesal que está llamada a viabilizar la ejecución del gasto público. No obstante, se encuentran obstáculos de lado y lado. Marchando del presupuesto hacia la estructura contractual y a la inversa, devolviéndose desde el sistema contractual hacia el presupuestal. Vistas las cosas desde el sistema presupuestal, las características del mismo han atentado fuertemente contra la racionalización del sistema contractual. Los últimos esfuerzos realizados en Colombia desde la reforma al sistema presupuestal en 1989, se inclinaron por devolverle a la programación presupuestal un mayor realismo, de forma que el tiempo invertido en diseñar el programa de gastos y los esfuerzos de gran cantidad de autoridades, entidades e instancias en prefigurar dicho programa resultaran eficaces y útiles en la asignación de recursos. En otros términos, se trataba de que hubiera una mayor coincidencia entre la programación y la ejecución. A nivel macro tales esfuerzos continuaron con la reforma constitucional de 1991, la cual llegó a prever la existencia de un presupuesto complementario, el cual permitía al Ejecutivo presentar a consideración del Congreso de la SINTITUL-3 64 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 65 República un presupuesto desbalanceado, pero asegurar que su ajuste sería realizable durante la vigencia allegando recursos adicionales. Por otra parte, la ejecución misma del presupuesto se ordenaría de mejor forma mediante una herramienta que permitía planear el flujo de caja, abandonar el sistema rígido de doceavas iguales y avanzar hacia un sistema de ejecución realista que consultara las necesidades de las entidades y organismos del Estado. En tal sentido se estableció el sistema anual mensualizado de caja, más conocido con la sigla PAC. En la práctica, ni la ejecución ha consultado la programación, ni el flujo de caja de los recursos ha consultado las necesidades de ejecución de las entidades, diseñado con fundamento en las apropiaciones presupuestales. El sistema presupuestal ha terminado por desordenar el sistema contractual. Buena parte del PAC, especialmente el que concierne a los recursos de inversión, se suelta al finalizar el año. Las entidades deben andar rápido para contratar, so pena de perder el recurso o ser castigadas presupuestalmente por inejecución presupuestal. En la recta final del año, los contratos se asignan precipitadamente y urge comprometer los recursos y pactar desembolsos no con la racionalidad que los proyectos demandan por sí solos, sino sobre todo, por las reglas de caja y la obligatoriedad de que cada contratista cobre de la cuenta bancaria los recursos depositados. Los riesgos de corrupción que entraña este tipo de prácticas son considerables, o en el mejor de los casos se presenta un proceso de asignación de los recursos bastante irracional. Al lado de ellos, los más mínimos indicadores de gestión previamente diseñados no se cumplen, puesto que la administración los había ideado en el entendido de que se efectuarían determinados desembolsos, todo lo cual resulta ilusorio. De esta forma, el rezago presupuestal se acrecienta, lo que significa que una parte del presupuesto en ejecución en una vigencia corresponde al de la vigencia anterior, y los planes y programas de la presente vigencia quedan sometidos a la incertidumbre de un PAC repentino o de una ejecución futura en otra vigencia fiscal, cuando no es imposible lograr su ejecución, trastocando los planes y programas diseñados. A pesar de las dificultades presupuestales, el sistema contractual puede por sí mismo generar serias distorsiones en la eficiencia del gasto público. En parte por la insuficiente motivación o la inadecuada justificación para adelantar un proceso contractual: es posible que la contratación no tenga sustento alguno, no genere realmente un valor agregado o simplemente sea innecesaria. En parte por cuanto la ausencia de planificación, aun aceptando la contingencia en la disponibilidad de los recursos, conlleva a que el desorden y la dificultad para acertar se hagan presentes y agraven la situación presupuestal de por sí impredecible. SINTITUL-3 65 04/08/00, 11:30 a.m. 66 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Aunque el esfuerzo por superar la situación no es simple, sobre todo por cuanto las irregularidades del ciclo presupuestal están conectadas con las fases del ciclo económico, lo que resulta importante de concluir es que los administradores deben incorporar un margen de incertidumbre en la disponibilidad de los recursos y programar al máximo, aun bajo la contingencia de afluencia súbita de los recursos, cómo deberá llevarse adelante el proceso de contratación. Una programación previa supondrá siempre un examen de los pliegos de condiciones con anterioridad, o de los términos de referencia, un estudio de las necesidades reales de la contratación, de su motivación y justificación, un análisis sobre el mercado de proveedores, una definición sobre los responsables de tener preparado un sistema contingente para responder a la afluencia de recursos, entre otros aspectos. Por último, el desorden administrativo estimula prácticas que resultan riesgosas. La observación sobre fraccionamiento técnico de los contratos con el fin de burlar licitaciones, el aumento de picos de contratación coincidentes con la época electoral, el manejo de la contratación con cooperativas o entidades públicas u organismos internacionales bajo la figura de asistencia técnica, expresan en parte el caos administrativo que padecen las entidades y organismos del Estado. Es verdad que algunas de esas prácticas tienen asidero en la mala fe o en una actuación dolosa, pero también tienen su fundamento en el desorden administrativo de las entidades. Los contratos con cooperativas no suficientemente referenciadas o sólidas, o de convenios interadministrativos o suscripción de otros con organismos internacionales para asistencia técnica, son vías de escape al caos interno, a la ausencia de programación o a la falta de dispositivos administrativos para garantizar la buena marcha de los contratos y enfrentar su gestión. Control interno El área de control interno permite identificar también la existencia de factores que configuran riesgos de corrupción en las entidades y organismos del Estado. En forma extensa, el estudio adelantado permite identificar los siguientes: Sistemas de información mal concebidos o subsumidos en la informática, carentes de contenidos significativos de los datos introducidos al sistema: Tecnologías obsoletas que no se acoplan a las necesidades de los sistemas de información. Culto a la información bajo la forma de datos sin capacidad de procesamiento y análisis. Desconexión entre sistemas de información, competencias y áreas de gestión y desempeño. SINTITUL-3 66 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 67 Baja capacidad de integración entre la información de fuente externa y la generada por la entidad. Baja cultura de la medición. Estructuración deficiente del sistema de control interno: Programación afectada por el flujo de recursos. Ausencia de planeación y programación efectivas. Rendición obsoleta de informes. Regulación excesiva centrada en aspectos formales. Rendición de informes para cumplir con aspectos formales. Desubicación en el papel del control interno. Aspectos organizacionales: Bajo nivel de supervisión, control y evaluación. Desconocimiento de tecnologías e instrumentos de gestión. Desconocimiento de los usuarios sobre la entidad. Carencia de manuales e instrumentos de gestión actualizados. Gestión basada en asuntos urgentes. Para tipificar en forma precisa el alcance de los aspectos anteriormente enunciados, podemos aventurar unas cuantas situaciones que están dominando el panorama en cuanto a la dificultad para que el control interno sea herramienta preventiva de riesgos de corrupción y antes bien, su presencia formal contribuya a exacerbar la ocurrencia de factores de riesgo potencialmente corruptos. En primer término, la baja cultura administrativa y el escaso desarrollo de tecnologías de gestión. Esta temática es amplia y coincide con otra de las áreas del proyecto en cuestión que analiza el modelo gerencial y las situaciones de riesgo derivadas del mismo. No obstante, aceptando el hecho de que el control interno es una herramienta gerencial, no es desproporcionado afirmar que en el caso colombiano la poca funcionalidad que ha demostrado el sistema de control interno es la expresión de esa crisis del modelo gerencial, si es que fuera posible hablar de la existencia de un modelo definido o de un prototipo en esta materia. Alternativamente, los esfuerzos deben centrarse en la apropiación, ajuste y aplicación de tecnologías administrativas, enmarcadas en un nuevo enfoque de cultura organizacional que privilegie sobre todo los resultados en términos de impacto de las acciones y la población objetivo. La planeación interna de las entidades tiene una doble conexión; de una parte, con el Plan Nacional de Desarrollo económico, social y ambiental y de SINTITUL-3 67 04/08/00, 11:30 a.m. 68 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial la otra, con las exigencias de presentación de planes anuales, incluidos dentro de ellos los planes de desarrollo administrativo, recientemente establecidos por la legislación de administración pública (1998). Los procesos más tradicionales, aquellos que devienen del Plan Nacional, sufren múltiples obstáculos que provienen principalmente de dos causas: la afectación del sistema de planeación y la programación por el desorden presupuestal. Pero también, en algunos casos, por la vaga formulación de los programas y proyectos, por la dificultad de establecer indicadores de seguimiento y por una práctica laxa en su rigurosa evaluación. El control interno busca hacer un seguimiento efectivo de los planes, programas y proyectos y el desenvolvimiento de las áreas misionales de las entidades, pero encuentra serios inconvenientes en la imprecisión de los mismos y hasta cierta dualidad con organismos que tienen la función constitucional de hacer seguimiento a los planes de inversión, como es el caso en Colombia del Departamento Administrativo de Planeación Nacional y el Consejo Nacional de Planeación que tienen como interlocutores dentro de las entidades y organismos a las dependencias encargadas de la planeación. A lo anterior se suma que las entidades y organismos disponen de baja tecnología administrativa, lo cual dificulta establecer óptimos de gestión que sean susceptibles de ser examinados por un sistema de control interno para indagar hasta qué punto se ajustaron a esos óptimos. En otros términos, es muy difícil ejercer control sobre situaciones que no están configuradas óptimamente para ser susceptibles recurrentemente de control. Una premisa para que los sistemas de control interno operen en forma efectiva, ha de ser la estructuración de sistemas administrativos y tecnologías apropiadas de gestión incorporadas en las entidades, y derivadas de ellas, la definición de los estándares que deban ser verificados y vigilados por un sistema de control interno. En segundo término, la presencia de tecnologías informáticas sin sistemas de información. Esta afirmación puede encontrar sustento en muchas entidades del Estado. La moda de la informática sin duda ha seducido y con razón a administradores y entidades públicas. Las exigencias de contar con decisiones bien informadas y disponer de los datos útiles al proceso de toma de decisiones en tiempo real, bajo presiones y demandas sociales cada vez más apremiantes y la pulsión de un mundo cambiante, dinámico y muy exigente en competitividad, han llevado a la adquisición de equipos de cómputo en el sector público y de tecnologías informáticas más o menos sofisticadas. No obstante, los avances en los sistemas de información siguen siendo modestos. Esta situación tiene su origen en la desconexión entre los datos y las necesidades. Cada tipo de área de desempeño y de gestión, sea misional o de apoyo, exigiría un diseño completo de información, definiendo el contenido SINTITUL-3 68 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 69 de la misma, su pertinencia, utilidad, calidad y oportunidad, la fuente de origen, la fuente receptora, el tipo de procesamiento, los indicadores que arroja, los criterios de análisis que se observarán para asimilarla de manera útil, el tipo de decisiones que fundamentará una vez se pueda caracterizar el comportamiento del conjunto de variables e indicadores, entre otros aspectos. Así pues, puede afirmarse que existe más informática que información. El control interno requiere sistemas de información efectivos. Las administraciones disponen de poca cultura administrativa, pero también de modesta cultura de la medición. Las técnicas de diseño y elaboración de indicadores y de criterios de análisis para los mismos siguen pendientes de un desarrollo adecuado. En cuanto a los procesos y procedimientos de la administración, como se discutirá más adelante, son elementos neurálgicos para el diseño del control interno, y también limitados los alcances. Cuando estos procesos y procedimientos se han elaborado, son irreales, sufren de una dicotomía entre la práctica y lo formalmente establecido, y hasta hace muy pocos años no tenían nada que ver con la incorporación en su interior de puntos de control y de generación de alarmas frente a la forma como se adelantaban. Evidentemente, tanto procesos como procedimientos deben hacer parte de una revisión a fondo de las tareas del Estado, su pertinencia y sostenibilidad, al igual que de la forma más efectiva, desregulada y simple de llevarlos a cabo, eludiendo un excesivo reglamentarismo y un conjunto poco pausado de etapas, firmas, revisiones y autorizaciones. En tercer término, la sustitución de los controles externos formales por controles internos formales. La institucionalización del control interno en Colombia es de reciente incorporación al cuerpo de la administración pública, en 1991. Y la existencia formal de un sistema apenas fue sancionada por la legislación en 1993. Durante muchos años y al amparo de una legislación que data por lo menos de 1975, era la Contraloría General de la República la entidad que ejercitaba un control previo sobre los actos de la administración que comprometían gasto público. Con el descrédito de este sistema, por considerársele corrupto y de coadministración, la Constitución Política de 1991 lo abolió radicalmente, culminando un proceso de desmonte del mismo iniciado en 1982. La irrupción del sistema de control interno a propósito de la Constitución Política de 1991 fue entendida erróneamente como el remplazo de ese control previo, que tenía por lo demás un fuerte sesgo hacia el cumplimiento formal de requisitos, pero que poco reparaba en la eficiencia, la eficacia y la economía de las operaciones administrativas y de la gestión pública. Los jefes de las entidades y organismos del Estado concibieron las oficinas de control interno como unidades auditoras sobre las cuales recaería el peso del SINTITUL-3 69 04/08/00, 11:30 a.m. 70 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial control previo. De esta forma la idea de un sistema de control interno se desdibujó ampliamente. A ello contribuyó la carencia de un verdadero sistema de control interno, es decir, de parámetros, metodologías, conceptos y enfoques comunes, por la falta de autoridades reconocidas que lo lideraran y le dieran una forma precisa, más allá de las normas jurídicas que lo definieron en sus generalidades. En cuarto término, la subordinación del control interno a las instancias y jerarquías internas de la propia entidad u organismo. La incorporación del control interno al cuerpo de administración pública se hizo definiendo que las autoridades encargadas del mismo dependieran del más alto nivel directivo de una entidad u organismo. Ello desembocó en la creación de oficinas con esa denominación. Su dependencia jerárquica del jefe de las entidades u organismos genera ventajas y desventajas. Del lado de las ventajas, el control interno resulta funcional a la alta gerencia, pues puede contar de primera mano, teóricamente, con las observaciones y el apoyo de una dependencia encargada del sistema. Pero al mismo tiempo, su subordinación al jefe del organismo lo hace vulnerable en cuanto le genera simpatías o rechazo por sus observaciones a la marcha de la administración. En muchas entidades los jefes de control interno se convierten en un puntillazo indeseable, o se les otorga un valor secundario frente a las urgencias de la marcha de la administración. Es frecuente observar en la actitud de los administradores un menosprecio por las cuestiones estructurales y concederle un enorme valor e importancia a las angustias pendientes del día. El cambio en la concepción y valoración del control interno debe partir, en todo caso, de una mayor precisión conceptual y metodológica del mismo, todo lo cual será factible siempre que se consolide el sistema previsto para el efecto en la legislación. Controles externos El proyecto al indagar acerca de los controles externos y su eficacia, así como sobre la manera en que podían ser generadores de situaciones riesgo de corrupción, identificó los siguientes aspectos: Desconexión entre objetivos del control y sus métodos de realización. Carencia de metodologías específicas de control. Dispersión en los sistemas externos de control. Redundancia en la información solicitada. Ineficiencia en el control frente a situaciones conocidas de corrupción. Los controles externos tienen que ver, en especial, con los organismos que ejercen vigilancia fiscal y con los de control disciplinario. En Colombia tales SINTITUL-3 70 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 71 controles son ejercidos por la Contraloría General de la República en el orden nacional y las contralorías territoriales en los departamentos y municipios, tratándose de la vigilancia fiscal. Y respecto del control disciplinario a la administración pública, éste lo ejerce la Procuraduría General de la Nación para los órdenes nacional e intermedio (departamentos) y las personerías para los municipios. Los controles externos pueden constituirse en aliados importantes de la prevención en la lucha contra la corrupción, a no ser por su imagen de naturaleza punitiva. El papel preventivo de tales controles es muy difuso, en parte porque quienes los ejercen han considerado consuetudinariamente que cambiar el enfoque entraña un riesgo de pérdida de identidad y distracción de su objeto principal (salvo experimentos coyunturales en sentido contrario) y en parte, por algo más grave que ha afectado su práctica tradicional, y es el no contar con reglas claras para ejercer dichos controles, sobre todo en el caso de las contralorías. La ausencia de reglas claras para el ejercicio de tales controles pasa por la visión traumática ante la sociedad que han dejado quienes han ejercido los empleos de máximos jefes de esos organismos y de nuevo especialmente de la Contraloría General de la República. El origen de la nominación para tales cargos es político. Correspondía a la Cámara de Representantes antes de la Constitución de 1991 adelantar su designación y después de ella al Congreso en pleno, mediante un mecanismo de candidaturas (terna) proveniente de las altas cortes de administración de justicia. En un número importante de casos los excontralores generales han terminado en prisión especialmente por los vínculos que se les ha encontrado cuando ejercían la actividad política con los dineros del narcotráfico. Una visión relativamente generalizada del papel que han cumplido en tales cargos por parte de los vigilados y de la sociedad civil en general es el que su enfoque del control ha sido meramente político, se trata de perjudicar a sus contrarios partidistas y favorecer a sus amigos. El manejo hacia adentro de la entidad tiene el mismo sesgo, de forma que aunque se instituyó un sistema de carrera administrativa para sus empleados desde 1992, la forma de administrarla venía siendo amañada y laxa, al menos hasta 1998, fecha desde la cual hay un enfoque muy positivo en su gestión. En otros términos, un imperativo es devolver la credibilidad a esos organismos controladores. En el caso de las contralorías territoriales la tarea sigue pendiente. En el caso nacional es necesario revisar el sistema de origen de la nominación, pues fuera de la coyuntura presente que es favorable a la devolución de su imagen imparcial, es impredecible la suerte que acompañará a la Contraloría General en el próximo período de elección en el año 2002. SINTITUL-3 71 04/08/00, 11:30 a.m. 72 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial A lo anterior hay que agregar que las metodologías de control son poco conocidas por los vigilados y muy ambiguas para quienes las aplican. Y es en tal sentido que la carencia de reglas del juego claras puede conllevar a una situación crítica. No se espera objetividad. Las informaciones solicitadas son reiterativas y se duplican o triplican para un período de tiempo. Las auditorías se estacionan en las entidades mediante grupos de trabajo que se convierten en cierta forma de chantaje a las entidades y organismos y esa percepción hace perder legitimidad plena al ejercicio de la vigilancia fiscal. Su duración es injustificada y concluyen en informes que son discutibles, poco sustentados, informados y a veces mal dirigidos o de baja calidad, denotando un bajo perfil en los auditores que adelantan las tareas. La nueva legislación adoptada (1999) con un alcance muy estricto en cuanto al régimen de vinculación de sus servidores públicos, para el caso de la Contraloría General, constituye garantía de imparcialidad y de la configuración de un cuerpo de auditores de origen técnico y de altas exigencias de formación, con perfiles adecuados al ejercicio de la vigilancia fiscal. Por lo demás, el control es inoportuno porque contrasta la enorme inversión de recursos en realizar auditorías que transcurren al margen de los verdaderos escándalos de corrupción del país, conocidos primero por los medios de comunicación y mucho después por los propios organismos de control. Esta situación ha comenzado a cambiar desde la elección de un nuevo contralor en 1998 con un perfil elevadamente técnico y de remoto cuestionamiento ético. A ello se suma un nuevo enfoque del organismo en cuanto al ejercicio de un control de advertencia, en tiempo real y con visión integral y sistémica. En el caso de las contralorías departamentales, la situación puede ser aún peor, por la enorme dependencia de los auditores de las asambleas departamentales, de marcado origen electoral, cuya afinidad o no con el mandatario departamental de turno puede sesgar a favor o en contra el ejercicio de la vigilancia fiscal imparcial. Los riesgos de índole financiera Las conductas irregulares constitutivas de riesgo de corrupción más frecuentes en el manejo financiero y presupuestal de los servidores públicos según se deriva de los seriales estadísticos de la procuraduría delegada para la economía y la hacienda pública, así como del estudio realizado por el proyecto, tienen que ver con aspectos como los siguientes: Elaboración irregular del presupuesto Inconsistencias metodológicas, legales o de cálculo. Inclusión de gastos no autorizados. SINTITUL-3 72 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 73 No inclusión de apropiaciones para pago de sentencias, déficit fiscal, servicio de la deuda y servicios públicos domiciliarios. No inclusión de apropiaciones para gastos decretados legalmente. Presentación y aprobación inadecuados. Incumplimiento de términos. Alterar el contenido del presupuesto en forma irregular. No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal. Expedir el presupuesto sin tener facultad legal. No inclusión de apropiaciones para contralorías o personerías. Ordenación irregular del gasto Exceder la apropiación disponible. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto. Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto. Comprometer vigencias futuras sin autorización legal. Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad presupuestal. Prolongar la vigencia fiscal. Ordenar gastos sin tener facultad legal. Omitir otros requisitos de tipo contractual. Ejecución irregular del presupuesto No ejecutar el presupuesto, planes y programas. Omitir o expedir en forma irregular el acuerdo mensual de gastos o el programa anual de caja. Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales. Ordenar o efectuar gastos múltiples de la misma obligación. Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contraídas. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley. Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal. Manejo irregular de recursos Negligencia en el recaudo de rentas. Apropiarse de dineros públicos. Disponer de recursos no incorporados en el presupuesto. Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinación específica. SINTITUL-3 73 04/08/00, 11:30 a.m. 74 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Traslado irregular de fondos. Cambiar la destinación de los recursos. Expedir cheques sin fondos. Modificaciones inadecuadas al presupuesto No incorporar nuevos recursos no aforados. Ignorar requisitos tales como certificados de disponibilidad, fecha límite, porcentajes y otros. Efectuar modificaciones sin tener facultad legal. Irregular aplicación del régimen de reservas Omitir constitución de reservas. No incluir compromisos que cumplen requisitos y viceversa. Incluir varias veces el mismo compromiso. Incluir cuantías superiores. Afectar rubros diferentes al que corresponde a la obligación. Pagar compromisos no incluidos en las reservas. Modificar las reservas mediante traslados y adiciones. Tecnología inadecuada. Atraso en la información contable y financiera. Falta de planeación y programación en el área financiera. Falta de control en el almacén general y de los activos fijos. Manejos laxos en las colocaciones de los excedentes temporales de liquidez y las relaciones con las instituciones financieras. Una mirada global al área financiera y presupuestal indica que los problemas más críticos que configuran riesgos de corrupción tienen que ver con la acomodación de la gestión presupuestal a intereses particulares, las deficiencias en los registros y soportes contables, y el manejo de los excedentes estacionales de liquidez. Por lo que respecta a la gestión presupuestal, son múltiples los riesgos de corrupción que se suscitan como se desprende de la enumeración ya mencionada. No obstante, el problema que merece especial atención se presenta en el orden territorial, en parte por un profundo desconocimiento de normas y en parte por la ausencia de una gestión ordenada de los recursos, que configura un espacio propicio para la arbitrariedad y la discrecionalidad del ma- SINTITUL-3 74 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 75 nejo presupuestal. En ese sentido la Nación, por término medio, no presenta tantas falencias como el nivel territorial. Los funcionarios del área presupuestal son generalmente de cierta antigüedad, con un conocimiento de los requisitos, normas y procedimientos de cada una de las etapas de la gestión de recursos, orientados en forma permanente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este último aspecto no exime en absoluto las dificultades que genera el sistema presupuestal frente a otras áreas de la gestión, especialmente la contractual y la de resultados efectivos de la administración, las que una vez han sido afectadas por la incertidumbre presupuestal, inducen a conductas poco transparentes en la gestión pública y facilitan la ocurrencia de hechos de corrupción, o por lo menos generan riesgos marcados. Es necesario, en consecuencia, trazar estrategias orientadas a la educación y pedagogía del manejo y la gestión presupuestal, así como definir presupuestos viables que eviten traumatismos a la ejecución presupuestal y a la gestión públicas. En cuanto a las deficiencias de los registros y soportes contables, pese a la constitución de la Contaduría General con ocasión de la reforma constitucional de 1991, y a los enormes avances logrados en esta área gracias a su importante aporte, todavía existen riesgos de corrupción derivados de la desactualización de inventarios, la valoración de los activos, del manejo de los soportes y de la ausencia de una cultura contable. En esta línea, la recomendación más clara es apoyar y facilitar la gestión de la Contaduría y articular su trabajo a los altos niveles de dirección de la administración pública y del Estado. El problema más pronunciado tiene que ver con el sistema financiero y la colocación en el mismo de las estacionalidades de liquidez. Las quiebras recientes de las entidades financieras han exacerbado aún más los riesgos de falta de certidumbre y transparencia. La información sobre la solidez de las entidades está por término medio disponible, pese a lo cual varios responsables del manejo de los organismos oficiales han hecho importantes colocaciones, como si desconocieran la vulnerabilidad de esos intermediarios financieros. Dejando de lado el manejo de los recursos en cooperativas, mediante el sistema de contratación que ya se ha mencionado, los graves perjuicios económicos evidenciados por colocaciones inseguras muestran indicios interesantes respecto de la hipótesis de acuerdos por debajo de la mesa entre autoridades y servidores públicos y las agencias financieras, de los cuales se pudieran derivar beneficios indebidos para los primeros. Esta hipótesis subraya la necesidad de una mayor profundización sobre las prácticas del sistema financiero y su influencia correlativa en las conductas de los servidores públicos. SINTITUL-3 75 04/08/00, 11:30 a.m. 76 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Los riesgos de índole gerencial Los riesgos de índole gerencial, a primera vista parecen menos tangibles que los restantes, pero su importancia es muy grande, pues de ellos deriva la totalidad de riesgos de los sistemas específicos ya comentados. El proyecto identificó para las diferentes áreas, los siguientes riesgos: Centralización excesiva: Discrecionalidad. Ausencia de controles. Extralimitación. Concentración de autoridad y poder. Ineficiencia administrativa. Descentralización no controlada: Ausencia de controles. Falta de políticas claras. Atomización de recursos. Incapacidad de los delegatarios. Inadecuado manejo de información: Excesiva reserva. Discrecionalidad. Falta de transparencia. Ausencia de canales. Falta de una estrategia de comunicación. Administración del recurso humano. Selección sin rigor. Falta de profesionalismo. Baja capacitación. Mala remuneración. Inestabilidad. Desmotivación. Discrecionalidad. Trabajo en equipo: Ausencia de controles. Múltiples criterios. Supuesta delegación. No hay aprendizaje. Falta de cohesión. Deficiencias normativas: Inestabilidad normativa. Adaptación subjetiva. Ausencia de normas. Exceso de normas. Afectación ética: Complacencia. Amiguismo. Falta de programas. Falta de probidad. De todos ellos vale la pena destacar, en el contexto de la gerencia colombiana, que los mayores problemas tienen que ver con los sistemas de control, el clima organizacional, la gestión del recurso humano y la ausencia de un enfoque centrado en resultados, indicadores y satisfacción del usuario. Al hablar sobre los avances de las disposiciones legales en Colombia de frente a los temas de corrupción, se comentó que los gerentes públicos están comprometidos a presentar planes muy bien definidos, metas y programas anua- SINTITUL-3 76 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 77 les, así como a elaborar los indicadores de desempeño de su gestión que deben ser de conocimiento público. La baja cultura administrativa todavía reinante en el medio colombiano ha sido un factor en contra para que prospere una gerencia centrada en resultados, en la calidad de los servicios, en la satisfacción del usuario y en sistemas eficaces de control. La prioridad radica en establecer un sistema de desarrollo administrativo, como lo señaló la legislación sobre la administración pública (1998), en generar una cultura de la administración, en permear los sistemas organizacionales hacia una orientación al servicio, al usuario y a los beneficiarios de la acción del Estado. La elaboración de mapas de riesgo sobre corrupción deben formar parte de esta agenda. El fortalecimiento de las áreas que se han mencionado como constitutivas del proyecto, también deben ser prioridad de atención por parte del modelo gerencial. El control interno adolece de múltiples fallas y tiene un sitio residual dentro de la estrategia gerencial, como se ha señalado. Las situaciones riesgo asociadas al área ya han sido puestas de manifiesto, por lo cual no se insistirá en ellas. La rendición de cuentas es más bien excepcional, entre otras razones porque las entidades no están acostumbradas a ser rigurosas con la elaboración de programas, proyectos, metas e indicadores muy precisos, como debiera ser. Es de anotar que los macrosistemas de gestión tampoco son muy apropiados para favorecer los esfuerzos organizacionales aislados de comprometerse con indicadores de resultados precisos, como ya se ha reiterado, por ejemplo, a propósito del sistema presupuestal. La rendición de cuentas se vería fortalecida con el desarrollo de la veeduría social sobre el manejo y el buen celo en la aplicación de los recursos por parte de las autoridades. Un buen diseño de prevención de riesgos de corrupción en los estilos gerenciales podría construirse además, basado en escrutinios ciudadanos que calificaran el desempeño de la gestión; sistemas eficaces de información disponibles para los veedores y los usuarios acerca de los proyectos y sus recursos asignados, así como los logros que se espera con ellos y los potenciales beneficiarios; sistemas de quejas y reclamos que arrojasen información debidamente codificada, sistematizada y disponible a la cual se le aplicaran rigurosos criterios de análisis; pactos de la administración con los ciudadanos, de forma que éstos estuvieran enterados de los responsables de las decisiones y los términos predeterminados en los que pueden contar con un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos a cargo de las entidades. La gestión de personal, a pesar del desarrollo de un sistema de carrera administrativa que propende un sistema meritocrático profesional, encuentra múltiples resistencias, aunque hoy en día mayor en los niveles territoriales SINTITUL-3 77 04/08/00, 11:30 a.m. 78 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial que en el nivel nacional. La gestión de personal carece de un sistema consolidado de incentivos, pese a las normas, y el clima organizacional es tensionante, por cuanto el ambiente gerencial sigue siendo muy autoritario y excluyente en las decisiones de un gran porcentaje de la organización oficial. El estilo autoritario predomina sobre otros estilos de administración y al mismo se encuentran asociados múltiples riesgos de corrupción por la enorme discrecionalidad, la escasa publicidad de las decisiones y la ausencia de rendición de cuentas. La desconcentración, la descentralización y la delegación son figuras de importancia para el accionar administrativo. A pesar de ello, cada una entraña riesgos de corrupción que pueden desbordar su intencionalidad y buen propósito. La situación más riesgosa sucede cuando en cada una de esas figuras existe enorme discrecionalidad y bajo control. Los riesgos asociados a los procedimientos El área de procedimientos tiene una connotación instrumental, pero, a su vez, es una tecnología que puede dotar a una organización de formalidad en el buen sentido del término, logrando despersonalizar la gestión, colocándola al alcance del usuario o ciudadano, limitando la discrecionalidad y permitiendo una evaluación más objetiva del desempeño administrativo. Los riesgos que engendra un deficiente diseño de procedimientos, tal como los identificó el proyecto, son los siguientes: Ausencia de procedimiento. Planeación inadecuada. Baja capacidad del recurso humano. Información deficiente por baja capacidad tecnológica. Alta discrecionalidad de los funcionarios para decidir. Excesiva intervención de instancias internas y externas en el procedimiento. Diseños defectuosos de procedimientos. Incidencia de los desajustes organizacionales. Falta de controles efectivos, evaluación y seguimiento de los procedimientos. Procedimientos formales sin implantación. Desconocimiento de los usuarios frente a los procedimientos adoptados. Falencias en la difusión e implantación del procedimiento. Del examen de estas situaciones riesgo, preocupan especialmente la informalidad en el adelantamiento de los trámites, la acumulación de poderes de decisión en pocas manos, los trámites de cuya naturaleza se deriva la afecta- SINTITUL-3 78 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 79 ción de intereses económicos de particulares y que no tienen regulación explícita o bien es muy engorroso el procedimiento existente, la carencia de información ciudadana sobre términos de resolución y responsables y la inexistencia de sistemas de información acerca de los derechos y sistemas de resolución de asuntos al alcance de los ciudadanos. Los procedimientos administrativos pueden elaborarse con fundamento en los estudios de organización y métodos y deben ser la base para mejorar internamente el buen desempeño de la administración. Es evidente que frente al ciudadano los procedimientos por sí mismos no revisten en principio importancia, puesto que lo que a éste le interesa es la resolución ágil, transparente y efectiva de sus demandas, sin importar la ingeniería interna de la forma como se logra ese cometido. Si se examina globalmente la situación, también puede concluirse que desde el punto de vista del Estado y de quienes ejercen una evaluación a nombre suyo, lo que más interesa son los resultados, el cumplimiento de los planes, programas, proyectos y metas. Sin embargo, observada la cuestión desde el interior de las organizaciones, la ingeniería administrativa implica la movilización de los recursos de la entidad, de forma que de la combinación de los mismos y como resultado de procesos y procedimientos bien diseñados se consigan los objetivos buscados con economía, eficiencia, eficacia, celeridad, oportunidad y transparencia. Este ángulo de la perspectiva organizacional debe articularse a las necesidades de los usuarios, quienes no sólo han de ser informados sobre los recursos y beneficios, el tipo de demandas que pueden ver resueltas, sino sobre los procedimientos, los términos y responsables, como ya se comentó. Para que esta información fluya con buen éxito y alcance su objetivo, la entidad debe hacer una reingeniería de tales procesos y procedimientos, luego colocarlos en conocimiento de los usuarios, evaluarlos en forma permanente y hacer los ajustes aconsejables. Los riesgos de corrupción tienen origen también en procedimientos mal diseñados. Cuando los procedimientos son informales se genera una cierta incertidumbre y mucho desorden administrativo que se traduce en demoras injustificadas, en el anonimato de quienes deciden y en sus móviles. Estos son factores claves en la ocurrencia de riesgos de corrupción. En el otro extremo se encuentra una organización con procedimientos bien formalizados pero mal diseñados, los cuales engendran demoras indebidas, exceso de concentración de poder en las decisiones, términos dilatorios y demoras en las soluciones. De igual forma estos factores constituyen también riesgos de corrupción. La legislación reciente de administración pública (1998) ha formulado la necesaria existencia de Planes de Desarrollo Administrativo, los cuales hacen SINTITUL-3 79 04/08/00, 11:30 a.m. 80 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial especial énfasis en la simplificación de los trámites y procedimientos. De promoverse esta estrategia, podrán alcanzarse importantes logros en la modernización de la gestión y en el control de riesgos de corrupción. Ciertamente, como se ha insistido, el enfoque sobre estos procedimientos debe observar ciertas reglas que eviten una formalización simplista de los procesos y procedimientos. CONCLUSIONES Los aspectos antes tratados y en especial los concernientes a los factores de riesgo, constituyen el cuerpo central de que trata el estudio de los mapas de corrupción. Como mencionó desde el principio de la exposición, el informe que se presenta no constituye un estudio de la corrupción como tal. Por el contrario, se trata de una metodología sugerida para que las entidades logren la elaboración de sus propios mapas de riesgo. Puede observarse que los riesgos son múltiples y que la elaboración de mapas de riesgo es una necesidad en la gerencia moderna. Su utilización y la consecuente valoración de los riesgos permitirá formular planes de acción que los minimicen. Qué tanto se consiga el propósito de reducirlos podrá ser un intangible, pero seguramente se verá recompensado por la ausencia o baja presencia de hechos efectivos de corrupción en la entidad. Este premio, aunque parezca poco tangible, tiene un importante significado para la sociedad y el Estado, a la vez que dará una mayor tranquilidad a los gerentes sobre el decurso de su gestión. Los mapas de riesgo son una herramienta gerencial, y por consiguiente no deben entenderse como un sistema conceptual o una teoría más sobre la corrupción. Su verdadero alcance radica en implementarlos y usarlos en la práctica cotidiana de la administración. Tampoco se consideran como el único aspecto que constituya una política de lucha contra la corrupción. Es evidente que la legislación, el fortalecimiento de los organismos de control, un sistema punitivo adecuado y el desarrollo de múltiples estrategias combinadas de carácter general y transversal contribuirán decisivamente en la consecución de una administración más transparente y eficaz. Pero la carencia de mapas específicos de corrupción hechos a la medida de los distintos tipos de entidades, limitará la efectividad de la lucha contra ese flagelo. SINTITUL-3 80 04/08/00, 11:30 a.m. Capítulo 3 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA GERENCIA* Álvaro Velásquez Caicedo JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO Durante los últimos años los gobiernos colombianos y las agencias de diversa índole se han preocupado por buscar mecanismos con los cuales se reduzcan los índices de corrupción que han llegado a extremos desmoralizadores para la sociedad. Colombia ha figurado en los análisis internacionales como uno de los países más corruptos del mundo, lo cual significa que además del estigma del narcotráfico y del de la violencia generalizada, ahora somos identificados como una nación de la más pobre condición en cuanto a transparencia en el manejo de los recursos públicos, por parte de quienes detentan el poder estatal, que están confabulados, en no pocas ocasiones, con el sector privado. Como ninguna acción será suficiente mientras este flagelo no sea controlado, y como los altos directivos deben ser quienes con sus conductas honestas y profesionales, al servicio de los intereses superiores de la comunidad, muestren que son dignos de la confianza ciudadana en el ámbito nacional e internacional, se deben identificar los principales factores de riesgo asociados con el ejercicio del poder y la autoridad y demás funciones gerenciales en las instituciones del Estado, para intentar señalar cómo se manifiestan estos riesgos, tratar de establecer cuál sería la mejor manera de combatirlos y, mejor, de prevenirlos, para devolverle al ejercicio de la gerencia en el sector público el sentido de eficiencia, eficacia, transparencia y calidad que debería tener. * Este trabajo está escrito sin citas y sin llamados de pie de página, para facilitar su lectura. Sin embargo debe entenderse que en todo su desarrollo se contemplan los aportes de las múltiples fuentes consultadas. Ellas fueron de carácter escrito, como aparecen al final del texto; también se debe hacer referencia a las contribuciones de todas las personas, expertos, consultores, funcionarios que han dedicado buena parte de su vida y de sus trabajos académicos o profesionales al tema de la corrupción. Cualquier diferencia en la asimilación de sus comentarios, reflexiones, críticas y sugerencias, es imputable sólo al autor. SINTITUL-4 81 04/08/00, 11:30 a.m. 82 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial LA GERENCIA FRENTE A LA CORRUPCIÓN De la presencia de la corrupción en las organizaciones del Estado no está libre de riesgo ninguna de las áreas funcionales y ninguno de los miembros de las mismas sin importar su ubicación dentro de la estructura, la mayor o menor importancia de su actividad, o su formación profesional. Sin embargo, es necesario estudiar los niveles gerenciales por su importancia dentro de cualquier organización, por la capacidad y la posibilidad de que sus acciones u omisiones permitan o frenen los fenómenos de corrupción identificados, los que surgen con el paso del tiempo y los que podrían aparecer si no se les anticipa de manera decidida. Se hace imperativo romper con las condiciones de inevitabilidad de la corrupción, a las que se enfrentan los funcionarios públicos desde el momento de asumir la conducción de una entidad, partiendo de la base de que siempre deben mantener las previsiones, la planeación, los controles y los comportamientos éticos que se derivan de su cargo. En este campo, las consecuencias de los actos del funcionario deberán estar abiertas para el escrutinio público, y la trascendencia de los mismos deberá llegar hasta las últimas consecuencias, cuando sean menoscabados o vulnerados el patrimonio institucional y el interés social, buscando que la impunidad no aparezca para oponerse a la celosa vigilancia de los intereses sociales. MAPA DE RIESGOS A raíz de los controles impuestos, cada vez mayores y algunos más sofisticados que otros, muchos de los hechos de corrupción son generados de manera también refinada y puestos en práctica por los funcionarios o personas particulares, quienes los introducen en sus comportamientos, de forma tal que se hace difícil su detección. Como nada de esto debe excusar a los responsables de las entidades de permitir la corrupción, con sus acciones permisivas, por sus omisiones que igualmente le abren paso a ese fenómeno, por la ausencia de un castigo oportuno y falta de sentido de la previsión, siendo su obligación buscar en todos los casos reducir dramáticamente las incidencias negativas que ella tiene sobre los intereses de las entidades, y a la larga sobre la sociedad, se construye esta propuesta, mapa de riesgos, como una herramienta para los administradores y estudiosos del tema. Con base en el concepto de mapa, se debe entender que éste es una representación aproximada de la realidad vista por el observador, es decir que tiene una buena dosis de subjetividad que lo diferencia frente a otras posibles miradas. De igual forma el mapa es incompleto, porque se SINTITUL-4 82 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 83 limita a hacer esa transcripción de aspectos que han sido interesantes para el analista, quien deja por fuera lo que no considera pertinente para los efectos de su estudio. Igualmente, para elaborar cualquier mapa es necesario hacer una primera interpretación del objeto a estudiar, con base en los antecedentes ofrecidos por quienes conocen ese objeto. El mapa de riesgos se construye analizando, desde una perspectiva teórica, los riesgos de corrupción que se presentan en los niveles gerenciales. Se contrasta lo planteado con un vistazo a lo que sucede en algunas entidades estatales. Esto permite confrontar la validez de las apreciaciones iniciales, brinda elementos para generar un mapa de riesgos para cualquier organización y permite hacer algunas propuestas para prevenir y controlar esos riesgos. El mapa de riesgos consiste en identificar las conductas de los funcionarios, directivos en este caso, que le abrirían espacio a la corrupción. Tiene que ver también con la presencia o ausencia de políticas, con la identificación de procesos o procedimientos vigentes o no. Igualmente observa si hay cultura de rendición de cuentas y otras acciones que pueden incidir positiva o negativamente en la corrupción. En fin, se trata de señalar alertas, con base en la teoría propuesta por los analistas y estudiosos del tema, teniendo en cuenta también las vivencias de quienes han desarrollado su actividad en el sector público o han tenido relación con el mismo. Para contrastar la aproximación teórica con la realidad institucional se acudió, porque así lo preveía el trabajo, a Caprecom y a Invías. Por considerar que no es exactamente necesario mencionar con nombres propios funcionarios o áreas en las cuales se ratificó lo planteado desde la teoría, se decidió desde un principio evitar esos señalamientos, porque el objetivo más que fiscalizador, controlador o judicial era fundamentalmente propositivo: cómo podemos contribuir a identificar riesgos de corrupción y a evitar que se conviertan en corrupción efectiva hacia el futuro. CARACTERIZACIÓN DE LA GERENCIA Este nivel pueden ser de particular vulnerabilidad debido al poder de decisión que maneja, a la cantidad de recursos sobre los cuales debe incidir, a las presiones internas o externas de que puede ser objeto, a la autoridad que por razón de sus cargos detenta, por la posibilidad de influir directa o indirectamente sobre grandes grupos de personas y de entidades y por sus estrechos nexos con otros centros de poder. No se consideró necesario hacer una distinción entre los directivos altos o medios, porque todos deben desarrollar funciones relacionadas con la SINTITUL-4 83 04/08/00, 11:30 a.m. 84 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial planeación, la organización funcional, la orientación del talento humano, el ejercicio del liderazgo, la toma de decisiones sobre la orientación de recursos y el control de todas y cada una de las acciones cumplidas dentro de la entidad. La diferencia entre alta y media gerencia aparece cuando se analiza el tiempo que deben dedicar a atender asuntos de formulación de políticas o a los de la puesta en práctica de las acciones que permitirán el cumplimiento de esas políticas, entre su necesidad de aplicar mayores o menores esfuerzos a las destrezas técnicas o a las conceptuales, lo mismo que a la aplicación en el manejo del personal. En cada entidad, por su estructura, pueden aparecer diferentes cargos con características de pertenecer a la gerencia, bien sea alta o media. Algunos ejemplos pueden ser: presidentes, directores generales, gerentes, superintendentes, ministros, vicepresidentes, subdirectores generales, subgerentes, viceministros, secretarios generales, privados, administrativos. Igualmente se podrían considerar los directores seccionales, regionales o sus similares, además de los directores de departamentos, los subdirectores de áreas funcionales, jefes de sección, etc. En cada caso se debe determinar qué niveles toman las decisiones más importantes dentro de la organización. ESTILOS GERENCIALES Y RIESGOS DE CORRUPCIÓN Muchos de los casos de corrupción están asociados a los estilos gerenciales impuestos en cada organización. No significa esto que la gerencia sea sinónimo de corrupción, pero sí que la puede permitir por acción u omisión; es decir, cada estilo puede tener asociado uno o más riesgos de corrupción. Estilo autoritario y riesgos de corrupción Un directivo autoritario es la persona que, haciendo uso del poder que le confiere su cargo, sobrepasa los límites del mismo para imponer de manera autocrática sus propios deseos e intereses a quienes colaboran con él en la entidad o a quienes desde fuera de ella se relacionan como clientes, proveedores o a los ciudadanos corrientes que se acercan a la entidad. Un directivo autoritario puede adoptar comportamientos intimidatorios y generar actos de corrupción que usufructuarán él o las personas naturales y jurídicas directa o indirectamente relacionadas con él, y que tienen intereses en la entidad. El gerente puede, por ejemplo, obligar a que sus amigos sean favorecidos en las adjudicaciones o contratos, aun cuando no cumplan con los requisitos. Nadie actúa en su contra por temor a las represalias. El directivo actúa de manera arrogante para la toma de decisiones, imponiendo su voluntad, atropellando a los miembros de la organización, lo SINTITUL-4 84 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 85 cual puede generar en los subordinados comportamientos de oposición a ese modo de ejercer la dirección. Por esta forma de actuar, la motivación en los individuos para cumplir con las decisiones superiores será muy baja, pues difícilmente alguien avasallado está dispuesto a colaborar con quien lo somete. En una expresión de motivación adversa, las posibilidades de control y la responsabilidad del mismo quedan en el más alto nivel y la corrupción puede aparecer como un reto velado al autoritarismo. A medida que se desciende en la escala jerárquica, un estilo de dirección autoritario hace que los subordinados sientan mayor temor y menor responsabilidad, hasta llegar a los niveles más bajos, en donde ésta puede ser imperceptible. Las posibilidades de que los individuos encuentren satisfacción es muy reducida, producto también de la limitada interacción y la comunicación unilateral que caracteriza a la organización. No existirá, en los niveles medios y bajos, el afán de señalar a las personas que tienen conductas proclives a la corrupción. Por su complicidad activa o pasiva los compañeros de trabajo se desentenderán de esas situaciones, esperando que los comportamientos corruptos sean detectados por los mismos altos directivos, vistos como prepotentes. Ésta sería una forma de demostrarles, así sea indirectamente, su vulnerabilidad. De la misma forma no habrá mayor preocupación por denunciar las conductas de terceros que vayan en detrimento de los intereses de la sociedad, del Estado y de la entidad, porque no hay ningún estímulo para el cumplimiento de las políticas señaladas por la alta gerencia. La motivación por el logro no puede llegar a topes aceptables en los espacios diferentes a los de la alta dirección, porque sus integrantes no sienten como suyos los éxitos que fueron producto de imposiciones y, obviamente, la corrupción tampoco será considerada como su problema. En conclusión, el estilo autoritario puede reducir drásticamente la motivación para apoyar las políticas gerenciales y dar elementos para que la corrupción sea parte de las actuaciones de los funcionarios, o por lo menos dará pie para que ella sea vista sin la preocupación que un servidor motivado, con posibilidades de participación y buen trato, podría mostrar. Manifestaciones de riesgos de corrupción: estilo autoritario Al hacer la confrontación con la realidad se ratifica la preocupación: en las empresas estatales es ostensible la falta de participación de los funcionarios de niveles medios y bajos, en la fijación de políticas de la entidad. Lo único que pueden hacer muchos servidores es atender las imposiciones de los directivos, sin posibilidad de intervenir, o haciéndolo de manera modesta. Éste es el reclamo general. SINTITUL-4 85 04/08/00, 11:30 a.m. 86 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial En la práctica, el autoritarismo, en no pocas ocasiones se vincula a las prevenciones con las que llegan los nuevos funcionarios, cuando el cambio es producto de la llegada de un nuevo gobierno. El aislamiento es casi total. Es un enclaustramiento de los nuevos directivos que crea zozobra en sus subalternos. Los mensajes que envían con más frecuencia son aquellos que informan acerca de la decisión de prescindir de funcionarios de diferentes niveles, para dar paso a los amigos de la nueva administración. Sin duda este aislamiento no es la mejor forma de detectar y corregir riesgos o conductas corruptas. Los directivos llegan señalando a los funcionarios como cómplices de malos manejos de administraciones anteriores. Incluso ante la presencia de algunos programas de trabajo estructurados para mejorar la administración, sin depender de uno u otro gobierno, se les acusa de estar preparados para servir a los intereses de quien no ganó. Esta forma de actuar debilita la posibilidad de interacción y conocimiento de los problemas que tiene la organización en diferentes áreas e impide generar confianza para descubrir y corregir conductas corruptas. Antes por el contrario, puede permitir que ellas, si existen, se sigan presentando y no haya voluntad de colaborar con la nueva administración para mejorar en este campo. Muchos empleados tienen la necesidad de quedarse cruzados de brazos, durante varios meses, esperando los mensajes claros sobre los deseos de la nueva administración, lo cual puede dar lugar a los riesgos de corrupción, por la acción de los directivos o por su desconocimiento de la entidad. En una de las entidades estudiadas, en un cambio de administración anterior fue evidente el aislamiento casi total de los directivos frente a los funcionarios que quedaron, con el envío de mensajes que prácticamente ponían en duda la honestidad de todos los empleados provenientes de la anterior administración, lo cual los incapacitaba para tomar parte en las nuevas decisiones. Es evidente que la costumbre arraigada en el sector público de imponer las decisiones de los altos directivos, desconoce las inteligencias con capacidad de aportar que se encuentran en otros niveles de la institución y les niega, de esa manera, la posibilidad de hacer aportes en la lucha anticorrupción. La discrecionalidad, una manifestación de riesgo en el estilo autoritario La discrecionalidad se ha convertido en una de las causas de corrupción más reconocidas y tiene especial importancia cuando se asocia con un estilo de dirección autoritario, porque puede aparecer para favorecer a los amigos de los directivos. Se ha podido observar, y esa es la impresión de muchos de los funcionarios entrevistados, que el estilo de gerencia SINTITUL-4 86 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 87 autoritario tiene en la discrecionalidad una de sus más connotadas manifestaciones y riesgo de corrupción: hay funcionarios de los más altos niveles que deciden concentrar todas las decisiones en sus manos. No se puede afirmar que la corrupción esté presente en sus actos, pero sí es claro que el riesgo se hace manifiesto, porque no sólo está en juego la concentración del poder, sino también su estilo para imponer las decisiones. Si bien participar directa o indirectamente en los procesos de contratación es una de las funciones inherentes a la alta dirección, el autoritarismo y la discrecionalidad pueden hacer que las decisiones se inclinen en favor de los amigos de los directivos, quienes en muchas ocasiones no cumplen con los requisitos establecidos, y reciben a pesar de ello el favor del funcionario interesado en alguna reciprocidad por su decisión. La discrecionalidad en el gasto es evidente: tanto en la alta gerencia como en la gerencia media, los funcionarios de las entidades visitadas detentan la capacidad para decidir por sumas muy altas. Ésta ha sido una constante en el pasado. No resulta explicable ni justificable que se les ofrezca a los directivos la posibilidad de adjudicar, sin acudir a un sistema abierto y transparente, sumas altas que aparecen ligadas por las normas y la discrecionalidad, al presupuesto de la entidad, más que a la racionalidad administrativa, al buen sentido de mantener salvaguardados los intereses públicos e incluso a la mesura que debe distinguir a los directivos. La discrecionalidad puede ser usada también para pagar los favores políticos recibidos de los amigos del nominador, o de las personas que colaboran políticamente con quienes están rigiendo los destinos de la entidad. Es frecuente en la administración pública, que la llegada de un nuevo cuadro directivo esté acompañada de la aparición de nuevos contratistas y de la eliminación de otros provenientes de la administración anterior. La conducta autoritaria hace que la discrecionalidad sea notoria y difícil de cuestionar. Los funcionarios que algo tendrían para decir se encuentran a menudo en la obligación de callar, porque cualquier manifestación contraria a los deseos de los nuevos directivos puede causarles dificultades. La discrecionalidad suele extenderse durante toda la vigencia de una administración, porque el estilo autoritario es propio de la personalidad del administrador de turno. Se puede encontrar que la discrecionalidad se convierte en una conducta que con alguna frecuencia se replica en otros niveles, porque cada funcionario empieza a sentir que está en la posibilidad de aprovechar las ventajas de su posición para tomar las decisiones que más le convienen. La discrecionalidad se convierte también en un riesgo por las presiones que los altos directivos reciben desde afuera o dentro de la entidad; fuertes pre- SINTITUL-4 87 04/08/00, 11:30 a.m. 88 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial siones provienen de los políticos que aspiran a recibir favores del directivo. En una de las entidades estudiadas, ante la necesidad de aprobar una reestructuración, el director debió ceder a tantas condiciones de los políticos que el daño para la entidad fue muy grande. Fue paradójico que ante las recomendaciones de algunos de sus colaboradores, el directivo contestaba que él respondía por sus actos, lo cual finalmente debió hacer, pero ante la justicia. Las presiones provienen también de proveedores, colaboradores y amigos que saben la capacidad de decidir que tiene un directivo autoritario haciendo uso de su discrecionalidad. Otro de los ejemplos de discrecionalidad es la capacidad utilizada, de manera autoritaria, por los directivos para nombrar a los funcionarios o empleados. Es común encontrar que el nombramiento es más producto del afán de pagar favores políticos o de servirle a los intereses personales del nominador, que al deseo de ofrecerle a la entidad la posibilidad de contar con los mejores empleados. Uno de los directivos suplanta en actitud autoritaria y discrecional la oficina de personal, evitando que los nombramientos sean por lo menos conocidos en esa instancia; todo se maneja en sus oficinas o las de sus colaboradores muy cercanos. En los organismos estatales existe la tendencia a que algunos directivos, por ser personas de confianza de su superior inmediato, concentren en sus manos muchas decisiones del más alto nivel, trasladando a sus áreas la discrecionalidad, imponiendo para ello un estilo de gerencia autoritario. Suele suceder que los secretarios privados, los secretarios generales y otros funcionarios de la confianza del gerente o director, reciben de su jefe máximo la autorización para decidir, de manera discrecional, desde asuntos trascendentes hasta aspectos de menos interés. En las entidades analizadas, esta situación se ha presentado en diferentes momentos durante los últimos años: han llegado funcionarios a los cargos de secretarios privados o secretarios generales que han concentrado en sus oficinas toda la capacidad para decidir. De acuerdo con los estudiosos, detrás de la discrecionalidad se esconden muchos de los problemas de corrupción en el sector público. En especial se hace referencia a la presencia de esta capacidad omnipotente de decidir por parte de los altos funcionarios, acompañada de la falta de una exigencia para que rindan cuentas por sus actos y al monopolio ejercido por una empresa estatal. La discrecionalidad permite que la corrupción aparezca; la no rendición de cuentas hace que no sea detectada y castigada, y el carácter monopólico de la entidad obliga a que sea aceptada con resignación por usuarios o proveedores. SINTITUL-4 88 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 89 Estilo democrático y los riesgos de corrupción Contrario a la personalidad directiva antes señalada, puede aparecer la del funcionario que considera que cada paso, cada acción o iniciativa que tome, debería pasar obligatoriamente por un proceso consultivo de corte aparentemente democrático, en el cual intervengan muchos de los miembros de la organización, o algunos ajenos a la misma. El directivo de este estilo tiene dos formas de manifestar su comportamiento: por un lado está el carácter consultivo y por otra el grupal participativo. En el primero hay una voluntad de decidir asuntos de interés en la alta dirección, pero se tiene por norma la consulta a otros niveles, de manera amplia, partiendo de la base de que esas decisiones van a afectar a todos los miembros de la organización. Este estilo en el caso del grupal participativo da mayores posibilidades de contribución a la toma de decisiones en todos los niveles de la organización, contribuye en mayor grado a la motivación de los funcionarios porque sienten que son tenidos en cuenta por los directivos. Hay en este estilo la delegación suficiente como para que más funcionarios se sientan responsables por los logros de la administración, porque además la comunicación se da en doble vía, ascendente y descendente, lo cual favorece la retroalimentación en los dos sentidos. El directivo democrático puede permitir que la corrupción aparezca cuando sus comportamientos caen en la ingenuidad, la cual facilita que su estilo pueda ser aprovechado por otros funcionarios para abusar de las posibilidades de participación brindadas por la alta dirección y realizar acciones orientadas a servir a sus intereses particulares. El estilo democrático puede dar lugar a que quienes son consultados aprovechen esta circunstancia para hacer que las decisiones se inclinen a favor de sus intereses, que en muchas ocasiones están ligados a comportamientos corruptos. Además, puede presentarse la situación de que por ser fiel al estilo democrático, la toma de decisiones sea tan demorada que dé paso a la aparición de conductas corruptas por el aprovechamiento que de esa morosidad hagan quienes tienen intereses corruptos. Las manifestaciones de los riesgos: estilo democrático El estilo democrático no es exactamente el que distingue a los directivos de las entidades analizadas, por lo cual la ratificación de las conductas propias del tipo de dirección opuesto a éste, es lo más notorio. Hay algunos pocos ejemplos de directivos que han tenido este perfil; sin embargo, como la participación se permite más a los amigos y colaboradores inmediatos, plantean los funcionarios entrevistados que el riesgo de pretender SINTITUL-4 89 04/08/00, 11:30 a.m. 90 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial escuchar opiniones de diferentes personas, sin el espíritu crítico debido, termina permitiendo la participación de quienes antes de servir a la entidad, lo que logran es hacerla víctima de actos corruptos. Estilos complaciente y sumiso y riesgos de corrupción En este caso se hace referencia a la persona que no actúa con talante autoritario ni democrático, sino que deja suceder las cosas sin intervenir en las mismas para encauzarlas según los intereses sociales que le han sido confiados. Este gerente puede ser considerado también como liberal o de rueda suelta, pues sus actuaciones están más en función de los deseos e intereses de sus superiores o de influencias externas cuando es sumiso, o de sus subalternos e incluso de personas ajenas a la entidad, cuando el comportamiento es complaciente. Aun cuando se exprese de todas las formas que el funcionario encargado de regir los destinos de una entidad es independiente para tomar las decisiones, la realidad es otra, porque con frecuencia debe responder con sus actuaciones a los intereses de quienes están en capacidad de influirlo por razones políticas, económicas, profesionales o de otro tipo. Las que más pesan son realmente las razones político-económicas, porque están asociadas a la capacidad de los nominadores para tomar decisiones claves, por interpuesta persona, entendiéndose que ella es funcionaria directiva de una organización. Popularmente se dice: El directivo es ficha de fulano. Aunque parezca paradójico, en un mismo directivo pueden convivir dos estilos aparentemente opuestos: el autoritario-sumiso y el autoritario-complaciente. En el primer caso, el gerente acepta las imposiciones que desde otras instancias imponen, mientras que ante sus dirigidos es autoritario, para impedir que sus órdenes sean discutidas. Se impone el estilo autoritario-complaciente cuando lo que se busca es mantener el poder de tomar las decisiones trascendentales de la organización, algunas de las cuales pueden permitir la comisión de actos corruptos. A la vez se muestra laxo hasta la irresponsabilidad cuando no se controlan las conductas desordenadas, bien sea en lo administrativo, en lo disciplinario o en lo ético. Se busca que los subalternos no se dediquen a discutir órdenes. El dirigente complaciente no toma la iniciativa para planear u organizar la empresa de acuerdo con lo dictado por el buen ejercicio de la gerencia. El comportamiento liberal puede ser el resultado de la forma como obtuvo su cargo el directivo. Con mucha frecuencia ese ascenso o designación ha sido producto de la benevolencia del nominador, pagando favores políticos o de otra índole, sin tener en cuenta las calidades, la formación profesional o los antecedentes gerenciales, lo cual hace que el alto direc- SINTITUL-4 90 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 91 tivo no se sienta con toda la autoridad para señalar el rumbo de la entidad y ceda la iniciativa, de manera irreflexiva, a sus dirigidos. Este tipo de directivo puede hacer altamente vulnerable a la corrupción a toda la organización, pues habrá personas que ante el mínimo asomo de debilidad, de negligencia o de complacencia tratarán de aprovechar cualquier circunstancia, sin importar que ella vaya en detrimento de la entidad o del interés colectivo. Este directivo no se opondrá con toda la severidad del caso a los comportamientos corruptos de sus dirigidos, pues ese rigor no es compatible con su forma de orientar la organización. La disciplina y la moral se verán seriamente afectadas. La complacencia puede asociarse, hablando de corrupción, a una especie de confabulación silenciosa para atentar contra los intereses de la entidad: como los bienes que les son confiados a estos directivos no tienen quién los defienda de la mala utilización, surge la posibilidad de que el directivo complaciente haga mal uso de los recursos bajo su custodia, y se sienta moralmente impedido para actuar en contra de los funcionarios bajo su mando, que también hacen uso indebido de los bienes del organismo. Las manifestaciones de los riesgos en los estilos complaciente y sumiso En las entidades estudiadas, estas formas de dirigir se han manifestado de diferentes formas: ha habido períodos en los que los directivos son generosos con sus amigos, porque es la amistad o el favoritismo político el que orienta las decisiones. Esta complacencia es notoria en las direcciones regionales, según afirmaciones de los funcionarios entrevistados. Los riesgos de corrupción son muy altos porque no hay voluntad de establecer controles. Se dan casos de funcionarios de estos ámbitos que se desaparecen cuando deberían estar al frente de la entidad. La complacencia o sumisión se presentan porque son cuotas políticas o amigos de algún alto dirigente del Estado y no pueden ser sancionados. En un país como el nuestro, el comportamiento directivo complaciente se presenta con frecuencia, porque al funcionario le interesa más mantenerse en el cargo para poder devengar o actuar indebidamente, que hacer las cosas bien. En otros casos la complacencia se manifiesta cuando empleados que no cumplen sus tareas son evaluados mal, pero nunca son sancionados, no se les llama la atención y, en fin, no se toma ninguna medida seria, sólo para evitar, el directivo, problemas de demandas y apelaciones por parte del funcionario, candidato a sanción. Éste es un riesgo de corrupción en las entidades estudiadas y en general en el Estado: du- SINTITUL-4 91 04/08/00, 11:30 a.m. 92 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial rante muchos años en estas entidades sólo han sido tomadas medidas disciplinarias contra dos funcionarios por su bajísimo rendimiento laboral; las demás fallas se han pasado por alto. Una manifestación de la gerencia complaciente se presenta cuando hay un cambio de administración y se declaran insubsistentes a algunos funcionarios, quienes se van sin hacer entrega de sus cargos a nadie. Incluso se encuentra que en otras ocasiones algunos funcionarios se van de vacaciones, no le entregan a nadie el cargo para ser cubiertos durante su ausencia, se llevan las llaves de su oficina y no se les hace objeto de medidas disciplinarias. De los casos abiertamente corruptos, se cita el de funcionarios que le cobran a los particulares por hacer las tareas propias de su cargo, situación que es conocida por los mismos jefes; lo llaman abiertamente pagar peaje. Lo saben muchas personas dentro y fuera de la entidad y sin embargo nunca son sancionados. Todo esto ratifica la presencia del estilo complaciente. En las entidades estudiadas se habla de la dependencia de los directivos, en diversos momentos de las administraciones de los últimos años, de determinados grupos o intereses políticos. No es extraño que muchas de las decisiones vayan acompañadas de frases como: En este negocio está interesado el doctor X, dirigente político. Además se afirma por parte de las personas entrevistadas que con mucha frecuencia los parlamentarios, los ministros, la Presidencia de la República u otros dirigentes políticos, tienen la capacidad de incidir en las decisiones, a veces hasta en las de poca monta. Se manifiesta que con recurrencia la estabilidad de uno o más funcionarios está más en función de la forma como atienda los intereses políticos de turno, que con la calidad de su gestión. Se hace referencia a que en el pasado por lo menos una reestructuración de la entidad estuvo acompañada del presiones ejercidas por parlamentarios y directivos encargados de aprobar la nueva organización. El pago del favor se manifestó de diferentes maneras y fue, en concepto de los entrevistados, la más clara demostración de corrupción. No es sólo en la contratación de obras, en el suministro de bienes o servicios en donde se hace notoria la conducta sumisa de muchos de los directivos del sector público. Otra de las manifestaciones de esa sumisión está en la designación de funcionarios en las diferentes áreas de la organización. Con frecuencia se registra el nombramiento de funcionarios cuyo principal mérito es venir recomendados por algún dirigente político. Es públicamente conocido que los altos directivos acceden a sus cargos en la mayoría de los casos por sus relaciones políticas, lo cual los puede convertir en personas practicantes del estilo sumiso frente a sus jefes. SINTITUL-4 92 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 93 Los medios de comunicación, que tanto en el pasado como en el presente se han encargado de dar informaciones sobre las entidades analizadas, han hecho referencia al origen político de muchos funcionarios, lo cual, de alguna manera, ratifica la validez de lo expuesto. LAS FUNCIONES GERENCIALES Es necesario estudiar algunas de las funciones asignadas a los miembros de una organización en los niveles gerenciales para caracterizarlas y, siguiendo con el objetivo de este trabajo, buscar los riesgos de corrupción que a esas funciones se pueden asociar. Ejercicio de la autoridad La autoridad es la capacidad o el derecho que tienen los funcionarios para ejercer sus cargos y tomar las decisiones que consideren convenientes y necesarias para el cumplimiento de los objetivos organizacionales. Además, está ligada la obligación de los subordinados para acatar la voluntad de sus jefes. Con el ejercicio de la autoridad van a estar involucrados de manera directa o indirecta otros integrantes de la entidad e incluso personas que no pertenecen a la misma, pero que por razón de sus variados intereses se vinculan con ella. Es importante recordar que con el fin de responder por sus compromisos, la alta gerencia puede o debe delegar en los diversos niveles de la organización la autoridad que requieren los subordinados para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos. Algunas de las ventajas que trae un proceso de delegación que se pueden citar son las siguientes, señaladas por Koontz y Weihrich: 1. Libera a la alta dirección de parte de la carga en la toma de decisiones y obliga a los administradores de los altos niveles a delegar. 2. Estimula la toma de decisiones y la aceptación de autoridad y responsabilidad. 3. Da a los administradores más libertad e independencia para tomar decisiones. 4. Fomenta el establecimiento y el uso de controles amplios. 5. Hace posible las comparaciones en la evaluación del desempeño. La autoridad surge de la legitimidad que en el ejercicio de su cargo tenga un directivo. Aun cuando hay diferentes tipos de autoridad, vinculados con las calidades de los directivos, el tipo de organización, su naturaleza (pública o privada), aquí se va a hacer una presentación de ella desde los fenómenos de centralización, descentralización y delegación, por la vinculación directa que pueden tener en la aparición o el control de los riesgos de corrupción. SINTITUL-4 93 04/08/00, 11:30 a.m. 94 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial La centralización y sus riesgos Es la manifestación expresa o tácita de la voluntad de los directivos para decidir de manera personal y directa sobre los asuntos propios de la entidad en general o de su cargo en particular. Con el ejercicio de la autoridad centralizada se elimina la posibilidad de participación de los subalternos en las decisiones de la organización. La centralización puede ser expresa cuando el gerente de manera deliberada decide qué se debe hacer, cuándo, cómo y quién lo debe hacer, reservándose la capacidad para señalar todo lo relacionado con esos aspectos. La centralización de la autoridad es un riesgo porque elimina la aparición potencial de controles cruzados, con los cuales se pueden detectar e impedir conductas corruptas. Un dirigente que ejerce su autoridad de manera centralizada, puede comprometerse en actos de corrupción que pasarán desapercibidos para otros miembros de la organización, o, si son percibidos, serán difícilmente demostrables por la falta de los controles cruzados. La centralización le permite al funcionario favorecer los intereses de los amigos o de los relacionados, porque se escuda en su autoridad para actuar. Una forma de centralizar es delegar en otras instancias la capacidad de estudiar determinados temas, pero reservándose para la gerencia alta o media la decisión final. En este caso puede aparecer una aparente descentralización, pero ésta es sólo un imaginario, porque la palabra final estará en la boca del gerente. La centralización limita la capacidad de los colaboradores para ofrecer respuesta a las necesidades de los directivos y recarga en éstos mayores responsabilidades. La autoridad centralizada es uno de los grandes riesgos de corrupción en el sector público, porque le entrega a una persona que no ha hecho aportes económicos y, normalmente, ni siquiera intelectuales o profesionales para merecer la autoridad que las normas le brindan, el manejo de recursos materiales, económicos y humanos, entre otros, sin que para ello exista un compromiso afectivo y efectivo con la institución. Puede parecer exagerado, pero es muy posible que el hecho de no arriesgar nada suyo sea la razón por la cual muchos gerentes del sector público se entregan de manera fácil a manejos irregulares o conductas corruptas, con las cuales se hace daño al patrimonio de la institución, a los bienes que le pertenecen a la sociedad o a la satisfacción que esperan los ciudadanos de sus necesidades grandes o pequeñas. Es importante recordar que la autoridad centralizada puede adquirir varias formas de presentación. Una de ellas es la que surge del conocimiento de aspectos técnicos en determinada área, que hace de una o varias personas la instancia necesaria para cualquier decisión en su campo. Las razones para esto son lógicas: quien no tiene el conocimiento, la expe- SINTITUL-4 94 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 95 riencia o la formación en determinado campo, suele buscar el consejo y la orientación de quien sí lo posee. Esto indudablemente es válido. Sin embargo, se está ante un riesgo de corrupción, cuando de manera permanente se acude a una persona para que, poniendo en juego su talento o su autoridad técnica, proponga las decisiones que desde su perspectiva sean válidas. El riesgo es evidente: si la persona es quien señala qué, cuándo, cómo o con quién se debe hacer algo, puede sentirse inclinada a hacer valer la concentración de autoridad técnica para conseguir favores o sobornar a potenciales oferentes. Igualmente puede ocurrir el caso contrario como es el interés de los potenciales proveedores de la institución para hacer víctima a quien concentra la autoridad técnica, de presiones ilegales y abiertamente corruptas, para inclinar a su favor la toma de una decisión. Manifestación de los riesgos de la centralización En las entidades estudiadas es muy frecuente que la autoridad se caracterice como centralizada. Ya se hizo referencia al estilo de los directivos; sin embargo, es necesario ratificarlo: en las dos organizaciones los altos directivos mantienen su dominio para decidir con base en la autoridad que sus cargos les otorga, y cuando se practica la descentralización se hace sin control, como se verá más adelante. La centralización es ejercida por los directivos de la alta y la media gerencia tanto para contratar como para dirigir sus dependencias. El riesgo es evidente: las altas sumas de dinero sobre las que pueden decidir los directivos se convierten en una tentación para la corrupción. Como se dijo en otro aparte de este trabajo, no se puede calificar ningún acto como corrupto, pero sí es un riesgo que los miembros de estos niveles jerárquicos tengan la autoridad que les brindan las normas para decidir discrecionalmente sobre sumas muy altas. Los mismos funcionarios beneficiados en su actuación con la toma de decisiones sobre los montos referidos, consideran que esta autoridad en manos de personas sin escrúpulos se convierte en grave riesgo organizacional. La centralización en una de las entidades estudiadas ha sido cambiante, de acuerdo con los administradores de turno. En un momento estuvo en la alta gerencia, después pasó a los secretarios generales, más tarde a los niveles de gerencia media, nuevamente a los secretarios y a la alta dirección. Lo observado es que a pesar de esos cambios, no parece haber una deliberada estrategia de control de la corrupción, sino que prima la intención de manejar el poder y la autoridad. Una pregunta se plantea con insistencia: ¿Por qué razón las normas le dan capacidad y poder a los directivos de estas empresas para decidir sobre montos tan altos?. En la SINTITUL-4 95 04/08/00, 11:30 a.m. 96 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial situación expuesta, el riesgo es manifiesto: como el directivo no está poniendo en juego ni su capital, ni sus intereses, con mucha facilidad podría sentirse tentado a favorecer con las decisiones que brotan de su autoridad a los amigos o a quienes le brinden retribuciones que legalmente le están negadas. Las muestras presentadas por los medios de comunicación a partir de denuncias provenientes de diversas fuentes así lo dejan ver, en otras entidades diferentes a las analizadas, lo cual no excluye a éstas del riesgo, sino que, por el contrario, ratifica esa posibilidad. Otra manifestación de los riesgos de corrupción asociados a la centralización de la autoridad es la capacidad para nombrar funcionarios sin tener que dar cuenta de sus actos a otras personas o instancias. Se puede hablar de riesgo de corrupción porque la designación con frecuencia obedece a las presiones políticas o a intereses particulares, que poco o nada tienen que ver con las calidades requeridas para ejercer los cargos. La centralización en este punto es evidente: los cargos son provistos normalmente por iniciativa de los altos directivos de las organizaciones. Aun cuando existen oficinas de personal o de recursos humanos, que deberían participar, por razón de sus funciones, en el proceso de selección de los funcionarios, esto no sucede en lo relacionado con las denominadas plantas paralelas* y muy poco cuando se trata de designar funcionarios de planta. Los hechos son conocidos y citados por la mayoría de funcionarios entrevistados, quienes coinciden en manifestar que es patente la baja calidad de muchos funcionarios contratados por obra y gracia de la autoridad de que están investidos los altos directivos. Son las oficinas de los gerentes, directores o secretarios las que manejan de manera centralizada no sólo la capacidad para decidir, sino que también concentran los pasos de la selección, si es que existe, lo cual es muy poco probable, según lo manifiestan los entrevistados, después de ver las capacidades de los integrantes de las plantas paralelas. Guardan los contratos en las oficinas, ellos son los que deciden las sumas a pagar, porque no deben atender a las asignaciones que existen para otros funcionarios. En opinión de los expertos, las nóminas paralelas, a las cuales se acaba de hacer mención, se han convertido en uno de los focos de corrupción más extendidos en el sector público colombiano, negando de paso las buenas intenciones de quienes han querido redimensionar el tamaño del Estado para volverlo más eficiente y eficaz. * Se entiende por planta paralela el grupo de personas contratadas para desempeñar funciones que no pueden ser ejercidas por el personal de la organización. Generalmente es una forma de pagar favores políticos puesto que en muchos casos los trabajos pueden ejecutarse con el personal de la entidad. SINTITUL-4 96 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 97 La manifestación de los riesgos asociados al ejercicio de la autoridad técnica se observa cuando las decisiones en el campo de la adquisición de equipos o de tecnología en el campo de la informática, y en otros que requieren un conocimiento específico, están concentradas en una sola persona o un pequeño grupo de personas quienes deciden lo relacionado con esos asuntos. Si bien este tema se relaciona directamente con la contratación, también es una manifestación de riesgo asociado a la centralización de autoridad, en este caso, técnica. Descentralización y sus riesgos de corrupción La descentralización, contrario a la anterior forma de autoridad, consiste en la decisión formal y efectiva de los altos directivos para delegar en diferentes instancias o niveles de la entidad la capacidad y autoridad para desempeñar funciones, con las cuales se contribuya al logro de los objetivos organizacionales. Para que sea efectiva la descentralización, debe responder a unas políticas generales señaladas por la alta dirección, y estar acompañada de la autoridad y responsabilidad necesarias para evitar las desviaciones en que puedan incurrir los depositarios de la confianza brindada por los superiores. Esta forma de actuar permite que en las entidades muchas personas tengan la obligación de responder por las actividades que realizan, por la calidad del trabajo en las diferentes áreas, por el logro de los objetivos y por la satisfacción de los clientes o usuarios con los productos o servicios ofrecidos por las entidades. Cuando hay descentralización, se debe hacer énfasis especial en los controles, para evitar la presencia de comportamientos alejados del interés general. Uno de los principales riesgos es la falta de controles, que favorece la comisión de actos ligados a la corrupción. Es común que algunos funcionarios entiendan que la delegación en la cual se materializa la descentralización no debe establecer salvaguardas, porque serían la negación de esa forma de ejercer la autoridad. Sin embargo, los hechos de corrupción conocidos dicen lo contrario: ha sido la descentralización de la autoridad, la responsabilidad indiscriminada y la falta de una vigilancia racional, las que han permitido que muchos funcionarios pongan en grave riesgo los bienes del Estado y causen merma en los intereses sociales. Un riesgo de la descentralización es cuando ella se da sin que esté ligada a la fijación de políticas claras, de orientaciones sobre lo que pretende una administración, lo cual hace que los administradores o funcionarios que reciben la autoridad y la responsabilidad para actuar, lo hagan sin ningún norte, sin cumplir los objetivos de la entidad, sin atender las nece- SINTITUL-4 97 04/08/00, 11:30 a.m. 98 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial sidades de la comunidad y poniendo los bienes materiales y humanos que les son confiados, al servicio de intereses particulares. Otro riesgo de la descentralización es la atomización de los recursos, que consiste en entregar poder, autoridad y responsabilidad que no tienen resultados efectivos en el cumplimiento de las políticas de la entidad, porque impiden la utilización compartida de recursos. Existe también el riesgo que surge de otorgar, vía descentralización, la autoridad y la responsabilidad a personas que carecen de la idoneidad requerida para cumplir con las tareas señaladas. En muchas ocasiones estas personas, cuando se habla del sector estatal, aparecen por recomendación de los jefes del gerente, por la influencia de los padrinos políticos y por otro tipo de presiones, lo cual hace que la persona receptora de esa delegación no se sienta responsable del logro de los objetivos organizacionales. Manifestaciones de los riesgos en la descentralización Es necesario señalar que en las entidades estudiadas ha habido experimentos pendulares de descentralización y centralización durante las últimas administraciones, sin que ello corresponda con unas políticas claras y deliberadas que permitan hacer entender a todos los funcionarios la obligación y la necesidad de actuar en uno u otro sentido. Lo que se experimenta, según los entrevistados, es que son más bien acciones reactivas, por ejemplo ante el cambio de gobierno, que comportamientos basados en una clara racionalidad administrativa o gerencial. Una de las manifestaciones de descentralización se dio durante anteriores administraciones. A los subdirectores y a los directores regionales se les otorgaban facultades para actuar, pero ellas no estaban acompañadas de las medidas de control correspondientes, lo cual hacía que el uso adecuado de los recursos estuviera más en función de la buena voluntad de los delegatarios, que en la esencia de la descentralización: delegar y controlar. Los mismos entrevistados, entre quienes hay personas que han recibido estas prerrogativas, entendían que no dejaba de ser un riesgo de corrupción la forma como se les otorgaban la autoridad y la responsabilidad. Hay referencias especiales a lo sucedido cuando se delegaba en los directores regionales toda la responsabilidad, pero muchos de ellos no se distinguían por ser las personas más capaces. Como no había mecanismos de control y retroalimentación efectivos, era muy difícil detectar irregularidades, y en el caso de que se encontraran, era muy tarde. En la mayoría de los casos los directores regionales son personas impuestas SINTITUL-4 98 04/08/00, 11:30 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 99 por los jefes políticos de cada región, sin la vinculación y el compromiso efectivo con la entidad y sus altos directivos. En muchas ocasiones, los directores regionales actúan entonces como ruedas sueltas, sintiendo que su único compromiso es quedar bien con quien los apadrinó. La falta de políticas claras para ser atendidas por los directores regionales y en algunas ocasiones por las personas receptoras de la autoridad producto de la descentralización, se hace evidente: no hay documentos en los cuales aparezcan los compromisos que adquieren los depositarios de la confianza proveniente de la alta gerencia. No hay reuniones en las que se establezcan directrices generales que deban ser cumplidas por los directores regionales. Los entrevistados no tienen memoria acerca de la realización de reuniones conjuntas de todos los directores con sus superiores en las cuales se homogeneizan las políticas provenientes de la alta dirección. El riesgo por la atomización de recursos también es notorio: cada subdirector, en la administración central, o cada director regional canaliza sus recursos de manera independiente. Él destina los montos que considere necesarios para las obras o actividades que en su concepto se deban realizar desde su área. De acuerdo con lo expresado por algunas personas, la atomización de los recursos puede llegar a extremos tan grandes, que una obra puede ser contratada en una regional o en una subdirección, con tantas personas o empresas como lo considere necesario el funcionario que decide, para de esa manera pagar favores a sus amigos políticos o personales. La descentralización ha sido tan mal entendida y manejada, que es normal ver a las subdirecciones y a las direcciones regionales actuar como repúblicas independientes, sin que entre ellas haya criterios homogéneos para tomar decisiones sobre un mismo tema. Por ejemplo, cada subdirección y cada regional contratan en la forma como mejor les parezca. No tienen formas de hacerlo que obedezcan a las orientaciones de las altas directivas. En algunas partes convocan a todos los potenciales oferentes; en otras sólo invitan a los que considere necesario el subdirector. En algunas áreas la evaluación la hacen equipos o grupos de trabajo convocados especialmente para ese efecto y en otras las mismas evaluaciones de los contratos son realizadas siempre por las mismas personas o los mismos equipos. El manejo de la información La comunicación es uno de los componentes fundamentales para el cumplimiento de una buena gestión directiva, puesto que contribuye a la realización de los objetivos organizacionales, ayuda a la modificación de SINTITUL-4 99 04/08/00, 11:30 a.m. 100 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial conductas que eventualmente son contrarias a los dictados de la dirección y dan la oportunidad de conocer y homogeneizar criterios de dirección. Por medio de la comunicación se logra igualmente que las decisiones tomadas en la gerencia y en otros niveles puedan ser conocidas y apropiadas por los miembros de la organización. Es también importante destacar que gracias al establecimiento de canales de comunicación deliberadamente transparentes, claros y técnicamente definidos, se facilita la coordinación, tan esencial para que quienes están vinculados a la entidad respondan de manera coherente y sistemática para el cumplimiento de los objetivos misionales. Dentro de los propósitos de la comunicación, señalan Koontz y Weihrich: sirve para establecer y difundir las metas de la empresa; desarrollar planes para lograrlas; organizar los recursos en la forma más eficaz y eficiente; seleccionar, desarrollar y evaluar a los miembros de la organización; dirigir, orientar, motivar y crear un clima que incentive la participación del personal. La capacidad de los directivos para decidir de manera unilateral sobre la información, sus contenidos y alcances puede hacer que la comunicación se amañe a sus intereses, cuando ellos tienen una connotación de corrupción. En este caso, decidirán de manera indebida qué se da a conocer, cuándo se difunde, cómo y el nivel de extensión de la información. Para cumplir con sus funciones todos los miembros de la organización y los particulares deben tener la posibilidad de acceder a la información suficiente, pertinente, clara y oportuna, para lo cual es necesario que ello esté garantizado por los sistemas establecidos por la entidad, con lo cual, entre otras razones, se cumple con el principio de la publicidad que es inherente a las entidades públicas. No hacerlo puede ser un riesgo de corrupción, porque puede conducir a la discriminación de personas, organizaciones y comunidades con intereses en las actividades de la empresa o entidad. Es necesario que la información fluya en todas las direcciones: ascendente, descendente, horizontal e incluso diagonalmente, para que todas las áreas se vean alimentadas, con el fin de que cumplan con las funciones propias de los compromisos establecidos. La comunicación cruzada influye para que las acciones de control sean efectivas, debido a que en la medida en que más actores están involucrados en el proceso, mayor será la posibilidad de eliminar conductas corruptas. La difusión de información que no tenga todas las características que le permitan conocer a los miembros de la organización los objetivos, las decisiones, los derechos y SINTITUL-4 100 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 101 los deberes, cuando esa ausencia se pueda traducir en actos de corrupción, puede ser considerado como falta de transparencia en el manejo de la comunicación. Por razones de supervivencia de la entidad, por la naturaleza de algunas de sus decisiones con las cuales se puedan afectar intereses de terceros y por otras que se pueden encontrar en cada organización en particular, hay información que debe ser manejada con restricción de orden legal, administrativo o comercial, sin que ello sea tomado como un pretexto para ocultar los actos de la administración, o para evitar la participación de diferentes actores en procesos que a ellos interesen, todo lo cual equivocadamente manejado puede dar pie a situaciones de corrupción. Pero también ese establecimiento de estructuras definidas de comunicación hace que los particulares interesados en mantener vínculos con la entidad puedan tomar decisiones oportunas, bien sea para ofrecer sus productos o servicios, o para hacer uso de mecanismos de defensa, de participación o para ejercer control sobre las actividades públicas. Si bien la presencia de un sistema de comunicación definido no es garantía total de ausencia de conductas corruptas, lo que definitivamente puede ser síntoma de que sí existen estos comportamientos es la ausencia deliberada de canales de información o de comunicación dentro y fuera de la organización. La ausencia de una política deliberada favorable a la información amplia y transparente también puede significar riesgos para la alta gerencia, por la ausencia de una vía ascendente que permita la retroalimentación y ayude al conocimiento oportuno de casos de corrupción efectiva o potencial. No es extraño encontrar dentro o fuera de la empresa personas que suelen cometer actos corruptos. Sin embargo, los altos directivos son los últimos en enterarse, en muchas ocasiones cuando ya no se puede hacer nada, porque el fenómeno ha cogido mucha fuerza, o porque no hay forma de castigar las anomalías presentadas. Manifestaciones de los riesgos en la información En el trabajo realizado trasciende por parte de algunos de los entrevistados la posibilidad de que en algunas áreas no se utilicen los sistemas de comunicación de manera adecuada, por lo que algunas convocatorias para hacer ofertas de contratos no son conocidas por todos los interesados, y sí lo son por unos pocos, quienes finalmente salen favorecidos. Esta situación se presenta con regularidad en algunas dependencias, en perjuicio de los intereses de la entidad, que eventualmente podrían salir mejor librados si hay un número plural de oferentes. SINTITUL-4 101 04/08/00, 11:31 a.m. 102 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial De acuerdo con lo indicado por algunas personas, las convocatorias para acceder a programas de capacitación no son conocidas por todos los miembros de la organización, lo que incide para que sean unos pocos los favorecidos; es decir, la información sólo llega a quienes son escogidos por los directivos para ser beneficiarios de algunos programas. En estas entidades se hace notoria la ausencia de canales amplios, deliberados, suficientes e idóneos para dar a conocer las grandes directrices organizacionales. No hay la posibilidad de participar en el debate de las políticas trazadas por la gerencia. Lo único que deben hacer los funcionarios de niveles medios y bajos es atender las instrucciones precisas que reciban de sus jefes. Sólo una excepción se presentó con un director que convocaba periódicamente a todos los integrantes de la empresa para darles un reporte de las actividades desarrolladas. La falta de una estructura deliberada de comunicación hace que lo imperante sea el rumor y, en términos amplios, la comunicación informal. Es a través del chisme y la conseja que se conocen algunas de las decisiones gerenciales porque no hay un interés deliberado de la gerencia alta y media para informar sobre las decisiones que involucren a una y más áreas. La reserva de la información es tan notoria que algunos de los asuntos que deberían ser del dominio de determinadas áreas, se quedan bajo el manto del secreto en la alta o en la media gerencia. Es el caso, al que se hacía referencia antes, del nombramiento de funcionarios bajo la protección de la discrecionalidad gerencial. No se conocen las causas para su nombramiento, los requisitos que cumplió o las tareas que va a desempeñar. La falta de comunicación homogénea es tan notoria que con frecuencia los mismos directivos del nivel de gerencia media manifiestan desconocer lo que sucede en las áreas de sus colegas del mismo nivel. Esta manera de actuar coloca al organismo ante los peligros de la corrupción porque impide la posibilidad de establecer controles cruzados, con el fin de proteger los intereses de la entidad, de la acción de personas inescrupulosas. Se desconoce, por ejemplo, el incumplimiento de contratos por parte de personas o empresas que han atentado contra los intereses de la entidad, cuando si se actuara de manera contraria, con información amplia y transparente, muchas personas podrían protegerlos. A pesar de que las entidades estudiadas están al servicio de la comunidad en todo el país y de que debe ser la comunidad la primera interesada en conocer el funcionamiento de las mismas, las decisiones tomadas, el manejo de los recursos, las grandes políticas entre otros temas, no se identificaron sistemas de comunicación con la sociedad. Es más, ni siquiera existen en el entorno inmediato esos mecanismos de comunicación. Hay carteleras, pero la SINTITUL-4 102 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 103 información que aparece en ellas podría considerarse irrelevante para los propósitos organizacionales de publicidad y lucha contra la corrupción. Manejo del talento humano y riesgos de corrupción Uno de los más importantes compromisos que tienen los encargados de la alta y de la media gerencia es el relacionado con la orientación y manejo del equipo humano en todas sus dimensiones. Algunas de las variables que pueden incidir en un análisis sobre riesgos de corrupción son la selección, la capacitación, la motivación y la remuneración. Para garantizarle a la organización gozar del mejor talento humano para el cumplimiento de sus objetivos, se debe establecer una política de selección de personal que contemple rigurosos requisitos: formación académica, experiencia laboral, habilidades y competencias en el área de su desempeño, conocimiento del negocio o de la actividad organizacional. Uno de los principales motivos de preocupación en el sector público es la vinculación de personal que no cumple con los requisitos exigidos para el cargo. Los funcionarios que ingresan sin el lleno de esas exigencias, y lo hacen por razón de sus nexos políticos, con dificultad van a creer que los demás empleados fueron seleccionados de manera transparente. Lo recurrente es que esa selección haya sido por nexos políticos y como lógica consecuencia, se va a sentir que la transparencia, la seriedad administrativa, y la equidad no son la constante dentro de la entidad. Igualmente la selección de personal debe corresponder con el análisis de las necesidades de la organización, de acuerdo con su situación actual o con las proyecciones hechas por los directivos. Están relacionadas con el servicio que se pretende prestar o con los productos que deberán ser entregados a los usuarios y consumidores. La discrecionalidad de los gerentes altos o de nivel medio, les permite actuar más por razones particulares que por razones objetivas o técnicas. La sola vinculación por razones políticas, en donde no se ponen en juego las capacidades sino los padrinazgos, puede considerarse un acto cercano a la corrupción. Con un proceso de selección racional desde la perspectiva administrativa, se le dan al funcionario desde un principio los mejores mensajes con respecto a la organización o empresa a la cual se vincula, se le compromete con las grandes políticas y a través de ellas se le estimula para que entregue lo mejor de sus capacidades. Otro elemento importante es la capacitación permanente del personal con el fin de actualizar sus conocimientos en las áreas en que la organización está empeñada en crecer, o requiere esfuerzos adicionales o capacidades especiales de sus colaboradores. La capacitación debe estar dirigida ade- SINTITUL-4 103 04/08/00, 11:31 a.m. 104 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial más a estimular a los mejores funcionarios, a los que se comprometen con sus labores y entregan lo mejor de sus talentos para el cumplimiento de los objetivos que les son propuestos. Los planes de capacitación han de ser diseñados con la perspectiva de contribuir a la mejora de la calidad en los productos o servicios que debe entregar la entidad a la sociedad. En este sentido tienen que responder a los aspectos técnicos que previamente se han señalado con el fin de garantizar equidad, eficiencia, eficacia y transparencia en su planeación y ejecución. La capacitación como riesgo de corrupción puede adquirir dos presentaciones: por un lado se contratan servicios que no se requieren, simplemente porque son ofrecidos por amigos de la gerencia y, por otro lado, se beneficia con los programas de capacitación sólo a los funcionarios cercanos a la alta dirección. Un aspecto adicional básico en el manejo del talento humano por parte de los gerentes de las entidades públicas es la motivación, para lograr la mayor productividad por parte de sus funcionarios, para hacer que sientan la satisfacción por el logro y se comprometan con la entidad. La motivación no debe tener sólo el componente económico, como se suele pensar, porque éste es sólo uno de ellos. La motivación puede estar ligada a las posibilidades de reconocimiento del trabajo desde el punto de vista psicológico, puede igualmente estar vinculada a la participación de los funcionarios en la construcción de las políticas organizacionales; también debe estar en función del crecimiento del individuo en los planos personal, profesional y familiar. Un riesgo de corrupción adicional es la falta de motivación de los funcionarios para cumplir sus tareas: si no hay factores que entusiasmen a los funcionarios, que los motiven, bien sea económicos, psicológicos, sociales o de otro tipo, podrá aparecer la proclividad a incurrir en comportamientos corruptos. Un funcionario desmotivado por la inequidad de los procesos en que se ve involucrado, puede ser presa fácil de conductas corruptas. Uno de los aspectos que más contribuye al compromiso del funcionario con su entidad es saber que tiene posibilidades de realización dentro de la misma, poniendo como argumento la calidad, seriedad, honestidad y proyección de su trabajo. La estabilidad laboral es una de las razones que más ayudan a reforzar el compromiso de los funcionarios, porque se tiene la tranquilidad, en estos tiempos de crisis de que en lo personal y en lo familiar hay forma de satisfacer necesidades básicas, como lo persiguen todas las personas. En el sector público la estabilidad no puede ser uno de los mejores argumentos en la lucha contra la corrupción por dos razones paradójicamen- SINTITUL-4 104 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 105 te diferentes: por un lado, muchos de los funcionarios deben salir cuando hay un cambio de administración, porque los nuevos directivos necesitan los cargos para satisfacer sus expectativas burocráticas, las del nominador o de los políticos que han presionado para su nombramiento, y que siguen presionando para que les nombren a las personas que con ellos hicieron la política, o que están muy cercanos a sus efectos. Un aspecto adicional sobre el que se debe trabajar es el de la remuneración. Cuando el funcionario o empleado siente que está recibiendo el pago justo por su trabajo, va a sentir mayores razones de compromiso, va a dedicar los mejores esfuerzos al cumplimiento de sus labores, y buscará crecer en su capacidad laboral, para justificar su permanencia en el cargo o en la entidad. La remuneración baja se ha convertido, en el sentir de los especialistas, en una de las más extendidas fuentes de corrupción. Es normal que los funcionarios públicos devenguen sumas que están por debajo de lo que recibe en general un trabajador del sector privado. Puede decirse que las remuneraciones de los funcionarios en Colombia no parecen ser el mejor argumento para la lucha contra la corrupción. La manifestación de los riesgos en el manejo del personal En las entidades estudiadas aparecen como verdaderos riesgos la mayor parte de los factores expuestos anteriormente. Empecemos por decir que los procesos de selección están viciados desde las mismas alta y media gerencia, porque ninguno de los funcionarios pasó por un proceso en el cual se analizaran sus calidades académicas, profesionales o personales ni sus antecedentes laborales. Los gerentes son nombrados por su cercanía con el Presidente de la República o con otro funcionario de alto rango en el gobierno nacional. De ahí hacia abajo, para llegar a los niveles de la gerencia media, la situación es una réplica: los escogidos lo son porque tienen algún nexo de amistad, estudio, político o de otra índole, bien sea con el jefe inmediato o con otras personas con capacidad para influir en la decisión de los directivos. Esto lo dicen los mismos escogidos y lo ratifican las recientes publicaciones de los medios de comunicación, en donde se muestra que los funcionarios del Estado no son seleccionados por sus méritos, por el cumplimiento de unos pasos técnicos, sino por la cercanía o afinidad con los centros de poder. Los altos directivos normalmente llegan a la entidad a aprender el oficio, a conocer el negocio, porque este factor no fue tenido en cuenta para su SINTITUL-4 105 04/08/00, 11:31 a.m. 106 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial nombramiento, lo cual se convierte en un riesgo efectivo de corrupción, pues los funcionarios que no tienen como consigna la transparencia, pueden aprovechar esos períodos de aprendizaje para hacer que las cosas sucedan a favor de sus intereses ilícitos. Según lo expresado por muchos de los entrevistados, la falta de conocimientos técnicos o de formación profesional coloca a los funcionarios en situación desventajosa frente a los particulares que se vinculan con la entidad en condición de proveedores o contratistas. En efecto, los conocimientos de éstos aventajan a los de los funcionarios, y en muchas ocasiones pueden hacer que las decisiones favorezcan a quien ha tenido la habilidad para poner en situación de indefensión a los funcionarios estatales. Lo que debería ser una solución se ha convertido en una posible causa o muestra de corrupción: la capacitación de los funcionarios en las áreas en que son débiles desde el punto de vista técnico no se hace con arreglo a las exigencias, o al cumplimiento de requisitos básicos. El acceso a estos programas, en opinión de los funcionarios entrevistados, se hace por el favoritismo de los jefes y por su discrecionalidad, más que por el cumplimiento de los requerimientos de las áreas funcionales correspondientes. No es extraño que programas de capacitación o de formación académica de mayor trascendencia y duración sean decididos en las altas instancias de la organización, sin el rigor correspondiente. Se señala de manera explícita la matrícula para estudios de doctorado que una de las entidades acordó para un grupo de 25 funcionarios. Existen situaciones de evidente inequidad: muchos de los funcionarios pertenecientes a las denominadas nóminas paralelas tienen asignados mayores ingresos y menores responsabilidades que los de planta. Eso es un caldo de cultivo para que aparezca la corrupción, porque quienes se encuentran en esa desventaja no tienen muchos motivos para desaprovechar actos de corrupción que les puedan reportar ingresos con los cuales se pongan en el nivel de los otros funcionarios, o en capacidad de atender sus exigencias personales y familiares. La participación ciudadana y los riesgos de corrupción Ha sido una preocupación constante de las nuevas concepciones en el manejo del Estado, buscar mecanismos para involucrar a la sociedad civil en la veeduría, el control y la fiscalización en las diferentes organizaciones, áreas o personas del sector público. La Constitución Política y una serie de normas derivadas de la misma, han incidido en la aparición de formas diversas para cristalizar la participación. En este mismo sentido, los organismos internacionales han considerado que una forma efectiva SINTITUL-4 106 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 107 de controlar la corrupción consiste en crear ligas de consumidores, asociaciones de vecinos, copropietarios, víctimas o beneficiarios que en determinadas circunstancias puedan asumir un control activo en las decisiones de una entidad pública. La ausencia de la comunidad en el proceso de toma de decisiones sobre los temas que a ella le competen se convierte en uno de los más grandes riesgos de corrupción en este campo, porque los funcionarios no se sienten obligados a responder ante instancias diferentes a las internas, lo cual en alguna forma les quita la presión, cuando sus actuaciones no están ajustadas al bien público. Manifestación de los riesgos y participación ciudadana No hay en las entidades analizadas una activa participación ciudadana, pese a que existen normas específicas que las obliga a consultar a las comunidades sobre el impacto de sus obras, sobre la calidad de sus servicios y sobre el manejo de los organismos. Hay quienes son escépticos ante esta alternativa porque consideran que los ciudadanos, cuando existe un trabajo ad-honorem, no tienen en general, conciencia cívica o social que les permita participar en esos procesos; además, con facilidad su tiempo o su paciencia se agotan. Sin embargo, hay algo sobre lo que se debe insistir con los ciudadanos: los recursos que se están invirtiendo están orientados a las obras que les pertenecen, son públicos, son de la comunidad, en ellos subyace la connotación de devolución de lo pagado por concepto de impuestos o de aplicación de una política de equidad social. Cuando se habla de las regionales de las dos entidades analizadas, se es consciente con respecto a las debilidades en el control administrativo, financiero y operativo en general, que convierten a esas dependencias en escenarios de alto riesgo para la corrupción, lo cual sería menos posible si las comunidades estuvieran al tanto de las obras, los montos, los plazos, la calidad de los servicios, la capacidad de los funcionarios y los demás aspectos relacionados con ellas. En particular se debe hacer énfasis en los proyectos de gran envergadura que son adelantados de espaldas a la comunidad, a pesar de que finalmente van a ser sus miembros quienes paguen y disfruten los beneficios de aquellos. Los problemas surgen y se hacen evidentes cuando las obras se pagan dos y tres o más veces por encima de su valor, cuando no satisfacen las expectativas de calidad que eran esperadas y cuando afectan negativamente a la comunidad. Es sólo aquí, al final, cuando ya queda muy poco por hacer, cuando los escándalos se ponen de moda, que los organismos de control, los medios de comunicación, la misma comunidad y otros organismos reaccionan para reclamar lo que oportunamente SINTITUL-4 107 04/08/00, 11:31 a.m. 108 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial no se hizo. Normalmente es tarde porque las acciones realizadas no tienen forma de ser revertidas. Vigencia de la ética y riesgos de corrupción Todas las entidades deben tener un conjunto de valores que las identifica y con los que se envíen mensajes inequívocos a todos sus miembros, acerca de cuáles son los comportamientos, las conductas y las virtudes esperadas de las personas que directa o indirectamente están vinculadas con ellas. Particularmente, cuando se habla de entidades públicas, este tema es serio, por cuanto lo que está en juego es el manejo de los recursos, de los servicios y de los intereses de la comunidad. Cuando un funcionario o empresario del sector privado asume comportamientos contrarios a los valores de su empresa, le está haciendo daño, en términos generales, a un núcleo reducido de personas, que son los accionistas o propietarios de la misma. Esto no es motivo para considerar válida o aceptable su conducta, porque de todas formas es antiética, pero es claro que cuando se habla de conductas contrarias a la ética en el sector público, esas acciones están lesionando los intereses, las expectativas y las esperanzas de grandes grupos de personas o de entidades, a las cuales el funcionario se ha comprometido a servir, respetar y acatar, guardando para ello respeto absoluto por las normas y comportamientos éticos. En este caso se entiende que no sólo se debe aceptar lo que está deliberadamente definido, sino que el celo en la ética debe obligar al funcionario a ir más allá; es decir, lo obliga a poner en práctica todo lo que el buen sentido, la honestidad, la responsabilidad y el bien público le indiquen directa o indirectamente, de manera explícita o tácita. La complacencia antiética, es decir la laxitud, negligencia o ignorancia deliberada del castigo que se debe dar a los comportamientos contrarios a la ética, indica que la alta dirección está permitiendo la aparición de espacios o comportamientos que favorecen y propician la corrupción. Cuando la alta dirección omite tomar drásticas medidas frente a las personas que han actuado en contra de los principios, de la moral y las buenas costumbres que deben ser la insignia de un servidor público, está dando señales de debilidad, laxitud o complacencia con las cuales los demás integrantes de la organización se sentirán autorizados para actuar de manera antiética. El amiguismo tiene una de sus manifestaciones en la tendencia de los altos directivos a participar en fiestas u otras actividades sociales, no propiamente asociadas con la entidad, en las cuales el espacio es propicio para SINTITUL-4 108 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 109 las propuestas o la complicidad en conductas corruptas. Bien dice el conocido refrán que la mujer del César no sólo debe ser casta sino parecerlo y un funcionario del nivel gerencial que mantenga este tipo de relaciones, por más que intente convencer a los demás de que no actúa indebidamente, será desmentido por sus actos. Es claro que la influencia política es una costumbre arraigada en el medio colombiano; lo que no se puede aceptar, y se presenta, es que, por el temor o por la falta de interés de lesionar a sus aliados políticos, los miembros de la alta y media gerencia hagan caso omiso de las conductas contrarias a la ética de sus favorecidos y les permitan atentar contra el interés de la sociedad o de la organización estatal. Los comportamientos de los directivos deben ser en todo caso una muestra absoluta de su probidad en el ejercicio de sus funciones. Cuando se detecte su proclividad a aceptar agasajos, regalos o reconocimientos por parte de interesados en las decisiones de los administradores, se puede estar ante casos de corrupción explícitos o potenciales. Las manifestaciones de los riesgos y la vigencia de la ética Ya se ha hablado sobre la presencia de intereses políticos en las entidades estudiadas, y la tendencia para favorecer a los amigos en diferentes circunstancias. Se hace referencia nuevamente a la laxitud frente a algunos comportamientos indebidos de funcionarios, porque todo ello, que ha sido tocado en diferentes apartes del trabajo, es una manifestación de riesgos de corrupción. Es importante resaltar que estos temas ratifican que la ética es una parte fundamental de la acción de los gerentes en el nivel en que se encuentren, que no puede ser solamente un eslogan o una campaña, sino que debe ser un modo de vida personal y organizacional. Un aspecto importante es que en las dos entidades no se observó que se adelantaran campañas permanentes en favor de la ética, lo cual indudablemente riñe con las orientaciones normativas emanadas del Legislativo y sobre las cuales trabaja permanentemente el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Contraloría General, la Procuraduría, la Fiscalía y otros organismos dedicados al control de las entidades públicas, incluyendo a algunos de carácter privado. SINTITUL-4 109 04/08/00, 11:31 a.m. 110 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA GERENCIAL DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Alta centralización Excesodepoderoautoridadconcentradoenunaárea,cargoofuncionario. • Discrecionalidadyposibleextralimitacióndefunciones. • Dificultadparaimplantarcontroles. • Ineficienciaadministrativa. Riesgo alto Descentralización sin control Otorgamientoderesponsabilidades,autoridadycapacidadpara decidir, sin criterios bien definidos y no hay rendición de cuentas. • Ausenciadecontroles. • Desorden administrativo por ausencia de políticas claras y homogéneas. • Derrocheodesaprovechamiento de recursos por falta de criterios paraestablecereconomíasdeescala. Riesgomedio Adaptación subjetiva de las normas Los directivos y otras instancias hacen uso de las normas según sus intereses particulares. • Interpretación y uso de las normasparafavorecerinteresespersonales, políticos o de otro tipo. Riesgo alto Ausencia de normas Noexistenreglamentaciónonormasquepermitan la actuación transparente de funcionarios u otras personas o entidades. • Cualquierfuncionarioactúaenforma indebida amparado en la inexistencia de las normas que deberíaobservar. Riesgomedio Proliferaciónderegulacionesque dificultanelquehaceradministrativo. • Funcionarios o particulares puedenaprovecharparaofrecer,con manejoscorruptos,laviolaciónde las normas o su inobservancia. Riesgo alto Lasinstanciasgerencialesnopermiten la divulgación de la información. • Uso indebido o privilegiado de la información.Violaelderechoala información. Existe la percepción de que la información divulgada es manipuladaoacomodadaporlagerencia. • Nohaycredibilidadenlahonestidadgerencialfrentealainformacióndivulgada. Riesgomedio Falta de una estrategia de comunicación La gerencia no muestra interés en que la información fluya a lo largoyanchodelaentidad. • La falta de una estrategia gerencialfrentealacomunicación hacequecadainstanciamaneje lainformaciónasuacomodo. Riesgomedio Inadecuada selección de personal Los procesos de selección, incluyendo las instancias gerenciales nocumplenconelrigortécnicoy administrativo. • Influencia indebida de criterios politiqueros y de intereses particularesenlaseleccióndefuncionarios. FACTOR DE RIESGO Exceso de normas Excesiva reserva Falta de transparencia SINTITUL-4 110 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgo alto Riesgo alto Riesgos de Corrupción en la Administración Pública FACTOR DE RIESGO SINTITUL-4 DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS 111 PONDERACIÓN Desmotivación Los funcionarios no están satisfe- • Bajo compromiso de los funcionarios con la transparencia en el machosconlaorganización. nejodelaorganización. Riesgomedio Falta de profesionalismo ybaja capacitación Personas sin las condiciones re- • Desgreño administrativo y manejo queridas para desarrollar su traindebidodelasfuncionesen lasdifebajoconcalidadylaentidadnose rentes instancias. Mayor gravedad preocupaporprepararlas. cuando se presenta en el nivel directivo. Riesgo alto Mala remuneración El pago a los funcionarios no se • Los funcionarios hacen uso indebiajustaasusnivelesdeformación, do de los recursos de la organizaprofesionalismoycapacidad. ción para mejorar sus ingresos. Riesgo alto Inestabilidad directiva Hayaltarotacióndelpersonalen • Falta de manejo adecuado de las funcionesyaprovechamientoindeelnivelgerencial. bidoporpartedefuncionariosdeotros niveles. Riesgomedio Discrecionalidad Laaltadireccióntienecontrolex- • Intromisióndelagerenciaenlasfuncionesdeotrasinstanciasparamacesivo en el manejo del recurso nipular las decisiones según sus humano. propios intereses. Riesgo alto Complacencia Faltadeautoridadocapacidad • No hay respeto de los funcionarios por los principios éticos, con la cergerencialparatomardecisiones teza de que pueden ser cubiertos en contra de quienes contravieporlaimpunidad. nen las normas. Riesgo alto Amiguismo Los criterios para defender la éti- • Los funcionarios y particulares preca son remplazados por favoritisfieren atender los intereses de los mos personales o políticos de los amigoscausandodetrimentoalaendirectivos. tidad. Riesgo alto Falta de programas que promuevan la ética pública Ladirecciónnomuestrainterésni • Cualquiercomportamientoindebido responsabilidad para mantener puedesertolerado,imitadoocomprogramasafavordelaética. partido. Riesgo alto Losdirectivosnosonelmejorejem- • Los funcionarios se sienten en liberplo de respeto por las normas étitaddecometeractoscorruptosporFalta de probidad cas y, por el contrario, ofrecen que saben que a sus directivos no malejemplo. les conviene castigarlos, por la falta deautoridadmoral. Riesgo alto Ausencia de participación ciudadana No se estimula o se restringe la • Los funcionarios o los particulares presenciadelaciudadaníaode hacenusoindebidodelosintereses la comunidad en la vigilancia o orecursosdelaentidad,aprovechanacompañamientodelasactividadolafaltadecontrolciudadano. desdelaentidad. Riesgo alto Inestabilidad normativa Cambiospermanenteseinnece- • Favorecimientodeinteresescontrasarios de las normas. rios a los organizacionales. Riesgo alto 111 04/08/00, 11:31 a.m. 112 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial ESTRATEGIAS CONTRA LA CORRUPCIÓN Una estrategia integral contra la corrupción debe considerar los siguientes aspectos: Descentralizar y controlar La descentralización se debe imponer de manera inmediata para permitir que muchas personas con conocimientos técnicos, con capacidad intelectual y con voluntad de servicio entreguen sus mejores esfuerzos para el logro de los objetivos organizacionales. Para prevenir los riesgos de corrupción de la descentralización se deben someter a revisión las actuaciones de los delegados, con pruebas aleatorias de transparencia y anticorrupción en los diferentes frentes que cubre el delegado. Debe haber una acción sorpresiva pero regular de visitas y fiscalización por medio de los organismos de control de la entidad. Las contralorías, las fiscalías y las procuradurías deben operar con la celeridad, diligencia y rigurosidad con que se espera. Se debe evitar la concentración de las decisiones técnicas en una sola persona. Por el contrario, se debe buscar la posibilidad de que en estas decisiones participe más de un funcionario, pues indudablemente para un potencial proveedor corrupto va a ser más difícil y costoso intentar sobornar a un número plural de decisores. Se deben conformar comisiones técnicas accidentales, las cuales deberían convertirse en instancia obligatoria para el estudio de los temas que a ellas atañen, teniendo en cuenta: Se pueden conformar bancos de técnicos: personas con conocimientos significativos en una materia de especial interés, disponibles para estudiar temas sobre los que puedan decidir. Cuando aparezca un tema a estudiar se les adjudica por sorteo. Se les debe dar libertad para tomar la mejor decisión, señalando reglas de funcionamiento previamente y con toda la claridad posible. Se pueden conformar comisiones accidentales para los aspectos técnicos y para los aspectos económicos de manera independiente. Las comisiones operan para una decisión, se desintegran y se organizan, por sorteo, para resolver sobre otro tema similar. Se deben buscar los mecanismos que garanticen la independencia, la transparencia y la calidad de las decisiones. Se debe dar la posibilidad de que los integrantes sean funcionarios de la entidad, para generar sentido de pertenencia y compromiso. SINTITUL-4 112 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 113 El proceso debe garantizar la publicidad de los mecanismos utilizados, de principio a fin. Cuando se considere necesario, puede acudirse a expertos externos: universidades, gremios profesionales de reconocida calidad, entidades convocadas públicamente. Profesionalizar y despolitizar racionalmente la gerencia Se hace necesario introducir la selección técnica de los funcionarios en todos los niveles, lo que ha sido popularmente conocido como meritocracia: cumpliendo con las pruebas a que haya lugar; presentando la documentación que sea necesaria y, cuando sea el momento, recibiendo el respaldo que permita a los escogidos cumplir sus funciones sin las presiones políticas a que tradicionalmente se ven sometidos los funcionarios públicos. El establecimiento de la meritocracia se convertiría en un aliciente para los funcionarios de bajos niveles, quienes al saber que pueden tener la oportunidad de entrar a concursar por las posiciones de mayor jerarquía dentro de la organización, dedicarían esfuerzos especiales a su preparación, olvidarían la necesidad de conseguir a cada paso el padrino político que los respalde y, lo que es más importante, se cuidarían de cometer actos que pudieran ser calificados como corruptos y les hicieran daño en sus hojas de vida. Una manera de contribuir a que la designación en cargos gerenciales públicos sea el resultado de las calidades de los funcionarios, como complemento de la meritocracia, es eliminar la injerencia del clientelismo en la toma de estas decisiones. Es necesario que quienes asuman los cargos directivos reúnan, entre otras, las siguientes condiciones: Tener formación y experiencia gerencial, de forma tal que entiendan que sus actos deben ser orientados por criterios de gerencia moderna, para cumplir con los objetivos misionales, abandonando comportamientos dictatoriales, democrateros y permisivos. Conocer el negocio: se deben nombrar en el nivel gerencial funcionarios que tengan conocimiento específico de la actividad que desarrolla la entidad. Deben estudiarse los aspectos personales y el entorno familiar del funcionario para garantizar que no es proclive a la corrupción, por necesidad o por cultura. El factor político puede mediar previo cumplimiento de los puntos anteriores: se pretende evitar una posición descontextualizada del ambiente SINTITUL-4 113 04/08/00, 11:31 a.m. 114 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial político colombiano. Se entendería que una cosa es la política y otra la politiquería. Acompañando a la obligatoriedad de escoger a los altos funcionarios mediante concurso, debe implementarse una medida similar en todo lo largo y ancho de la organización: significa que se deben surtir los procesos de selección de personal con base en las calidades, la formación y la experiencia del candidato. Hacer efectiva la participación ciudadana La recomendación es precisa: las entidades deben asesorar a la comunidad para que se organice y participe en los desarrollos que ellas emprendan. Se deben comprometer con la creación de ligas de usuarios para que se conviertan en garantes del cumplimiento de los objetivos misionales y de la calidad de los mismos. No puede ser una presencia amañada, orientada por los directivos, porque de esta manera podrían manipular a esas organizaciones. Deben ser promovidas, organizadas, orientadas, respaldadas e informadas por la dirección general de cada entidad. En lo posible, se debería buscar la forma de vincular a estas instancias con otras organizaciones comunitarias o cívicas existentes, para garantizar de esta forma una mejor estructura y funcionamiento. Este tema es hasta ahora sólo un imaginario que debe convertirse en una realidad dentro de la estrategia integral contra la corrupción. Se puede proponer que por ejemplo, a cada comunidad afectada o implicada en una determinación se le consulte sobre la viabilidad de una obra, por ejemplo la construcción de un peaje o de un centro de atención de pacientes. A medida que se vaya avanzando, la comunidad debe recibir informes, incluso financieros, sobre los desarrollos de las obras o de los contratos con ella relacionados, para que pueda ejercer vigilancia de los mismos. Puede parecer simple, pero el envío permanente de un boletín informativo a la comunidad sobre lo que hace la administración, puede convertirse en una poderosa arma contra la corrupción. Muchas entidades enfrentan conflictos con la ciudadanía por realizar obras contrarias a sus intereses. Esta situación se podría enfrentar con mayor tranquilidad si durante todo el proceso se mantiene una relación con las comunidades organizadas para que ellas se conviertan en promotores de las obras, en vigilantes de los desarrollos de las mismas y en parte interesada para su conservación. La financiación de estas organizaciones debe garantizarse; los recursos pueden provenir de los ahorros que se hagan al eliminar o reducir la corrupción o reestructurar las áreas de control que no operan de manera debida. SINTITUL-4 114 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 115 Incentivar la comunicación Los directivos de las entidades públicas deben entender que todas sus actuaciones tienen esa característica, son públicas, y por tanto no deben ahorrar esfuerzos para hacer que toda la organización sea cubierta por la información que permitirá a los funcionarios conocer las orientaciones de la dirección. Esto posibilitará que los miembros de la organización compartan los logros y se comprometan en su consecución, al igual que garantizará que todos los interesados y quienes tengan derecho a intervenir en actos de la administración lo hagan. Se debe buscar la forma de que haya canales suficientes, variados y con toda la información requerida y debida. Esta medida se debería extender con carácter de obligatoriedad a todas las entidades del Estado, para dar a conocer las decisiones trascendentales de la organización. Principalmente debe comunicarse lo relacionado con las decisiones en las cuales se involucre el manejo de los recursos económicos grandes o pequeños. Se debe entender que la reserva sólo opera cuando el tema lo amerite y únicamente por el tiempo estrictamente necesario para que la decisión o el tema motivo de sigilo sea tramitado. No puede de ninguna manera aceptarse que cualquier entidad estatal cubra con la reserva sus actuaciones, salvo en los campos relacionados con la seguridad nacional, con las fuerzas militares o de defensa o con la justicia, cuando ella deba resguardar la honra y buen nombre de los ciudadanos. En particular, cuando se habla de comunicación, se debe regresar al tema de las relaciones con la comunidad y la posibilidad de que ésta colabore para el buen resultado de los esfuerzos organizacionales. Debe recordarse entonces la propuesta que se hizo antes para que a las comunidades se les dé la posibilidad de participar en las decisiones, para lo cual se debe suministrar amplia, oportuna y pertinente información, con el fin de que la interacción comunidad y entidad sea positiva. Con el fin de garantizar a los particulares la posibilidad de acceder a las convocatorias para suministro de productos o servicios, las entidades deben implementar un sistema abierto y amplio de comunicación que dé la posibilidad a quien crea reunir las condiciones técnicas, económicas, de experiencia y demás requisitos exigidos de presentar sus propuestas. Realizar audiencias públicas De acuerdo con las propuestas planteadas por los expertos, una de las estrategias de transparencia asociadas a la comunicación consiste en citar a audiencias públicas a todos los interesados en una materia, para de esta manera poner en conocimiento de los asistentes cualquier inquietud SINTITUL-4 115 04/08/00, 11:31 a.m. 116 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial que se presente, garantizando la igualdad de oportunidades. En los casos de contratos, puede hacerse claridad con respecto a temas de cantidades, calidades, precios y otros puntos que eventualmente podrían generar confusión, o dar pie a que de manera clandestina se suministre información a los competidores por parte de personas inescrupulosas vinculadas con las intimidades del proceso. Eliminar la nómina paralela La propuesta es tajante: eliminar la planta paralela. Y si las directivas consideran que deben contratar servicios con una o más personas, por sus calidades profesionales, que lo hagan mediante una convocatoria abierta, señalando los requisitos que deben cumplir los aspirantes y exigiendo, de ser posible, que estén inscritos ante una cámara de comercio o en un colegio de profesionales de tradición y respeto. Redimensionar la discrecionalidad Debe reducirse drásticamente la capacidad legal o de otro tipo que tienen los altos funcionarios para decidir sobre los recursos públicos. Los cambios deben ser legales o institucionales pues lo que se debe hacer es eliminar las prerrogativas especiales, exageradas y fuente de corrupción. La obligación principal es manejar cualquier recurso con la más absoluta claridad, transparencia y sin atribuirse facultades, así se las otorgue la ley, que en el mejor sentido de la responsabilidad no debería tener. Esto beneficiaría incluso a los mismos funcionarios de la gerencia alta o media, porque así se pondrían a salvo de las presiones que por su capacidad discrecional deben enfrentar. De igual manera garantizaría que los recursos puedan ser manejados de manera colegiada, contando para ello con el concurso obligatorio de comités, comisiones, consejeros u otras alternativas de acuerdo con la entidad, los temas y los montos a que se refiera. La eliminación o disminución de la discrecionalidad en el alto nivel también debería cobijar a otros funcionarios en los niveles medios y bajos, hasta llegar a los más modestos dentro de la organización, de forma tal que los riesgos de corrupción sean reducidos drásticamente. Se debe garantizar que la creación de comités o comisiones, la descentralización en la toma de decisiones y demás propuestas no se conviertan en pasos burocráticos que perviertan el proceso y hagan clamar, principalmente a los corruptos, por volver a los esquemas anteriores. Establecimiento de una cultura favorable a la ética La gerencia de las entidades públicas debe desarrollar en forma permanente, deliberada y estructurada programas a favor de la ética, los cuales tendrán su mayor respaldo en las conductas de los directivos. Éstos, por SINTITUL-4 116 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 117 ejemplo, no deberían aceptar cargos relacionados con actividades económicas o empresariales en las cuales hayan tenido intereses que no puedan ser totalmente desligados de sus responsabilidades públicas. Se deben establecer mecanismos para destacar las áreas y funcionarios que realicen tareas creativas y efectivas a favor de la ética. Se podría establecer un plan de incentivos económicos, educativos, psicológicos, laborales, para las áreas y los funcionarios que contribuyan a controlar la corrupción. El monto de los recursos destinados a estos programas debería ser una cantidad proporcional a los ahorros económicos obtenidos por las acciones de control. Igualmente se deben establecer convenios para compartir con otras entidades privadas y públicas sus experiencias exitosas en el campo de la ética. Implantar el principio de la obligación de saber Es conocido que generalmente es difícil denunciar las conductas corruptas de los funcionarios porque sus estilos son tan sofisticados, o están cubiertos por la impunidad, que los hace casi invulnerables. En otras ocasiones lo que sucede es que las conductas corruptas son tan extendidas que impera la ley del silencio, con la cual se establece la protección mutua de los funcionarios. En más de una ocasión simplemente hay funcionarios que no tienen sentido de pertenencia o no son conscientes de sus responsabilidades con la sociedad, y por estas razones se abstienen de denunciar a quienes cometen actos en contra de los intereses de la entidad, estatales y sociales. Cuando por alguna circunstancia se descubre el hecho doloso, nadie vio, nadie supo, nadie participó, lo cual hace que la impunidad cobije a los corruptos. Si existiera otra forma de actuar, la situación dolosa sería más fácil de descubrir y de ser castigada. Para enfrentar todos estos inconvenientes tomamos prestado de algunos expertos la propuesta de establecer un nuevo principio: La obligación de saber. Consiste en que todos los funcionarios cercanos a una conducta corrupta deben responder en alguna medida por la presencia de la misma. Deben, por tanto, recibir algún tipo de castigo, pues de lo contrario simplemente se convierten en cómplices del corrupto y así eluden la ley. El principio de la obligación de saber debe cobijar a los funcionarios de la dependencia en donde apareció la corrupción. Debe cobijar igualmente a los superiores de esa área, persona o dependencia considerada corrupta. De la misma forma debe haber responsabilidad de las instancias encargadas del control y la vigilancia en esa dependencia o en la entidad. Puede parecer muy dura la propuesta, y es posible que sea aparentemente contraria a las leyes o normas institucionales; incluso puede ser difícil SINTITUL-4 117 04/08/00, 11:31 a.m. 118 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial de aplicar, pero es tan generalizada la corrupción, tan difícil la posibilidad de detectarla y tan permisivos los funcionarios, los ciudadanos y los organismos de control, que se hace necesario plantear salidas igualmente audaces para intentar disminuir en el país los niveles de corrupción de manera significativa. BIBLIOGRAFÍA Banco Mundial, El Estado en un mundo en transformación, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997. Camps, Victoria, El malestar de la vida pública, Grijalbo Editores, 1996. Caprecom, Convención Colectiva de Trabajo. Cárdenas, Mauricio y Roberto Steiner (compiladores), Corrupción, crimen y justicia, Tercer Mundo Editores, 1998. Cepeda Ulloa, Fernando (compilador), La corrupción administrativa en Colombia, Tercer Mundo Editores y Fedesarrollo, 1997. Charry Rodríguez, Jorge Alirio, El control interno y los principios de la evaluación de gestión en las entidades del Estado, ACAP. CIDER, Red de Solidaridad Social, La corrupción en Colombia: conceptos, instituciones y legislación, Memorias del Seminario Corrupción y descentralización, Universidad de los Andes, 1997. Contraloría General de la República, Informe de Auditoría Organizacional y de Gestión en Invías. En lucha por la transparencia, Revista Perfiles Liberales, No. 54. Escobar López, Édgar, Estatuto anticorrupción, Ley 190, Biblioteca Jurídica Dike, 1996. Estatuto para la defensa de la justicia y normas complementarias, Decreto 2790 de 1990 y complementarios. Estrategia de Recursos Humanos para el Fortalecimiento Institucional de Invías, Reporte Final, Estudio de Booz Allen Hamilton. Estrategias contra la corrupción, Revista Carta Administrativa, No. 87, 1998. Garzón Velandia, Andrés, La transparencia de la administración pública y la lucha contra la corrupción, DAFP, 1998. González, Gustavo y Enrique Ogliastri (compiladores), La gerencia pública: ¿Asunto privado?, Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes, 1995. SINTITUL-4 118 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 119 Klitgaard, Robert, Controlando la corrupción, Editorial Sudamericana, 1994. , Ajustándonos a la realidad, Editorial Sudamericana, 1994. Koontz, Harold y Heinz Weihrich, Administración: una perspectiva global, McGraw-Hill, 1994. Mauro, Paolo, Why Worry About Corruption?, International Monetary Fund, 1997. Mendoza, José María, Las funciones administrativas, Ediciones Uninorte, 1995. Notivías, Revista Institucional de Invías. Perrow, Charles, Sociología de las organizaciones, McGraw-Hill, 1991. Plan de Acción Institucional de Invías, Macroplan 1998-2002, fotocopia. Silva Colmenares, Julio, Gerencia para un mundo en transformación y en búsqueda del desarrollo humano, original para la Especialización en Gerencia Social, ESAP. Stoner, James y Edward Freeman, Administración, Prentice Hall, 1994. SINTITUL-4 119 04/08/00, 11:31 a.m. Capítulo 4 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁREA FINANCIERA Héctor Medellín Bohórquez Alberto López Amador CONSIDERACIONES GENERALES Gran parte de las situaciones problemáticas que se detectan en el análisis de los organismos públicos evidencia su enorme fragmentación, una superposición de actividades, y lo que en general podríamos llamar la ausencia de una racionalidad intrínseca que las coordine y armonice. Estas fallas estructurales son las que, en alguna medida, crean oportunidades para las prácticas corruptas, el desvío y el despilfarro de recursos, y más grave aún, impiden que el beneficiario del funcionamiento de los organismos estatales, la sociedad, reciba los bienes y servicios cuya producción justifica su propia existencia. La definición de una metodología que en el sector público tenga como propósito la identificación de focos de corrupción y la formulación de medidas encaminadas a lograr la moralización de la administración pública colombiana, obliga a enfocar y a analizar detenidamente el área financiera y todos sus componentes. Dicha área, vinculada directamente con el manejo de los recursos financieros, presenta puntos críticos caracterizados por su vulnerabilidad, propensión a la corrupción y manejos indebidos en donde las normas que regulan la administración del recurso financiero fácilmente se evaden y no restringen la capacidad delictiva de los funcionarios corruptos. En este sentido, una metodología que a manera general pretenda identificar puntos críticos de corrupción debe efectuar un seguimiento a las decisiones que se toman en materia financiera, y que guardan relación con la consecución, aplicación, transferencia, flujo de fondos y sistemas de control de los recursos. Es evidente que los mecanismos de control, establecidos en el área financiera, están diseñados para evitar manejos fraudulentos y garantizar el buen uso de los recursos financieros. No obstante, en diversas entidades públicas se observa que dichos mecanismos, aun estando definidos y obli- SINTITUL-5 121 04/08/00, 11:31 a.m. 122 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial gada la entidad a aplicarlos, no se encuentran implementados, o estando establecidos no se observan, lo cual propicia circunstancias favorables para el manejo indebido de los recursos. La única manera segura de prevenir la corrupción es ser consciente de que existe y tomar las medidas necesarias para aminorar el riesgo; siempre estará presente mientras haya dinero o bienes de por medio y gente en posición y con intención de aprovecharlos para su beneficio personal. Las flaquezas humanas hacen que una pequeña proporción de personas cedan fácilmente ante propuestas o tentaciones para cometer actos corruptos que parecen ser la salvación de sus dificultades financieras. Este tipo de actuaciones crean hábito con gran facilidad; con el correr del tiempo se vuelven regulares y se perfeccionan. La inexistencia en algunos casos y en otros la debilidad de los sistemas contables, es un denominador común en muchas entidades del sector público. Entidades como Caprecom e Invías y en general las entidades oficiales, presentan serias deficiencias en sus sistemas de control financiero, concretamente en sus sistemas contables, que son desorganizados y fácilmente permeables por conductas corruptas. Igualmente se observa debilidad en las áreas de sistemas, las cuales por lo general no cuentan con una estructura apropiada que garantice una completa e integral ejecución de los trabajos, procesos, procedimientos y actividades de las entidades, circunstancia que impide controlar ordenadamente los aspectos de mayor riesgo y relevancia dentro de los procesos sistematizados. Por otra parte, es inadecuada la administración de la seguridad lógica de los computadores; las actividades y la calidad de los procesos realizados no cuentan con un mecanismo eficiente que dirija la tecnología en las entidades y facilite la consecución de los objetivos relacionados con la automatización de la información. No existen sistemas de información actualizados y en algunos casos no son funcionales o no generan la información requerida. CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA El área financiera es el eje central de toda organización, por cuanto de ella dependen, entre otros, el manejo presupuestal, la elaboración de estados financieros, los pagos, el manejo de excedentes de tesorería y el adecuado control sobre los bienes de cada entidad. De la eficiencia en el manejo de los recursos, así como de su interacción con las demás áreas para controlar los gastos, dependerá el éxito o fracaso de toda empresa. Los factores o situaciones de riesgo se presentan en el área financiera con mayor frecuencia y rigor dadas las especiales circunstancias de manejo de SINTITUL-5 122 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 123 dinero que frecuentemente configuran conductas asociadas a fenómenos de corrupción, hechos agravados por la inoperancia de mecanismos de control, tanto internos como externos. PRINCIPALES RIESGOS EN EL ÁREA FINANCIERA Los aspectos de mayor sensibilidad que conllevan riesgos de corrupción en el área, tienen que ver con: a) La gestión presupuestal, desde su misma planeación y programación hasta la presentación y rendición de cuentas; son de común ocurrencia en este ítem situaciones irregulares como inclusión de gastos no autorizados, incumplimiento de términos, expedición de certificados sin facultad legal, prolongación de la vigencia fiscal y modificación de reservas presupuestales mediante traslados y adiciones. b) La colocación de recursos en el sistema financiero, reflejándose en estacionalidad de fondos en cuentas corrientes, jineteo de fondos e inversiones en entidades de dudosa solidez financiera, con graves perjuicios económicos para las entidades oficiales a cambio de beneficios indebidos para autoridades y servidores públicos encargados de su administración. c) El atraso tecnológico, la falta de personal calificado y la ausencia de una cultura contable hacen que la información financiera y contable se presente en forma incompleta e inoportuna, no hay registros auxiliares que permitan identificar y controlar los rubros de inversiones, cuentas por cobrar, inventarios, activos fijos y cuentas por pagar; tampoco existe un adecuado archivo de los soportes contables. Planeamiento estratégico y control de gestión No se cuenta con un sistema idóneo de planeación estratégica; pese a que se formulan planes específicos, éstos se ejecutan de manera fragmentada y no coherente con la misión y objetivos organizacionales y con un cubrimiento total de sus operaciones sobre su gestión y sobre sus resultados. Dentro de los principios modernos de la administración pública, y como un elemento indispensable del control interno, el nivel gerencial debe diseñar y formular políticas, objetivos y metas a corto y mediano plazo, cuyo punto de partida sea la misión, visión y valores de la entidad, con el fin de darle orientación y cumplir con su objetivo social en los términos de eficiencia, eficacia y economía señalados en la ley. En relación con la planeación, se observa que no se presentan documentos que contengan planes de gestión y la actuación gerencial se concentra en los problemas cotidianos del día a día, dando prelación a lo urgente por encima SINTITUL-5 123 04/08/00, 11:31 a.m. 124 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial de lo importante, lo que genera cuellos de botella en las diferentes áreas organizacionales, e imposibilita el control. La importancia de una planeación estratégica radica en el permanente seguimiento y evaluación que se realice tomando como base la planeación y los resultados de la gestión de las diferentes unidades o dependencias. Presupuestos En particular los puntos que se exponen a continuación representan los aspectos más vulnerables del proceso presupuestal, resaltando que el mayor problema se presenta en el nivel territorial, en parte por un profundo desconocimiento de normas y en parte por la ausencia de una gestión ordenada de los recursos, lo cual configura un espacio propicio para la arbitrariedad y la discrecionalidad en el manejo presupuestal: Incluir gastos no autorizados y excluir partidas para gastos decretados oficialmente. Incumplir términos, prolongar la vigencia fiscal y comprometer vigencias futuras sin autorización legal. Omitir o expedir certificados sin tener la facultad legal. Exceder la apropiación disponible. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto. Omitir o expedir en forma irregular el acuerdo mensual de gastos o el programa anual de caja. Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de los requisitos legales y retardar el pago de obligaciones legalmente contraídas. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley. Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal. Disponer de recursos no incorporados en el presupuesto. Traslado irregular de fondos y expedición de cheques sin fondos. Inoperancia de los sistemas de clasificación, registro y control de las operaciones Generación desmesurada de compromisos que provocan desbordamientos presupuestales y que evidencian la insuficiencia en la asignación de recursos presupuestales, ocasionando el incumplimiento en los pagos a los proveedores y en otros casos suspensión de pagos e iliquidez financiera. SINTITUL-5 124 04/08/00, 11:31 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 125 Contabilidad La Constitución Política de 1991 señaló como funciones para el Contador General de la Nación las de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, determinar las normas contables que deben regir al país y desarrollar e implantar mecanismos cuantitativos y cualitativos, que además de generar la información básica para la gestión de los entes públicos, aseguren y garanticen la coordinación de la política macroeconómica en un contexto administrativo, con una ejecución presupuestal descentralizada y autónoma. La realidad de nuestro país exige un mayor rigor de fiscalización, el cual depende, fundamentalmente, de los criterios con los cuales se reconozcan y registren los diferentes hechos económicos y la capacidad para expresar simultáneamente derechos y obligaciones, ingresos, costos y gastos de los entes públicos. Además, la contabilidad pública debe propender por la transparencia de la gestión de administración y promover una mayor participación ciudadana en los temas de gestión financiera, económica y social, mediante la publicación oportuna y confiable de información que revele la situación financiera, económica y social de los entes públicos y permita evaluar la gestión de sus administradores. Hasta 1995, los procesos de obtención, registro y control de la información generada por los entes públicos se desarrolló conceptual y normativamente, con fundamento en el proceso presupuestal o de caja, lo que no permitió establecer esquemas de información para tomar decisiones y apreciar objetivamente la gestión financiera pública de cada entidad, ni el control de los recursos económicos por parte de las autoridades competentes. Con la creación de la Contaduría General de la Nación, a partir de enero de 1995, se dio inicio a una nueva etapa en la contabilidad pública que pretende crear una cultura contable mediante la concepción del sistema nacional de contabilidad que revele la situación financiera y económica agregada de los entes que conforman el sector público. A pesar de los esfuerzos y los enormes avances en esta área, todavía existen riesgos de corrupción que se derivan de situaciones como las que se describen a continuación: Atraso tecnológico: el área de sistemas no cuenta con una estructura apropiada que garantice una completa e integral ejecución de los trabajos, procesos y actividades de las entidades, lo que impide controlar ordenadamente los aspectos de mayor riesgo y relevancia dentro de los procesos sistematizados. Igualmente no se cuenta con un software o sistema de información actualizado; en algunos casos no son funcionales y no emiten la información requerida, generando duplicidad de labores. SINTITUL-5 125 04/08/00, 11:31 a.m. 126 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial La adquisición de equipos se hace a medida que se va desarrollando el proceso y no obedece a un programa de sistematización previamente analizado y aprobado. Saldos iniciales inconsistentes: en la gran mayoría de los entes públicos, la información inicial con la que se alimentó el sistema de contabilidad es inconsistente y carece de los soportes legales correspondientes. A pesar de los procesos de depuración de saldos iniciado en algunas entidades, los resultados no son muy satisfactorios por la falta de la documentación y soportes necesarios para determinar su razonabilidad y de una verdadera gestión administrativa que ponga fin a esta situación. La contabilidad contiene registros que para su identificación requieren análisis dispendiosos, complicados y costosos, lo que afecta la confianza de terceros en la administración. La centralización de la contabilidad conlleva a procesos complicados, manipulables, duplicidad de tareas, demora en el envío de la misma y concentración de registros en unos pocos funcionarios, lo que hace que las actuaciones financieras no se efectúen en tiempo real. Los libros de contabilidad no cumplen con los requisitos establecidos por las normas contables. No existen registros auxiliares para el manejo de la mayoría de las cuentas del balance que permitan identificar plenamente las obligaciones y derechos de cada entidad. La información no se procesa en forma completa y oportuna, generando incumplimiento de compromisos legales con las entidades de control y vigilancia y carencia de los estados financieros para la toma de decisiones por parte de los administradores. Funcionarios cuyo perfil no corresponde a las necesidades del área a la cual prestan sus servicios. En este sentido sería conveniente revisar las bondades del régimen de carrera administrativa, complementándola con medidas que garanticen que el Estado cuente realmente con personas idóneas tanto moral como laboralmente, y que éstas sólo permanezcan mientras cumplan con tales condiciones y sean efectivamente castigadas o premiadas en la medida en que su comportamiento así lo amerite. Actualmente funcionarios ineficientes se apoyan en la carrera administrativa para evitar procesos disciplinarios en su contra por incumplimiento de sus deberes y algunos jefes prefieren aguantarlos antes que iniciarles un proceso que es muy dispendioso y que en la mayoría de los casos, por falta de pruebas contundentes, termina con un simple llamado de atención al empleado, lo cual debilita la autoridad del jefe y crea un mal ambiente con el sindicato. El manejo contable de las regionales no responde a los principios y normas contables de general aceptación. La información reportada es in- SINTITUL-5 126 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 127 completa e inoportuna. No se cuenta con información exacta acerca de las cuentas por cobrar y por pagar; se manejan listados en cada oficina que no concuerdan con los registros contables. Las debilidades de control contable afectan no sólo la razonabilidad de las cifras sino también la labor de auditoría, en la medida en que no es posible determinar su origen y en muchos casos no se cuenta con los documentos soportes. Las obligaciones tributarias se vienen cumpliendo con base en operaciones de caja y no de causación, como lo ordenan las normas legales, razón por la cual se hace necesario efectuar correcciones con el consiguiente pago de sanciones e intereses. Carencia de un sistema de costos que permita conocer los resultados netos de cada actividad. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS La alta discrecionalidad en el manejo de los recursos y la inoperancia de los sistemas de control tanto interno como externo propician situaciones de riesgo que favorecen los fenómenos de corrupción y el uso indebido de los recursos. Las causas más comunes en el área financiera que propician la corrupción son, entre otras: Estacionalidad de fondos: grandes cantidades de dinero son mantenidas en cuentas corrientes o en caja sin generar ningún beneficio para la entidad, favoreciendo a las entidades bancarias y buscando quizá como contraprestación el pago de comisiones o el otorgamiento de préstamos personales. Jineteo de fondos: los dineros recaudados no se registran ni consignan oportunamente; inicialmente se toma dinero prestado de los ingresos diarios, se deja sin registrar y al día siguiente se cubre con los ingresos del día; si el funcionario se da cuenta de que puede hacerlo sin ser descubierto, probablemente no reintegre la totalidad del autopréstamo y cada día aumente la cantidad. Inversiones en entidades que no ofrecen seguridad: la alta discrecionalidad de ciertos funcionarios permite que se hagan inversiones en entidades cooperativas o bancarias que no ofrecen garantías de solidez y constituyan un alto grado de riesgo de pérdida. Alteración de la base de datos: la falta de un sistema de información consistente y la ausencia de medidas de control facilitan que funcionarios con acceso a las bases de datos puedan alterar los saldos a cargo de particulares, especialmente en lo que hace referencia al pago de im- SINTITUL-5 127 04/08/00, 11:32 a.m. 128 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial puestos, aportes de salud y pensiones, anticipo a cargo de contratistas, proveedores y empleados. Pago de comisiones por trámite de cuentas: el exceso de procedimientos y papeleos diseñados para proteger a la administración pública contra actuaciones malintencionadas lleva a que los trámites dejen de ser parte de la solución para convertirse en parte del problema; la multiplicidad de puntos de control diluye la responsabilidad de los funcionarios y aumenta sus posibilidades de pedir dinero a cambio del cumplimiento de su deber. Igualmente puede presentarse el caso de que a cambio de generosas atenciones, regalos costosos o pago de comisiones o mordidas, sea aprobado el pago de facturas enormemente infladas, bien sea en lo referente a la cantidad entregada o al precio inicialmente pactado, pagos dobles o simplemente pago de cuentas ficticias. Irregularidades en la aprobación de pensiones y liquidación de prestaciones sociales: como consecuencia del desorden administrativo reinante en la gran mayoría de las entidades oficiales, es normal el retraso en el pago de prestaciones sociales y pensiones de jubilación promovido por funcionarios internos y personas externas interesadas en entablar demandas contra el Estado con un alto grado de éxito, obteniendo elevadas indemnizaciones y pago de honorarios. Igualmente, se da el pago de comisiones o peajes por parte de funcionarios honestos que al ver la cantidad de trámites y el tiempo que se requiere para la aprobación de una pensión legalmente adquirida, deciden utilizar intermediarios para agilizar los trámites. También se puede presentar falsificación de documentos, alteración de los datos, ya sea aumentando el tiempo realmente trabajado o incrementando el valor de las cotizaciones sobre las cuales se deben efectuar las liquidaciones. Carencia de saldos de cartera: quizás uno de los mayores problemas los entes públicos es el recaudo de sus ingresos, básicamente porque existe un control adecuado de las cuentas por cobrar ni un sistema información apropiado que suministre oportunamente saldos reales la cartera vencida y su comportamiento en forma periódica. en no de de Almacen general y activos fijos La falta de control administrativo y contable, acompañada de pocas medidas de seguridad para su protección, hacen frecuente la pérdida de bienes del Estado; quizá la principal causa es la ausencia de un registro detallado de las existencias, ya sea de inventarios en el almacén o de activos fijos en cada dependencia, lo que genera situaciones como las siguientes: SINTITUL-5 128 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 129 Pérdida de inventarios: los materiales de trabajo desaparecen; las bodegas son saqueadas; los inventarios en los libros no concuerdan con las existencias en almacén. Compra de materiales innecesarios, obsoletos, de baja calidad y con sobrecostos: algunas entidades compran más de lo que realmente necesitan, lo que puede ocasionar la pérdida de elementos bien porque se deterioran, se convierten en obsoletos o porque son sustraídos ilegalmente. Mal uso de los bienes del Estado: al igual que con los inventarios, no existe un adecuado control de las propiedades del Estado (activos fijos), lo cual facilita su pérdida y uso en actividades no acordes con sus objetivos y en favor de intereses particulares; el mantenimiento de estas propiedades resulta costoso y constituye un foco de corrupción en la medida en que no se lleva un registro individual; en ocasiones son dadas de baja sin un concepto técnico adecuado y vendidas a precio de chatarra. No se practican inventarios periódicos de las existencias en almacén ni de los activos fijos que permitan confrontar los datos con los registros contables y efectuar los ajustes correspondientes. INDICADORES DE RIESGO El grado del riesgo en términos de corrupción no es una variable simple, sino que se trata de una variable producto de una multitud de acciones y factores, razones que, sumadas al constante cambio y readaptación de las prácticas corruptas, hace casi imposible establecer de manera objetiva el nivel o grado de riesgo de las mismas. Este problema se resuelve mediante el hallazgo de indicadores que posibilitan el análisis de los fenómenos investigados, indicando la forma en que los riesgos objeto en cuestión se manifiestan y deben ser puestos en contacto con los hechos empíricos de su entorno. En el área financiera, los siguientes son algunos indicadores que nos pueden orientar hacia la detección de focos de corrupción (se aclara que su ocurrencia no necesariamente implica corrupción): Variaciones significativas en los saldos de cuentas por cobrar y por pagar. Saldos altos en caja y cuentas corrientes. Sobregiros constantes e incremento en los índices de endeudamiento. Atraso en las conciliaciones bancarias. Faltantes en arqueos de caja general y cajas menores. Incremento de las obligaciones laborales. Continuos reclamos a aseguradoras por pérdida de activos o efectivo. SINTITUL-5 129 04/08/00, 11:32 a.m. 130 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA FINANCIERA FACTOR DE RIESGO POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Falta de planeación presupuestal Desconocimientodeprincipiosbá- • Incumplimientodetérminos. sicos en la elaboración y ejecu- • Ordenargastossinfacultadlegal. ción del presupuesto y la gestión • Retardarelpagodeobligacioneslefinanciera. gales. • Traslado irregular de fondos. • Prolongar la vigencia fiscal. • Compradebienesinnecesarios. Riesgo alto Estacionalidad de fondos Altassumasdedinerosonmante- • Favorecimientoaentidadesbancanidas en cuentas corrientes o en riasconelpropósitodeobtenerbecajasingenerarningúnrendimienneficios personales (préstamos, to. comisiones, etc.). Riesgomedio Jineteo de fondos SINTITUL-5 DESCRIPCIÓN Los dineros recaudados no se re- • Apropiacióndedinerospúblicos. gistran ni se consignan oportuna- • Negligenciaenelrecaudoderentas. • Cambiar la destinación de los remente. cursos. Inversiones sin respaldo Laaltadiscrecionalidaddeciertos • Acuerdos con ciertas entidades a cambiodebeneficiosindebidospara funcionarios permite hacer granfuncionarios. desinversionesenentidadesque • Pérdida de recursos del Estado. noofrecensólidorespaldo. Falta de control sobre los bienes del Estado La falta de control y las pocas • Pérdidadeinventarios. medidasdeseguridadparasupro- • UtilizacióndebienesdelEstadopara tecciónhacenfrecuentelapérdida actividadesparticulares debienes. • Inventarios obsoletos. Recursos tecnológicos inapropiados Losequiposdesistemas,asícomo • Sobrecostos por alquiler o compra de equipos no acordes con los reelsoftwareutilizado,nocorresponquerimientos. denalasnecesidadesrequeridas • Generacióndeinformesimprecisos porlaentidad. ypococonfiablesquenorevelanla verdaderasituaciónfinancieradela entidad. • Manipulacióndebasededatoseinflarelpagodeprestacionesyobligaciones así como la anulación de rentasporcobrar. 130 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgomedio Riesgo alto Riesgo alto Riesgo alto Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 131 MAPA DE RIESGOS ÁREA FINANCIERA (Continuación) FACTOR DE RIESGO Atraso en la información contable y financiera Trámites dispendiosos SINTITUL-5 DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS La falta de coordinación, la mala calidaddelainformaciónylaausencia en algunos casos, hacen que el proceso contable sea dispendioso,pococonfiableylosestados financieros se presenten tardíamenteynoseantenidosen cuenta para la toma de decisiones. • Informacióninoportunaeincompleta. • Carenciaderegistrosauxiliaresque permitan el análisis y depuración desaldos,especialmentelascuentasporcobraroporpagar. • Inexactitudenlainformacióntransmitida. • Faltadecontrolyconocimientoreal de los bienes o activos fijos de la entidad. • Faltadeconciliacionesbancarias y,porende,desconocimientode los recursos disponibles. Elexcesodeprocedimientosypapeleos diluyen la responsabilidad de los funcionarios y fomentan el cobrode“peajes”paraelpagode cuentas. • Pagosdobles. • Demoraenelpagodeobligaciones legalmentecontraídasporfavoreceraquellaspreviamenteacordadas. • Pérdidadecredibilidadenlasentidades. 131 04/08/00, 11:32 a.m. PONDERACIÓN Riesgo alto Riesgo alto 132 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Concentración de recursos en una entidad financiera. Continuas actas de baja por obsolescencia de artículos en almacén o de activos fijos. Saldos altos de mercancía sin movimiento en almacén. Incremento de gastos de un período a otro sin justificación aparente. Atraso en la contabilidad e informes de ejecución presupuestal. Continuas demandas contra la entidad por incumplimiento de compromisos. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA ESTUDIAR LA CORRUPCIÓN Como existe un sinnúmero de metodologías de investigación y de sistemas de recolección de información, con base en la experiencia conocida y en especial por la recogida de manera directa en el área administrativa, financiera y contable, nos permitimos sugerir la que a continuación consignamos, esperando que sirva de ayuda y soporte para futuras investigaciones sobre el tema: Aproximación al tema desde una revisión bibliográfica Es necesario consultar y obtener la bibliografía y otros materiales que nos puedan ser útiles para los propósitos de la investigación y que nos permitan dar al trabajo un enfoque novedoso, lo que puede lograrse tratando un aspecto no estudiado, profundizando en uno poco o medianamente conocido o dándole un viraje diferente o innovador a un problema ya tratado. Igualmente, se debe incluir la revisión y análisis de las leyes y decretos que rigen y aplican para cada caso buscando conocer de cerca el tratamiento legal, así como las disposiciones que pretenden prevenir, detectar y sancionar el desarrollo de actos corruptos. También se debe efectuar una revisión de informes y antecedentes emitidos tanto por los organismos de control externo (Procuraduría, Contraloría, superintendencias, etc.), como los entes de control interno (revisoría fiscal, auditoría interna, oficina jurídica, etc.), organismos que pueden brindar importantes indicios sobre posibles focos de corrupción. Determinación del campo de aplicación Determinar el campo de aplicación es, en realidad, plantear el problema estructurando más formalmente las ideas de investigación. Se trata de precisar objetivos, desarrollar preguntas, justificar y analizar la viabilidad de la investigación. SINTITUL-5 132 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 133 Esta estructuración puede ser en ocasiones casi inmediata, o bien llevar gran cantidad de tiempo, dependiendo de qué tan familiarizado esté el investigador con el tema a tratar, la complejidad y la existencia de antecedentes y habilidades personales de éste. En este paso, el investigador debe estar en una posición tal que le permita comenzar a considerar qué información habrá de recolectar, los métodos requeridos, cómo analizará los datos y qué indicadores utilizará para determinar los grados de riesgo. Identificación de procesos, actores y controles Se recomienda analizar el entorno en el que se desarrollan los objetivos de la entidad objeto de estudio, qué organismos la controlan, así como la forma en que fueron elegidos sus principales directivos, analizando sus antecedentes en la administración pública y privada. Evaluación del control interno La evaluación de los controles da la pauta para determinar el alcance y profundidad de las pruebas y procedimientos a aplicar en cada área, dependiendo del grado de confianza que se haya alcanzado a observar. El objetivo de esta evaluación es sopesar si es adecuado el sistema de control interno y la efectividad con que se aplican los procedimientos; puede efectuarse mediante la inspección a las instalaciones, observación directa de las operaciones, estudio de los manuales de funciones y procedimientos y aplicación de cuestionarios específicos para cada área. Análisis de la oficina de quejas y reclamos El estudio de quejas y reclamos permite conocer datos estadísticos sobre situaciones denunciadas en ciertas áreas y contra ciertos funcionarios, lo que viabiliza la focalización de posibles fenómenos asociados a la corrupción. Entrevistas y charlas formales con directores, jefes de división y funcionarios involucrados en cada uno de los procesos evaluados La entrevista, desde el punto de vista general, es una forma específica de interacción social. El investigador formula preguntas y a partir de las respuestas habrán de surgir datos de interés; se establece así un diálogo en el que una de las partes busca recoger información y la otra se presenta como fuente de ésta. Talleres con funcionarios Su objetivo principal es involucrar a los responsables de los procesos en el estudio de fenómenos de corrupción, ya que son ellos quienes cono- SINTITUL-5 133 04/08/00, 11:32 a.m. 134 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial cen mejor los problemas de su entidad, los posibles focos de corrupción y las posibles soluciones; es importante involucrar a funcionarios de distintas áreas para confrontar diferentes puntos de vista y, si es del caso, cierto enfrentamiento entre ellos que conduzca a detectar situaciones que tratadas en forma individual no serán observadas. Igualmente se recomienda exponer un caso práctico, indicando la manera como se atacó y disminuyó el fenómeno de la corrupción en alguna entidad pública, su situación inicial, las medidas adoptadas para disminuir la corrupción y los resultados obtenidos. Entrevistas focalizadas con funcionarios de las entidades de control Con base en los resultados de la investigación, es de vital importancia entrevistar funcionarios encargados del control de la entidad, con el fin de recoger mayor información, confirmar algunos resultados y de esta manera hacer un diagnóstico más confiable sobre la corrupción en la entidad. Análisis de los cambios realizados en los procesos y procedimientos de una administración a otra Esta evaluación puede brindar elementos de estudio que permitan deducir posibles prácticas corruptas, al analizar las razones tenidas en cuenta para desmontar un determinado control, extender un proceso, concentrar decisiones. Entrevistas con expertos Este tipo de entrevistas requiere una gran preparación y conocimiento por parte del investigador. Tiene como objetivo un análisis a fondo de las opiniones, actitudes y experiencias del individuo entrevistado. La función principal del entrevistador es centrar su atención sobre una experiencia dada y sobre sus efectos, los cuales dependerán del diagnóstico sistemático de la corrupción en el área que nos ocupa. Este tipo de entrevista se basa en temas que el investigador conoce de antemano pero que intenta precisar y profundizar. Evaluación de resultados y levantamiento del mapa de riesgos Una vez recolectada, tabulada y contrastada la información objeto de investigación, se procede al levantamiento del mapa de riesgos, entendido como la representación gráfica de los distintos aspectos que sobresalen en una organización por ser proclives a fenómenos de corrupción. El mapa de riesgos es una herramienta de gran utilidad para poder enfrentar el problema en cuestión, ya que entre otras cosas permite: SINTITUL-5 134 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 135 Detectar y precisar aspectos, instancias, decisiones y procedimientos que sobresalen por su probabilidad o posibilidad de derivar en conductas corruptas. Identificar en las diferentes áreas de la organización, el nivel e indicadores de cada uno de los riesgos objeto de estudio, permitiendo su análisis y priorización. Formular estrategias y/o adoptar medidas encaminadas a reducir sus devastadores efectos. Se puede definir el mapa de riesgos como una herramienta o tablero de control en donde, según la experiencia y la complejidad de los procesos de cada entidad, revele señales de alerta que permitan detectar irregularidades o deficiencias en el desarrollo de la gestión y a su vez permita tomar medidas correctivas en forma oportuna. RECOMENDACIONES PARA CONTROLAR LA CORRUPCIÓN Implantar un sistema integrado de información La modernización del Estado supone el desarrollo de múltiples acciones para mejorar la gestión y el servicio; en especial la modernización implica el montaje y administración de ágiles y veraces sistemas de información. Principios como la transparencia y la participación ciudadana cobran gran importancia para la generación y adopción de audaces enfoques sobre la planeación, la gestión, el control y la evaluación. Igualmente se hace necesario el intercambio de información no sólo dentro de una entidad sino hacia el conjunto de la actividad pública y la sociedad en general. Para producir una información capaz de responder a los requerimientos de la sociedad moderna, es necesario el montaje de un sistema integrado que abarque el registro y análisis de la actividad financiera, que busque un manejo cada vez más idóneo de los recursos y a su vez que pueda evaluar y detectar anomalías en el desarrollo de las actividades. En aquellos países en donde se ha logrado mantener niveles bajos de corrupción, es evidente que su éxito en gran parte se debe al desarrollo de sistemas de información de naturaleza contable. En este sentido, la Contaduría General de la Nación, como órgano regulador de la contabilidad nacional, debe continuar en su tarea de promover y exigir en cada entidad del Estado la implantación de un sistema integrado de información, que permita obtener en forma oportuna, ordenada y sistemática todas y cada una de las operaciones desarrolladas, así como verificar y evaluar los resultados de sus administradores. En primer lugar, se debe fortalecer el departamento de sistemas dotándolo de los equipos necesarios acordes con la magnitud y el volumen de SINTITUL-5 135 04/08/00, 11:32 a.m. 136 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial operaciones de la entidad; paso seguido se debe seleccionar un software o paquete de contabilidad que llene los requisitos de cada entidad y que como mínimo debe tener los siguientes módulos: Contabilidad general Cartera Inventarios Cuentas por pagar Activos fijos Nómina Presupuestos Estos módulos deben interactuar o trabajar en línea evitando la duplicidad de labores y afectando todos los procesos y produciendo información automática sobre las distintas áreas de operación. Su implantación debe ser coordinada por el departamento de sistemas conjuntamente con el personal del área correspondiente; cada oficina regional debe procesar su propia información y reportarla oportunamente a la sede principal para su consolidación. Es de suma importancia que el módulo de contabilidad tenga implementado el catálogo general de cuentas del PGCP y que además permita su fácil actualización, ya que los procedimientos del manejo financiero pueden cambiar en cualquier momento. Igualmente debe tener un mínimo nivel de seguridad, como es la clave de acceso por perfil de funcionario, la cual debe ser cambiada frecuentemente; además, debe contar con rastros de auditoría, con el fin de conocer quién, desde dónde, cuándo, a qué hora y qué información fue modificada. Es importante evaluar la información producida por el sistema que se implante, para verificar el cumplimiento de los requerimientos internos y la producción de la información necesaria para reportar a los entes externos tanto regionales como nacionales. Imponer el sistema de rendición de cuentas Teniendo en cada entidad el sistema integrado de información, se debe imponer el sistema de rendición de cuentas para todos los funcionarios públicos, en donde se evalúe no sólo el resultado de su gestión sino que además responda por los bienes que le fueron entregados para el desarrollo de sus labores. En tal sentido, al momento de su posesión, cada funcionario deberá diligenciar un formato de control de activos en donde se relacionan los bienes que le sean entregados y con su firma se compromete a cuidarlos, utilizarlos únicamente en el desarrollo de sus funciones SINTITUL-5 136 04/08/00, 11:32 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 137 y responder en caso de pérdida, autorizando el descuento de sus prestaciones; igual formato deberá ser llenado en el momento del retiro. Con la información suministrada, los organismos de control tanto interno como externo deben determinar la razonabilidad de la información suministrada por cada entidad. A nivel interno se pueden implementar, por ejemplo, las siguientes medidas: Por lo menos una vez al año, efectuar un inventario físico de las existencias en el almacén general y en los distintos subalmacenes. Así se pueden detectar oportunamente faltantes, materiales y equipos obsoletos, saldos demasiado altos, etc. Arqueos de caja general y cajas menores. Circularización de saldos de cuentas por cobrar, proveedores, saldos de bancos y obligaciones financieras. Inventario físico de activos fijos. Definir y separar plenamente las funciones del personal. Nadie debe ser responsable de la totalidad de una transacción, y se debe definir claramente el alcance de sus funciones y establecer los límites de su responsabilidad. Fortalecer la capacidad de gestión de los funcionarios involucrados en el manejo presupuestal a través de programas de capacitación, previa selección de personal con perfiles adecuados, de tal manera que se apliquen con todo rigor los principios elementales de preparación, registro y ejecución presupuestal, estableciendo con claridad las competencias que a cada cargo y funcionario correspondan. Adoptar y hacer cumplir un estricto programa de vacaciones, en especial para aquellos cargos en los que se manejen recursos y se tenga constante contacto con terceros: almacén general, compras, presupuestos y tesorería. El remplazo temporal en este tipo de cargos por personal de entera confianza de la administración puede llevar a descubrir manejos irregulares. La rendición de cuentas es un aspecto fundamental de la vida democrática, que se fortalece con la implantación de este tipo de controles y permite tomarle cuentas a las diferentes agencias gubernamentales por su desempeño y por la manera como han administrado sus recursos. Un buen sistema de rendición de cuentas devuelve la confianza a los ciudadanos y los invita a participar activamente en los programas de gobierno y en el ejercicio periódico del voto, ya que cada elección debe ser una oportunidad política para que la ciudadanía les tome cuentas a quienes han tenido la responsabilidad de administrar sus contribuciones y los otros recursos del Estado. SINTITUL-5 137 04/08/00, 11:32 a.m. 138 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Crear organismos especializados en la lucha contra la corrupción Con personal altamente calificado, conocedor del mundo de las finanzas y los negocios, seleccionado por sus conocimientos y experiencias en esta materia y remunerado en forma competitiva con sus equivalentes en el sector privado. Deben también existir programas de capacitación constante, así como acuerdos para el intercambio de información y experiencias a nivel internacional que permitan la obtención de pruebas sustantivas y admisibles para superar las diferencias y deficiencias de los sistemas jurídicos. A la par con esta medida se requiere modernizar y flexibilizar nuestro sistema penal, imponiendo castigos ejemplares para casos de corrupción administrativa. A manera de ejemplo se podría implantar en forma ágil y efectiva la extinción de dominio, en donde cada funcionario público que sea hallado culpable no sólo pierda su libertad, sino que además responda con sus bienes por sus procederes corruptos y de esta manera el Estado pueda recuperar lo que le han robado. Involucrar a los medios de comunicación Toda investigación sobre corrupción debe llevarse a cabo de manera discreta y profesional, observando las normas que rigen el secreto policial y judicial pero también respetando los derechos de los ciudadanos. Para lograrlo, se debe implantar en todas las facultades de periodismo y contaduría una cátedra que induzca a abordar este tema de manera competente propiciando el periodismo de investigación. Los medios de comunicación desempeñan un papel importante a la hora de dar a conocer los resultados de la lucha contra la corrupción, pues debido a las debilidades de nuestro sistema penal, la denuncia pública parece ser el único castigo moral que reciben los funcionarios corruptos; igualmente se deben destacar y dar a conocer a la opinión pública las buenas gestiones administrativas y las denuncias efectivas de actos de corrupción. SINTITUL-5 138 04/08/00, 11:32 a.m. Capítulo 5 RIESGOSDECORRUPCIÓN ENMATERIA DECONTRATACIÓN Liliana Jaramillo Mutis ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y DIAGNÓSTICO CONTRACTUAL Instituto Nacional de Vías, Invías Entre los organismos adscritos al Ministerio de Transporte, se encuentra el Instituto Nacional de Vías, Invías, creado mediante Decreto 2171 de 1992, con el objetivo principal de ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación. El Instituto Nacional de Vías es un Establecimiento Público del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte. En cumplimiento de directrices impartidas por el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda y bajo la orientación de la Junta Directiva, el director general de la entidad, con la participación de sus funcionarios y contratistas, gestiona la modernización de la red vial a su cargo, realiza investigaciones tecnológicas en materia de carreteras, y preserva y administra los monumentos nacionales, con el propósito de facilitar la movilización de carga y pasajeros, la comunicación y el desarrollo social, económico, cultural y turístico del país. Las actividades para gestionar la modernización de la red vial se efectúan a través de los siguientes contratos: Adquisición de predios: La adquisición de predios es una de las primeras labores contratadas por la entidad en el proceso de ejecución de un proyecto de carreteras. Está centralizada en la Subdirección del Medio Ambiente y se desarrolla en las siguientes etapas: Determinación del área que se ha de adquirir. Elaboración de las fichas prediales y realización de avalúos por una lonja regional o nacional. Negociación de los predios mediante el sistema de facilitadores (grupo de personas contratadas, que contactan a los propietarios). SINTITUL-6 139 04/08/00, 11:33 a.m. 140 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Realización de labores de concertación con la comunidad, con el propósito de darle a conocer las bondades del proyecto y de comprometerla en su realización. Obra pública: Los contratos celebrados tienen por objeto la construcción, rehabilitación, conservación, mejoramiento de la red y atención de emergencias en carreteras, puentes y túneles. En carreteras, se contrata: Construcción: Puede ser construcción total de la vía, que incluye los ítems de explanación, subase, base, pavimento y obras de arte. También construcción de dobles calzadas, necesarias por el volumen de tráfico o en zonas de congestión vehicular, que exigen un mejoramiento de la red existente o ampliación de la red vial. Rehabilitación: Comprende la intervención de la estructura total del pavimento (subase, base y carpeta) y obras mayores de drenaje y protección. Conservación: Se realiza mediante la contratación del mantenimiento rutinario y periódico, labores ejecutadas por microempresarios de carreteras con la supervisión de administradores viales o mediante la aplicación de nuevas modalidades de contratación: contratos integrales y contratos crema (proyectos en estudio). Mantenimiento rutinario: Comprende las actividades que tienen por objeto mantener la vía en buenas condiciones de limpieza y presentación (actividades de rocería, limpieza de cunetas y alcantarillas, pintura de puentes, remoción de derrumbes y algunas obras de drenaje). Mantenimiento periódico: Cubre la tapada de baches, resello y refuerzo de la carpeta asfáltica, señalización horizontal y vertical y obras de arte: alcantarillas, muros de contención y cunetas. Contratos integrales: Recientemente el Instituto empezó a celebrar contratos de mantenimiento integral, para prestar una mejor atención a los usuarios de la vía. En esta modalidad de contratos el contratista se hace responsable de la administración de la vía, de su mantenimiento rutinario y periódico, y de la ejecución de obras específicas (refuerzo de pavimento, sobrecarpeta, remoción de derrumbes, señalización y parcheo), obras pactadas a precios unitarios y por indicadores. También incluye la atención de emergencias y la prestación a los usuarios de servicios sanitarios, de comunicaciones y asistencia mecánica en la vía. La interventoría de estos contratos es igualmente contratada. Contratos crema. Se establecen para la rehabilitación y mantenimiento de las vías. Estos contratos se pactan por indicadores de estado, por un SINTITUL-6 140 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 141 término de cinco años, y se exige al contratista el aseguramiento de la calidad y aplicación del autocontrol. Invías realiza la supervisión para verificar los indicadores pactados. Atención de emergencias: Durante 1996, la caída de seis puentes, numerosos deslizamientos o pérdida de banca, inundaciones, avalanchas y destrucción de obras por parte de la guerrilla, exigieron gran actividad de la oficina de Prevención de riesgos y atención de emergencias. En total, fueron atendidas 163 emergencias, una cada 53,7 horas. Concesiones: Con el objeto de disminuir el déficit de infraestructura vial del país, afrontar el reto de la apertura económica y amortiguar la insuficiencia de recursos por parte del Estado, el gobierno identificó formas alternas de financiación de proyectos viales de gran magnitud, con la participación del sector privado en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de las vías estratégicas, dando inicio al programa de concesión de carreteras. Diagnóstico contractual 1. El Instituto Nacional de Vías, Invías, es uno de los organismos del Estado con asignación de los mayores recursos, ya que tiene a su cargo todo lo relacionado con la infraestructura vial del país. 2. Del análisis y estudio de campo a sus procesos contractuales, ejecutados durante el período comprendido entre 1995 y julio de 1998, se detectó como una de sus principales debilidades la distribución de competencia para contratar entre muchos funcionarios del nivel directivo (subdirector) otorgada a través del mecanismo de la delegación por parte del director de la entidad, conllevando como consecuencia la diversidad de criterios jurídicos sobre la materia contractual y generando inseguridad jurídica tanto para la propia administración como para los particulares. 3. La oficina jurídica de la entidad no cumplía en la realidad con su verdadero papel de asesor y coordinador jurídico en materia contractual, pasando a ser una dependencia tramitadora, y dejando de lado la efectiva y eficaz intervención que en estas materias le correspondía. 4. La utilización de la urgencia manifiesta ha dejado de ser mecanismo de excepción, para convertirse en ordinario y de usual aplicación. 5. No existe un registro o base única de proveedores que sirva como marco de referencia a la entidad para la adquisición de bienes y servicios. 6. No se cumple con la remisión bimensual de los contratos celebrados a la Secretaría Técnica, por parte de las subdirecciones. SINTITUL-6 141 04/08/00, 11:33 a.m. 142 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial 7. Devolución de estudios de predicación por la mala calidad de los mismos. 8. Ineficaz e ineficiente supervisión y vigilancia a los contratos por parte de los interventores. 9. Excesiva concentración de contratistas, que a la postre originan monopolio, dada la ausencia de parámetros de orden técnico que determinen su contratación. 10. Se observó un gran número de contratos correspondientes a vigencias pasadas sin liquidar, lo que significa para la administración acreencias pendientes y con posibilidad de aumentar considerablemente sus cantidades. No existe en el presupuesto rubro o disponibilidad para atender estos compromisos. 11. No existe coordinación administrativa ni funcional entre las diferentes subdirecciones y las secretarías técnica y administrativa con la oficina jurídica; por consiguiente, cada dependencia actúa en materia contractual en forma desarticulada, creando repúblicas independientes. 12. Se efectúan transferencias de recursos a las regionales sin ningún criterio y planeación. Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom Naturaleza jurídica: La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Establecimiento Público creado mediante la Ley 82 de 1912 se transforma en virtud de la Ley 314 de 1996, en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase, vinculadas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Objeto: La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en su naturaleza jurídica de Empresa Industrial y Comercial del Estado opera en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Salud (IPS), acorde con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, de tal forma que podrá ofrecer a sus afiliados el Plan Obligatorio de Salud (POS), en los regímenes contributivo y subsidiado y Planes Complementarios de Salud (PCS) en el régimen contributivo. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en el campo de las pensiones, opera como una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 1993. SINTITUL-6 142 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 143 Funciones: Son funciones de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Desarrollar las funciones asignadas a las Empresas Promotoras e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en la Ley 100 y demás normas que la reglamenten, adiciones, modifiquen o deroguen. Ejercer la actividad contractual para el cabal cumplimiento de sus objetivos. Recaudar las cotizaciones por los servicios a su cargo. Invertir los recursos de tal manera que le permitan garantizar la calidad y el pago de los servicios a su cargo. Atender la administración, reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones socioeconómicas de los pensionados y afiliados. Garantizar los servicios de seguridad social integral en salud a sus afiliados. Las demás que le señale la ley, decretos y sus propios estatutos. Diagnóstico contractual 1. El caos y el desorden administrativo reinante en sus diferentes dependencias, la falta de comunicación y coordinación entre ellas, llevaron a la entidad al despilfarro y, por ende, a la crisis económica a que se vio abocada. 2. Ausencia de políticas y directrices para el manejo del presupuesto de la entidad. 3. No existió control administrativo por parte de la dirección de la entidad, sobre los contratos celebrados por sus subdirectores. 4. Ausencia de política para el gasto público, generando erogaciones para situaciones innecesarias, sin relación alguna con el objeto y fines que debe cumplir, a tal punto que se patrocinan reinados de belleza. 5. En las carpetas de los contratos no reposan documentos importantes como pólizas, disponibilidades presupuestales, certificaciones de cumplimiento, y se encuentran sin foliar. 6. Hay un gran número de contratos sin liquidar. 7. No existen constancias sobre la efectiva ejecución de los contratos ni de recibo a satisfacción. RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL Del análisis y trabajo de campo efectuado en Invías y Caprecom se determinan una serie de conductas o comportamientos irregulares y reiterati- SINTITUL-6 143 04/08/00, 11:33 a.m. 144 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial vos por parte de los servidores públicos y los contratistas en el desarrollo de los procesos contractuales, dejando de lado los fines y cometidos generales del Estado para atender intereses personales y privados. A continuación se presenta una síntesis de ellos: Direccionamiento desde el pliego de condiciones y términos de preferencia Los pliegos de condiciones son considerados como el mecanismo o instrumento a través del cual la administración pública establece los requisitos y condiciones de orden jurídico, económico y de conveniencia, necesarios para la adquisición de unos bienes o servicios, o para la ejecución de una obra, tendientes a satisfacer las necesidades y prioridades de la comunidad como objetivo primordial del Estado. Su elaboración o confección se halla expresa y claramente regulada por el estatuto de contratación. Se advierte que en éstos, se detallan especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias a fin de garantizar reglas claras y completas en el trámite del proceso licitatorio y preservar los principios de transparencia, economía y responsabilidad que los rige. En otras palabras, el confeccionamiento de esos pliegos o términos de referencia obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la administración, lo cual no evita que al ser preparados se establezcan allí reglas, fórmulas matemáticas, condiciones o requisitos que puedan favorecer a determinados oferentes o proponentes. Si bien nuestro estatuto contractual establece una serie de requisitos, principios y procedimientos para agotar los procesos contractuales, así como términos preclusivos y perentorios en las diferentes etapas de selección para llegar a la adjudicación, en la práctica esto no ha sido suficiente para erradicar la corrupción en el campo contractual. Como lo anotamos, la confección de reglas en muchas oportunidades subjetivas conlleva con posterioridad a interpretaciones por parte de los servidores públicos según sus propias conveniencias e intereses, contraviniendo abiertamente el principio de la transparencia. Sobre este punto en particular, se indagó con diferentes contratistas del Estado, cuyas ofertas han cumplido a cabalidad con los requisitos y especificaciones técnicas, económicas y jurídicas de los pliegos de condiciones y sin embargo en el momento de la evaluación, debido a cláusulas como la del Programa de inversiones cuya definición, calificación y evaluación no obedecen a fórmulas claras y precisas, sino a criterios del SINTITUL-6 144 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 145 evaluador de orden meramente subjetivos, sus propuestas no han alcanzado el primer puesto o que alcanzándolo, debido a este contenido han sido relegadas a un segundo, tercero y cuarto lugar. La anterior situación se constató de la revisión de los pliegos de condiciones, elaborados por Invías para sus diferentes procesos contractuales y que incluyen la siguiente cláusula: Este criterio se califica teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del Pro- grama de Trabajo e Inversiones y el Cronograma de Actividades, y que los mismos se desarrollen en forma armónica y sean concordantes con el plazo propuesto y con el programa de utilización de equipo. El Proponente deberá anexar a la propuesta una copia, en medio magnético, del Cronograma de Actividades (Microsoft Project versión 4.0) y del Anexo al Cronograma de Actividades (Microsoft Excel versión 5.0). No se asignará puntaje alguno en este criterio al Proponente que no anexe la copia en medio magnético del Cronograma de Actividades y del anexo al Cronograma de Actividades, ni al Proponente que no ajuste su Programa de Trabajo e Inversiones, incluyendo los ajustes a las disponibilidades presupuestales de que trata el numeral 1.4 del presente Pliego de Condiciones. Antes de proceder a la calificación del Programa de Trabajo e Inversiones de cada uno de los Proponentes, se estudiará y verificará que el mismo se desarrolle en forma armónica y sea concordante con el Cronograma de Actividades, el plazo propuesto y el Programa de Utilización de Equipo; cuando el Programa de Trabajo e Inversiones no cumpla las condiciones anteriores, éste será calificado con cero (0) puntos y no será tenido en cuenta en el proceso de calificación de este criterio... Como se observa, se determina una calificación sobre un criterio de factibilidad y conveniencia y de un desarrollo armónico sin precisar la forma como se obtendrá la correspondiente evaluación por este ítem, como tampoco se explican los alcances de las expresiones soportes de la calificación, la cual queda al criterio del evaluador de turno. Aclaraciones, adiciones (adendos) Con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de referencia, la entidad estatal de oficio o a petición de parte, puede durante el término de la licitación expedir aclaraciones, modificaciones o adiciones, con la obligación de informar a todas las personas que retiraron los pliegos. Si bien se trata de un procedimiento establecido por la ley, a través de estos mecanismos eventualmente se pueden subsanar deficiencias o debilidades de oferentes mediante pronunciamientos y decisiones de la administración favorables a sus intereses, o pueden constituirse en una oportunidad para que el ente público perfile en un momento dado a su futuro contratante. SINTITUL-6 145 04/08/00, 11:33 a.m. 146 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Es pues, un procedimiento de alto riesgo en la contratación pública, que al permitir modificaciones técnicas, económicas o de requisitos y condiciones puede inducir al favorecimiento de un determinado proponente, por ejemplo, cuando se conceden autorizaciones en cuanto al cambio de maquinaria, o la homologación de requisitos profesionales por experiencia, o se emiten conceptos jurídicos de orden subjetivo, pues el hecho de conocerse por los interesados en la propuesta las condiciones de ésta, frente a su real situación financiera, económica, profesional o técnica pueden buscar a través de los denominados adendos reorientaciones administrativas tendientes a favorecer sus propios intereses; o en sentido contrario, puede constituirse en una oportunidad para la propia administración que ha conocido la situación de los oferentes, propiciando ventajas que garanticen un determinado pronunciamiento. Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia Se ha generalizado la práctica de gastos de recursos públicos, so pretexto de hacer inversiones de orden social, sin que previamente exista un inventario de necesidades y prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y conveniencia que determinen la necesidad del servicio o adquisición de los bienes, tal y como lo ordena la normatividad contractual. La experiencia ha demostrado, en no pocas oportunidades, la ejecución de obras innecesarias o repetidas, o la adquisición de bienes o suministros no requeridos, o en cantidades excesivas, debido precisamente a la ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia, pues es sabido que tratándose de contratos de obras públicas, los funcionarios encargados de verificar las necesidades y prioridades no se desplazan al lugar, a efecto de establecer la naturaleza y necesidad de las obras a ejecutar, procediéndose sobre estos irresponsables estudios a la apertura y adjudicación de contratos, lo cual lleva como consecuencia el requerimiento de obras adicionales que en ocasiones resultan aún más costosas que la inicialmente programada, o la ejecución de obras no prioritarias para la comunidad. La anterior situación se presenta con el fin de favorecer o adjudicar contratos a personas conocidas de la administración, creando la necesidad a través de estudios ineficientes, irresponsables e innecesarios. Violación al principio de transparencia Fraccionamiento técnico de los contratos Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determinado que la escogencia de los contratistas se efectúe a través de licitación pública o concurso de méritos, con el objeto de permitir la participación de un mayor SINTITUL-6 146 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 147 número de personas que, en igualdad de condiciones, esté en capacidad de prestar el servicio o ejecutar la obra, lo cual viene a ser precisamente el desarrollo del principio de transparencia. Sin embargo, en muchas oportunidades y valiéndose de las excepciones que la misma ley ha consagrado, se recurre a la contratación directa, cuyo mecanismo permite cierta discrecionalidad a las autoridades públicas en la escogencia del contratista, lo cual determina que en una obra o servicio que por su magnitud o valor amerita el adelantamiento de un proceso licitatorio, su objeto sea fraccionado o dividido artificialmente a efecto de eludir el referido proceso y facilitar en esta forma la escogencia a dedo de quien ha de ejecutarla. En la legislación anterior se hallaba expresamente prohibida esta modalidad, la cual no fue recogida por la nueva normatividad, permitiendo el uso y abuso de esta práctica, tal y como se ha verificado en las visitas efectuadas a las diferentes entidades públicas. En efecto, se han detectado casos en que para la ejecución de una obra cuyo objeto perfectamente puede desarrollar un solo contratista, se ha dividido artificialmente el objeto del mismo para darle participación hasta a 25 contratistas, con el consecuente perjuicio económico para el erario público ante la presencia de sobrecostos, traumas administrativos por la pluralidad de contratistas, responsabilidades diluidas, ausencia de uniformidad en la ejecución de la obra o prestación de servicios, materiales de mala calidad y presencia de un mayor número de interventorías, dificultando aún más los controles administrativos, fiscales y disciplinarios. Las anteriores situaciones necesariamente son factores decisivos para aumentar y facilitar la corrupción administrativa imperante que, además de lesionar gravemente al erario público, hace ineficiente al Estado y afecta la prestación de los servicios públicos, ameritando una revisión normativa en este aspecto. Adiciones a los contratos estatales La Ley 80 de 1993 (artículo 40 inciso final) prevé la posibilidad de adicionar los contratos administrativos hasta en el 50% de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos, lo cual ha permitido que en procesos licitatorios se presenten ofertas muy por debajo de su precio real a fin de obtener la adjudicación y más adelante acudir a la adición del contrato, burlando en esta forma los procedimientos y principios de la contratación y abriendo la puerta para que contratistas con deficiencias técnicas, económicas, financieras y antecedentes de orden administrativo y hasta penal se vean beneficiados con adjudicaciones que en la mayoría de los casos no van a poder cumplir por falta de recursos ante la imposibilidad de adicionar una vez agotado el tope del 50% establecido en la ley. SINTITUL-6 147 04/08/00, 11:33 a.m. 148 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial La utilización de este instrumento se ha generalizado en la administración pública, con las graves consecuencias económicas para el erario público, toda vez que de permitirse con cierta flexibilidad legal la adición de los contratos, las obras y servicios resultan aún más costosos y se pueda afirmar que muy encima de sus precios reales, a tal punto que desde la presentación de la oferta, el proponente va sobre seguro de su incremento durante la ejecución del contrato, e incluso llega a ser considerado como un derecho de los contratistas sin que los hechos y circunstancias ameriten su respectiva adición. Es preocupante que a través de este mecanismo se obtengan beneficios económicos tanto para los contratistas como para los servidores públicos que sin ningún escrúpulo autorizan las adiciones amparados en una norma legal, ante unos organismos de control pasivos y una administración indiferente a este riesgo de corrupción. Monopolio de contratistas De tiempo atrás, se han venido conformando grupos de contratistas considerados como los únicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, por su capacidad económica, experiencia o trayectoria que facilita su acceso al servicio público, puesto que intervienen en la mayoría de las licitaciones públicas con altas probabilidades de ejecutar los contratos en sus diferentes modalidades. Se establece así una posición dominante en el mercado contractual del Estado, que bien podría considerarse como un monopolio, y que a su vez resulta ser una figura reprobable que vulnera los principios de la libertad económica, de la libre competencia y de la igualdad de acceso de los particulares al servicio público. Así mismo, la anterior situación puede afectar gravemente el interés general que perjudica al Estado al cerrar las posibilidades de contratar con mayor número de particulares y propiciar la inmoralidad y la pérdida económica del Estado, que no sabe en un momento dado si en verdad está seleccionando la mejor oferta o propuesta. Ausencia de reglamentación para fijar precios Es muy frecuente encontrar en el mercado disparidad en los precios que para unos mismos bienes y servicios rigen para las personas particulares, naturales o jurídicas, y para los entes estatales. En efecto, se ha venido constituyendo como una práctica reiterativa el hecho de fijarle al Estado unos precios muy superiores a los que rigen el mercado común, desde la compra de un simple elemento de oficina hasta la ejecución de una gran obra de ingeniería en la cotización o presentación de la oferta. Los productos son facturados con porcentajes por encima de lo usual o del precio real del mercado, con la excusa de que la SINTITUL-6 148 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 149 administración es morosa en el pago de sus cuentas y porque además va implícita la comisión del servidor público encargado de decidir la adquisición. Sobre este punto, preocupa la actitud pasiva e indiferente de las autoridades administrativas y órganos de control y vigilancia, que no obstante conocer esta irregularidad, poco o nada hacen por buscar fórmulas de solución, pues si bien existe un organismo encargado de llevar un registro de proponentes y proveedores, en el cual se determinan los antecedentes contractuales y personales de los futuros contratistas del Estado, no se ha ocupado de fijar una reglamentación que contenga una lista de precios de todos los bienes y servicios objeto de contratación administrativa, a la cual obligatoriamente deberían sujetarse tanto los oferentes como la administración, so pena de hacerse acreedores a las sanciones administrativas y penales, a fin de disminuir sustancialmente los vicios que por este aspecto afectan la contratación pública, proteger el erario público y permitir la ejecución de mayores obras para servicio de la comunidad. Urgencia manifiesta La figura de la urgencia manifiesta se halla consagrada en el estatuto contractual, como un mecanismo a través del cual, y sin necesidad de acudir a los procedimientos de selección o concurso público, se adquieren de manera directa los bienes o servicios, en razón a la exigencia de la continuidad del servicio o ejecución de la obra, o cuando se presentan situaciones relacionadas con los estados de excepción o cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales, relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre; la ley impone como requisito previo a la contratación la declaratoria mediante acto administrativo motivado y un control posterior por parte del correspondiente organismo de control fiscal. Se trata de una figura tan amplia y de excepción que incluso permite efectuar traslados presupuestales internos con el objeto de financiar las obras o servicios a contratar. Esta modalidad de contratación pública ha llegado a ser considerada en el ámbito de la contratación estatal como el riesgo de la corrupción por excelencia, porque se prescinde de los mecanismos de selección objetiva de contratación y las causas para su determinación las pondera a su arbitrio el jefe o el encargado de los procesos licitatorios de la respectiva entidad, mediante un acto administrativo motivado que no se halla sujeto a recursos o revisiones jurídicas previas y que sólo cuenta con un mecanismo de revisión posterior (de 2 meses), cuando ya los contratos muy seguramente se han ejecutado y no existe la más remota posibilidad de revertir la actuación. En esta forma se favorecen los contratos a los amigos o el pago de los llamados favores políticos, pues dada la flexibilidad SINTITUL-6 149 04/08/00, 11:33 a.m. 150 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial del mecanismo, la ausencia de requisitos y formalidades previas y aun de controles administrativos y fiscales, se obtienen recursos inmediatos a través de modificaciones presupuestales, omitiendo igualmente los procedimientos regulares establecidos para ello. Sin embargo, se debe precisar que, sobre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia No. 772 del 10 de diciembre de 1998 la limitó en el entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las necesidades y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el anexo del decreto de liquidación del presupuesto. En síntesis, esta figura permite la escogencia a dedo del contratista, sin límite de cuantía y sin controles o autorizaciones previas. Es tan grave su utilización, que incluso se recurre a ella para situaciones no consideradas como de excepción, sino para hechos y objetos que perfectamente dan espera en un proceso licitatorio serio, transparente y objetivo. En otras oportunidades, sin expedirse el acto administrativo ni perfeccionarse el contrato, el contratista ya ha iniciado la ejecución de las obras o servicios, sometiendo por tanto a la administración a sus requerimientos y condiciones, que en muchas oportunidades resultan altamente lesivos para los intereses patrimoniales y económicos del Estado. Su abuso se deriva además de su flexibilidad, de la ausencia de verdaderos controles administrativos y penales que impongan serias y drásticas sanciones a quienes hacen uso de este mecanismo de manera irresponsable. Irregular contratación con cooperativas Con la errónea interpretación jurídica del parágrafo del artículo 2, e inciso 1 del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, se llegó a la conclusión de que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales y consideradas como entidades estatales, no se hallaban sujetas en sus procesos contractuales al régimen previsto en la referida ley. Tan lamentable criterio jurídico conllevó a la conformación de un gran número de cooperativas que, sin reunir en muchos de los casos requisitos mínimos en cuanto a capacidad técnica y financiera, recibieron recursos del Estado con el fin de celebrar contratos directamente, con graves repercusiones para el patrimonio estatal, irregular ejecución de obras y mala calidad de servicios. Esta desviada interpretación se vino a constituir en un grave riesgo de corrupción administrativa, toda vez que se transfieren recursos del Estado a las llamadas cooperativas sin ninguna garantía o previsión para su seguridad; se permitió la celebración de contratos sin el adelantamiento de los SINTITUL-6 150 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 151 procesos licitatorios, seleccionando a dedo los contratistas, sin estudios de factibilidad o conveniencia, sin ninguna garantía para el cabal cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin ningún tipo de control administrativo y penal, dejando por demás altas comisiones a las ya referidas cooperativas por los manejos de los dineros públicos. Afortunadamente la pronta intervención de la Procuraduría General de la Nación, que a través de un concepto cuestionó tan lesiva práctica, puso freno a su desmedida aplicación, lo cual sin embargo no obsta para que los referidos artículos sean derogados o declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de que desaparezcan del mundo jurídico de manera definitiva, ya que a pesar del concepto del señor procurador, el riesgo de aplicabilidad aún persiste, pues no olvidemos que los conceptos no son de obligatorio acatamiento y cumplimiento (artículo 33 C.C.A.). Uso irregular del contrato de prestación de servicios Nuestro estatuto contractual lo define en su artículo 32 numeral 3 en la siguiente forma: Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebran por el término estrictamente indispensable. Como se observa claramente de la definición anterior, para la celebración de esta clase de contratos es requisito sine qua non que las actividades a desarrollar no puedan realizarse con personal de planta o que requieran conocimiento especializado; condición que sin embargo generalmente es desconocida abiertamente por las autoridades administrativas, que contratan un sinnúmero de personas para cumplir funciones similares o idénticas a las asignadas al personal de planta, sin ninguna justificación y con el único propósito de cumplir compromisos personales o políticos. La anterior inobservancia ha generado a la conformación de las plantas paralelas de común ocurrencia en la gran mayoría de entidades públicas, que ante la imposibilidad de efectuar nombramientos ordinarios, bien por ausencia de vacantes o porque la provisión de cargos debe efectuarse a través de concurso, recurren a la figura de los contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones desempeñadas por personal SINTITUL-6 151 04/08/00, 11:33 a.m. 152 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial de planta, o que administrativa y funcionalmente no son necesarias y que sí implican grandes erogaciones para el patrimonio estatal, con el agravante de que en la mayoría de los casos la remuneración fijada supera ampliamente las asignaciones de los empleados de planta, originando una odiosa e injustificada discriminación. Por otra parte, generalmente los contratistas no reúnen los requisitos exigidos para el ejercicio de los cargos para los cuales fueron contratados, a más de no cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con el agravante de que se hallan excluidos del poder disciplinario, no obstante desempeñar una función pública, cuyo incumplimiento podría ser objeto de sanciones administrativas. Es alarmante la inclusión de altas partidas presupuestales para atender estos compromisos, sin resultados que correspondan a la inversión efectuada, lo que ha determinado en muchas ocasiones que el número de funcionarios de planta sea muy inferior a los que se contratan mediante la modalidad en estudio. La situación planteada se origina en la falta de controles administrativos para esta clase de contratos, aunada a la facilidad que este medio ofrece para el acceso al servicio público, toda vez que no es necesario acreditar requisitos de orden legal, como sí sucede para el ingreso de los servidores de planta; tampoco se hallan sometidos a ninguna clase de concurso o exámenes de conocimientos para ingreso, en tanto que la remuneración se establece al arbitrio de los contratistas. Con el propósito de contener los efectos desmedidos en el gasto público causados por esta modalidad, y ante el cuestionamiento de la opinión pública, el Gobierno Nacional ha determinado (Decreto 26/98) las siguientes medidas de obligatorio acatamiento en las entidades que financian sus gastos con recursos del Tesoro nacional: Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas sólo se pueden celebrar cuando no exista personal de planta especializado para la labor requerida. No podrá pactarse remuneración para el pago de servicios calificados a personas naturales o jurídicas que presenten servicios en forma continua para asuntos propios del órgano público por un valor mensual superior a la remuneración total mensual establecida para el jefe del organismo respectivo. Las entidades territoriales deben adoptar señala la misma norma, medidas similares. SINTITUL-6 152 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 153 Contratación con compañías ficticias Nuestro estatuto contractual dispone que todas las personas naturales o jurídicas que aspiren contratar con las entidades estatales deberán estar inscritas, calificadas y clasificadas en la Cámara de Comercio de su jurisdicción, con el fin de llevar un registro sobre sus antecedentes financieros, económicos, de experiencia, de infraestructura, etc., para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las obligaciones contraídas. No obstante la anterior disposición, se han consagrado excepciones, como para los casos de urgencia manifiesta, contratación de menor cuantía, contratación de actividades científicas o tecnológicas, contratos de prestación de servicios y de concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se encuentre regulado por el Gobierno Nacional (Art. 22, inciso 6, Ley 80) preceptiva que se ha convertido en una vena rota al permitir toda clase de desmanes en su utilización. En efecto, es de frecuente ocurrencia encontrar contrataciones celebradas con empresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una gran variedad de servicios que pueden ir desde el suministro de un lápiz hasta la más sofisticada consultoría, constituidas de la noche a la mañana, con capitales e infraestructura ficticias y socios que en tal calidad aparecen en varias compañías oferentes y de la misma índole, y cuya única garantía o respaldo que se le brinda al Estado es un número telefónico correspondiente al lugar de residencia del oferente. En tal condición, no es raro encontrar que un mismo contratista le ha suministrado a la administración útiles de oficina, computadores, elementos de aseo, al tiempo que en otra entidad habrá realizado contratos de consultoría o de prestación de servicios y hasta de concesión. Aunque la intención del legislador al establecer excepciones en cuanto al registro de proponentes y permitir la contratación directa para cierta clase de contratos fue sana en cuanto se dirigía a consentir la adquisición de bienes de manera rápida y expedita, obviando procedimientos y ritualidades, paradójicamente, lejos de ser considerada como una prerrogativa, se ha constituido en un grave riesgo de corrupción administrativa. Así, por ejemplo, de las indagaciones efectuadas encontramos que continuamente se fraccionan las adquisiciones de bienes y servicios para abrirle el camino a esta clase de compañías a través de la contratación directa, recurriendo a otras ofertas de apariencia con el propósito de cumplir con el requisito final de las dos ofertas; de ello se desprende la entrega de elementos de mala calidad que aunque son ofrecidos por debajo de los precios normales del mercado, sus características y condiciones no son las más óptimas para el servicio. Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tipo de contratistas, que no ofrecen ninguna garantía en cuanto a sus productos por su misma SINTITUL-6 153 04/08/00, 11:33 a.m. 154 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial existencia efímera, y dejan a la administración a la deriva sin encontrar un responsable que económicamente repare el daño. Esto finalmente ocasiona la readquisición de los mismos elementos que corresponden a las verdaderas necesidades del servicio, con el consiguiente perjuicio económico. En este punto sería realmente importante la injerencia de la Cámara de Comercio pasando de un papel puramente pasivo a uno activo que no se limite a verificar que los proponentes plasmen la información solicitada en unos formularios previamente elaborados por esa entidad, sin detenerse a constatar su veracidad, amparados única y exclusivamente en el principio de la buena fe. Por la seriedad e importancia de esta entidad se le debería dotar de los instrumentos jurídicos y coercitivos para que la inscripción en el registro de proponentes corresponda a personas jurídicas y naturales con una amplia idoneidad y trayectoria en el campo contractual, sin antecedentes penales y administrativos y que no hagan parte del círculo vicioso del que se ha venido hablando. Aparte de estas últimas precisiones, sería pertinente la inscripción absoluta de todos los contratistas del Estado, sin excepción alguna en cuanto a límites de cuantía o clase de contratos, para lo cual sería conveniente la modificación del articulado de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios que consagran las excepciones comentadas. Interventoría Con el objeto de ejercer el examen, verificación y fiscalización en la ejecución de los contratos, se ha previsto por la ley la figura de la interventoría, la cual es ejercida por una persona independiente de la entidad contratante y del contratista y que responde civil, penal y administrativamente tanto por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como por los hechos u omisiones que le fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades. Como se observa, a través de esta importante figura se buscó la existencia de un control interno, inmediato y simultáneo para garantizar la efectividad y cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista. Sin embargo, en la práctica no se lleva a cabo debido al nexo o vínculo de amistad que viene a conformarse entre interventor y contratista, el cual distorsiona el control de verificación que se le ha encomendado; así el interventor pasa a ser un socio más del contratista, que avala y aprueba todas sus decisiones, aun en contra de la propia administración. Así mismo, causan detrimento al erario público los altos costos de las interventorías, ya que en algunos casos los precios de éstas son de cuan- SINTITUL-6 154 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 155 tía similar al de los contratos objeto de verificación, lo que resulta a todas luces injustificado dada la naturaleza misma del contrato. Causan igualmente detrimento las autorizaciones impartidas por los interventores para ejecutar mayores cantidades de obra, por cambio de especificaciones y modificaciones técnicas, que en últimas debe aceptar la administración. En otros casos firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones, además de autorizar suspensiones del contrato prolongando los términos del mismo y, por ende, aumentando los costos. Época electoral y transferencias regionales En el trabajo de campo efectuado se observó que en vigencias fiscales que coinciden con épocas electorales, las transferencias regionales alcanzaron el 50%, cuando para el mismo período y en condiciones normales sólo llegan al 20%. Se infiere que la razón de ser de este fenómeno es la coincidencia con los procesos electorales al utilizarlo como mecanismo para atraer o cautivar electorado, con sus necesarias consecuencias negativas para la administración pública, por cuanto se dejan de lado los fines y objetivos de la contratación, y se acude al prurito de contratar por contratar con fines electoreros y personales, sin estudios o razones de conveniencia o de necesidad, que a la postre lo que generan son desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado. Delegación de la función de contratación La Constitución Política en su artículo 211 establece como mecanismo de descongestión administrativa la delegación de funciones, fijando sus lineamientos esenciales, al tiempo que prescribe que el Presidente de la República y demás autoridades administrativas podrán delegar en sus subalternos algunas de sus funciones en las condiciones que determine la ley. En el campo contractual se halla plasmada esta autorización en la Ley 80 de 1993 y en el Decreto Ley 2150 de 1995, al autorizar expresamente a los jefes y representantes legales de las entidades estatales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo. En virtud de las anteriores autorizaciones legales, los directores de mediante acto administrativo otorgan la competencia para celebrar contratos y adelantar procesos licitatorios a los subdirectores, lo que dispersa el compromiso y la responsabilidad, hace más dispendiosos los procesos, facilita la identidad de contratista para la ejecución de diferentes objetos SINTITUL-6 155 04/08/00, 11:33 a.m. 156 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial contractuales, aumenta la disparidad de criterios en materia contractual dado el elevado número de servidores públicos encargados de estos manejos, con el agravante de las bajas remuneraciones que en un momento dado estimulan la corrupción y los hace presa de favoritismos personales. Tales circunstancias y situaciones ameritan la adopción de medidas como centralizar o fusionar estas facultades en una sola oficina, de tal suerte que se facilite delimitar responsabilidades y unificar criterios. Así mismo se debe fortalecer la oficina jurídica otorgándole la importancia que en este aspecto merece, pues en el trámite de los procesos licitatorios tanto precontractuales como contractuales es totalmente ajena, y en la mayoría de los casos sólo llega a tener conocimiento cuando el contrato ya se ha adjudicado o se ha ejecutado y se debe proceder sólo a su liquidación. El aprovechamiento de esta oficina podría ser mayor al ejercitar el papel de coordinadora en todos los procesos, verificando el estricto cumplimiento de los principios de la contratación y, en general, responsabilizándose de los procesos tanto precontractuales como contractuales. La dispersión de facultades no sólo contribuye a la corrupción sino que lleva además omisiones e irregularidades en los procedimientos que originan demandas y reclamaciones, que en últimas se revierten contra el patrimonio de las entidades. Caos presupuestal La excesiva desconcentración en materia contractual, analizada en el punto anterior, no sólo genera caos administrativo sino que repercute de manera directa en el normal y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron casos de solicitudes de disponibilidades presupuestales sin que finalmente se llegara a celebrar el contrato y sin comunicar la decisión para la anulación correspondiente; en otros eventos se utiliza para un objeto diferente a aquel para el cual fue expedida o lo que es aún más grave, se adquieren compromisos sin el debido respaldo presupuestal o en cantidades superiores a la existencia real, abocando a la administración a pleitos y reclamaciones muy onerosas. Contratos interadministrativos Bajo esta modalidad se denominan los contratos celebrados entre entidades de derecho público, los cuales se hallan excluidos del trámite de la licitación o concurso, con excepción del contrato de seguro y que, como los demás contratos administrativos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Con fundamento en la anterior modalidad contractual, se detecta la celebración de contratos con otras entidades públicas y en particular con SINTITUL-6 156 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 157 las entidades territoriales como departamentos y municipios, que se encargan, en desarrollo de los referidos contratos, de la ejecución de obras públicas y de infraestructura en sus respectivos territorios, y cuya ejecución amerita serios cuestionamientos, toda vez que su efectivo y cabal cumplimiento se funda sólo sobre el compromiso institucional, ya que, dada la naturaleza del convenio, se hallan excluidos tanto del proceso licitatorio como de la inclusión de cualquier cláusula exorbitante y de la constitución de garantía, que en un momento dado le puedan otorgar instrumentos a la entidad contratante para requerir el cumplimiento del objeto contractual. Así, se presentan obras inconclusas, de mala calidad, sin supervisión alguna; se desarrollan obras ya ejecutadas con anterioridad o innecesarias, con altos sobrecostos, ausencia de efectivos controles administrativos y fiscales aunados a la descoordinación entre las partes contratantes. En otras oportunidades, la entidad contratista cede el contrato de manera irresponsable a terceros, quienes dada la modalidad como han accedido a la contratación, se consideran liberados de toda responsabilidad y cumplimiento. Caos administrativo La falta de cuidado y diligencia en el trámite de los asuntos administrativos conduce al desorden y al caos, que a su vez se constituyen en grandes aliados de la corrupción, al facilitarla y, por qué no, estimularla. Este caos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado en el manejo de sus asuntos; se verifica por ejemplo la ausencia de archivos o, si los hay, son llevados de manera tan inoperante, que en un momento dado dificultan la consecución de información o documentos y pueden fomentar el encubrimiento de hechos o acciones irregulares. Esta situación también fue detectada a raíz de la pluralidad de servidores públicos encargados de una misma función, que desvirtúan todo principio de responsabilidad, ya que ante cualquier eventualidad o irregularidad ésta se dispersa o diluye con facilidad; además genera diversidad de criterios y políticas que sólo conllevan a decisiones contradictorias o incoherentes sobre el mismo asunto. Igualmente la ausencia de controles internos que verifiquen y supervisen las competencias y atribuciones de los servidores públicos se constituye en gran riesgo de corrupción, pues se observó la distribución de competencias en materia contractual sin establecer ningún control o verifica- SINTITUL-6 157 04/08/00, 11:33 a.m. 158 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTRATACIÓN FACTOR DE RIESGO Direccionamiento desde el pliego de condiciones o términos de referencia Aclaraciones, adiciones, adendos Falta de estudios serios de factibilidad y conveniencia DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN En el confeccionamiento de los pliegosdecondicionesotérminos dereferenciaseestablecenreglas, fórmulasmatemáticas,condiciones o requisitos para favorecer a determinadosproponentes. • Facilitaelfavorecimientodelaadjudicacióndeuncontratoaunadeterminadapersona. • Rompeelprincipiodeigualdadentre losdiferentesproponentes. • Creainseguridadjurídicaenlasevaluaciones. • Seadjudicaaofertasmenosconvenientes. • Dificultadeterminarunairregularidad decarácteradministrativoopenal. • Sobrecostos. • Obrasmalejecutadas. • Malacalidad. Riesgo alto Elentepúblicomediantepronunciamientoydecisionesfavorece interesesparticularesypuedeperfilar a un futuro contratista. • Quebrantaelprincipiodeigualdad. • Desconoceprincipiosdetransparenciayobjetividad. • Incumplimientoenlaejecucióndel contrato. • Sobrecostos. • Obrasmalejecutadas. Riesgo alto Sehageneralizadolaprácticade ordenar gastos, sin que previamenteexistauninventariodenecesidades y prioridades y, por ende,deestudiosdefactibilidady conveniencia. • Erogacionespatrimonialesinnecesariasqueconllevandetrimentodelerariopúblico. • Sobrecostos. • Violaciónalprincipiodelaselección objetiva. • Favorecimientoadeterminadoscontratistas“conocidos”atravésdecontratos innecesarios. Riesgo alto Con el fin de evadir los procesos licitatorios, el objeto contractual es fraccionado o dividido artificialmente para facilitar en esta formalaescogenciaadedodelos contratistas. • Sobrecostos. • Desgasteadministrativoinjustificado. • Dificultad en los controles y organismosdecontrol. • Ausenciadepluralidaddeofertas. • Ausenciadeuniformidadenlacalidaddelaobra. • Diluyeresponsabilidad. • Implicamayornúmerodeinterventoría. • Se viola el principio de igualdad y transparencia. • Enocasionesfirmanactasderecibo sin verificar el efectivo cumplimientodelasobligaciones. • Se diluye la responsabilidad. Riesgo alto Fraccionamiento técnico SINTITUL-6 158 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 159 MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTRATACIÓN (Continuación) DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS Sehanconformadogruposdecontratistas considerados como los únicoscapacesdeofrecerdeterminadosproductosybienesalEstado,estableciendounaposición dominanteenelmercadocontractual estatal. • Manejaelmercadoencuantoaprecios,condiciones,calidad. • No permite el ingreso de otros oferentesdesconociendoelprincipiodelalibrecompetencia. • Seviolaelprincipiodeigualdad. • Nopermitelaselecciónobjetiva. • Impide la adquisición de bienes o servicios en mejores condiciones decalidadyprecios. En épocas electorales se incrementanlastransferenciasregionalesdestinadasalosprocesoscontractualesparaserutilizadascomo mecanismoparaatraerocautivar electorado,dejandodeladolosfinesyobjetivosdelacontratación. • Desvirtúa fines y objetivos de la contrataciónestatal. • Genera desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado. • Contrataporcontratarparacautivarelectorado. Al no existir límites para el Estado encuantoaladeterminaciónde precios y calidades, el contratista y el posible “servidor corrupto” fijan estas condiciones a su libre albedrío. • Alto costo de productos y servicios queadquiereelEstado. • Detrimento patrimonial del erario público. • Prácticatoleradayaceptadaportodosquerepercuteenlacredibilidad delciudadanoensusinstituciones. • Adquisición de bienes y servicios no indispensables y en mayores cantidades. Seexagerasuusoparaprescindir de los mecanismos de selección objetivadecontratación;aduciendo causales, al arbitrio del jefe u ordenador del gasto, se escoge directamente el contratista, sin límite de cuantía, sin controles o autorizacionesprevias. • Abuso de la figura a tal punto que sepodríaconvertirenreglageneral ynodeexcepciónparalacontratación. • Seadquierencompromisoseconómicos injustificados. • Permite pagar favores a políticos y amigos. • Desconoceprincipiosdeselección objetivaytransparente. • No le permite a la administración accederamayoresproductososervicios. • Afectacióndelniveldeinversiones. • Conlleva un peligro por cuanto el contratista no requiere estar inscritoenlaCámaradeComercio. FACTOR DE RIESGO Monopolio de contratistas Época electoral y transferencias regionales Ausencia de reglamentación para fijar precios Urgencia manifiesta SINTITUL-6 159 04/08/00, 11:33 a.m. PONDERACIÓN Riesgo alto Riesgobajo Riesgo alto Riesgo alto 160 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTRATACIÓN (Continuación) FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Bajoelpretextodesuregulación por el Código de Comercio, se destinanrecursosdelEstadopara conformarlascooperativasycontratar directamente sin límite de cuantía,obviandolasexigencias establecidasenlaLey80de1993. • Peligragravementeelerariopúblico. • Ausencia de requisitos técnicos y financieros. • Eluden procesos licitatorios. • Permitenpagarfavoresapolíticos yamigosconciertafacilidad. • Ausenciadeestudiosdefactibilidad yconveniencia. • Altas comisiones y remuneraciones para las cooperativas sin justificaciónalguna. • Competenciadeslealfrentealsectorfinanciero. • Inadecuadaprestacióndeservicios públicosacargodelEstado. Riesgomedio Cooperativas Contratacionescelebradascon empresas fantasmas, que ofrecenensuobjetosocialunagran variedad de servicios, constituidasconcapitaleseinfraestructura ficticias y socios que en tal calidadaparecenenvariascompañías oferentes y de la misma índole. • Se contrata con personas no idóneas. • Pérdida de garantías para el Estado. • Mala calidad en bienes/servicios suministrados. • Sobrecostos. • Detrimentopatrimonial. • Disminución del patrimonio por readquisicióndebienes. • HaceinoperantelaCámaradeComercio. • Se burla la Ley. Al hallarse excluidos del proceso licitatorio y de garantías, que en unmomentodadosonimportantes instrumentos para requerir el Contratos cumplimientodelobjetocontracInteradministrativos tual,ybasadosúnicamenteenel compromiso administrativo, se pierden los controles, facilitando lacorrupción. • Elaboración de contratos sin estudiospreviosdefactibilidadytécnicos. • Generanincumplimientoensuejecuciónporfaltadeinformación. • Sobrecostosparalaadministración porincumplimientoyprórrogasindefinidas por la falta de coordinación y supervisión. • Pérdida de controles financieros y administrativos que facilitan la corrupciónyladesidiaadministrativa Compañías ficticias SINTITUL-6 160 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgomedio Riesgobajo Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 161 MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTRATACIÓN (Continuación) FACTOR DE RIESGO Interventorías Delegación para la contratación estatal Irregular uso del contrato de prestación de servicios SINTITUL-6 DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS El estrecho vínculo que general- • Altoscostosdeestetipodecontramente une al contratista con el to sin resultados que reflejen su ininterventor distorsiona el control versión. deverificaciónqueleespropiode • Avalanincumplimientos,ejecuciones irregulares, mala calidad de sufunción,avalandoyaprobando materiales. lasdecisionesdelcontratista,aun enperjuiciodelaadministración. • Autorizanmodificacionestécnicas, cambiosdeespecificacionesdemateriales, originando mayores costos a la administración. • Losacuerdosentrecontratistaeinterventorsonconocidosenocasionesconposterioridadalaejecución del contrato por parte de la administración. • En ocasiones firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimientodelasobligaciones. Se dispersa el compromiso y la responsabilidad, los procesos se tornanmásdispendiosos,aumenta ladisparidaddecriterioscontractualesyelriesgoaumentaentantoqueestosfuncionariospueden contratar altísimas cuantías sin controlalguno. • Se diluye la responsabilidad. • Disparidad de criterios en materia contractual. • Identidaddecontratistasparaejecutar diversos objetos de las diferentesdependencias. • Revistedeungranpodereconómicoydacompetenciaafuncionarios con bajo nivel salarial. • Generacaosadministrativo. • Debilitamientodelaoficinajurídica. • Para las diferentes dependencias les resulta más atractivo el ejerciciocontractualdejandodeladolas funcionespropiasdelcargo. Las autoridades administrativas contratanunsinnúmerodepersonas para cumplir funciones similares o idénticas a las asignadas alpersonaldeplanta,sinninguna justificaciónyconelúnicopropósitodecumplircompromisospersonales o políticos. • Genera“nóminasparalelas”excediendoelnúmerodecargosestrictamentenecesarios. • Duplicidaddefunciones. • Detrimentopatrimonial. • Dificulta el ejercicio de controles disciplinarios y administrativos. • Hace ineficaz el Estado. • Lasgrandespartidasasignadasse podrían utilizar en otros fines sociales. 161 04/08/00, 11:33 a.m. PONDERACIÓN Riesgo alto Riesgomedio Riesgo alto 162 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTRATACIÓN (Continuación) FACTOR DE RIESGO Caos Administrativo Conciliaciones SINTITUL-6 DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Lafaltadecuidadoydiligenciaen el trámite de los asuntos administrativos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado, verificándose la ausencia de archivos,archivosincompletos,ausencia de soportes importantes de los contratos, contratos sin foliar y contratos sin liquidar. • Ausenciadearchivos. • Encubrimientodehechosoacciones irregulares. • Desvirtúa principio de responsabilidad. • Ausenciadeunificacióndecriterios. • Ausenciadecontroles. • Falta de soportes importantes de los contratos. Riesgo alto A través de este mecanismo se resuelvenconflictos,cuandodos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferenciasconlaayudadeltercero conciliador.Estaprácticahasido muycuestionadaporcuantose havistoquemenoscabagravemente los intereses del Estado. • Afecta gravemente los intereses económicos y patrimoniales del Estado. • Es ventajosa para los intereses particulares. • Sehacenarreglossinconocimiento público en beneficio de intereses particulares. • Condenas al Estado por ausencia deelementosprobatoriosdelaconciliación. • Lanegligenciadelosapoderados delEstadocomprometefácilmente los recursos públicos. Riesgobajo 162 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 163 ción, de tal suerte que su cumplimiento depende de la voluntad y querer del servidor encargado para tal fin. Las anteriores situaciones las corrobora la existencia de carpetas con documentos relativos a contratos celebrados o en ejecución, a las que les faltan soportes importantes como pólizas, disponibilidades presupuestales, recibos a satisfacción, etc., aparte de que no se encuentran debidamente foliadas. Así mismo se detecta un gran número de contratos sin liquidar que no sólo generan desorden y caos administrativo sino que además no permiten finiquitarlos y establecer el real cumplimiento de las obligaciones contraídas. ENTREVISTAS A CONTRATISTAS Dentro del proceso metodológico utilizado en el análisis de los riesgos de corrupción en la contratación estatal se entrevistó a tres contratistas que en su momento lo fueron de Invías y de Caprecom. A solicitud de los mismos contratistas me reservo enunciar la fuente, toda vez que en la actualidad siguen presentando ofertas y contratando con el Estado. 1. Pregunta: ¿Cuál consideran ustedes que sea la razón por la cual, pudiéndose ganar una licitación, no lo hicieron? Respuesta: El carácter subjetivo con el que se califica en algunos de los puntos los pliegos de condiciones. Los adendos presentados. Los valores de las pólizas de seriedad de la oferta son mínimos y no corresponden al valor de los contratos por lo que éstos deberían incrementarse para conservar la propuesta inicial y evitar interpretaciones arbitrarias. 2. P: ¿Consideran ustedes que en las licitaciones públicas existe corrupción? ¿Por qué? R: No en todas, pero sí se presenta como frecuencia. El mismo gremio es responsable de este fenómeno. 3. P: ¿Desde su punto de vista de contratistas, ¿cómo combatirían este aspecto? R: Dejando la calificación de las ofertas única y exclusivamente a una solución matemática, excluyendo los aspectos subjetivos. La Cámara de Comercio debería apersonarse de la responsabilidad que se deriva del Registro Único de Proponentes. 4. P: ¿Qué le cambiaría al proceso de contratación? SINTITUL-6 163 04/08/00, 11:33 a.m. 164 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial R: Las personas responsables de calificar deberían ser técnicas. Se deberían configurar grupos de trabajo con entidades especializadas del sector privado. Se debería dar más publicidad a todo el proceso licitatorio. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y PENAL EN MATERIA CONTRACTUAL La responsabilidad administrativa y penal en materia contractual está contenida y apoyada por los siguientes instrumentos: Código Único Disciplinario (Ley 200/1995) Por violación al régimen contractual o desviación de recursos, los servidores públicos pueden ser objeto de las siguientes sanciones: 1. Amonestación 2. Multa 3. Suspensión en el ejercicio de cargo 4. Destitución con inhabilidad para el desempeño de cargos públicos Código Penal - Estatuto Anticorrupción (Ley 190/95) Los servidores públicos y contratistas del Estado, con su actuar irregular pueden incurrir en los siguientes delitos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Peculado por apropiación (Art. 138 C.P.) Peculado por extensión (Art. 138 C.P.) Prevaricato por acción (Art. 149 C.P.) Prevaricato por omisión (Art. 150 C.P.) Prevaricato por asesoramiento ilegal (Art. 251 C.P.) Cohecho propio (Art. 141 C.P.) Cohecho impropio (Art. 142 C.P.) Cohecho para dar u ofrecer (Art. 143 C.P.) Concusión (Art. 140 C.P.) Inhabilidad para el desempeño de funciones públicas (sanción accesoria) 11. Tráfico de influencias para obtener favores de servidores públicos (Art. 147 C.P.) 12. Utilización indebida de información privilegiada (Art. 148 A.C.P.) 13. Receptación, legalización y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales (Art. 177 C.P.) SINTITUL-6 164 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 165 Acción de repetición: Constitución Política (Art. 90), Ley 446 de 1998 (Art. 31), consagrada para perseguir a los servidores o exservidores públicos, que en el desempeño de sus funciones por dolo o culpa grave hayan causado un daño a terceros y como consecuencia de ello resulte condenado el Estado. RECOMENDACIONES GENERALES 1. Dotar a las Cámaras de Comercio Sde instrumentos o mecanismos coercitivos, a fin de obtener registros confiables, serios y veraces que garanticen que los contratistas del Estado sean los más idóneos, honestos, confiables, y sus ofertas la más ventajosas y favorables para la administración. 2. Establecer la obligatoriedad para todos los contratistas del Estado de inscribirse y registrarse en la Cámara de Comercio, sin importar límites de cuantías ni modalidades de contratos. 3. Buscar la efectividad de los mecanismos de control para imponer las sanciones a los infractores del estatuto contractual, particularmente a los interventores. 4. Vincular en los procesos contractuales a las agremiaciones privadas de los diferentes campos relacionados con la materia contractual (Sociedad Colombiana de Ingenieros, de arquitectos, lonjas de propiedad raíz, etc.), como apoyo técnico en decisiones y reclamaciones. 5. Establecer una reglamentación que determine los precios y calidades de los bienes y servicios a los cuales se deben sujetar las entidades públicas en sus procesos contractuales para evitar sobrecostos. 6. Establecer la obligatoriedad para las entidades de llevar un registro actualizado de proponentes. 7. Fortalecer y darle la importancia real a las oficinas jurídicas, para que en ellas se centralice la contratación y se evite la diversidad de criterios sobre la materia. 8. Reducir el número de funcionarios encargados de contratar en virtud de la delegación de funciones. 9. Establecer una verdadera política de planes y programas para transferir recursos a las regionales. 10. Aumentar el valor de las pólizas de seriedad de la oferta, con el fin de impedir que mediante adendos posteriores se varíen las propuestas en beneficio del proponente o que retiren las propuestas, puesto que SINTITUL-6 165 04/08/00, 11:33 a.m. 166 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial no le temen a la sanción pecuniaria debido a sus ínfimas cuantías comparadas con el valor de los contratos, que no les causa ninguna afectación a sus patrimonios. 11. Fortalecer las oficinas de control interno de las entidades y los organismos de control a efecto de adelantar una gestión de orden preventivo que detenga a tiempo la comisión de hechos irregulares. Sería prudente modificar el artículo 25 del numeral 18, Ley 80 de 1993, pues merece una profunda revisión el control previo a efecto de adelantar una gestión de orden preventivo. 12. Las cuantías deben ser revisadas en su totalidad, en especial la atención deberá recaer sobre la menor cuantía, ya que al ser promediadas, siguen siendo altas, si consideramos las ventajas propias de su proceso contractual. Este tipo de contratos celebrados de manera repetitiva y vistos globalmente conllevan a irregularidades contractuales fácilmente detectables y, por ende, corregibles. Los valores totales de la contratación de la menor cuantía deberían ser totalizados anualmente asignándoseles un porcentaje; si éste es superior, se tendría que acudir obligatoriamente a la licitación o concurso. 13. Para el arrendamiento o adquisición de inmuebles la normatividad es muy permisiva. Se debería observar un procedimiento más democrático a través de invitaciones públicas para presentar ofertas; previas condiciones establecidas de conformidad con las características del inmueble, agotando las instancias de los organismos privados que regulan la materia. 14. Reformar el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 que consagra la Urgencia Manifiesta, en el sentido de sólo permitir su uso en casos taxativos cuando existan situaciones extremas de alteración del orden público o grave perturbación del orden social, para erradicar su actual práctica dirigida a que el proceso de selección del contratista se sustraiga a la licitación pública. 15. Para la Urgencia Manifiesta se deberá precisar un período exacto para contratar, pues no de otra manera se entendería la Urgencia para obviar el proceso licitatorio y sus funestas consecuencias. 16. Incorporar nuevamente una figura similar a la establecida por el anterior Estatuto de Contratación (Decreto 222 de 1984), según el cual el fraccionamiento de contratos se prohibía de manera expresa. Se ha llegado al erróneo convencimiento de que la ley, al no prohibirlo expresamente, lo está autorizando implícitamente. SINTITUL-6 166 04/08/00, 11:33 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 167 17. Las adiciones a los contratos no deberían superar el 20%. En este aspecto nuestro ordenamiento al preceptuar el 50% permite su inescrupuloso uso y abre un camino hacia la corrupción. Este porcentaje debería significar proceder a celebrar otro contrato. 18. La menor cuantía debería disminuirse con un efectivo control interno y fiscal y que no obedezca a un plan de gran magnitud. 19. En el tema de las Cooperativas, la normatividad facilita que dadas: la facilidad para su constitución, la dificultad en la utilización de recursos para pasar de una vigencia a otra, la falta de claridad en la aplicación de la norma contractual, la ausencia de análisis sobre su capacidad operativa y el desarrollo de su objeto social, se facilite ampliamente su proliferación y utilización, y no propiamente en beneficio de los intereses del Estado. 20. En lo atinente a las interventorías se hace imprescindible la creación de un comité técnico que las supervigile, toda vez que se han convertido en una rueda suelta en el desarrollo del contrato principal y el de interventoría. La ausencia de juicios de responsabilidad fiscal incrementa el grado de riesgo dentro de la mecánica contractual. 21. Al interior del caos que presupone el manejo presupuestal, el Ministerio de Hacienda favorece la falta de planeación, ya que es de su resorte el que las asignaciones presupuestales lleguen al final de la vigencia, desembocando en la proliferación y atomización de los contratos. 22. Para los Contratos Interadministrativos siempre se deberá especificar que su contratación será posible cuando la entidad pública así lo prevea en sus estatutos y su capacidad para celebrar el contrato sea debidamente acreditada. SINTITUL-6 167 04/08/00, 11:33 a.m. Capítulo 6 RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS María Teresa Posada F. CONSIDERACIONES GENERALES Cuando hacemos mención a la administración pública, nos viene a la mente la idea de adelantar un trámite, de desatar un procedimiento impredecible, de enfrentar algo engorroso y entrabado que se interpone entre nuestra necesidad o deber de acudir en busca de una respuesta de la autoridad y la efectiva satisfacción de esa necesidad o el cumplimiento de ese deber materializado en un permiso, una autorización o licencia, un certificado. Esa idea de trámite, con su connotación marcadamente negativa, está muy arraigada en la conciencia del ciudadano, quien asume el carácter de administrado o usuario, y plantea, además, un problema de primer orden en las relaciones ciudadano-administración que demanda atención y que exige se le aborde con miras a variar radicalmente esa percepción negativa. Particularmente porque ese contacto entre el ciudadano y el Estado es ocasión propicia para que surja el fenómeno de la corrupción administrativa en dos niveles o momentos principales y diferenciados del actuar de la administración: el relativo al trámite propiamente dicho o intercambio entre el ciudadano y el funcionario, y el referente a los procedimientos que deben desarrollarse al interior del ente estatal para atender la necesidad o facilitar el cumplimiento del deber del ciudadano. De ahí la importancia de establecer, con el mínimo margen de error, cuáles son los riesgos de corrupción en el área de trámites y procedimientos, fijando para cada agencia del Estado y en cada uno de los diversos trámites y procedimientos mapas de riesgo que identifiquen momentos sobresalientes y permiten tipificar las posibles conductas corruptas, determinar los costos de la corrupción, definir los daños que se generan por la ocurrencia de las conductas reprochables y, finalmente, hacer unas recomendaciones para minimizar riesgos de corrupción en trámites y procedimientos. SINTITUL-7 169 04/08/00, 11:36 a.m. 170 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA El área busca identificar aquellos trámites y procedimientos de mayor ocurrencia en la administración pública, que puedan generar y posibilitar fenómenos de corrupción y recomendar acciones concretas para combatirla y erradicarla. Para tal propósito se realizó el análisis de los procesos y procedimientos misionales en Invías y Caprecom, entidades objeto del estudio de caso. Las entidades públicas y las empresas privadas en su funcionamiento diario suelen utilizar los términos proceso y procedimiento en forma indistinta cuando se trata de los manuales que orientan la ejecución del trabajo. Para efectos del presente trabajo utilizaremos los términos proceso y procedimiento en forma análoga; sin embargo, su comprensión nos conduce a conceptualizarlos así: Proceso Desde una perspectiva macro, un proceso se compone de las actividades claves necesarias para dirigir la organización y producir resultados acordes con los objetivos de la entidad. La definición lleva incorporado un objetivo, pues no puede concebirse un proceso sin un objetivo determinado y la ejecución de actividades que satisfagan las necesidades y expectativas del cliente. Procedimientos Expresan secuencias lógicas de actividades por medio de las cuales es ejecutado el trabajo, utilizan recursos de diferente índole y deben generar determinados resultados o productos. Los procedimientos tienen un aspecto importante, la secuencia, porque cada paso se ubica en determinado lugar y la serie de actividades secuenciales contribuyen a que el procedimiento pueda llevarse a cabo. Todo procedimiento tiene implícita una dinámica; unos son lentos y dispendiosos, se detienen por la acción voluntaria y caprichosa de los ejecutores que les imponen un freno innecesario, otros en cambio tienen una secuencia fluida y cada paso se ejecuta en su oportunidad y sin restricciones; éstos son los que generan satisfacciones. El éxito de los procedimientos radica en el recurso humano, pues su participación es indispensable para su desarrollo y culminación y define la calidad de su diseño, ejecución, evaluación y control. Así mismo, la dinámica permanente de las entidades conlleva la presencia de disfunciones que hacen parte de la vida normal de toda organización. Su presencia no es grave; lo preocupante es la inercia e indiferencia para su corrección. SINTITUL-7 170 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 171 A continuación se indican las falencias de mayor ocurrencia que suelen registrarse en las entidades que tienen relación directa con los procedimientos que se desarrollan en ellas: carecen de plan estratégico, no ejecución o desvío de él; mala imagen debido a las fallas en la calidad de los productos y el servicio; resultados financieros no satisfactorios; aumentos injustificados en los costos; pérdida de clientes, sin indagar las causas de la misma; excesiva centralización y paternalismo; obsolescencia tecnológica; estructura organizacional cargada de niveles burocráticos; acumulación real o ficticia de trabajo y presencia de desorden en los puestos de trabajo; tensión, mal humor, irritabilidad y malestar generalizado de los empleados; deficiencias en el medio ambiente físico del trabajo; cambios imprevistos y sin justificación de los turnos de atención y de servicio, viéndose obligado el cliente a realizar viajes y gastos no previstos; descortesía, irrespeto y mal trato a usuarios y compañeros de trabajo; discriminación en el trato a clientes; anteponer las normas y reglamentos al servicio como una forma de eludir la atención; exigir el cumplimiento de requisitos y documentos innecesarios; proliferación de firmas, huellas, iniciales, vistos buenos y fotocopias; excesivo control o carencia del mismo en las diferentes actividades; alto número de quejas de los clientes, con el agravante de que no se atienden o se dilata la solución; colas injustificadas para cualquier diligencia ante la entidad; telefonitis, que impide atender diligentemente a los clientes y evacuar oportunamente el trabajo; sistema de conmutación lento; problemas en el sistema de información; producción de datos y estadísticas innecesarios; carencia de información para evaluar los resultados o tomar decisiones; elevado número de formatos de papelería y altos costos de la misma. Trámite1 Se concibe como una herramienta estatal de regulación y control a la sociedad; sin embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos inmensos por desviación de recursos y pérdida de gobernabilidad. La tramitología promueve la corrupción, pues el ciudadano en su afán por superar la inoperancia gubernamental recurre a los servidores públicos, directamente o a través de terceros, para agilizar su proceso a cambio de ofrecerles dinero u otras dádivas. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS Existen procedimientos que son connaturales a la razón de ser del ente estatal, otros que representan el soporte y los mecanismos organizacionales 1 SINTITUL-7 Nubia Esperanza Urueña Cortés, Contra la tramitología. La máxima desregulación posible y la mayor simplificación aceptable en la corrupción en Colombia, Fernando Cepeda Ulloa (compilador), Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Facultad de Administración Universidad de los Andes, Santafé de Bogotá, febrero de 1997, p. 233. 171 04/08/00, 11:36 a.m. 172 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial para que la entidad opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya tipificidad está expresada en un mandato legal para que existan y operen independientemente del tipo o carácter de la entidad. Es así como pueden clasificarse en2: Procesos fines o misionales Constituidos por el conjunto de procedimientos que expresan la naturaleza, misión y objetivos de la entidad y tienen su concreción en la generación, producción y entrega de servicios o funciones públicas a los usuarios y beneficiarios. Procesos medios Es el conjunto de procedimientos que soporta administrativa y financieramente la planeación, operación, ejecución y resultados de los procesos fines. Procesos normativos Están conformados por el conjunto de procedimientos destinados a velar por la disciplina, comportamiento y moral de los servidores públicos, el desarrollo de sistemas de control y todos aquellos fenómenos relativos a garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia de la función pública. CRITERIOS BASE PARA LA SELECCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS Los criterios base para la selección de los procedimientos deben tener en cuenta los siguientes factores: Mayor contribución al gasto de la entidad. Mayor contacto con el público, usuarios y beneficiarios de los servicios y funciones prestados. Mayor afectación de derechos de los ciudadanos. Las políticas y objetivos de la alta dirección de la entidad. Las condicionantes de las políticas gubernamentales. Las decisiones de la política fiscal. Los valores de los grupos representativos de poder. La imagen institucional interna y externa. Los niveles de competencia existentes. La calidad del recurso humano, medida en términos de formación. Tipo de bienes, servicios o funciones generados. 2 SINTITUL-7 José Vicente Casas, Documento de Trabajo, 1998. 172 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 173 PRINCIPALES ELEMENTOS DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ASOCIADOS A LOS PROCEDIMIENTOS Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluación de gestión La ausencia de planeación, las deficiencias de la misma, así como la carencia de sistemas efectivos y generalizados de control de resultados porque no se cuenta con los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño, no permiten distinguir los errores causados por la mala administración de los que obedecen a corrupción, establecer responsabilidades reales, aplicar correctivos y obtener información oportuna y exacta. Todas estas circunstancias pueden ser aprovechadas por los funcionarios para realizar comportamientos negligentes y por los contratistas para obtener beneficios. Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar los procedimientos Un trabajo tan importante como la elaboración de los manuales de procedimientos requiere el apoyo decidido de la alta dirección; la participación activa de los mandos medios y del personal en general; una metodología apropiada y actualizada de trabajo; la definición de los responsables de la elaboración de los manuales y del desarrollo de sistemas de evaluación y retroalimentación. La forma como están diseñados los procedimientos indica si facilitan el cumplimiento de la misión de la entidad, porque su utilización está encaminada a lograr los objetivos y su ausencia permite la invención, por parte de los funcionarios, de mecanismos sustitutos para fines privados. Con frecuencia el fracaso de los programas de mejoramiento de los procedimientos radica en que no se aborda integralmente el análisis de los mismos y los planes se limitan a la reducción del número de requisitos, pasos y documentos para determinado proceso. Sin embargo, su transformación no está en este enfoque simple. Se debe considerar una serie de elementos que hacen parte integral del estudio y mejoramiento de todo proceso, para que tanto la razón de ser como el horizonte de las entidades se tornen reales a través de los procedimientos debidamente elaborados, adoptados e implementados. Esquema organizacional Se refiere a la estructura general de la entidad y específica de cada una de las áreas que la conforman, la cual debe ser adecuada y ajustada a las disposiciones de su creación y funcionalidad. Los esquemas organizativos SINTITUL-7 173 04/08/00, 11:36 a.m. 174 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial con un excesivo número de jerarquías retardan la toma de decisiones y traumatizan el desarrollo de los procesos, al igual que los comités que a veces se crean para estudiar o atender asuntos sin importancia o para evadir responsabilidades. La desorganización interna y la descoordinación entre las diferentes unidades de la entidad generan ineficiencia, desorden administrativo, reducen los controles e impiden tomar una acción efectiva. La estructura organizacional de una entidad debe responder primordialmente a sus procesos básicos, fundamentales o fines, estableciendo claramente la línea ejecutiva de la organización como el conjunto de las áreas que tienen a cargo dichos procesos, separándola del staff responsable de las áreas de apoyo. Infortunadamente, este esquema conceptual no siempre es tenido en cuenta en el momento de estructurar las organizaciones del sector público. Con frecuencia se encuentran entidades en las cuales las áreas responsables de los procesos fines no existen formalmente, o tienen un bajo rango en la escala jerárquica; en cambio las áreas de apoyo, administración, financiera, recursos humanos, jurídica, ocupan un lugar de privilegio. Esta situación es altamente inconveniente toda vez que la responsabilidad por los procesos fines o misionales no es clara al interior de la organización, entorpece la tarea directiva, dificulta o imposibilita la delegación de autoridad y, lo más grave, hace prácticamente imposible una asignación de responsabilidades por resultados. Otra consecuencia natural de este aspecto es la reducción de la eficacia de la entidad; la agregación de valor desaparece, llegando al extremo en el cual la organización comienza a demandar más recursos de los que produce. En la medida en que la estructura organizacional sea transparente y privilegie una fácil definición y armonización de metas y responsabilidades acordes con la misión de la entidad, estará contribuyendo al éxito de la misma. Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados La ausencia de métodos y procedimientos documentados y actualizados es uno de los mayores problemas que tradicionalmente enfrenta la administración pública. Al no existir documentación, la memoria institucional se concentra en cabeza de individuos aislados y se abre la posibilidad de que el desarrollo de un proceso cualquiera sea susceptible de interpretaciones diversas, algunas de ellas contrarias a la moral pública. Adicionalmente, es difícil definir parámetros de rendimiento, establecer normas SINTITUL-7 174 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 175 de manejo o definir metas de resultados, porque cada actividad se aproxima de manera casuística. Así mismo, los sistemas de control, internos y externos de la entidad no pueden ser eficaces ni eficientes porque se carece de un marco de referencia operativo y la administración debe aceptar hechos cumplidos, para los cuales siempre hay alguna explicación. A menudo la formalización y documentación de los procesos y procedimientos es percibida por las áreas como una actividad poco rentable, pero en la medida en que las áreas misionales y de apoyo entiendan que tienen una responsabilidad por resultados, tanto en términos de eficacia como de eficiencia, y que la organización por procesos tiene ventajas toda vez que permite identificar fácilmente procedimientos críticos, tales como los denominados procesos básicos, fines o misionales y otros de apoyo fundamentales, priorizan automáticamente las tareas a realizar en este sentido y su actitud hacia la formalización y documentación de procedimientos tendrá que cambiar, pasando a ser aliados activos y no pasivos de esas actividades. Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trámite Cada procedimiento tiene una duración que se define dentro de las condiciones normales de desempeño de los funcionarios y de la dotación oportuna de los recursos para realizar el trabajo. Existen dos tiempos: uno de procesamiento interno, es decir el tiempo que tarda la entidad en ejecutar el proceso, y otro, el tiempo del cliente, usuario o beneficiario, el que éste invierte en sus trámites ante la entidad. Los dos tiempos deben acercarse o, por qué no, hacerlos iguales por medio del uso de tecnología y otros mecanismos. De otra parte, el número de pasos que conforman el procedimiento y su ordenamiento genera altos riesgos de comportamientos inadecuados de los funcionarios. La lógica de la secuencia nos remite a la organización del trabajo y a la búsqueda de la ejecución del mismo de manera natural y con sentido común. En consecuencia, es importante estudiar el ciclo y la duración real de cada etapa del procedimiento, con el fin de que desaparezcan los cuellos de botella, se descongestione y agilice el trámite total y los usuarios no se vean obligados a pagar a los funcionarios para que presten sus servicios con celeridad y eficiencia. Contacto permanente de los funcionarios con el público Cuanto mayor contacto tenga el ciudadano con los funcionarios para adelantar un trámite, mayores las posibilidades para que el funcionario pida dinero y obtenga beneficios o para que el usuario ofrezca gratificaciones. SINTITUL-7 175 04/08/00, 11:36 a.m. 176 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Ignorancia de los usuarios acerca de los procedimientos La falta de información y conocimiento que los usuarios tengan de los procedimientos de una entidad conduce a que el usuario tenga una impresión equivocada sobre los productos y servicios de la misma, a que no detecte las fallas ni pueda articular su acción y defender sus intereses; así mismo, permite que los funcionarios afinen sus mecanismos de corrupción. Autorizaciones y controles Tantas autorizaciones y aprobaciones preliminares, parciales y finales, denotan el grado de desconfianza interno en algunas entidades, así como ciertas manifestaciones burocratizantes, con alto riesgo de corrupción. Demasiados puntos de control o chequeo a lo largo de la cadena administrativa contribuyen a diluir la responsabilidad pues las consecuencias deben ser atribuibles a todos los que participan en ella; por tanto, no hay responsables reales, todas esas operaciones no le agregan valor a los procesos; por el contrario, les crean cuellos de botella. El exceso de controles ha degenerado en tramitomanía y ha hecho que los trámites resulten complejos y lentos, lo cual afecta no sólo al usuario, sino que menoscaba la imagen de la entidad. Así mismo, abre oportunidades para conductas incorrectas por parte de los funcionarios inescrupulosos; se incrementan los costos para la entidad; baja la productividad global y el Estado aparece como un ente incapaz de mantener una comunicación directa con sus ciudadanos a los que no satisface en sus requerimientos de rapidez, eficiencia y claridad administrativa. Adicionalmente, empuja al usuario a recurrir a intermediarios y a pagar por agilizar sus trámites. Baja capacidad tecnológica Un buen nivel de desarrollo tecnológico de la entidad incide en la agilidad, la seguridad, los costos e imagen de la misma. Las entidades requieren tecnología apropiada acorde con sus necesidades y objetivos; éste es un factor fundamental cuando se trata de competitividad no sólo para la ejecución rápida y segura de los procesos sino por la exigencia de los usuarios y clientes de los servicios. Adicionalmente, debe estar manejada por personal idóneo, profesional y éticamente, porque la entidad logra autonomía, facilidad de comunicación, seguridad, agilidad y estatus. Por ello una de las condiciones de éxito de la entidad es su actualización tecnológica, la cual también debe estar presente en el campo gerencial en sus nuevos enfoques como la calidad total, la planeación estratégica, justo a tiempo, la gerencia total, la reingeniería y el benchmarking, que necesariamente están asociados con la eficiencia. SINTITUL-7 176 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 177 Los procesos se alimentan de información, que es procesada y conduce finalmente a un resultado. En la medida en que el proceso de trabajo se recargue de información innecesaria o inapropiada, aumentan las posibilidades de retardar su ejecución por la dificultad para obtenerla, elaborarla, registrarla, transformarla y conservarla, situación que permite el uso inadecuado de la misma y posibilita los comportamientos incorrectos de los funcionarios, en beneficio propio y de los usuarios del servicio. Adicionalmente, la carencia de información no le permite a la entidad hacer seguimiento a sus estrategias, medir y evaluar el desempeño de sus distintas unidades o establecer la rentabilidad de sus productos y servicios. Los sistemas de información deben ser adecuados y existir un fortalecimiento del control computarizado, porque nada se obtiene distinto a generar riesgos de corrupción, si existen sistemas pero no se auditan. Costos del procedimiento Todo procedimiento tiene costos. La entidad incurre en erogaciones cuando ejecuta un trabajo. Cuando el usuario contacta con la entidad, también tiene gastos; por tanto, ambos costos deben ser tenidos en cuenta cuando de conductas ilícitas se trata, por su impacto en los estados financieros y en el bolsillo del usuario. Condiciones exógenas del proceso Existen algunas condiciones del entorno en el que se desenvuelve la entidad que dificultan el desarrollo normal del proceso, tales como medidas macroeconómicas, situación económica en general, inseguridad generalizada, situaciones de orden público, disposiciones gubernamentales, acción de la competencia, entre otras. Adicionalmente, en el proceso pueden surgir circunstancias políticas, obstáculos de corte político como cambio de personal, reasignación de funciones y presupuestos que afectan intereses políticos. Relación con otros procedimientos Los procedimientos ejercen interacción recíproca permanente. Existen efectos negativos que pueden estar produciendo determinados procedimientos sobre otros al frenar su ejecución normal, no sólo a nivel interno de la entidad, sino con otras, generándose un momento propicio para la ocurrencia de conductas incorrectas de los funcionarios responsables. Procedimientos de selección de personal inadecuados Los procedimientos de selección de personal inadecuados permiten la vinculación de funcionarios que no satisfacen las condiciones de edad, SINTITUL-7 177 04/08/00, 11:36 a.m. 178 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial capacitación, interés, vocación, temperamento, entre otras, por lo cual se deben establecer mecanismos para elevar la idoneidad profesional de funcionarios y hacerlos competitivos. Los escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios, la falta de adecuada motivación para entender con claridad el alcance de las tareas asignadas y, por qué no, la baja remuneración, hacen que los procedimientos que son diseñados por personas y los ejecutan las personas para otras personas, registren problemas de demoras, controles, lentitud, inexactitud, que afectan la prestación del servicio y por consiguiente al usuario, llevando al funcionario falto de carácter a ser desleal y a desarrollar comportamientos ilícitos. La ejecución oportuna y correcta de los procesos guarda estrecha relación con la satisfacción del personal en la organización. La satisfacción por la tarea consiste en la posibilidad de ejercer responsabilidades y control sobre los métodos de trabajo y sobre los tiempos; utilizar las propias aptitudes y aprender cosas nuevas y en el interés, la variedad y la dificultad que presenta la tarea. Atribuciones y concesiones especiales La concentración de poder para la toma de decisiones y el manejo de los recursos en un solo funcionario, o la ejecución del proceso en una sola dependencia generan riesgos de corrupción, porque el proceso fácilmente puede ser manipulado. Igualmente, la institucionalización de concesiones especiales en cuanto al tipo de personal que debe ocupar ciertos cargos fortalece a estos funcionarios para realizar conductas inapropiadas. Ausencia de manuales de funciones y procedimientos La carencia de manuales de funciones y de procedimientos hace difícil comprobar en qué grado los funcionarios cumplen con sus responsabilidades, delimitar con precisión las responsabilidades y no permite la supervisión, circunstancias que empujan al funcionario a ejecutar comportamientos inadecuados. Régimen sancionatorio débil La falta de sanciones severas para contratistas y servidores públicos que le hacen trampa al Estado genera acciones corruptas de una parte y de la otra. Lo anterior se suma a la dificultad para realizar investigaciones efectivas, al clima de impunidad en general y a la sobrecarga de procesos en manos de las autoridades competentes. SINTITUL-7 178 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 179 NATURALEZA DE LAS ENTIDADES OBJETO DEL ESTUDIO DE CASO Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, fue creada en 1912 con el fin de dar protección a los empleados del sector de las comunicaciones, pero ante la expedición de la Ley 100 de 1993, debió enfrentar tres alternativas: liquidación, adaptación al Sistema de Seguridad Social o transformación en Entidad Promotora de Salud, optando por esta última y obteniendo de la Superintendencia de Salud su licencia de funcionamiento como EPS mediante Resolución No. 0845 del 14 de noviembre de 1995. Posteriormente, mediante Ley 314 del 20 de agosto de 1996, se transformó en Empresa Industrial y Comercial del Estado con tres unidades estratégicas de negocios: Entidad Promotora de Salud EPS; Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS y Administradora de Pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con prestación definida. Caprecom es la segunda EPS pública más grande del país, tanto por su cobertura geográfica como por la población protegida, pues en el campo de la salud cubre a aproximadamente 245.000 usuarios en el régimen contributivo y a 900.000 en el régimen subsidiado, en 935 municipios del territorio nacional, entre los cuales se encuentran los correspondientes a la selva Amazónica y Chocoana, Magdalena Medio y departamentos de la Orinoquía, a donde no llega ninguna otra Entidad Promotora de Salud. Áreas misionales Subdirección Empresa Promotora de Salud, EPS Según lo prescrito en la Ley 100 de 1993, Caprecom como Entidad Promotora de Salud, es responsable de la afiliación y registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones. Su función básica es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan Obligatorio de Salud a los afiliados, así como realizar el proceso de compensación ante el Fondo de Solidaridad y Garantía. Para el cumplimiento de esta función, Caprecom realiza una serie de actividades plasmadas en procesos y procedimientos fijados por las autoridades competentes a través de decretos, resoluciones y circulares que determinan el comportamiento de los distintos actores que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estos procesos son: Afiliación y carnetización: régimen contributivo y subsidiado. Los procedimientos definidos para los dos regímenes son: afiliación, carnetización, reporte de novedades y sus instructivos. SINTITUL-7 179 04/08/00, 11:36 a.m. 180 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Recaudo y compensación: los procedimientos: autoliquidación, aportes; recaudo en bancos e instructivos y compensación al Fondo de Solidaridad y Garantías. Referencia y contrarreferencia: los procedimientos definidos son: urgencias mediatas; reembolsos; autorización de servicios; verificación de servicios; referencia y contrarreferencia interregional; promoción y prevención; incapacidades y licencias de maternidad. Garantía de la calidad en salud: auditoría médica; calidad y registro de proponentes. Subdirección Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS Tiene bajo su responsabilidad la prestación de los servicios de salud, a los afiliados y beneficiarios en las IPS propias y el manejo del recurso humano de las mismas. Subdirección de Prestaciones Económicas Esta subdirección tiene como función el reconocimiento y liquidación de las prestaciones económicas de los afiliados tanto del sector de las comunicaciones como de los de fuera del sector, al Fondo de Reserva Pensional de Caprecom, Foncap, de conformidad con los lineamientos de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones vigentes. Los procesos que se adelantan en esta área son: Reconocimiento y liquidación de prestaciones económicas. Liquidación y cobro de intereses de mora por el incumplimiento en la cancelación oportuna de los aportes al Sistema General de Pensiones por parte de las entidades afiliadas. Concurrencia en las cuotas partes pensionales, de las entidades de fuera del sector y del Foncap. Instituto Nacional de Vías - Invías El Instituto Nacional de Vías es un Establecimiento Público del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte, creado mediante Decreto 2171 de 1992, y su misión es contribuir efectivamente en el desarrollo socioeconómico del país y propender por una mejor calidad de vida de los colombianos, a través de una red carretera adecuada a los grandes retos nacionales. Para ello debe gestionar la modernización de la red vial a su cargo, realizar investigaciones tendientes a generar y adoptar tecnologías acordes con las condiciones geológicas, topográficas de pluviosidad y temperatura del país y a las características de los materiales de construc- SINTITUL-7 180 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 181 ción frente a los usados en otros países, en materia de construcción y mantenimiento de carreteras. La actividad que constituye la razón de ser de Invías, es decir su actividad primaria, consiste en gestionar la modernización y conservación de la red vial: red de carreteras, puentes, túneles construidos, rehabilitados o conservados. Así mismo, atender las emergencias que se presentan en la red vial de carreteras nacionales por diferentes causas. Sin embargo, Invías también tiene como objetivo la realización de investigaciones tecnológicas para generar y adaptar tecnologías acordes con las condiciones geológicas, topográficas, de pluviosidad y temperatura del país y a las características diferentes de los materiales de construcción (calidad y composición) frente a los usados en otros países. Estas tecnologías son aplicables en los procedimientos para la construcción de vías y en el establecimiento de estándares geométricos. Igualmente, sirven de apoyo tecnológico a los entes territoriales y a otros organismos que lo soliciten. Las investigaciones se seleccionan de un banco de perfiles de proyectos, y mediante un proceso de planeación se determinan cuáles pueden ser realizadas por Invías y cuáles deben ser contratadas o concertadas a través de trabajos de investigación internacional. Áreas misionales Invías realiza el proceso de transformación de los anteriores insumos mediante: a) Contratación de consultoría: estudios previos e interventoría y b) Contratación de la obra: a través de las siguientes subdirecciones, las cuales realizan las actividades que se indican a continuación: Subdirección de Construcción Proceso de contratación de obra, para: 1. Construcción de vías nacionales y puentes 2. Rehabilitación de carreteras nacionales y puentes 3. Mejoramiento de carreteras 4. Expansión o ampliación de la red vial. Actividades: Análisis y recomendación de nuevos proyectos para ampliación y mejoramiento de la red de carreteras. Aprobación de estudios y diseño para la construcción, rehabilitación, mejoramiento y pavimentación de carreteras. Contratación de la consultoría para la elaboración de estudios previos y diseños: topografía, suelos, geología, hidrología, diseño geométrico de la vía, diseño de pavimento e impacto ambiental. SINTITUL-7 181 04/08/00, 11:36 a.m. 182 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Contratación de la construcción, rehabilitación, mejoramiento de las carreteras nacionales y de obras complementarias: contratos de obra pública. Supervisión y control de la interventoría de obras. Monitoreo de ejecución de estudios y de obras del nivel central y regional. Subdirección de Concesiones Proceso de contratación para obras de gran envergadura: Construcción y mantenimiento de carreteras por el sistema de concesión. Actividades: Dirección y supervisión de la elaboración de metodologías para construcción y mantenimiento de carreteras por el sistema de concesión. Evaluación técnica y financiera de los proyectos a ser incluidos en el programa de concesión. Supervisión de la interventoría de los contratos que se desarrollen por el sistema de concesión. Supervisión de la elaboración de estudios requeridos para la ejecución de proyectos viales por el sistema de concesión. Subdirección de conservación Proceso de contratación para: 1. Conservación de la red vial nacional. 2. Mantenimiento periódico, rutinario e integral y administración de la red vial nacional. 3. Conservación y rehabilitación de puentes. Actividades: Control de ejecución de obras civiles por conservación y mantenimiento de carreteras y otras obras complementarias. Evaluación de pliegos de condiciones y términos de referencia para licitaciones y concurso de méritos para proyectos de conservación y mantenimiento. Evaluación de propuestas. Supervisión de contratos de conservación y mantenimiento de carreteras nacionales y obras complementarias. SINTITUL-7 182 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 183 Elaboración de minutas técnicas para contratos de conservación y mantenimiento. Dirección y control de la interventoría de obras. Elaboración de estudios de prioridades y necesidades de inversión, de conservación y mantenimiento de carreteras nacionales. Control sobre el cumplimiento de normas relativas al uso de carreteras y puentes nacionales, así como de las zonas y terrenos aledaños a los mismos. Control, evaluación y propuestas de modificación a los programas de mantenimiento rutinario y periódico que se ejecuten por contrato. Seguimiento de los puntos críticos de accidentalidad en las carreteras y recomendación de correctivos necesarios. Determinación y actualización de metodologías para la ejecución de tareas de mantenimiento rutinario y periódico. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS MISIONALES EN CAPRECOM E INVÍAS Son escogidos con base en los criterios de mayor contribución al gasto de la entidad, mayor contacto con el público y mayor afectación de derechos de los ciudadanos. Caprecom Subdirección Empresa Promotora de Salud, EPS Afiliación y carnetización Referencia y contrareferencia Garantía de la calidad en salud: auditoría médica Subdirección Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS Prestación del Servicio de Salud IPS, propias y contratadas Subdirección de Prestaciones Económicas Reconocimiento, liquidación y pago de pensiones Instituto Nacional de Vías - Invías Subdirección de Construcción Análisis y recomendación de nuevos proyectos para ampliación y mejoramiento de la red de carreteras. Aprobación de estudios y diseño para la construcción, rehabilitación, mejoramiento y pavimentación de carreteras. Supervisión de contratos de interventoría. SINTITUL-7 183 04/08/00, 11:36 a.m. 184 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Subdirección de Conservación Supervisión de contratos Subdirección de Concesiones Supervisión de contratos de interventoría Observación: En relación con los procesos y procedimientos desarrollados por las subdirecciones de Medio Ambiente y de Valorización y Peajes, esta consultoría estima que ellos son facilitadores de la gestión de las subdirecciones de Construcción, Concesiones y Conservación, circunstancia que se comprobará en la estrategia de campo. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR LOS PROCEDIMIENTOS EN CAPRECOM E INVÍAS Las actividades a realizar en el proceso de estudio, análisis y elaboración del mapa de riesgos, relacionado con los trámites y procedimientos son las siguientes: Levantamiento de la información en el campo de trabajo Es tarea fundde Co15AS Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 185 De otra parte, entre los funcionarios de las entidades objeto del estudio de caso y algunos particulares, realizar encuestas tendientes a establecer en relación con los procedimientos y sus componentes los aspectos que a continuación se indican, confrontando las actitudes personales de los encuestados, su entendimiento y fuente de conocimiento, con la reglamentación existente en los asuntos materia de competencia de las entidades analizadas: Estructuración de los procesos misionales. Grado de discrecionalidad de los responsables de los procesos. Nivel de concentración del proceso en una dependencia. Normatividad, regulaciones de los procesos. Capacidad y componentes tecnológicos de los procesos. Capacidad de evaluación y negociación de las áreas y funcionarios responsables de los procesos. Cumplimiento de objetivos de los trámites y procedimientos. Presunción de la buena fe de quienes intervienen en la ejecución de las actividades y la obtención de resultados. El diseño y secuencia de las actividades. Tecnología para mejorar la eficiencia y eficacia de las actividades. Agilidad, transparencia e impacto de las actividades. Conocimiento de los procedimientos por parte de los clientes, afiliados, beneficiarios y usuarios. Sencillez, claridad y suficiencia de los formatos y documentos utilizados. Instrucciones e informaciones: claridad, transparencia y oportunidad. Los principios de igualdad, celeridad, economía e imparcialidad tienen una clara expresión en las actividades ejecutadas. Mecanismos de control y reclamaciones sobre las acciones realizadas. Duración de los procedimientos y escalas del procedimientos. Recurso humano: capacitación, estímulos y remuneración. Concentración, autorizaciones, controles y reglamentación. Condiciones del entorno. Análisis de los procedimientos El estudio y revisión de los procedimientos misionales está encaminado a identificar los factores de riesgo que hacen posible la corrupción o que impi- SINTITUL-7 185 04/08/00, 11:36 a.m. 186 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial den el cumplimiento de los objetivos, competencias o responsabilidades en las entidades objeto del estudio de caso. Diseño de un mapa para determinar los riesgos potenciales en los procesos y procedimientos asociados a fenómenos de corrupción y/o negligencia organizacional Determinación de los riesgos asociados al diseño, metas, objetivos y políticas de los procesos críticos o misionales. Establecer el grado de probabilidad de ocurrencia de los posibles factores de riesgo. Determinación de las posibles consecuencias o problemas que generan los factores de riesgo identificados. DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE CAMPO Entrevistas y cuestionarios Las principales conclusiones de las entrevistas y cuestionarios realizados son: Invías: Funcionarios; asesores de la dirección general; subdirecciones de Construcción, Concesiones, Conservación, Medio Ambiente y Valorización, de las oficinas de Planeación y Control Interno Los objetivos de la entidad se cumplen a través de la contratación administrativa, la cual es realizada en forma independiente por cada unidad misional y es en este proceso donde se presentan fenómenos de corrupción. Se desconocen los procesos y procedimientos misionales o críticos o fines; éstos se confunden con las acciones determinadas en el macro plan y en el plan de acción de cada unidad misional, y lo mismo ocurre con los procesos administrativos o de apoyo. La gestión de la entidad, en especial la ejecución de los proyectos, se ve obstaculizada por las medidas políticas y fiscales expedidas por el Gobierno Nacional y por las presiones de sectores políticos, regionales y de algunas agremiaciones. Consideran que la contratación por el sistema de concesiones es uno de los procesos más importantes; sin embargo, no lo encuentran bien estructurado técnica, económica y financieramente. Es el proceso que más contribuye a la racionalización del gasto, pero debe mejorarse para que el Estado no tenga que hacer erogaciones, para que el doliente sea efectivamente el contratista, para que haya una verdadera distribución de SINTITUL-7 186 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 187 riesgos y sobre todo para que el beneficiario de este sistema sea Invías y no sólo los contratistas que obtienen utilidades inmensas, además de no dejar know how a la entidad. La tecnología y los sistemas de información de la entidad son deficientes. Coinciden en afirmar que la capacidad y especialización del recurso humano es muy baja. Así mismo, que no cuentan con los recursos tecnológicos adecuados que les permitan desarrollarse y ser competitivos. Sus salarios son muy bajos frente al sector privado. Estas consideraciones son motivo de gran preocupación de los funcionarios, pues estiman que por esta falencia, los funcionarios y la entidad se encuentran en manos de los contratistas. En cuanto al proceso de supervisión, función que efectivamente realiza el Invías, manifiestan que es débil, elaborado sin análisis y técnicas de diseño adecuados. Algunos supervisores, la mayoría, no conocen el manual de procedimientos adoptado por la entidad, en donde aparece este proceso; tampoco conocen la resolución por la cual se les asignan funciones. No existen normas claras y compromiso para el desarrollo de este proceso que es fundamental. Algunos supervisores afirman que su actuación e informes están condicionados al criterio, más personal que técnico, de sus superiores, quienes tienen intereses particulares en los proyectos, por lo que en oportunidades tienen que cambiar sus informes e impartir aprobaciones a obras que no se ajustan a los requerimientos de calidad y precio pactados inicialmente. Indican que el manual de procedimientos adoptado y vigente no es idóneo para el cumplimiento de los objetivos. Ha faltado voluntad política y compromiso decidido de la alta dirección, razón por la cual no existe un alto desempeño organizacional. Particulares, usuarios y profesionales de la Asociación Colombiana de Ingenieros Consideran que el mayor riesgo de corrupción está en la contratación de las obras, porque el proceso mismo y la ley son débiles y dejan espacios para la ocurrencia de este fenómeno. Faltan controles, autocontrol y supervisión efectiva de las obras. Existe un ambiente de rutina en las entidades públicas que las deja subsistir, pero mal. Los períodos de gobierno son cortos, por lo cual la continuidad de los planes, programas y proyectos se ve afectada y es ocasión propicia para la corrupción. SINTITUL-7 187 04/08/00, 11:36 a.m. 188 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Falta de tiempo y recursos para el desarrollo de los servidores públicos, a quienes no sólo les falta preparación sino también carácter; son manejados por los contratistas por quienes que sienten un temor reverencial. La selección de personal es inadecuada; se hace tanto a nivel central como regional complaciendo a políticos que desean enriquecerse u obtener beneficios del atractivo presupuesto de Invías. No existe un objetivo común; cada subdirección y regional son islas con autonomía y sin controles eficaces. El funcionario asume la actitud de fracasado, piensa que siempre hay alguien que le hace daño, que no le aumenta el salario y lo irrespeta, lo que lo hace ineficiente y algunas veces proclive a la corrupción. Caprecom: Funcionarios; subdirectores EPS, IPS y Prestaciones Económicas; jefe de oficina control interno, jefes de división y profesionales Existencia de problemas estructurales que afectan la entidad, tales como: decisiones que no dependen de la entidad; excesiva y complicada reglamentación sobre el sector; débil cultura de planeación; inversión inadecuada; sencillamente se ejecuta el presupuesto. No hay ejemplo de honestidad y austeridad en los niveles directivo y mandos medios. Hay solidaridad pero mal entendida; prevalece el interés personal sobre el de la entidad. El arraigo y sentido de pertenencia de los funcionarios es muy bajo. Existe una gran influencia política e intromisión de sindicatos y asociaciones del sector en la gestión de la entidad. Exagerada resistencia al cambio. Desarrollo de la cultura de la no continuidad, por no continuidad. Desconocimiento de los procesos misionales y falta de adopción de los mismos. Sin embargo, consideran que éstos son necesarios para ejercer la función con criterios y parámetros claros, pero no son la única solución a sus problemas porque no existe claridad sobre la misión, objetivos, estrategias, políticas, operatividad en términos de coordinación entre dependencias, funciones de las mismas y a nivel de cada funcionario. No existe un nivel de información adecuado hacia el afiliado sobre sus derechos y obligaciones, los servicios y funciones que lo afectan ni sobre los controles administrativos existentes. Falta compromiso de la alta dirección para la elaboración técnica de procesos e implementación de los misionales, de apoyo y normativos. SINTITUL-7 188 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 189 Ausencia de una cultura organizacional, en la siembra de valores y arraigo a los mismos, su conocimiento y asimilación generalizados para la formación de una conciencia colectiva y de un principio de identidad entre los funcionarios y esos valores. Por la ausencia de manuales, los funcionarios hacen lo que la rutina o la costumbre les han enseñado sin analizar si es lo menos costoso, lo más transparente, eficiente y eficaz. Por la organización de la entidad, algunas unidades misionales funcionan de tal forma que las directivas han tenido que dedicar gran parte de su tiempo a realizar actividades operativas y a marginar lo que sólo ellos pueden hacer, es decir, ejercer la facultad de pensar, planear, reflexionar, controlar y educar, desgastándose en el problema del día a día. Tecnología obsoleta e información inapropiada, a nivel de todos los negocios de la empresa. Afiliados y beneficiarios Reciben mala atención, por la falta de calidad y preparación de los funcionarios. El sistema de quejas y reclamos es inoperante. Los funcionarios desconocen qué deben hacer y cómo lo deben realizar. La entidad no se ha modernizado y ajustado a su nueva condición; no cuenta con los recursos humanos y tecnológicos suficientes. Ha crecido, pero la demanda es superior a su oferta. Existen funcionarios inmorales que piden dinero para agilizar en trámites. Se forman largas filas porque no hay personal o está mal distribuido; no existen elementos de laboratorio y generalmente las drogas no son suministradas ni los servicios prestados porque la Caja adeuda a proveedores. Demora en los trámites: hay que realizar muchas operaciones para obtener la prestación de los servicios y el reconocimiento de derechos. Algunos afiliados manifestaron su satisfacción y agradecimiento con la entidad, porque han sido atendidos en sus enfermedades y tratamientos de manera eficaz y sin tener que asumir costos, y otros porque tienen una pensión de jubilación o incapacidad que les permite vivir. ENTIDADES EXITOSAS Compensar, Empresas Públicas de Medellín, Fondo Nacional de Ahorro y Telecom, con su trámite de atención de quejas y reclamos. SINTITUL-7 189 04/08/00, 11:36 a.m. 190 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Compromiso decidido de la gerencia para la elaboración técnica, adopción, difusión, control, obligatoriedad, seguimiento y evaluación de los procesos y procedimientos de la empresa. Conformación de una cultura administrativa, de la ética pública y de una política de empresa. Sistemas de control y de auditoría eficaces y autónomos, con el apoyo decidido de la alta dirección. Continuidad en la gerencia; por tanto, de los planes, programas y proyectos. Designación de gerentes por sus calidades y cualidades personales, profesionales y técnicas, no por recomendaciones políticas ni por presiones de otros sectores. Selección de personal adecuada, planes de desarrollo humano, de mejoramiento continuo, incentivos y estímulos, remuneración digna y evaluación de gestión objetiva y eficaz. Aseguran que los métodos y procedimientos son requisito esencial para el desarrollo eficaz, eficiente y transparente de las tareas y el cumplimiento óptimo de los objetivos sociales de la empres; por ello debe haber una política gerencial que enfoque procesos. Es fundamental y de gran trascendencia atender, hacer seguimiento y rendir cuentas sobre las quejas y reclamos de los clientes, afiliados, beneficiarios y usuarios internos y externos de los servicios y productos, los cuales contribuyen en gran medida a optimizar los trámites y procedimientos de la organización. Dentro de las opciones organizativas para la elaboración de manuales o rediseño fundamental de los procedimientos, las entidades exitosas cuentan con oficinas de O y M (Organización y métodos) y han escogido la opción de un equipo múltiple, alternativa que cada vez adquiere más auge dentro de un enfoque de organización matricial con el propósito específico de formular procesos. Su dedicación puede durar mientras se mejoran uno o varios procesos o mientras se elabora la totalidad de los mismos, lo cual le imprime una connotación de relativa estabilidad. El esquema consiste en una estructura organizativa simple que facilita el desarrollo del proyecto, desde la perspectiva de la planeación del programa, dirección, control y apoyo, así: partiendo del respaldo incondicional de parte de los directivos a las acciones de diseño de los procesos, se aborda la parte organizativa, se estructura el equipo múltiple conformado por un equipo directivo, un coordinador, un equipo de diseño, O y M, sistemas, auditoría interna y el área usuaria o dueña del proceso. Contando con este equipo, se SINTITUL-7 190 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 191 realizan actividades de capacitación en levantamiento, análisis y mejoramiento de procesos complementada con innovación, desarrollo de la creatividad, dinámica del cambio y relaciones humanas. Las funciones del equipo, son: comunicar la necesidad de contar con los procesos estandarizados y multiplicar el diseño de los mismos al interior de la empresa; hacer seguimiento al proyecto y brindarle el apoyo que requiera; aprobar los procesos formulados y definir los sistemas de difusión del programa. En síntesis, las funciones básicas de este grupo directivo son las de planear, coordinar y controlar las actividades para mantener un alto nivel de desempeño de la organización, generado básicamente por la creación de una cultura sobre el empleo de los procedimientos adoptados. Es el soporte esencial para asegurar que se cumplan las políticas de diseño y reformulación de procedimientos. RESULTADO DEL ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS Los procesos misionales o fines en Invías pueden establecerse a partir de los principios fundamentales consagrados en la Constitución Política de Colombia, que garantizan el desarrollo y seguridad de la infraestructura vial del país y de las normas de creación, estructura organizacional y funciones a cargo del instituto. La entidad cuenta en un manual de procedimientos, que sólo es conocido por algunas dependencias y funcionarios y reposa en la Oficina de Control Interno y en una de sus subdirecciones. Sin embargo, en este manual no aparece una estructuración de los procesos misionales o críticos; se limita a la descripción de actividades previas y posteriores a la contratación administrativa del instituto e incluye el proceso de supervisión, Sin embargo, los procedimientos son deficientes; no están elaborados técnicamente, falta detallarlos, no se observan los objetivos, los responsables, los formatos y los diagramas de flujo. Se advierte, igualmente, una relación de actividades que tienen que ver con situaciones administrativas del recurso humano, viáticos y con el manejo de la correspondencia. En consecuencia, la ausencia de los procedimientos misionales documentados en Invías no permite a la consultoría determinar claramente los objetivos mencionados en la metodología para analizar los procedimientos. No obstante, a través de las entrevistas y encuestas realizadas a los funcionarios, contratistas y beneficiarios de los servicios y de la observación propia de algunas actividades se levanta el mapa de riesgos correspondiente. En relación con Caprecom, los procesos misionales o fines pueden determinarse a partir de los principios fundamentales consagrados en la Constitución Política que garantizan la seguridad social en salud, de las leyes que los desarrollan y de las demás normas que rigen la creación y funcionamiento de la empresa. SINTITUL-7 191 04/08/00, 11:36 a.m. 192 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Caprecom no cuenta con un manual de procedimientos debidamente adoptado que consagre de manera única y clara la totalidad de los procedimientos y trámites de cada uno de sus negocios sociales que conducen al cumplimiento de sus objetivos misionales. Aparecen algunos procedimientos misionales adoptados mediante actos administrativos indistintos, como en algunas resoluciones y en el manual de calidad, los cuales no son conocidos por la gran mayoría de los funcionarios que colaboran en cada negocio social, porque la capacitación y difusión de los mismos, tanto a nivel regional como central, ha sido escasa. Adicionalmente, no ha existido evaluación y seguimiento al resultado de estos procedimientos pues no existe una política central que enfoque procesos. El levantamiento de los procedimientos existentes fue realizado por los funcionarios de las áreas, de acuerdo con su criterio, costumbre, rutina y experiencia, razón por la cual algunos de estos procedimientos y trámites son excesivos y su formulación resulta ineficiente, ineficaz e insegura. De otra parte, los procesos definidos en los actos administrativos mencionados rara vez son consultados o aplicados por los servidores públicos de la entidad, los beneficiarios y usuarios de los servicios, especialmente en el nivel regional. En consecuencia, la ausencia de manuales claros y únicos que consulten las necesidades de la entidad, como de los usuarios y beneficiarios de los servicios, la falta de controles eficaces, de seguimiento y verificación de los procedimientos definidos, pero esencialmente la falta de una cultura organizacional y de un sentido de pertenencia bien arraigado, han contribuido a la crisis que atraviesa la entidad. SINTITUL-7 192 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 193 MAPA DE RIESGOS TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS Ausencia de procedimientos debidamente establecidos o formalizados Los procedimientos y los métodosparaejecutarlosnosonconocidos, no están definidos en manuales; se improvisan las condiciones y criterios de decisión; la entidad está sujeta a factores y agentesexternosdeinteracción; lacapacidaddenegociaciónsólo dependedelperfildelnegociador. Seregistracrucedecompetencias entre los niveles y áreas decisionales. • Altadiscrecionalidadyconcentracióndepoderenlasdecisionesque afectan la gestión de los recursos. • Sobrestimacióndecostosenladeterminacióndelpresupuesto. • Se politizan la visión y los controles queorientanlagestión. • Elnegociadornocuentaconapoyo efectivo para la toma de decisiones. • Se dificulta el seguimiento y evaluacióndelosfactoresqueinciden sobrelaeficaciayeficiencia. Bajacapacidad tecnológica No se han incorporado desarrollos tecnológicos para responder a los requerimientos, exigencias, objetivos y compromisos adquiridosporlaentidad. Seregistraunmayorcontactocon elpúblicoporqueéstenopuede obtener información por medios tecnológicos. • Incide en el procedimiento y calidad de la información, en la agilidad,costosycredibilidadencuanto a los procedimientos y seguridad de los mismos. • Sefavoreceelfraude,yelsoborno impidelaejecuciónexitosadeotros procesosyafectalacompetitividad delaentidad. Evaluación y seguimiento de los trámites y procedimientos Los riesgos y/o puntos críticos de losprocedimientosnoestánidentificadosni están acompañados de estrategias o indicadores de evaluación. Sedesconocelarelaciónentrelos procedimientos internos y externos y no se ejerce control sobre los mismos. Losprocedimientosnosonadoptados ni conocidos por lo que no son implementados o están sujetosaconstantesmodificaciones. • No es posible identificar los errores causados por la mala administracióndelosqueobedecenaactos contrariosalaéticadelservidorpúblico. • Se favorece el tráfico de influencias y el pacto entre intereses particularesendesmedrodelosbienes y recursos de la entidad. • Presencia de disfunciones e indiferencia frente a las finalidades que persiguenlosprocedimientosy/oindisposicióndelosfuncionariospara ejecutarlos. Riesgomedio Formas o modelos empleadospara elaborar, regular, racionalizar y sistematizar los procedimientos Nosecuentaconparámetrosque favorezcanunaadministraciónracional de los trámites y procedimientos. Los requisitos, tiempos y condiciones de atención de los serviciosnoestándeterminados. Losciudadanosdesconocenlas condiciones, trámites y servicios queofrecelaentidad. • Propicianlaexigenciadedádivaso el ofrecimientos de las mismas. • Seafectalacredibilidaddelciudadanoenlasentidadesprestadoras de servicios. • Segeneraunelevadoíndicedeautorizacionesyaprobaciones. • Afectanlageneracióndeunaculturaorganizacionalparalaeficaciay laeficiencia. Riesgo alto FACTOR DE RIESGO SINTITUL-7 193 04/08/00, 11:36 a.m. PONDERACIÓN Riesgo alto Riesgo alto 194 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS (Continuación) FACTOR DE RIESGO Injerencia de la estructura de poder organizacional SINTITUL-7 DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Connivencia entre los altos funcionariosdelaentidadparalaalteraciónocambiosfrecuentesocoyunturales en los procedimientos. • Permitelatomadedecisionesamarradasaintereseseconómicos,políticos, de estatutos o de grupo dentrodeunaentidad. • Se afecta la agilidad, costos, imagen,confianzaycredibilidadenlas decisiones y actos administrativos y financieros. Riesgo alto La finalidad y forma de los trámitesyprocedimientospuedeseralterada sin dar lugar a sanciones envirtuddelpoderqueconfiereun altocargo. 194 04/08/00, 11:36 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 195 RECOMENDACIONES A través de la ejecución de la estrategia de campo, esta consultoría comprobó que los elementos de riesgo de corrupción asociados a los trámites y procedimientos determinados en el presente informe, tales como la ausencia de trámites y procedimientos; la forma como están clasificados, diseñados, implementados y difundidos; la planeación inadecuada; la calidad y formación del recurso humano; las condiciones del entorno; la ausencia de controles o controles deficientes; la excesiva reglamentación que rige los sectores analizados; el esquema organizacional de las entidades y la falta de tecnología e información adecuados, son entre otros factores los que inciden en la eficacia, eficiencia y sobre todo en la transparencia de la gestión, generando oportunidades para la realización de conductas contrarias a la moral pública por parte de los funcionarios, contratistas, afiliados, beneficiarios y usuarios de los servicios y de los productos de las entidades objeto de estudio. Adicionalmente, en desarrollo de esta misma estrategia pudo determinarse que los trámites y procedimientos técnicamente elaborados, debidamente implementados, controlados y evaluados, han contribuido a la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión de las entidades citadas como exitosas. Es por esta razón que el Estado, representado por su órgano de más alto nivel en función pública, el Departamento Administrativo de la Función Pública, podría asegurar el levantamiento técnico de los trámites y procedimientos de las entidades, como una de las estrategias y políticas del sistema de desarrollo administrativo previsto en la Ley 489 de 1998. Para ello, el Departamento debe estar en condiciones de promocionar, acompañar, aprobar, evaluar, hacer seguimiento y propender por el mejoramiento continuo de los procesos y procedimientos de las entidades públicas, como un mecanismo para motivar la simplificación y racionalización de los procesos de la administración pública, humanizar las relaciones Estado-sociedad y evidenciar su carácter de facilitador del ejercicio, control y evaluación de la gestión pública. Es así como los procesos pueden ser pertinentes, eficaces y eficientes, claros y transparentes y no dejarlos, como hasta ahora, a la discrecionalidad de los directores o gerentes de las entidades, pues ha podido establecerse que son pocos los funcionarios comprometidos con una política que enfoque procesos. De otra parte, se debe fortalecer el desarrollo tecnológico de las entidades y sus sistemas de información, facilitando y generalizando el uso de Internet tanto a funcionarios como a usuarios externos, información sobre las normas que rigen cada sector, los trámites y procedimientos y en general sobre la gestión y los controles, internos y externos, de las entidades públicas. SINTITUL-7 195 04/08/00, 11:36 a.m. 196 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial En relación con la metodología empleada para el levantamiento del mapa de riesgos, es de anotar que produjo buenos resultados. La sensación de los funcionarios de las entidades objeto del estudio de caso, es que tanto el Gobierno como los organismos internacionales, en desarrollo de sus políticas están preocupados por las situaciones que afrontan las democracias, los sistemas de administración pública y por combatir o reducir la corrupción que se presenta tanto a nivel privado como público. Para la consultoría fue de gran importancia obtener información de los entrevistados informalmente y tener la percepción directa y no sólo documental de la efectividad o no de los procesos y procedimientos de las entidades, de los factores que posibilitan fenómenos de corrupción y de otras situaciones administrativas que demuestran el porqué del éxito o fracaso de la gestión de las entidades objeto del estudio de caso, información que, de no haberse desarrollado la metodología propuesta, no hubiese evidenciado las situaciones descritas en el mapa de riesgos. Es una metodología que permite el acercamiento, amistad y un alto grado de confianza con los funcionarios y clientes, quienes llegan a confesar hechos que no se atreven a denunciar ante autoridades judiciales o de organismos de control, por temor a perder el empleo, a ser empapelados o a que los funcionarios tomen acciones en su contra. Así mismo, le permite al consultor formarse su propio concepto por la observación directa de las actitudes de los involucrados frente al ejercicio del servicio público; de las circunstancias y el medio en que se desarrollan; de los recursos con los que cuentan para realizar su labor y de esta manera proponer, objetivamente, recomendaciones que pueden resultar efectivas. En consecuencia, es una metodología útil para el levantamiento de mapas de riesgo en la administración pública colombiana. SINTITUL-7 196 04/08/00, 11:36 a.m. Capítulo 7 EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO José Vicente Casas Díaz CONSIDERACIONES GENERALES La eficacia estatal parece estar condicionada por la capacidad de atención que en materia de funciones y servicios públicos tiene la organización pública, el nivel de formación y compromiso de los servidores públicos, la tecnología incorporada al desarrollo de los procesos, el nivel gerencial alcanzado, la utilización de mecanismos de seguimiento, evaluación y control, la promoción y participación de los usuarios y beneficiarios en todas las instancias del hacer público, y la competitividad a la que se ven enfrentadas las entidades públicas en la atención de sus responsabili' dades. Las recientes inquietudes sobre la capacidad, composición, nivel y competencias del Estado han tenido como causa principal los bajos índices de cumplimiento, la ineficiencia en las acciones, la ineficacia en el impacto de la gestión, el incremento de los costos, la baja relación entre la acción pública y el aumento de la calidad de vida de los habitantes. Los problemas enfrentados en la organización y gestión públicas, especialmente por los niveles directivos de las entidades oficiales están relacionados con la corrupción administrativa, el favoritismo en la contratación, la deficiente utilización de mecanismos de ingreso y estabilidad laboral basados en los méritos, los bajos niveles salariales y el descontento generalizado por el indebido ejercicio del poder político. Es claro que la ...expansión de la ilegalidad en la vida pública que ha afectado, en años pasados, al conjunto de los partidos, a la administración pública, al empresario, al sistema bancario, y, al mismo tiempo, a extensas capas de la población ligadas al mundo de la política por tupidas relaciones clientelares e implicadas de distintas maneras, por conveniencia o incluso sólo por resignación, en la práctica de la corrupción. Así, tras la fachada del estado de derecho, se ha desarrollado un infraestado clandestino, con sus propios códigos y sus propios impuestos, organizado en centros de poder ocultos y a menudo en connivencia con los poderes mafiosos, y, por consiguiente, en contradicción con todos los principios de la democracia: SINTITUL-1 197 04/08/00, 11:58 a.m. 198 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial desde la legalidad al de la publicidad y transparencia, del de la representatividad a los de responsabilidad política y control popular del funcionamiento del poder1. En la Colombia de hoy las falencias y limitaciones mencionadas, sin referirnos a los problemas institucionales causados por el fenómeno del narcotráfico, reflejan también las condiciones de gestión en los estados modernos; en tal sentido, vale la pena reiterar las afirmaciones del autor italiano, las cuales caracterizan algunas de nuestras limitaciones, ya que: ... apuntan al mismo tiempo un problema que es común a todas las democracias avanzadas: la creciente anomia del Estado contemporáneo, generada, de una parte, por la masiva expansión de sus funciones y de los correlativos espacios de discrecionalidad en la vida social y económica, y, de otra, por la reducción de la capacidad regulativa del derecho, la inadecuación y la falta de efectividad de sus técnicas de garantía y por la tendencia del poder político a liberarse de los controles jurídicos y a desplazarse a sedes invisibles y extra-institucionales 2. La corrupción administrativa constituye el principal obstáculo de la eficiencia y eficacia del Estado, por cuanto a través de ella son sustraídos importantes recursos financieros que desestimulan la inversión pública, incrementan el déficit fiscal y hacen contradictoria la relación entre el Estado y la sociedad civil. METODOLOGÍA El estudio realizado en torno al sistema de control interno tiene como objetivo fundamental establecer los riesgos in situ y potenciales a los cuales están enfrentados los funcionarios de las entidades oficiales, buscando conocer, valorar, establecer y corregir las falencias en la gestión y, al mismo tiempo, consolidar todos los procesos, procedimientos y mecanismos que contribuyan al ejercicio eficiente y eficaz del trabajo organizacional. El riesgo es la contingencia o el conjunto de contingencias que pueden afectar los procesos, procedimientos, actividades o funciones de la gestión, cuya falta de previsión y control genera pérdida de recursos, desviación y/o malversación de fondos y deficientes resultados en el cumplimiento de los objetivos y metas organizacionales. La necesidad de una metodología flexible que permita, motive y contribuya a detectar las potenciales contingencias de la gestión organizacional es factor fundamental para mejorar el proceso de toma de decisiones, prevenir fenómenos de corrupción, aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos y lograr la eficacia en la obtención de los resultados. 1 2 SINTITUL-1 Luigi Ferrajoli, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Ed. Trotta, 1995, p. 9. Ibíd., p. 10. 198 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 199 Las limitaciones existentes en Colombia sobre la definición, alcances, objetivos, metas, instrumentos, técnicas y utilización del sistema de control interno han creado una gran confusión y distorsión respecto del papel que debe cumplir el sistema en el desarrollo de las responsabilidades a cargo de los entes estatales, generando otro mecanismo típicamente formal, cuyo impacto y alcance es limitado. La metodología utilizada en el presente estudio estuvo basada en las siguientes acciones: Compilación documental La primera etapa adelantada para el análisis, comprensión y limitación del sistema de control interno estuvo relacionada con la indagación, compilación y estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias de este sistema, así como el inventario y lectura de los informes y documentos de gestión de las entidades. Esta etapa tiene por objeto reconstruir el marco regulatorio, establecer la memoria organizacional sobre la gestión y el sistema de control interno y, de manera general, establecer el escenario, las condiciones, alcances y limitaciones de la misión, los objetivos, metas y resultados de las entidades. Visitas a las entidades El consultor, en compañía del equipo de trabajo, participó en las reuniones con las instancias directivas de las entidades objeto de estudio de caso, con el fin de exponer los objetivos, metas, metodología y alcances del trabajo. Esta etapa estuvo encaminada a articular los objetivos e intereses del consultor con las condiciones de organización y gestión de las entidades objeto de los estudios de caso, armonizar y concertar el cronograma de actividades, integrar las demandas de información a la capacidad de respuesta de las entidades y motivar la activa colaboración entre los consultores y los intereses de la alta dirección. Revisión documental Las acciones estuvieron encaminadas a construir el marco de organización y gestión de las entidades visitadas, valorar los diagnósticos, resultados, avances, limitaciones y demandas organizacionales en materia de control interno y a establecer los instrumentos para la recolección de información de campo. Diseño del instrumento de información primaria La información de campo relacionada con la comprensión, utilidad, aplicación, limitaciones y propuestas de cambio al sistema de control interno fue SINTITUL-1 199 04/08/00, 11:58 a.m. 200 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial obtenida a través de una encuesta de preguntas abiertas, que fue aplicada al universo de los funcionarios directivos, quienes en una buena proporción respondieron los interrogantes y aportaron su experiencia y puntos de vista respecto de la eficiencia, eficacia y efectividad vigentes del sistema de control interno. Las técnicas utilizadas en el diligenciamiento de la encuesta fueron la entrevista directa para el caso de los jefes de oficina, y el envío de los formularios a los demás jefes, con instrucciones para su desarrollo. Igualmente, la encuesta fue aplicada de manera directa a jefes de control interno de otras entidades oficiales, con el fin de validar y contrastar los resultados sobre la implantación del sistema de control interno. El instrumento utilizado tenía por objeto establecer el grado de comprensión, homogeneidad, articulación e intereses del sistema de control interno, ya que las lecturas de los informes y normas compiladas, así como las visitas previas, daban cuenta de una gran dispersión en el conocimiento, desarrollo y marco de orientación del control interno. Entrevistas a expertos La consultoría entrevistó informalmente a algunos expertos, especialmente en los temas de lucha contra la corrupción, auditorías de gestión y resultado, y control interno, con quienes buscó indagar sobre la filosofía, principios y métodos de prevención y lucha contra la corrupción, a más de las acciones concretas que en concepto de los expertos son posibles de adelantar en el corto y mediano plazo para mejorar y hacer más útil el sistema de control interno. La mayor parte de las entrevistas no fue grabada por petición expresa de los entrevistados, de tal manera que la consultoría recogió sus apreciaciones y afirmaciones a lo largo del texto, sin citar la fuente respectiva. Las entrevistas a expertos ayudan en la comprensión de los fenómenos indagados, sus particularidades, los avances obtenidos en otras entidades y las posibles acciones de mayor impacto que deben ser desarrolladas a fin de combatir pragmática y específicamente, las actividades y fenómenos asociados con la corrupción. Sistematización y análisis de información Los formularios diligenciados fueron clasificados, ponderados, procesados y sistematizados para generar cuadros de salida que identificaran los principales indicadores del desarrollo, avance y propuestas de mejoramiento del sistema de control interno. Tales cuadros de salida constituyen la materia prima del análisis y soportan el diseño de los riesgos. SINTITUL-1 200 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 201 Mapa de riesgos El análisis, evaluación y conocimiento de la operación y críticas al sistema de control interno permitieron formular, diseñar y elaborar el mapa de riesgos del sistema de control interno, especialmente dedicado a las situaciones que impiden, limitan o hacen deficiente la operación del mismo y el cumplimiento de los objetivos que le han sido determinados. El mapa de riesgos constituye el conjunto de contingencias que pueden afectar la eficiencia de los procesos, procedimientos, actividades o acciones, y permitir la desviación, pérdida o menoscabo de los recursos y resultados organizacionales. La construcción del mismo constituye el instrumento más valioso de la metodología. Informe final El consultor, una vez finalizadas las actividades señaladas, procedió a redactar y presentar el informe al coordinador del equipo y al consultor internacional, quienes recomendaron acciones y ajustes específicos para la redacción final, entre los que se encuentran la discusión de los documentos con todos los miembros del equipo, la realización de seminarios taller con las entidades objeto de estudio, la discusión de los conceptos básicos, la elaboración de la metodología del trabajo (estipulando la pertinencia y valor agregado de cada acción) y el desarrollo de un texto de fácil consulta que permita a otras entidades diseñar sus mapas de riesgo con mínimo costo. DIAGNÓSTICO La evaluación de las entidades objeto de estudio de caso, Instituto Nacional de Vías, Invías y Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, a más de otras instancias oficiales donde fueron adelantadas visitas, son el soporte del presente diagnóstico, en torno al desarrollo, limitaciones y necesidades del sistema de control interno. El análisis está dirigido a establecer los riesgos potenciales existentes en el proceso de adopción y funcionamiento del sistema, sin que con ello el presente documento constituya una evaluación del manejo y administración del sistema por parte de las entidades visitadas o, menos aún, el señalamiento de posibles irregularidades. Regulación La preocupación central de un importante número de investigadores en torno a la eficiencia y eficacia del Estado, está centrada en la claridad SINTITUL-1 201 04/08/00, 11:58 a.m. 202 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial normativa y en la determinación de reglas específicas que establezcan las condiciones bajo las cuales opera la gestión de una organización. La condición base para el desarrollo de un eficaz sistema de control interno es la claridad en torno a la naturaleza, competencias y responsabilidades de la entidad, ya que ello permitiría definir los productos, procesos, métodos y acciones que deben ejecutarse para el cumplimiento de las funciones. La proliferación normativa en materia de organización, gestión, responsabilidades y atención de competencias es una de las primeras limitaciones de la eficiencia y eficacia organizacional, tanto desde el punto de vista externo como interno. En el primer caso, las entidades visitadas están sometidas a constantes cambios en las normas que determinan las áreas de sus negocios; por ejemplo Caprecom, encargado de los negocios relacionados con pensiones y afiliación y atención de los usuarios del sistema general de seguridad social, tiene un marco jurídico inmenso, el cual define las responsabilidades, procesos y acciones de las entidades encargadas de la administración de pensiones, las empresas promotoras de salud y las entidades prestadoras de servicios de salud; ello sin contar con que responde ante diferentes órganos de control por el desarrollo de sus actividades. La variedad y multiplicidad de normas no sólo impiden la claridad del marco regulatorio, sino que propician escenarios de facultades amplias para que los funcionarios de manera autocrática tomen decisiones que afectan a usuarios y beneficiarios de los servicios, creando espacios para la corrupción o el indebido manejo de los recursos públicos. Sistemas de información La información constituye uno de los elementos más importantes en el seguimiento, control y evaluación de los resultados y, por su importancia estratégica, una de las herramientas fundamentales para la toma de decisiones en el proceso de gestión. En las indagaciones y entrevistas efectuadas3 a las entidades objeto del estudio, además de la revisión realizada en otras entidades oficiales, puede notarse un afán por la producción de datos, sin que los mismos estén articulados con una estrategia de información que permita determinar las necesidades, características, grado de generación, producción y obten- 3 SINTITUL-1 Véase más adelante sobre análisis de indicadores. 202 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 203 ción de cifras y su entronque con las competencias, responsabilidades y demandas atendidas por las entidades. Es importante indicar que de una muestra de contratos, escogidos al azar, fueron encontradas las siguientes situaciones: * Elaboración de términos de referencia sin ninguna articulación con las necesidades de las áreas demandantes de software y equipos y, menos aún, referenciadas con un sistema de información que determine procesos, necesidades de datos, objeto, variables e indicadores requeridos, utilidad y articulación entre procesos. * Contratación de software y equipos para atender demandas urgentes y satisfacer necesidades coyunturales de información. * Entre los innumerables objetos de la contratación para los sistemas de información, vale la pena resaltar algunos4: Prestación de servicios para la aplicación de tareas que funcionan en otros equipos. Prestación de servicios para el proceso de migración de software. Adquisición e instalación de cableado eléctrico. Adquisición y ampliación de nuevos equipos de sistemas para la competitividad. Adquisición y ampliación de nuevos equipos de sistemas para convertir módulos existentes en la organización. Adquisición y ampliación de nuevos equipos de sistemas. Asesoría en el proceso de sistematización. Compraventa de equipos de computación. Arrendamiento de software. El inusitado esfuerzo de las entidades por lograr la sistematización de las diferentes dependencias está más orientado a responder a las presiones externas de mejoramiento en el procesamiento automático de datos, y no a una estrategia que establezca necesidades, interacciones, complementos e intercambio de información. La situación en el manejo de la información puede sintetizarse de la siguiente manera: 4 SINTITUL-1 Sólo es mencionado el objeto de manera genérica, sin referencia a la entidad, de tal forma que sirva al propósito del trabajo. 203 04/08/00, 11:58 a.m. 204 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Carencia de procesos, procedimientos y actividades que reflejen la naturaleza, objeto, responsabilidades y productos de las entidades, contemplando la secuencia del trabajo, su articulación con cada uno de los resultados y la interacción entre las distintas áreas, dependencias o instancias de la entidad. Demandas de software y equipos de cómputo sin determinación previa de las necesidades y de la utilidad de los mismos en el cumplimiento de las competencias y objetivos. Compra de programas y equipos sin determinación previa de procesos, procedimientos y actividades, desarticulados de los planes, programas y proyectos. Compra de programas y equipos para responder a las urgencias del momento, especialmente a las demandas de organización e informes de los órganos de control. Desarticulación y carencia de interfases entre las diferentes áreas y programas. Generación de indicadores de poca utilidad y baja consulta. Producción de datos inconexos distribuidos en paquetes diferentes, cuya utilidad para el seguimiento, autocontrol, evaluación y mejoramiento de la gestión es muy baja. Utilización de equipos de cómputo como procesadores de palabra, descuidando el potencial de los programas. Carencia de estudios y valoración de la utilidad, eficiencia y eficacia de los programas y equipos de cómputo. Producción de informes Las responsabilidades atinentes a la generación de informes del sistema de control interno permiten indicar que existe un alto cumplimiento formal de las tareas relacionadas con esta materia; sin embargo, su utilidad práctica es incierta en razón de la baja consulta, seguimiento y evaluación de los documentos que producen las diferentes áreas, las cuales se limitan a cumplir las exigencias de los órganos de control, de los niveles directivos y, en pocos casos, de las oficinas de control interno. Al estudiar los informes elaborados por las oficinas de control interno es notable el bajo impacto que los mismos pueden producir sobre los procesos y áreas clave de los negocios de las entidades, especialmente cuando los mismos plantean que la asesoría está dirigida a mejorar procesos, diseñar y elaborar manuales, adoptar la filosofía del trabajo con SINTITUL-1 204 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 205 calidad total, cumplir los principios constitucionales, evitar sanciones, generar beneficio social, trabajar en equipo, cambiar paradigmas, autocontrolar, fomentar la transparencia, sin que existan mecanismos específicos que traduzcan la filosofía y la teoría en acciones con impacto en las áreas de mayor sensibilidad a las responsabilidades organizacionales. En una muestra de los informes de visitas, las recomendaciones que aparecen con mayor frecuencia son: Implantar y aplicar los compromisos adquiridos. Diseñar políticas y procedimientos claros. Asignar funciones concretas. Asignar presupuesto para el desarrollo de programas. Establecer la factibilidad, productividad y conveniencia del horario de trabajo. Establecer responsabilidades específicas a cada funcionario. Implementar procedimientos. Actualizar sistema de archivo. Establecer los controles necesarios. Implementar procedimientos claros e inmediatos. Suministrar información al usuario en forma completa. El nivel de las recomendaciones refleja en buena medida el desarrollo del sistema de control interno y el alcance logrado por las oficinas de control interno, las cuales, si bien están al más alto nivel de la estructura orgánica, no han logrado consolidar el papel que les fue asignado, con lo cual su incidencia en el mejoramiento de la gestión organizacional es muy baja. Análisis de indicadores El análisis de los avances y necesidades del sistema de control interno fue complementado con una encuesta dirigida a los funcionarios de los niveles directivo y ejecutivo de las entidades visitadas, que tenía por objeto recabar el nivel de comprensión, asunción y asimilación del sistema, al igual que valorar el impacto que el sistema había logrado en la gestión gerencial, la percepción de los funcionarios respecto de su utilidad, así como obtener información sobre los riesgos que a juicio de los servidores públicos afectan la eficiencia, eficacia y efectividad en la administración y gestión de los recursos oficiales. Los resultados arrojados por dicha encuesta se presentan en el anexo. SINTITUL-1 205 04/08/00, 11:58 a.m. 206 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial CONCLUSIONES El análisis de los factores relacionados con el avance, limitaciones, deficiencias y necesidades del sistema de control interno contribuye a establecer los riesgos que deben ser controlados, prevenidos o superados para garantizar el cumplimiento de los objetivos de control interno e impedir la presencia de conductas, bien sean públicas o privadas, que atenten contra el patrimonio público. El resultado de las visitas, estudio e indagación de la implantación y operación del sistema de control interno, queda plasmado en las siguientes afirmaciones: * Las diferencias porcentuales en la percepción de los funcionarios en torno a los objetivos del sistema de control interno reflejan la falta de homogeneidad e identificación de los funcionarios respecto de la política y decisiones de la alta dirección de las entidades en esta materia, además de la deficiente información y bajo conocimiento que obtienen los mismos sobre el cometido e intención del sistema. La definición reglamentaria del sistema de control interno constituye una preocupación central de todas las organizaciones públicas; sin embargo, el proceso de consolidación y las acciones tendientes a motivar los funcionarios para diseñar e implantar indicadores y elementos de autocontrol queda reducida a otra tarea formal que en lugar de agregar valor y sentido al trabajo, hace sentir al funcionario con una carga más que debe cumplir. En particular, baste señalar las afirmaciones de un informe de auditoría y gestión de la Contraloría General de la República en el sector de las telecomunicaciones: Se ha fallado en la concepción de la cultura del control interno. El apoyo de esta función es débil... Faltan manuales de funciones y de procedimientos. No se comunican los resultados de las auditorías. No hay continuidad en las jefaturas y, por ende, tampoco planeación. Sin embargo, el mismo informe carece de recomendaciones específicas y metodológicas que permitan superar la situación comentada; de allí que no sería raro encontrar el mismo diagnóstico en fechas posteriores para las mismas entidades. * Los bajos porcentajes asignados a las principales actividades de los niveles directivos en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno reflejan el grado de comprensión y apropiación que los servidores públicos han logrado del sistema y de los instrumentos, a tal punto que acciones formales que debieron haberse efectuado hace tiempo, aún son consideradas prioritarias: creación del comité de con- SINTITUL-1 206 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 207 trol interno, creación de los comités sectoriales, realización de reuniones con los funcionarios, capacitación en control interno, sólo para señalar algunas. * Los funcionarios de las entidades señalan como informes generados en desarrollo de la aplicación del sistema de control interno, aquellos que regularmente hacen parte de la gestión ordinaria, sin que en las indagaciones hubiese sido posible obtener información que permitiera inferir la existencia de datos específicos relacionados con los objetivos y funciones del sistema. En tal sentido, relacionar las responsabilidades con órganos de la administración y de control, para nada indica la producción de indicadores e informes determinados que expliciten y caractericen la gestión organizacional. Por ejemplo, informes a la Contaduría General de la Nación, al Ministerio de Hacienda, al Departamento Nacional de Planeación, entre otros, reseñan la tutoría de las mencionadas entidades en los temas del sector y, aunque son elementos para evaluar gestión, no constituyen per se el desarrollo del sistema de control interno. * La constante asignación de funciones de control administrativo a las oficinas de control interno desvía el sentido y razón de ser de las mencionadas dependencias, además del factor mencionado por todos los funcionarios en la baja capacidad e incidencia de estas dependencias en los procesos de toma de decisiones, ya que a pesar de estar orgánicamente asignadas al nivel directivo de la organización, muchas veces carecen de la capacidad real para acompañar e incidir en los directivos sobre los temas estratégicos de los negocios, llegándose al caso de utilizarlas como revisorías administrativas. * Las entidades deben considerar las limitaciones en el desarrollo y consolidación del sistema de control interno, con el fin de garantizar su dinámico desarrollo y evitar que constituya una obligación exclusivamente formal. Las limitaciones más relevantes son: falta de compromiso y liderazgo de la alta dirección; carencia de autonomía para los servidores en la planeación; organización y ejecución de las competencias a su cargo; desconocimiento de las competencias de las diferentes áreas y estructuras organizacionales inflexibles; inexistencia de procesos de inducción y capacitación; atención desmedida de asuntos urgentes; exceso de reuniones y bajo nivel de ejecución; carencia de metodologías para el levantamiento; diseño y modernización de los manuales de procedimientos y de funciones; problemas en el diseño y aplicación de los sistemas de información. SINTITUL-1 207 04/08/00, 11:58 a.m. 208 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial * Los cambios propuestos por los funcionarios para el mejoramiento del sistema de control interno están relacionados con reestructuración orgánica, buscando la flexibilización organizacional y la claridad en los fines, competencias y atribuciones de las entidades; aumento de la autonomía de los funcionarios para la planeación, ejecución y control de sus deberes; mejoramiento del nivel de compromiso y apoyo del nivel directivo a las oficinas de control interno; mayor énfasis en el proceso evaluativo; diseño e implantación de estímulos concretos y efectivos para los funcionarios de las entidades, y garantizar el diseño y aplicación de los sistemas de información. * Los riesgos que inciden sobre la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión de la entidad y sus resultados, indicados por los funcionarios, son los siguientes: Baja dedicación al diseño y aplicación de instrumentos y herramientas de control interno. Ausencia de un proceso de planeación. Desmotivación de los funcionarios. Mala imagen organizacional. Disminución de la voluntad política frente al control interno. Cambios de políticas generados por modificaciones en los cuadros directivos de las entidades. Baja capacidad de los asesorados o evaluados para la atención de auditorías y recomendaciones. Falta de compromiso organizacional. Ausencia de sistemas de información óptimos. Descoordinación organizacional. Ignorancia y desconocimiento de las recomendaciones formuladas para el mejoramiento de la gestión. Dilación de las responsabilidades. Selección y ubicación inadecuada del personal. Bajo nivel de seguimiento y auditoría. Bajo nivel de capacitación. Desconocimiento de competencias de la entidad. Desorden administrativo. SINTITUL-1 208 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 209 Los resultados de las visitas, entrevistas a expertos y encuestas, aparte de la revisión documental, permiten señalar que el sistema de control interno está en un estado incipiente, con acento en el desarrollo formal, sin que exista a la fecha una política estatal clara y definida para motivar la consolidación efectiva del instrumento. Las barreras de mayor notoriedad en la aplicación y consolidación del sistema de control interno son: La carencia de una política de Estado de largo plazo destinada a impulsar, fortalecer, implantar y consolidar el sistema, pasando de la definición normativa y formal a la aplicación de las herramientas e instrumentos del sistema de control interno. El bajo perfil de participación ciudadana y comunitaria en el seguimiento, control y evaluación de la gestión de las entidades públicas. La indiferencia de los funcionarios para quienes el control interno es responsabilidad de la dependencia encargada de su evaluación, y el bajo nivel de apoyo logrado por dichas oficinas en la alta dirección de las entidades. La deficiente capacidad de las contralorías para evaluar el avance operativo y concreto del sistema de control interno, limitando en la mayoría de los casos el estudio al análisis de los aspectos formales y legales. La asunción de competencias y acciones de control administrativo y policivo por parte de los funcionarios de las oficinas de control interno. La continua incapacidad de las administraciones para elevar el nivel de compromiso de los funcionarios con las entidades y la carencia de una cultura de la planeación y el autocontrol. La alta incidencia del favoritismo político, el constante cambio de los funcionarios de los niveles directivos, las variaciones desprogramadas de las políticas organizacionales y el deficiente nivel de estímulos para atraer personal de alto nivel y amplia competencia a las entidades oficiales. La deficiente formación y capacitación de los servidores públicos en las áreas, procesos, conocimientos, tecnologías e instrumentos relacionados con la gestión y los resultados del ámbito de sus funciones. La parcial y deficiente utilización de los sistemas de evaluación del desempeño, los cuales no han sido empleados eficientemente para valorar con objetividad la calidad del trabajo, la eficiencia y la efectividad en el cumplimiento de las funciones. SINTITUL-1 209 04/08/00, 11:58 a.m. 210 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial El desinterés de los contratistas y empleados por el logro de los objetivos institucionales. La ausencia de códigos de ética y comportamiento que condicionen y fortalezcan social y culturalmente los principios de identidad con el cuidado, preservación y eficiente administración de los recursos públicos. Las inconsistencias entre la planeación y las decisiones de política macroeconómica que impiden una adecuada programación, ejecución y control presupuestal, afectando la capacidad de gestión de las entidades. ANEXO Caprecom Objetivos más importantes de la organización en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno El indicador refleja los objetivos que desde el punto de vista de los funcionarios y dependencias persigue la alta dirección y las áreas mismas, en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno. Las respuestas señalan que: para el 18%, el objetivo del control interno está centrado en el cumplimiento de la normatividad, políticas y procedimientos previamente definidos; 14% indica que lo es el fijar procedimientos de auditoría que permitan medir la eficiencia y eficacia en el desarrollo de los planes y programas y analizar los perfiles requeridos por el recurso humano para el buen funcionamiento de cada área de gestión; 14% afirma que es estimular e implementar los procesos de planeación dentro de la organización; 5% considera que se intenta verificar la ejecución de los procesos sobre la base de estándares técnicamente cuantificables; en la misma proporción afirman que los principales objetivos son: lograr el mejoramiento mediante la creación de una cultura de autocontrol, garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional, proteger los recursos de la organización, reportar oportuna y confiablemente la información a la dirección general, garantizar la eficacia, efectividad y veracidad de las operaciones registradas, prevenir fraudes o errores, garantizar el cumplimiento de la misión y el montaje de un sistema de información confiable y oportuno que facilite la toma de decisiones. Principales instrumentos utilizados en la proyección y consecución de los objetivos señalados En concepto de los funcionarios, los principales instrumentos utilizados en la proyección y consecución de los objetivos señalados son: SINTITUL-1 210 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 211 22% de las respuestas se orientaron a la definición de políticas claras y planes de acción; 17%, a definir manuales de funciones; 1%, a implementar la auditoría de sistemas; 11%, al diseño de indicadores de eficiencia y eficacia; 36% se distribuyó igualmente (6%) entre: verificar el cumplimiento del horario por parte de los funcionarios; exigir a todas las comunicaciones el visto bueno de los jefes regionales; diseño de un sistema de información; expedir normas orientadas a la protección y utilización racional de los recursos; diseño de mecanismos de seguimiento y evaluación de la gestión; establecer un sistema de evaluación contable-financiero; y ampliar el ejercicio del control a toda la entidad. Principales actividades de los niveles directivos en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno Frente al interrogante sobre las principales actividades del nivel directivo orientadas al diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno, se obtuvieron las siguientes respuestas: 18% considera que se dedican a establecer un sistema de evaluación de resultados y análisis de desviaciones; 12%, a la creación del comité de control interno; 12%, a implantar un sistema de información; 54% se distribuyó igualmente (6%) entre: realización de reuniones con los funcionarios; creación del comité sectorial de control interno; capacitación en control interno; establecer objetivos y metas; definir políticas y estrategias; establecer niveles de responsabilidad y autoridad, definir planes y programas que permitan la oportunidad y confiabilidad de la información; fijación de estándares de trabajo; diseño de indicadores de gestión; y definición clara y precisa de procedimientos. SINTITUL-1 211 04/08/00, 11:58 a.m. 212 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Funciones más relevantes de la oficina de control interno ejecutadas permanentemente Las funciones más relevantes ejecutadas permanentemente por la oficina de control interno, de acuerdo con la percepción de las diferentes áreas, son: 21%, velar por el cumplimiento de las leyes, normas, políticas, procedimientos y metas de la organización; 14%, servir de apoyo en el proceso de toma de decisiones; 63% se distribuyó igualmente (7%) entre: seguimiento del cronograma de actividades; verificar la implementación de las medidas encomendadas para la corrección de las desviaciones detectadas; verificar los procesos relacionados con el manejo de recursos, bienes e información de la entidad; definición clara de metas, objetivos y valores organizacionales; motivación; propender por la oportunidad y contabilidad de la información; evaluar la distribución e inversión de los recursos; evaluar la ejecución presupuestal; y evaluar por objetivos y resultados. Funciones más relevantes de la oficina de control interno que son ejecutadas esporádicamente Los funcionarios consideran que la oficina de control interno se dedica esporádicamente a las siguientes actividades: 19%, verificación de cifras; 72% se distribuyó igualmente (6%) entre: evaluación de desempeño y crecimiento organizacional; evaluación y simplificación de procesos; detección y corrección de desviaciones; desarrollo de pruebas aleatorias para la verificación del cumplimiento normativo; verificar el cumplimiento de los procedimientos establecidos en los manuales de la entidad; producir informes sobre riesgos; fomentar la cultura de autocontrol; verificar que los controles definidos en la ejecución de procesos y actividades sean cumplidos por los responsables; SINTITUL-1 212 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 213 control preventivo; control evaluativo; control ejecutivo y, finalmente, de los servidores no sabe o no responde. Informes de control y periodicidad con la que se presentan Los reportes de información relacionada con control interno son elaborados en un 20% sobre datos contables y su presentación es mensual; 20% muestra el consolidado de actividades realizadas mensualmente; 20% está relacionado con el reporte de seguimiento a las metas trimestrales; 20%, a la presentación semestral de cuentas fiscales, y el 20% restante, a la determinación de riesgos, sin que tenga un período de tiempo definido. Envío de informe de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad El 67% de las áreas y funcionarios aseguraron enviar informes de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad, mientras que el 33% no reporta ningún tipo de información sobre el tema. Dependencias a las cuales entregan reportes Las dependencias que afirmaron enviar reportes a otras unidades indicaron lo siguiente: 18% , a la subdirección de IPS; 18%, a tesorería; 72% se distribuye igualmente (9%) entre: contabilidad; la dirección regional; a subdirección financiera; la subdirección de EPS; la revisoría fiscal; calidad y costos; y la dirección general. Temas objeto de los informes En las dependencias de la entidad señalaron que 44% de los informes para los cuales preparan reportes están relacionados con los estados financieros; el porcentaje restante se distribuyó igualmente (6%) entre los siguientes temas: SINTITUL-1 213 04/08/00, 11:58 a.m. 214 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial informes estadísticos; reporte de seguimiento a la gestión del área; reportes del régimen subsidiado; desarrollo de la ejecución e interventoría de los contratos; productividad del área asistencial; riesgos de la tesorería; deficiencias de la información; deficiencias en la vinculación de personal a través de contrato, e incumplimiento del personal asistencial. Elaboración y envío de informes sobre control interno a otras entidades El 60% de las dependencias que respondieron la pregunta, aseveró presentar informes sobre control interno a otras entidades y el 40% restante indicó que no procesa ni envía información a entidades externas. Entidades a las cuales se reportan actividades, acciones o funciones sobre control interno Las dependencias que indicaron sobre el envío de información a otras entidades, señalaron la siguiente relación: 33% lo hace a la secretarías de salud o direcciones seccionales de salud; 22%, a la Contraloría General de la República; 11%, a la Procuraduría General de la Nación; 11% al Ministerio de Hacienda; 11%, a la Superintendencia Nacional de Salud, y 11%, al Departamento Nacional de Planeación. Principales temas sobre los cuales se preparan y envían informes de control interno a otras entidades Los informes a otras entidades están señalados en los siguientes porcentajes: 40% lo hace sobre temas relacionados con la situación financiera de la entidad; 13% son informes de notificación obligatoria de enfermedades; 13%, informes de epidemiología; 13%, afiliaciones al régimen subsidiado; 7%, informes estadísticos; 7%, evaluación de gestión por área, y 7% reporta actividades de promoción y prevención del régimen subsidiado. SINTITUL-1 214 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 215 Aciertos más importantes del sistema de control interno en la entidad En opinión de los funcionarios, los principales aciertos de control interno en la entidad son: 27%, la orientación a las dependencias de la entidad; 18%, el fomento de la cultura de autocontrol; 9%, los logros en la rotación a las dependencias de la entidad; 9%, las llamadas de atención justificadas; 9%, la disminución de riesgos en el proceso contractual; 9%, la aplicación de controles en la formulación de medicamentos, y 9%, la elaboración de manuales de procesos y procedimientos. Limitaciones más relevantes que inciden en el desarrollo y consolidación del sistema de control interno de la entidad Frente a las limitaciones en el desarrollo y consolidación del sistema de control interno, las respuestas se distribuyen uniformemente (13%) entre: la falta de autonomía de los funcionarios responsables del mismo; el no acatar las recomendaciones de control interno; la falta de inducción sobre las políticas organizacionales; el desconocimiento de la importancia del control interno dentro de la organización; el desconocimiento de las competencias de las áreas; la falta de control en el nivel asistencial; la ausencia de políticas para la implantación del control interno, y falta de comunicación. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia Los cambios propuestos por los funcionarios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia, por porcentaje, son en su orden: 15% fomentaría la cultura de autocontrol como un cambio para mejorar el sistema de control interno en la entidad; 15% evitaría la improvisación mediante la capacitación; 72% se distribuye igualmente (8%) entre: modificaría el organigrama, clarificando las funciones de las dependencias; otorgaría independencia a los jefes de control interno; acatar las recomendaciones de control interno; determinar políticas claras; SINTITUL-1 215 04/08/00, 11:58 a.m. 216 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial planear las actividades para la implementación del control; diseñar instrumentos de gestión; diseñar indicadores de gestión; ampliar el ejercicio del control a toda la entidad, e implementar la auditoría de sistemas. Riesgos más relevantes que inciden en la planeación y programación de las actividades de la dependencia Los riesgos son situaciones o condiciones de gestión por medio de las cuales pueden presentarse procesos, actividades u operaciones que afecten los resultados esperados, bien sea por la ineficiencia, ineficacia o inefectividad de los mismos, o por constituir oportunidades que motiven, promuevan, permitan o contribuyan a generar la corrupción. En todo caso, el resultado final es la malversación de fondos o el incremento injustificado de los costos en la gestión de las entidades. Los funcionarios de las diferentes áreas de Caprecom consideran que: 13% de los riesgos está concentrado en el deficiente sistema de información con que cuenta la entidad; 13%, en la ausencia de una cultura de planeación; 13%, en la falta de recurso humano calificado; 60% se distribuye igualmente (6%) entre: la descoordinación institucional; el desconocimiento de la población afiliada; la desarticulación con el área financiera; las deficiencias en el flujo de información; la ausencia de estándares; la poca confiabilidad y veracidad de la información; la distribución inadecuada de funciones entre las diferentes áreas; la ausencia de los mecanismos de control; la falta de claridad en los procedimientos, y el ejercicio de un control interno policivo. Riesgos más importantes que inciden en el desarrollo de la gestión de la dependencia Las encuestas arrojaron que: 22% de los funcionarios considera que los riesgos más relevantes en la gestión de las diferentes áreas están relacionados con la ausencia de un proceso de planeación; SINTITUL-1 216 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 217 77% se distribuye igualmente (11%) entre: la falta de un programa de inducción; el desorden administrativo; la ubicación inadecuada del recurso humano; la deficiencia en los programas de capacitación; la falta de autonomía financiera; la ausencia de programas que incentiven el sentido de pertenencia de los funcionarios, y el desconocimiento de las competencias de las diferentes áreas. Riesgos más importantes que inciden en el cumplimiento de los objetivos y en la obtención de los resultados de la dependencia Frente a los riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y la obtención de los resultados de las diferentes áreas, las respuestas se distribuyen uniformemente (13%) entre: ausencia de planeación; ausencia de un sistema de información; baja gestión de la entidad; deficiencia en el sistema de comunicación; falta de capacitación del recurso humano; deficiente colaboración de las regionales en el cumplimiento de los objetivos; ausencia de políticas claras, y ausencia de herramientas de gestión. Cambios para mejorar la planeación, gestión y resultados de las dependencias 20% de los funcionarios que respondieron considera que el diseño de un sistema de información mejoraría la planeación, gestión y resultados de las dependencias; en igual proporción (20%), la capacitación y reinducción del personal; 60% se distribuye igualmente (10%) entre: el diseño de indicadores de gestión; la redistribución funcional; la definición y aplicación de procesos; la jerarquización de las funciones de planeación; la reubicación del personal de acuerdo con su perfil, y la implantación del proceso de planeación. SINTITUL-1 217 04/08/00, 11:58 a.m. 218 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la entidad 25% de los funcionarios que respondieron, fomentaría la cultura de autocontrol para mejorar el sistema de control interno; 25%, implantaría un proceso de seguimiento de actividades; 52% se distribuye igualmente (13%) entre: propone aplanar la estructura organizacional; realizaría el levantamiento de procesos; ubicaría personal idóneo en el área de control interno, y diseñaría instrumentos de gestión. Invías Objetivos más importantes de la organización en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno Del total de respuestas obtenidas, 23% cree que el objetivo del control interno debe centrarse en el establecimiento de un sistema eficaz de información; 45% se distribuye igualmente (15%) entre: concretar la misión, visión y objetivos organizacionales; establecer mecanismos de verificación y evaluación; salvaguardar los recursos de la entidad; 32% se distribuye igualmente (8%) entre: identificar el marco legal del control interno; establecer los procesos y procedimientos; cumplir con los principios constitucionales de celeridad, economía, publicidad y valoración de costos ambientales, y servir de herramienta de gestión gerencial. Principales instrumentos utilizados en la proyección y consecución de los objetivos señalados Los principales instrumentos utilizados en la proyección y consecución de los objetivos señalados son: 18% de las respuestas están orientadas a la capacitación; 18%, a la simplificación de procesos y procedimientos; 63% se distribuye igualmente (9%) entre: crear una cultura de compromiso del funcionario hacia la entidad; SINTITUL-1 218 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 219 fomentar la cultura de autocontrol; incrementar la responsabilidad; la definición de políticas macro organizacionales; el establecimiento de objetivos generales y específicos en concordancia con el macroplan; la delimitación de la autoridad y responsabilidades de las diferentes áreas y funcionarios, y la evaluación de la gestión. Principales actividades de los niveles directivos en el diseño, implantación y consolidación del sistema de control interno Frente a este interrogante, se obtuvieron las siguientes respuestas: 20% considera que se dedican a analizar y adoptar recomendaciones resultantes de la evaluación de control interno; 80% se distribuye igualmente (10%) entre: dirigidas al apoyo de la gestión; a la participación en las actividades organizadas; a aportar la información requerida; a fomentar la convicción y compromiso organizacionales; a la ejecución y desarrollo de procesos de planeación, organización, dirección y control; a establecer mecanismos que faciliten la participación ciudadana; a la asistencia a las charlas y seminarios sobre control interno, y a fomentar la cultura de autocontrol. Funciones relevantes de la oficina de control interno ejecutadas permanentemente La percepción de las diferentes áreas que respondieron la encuesta indica que las funciones más relevantes ejecutadas permanentemente por la oficina de control interno son: 44%, seguimiento a la gestión de las áreas; 55% se distribuye igualmente (11%) entre: seguimiento a la contratación; seguimiento a la ejecución presupuestal; seguimiento al recaudo y evasión de peajes; evaluar la eficiencia, eficacia y economía del sistema de control interno, y facilitar el establecimiento de mecanismos de evaluación y gestión. SINTITUL-1 219 04/08/00, 11:58 a.m. 220 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Funciones relevantes de la oficina de control interno ejecutadas esporádicamente Los funcionarios consideran que la oficina de control interno está dedicada esporádicamente a las siguientes actividades: 22% sostiene que a realizar arqueos; 44% se distribuye igualmente (11%) entre: a la evaluación de la gestión; al diseño y elaboración de material de trabajo; al diseño y desarrollo de seminarios, y al estudio de seguros. Informes de control y periodicidad con la que se presentan Los reportes de información relacionada con control interno, en concepto de los funcionarios, son: 21%, ejecución presupuestal, con presentación mensual; 21% muestra el consolidado de evasión y recaudo de peajes mensualmente; 21% envía reporte de seguimiento del centro de atención al usuario semestralmente; 14%, seguimiento e interventoría de construcción mensual; 14%, evaluación al proceso de austeridad en el gasto mensual, y 7%, estudio de la situación contractual, bimestralmente. Envío de informe de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad El 100% de las áreas y funcionarios que respondieron la pregunta aseguró enviar informes de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad. Dependencias a las cuales se entregan reportes Las respuestas indican que 25% de las áreas envía informes a todas las dependencias de la entidad; 13%, al área de peajes, y 13%, a la dependencia encargada de construcción. Principales temas sobre los cuales se preparan y envían informes de control interno Los principales temas sobre los cuales se preparan y envían informes son: 29% reporta que están relacionados con informes financieros; 29%, con informes de interventoría de contratos; 21%, peajes; SINTITUL-1 220 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 221 7%, implantación del sistema de control interno; 7%, gestión del centro de atención al ciudadano, y 7%, sobre protección de recursos. Elaboración y envío de informes sobre control interno a otras entidades El 67% de las respuestas indica que las dependencias presentan informes sobre control interno a otras entidades, mientras que el 33% restante no efectúa ningún tipo de reporte externo. Entidades a las cuales se reportan actividades, acciones o funciones sobre control interno El 13% de las dependencias señaló que reporta información a las siguientes entidades: Contaduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Ministerio de Transporte, Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda, Tesorería General y Departamento Nacional de Planeación. Principales temas sobre los cuales se preparan y envían informes de control interno a otras entidades Los temas relacionados con austeridad del gasto, atención de quejas y reclamos, aplicación de las leyes 190 y 200 de 1995 (Estatuto Anticorrupción y Código Único Disciplinario, respectivamente) son preparados por el 80% de las dependencias, mientras que el 20% lo hace en relación con la situación financiera y los correctivos aplicados en la entidad. Aciertos más importantes del sistema de control interno en la entidad Los principales aciertos de control interno en la entidad según las respuestas, son: 23%, indica el fomento de la cultura de autocontrol; 23%, el diseño de manuales de procesos y procedimientos; 15%, la evaluación de la gestión; 40% se distribuye igualmente (8%) entre: la fluidez de la información al interior de la entidad; el desarrollo de procesos de capacitación; la identificación clara de la misión y visión organizacionales; la implantación de la calidad total en todas las actividades, y la retroalimentación. Limitaciones relevantes en el desarrollo y consolidación del sistema de control interno de la entidad Los funcionarios consideran que las limitaciones en el desarrollo y consolidación del sistema de control interno, de acuerdo con el porcentaje, son: 30% indica que es la falta de conciencia sobre la importancia del sistema de control interno; SINTITUL-1 221 04/08/00, 11:58 a.m. 222 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial 50% se distribuye igualmente (10%) entre: el predominio de la actividad asesora frente a la evaluativa; la atención desmedida de asuntos urgentes; el exceso en la realización de reuniones; las dificultades presupuestales, y los problemas en la fluidez de la información. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia Las respuestas se distribuyen uniformemente (14%) entre: ejercería un control interno coactivo; incluiría como una función la implantación del sistema del control interno; desarrollaría procesos de capacitación; le daría mayor énfasis al proceso evaluativo; realizaría seguimiento a las recomendaciones de control interno; incentivaría un mayor compromiso por parte de los funcionarios, y fomentaría la cultura de autocontrol. Riesgos más relevantes que inciden en la planeación y programación de las actividades de la dependencia 20% de los encuestados considera que los riesgos están concentrados en el tiempo de dedicación al control interno; 70% se distribuye igualmente (10%) entre: señala la desmotivación de los funcionarios; la exclusión del macroplan organizacional; la disminución de la voluntad política frente al control interno; el cambio de políticas originadas en cambios de administración; las agendas de los asesorados o evaluados son muy estrechas; la falta de compromiso organizacional; la ausencia de un sistema de información óptimo, y la descoordinación. Riesgos que inciden en el desarrollo de la gestión de la dependencia Las respuestas se distribuyen uniformemente (17%) entre: la resistencia al cambio; el descenso de la voluntad política gerencial sobre control; las sanciones a la entidad; SINTITUL-1 222 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 223 la indiferencia por parte de los jefes de las dependencias; ignorar las recomendaciones formuladas como resultado de las evaluaciones de control interno, y el tiempo limitado de las dependencias para el ejercicio de la planeación de sus actividades. Riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y en la obtención de los resultados de la dependencia a su cargo Frente a los riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y la obtención de los resultados de las diferentes áreas, las respuestas se distribuyen uniformemente (17%) entre: la limitación en el tiempo de las dependencias; las recomendaciones de ajuste no son tenidas en cuenta; la insuficiencia en el suministro de los recursos necesarios; dilación de la responsabilidad; descoordinación organizacional, y incumplimiento del plan de acción. Cambios para mejorar la planeación, gestión y resultados de las dependencias 33% de los encuestados considera que mejoraría la planeación, gestión y resultados de las dependencias; 68% se distribuye igualmente (17%) entre: fomentaría la cultura de autocontrol; diseñaría indicadores de gestión; realizaría el seguimiento de las recomendaciones resultantes de las evaluaciones de control interno, y incrementaría el flujo de información. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la entidad Las respuestas se distribuyen uniformemente (20%) entre: dispondría de una asesoría de control interno externa; realizaría más auditoría; adoptaría técnicas de calidad total y mejoramiento continuo; incorporaría profesionales especializados en auditoría de sistemas de información, y dispondría de más tiempo y compromiso organizacional. SINTITUL-1 223 04/08/00, 11:58 a.m. 224 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL INTERNO FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS Influencia en las auditorías Ofrecimientodedádivasparaimpedirvisitasdeseguimiento,evaluacióny/ocontrol. Pagosalosfuncionariosinvestigadores, con el fin de evitar la detecciónysancióndeindebidosmanejos. Amenazasencaminadasaimpedir cualquier tipo de visita de inspección. • Consolidación de prácticas autocráticas en la selección de áreas y procesosacontrolar. • Impunidadquefavorecealoscorruptos. • Pérdida de recursos y de confiabilidad. Inadecuado manejo de expedientes y documentos Inseguridadenelcuidadoycustodiadeexpedientesydocumentos. Tráficodeinfluenciasenlaconsulta,utilización,manipulaciónyadministracióndeexpedientes. Demora injustificada en el estudio,análisis,pruebasyevaluación delosexpedientes. • Deficienciaenladeterminaciónde responsabilidades. • Pérdida de recursos fiscales. Desviación de poder Centralizaciónydiscrecionalidad en las decisiones. Carenciadereglamentosrelacionadosconcompetencias. Falta de claridad en torno a productos y resultados a cargo de dependenciasyfuncionarios. • Desorden y caos administrativo. • Ejecuciónpresupuestalineficiente. • Altoniveldediscrecionalidadenla determinacióndelgastoyenlospagos. Uso indebido de información Desorganizaciónycaosenlosflujosdeinformación. Carenciadevariableseindicadores de gestión y resultados. Tráficodeinfluenciaenlaobtención ymanipulacióndelainformación. Deficienciasenlaentregaoportuna deinformaciónconfiableysegura. Demora y retardos injustificados de datos e informes. • Fraudes en las actividades. • Cambiosindebidosdedatoseinformes. • Desconocimientoderesultadoseincrementoinjustificadodelosgastos. • Bajonivelderespuestaoperativa. Programaciónesporádicaydescoordinadadeseguimientoyevaluación. Concentracióndelseguimientoy evaluaciónendeterminadasáreas, procesosydependencias. Revisión de las mismas operaciones, acciones o gastos. Gruposdesupervisiónintegrados por los mismos funcionarios. • Bajacapacidaddeseguimiento. • Consolidacióndeprácticascorruptas. • Desvío de recursos. • Desmotivación en funcionarios de eficienteyeficazproductividad. Desvío de visitas SINTITUL-1 224 PONDERACIÓN Riesgo alto Riesgomedio 04/08/00, 11:58 a.m. Riesgo alto Riesgo alto Riesgo alto Capítulo 8 RIESGOSDECORRUPCIÓN ASOCIADOS AL CONTROL EXTERNO Deyanira Duque Ortiz MARCO REFERENCIAL En Colombia, las recientes estrategias de lucha contra la corrupción y, en general la función de la vigilancia del interés público, han hecho del control1 uno de los mecanismos privilegiados de autoevaluación del funcionamiento del sistema. De ahí que el control responda por lo menos a un doble propósito: 1. Coadyuvar a la consolidación de una administración pública transparente2, mediante la implantación de lineamientos que orienten los procesos de planeación, gestión, ejecución, seguimiento y manejo de los recursos presupuestales, para que garanticen el cumplimiento del interés público, la razón de ser de las instituciones del aparato estatal, lo que se traduce en el fortalecimiento de estructuras modernas de función pública. 2. Ofrecer al aparato estatal mecanismos de autoevaluación de su gestión, acudiendo a los resultados de la lucha anticorrupción, al comportamiento de los factores estructurales, como indicadores del avance, logros y funcionamiento de la estructura del sistema público. 1 2 SINTITUL-9 Esta apreciación obedece al interés de indicar que en tanto el control en Colombia es una ya vieja forma de gobernar (contralorías internas, estado de sitio, Frente Nacional, Ley 30, estatuto anticorrupción), cambiar ahora su intencionalidad requiere una percepción que revalore su razón de ser: que el interés público sea un asunto de cada individuo. Para el caso colombiano, los diagnósticos sobre la corrupción señalan que ésta ha proliferado, entre otras razones, por la ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de planeación y control en la administración pública. De ahí que la lucha contra la corrupción haga del control interno y externo de la gestión pública una de sus facetas primordiales, aunque cabe anotar que es tan amplio el margen de situaciones que se inscriben en éste, que resulta siendo un aspecto discrecional de la estrategia, a pesar de su excesiva normatividad, o quizá, debido a ella misma. Porque no se ha logrado socializar un concepto de control que involucre al individuo mismo, que sea un ejercicio de autoexamen, de autoconciencia en sentido hegeliano o de razonabilidad kantiana, como requisitos además, del ejercicio de la democracia. 225 04/08/00, 11:35 a.m. 226 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial De ahí que, por lo menos en teoría, el control se entienda y requiera la conjugación de diversos niveles de acción, implementación y estudio como la investigación, el seguimiento, la prevención, la sanción, así como herramientas e instancias de evaluación, niveles que, en su conjunto e interrelaciones, constituyen un sistema de control para el caso colombiano. No obstante, un interrogante que se ha planteado es: ¿Quién controla al controlador? Pues aunque en Colombia se han definido entre otras causas de corrupción, la ineficiencia e ineficacia en la gestión pública, éstas también parecen atacar a los propios organismos de control. Pero más allá de esta referencia, la cuestión que se plantea de fondo es la del tipo de intereses o cobertura del beneficio del control. Ante todo, porque aun entre académicos, funcionarios y exfuncionarios públicos y hasta privados, no existe un acuerdo real sobre el sentido, el qué y el cómo controlar, tal como se percibe en las entrevistas realizadas para este trabajo. En otras palabras, ¿qué da a entender todo el conjunto de testimonios, entrevistas, datos y observaciones recogidas sobre el sistema de control externo, como parte de la estrategia de lucha contra la corrupción en Colombia? Éste es el marco de análisis a partir del cual se identificarán los factores que configuran el mapa de riesgos de corrupción asociados al control externo. Desde esta perspectiva de análisis, el control externo será asumido como un sistema, lo que supone que haya sido definido teniendo en cuenta por lo menos: Los objetivos del control, Las entidades de control externo, La metodología del control, Los criterios del control y La pertinencia del control. Caracterización del área de control externo El control externo se define como un proceso que le permite al Estado retroalimentarse, mirarse a sí mismo, evaluar la gestión que hace del interés público yde los recursos públicos. La movilización y gestión de los recursos públicos es quizás una de las acciones y obligaciones primordiales de la administración pública, ya que es una vía para ejecutar las políticas públicas. Luego, el control externo actúa sobre los procesos mediante los cuales se decide la asignación, monto, financiamiento, estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de los recursos que gestiona la administración pública. SINTITUL-9 226 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 227 En este contexto, una aproximación a la noción de riesgo para el área del control externo estaría determinada por el costo que pudiesen generar las inconsistencias que se presentan en el proceso de movilización de los recursos públicos, ya sea en su legalidad, eficiencia y/o transparencia. De ahí que, en primer lugar, sea necesario identificar los componentes de este proceso (veáse cuadro 8-1). Sistema de control externo en Colombia En nuestro país, la estrategia de lucha contra la corrupción ha configurado un sistema de control externo que si bien comprende, grosso modo, una concepción sistémica objetivos, marco legal, sistema sancionatorio y entidades de vigilancia, seguimiento, investigación y sanción, en su implementación y gestión, las condiciones de su funcionamiento presentan y permiten dar lugar a varios riesgos. Además, precisar cada uno de estos factores estructurales, el lugar, función y/o papel que desempeñan enfrenta una primera dificultad: identificar la lógica de su funcionamiento como sistema, pues como ocurre con otros sistemas públicos colombianos, si bien compromete a todos los que de una u otra forma hacen parte de él (corruptos, corruptores, entidades y sociedad en general), éste se inscribe casi exclusivamente en el servicio público. Para tratar de salvar esta dificultad, acudiremos a algunas de las concepciones, instrumentos, procesos y leyes en las cuales se fundamenta, por lo menos en sentido teórico, para luego contactar estos lineamientos con su funcionamiento real a partir del estudio de los casos. SINTITUL-9 227 04/08/00, 11:35 a.m. SINTITUL-9 ACTORES Niveles (nacional, regional, municipal, local) Departamento Nacional de Planeación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Congreso Sociedad civil: gremios, universidades, ONG Departamento Nacional de Planeación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Tesorería Nacional PROCESO Proceso presupuestario y/o asignación de recursos Planificación y financiación del gasto 228 Formulación de prioridades Competencia en el mercado Recursos disponibles Provisión de bienes y servicios Estrategias para la ejecución del Plan de inversiones Herramientas de gestión pública Marco institucional y presupuestal Interacción política de intereses Objetivos Metas Origen del financiamiento Planificación, estrategias de asignación presupuestal Resultados de las acciones públicas, eficiencia del gasto Oportunidad y confiabilidad de la información monetaria, cambiaria y crediticia FACTORES A TENER EN CUENTA CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA DE CONTROL EXTERNO Cuadro 8.1 04/08/00, 11:35 a.m. (Continúa) Recortes presupuestales Criterios para la redefinición de prioridades Formulación de programas, planes y proyectos Indicadores de manejo presupuestal Papel de control interno Prorrogación de la vigencia fiscal (proyectos) Incremento de gastos en el Congreso Cobertura del presupuesto (no cobija todo el universo del sector público) Por lo anterior, no son contabilizadas todas las transacciones Fragmentación del proceso: formulación, ejecución y control El Congreso es juez y parte Preponderancia de los mecanismos de crédito para la financiación La planeación queda supeditada al presupuesto (metas físicas vs. metas financieras) Déficit fiscal Incertidumbre sobre la disponibilidad de los recursos asignados POSIBLES VULNERABILIDADES DE LOS FACTORES 228 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial SINTITUL-9 Duplicidad de funciones Disparidad entre la formulación de metas físicas y las fiscales Restricción de la oportunidad en el gasto Despilfarro de recursos por mala gestión administrativa Incremento ficticio del presupuesto anual Concentración del control sobre el gasto, más que sobre su gestión Afecta capacidad administrativa y responsabilidad del funcionario Generación de gasto sin verificar sustento financiero Manejo de rentas, con destinación específica, regalías y fondos de cofinanciación Compatibilización de datos y estadísticas Responsabilidad gerencial Clara formulación de metas y objetivos Procedimientos y métodos para la formulación de indicadores Manuales de planes, procedimientos, formatos de trabajo Indicadores de eficiencia para los administradores públicos Información confiable y oportuna: estado de la gestión Proyectos de inversión pública Sistema rígido de seguimiento financiero Mecanismos de control político Legislación sobre asignación de recursos Gasto, financiación y composición Control interno Contraloría General de la República Consejo de Estado Dirección General del Presupuesto Nacional Departamento Nacional de Planeación - Consejos Regionales de Política Económica y Social; sociedad civil Consejo Nacional de Política Económica y Social Sinergia Departamento Administrativo Nacional de Estadística Banco de la República Ministerio de Hacienda Niveles (nacional, regional) Estrategias de ejecución presupuestal Evaluación de gestión y resultados POSIBLES VULNERABILIDADES DE LOS FACTORES FACTORES A TENER EN CUENTA ACTORES PROCESO CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA DE CONTROL EXTERNO (Continuación) Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 229 04/08/00, 11:35 a.m. 229 230 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial El papel de los organismos de control Se enuncia a partir de los siguientes propósitos: Controlar, vigilar, investigar y sancionar hechos o comportamientos corruptos, así como diseñar estrategias para detectar conductas que puedan derivar en corrupción, y asesorar a las entidades en la identificación e implementación de metodologías y estrategias que les permita desarrollar sistemas de autocontrol que coadyuven a su eficiencia y a reducir sus focos y causas. Las actividades y logros alcanzados por estos organismos permiten llevar a cabo un seguimiento de la estrategia de lucha anticorrupción, sus debilidades, fortalezas, identificación de nuevas modalidades, causas, comportamientos y/o focos de corrupción. Permitir el seguimiento y evaluación de las entidades sobre el cumplimiento de su función pública, para tomar decisiones de tipo administrativo, financiero, fiscal, incluso penal y, en general, para orientar las políticas públicas. Desarrollar de manera integral y sistémica las estrategias de lucha anticorrupción; implementar sistemas de información pública y proponer correctivos. Adelantar investigaciones que permitan establecer avances, prioridades y programas en materia de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción. A esta serie de propósitos y/o tareas que competen a los organismos de control externo, se ha respondido de forma tal que resulta un tanto confuso entender cómo se da alcance a los mismos. Como se aprecia en la siguiente relación, el logro de tales propósitos pareciera inscribirse en una serie de tareas aparentemente muy concretas, pero que en la realidad se hacen difusas. Por ejemplo, el sistema de control externo debe concebirse a sí mismo, planearse, ejecutarse, evaluarse y autoevaluarse; no obstante, no se cuenta con criterios y métodos pragmáticos que le permitan cumplir de manera coherente, ordenada, concertada y coordinada con tal número de tareas. De hecho, su labor pareciera concentrarse en una ejecución regular conforme a la norma. Tipos de control y aspectos objeto de control* Control fiscal Ejecución presupuestal de ingresos, del PAC, de la reserva presupuestal y financiera * Nota: Cabe destacar que en cada tipo de control, el criterio de control más empleado es el apego a la norma. SINTITUL-9 230 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 231 Ejecución presupuestal y financiera Rendición de cuentas Ejecución de recursos del presupuesto nacional Reservas de caja Programación de giros Ejecución de ingresos y gastos Control de gestión Programación de planes, programas y proyectos Manuales de trámites y procedimientos Ejecución física y financiera Programación de giros Procesos de contratación Control disciplinario Informes de control interno disciplinario sobre los procesos adelantados por tipo y estado del mismo y/o sentencias dictadas Control social Consolidado trimestral de quejas, reclamos y derechos de petición: seguimiento de su avance y de las medidas adoptadas para disminuirlos Control político Básicamente está consagrado al Congreso de la Repúblia mediante la programación anual del presupuesto por planes, programas y proyectos Organismos de control externo La razón de ser de los organismos de control presenta tal complejidad (procesos sin un punto de referencia común, duplicados y confusos), que en la práctica su ejecución no parece responder al sentido y propósitos determinados formalmente: casi todos ejecutan, proponen, investigan y sancionan pero sin mayores diferencias entre unos y otros. Comisión Nacional para la Moralización, Red de Veedurías ciudadanas, función pública: organismos de control y vigilancia para la lucha contra la corrupción. Procuraduría General de la Nación: organismo de control sobre el cumplimiento de la función pública de las entidades. Investiga y adelanta procesos disciplinarios. SINTITUL-9 231 04/08/00, 11:35 a.m. 232 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Fiscalía General de la Nación: asume los procesos penales. Contraloría General de la República: ejerce control fiscal de las entidades públicas. Otros organismos de control externo (específicamente vinculados con Invías y Caprecom) son los encargados de fijar políticas, directrices del sector, regular y coordinar acciones: Infraestructura vial: Ministerio de Obras Públicas y Transporte, Ministerio del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República y Congreso. Infraestructura de la seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales): Ministerio de Salud, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República, Congreso, Superintendencia de Salud, Superintendencia Bancaria. Entidades que suministran recursos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y banca multilateral. Entidades territoriales. Algunas directrices del control externo Tipos de control: los propósitos del control externo dan origen a los siguientes tipos de control: fiscal, de gestión, disciplinario, social y político. Tratar de definirlos enfrenta una dificultad: como son comunes a más de un organismo de control, cada uno lo define y controla de acuerdo con la razón del organismo más que del control mismo; es decir, hay exceso de propósitos y ausencia de criterios de control. Tipos de control por entidad controladora Control fiscal Contraloría General de la República Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Nacional de Planeación Ministerio de Obras Públicas y Transporte Contaduría General de la Nación Ministerio de Salud Departamento del Tesoro Nacional Superintendencia de Salud y Superintendencia Bancaria SINTITUL-9 232 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 233 Control de gestión Contraloría General de la Nación Procuraduría General de la Nación Departamento Administrativo de Planeación Nacional Ministerio de Transporte Ministerio de Salud Ministerio del Medio Ambiente Control disciplinario Departamento Administrativo de la Función Pública Procuraduría General de la Nación Fiscalía General de la Nación Control social Comisión Nacional de Moralización Red de Veedurías Ciudadanas Control político Congreso de la República En este sentido, se hace necesario retomar algunas de las normas que los configuran, para tratar de entender la razón de ser de cada uno; no obstante, la cantidad y variedad de éstas dificulta la labor de precisar los objetos de control por tipo de control y entidad controladora. Marco legal del control: la siguiente es la relación de las normas que dan vida y sustentan los procesos de control, y que en su conjunto establecen una serie de procedimientos, trámites y parámetros cuyo fin primordial, según se ha dicho, es garantizar una función pública cuya estructura sea favorable al desarrollo social, económico y político del país. De este marco legal basta destacar sólo algunos de sus componentes, para evidenciar la cantidad de normas que regulan el control externo: El control fiscal en la Constitución de 1991 Ley 80 de 1993 (Estatuto de contratación) Ley 42 de 1993 (organización del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen) Ley 100 de 1993 (Ley General de Seguridad Social) y decretos reglamentarios) SINTITUL-9 233 04/08/00, 11:35 a.m. 234 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Ley 106 de 1993 (organización y funcionamiento de la Contraloría) Resolución orgánica No. 00557 de 1993 (normas sobre rendición y revisión de cuentas) Resolución orgánica No. 03380 de 1994 (normas sobre la vigilancia de la gestión fiscal de las sociedades de economía mixta y otras en que el Estado participa Ley 190 de 1995 (Estatuto anticorrupción) Ley 200 de 1995 (Estatuto Único Disciplinario) Artículo 90 C.N. Acción de repetición Decreto 1477 de 1995 (publicación de contratos) Decreto 2150 de 1995 (publicación de contratos) Decreto 2150 de 1995 (Estatuto antitrámites) Sentencia Su - 620 de 1996, Corte Constitucional (debido proceso en los procesos de responsabilidad fiscal) Ley 333 de 1997 (extinción de dominio) Ley 393 de 1997 (acción de cumplimiento) Ley 412 de 1997 (Convención interamericana de lucha contra la corrupción). Aunque esta vía ofrece un amplio espectro de la base legal del control externo, su vinculación con cada uno de los aspectos y factores que justifican su razón de ser en su conjunto no aclara la funcionalidad del mismo. Muchos de los entrevistados, por ejemplo, señalaron que la responsabilidad administrativa se reduce a confrontar y asegurar que las decisiones no incurran en faltas legales, más que en la certeza de las mismas. En este mismo sentido, por ejemplo el control fiscal supone el cumplimiento de una serie de requisitos que se enuncian en los artículos 267 y 268 de la Constitución Política, que comprometen particularmente la razón de ser de la Contraloría, que no revisten mayores consecuencias en lo relacionado con el estado financiero de las empresas, y sí se constituyen en forma velada de control porque pierden su funcionalidad al ser exigidos por diversos organismos y sin propósitos claramente definidos. Informes de estados financieros, que solicita la Contraloría, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DNP, así como la Contaduría General de la República (para efectos de contabilidad pública o autocontrol del Estado). SINTITUL-9 234 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 235 Ejecución presupuestal, que solicita tanto la Contraloría como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DNP. Operaciones efectivas. Cuentas fiscales. Objetivos del control externo: si nos atenemos al primero de los propósitos definidos, coadyuvar a la consolidación de una administración pública transparente, resulta que involucra a una serie de entidades y normas que más que democratizar y/o dinamizar la función pública, terminan por dilatarla en medio de procedimientos que la obstaculizan y que, por el contrario, pueden estimular la corrupción. Es una situación preocupante porque promueve y justifica la corrupción funcional. Por ejemplo, en un primer acercamiento a los casos estudiados se revela que para el logro de este objetivo se establece una serie de procedimientos de control externo, que por lo menos involucran a: los ministerios del ramo (Invías: Ministerio del Transporte, Ministerio del Medio Ambiente e IDU, y en Caprecom: Ministerio de Salud, Superbancaria y Supersalud), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Congreso, el DNP, la Contraloría, así como la Procuraduría y las veedurías, sin que se propongan estrategias de gestión derivadas de estos procesos de auditoría; por esta razón los funcionarios dejan de confiar o de creer en la funcionalidad de tales procedimientos. Una expresión común es: ¿Para qué tantos informes si no sirven para nada? En relación con el segundo propósito, ofrecer mecanismos de autoevaluación de la gestión, además de estas mismas entidades de control están involucradas la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la misma Presidencia de la República. Entonces, tratar de abordar el sistema de control externo a partir de sus objetivos nos remite directamente a los organismos que lo ejercen, pero se hace mucho más compleja la labor de evaluar el logro de los mismos, porque no es clara su interrelación. Entidades de control externo: si acudimos a las entidades de control que se relacionan directamente con cada uno de los casos estudiados, se restringe el universo de estudio, pero resulta entonces una aparente duplicidad de tipos de control. Además, uno de los controles que es considerado de suma importancia para la defensa del interés público, el control político, no es fácilmente evidenciable. Se refiere a la consolidación de la democracia y su implementación como objeto de control o es el resultado de los otros controles, o no se ha determinado claramente su seguimiento ¿Cómo realizar un seguimiento que se centre en este SINTITUL-9 235 04/08/00, 11:35 a.m. 236 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial aspecto? Podría tratarse como el valor agregado del control, en cuyo caso las dificultades son las mismas, porque tampoco existen mecanismos ni sistemas de evaluación del control externo. Algunos controles externos por caso de estudio* Invías Control de gestión Informe de ejecución presupuestal Informe sobre su gestión Planes, programas y proyectos Control fiscal Informe de estados financieros Informe de operaciones efectivas Ejecución presupuestal de ingresos, de la reserva presupuestal, reserva presupuestal constituida Rendición de cuentas Control disciplinario Actualización de las hojas de vida Informe consolidado de quejas, reclamos y derechos de petición Publicación de contratos Control sobre información de contratos Caprecom Control de gestión Informe de ejecución presupuestal Informe sobre su gestión Planes, programas y proyectos Control fiscal Informe de estados financieros Informe de operaciones efectivas Informe de ejecución presupuestal regional Informes de pensiones * Nota: Es importante destacar que cada control en especial los de gestión y disciplinario, es requerido por más de una entidad; es decir, cada informe debe ser elaborado por lo menos tres veces, no siempre en los mismos formatos y/o con los mismos criterios de análisis de la información. SINTITUL-9 236 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 237 Control disciplinario Actualización de las hojas de vida Informe consolidado de quejas, reclamos y derechos de petición Control social Publicación de contratos Control sobre información de contratos Evaluación del sistema de control externo: pese a que en varios organismos del Estado se han realizado estudios de caso, a que en las entidades públicas se ha determinado la implementación del seguimiento de quejas y reclamos, y que en organismos de control como la Procuraduría y las veedurías se llevan registros de los casos de corrupción denunciados, hasta el momento no se ha conformado lo que en términos estrictos significaría un programa de seguimiento y evaluación de las acciones de control. Es decir, no hay consolidados a nivel global sobre los resultados de la estrategia de lucha contra la corrupción. Este breve acercamiento al tema del control externo colombiano ofrece algunos de los lineamientos de análisis que serán empleados para el estudio de caso. Así, las dificultades señaladas son manejables, en la medida en que cada caso permite reducir el área temática a los factores que en cada uno son representativos y, a partir de allí, proceder de forma inductiva a la elaboración del mapa de riesgos. ESTUDIO DE CASOS El mapa de riesgos que se obtuvo a partir del estudio de casos (InvíasCaprecom), y que se representa más adelante arrojó los siguientes resultados. Estructura sistémica del control externo Si bien en Colombia se ha ido configurando un sistema de control externo tendiente a coadyuvar en la lucha contra la corrupción, su concepción y estructura funcional adolece de serías inconsistencias, que obedecen, entre otras, a las razones señaladas a continuación: No existe una política estatal que oriente la definición de estrategias de lucha contra la corrupción, por lo cual éstas adolecen de permanencia, dirección, propósitos, sostenibilidad y proyección a largo plazo, debido a que cada estrategia ha obedecido más a políticas de gobierno que en la mayoría de los casos están definidas por intereses, exigencias o necesidades coyunturales. En este sentido, la lucha contra la corrupción pre- SINTITUL-9 237 04/08/00, 11:35 a.m. 238 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial senta, por lo menos, dos problemáticas. En primer lugar, no existe una clara identificación del interés público a que responde, por lo cual es casi imposible garantizar que las estrategias sean el resultado de éste y, además, que contrarresten su politización, vale decir, que se socialice la lucha contra la corrupción como un asunto de interés público. En segunto lugar, y derivada de la primera dificultad, el control externo no obedece a una concepción sistémica del mismo; por el contrario, éste parece ser el resultado de medidas y consideraciones discrecionales que generan desarticulaciones en su estructura. Parece que no se tiene en cuenta que como sistema constituye una serie de interrelaciones, de forma que actuar sobre cualquiera de sus componentes afecta todo su funcionamiento; en otras palabras, no se piensa en él como una estructura, lo cual afecta las intenciones de hacerlo más eficaz y eficiente. La estructura del sistema de control externo en Colombia, si bien cobija a una serie de entidades, propósitos, procedimientos y marco legal, se orienta casi exclusivamente por este último, por cuanto el estudio de casos reveló cómo el control externo se fija y sustenta su labor en la verificación del apego a la norma, trátese del objeto de control que sea, lo que constituye no sólo un serio obstáculo para el logro de sus propósitos de investigación y prevención, sino desconocimiento del sistema como tal. Y hasta resulta paradójico que, de una parte, la modernización del Estado pretenda asegurar la eficacia y eficiencia, pero de otra parte, éstas se confíen en la norma, pues aunque en la legalidad repose la legitimidad del Estado de derecho, esto no significa que por ley sea posible determinar, asegurar y/o garantizar la eficiencia y la eficacia. Igualmente, desde esta perspectiva podría darse una explicación a la debilidad o precarios desarrollos de los demás componentes del sistema de control. Los recursos humanos, técnicos y tecnológicos con que cuenta el sistema de control externo son precarios y no se compadecen con la función a desempeñar. Así mismo, esta precariedad es una de las causas principales de su falta de eficiencia, seguimiento, especialización de auditorías, celeridad en los procesos, duplicidad de funciones, coordinación interentidades; todas estas circunstancias, agravadas por la politización del control, la facilidad para desviar investigaciones, desaparecer pruebas o hacerlas inextricables y la filtración de información. El sistema como tal, no cuenta con mecanismos que aseguren su independencia y autonomía frente a los poderes públicos u otros intereses. Tampoco cuenta con niveles especializados en las áreas y temas objeto de control; así, el carácter técnico de las entidades no tiene asidero, más aún, cuando la mayoría de sus investigadores son abogados y no especialistas en auditoría. SINTITUL-9 238 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 239 Si la norma constituye el principal indicador y criterio del control externo, es comprensible que no sea posible exigir o esperar, de parte de los servidores públicos, que confieran al control externo objetivos propios, si se parte del supuesto de que él se traduce en la ley por sí misma, y menos aún que se haya socializado una concepción del control que se sustente en la responsabilidad y el autocontrol sino, por el contrario, en la vigilancia exterior y policiva. De ahí que sea posible sostener, entre otras razones, que el control externo no responde favorablemente al ambiente en que se desarrolla la corrupción en Colombia. Porque si el apego a la norma, es decir, la violación a la misma, se considera como el principal foco de corrupción y por ella es que se sanciona, la credibilidad en el sistema de control adolece de sustento en un país donde la impunidad es considerada como una característica de su cultura política. No se respeta la norma, no porque ella se aplique o no, sino porque gracias a ella o mediante su uso razonable es posible cometer actos de corrupción. A esta confianza puesta en la norma y al contradictorio concepto de la eficacia y eficiencia de la ley para detectar casos de corrupción, se suma el que por las mismas circunstancias la acción del sistema de control externo tenga dificultades para detectar focos estructurales de corrupción; en tanto la búsqueda de culpables y/o responsables deja de lado un interés investigativo, más allá de la falta se desconoce la identificación de los factores estructurales que la hacen posible, e incluso no se tiene claro por qué la norma no es suficiente para la lucha contra la corrupción. Desde un acercamiento al marco legal resulta además desalentador que en un país donde se dice que la corrupción es uno de sus principales problemas por la gravedad de sus consecuencias para el interés público, inexplicablemente las sanciones, multas y condenas sean relativamente escasas y, además, sorprendentemente irrisoria la gravedad de las penas. Si atentar contra el interés público es en extremo grave, ¿por qué la sanción social y política es tan débil? Así mismo, la metodología y los criterios de control externo adolecen de herramientas que permitan una labor de seguimiento, investigación y evaluación, tanto para el desarrollo del control mismo, como para el sistema de control externo como tal. El mismo Estado ha reconocido que los recursos con que cuenta para esta labor son precarios pero, como si esto no fuese significativo, se confía en procesos manuales, archivos y documentos que impiden una labor más coordinada de los organismos de control, a lo cual se suma la constante queja sobre la falta de idoneidad de los funcionarios que la desempeñan, una excesiva SINTITUL-9 239 04/08/00, 11:35 a.m. 240 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial discrecionalidad en la conducción de algunas investigaciones y la politización del control mismo. Es decir, no hay recursos que permitan garantizar al sistema que sus entidades puedan cumplir con su labor para que se guíen más por ellas mismas que por los individuos que las conforman. A estas dificultades se agregan los celos entre las entidades que hacen parte del sistema de control, como si no defendiesen la misma causa e interés y como si de su protagonismo dependiese su presupuesto. La cuestión es particularmente grave por cuanto se duplican esfuerzos, se incrementan costos y se resta celeridad a los procesos, además de afectar su imagen frente a la sociedad. De ello es clara señal el que no se hayan configurado mecanismos que permitan hacer un seguimiento y evaluación de ellas a largo plazo y que no exista un organismo que coordine los diferentes esfuerzos, excepto algunos pocos convenios pactados entre estas entidades para atacar o resolver casos específicos. Sugerencias Establecer con claridad el papel que debe desempeñar el control externo en la administración pública. Desarrollar sistemas de información en red para que la información de resultados permita a los organismos controladores hallar y compartir pruebas en los procesos procesales, para que una misma denuncia y/o proceso no curse en dos entidades a la vez y para disminuir costos de tramitación de información y fortalecer la colaboración y coordinación entre las entidades que ejercen el control. Fortalecer el carácter técnico de las entidades de control, así como la especialización de los auditores en los temas evaluados y la conformación de grupos interdisciplinarios, incluso entre funcionarios de diferentes entidades. Racionalizar la destinación de recursos de toda índole, de forma que éstos respondan a las características y labores de cada entidad (por ejemplo, actualmente en la Procuraduría cursan más de 40.000 procesos y cuenta con una planta de personal de aproximadamente 3.000 funcionarios, entre aseadoras, secretarias, choferes y escoltas. Una relación per cápita de los procesos que debe atender un funcionario, difícilmente puede asegurar eficacia y eficiencia. A esto se suma que un mismo proceso cursa en varias entidades y que las demandas pueden se ciertas o no). Descentralizar la lucha contra la corrupción. SINTITUL-9 240 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 241 Establecer un régimen de incompatibilidades que asegure la despolítización de los cargos directivos; que los funcionarios sean escogidos por sus méritos y no por su filiación política. Revisar el Código Disciplinario en lo relacionado con el tipo de delitos, procedimientos de investigación y gravedad de las penas. El servidor público atenta contra la sociedad y a ello deben corresponder las leyes, que son una forma de sanción social. Presentación y análisis de resultados Las consideraciones presentadas sobre la estructura sistémica del control externo, las sugerencias señaladas y, en definitiva, el mapa de riesgos, son el producto de la confrontación de las opiniones más frecuentes de los entrevistados (controladores, controladas y expertos) frente al marco referencial del estudio. MAPA DE RIESGOS - ÁREA DE CONTROL EXTERNO El mapa de riesgos se ha diseñado a partir de tres propósitos fundamentales: 1. Identificar y describir los factores de riesgo, entendidos éstos como las condiciones estructurales que hacen posible la corrupción. 2. Establecer las posibles consecuencias que se derivan de los factores de riesgo, y 3. Calificar o ponderar la presencia del factor de riesgo de corrupción. De acuerdo con el estudio de casos, se identificaron los siguientes factores de riesgo: * El sistema de control externo: como se mencionó, la existencia de un marco legal y entidades de control permiten sugerir que existe un sistema de control externo; no obstante, para que éste pueda asegurar un funcionamiento y estructura sistémica, requiere otros mecanismos o componentes que cohesionen y propicien su desarrollo armónico, así como su seguimiento y mejoramiento continuo. * Los objetivos del control externo: si bien el marco legal determina los propósitos del control para cada tipo y entidad controladora, es necesario que la funcionalidad del marco se asegure, planee y oriente por una clara intencionalidad de los propósitos, de forma que responda a aquellos claramente definidos y conocidos por todos, para que al evitar y/o manejar su discrecionalidad, permita identificar resultados y falencias del proceso. SINTITUL-9 241 04/08/00, 11:35 a.m. 242 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial * Los criterios con los cuales se realiza el control externo: generar e implantar una cultura del autocontrol, que constituye formalmente uno de los propósitos del control externo, requiere mecanismos que orienten, direccionen y aseguren el logro de los objetivos propuestos, de manera que cada control en su forma y funcionalidad responda a los criterios institucionales del mismo, y proyecte y consolide una imagen favorable a su ejercicio. * Las metodologías de control externo: propender por una labor investigativa, proactiva y de asesoramiento, más allá de la mera vigilancia, depende, entre otros factores, del desarrollo permanente de herramientas y diseños metodológicos que estimulen, respondan y coadyuven a adelantar una labor técnica confiable, veraz y verificable. * Ambientes en que se desarrolla la corrupción en Colombia: desde la sociología política se ha mostrado que la favorabilidad, eficacia y eficiencia de los sistemas e instituciones sociales, así como la ley, dependen en gran medida de que su estructura responda al carácter de sus miembros, sus características, comportamientos e intereses y/o sea capaz de socializarlas como un asunto de interés público, vale decir, a su cultura política. Aunque hasta el momento alguno o algunos de estos factores se habían considerado como factores de riesgo, el avance de este estudio radica en que se ha realizado un esfuerzo por diferenciarlos, configurarlos y vincularlos en un sistema que, como tal, aún no existía en el país. E independientemente de que su alcance explicativo sea restringido por cuanto surge a partir de casos, sí permite adelantar estudios posteriores que analicen, profundicen, mejoren y verifiquen la configuración misma del control externo como una estructura susceptible de cualificar en todas sus dimensiones desde el Estado mismo, y no sólo parcialmente. SINTITUL-9 242 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 243 MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL EXTERNO SINTITUL-9 FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN Estructura funcional y operativa del sistema de control externo Cambiofrecuentedelaspolíticas y estrategias de control externo. Choquedepoderesentrelasentidadesdecontrol. Contradiccionesenelmarcolegal sancionatorio. Desacuerdos sobre el objeto del controlexterno. Faltadireccionamientodelcontrol, es difuso y su comportamiento es predecible. Precariedad en la calidad y uso permanentedelosrecursostecnológicos, informáticos y humanos. Concentración,monopoliodepoder ycuotasburocráticasenlaestructuraorganizacional. Precariedad en los sistemas de evaluación y seguimiento de las estrategiasdeluchacontralacorrupción. • Elpoderdecontrolarpuedeserusadoparafavorecerinteresespolíticos. • Trabasenladeterminacióndeconductas irregulares. • Irregularidades,inseguridadydebilidadjurídica. • Discrecionalidadyfavorecimientos ilegítimos. • Incrementodecostos,faltadeoportunidadyausenciademedidaspreventivas. • Descompensaciónenlaasignación depresupuesto,faltadeconfiabilidad en la validez de resultados. • Lapertinencia,larelacióncosto-beneficio, el impacto y el valor agregadodelcontrolsepersonalizan. • Tráficodeinfluencias,faltadeoportunidadypertinenciaenlaformulación de prioridades y líneas de acción. Riesgo alto Proceso del planeación del control externo Laplaneacióndelcontrolsereduceauncronogramaparalarecopilacióndeinformes. Vicios de forma y contenido en la formulacióndelosobjetivosdecontrol. Ausencia de estudios de seguimientoyevaluacióndelproceso, impactoylogrosdelcontrolexterno enconjuntoeinterrelacionados. Alta frecuencia de la rotación de personaldeplantaydelibrenombramientoyremociónenlasentidadesdecontrol. • Sepierdelavisióndeconjuntopara realizar la evaluación de la gestión de los recursos públicos. • Entorpecelaidentificacióndefocos estructuralesdecorrupción. • Entorpece elanálisis sobre las falencias y fortalezas de las estrategias de lucha contra la corrupción, sus prioridadesysucomportamientohistórico. • Cambiofrecuenteeneldireccionamientoycontinuidaddelasestrategiasdecontrolexterno. Riesgomedio Criterios para el ejercicio del control interno Direccionamientopersonalizadode • Injerencia de intereses políticos, losobjetivosy/olasprioridadesdel económicosodeestatusenlasdireccontrol. trices para el control. Decidir sobre la finalidad del con- • El control se convierte en un fortín y trolenmomentosdeenfrentamientrampolín de intereses políticos. to político. • Resultadosprecariosenlatareade Ausenciademecanismosdeseguiacompañamientoyasesoríadelconmientosobrelasrecomendaciones trolexterno,faltadecredibilidaden realizadas en los informes de conla veracidad de sus informes. trol externo. 243 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgo alto 244 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL EXTERNO (Continuación) FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN No hay tipificación en las varia- • Desconocimiento de las posibles bles y criterios empleados para la manifestaciones y/o causas de las valoración de la eficiencia de las formas de deterioro del patrimonio entidades. público. Desconocimientodelainterrelación • Rivalidad entre funcionarios, disy competencias entre el control persión,ineficaciaeineficienciadel interno y externo. control. Faltadeconocimientodelarazón • Controlesdispersos,contradictorios de ser de las entidades controlay descriptivos que no aportan eledasydeequiposinterdisciplinarios mentosdemejoramientoalasentiespecializadosdecontrol. dadescontroladas. SINTITUL-9 Metodología del control externo El control centrado en la verificación normativa reduce sus bondades. No existen instrumentos propios quediscriminenobjetoy/oáreade control. Ausencia de variables e indicadoresqueorientenelanálisisyuso adecuadodelainformación. Coincidenciadesarticuladadeórganos de control en una misma entidad. • Socializa una noción policiva del control y descuida otras manifestaciones. • Discriminación, valoración y evaluación subjetiva de la información recolectada. • Obstruye una labor investigativa, técnica y sectorizada de los fenómenosdecorrupción. • El control externo interfiere en la gestióninterna,generafaltadecredibilidadeincrementodecostos. Ambiente en que se desarrolla la corrupción en Colombia Exigua sanción social de la corrupciónenelámbitocotidiano. Infiltracióndeinformación,desviación y/o preclusión en las investigaciones. Asignación a dedo de los funcionarios investigadores. Sanciones precarias y exiguo resarcimiento de los perjuicios causados a los intereses públicos. Elevadonúmerodenormaspara respaldar y/o legalizar los actos administrativos. Ausencia de procedimientos estandarizados y socializados para realizar el control. • Connivencia entre la sociedady el Estadoparaelejerciciodelacorrupción. • Intimidación, impunidad, desconfianza y falta de credibilidad en la eficiencia en los instrumentos legalesparacombatirlacorrupción. • Desestímulo a la socialización del controlsocialdelagestiónpúblicay manejoderecursos. • Desconocimientodelosfenómenos estructuralesquehacenpermisible lacorrupción. • Discrecionalidad,inocuidadeinterferencia del control externo en la gestión interna de las entidades. 244 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgomedio Riesgo alto Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 245 METODOLOGÍA Alcance y diseño metodológico del mapa de riesgos Las ventajas del estudio de caso sobre un tema tan complejo, radica en que se centra en la identificación de sus posibilidades en cada caso, abordadas como hipótesis de trabajo, para posteriormente acercarse a los factores que gradualizan y permiten calcular sus probabilidades, y que en conjunto dan forma al mapa de riesgos. Así mismo, el estudio de casos orienta provechosamente un trabajo posterior más sistemático y orgánico (estudios evaluativos, por ejemplo, dada la ausencia de los mismos), en la medida en que define algunos de los factores que posibilitan el riesgo así como aquellos de los que determinarían su grado de probabilidad; aunque el alcance de este trabajo no permita precisarlo, sí constituye un punto de partida para ello. El estudio de caso (Invías, Caprecom) tiene un alcance exploratorio; es decir, apunta a la identificación de fenómenos particulares que luego puedan ser explicados desde un marco más amplio. Metodológicamente se desarrolló de la siguiente manera: Delimitación de los factores estructurales del objeto de estudio A partir de un primer acercamiento a los estudios de caso, que comprende: Identificación de los controles externos mínimos que competen a cada entidad. Relación de algunos de los informes con destino a entidades controladoras, según los formatos empleados por las entidades controladas y/o controladoras, que corresponden a tipos de control de gestión y fiscal, principalmente. Escogencia de los factores que deberán ser tenidos en cuenta en la elaboración del mapa de riesgos, a partir de testimonios de algunas de las personas que, en cada estudio de caso, están encargadas de elaborar, atender y/o responder requerimientos de control externo, para ubicarlos en y como referentes del sistema de control a estudiar. Visitas informales a algunas entidades controladoras, para conocer sus apreciaciones sobre los focos de corrupción que sus auditorías les ha permitido diagnosticar, así como el tipo de relación que establecen con las entidades controladas. Estas visitas permitieron el acceso a algunos de los informes realizados por ellas acerca de las dos entidades objeto de estudio. SINTITUL-9 245 04/08/00, 11:35 a.m. 246 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Formulación de las hipótesis de trabajo Con base en la revisión, comparación y análisis de los factores estructurales definidos, se procedió a su formulación. Primera hipótesis de trabajo En el logro de los Objetivos del control externo inciden 1. La identificación con los planes, proceso de seguimiento, metas e impacto esperado de quienes participan en todo el proceso de control, porque de ello depende su acertado direccionamiento. 2. La percepción del control externo por parte de quienes participan en todo el proceso de control, porque de ello depende su receptividad. Segunda hipótesis Las metodologías del control externo carecen de efectividad 1. Porque la similitud de sus instrumentos, frecuencia de uso y falta de innovación facilitan la mimetización de actos de corrupción. 2. Porque se orientan de forma operativa sobre puntos específicos que revelan casos, pero sin que sea posible hallar focos de corrupción. 3. Porque adolecen de diseños de inspección y vigilancia (herramientas, criterios de aplicabilidad y estándares de valoración) que guíen la acción organizacional y el autocontrol. 4. Porque adolecen de sistemas de información ágiles, confiables, veraces y de alerta sobre su propia gestión. Tercera hipótesis El sistema de control externo presenta inconsistencias 1. En su marco legal porque la tipificación de los delitos, la lentitud de los procesos de investigación, la debilidad de sus sanciones y algunos vacíos normativos lo hacen poco eficiente. 2. En la tipificación del control porque no define claramente sus objetos, generando así duplicidad en los asuntos de control, una precaria coordinación interentidades y celos entre las mismas. 3. En los mecanismos para la asignación presupuestal, selección de funcionarios idóneos y desarrollos tecnológicos, porque no responde a las necesidades prioritarias del sector público ni a criterios de eficacia y eficiencia. 4. En sus mecanismos de seguimiento de las estrategias anticorrupción en términos sociales, jurídicos, políticos y administrativos, porque no existen SINTITUL-9 246 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 247 evaluaciones de logros, dificultades, impacto, que permitan establecer una valoración costo/beneficio. Cuarta hipótesis Los criterios para el ejercicio del control externo no responden a su carácter y propósitos 1. Porque están politizados y son proclives a ser permeados por intereses ajenos, obstrucción de investigaciones, presión en las decisiones, falta de autonomía respecto a los poderes públicos y legislar por intereses de terceros. 2. Porque su finalidad se centra en hallar errores y/o culpables más que en investigar para establecer factores estructurales que propician la corrupción y desarrollar acciones para prevenirla. 3. Porque no cuenta con herramientas que le permitan valorar objetivamente la eficacia y eficiencia en la administración pública para coadyuvar a su adecuado funcionamiento. Quinta hipótesis El control externo no responde al ambiente en que se desarrolla la corrupción en Colombia 1. Porque no existe una cultura política que viabilice la defensa del interés público y rechace y sancione las conductas que atentan contra él. 2. Porque la intimidación se ha constituido en una forma muy usual de obstruir y aplacar a quienes denuncian e investigan los hechos, sin que se hayan tomado medidas al respecto. 3. Porque no es efectivo el establecimiento de responsables, son inoperantes los medios probatorios y es inocua la relación sobre recuperación de bienes públicos, lo cual favorece e incentiva altos niveles de impunidad. Proceso de verificación de las hipótesis Una vez formuladas las hipótesis de trabajo, se procedió a comprobar su manifestación y/o comportamiento en los casos de estudio, mediante: Acopio de testimonios Para efectos de conocer la opinión de algunas de las personas que, en cada caso de estudio, participan en el proceso de control externo, se procedió al diseño de las entrevistas. Delimitación de la población a entrevistar: para efectos de comparar la opinión de algunas de las personas que, en cada estudio de caso participan en el proceso de control externo, se definieron dos grandes grupos: SINTITUL-9 247 04/08/00, 11:35 a.m. 248 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Entidades controladoras Entidades controladoras *Invías * Ministerio de Hacienda Jefe de la División de Infraestructura y Subdirectora Financiera Comunicaciones. Jefe de Tesorería * Ministerio de Transporte Funcionario de Presupuesto Subdirector Financiero Funcionario de Tesorería * Departamento Nacional de Planeación Funcionario de Contabilidad Jefe de la División de Política y Apoyo a la Descentralización (Invías). * Caprecom Jefe de Asignación de Recursos de In- Jefe de la División de Contabilidad versión en el Sector Salud (Caprecom). Jefe del Departamento de Pagadu Funcionario de la Unidad de Inversiones ría y Recaudo y Finanzas Públicas Descentralizadas (In Jefe de la División de Presupuesto vías-Caprecom) Funcionario de la Subdirección Fi* Procuraduría General de la Nación nanciera Viceprocurador General de la Nación Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública Funcionario de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia del Servicio Diligente y Eficiente de las Funciones Administrativas * Contraloría General de la República Dirección General de Investigaciones y Juicios Fiscales Contraloría Distrital de Santafé de Bogotá Contraloría de Cundinamarca * Superintendencia Nacional de Salud Dirección General Directora Institciones Prestadoras de Servicios de Salud y Entidades de Prepago SINTITUL-9 248 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 249 1. Entidades controladas (Invías-Caprecom): se determinó acudir a la experiencia de quienes elaboran, responden y/o atienden los requerimientos de control externo, a partir del mapa de controles elaborado para cada entidad, acudiendo a las dependencias responsables de los mismos: subdirección financiera, subdirección administrativa y oficina de planeación. 2. Entidades controladoras: se acudió a algunas de las personas que están directamente relacionadas con cada entidad controlada en el desarrollo del proceso de control externo Diseño de los formatos: como el propósito de las entrevistas era el de verificar las hipótesis, se formularon cuestionarios semi-cerrados, donde cada pregunta estaba orientada a alguno(s) de los puntos de las hipótesis. Realización de entrevistas: a continuación se relacionan las entrevistas realizadas en cada población escogida: Entrevistas expertos en el área Gerente de una de las dependencias de la firma auditora Arthur Andersen, la cual, entre otros proyectos, participa en la revisión sobre sentencias de Puertos de Colombia. Ex-viceprocurador General de la Nación Director del Programa de especialización en banca en la Universidad de los Andes. Ex-director de Fogafin Directora de Impuestos Nacionales (E). Cargo: Subdirectora jurídica tributaria Jefe Oficina de Control Interno, Dirección de Impuestos Nacionales Jefe Subdirección de Comercialización de Aduanas Nacionales Ex-gerente regional de Impuestos - Pereira Ex-subdirectora de Impuestos Distritales de la Secretaría de Hacienda Distrital Sistematización y análisis de la información Verificación de hipótesis a través de las entrevistas Las entrevistas se constituyen en un primer punto de referencia para la verificación de las hipótesis, por cuanto éstas, a su vez, han recogido las impresiones de cada población a la luz del sistema de control externo que hemos definido como marco de análisis. SINTITUL-9 249 04/08/00, 11:35 a.m. 250 Departamento Administrativo de la Función Pública - Banco Mundial Identificación de los criterios de análisis de las respuestas en relación con cada hipótesis En primer lugar se identificaron las preguntas del cuestionario que hacían referencia a cada hipótesis: Hipótesis 1: Objetivos del control externo Esta hipótesis pretende establecer en qué medida las personas que participan en el proceso de control (controladoras-controladas): Conocen los objetivos del control externo que aquí se han determinado como el papel de los organismos de control externo Identifican cuál es el propósito del control externo que perciben las entidades controladas y las de control Detectan cuál es la percepción que se tiene sobre el deber ser de los organismos de control Conocen cuáles son los verbos más empleados para referirse al papel del control externo Establecen en la medida de lo posible si el control externo cumple con sus propósitos Conocen si el proceso de control ha permitido identificar casos y/o focos estructurales de corrupción Hipótesis 2: Metodología del control Como ella misma lo sugiere, esta hipótesis pretende: Hacer acopio de los diseños y herramientas metodológicas más empleados por los organismos de control externo Conocer si en las entidades se han implementado metodologías propias para cada tipo de control, o si éstas se emplean indistintamente en cada uno Detectar si existen diseños de seguimiento, inspección e investigación como desarrollo de aquellos que sugiere la norma y, por tanto, si es posible que se elaboren estudios estructurales sobre el tema, además de los estudios de caso Verificar si el sistema de control externo ha diseñado mecanismos para el seguimiento y evaluación de su propia gestión Hipótesis 3: El sistema de control externo Como cada pregunta está orientada a uno o varios puntos que conciernen al sistema de control externo, en este caso se busca conocer: SINTITUL-9 250 04/08/00, 11:35 a.m. Riesgos de Corrupción en la Administración Pública 251 La percepción de su eficiencia y eficacia, así como la apreciación de sus fortalezas y debilidades y su capacidad proactiva y preventiva La efectividad persuasiva del marco legal del sistema (tipificación de la corrupción, acciones sancionatorias, procedimientos de investigación). Hipótesis 4: Criterios del control externo Con esta hipótesis se busca: Establecer si los criterios con los que se ejerce el control responden a la intencionalidad del sistema Detectar cuáles son los criterios, ajenos o no al sistema, que direccionan los procesos de control y, si existe discrecionalidad en el proceso de control, cuáles son sus manifestaciones Tratar de determinar si existe coordinación interinstitucional en los criterios de control y/o qué factores la condicionan Hipótesis 5: Pertinencia del sistema Esta hipótesis busca detectar en qué medida la estructura del sistema de control externo responde y/o es adecuado para combatir la corrupción en relación con la forma como ésta se desarrolla en el país. Para ello se debe: Revisar si el sistema responde y/o es pertinente a la cultura política colombiana Identificar los factores y/o comportamientos del proceso de control externo que afectan al sistema. SINTITUL-9 251 04/08/00, 11:35 a.m. Este libro se terminó de imprimir en junio del 2000 en los talleres de Tercer Mundo Editores. División Gráfica. PBX (571) 312 6816. FAX (571) 212 5976 E-mail: [email protected] Santafé de Bogotá, Colombia. SINTITUL-9 252 04/08/00, 11:35 a.m.
