Administración Pública y Derecho Administrativo: Apuntes

Tema 1. Administración pública y derecho administrativo.
1. Introducción.
Rama del ordenamiento jurídico que regula la organización y actividades de las administraciones públicas,
tanto en sus relaciones internas como con los ciudadanos.
El Derecho estatutario de las AAPP también se aplica a/por particulares, así como el derecho común
también se aplica a las AAPP.
Las leyes administrativas regulan las AAPP como personas jurídicas, su organización, composición y el
modo en que deben desempeñar sus funciones.
- Todas las AAPP se rigen por una normativa común y cada una de ellas tiene además su normativa propia.
- Vg. “parte general”: LPACAP&LRJSP, LRBRL (Aragón: LALA), LCSP, TREBEP, LGob (Estado) y TRALACA
(Aragón), LJ, etc.
Las leyes administrativas también regulan las funciones específicas que desempeñan las AAPP, el modo
en que intervienen en las actividades de los particulares.
- Cada sector tiene su normativa reguladora, en la que intervienen las diversas AAPP, en el ámbito de sus
competencias.
- Vg.“parte especial”: expropiación forzosa, urbanismo, medio ambiente, vivienda, sanidad, educación,
acción social, servicios públicos y de interés general (transporte, energía, comercio, hidrocarburos,
telecomunicaciones, turismo, agricultura), bienes públicos (aguas, montes, minas, costas, etc.)...
El derecho administrativo es producto de la división de poderes:
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
Legislativo (estatal y CCAA).
Ejecutivo/Gobierno (el gobierno dirige la administración, art 97 CE).
Judicial (único en España e independiente)
Derecho con bases constitucionales:
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1 CE: Configuración del Estado.
2 CE: Soberanía, autonomía.
9.3 CE: Publicidad normas, interdicción de la arbitrariedad.
10.1 CE: Vinculación al derecho internacional de los DDHH.
25 CE: Legalidad sancionadora.
97 CE: Gobierno y/o administración.
103 CE: Principios de actuación de las AAPP (sometimiento pleno al derecho).
105 CE: Exigencia de procedimiento, participación ciudadana, transparencia.
106 (24) CE: Control judicial, responsabilidad patrimonial.
149.1.18 CE: Competencias regulatorias (compartidas).
128 CE: Iniciativa pública en la actividad económica.
132 CE: Propiedades públicas.
137 y ss CE: Organización territorial (multinivel).
Características:
-
Público: regula instituciones públicas (de poder público ejecutivo).
Relativamente joven: data de la Revolución liberal (España: 1834).
Democrático: se basa en el respeto a la Ley y a los derechos fundamentales.
Autoritario pero garantista (y, en algunos casos, hasta consensual).
Nacional pero “europeizado” e internacionalizado.
-
Asistemático y diacrónico (muchas normas de diversa procedencia temporal y diverso rango
jerárquico y colocación competencial).
Territorializado (a escala autonómica y local).
Especial o autónomo, aunque interpenetrado de otros sectores del ordenamiento (civil, laboral,
mercantil, fiscal, financiero).
Consecuencia de su sustantividad: una laguna legal que impide resolver un caso se debe colmar mediante
autointegración (aplicación analógica de normas “familiares” o de principios propios del Dº admvo.), sin
recurrir a la aplicación supletoria del Dº privado/común (STS de 22 de enero de 2020):
- Caso: una empresa reclama 140.000 € de indemnización a la Admon. por el cobro indebido de un
impuesto luego declarado ilegal por el TJUE. Antes de resolverse el expediente, la empresa entra en
concurso y un inversor tercero compra el crédito tributario por 1.000 €. Cuestión: cabe ceder los créditos
dimanantes de responsabilidad patrimonial de la Admon. a un tercero y que éste ejercite, en nombre
propio y como titular del crédito cedido, la acción de responsabilidad?
- Laguna normativa:
a) la ley (admva.) no prevé la cesión de créditos de naturaleza jurídico-admva. en general,
b) la ley (admva.) no prevé la cesión del crédito a ser indemnizado en virtud de responsabilidad
patrimonial en especial,
c) no hay un criterio jurisprudencial establecido al tratarse de un caso novedoso.
- El 1112 CC (posible norma supletoria) permite ceder el crédito, y el CC es supletorio «… en las materias
regidas por leyes especiales» (4.3 CC)… PERO (TS) la supletoriedad del CC se refiere a la legislación civil y
mercantil… cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Dº privado sea supletorio, lo
dispone expresamente (arts. 19 LCSP, 7 LGT). “El Derecho Administrativo corresponde a un orden
jurisdiccional diferenciado y que se funda en determinados principios que son nítidamente distintos de
los propios del Derecho Privado”.
2. Administraciones públicas: concepto y características. Sector público.
Cuando se habla de Administración pública nos referimos a una persona -en este caso, y por lo que luego
diremos, siempre jurídica- que gestiona o sirve intereses públicos (es decir, colectivos o generales).
El derecho administrativo se entiende como la rama del ordenamiento jurídico que regula la organización
La Constitución española (CE), norma suprema de nuestro Ordenamiento jurídico describe la finalidad y
razón de ser de la Administración pública, especificando que “sirve…los intereses generales”, o sea, del
conjunto de ciudadanos, sin desviarse hacia intereses particulares. Esta gestión debe hacerla “con
objetividad”, es decir, de manera imparcial, de acuerdo con una serie de principios -eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación- y, sobre todo -y este es el punto más importante“con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103 CE).
La Administración pública, por tanto, es un concepto genérico. Y, sin embargo, se trata de un concepto
plural -de Administraciones públicas, se habla- que deriva de la peculiar organización del Estado español.
El Estado se fundamenta en el reconocimiento y garantía de la autonomía de las nacionalidades y regiones
(Comunidades autónomas) que integran la nación española “patria común e indivisible de todos los
españoles” (art. 2 CE). También, por cierto, de las Entidades locales (municipios, provincias e incluso
comarcas, en Aragón) que gozan también de autonomía, aunque distinta de la autonomía de las
Comunidades Autónomas (art. 137 CE).
Cada una de ellas tiene su propia Administración y cada uno de los entes locales es Administración.
Además, de estas Administraciones denominadas “territoriales” dependen otras organizaciones
administrativas “institucionales”. Pues bien, cada Administración pública -Administración General del
Estado, Administraciones de las Comunidades autónomas, Administraciones municipales y provinciales o
comarcales, así como otras entidades distintas dependientes de las anteriores, tiene personalidad
jurídica, como veremos.
Pero, podríamos preguntarnos ¿qué es o qué representa la Administración pública -o, por decirlo mejor,
las Administraciones públicas- en el conjunto del Estado?; ¿qué significa la atribución de personalidad
jurídica a todas ellas?; y, sobre todo, ¿bajo qué reglas se rigen?
En primer lugar, las Administraciones públicas son entes subordinados a los poderes políticos (Gobiernos
estatal y autonómicos) y son las encargadas de cumplir o ejecutar las funciones públicas “administrativas”,
decimos- que no son legislativas ni judiciales. La delimitación y fijación de esas tareas administrativas
compete a los correspondientes poderes legislativos (del Estado y de las Comunidades autónomas, según
la distribución constitucional de poderes).
En segundo lugar, las Administraciones públicas, tanto en el nivel estatal, como en el autonómico,
provincial, municipal o comarcal, desarrollan sus actividades en una inmediata y muy directa relación con
los ciudadanos. Recaudan tributos; se encargan del abastecimiento y depuración de aguas, alcantarillado
y vertidos, de la limpieza de las calles; controlan la calidad y consumo alimentario, la seguridad vial y el
tráfico o el medio ambiente y los residuos; proyectan, construyen o explotan obras e instalaciones
públicas; velan por la seguridad y el orden público; o, entre otros muchas tareas de carácter administrativo
gestionadas regular e ininterrumpidamente, dirigen y se cuidan de la defensa militar, la sanidad, la
educación, etc.
Ahora bien, las Administraciones públicas, que gozan de la consideración de poderes públicos, tienen
predeterminada su actuación por el poder legislativo, y, por otro lado, están rigurosamente sometidas al
control del poder judicial e incluso de otros órganos constitucionales, como el Tribunal Constitucional, el
Tribunal de Cuentas o las Cámaras autonómicas de cuentas, el Defensor del Pueblo o figuras homólogas
autonómicas. De ahí que las Administraciones se consideren poder, pero vicarial o subordinado.
En tercer lugar, las Administraciones públicas son, ante todo, sujetos de derecho o personas jurídicas. Se
trata de un principio esencial para explicar la forma de que las organizaciones puedan establecer
relaciones o vínculos de naturaleza jurídica con los ciudadanos (en su condición de administrados). Y no
sólo eso, sino también posibilitar las relaciones jurídicas entre sí mismas, dando lugar a las llamadas
relaciones interadministrativas. En efecto, todas las Administraciones públicas se definen legalmente
como personas jurídicas, es decir, como sujetos de imputación de relaciones jurídicas, lo cual constituye
una característica fundamental de las mismas.
En cuarto lugar, respecto a las reglas jurídicas que regulan la actuación de las Administraciones públicas,
la respuesta exige algunas reflexiones previas imprescindibles. Al explicar el sometimiento pleno de las
Administraciones públicas a la Ley y al Derecho, esto es, el principio de legalidad, hay que atribuir al
Derecho administrativo el principal papel, aunque no el único. Ni todas las reglas a la que está sometida
la Administración son de Derecho administrativo, ni éste sirve solamente para las Administraciones
públicas.
Algunas actividades o decisiones de las Administraciones públicas se rigen por otras disciplinas del
Derecho. Por ejemplo, si la Administración pública adquiere una vivienda, local, mueble o inmueble,
puede hacerlo de acuerdo con las normas sobre la compraventa del Derecho civil. O cuando contrata a
un trabajador, ha de hacerlo con arreglo al Derecho laboral. También, como veremos, las
Administraciones utilizan figuras societarias del Derecho mercantil para cumplir alguno de sus objetivos.
Por otra parte, el Derecho Administrativo se aplica, en ocasiones, a otros poderes públicos que no son
Administración -el Tribunal Constitucional, las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial o
los Defensores del Pueblo-, cuando estos órganos constitucionales, por ejemplo, contratan algunos de sus
servicios o reclutan empleados a su servicio. Tal vez porque el Derecho administrativo ofrece técnicas
jurídicas idóneas, se entiende que algunas leyes reguladoras de esos órganos constitucionales distintos a
las Administraciones públicas se remitan al Derecho administrativo como Derecho supletorio para la
resolución de algunos de los conflictos jurídicos surgidos en su actividad (por ejemplo, art. 99.3 de la ley
orgánica del Tribunal Constitucional, de 3 de octubre de 1979 -LOTC- y art. 120 de la ley orgánica de
régimen electoral general, de 19 de junio de 1985 -LOREG-). En suma, no hay total correspondencia entre
el concepto de Administración pública y el Derecho Administrativo, aunque no es posible entender aquella
sin éste y viceversa.
Por todo ello, la más simple definición del Derecho administrativo podría ser la siguiente: el Derecho
administrativo es la parte del Ordenamiento jurídico que regula la organización, el funcionamiento y las
actuaciones de la Administración pública. Deberíamos añadir que se trata de una rama o disciplina del
“Derecho público” (constitucional, financiero, penal, etc.), si aceptamos la clásica diferenciación con el
“Derecho privado” (civil, mercantil, etc.), hoy obsoleta y principalmente circunscrita a los efectos
didácticos.
Finalmente, el “sector público” ha de entenderse integrado no sólo por las Administraciones Públicas cuya
actuación se somete al Derecho administrativo, sino también un conjunto variopinto de Entidades de
naturaleza y titularidad pública o semipública (entes gestores de la Seguridad social, fundaciones,
consorcios, sociedades mercantiles con participación pública mayoritaria, Mutuas de accidentes de
trabajo u otros semejantes) que desempeñan su actividad, generalmente, sometidas a las reglas de
Derecho civil, mercantil o laboral, salvo cuando las leyes les otorgan potestades administrativas, en cuyo
caso también sujetan su actuación a Derecho administrativo (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público).
3. Bases constitucionales del derecho administrativo.
El Ordenamiento constitucional se concibe como las reglas que organizan y disciplinan la actividad de los
poderes públicos y la garantía de los derechos y libertades fundamentales del ciudadano. El Derecho
administrativo asienta sus bases en aquél, como una especie de “Derecho constitucional concretizado”,
según la antigua y original expresión de los juristas alemanes.
Es fundamental el principio de legalidad. El marco de la legalidad, tal y como ha sido conformado por los
poderes democráticos, se convierte así en un elemento indispensable para la validez de toda la acción de
las Administraciones públicas. Dicho en forma de lema: “ninguna actuación administrativa fuera, ni al
margen de la ley; toda dentro y de acuerdo con la ley”.
Las AAPP actúan siempre con sometimiento pleno a la ley al ordenamiento jurídico:
-
Actuación administrativa solo en ejercicio de competencias legalmente atribuidas (140, 141
LRJSP) y solo a través del procedimiento establecido (105.c CE).
Los actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico son inválidos (47, 48 LPACAP).
Control judicial pleno de la actuación administrativa (24 y 106.1 CE, 2 LJ).
Responsabilidad -patrimonial- por la actuación administrativa ilegal (106.2 CE, 32 ss. LRJSP).
Pero hay un signo de decadencia del Derecho administrativo y de sus bases constitucionales. El incesante
crecimiento de tareas encomendadas a las Administraciones públicas exige amplificar sus estructuras
organizativas y una exagerada “inflación” de sus reglas. Por otra parte, las disposiciones de los poderes
legislativos permiten que aquéllas se “escapen” de su Derecho propio y específico. Ahora bien, son los
poderes legislativos los que han posibilitado o estimulado que algunas actuaciones de las
Administraciones públicas se sometan al Derecho privado. Por ejemplo, la legislación de contratos
públicos permite que las Administraciones públicas contraten con arreglo a Derecho privado. La
legislación de empleo público contempla la posibilidad de contratar personal para la Administración con
arreglo al Derecho laboral. De la Administración General del Estado dependen entidades, sociedades e
incluso fundaciones constituidas, bien como entidades públicas, bien como sociedades mercantiles, pero
en ambos casos sujetas al Derecho civil o mercantil. Esta misma tendencia se observa en las Comunidades
autónomas y en la Administración local para su sector empresarial y patrimonial. ¿Para qué?
En principio, las remisiones al Derecho privado pretenden “liberar” a las Administraciones públicas de los
rígidos procedimientos administrativos, con objeto de propiciar una actuación más diligente, eficaz y
eficiente. Se podría calificar este fenómeno como la “huida” del Derecho administrativo. Pero, a veces,
esa fuga -y correlativa sujeción al Derecho privado- es equívoca y carente de fundamento, reprobada por
la Unión Europea de la que España es miembro.
Pero esta “huida” del Derecho administrativo nunca es completa. La Constitución exige el sometimiento
de la Administración -en sentido conceptual amplio- a la Ley y al Derecho. Incluso las propias leyes que
propician la “fuga” del Derecho administrativo disponen la sumisión al mismo (y a la legislación
presupuestaria) de las entidades públicas empresariales “en el ejercicio de las potestades administrativas
que tengan atribuidas”.
4. Derecho administrativo y UE.
Homogeneización (europeización) del Dº administrativo: 40% de las leyes en Alemania y Francia
trasponen Derecho UE, 15% en el UK.
- Principios de primacía y efecto directo. (Contratación pública, defensa de la competencia, protección
ambiental...). El principio de primacía es un principio del Derecho comunitario en virtud del cual los
conflictos que surjan entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional de los Estados miembros debe
ser resuelto a favor del primero, pues goza de primacía. Por otro lado, el efecto directo permite a los
particulares invocar directamente una norma europea ante una jurisdicción nacional o europea
- Los jueces nacionales inaplican leyes contrarias al Derecho UE: son los jueces “naturales” del Derecho
UE.
- Responsabilidad por incumplimiento: 258 TFUE, 135 CE78, 8 y D.Ad.2ª LO 2/2012, de Estabilidad
Presupuestaria & RD 515/2013, de 5 de julio, de criterios y procedimiento para determinar y repercutir
las responsabilidades por incumplimiento del Derecho UE; 32.5 LRJSP.
Ejemplo de transposición de directiva de UE a derecho interno en el ámbito administrativo general (para
el que la UE carece de competencias formales: Directiva 2006/123/CE del parlamento europeo y del
consejo de 12 de diciembre de 2006, artículo 9. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio.
5. El ordenamiento jurídico-administrativo. Tipos de normas. Estudio especial del
reglamento.
Cuando aludimos al ordenamiento jurídico-administrativo, en realidad queremos poner de manifiesto que
hay una parte del ordenamiento jurídico -o sistema de “fuentes” del Derecho- que afecta más
específicamente a las relaciones jurídicas de las Administraciones públicas con los ciudadanos.
Obviamente, por ser parte del ordenamiento general, esas normas singulares deben estar inspiradas y
elaboradas con absoluto respeto a los valores superiores aludidos en la Constitución (libertad, justicia,
igualdad y pluralismo político) y a los principios constitucionalmente garantizados (art. 9.3 CE). El principio
de seguridad jurídica, que es “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativas,
irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad...” (STC 27/1981, de 20 de julio), es el
principal - “suma”, se dice- de todos ellos.
El ordenamiento jurídico-administrativo se encuentra integrado por normas de diferente naturaleza
y rango: la Constitución y Estatutos de autonomía, las leyes, los tratados internacionales y los
reglamentos.
La Constitución, por supuesto, es directriz fundamental de la acción legislativa, pero, sobre todo, es la
norma suprema del ordenamiento. La Constitución es ley suprema en el orden jerárquico legal y debe ser
aplicada directamente y de modo inmediato, excepto cuando su cumplimiento dependa del desarrollo
legislativo por declaración expresa de los mismos preceptos constitucionales.
Los Estatutos de autonomía juegan también un papel de norma prevalente en el orden normativo de cada
Comunidad autónoma. Son, en efecto, normas institucionales básicas de las respectivas Comunidades
Autónomas (art. 147.1 CE) y forman parte del “bloque de la constitucionalidad”. Es decir, también los
Estatutos operan como parámetro de constitucionalidad (SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, y 31/2010,
de 28 de junio). Por haber sido aprobados a través de dos voluntades coincidentes -los representantes del
territorio autónomo respectivo y las Cortes Generales que “representan al pueblo español” (art. 66 CE)-,
tienen una especial naturaleza que conviene atender: en cierto modo, son “leyes pactadas”, pero leyes
orgánicas, aprobadas en definitiva por el Parlamento estatal (art. 81 CE). El Tribunal Constitucional aclaró
el carácter siempre subordinado a la Constitución de los Estatutos de autonomía: “(la Constitución)
conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento, fuerza
normativa que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía, cuyos
preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida ratione materiae, no pueden
oponerse a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales
sobre esa misma materia” (STC 20/1988, de 18 de febrero).
Desde un punto de vista del contenido material y de la finalidad de la ley, hay:
a) Leyes-medida, singulares o de caso único. Se trata de leyes que tienen un contenido muy preciso y
concreto, promulgadas para solucionar coyunturalmente un problema (por ejemplo, una ley que declara
una obra de interés general o que aprueba un Plan hidrológico nacional o que declara un Parque
Nacional). Este tipo de leyes constituye una excepción al principio de “generalidad” de la norma jurídica,
pero, según dice el TC, son constitucionalmente legítimas (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre y 48/2003,
de 12 de marzo);
b) Leyes de armonización, están previstas para que el Estado establezca “los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general” (art. 150.3 CE);
c) Leyes presupuestarias, reservadas en la Constitución para una finalidad determinada, periódica y con
un sistema de proyección, aprobación y contenido concretos (art. 134 CE);
d) Leyes de acompañamiento (o leyes “mariachi”), denominadas así porque suelen acompañar a las leyes
aprobatorias de presupuestos y por su contenido variopinto de medidas fiscales, administrativas, sociales,
etc. Esta forma de legislar no parece conectar con el principio de seguridad jurídica reconocido en el texto
constitucional (art. 9.3 CE). Sin embargo, el TC considera que son constitucionalmente válidas: “...lo cierto
es que, desde la estricta perspectiva constitucional que nos ocupa, tampoco es posible imputar a la norma
impugnada una quiebra del principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE. Y es que, la
incertidumbre que los Diputados le imputan, no deriva tanto de la falta de claridad de sus mandatos o
contenidos como de una eventual confusión, según señalan, sobre sus posibles destinatarios” (SSTC
136/2011, de 13 de septiembre y 176/2011, de 8 de noviembre). En la práctica han ido desapareciendo
ante la profusión de los Decretos- leyes.
Formalmente, las leyes son:
a) Orgánicas, específicamente “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas
en la Constitución” (art. 81 CE). Su aprobación, modificación o derogación se realiza por mayoría absoluta
del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del Proyecto;
b) Ordinarias, estatales o autonómicas, según las respectivas materias en que operan. Son normas
jurídicas de rango superior que desarrollan los mandatos y los preceptos constitucionales y estatutarios.
Tienen el mismo rango que las leyes orgánicas, pero ni éstas pueden regular asuntos no específicamente
reservados a ellas, ni las ordinarias regular temas reservados a la ley orgánica;
c) Real Decreto-Ley, (o Decreto-Ley autonómico, en las Comunidades autónomas donde existen). No son
leyes en sentido estricto, pero juegan un papel semejante. Son aprobados por los Gobiernos, en casos de
urgencia y extraordinaria necesidad con valor y fuerza de ley, aunque posteriormente deben ser
convalidados por el poder legislativo (art. 86 CE);




Legislación delegada de urgencia.
“Extraordinaria y urgente necesidad” (TC valora).
o Vetos: “afectación” a instituciones básicas del Eº, derechos y libertades ciudadanas
(Título I), régimen CCAA, Dº electoral general.
o Ej. RDl 36/2020, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para la modernización de la
AP y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Convalidación y/o tramitación como Ley.
DDLL estatales y autonómicos.
d) Reales Decretos legislativos (o Decretos legislativos autonómicos), mediante los que se que aprueban
Textos articulados o Textos refundidos. Son una fórmula de “delegación legislativa” que refleja
perfectamente la relación entre el poder legislativo y los poderes ejecutivos a la hora de construir el
Ordenamiento jurídico. En el primer caso (textos articulados), el poder legislativo encomienda al gobierno,
a través de una “ley de bases”, la elaboración de un texto desarrollado en preceptos; en el segundo (textos
refundidos), el legislativo encarga a los gobiernos la elaboración de un texto que refunda varios textos
legales precedentes en uno solo. En ambos casos, el contenido de la norma resultante es “recibido o
asumido” por el correspondiente poder legislativo autorizante y adquiere automáticamente el nivel o
rango de ley si cumple los requisitos constitucionales (art. 82-85 CE, y lo mismo en los respectivos
Estatutos autonómicos). Se atribuye a la jurisdicción contencioso- administrativa la competencia sobre las
eventuales extralimitaciones (incumplimiento de condiciones) que pudieran producirse en la articulación
o refundición de los textos (art. 1.1 LJCA). Por otra parte, las leyes de delegación podrán establecer en
cada caso fórmulas adicionales de control (art. 82.6 CE).


Legislación delegada recepticia.
o Ley de bases: “texto articulado”.
 Ej. RDlgs 339/1990, de 2 de marzo, texto articulado de la Ley sobre Tráfico,
Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
o Habilitación legislativa: “texto refundido”.
 Ej. RDlgs 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público.
Disposiciones ultra vires: control x jurisdicción contencioso-admva. (1.1 in fine LJ98).
ESTUDIO ESPECIAL DEL REGLAMENTO
A) Concepto
Los Reglamentos, o disposiciones de carácter general (ambas denominaciones se utilizan en nuestro
ordenamiento), son, como los diferentes tipos de ley, normas jurídicas. Pero, son normas absolutamente
subordinadas a la Constitución (y Estatutos autonómicos) y a las leyes. Tanto es así que, en el caso de
vulnerarlas, los reglamentos son “nulos de pleno derecho” (art. 47.2 Ley 39/2015). También son nulos los
reglamentos cuando vulneren los preceptos de otros reglamentos de rango superior, dado que, a
diferencia de los distintos tipos de leyes, en las disposiciones de carácter general hay una “jerarquía”
invulnerable.
Disposición administrativa de carácter general y rango inferior a la ley (9.3, 97 y 103 CE), vinculante desde
su publicación (128 y 37 LPACAP), con vocación de inserción en el ordenamiento jurídico.
Características (distinción de actos admvos. “con destinatariogeneral”, de cara a su impugnación y
efectos):





Imperatividad y carácter vinculante
Abstracción y generalidad del contenido
Indeterminación de los destinatarios
Función de integración normativa (limitadamente, de innovación)
Vigencia indefinida, aplicación sucesiva y constante
Ejs.: Oferta de Empleo Público: reglamento (STS de 18 de marzo de 2019); instrumentos de planeamiento
urbanístico: reglamento; Relaciones de Puestos de Trabajo: acto (STS de 5 de febrero de 2014); bases de
la convocatoria de procesos selectivos de empleo público: acto (STS 16 enero de 2012); bases reguladoras
para la concesión de subvenciones: acto (STS de 30 de noviembre de 2017); etc.
Esta importantísima potestad -la reglamentaria- corresponde, constitucionalmente o por expresa
atribución de la ley, al Gobierno de la Nación (art. 97 CE) o a sus órganos de superiores de gobierno en las
Comunidades Autónomas, Entidades locales y demás organizaciones administrativas. No obstante, la
configuración de la potestad reglamentaria presenta algunas ambigüedades. ¿Por qué?
B) Clases de reglamentos
Las disposiciones reglamentarias se clasifican desde diversas perspectivas, pero simplemente
convencionales. En realidad, importa distinguir a los reglamentos por su relación con la ley y por la fuente
de elaboración de los mismos.
Por su relación con la ley, los reglamentos son ejecutivos o de desarrollo, reglamentos independientes y
reglamentos de necesidad. Se denominan reglamentos ejecutivos a los que sirven para desarrollar o
complementar la ley, la cual establece principios, directrices o postulados en sus preceptos, autorizando,
generalmente de forma expresa, o bien implícitamente, la precisión, ajuste o complemento de aquéllos,
siempre dentro de los límites del contenido de la ley. Los llamados reglamentos independientes son
aquéllos que, en principio, no tienen vinculación directa y concreta con la ley, bien porque no existe, o
bien porque regulan cuestiones “domésticas” o de organización la Constitución no impone la reserva legal
material. Los reglamentos (u Ordenanzas) de necesidad son dictados cuando circunstancias excepcionales
así lo exigen y debe ordenarse o regularse algún ámbito material, esté o no regulado previamente por
leyes, como, por ejemplo, la protección civil en casos de emergencia o catástrofe (Ley 17/2015, de 9 de
julio, del Sistema Nacional de Protección civil), ciertas medidas de orden sanitario (Ley 14/1986, de 25 de
abril, General de Sanidad), Bandos militares en situación de excepción, alarma o guerra (Ley Orgánica
4/1981, de 1 de junio), catástrofes o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos (art. 21.1.m, Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local). En todos estos supuestos el límite esencial es el tiempo, pues,
finalizadas o superadas las circunstancias excepcionales, cesa la vigencia de estas disposiciones
extraordinarias.
C) Titulares de la potestad reglamentaria.
Gobierno (97 CE) y AAPP (106.1 CE).
Según su ámbito territorial:




ámbito estatal: Consejo de Ministros y Ministros (4,5 y 23 LGob)
ámbito autonómico: Consejos de gobierno y Consejeros autonómicos (leg. CCAA)
ámbito local: municipios y provincias (4.1.a, 22.2 d) y 33.2 b) LRBRL)
algunas administraciones institucionales (CNMC, CNMV…)
D) Límites de la potestad reglamentaria
La potestad de hacer reglamentos es muy importante, pero tiene limitaciones derivadas de su indiscutible
subordinación a las leyes. Los reglamentos están condicionados, sobre todo, por los principios de la
jerarquía normativa, la irretroactividad y la inderogabilidad singular. Formalmente, además, por las reglas
de competencia, procedimiento y publicidad.
La jerarquía normativa implica que, a diferencia de las leyes -todas ellas tienen igual rango-, los
reglamentos son de distinto rango, en función del órgano que los aprueba. En la Constitución se menciona
directamente (art. 9.3 CE) y también indirectamente (arts. 97, 103 y 106 CE). Más claramente, la ley
establece expresamente que ningún reglamento (disposición administrativa) puede vulnerar los
preceptos de otro de rango superior (art. 51.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones públicas –LPAC-). Hay, pues, rango diferente, normalmente en función de criterios
de competencia y organización.
Regla general: principio de jerarquía (reserva de Ley), desarrollo de las leyes (reglamentos ejecutivos),
128.2 y 47.2 LPACAP.
Colaboración Ley/reglamento:


Remisión/habilitación normativa: la Ley remite al reglamento para que complete o detalle sus
disposiciones (ej. 13 EBEP)
Deslegalización: la Ley habilita al reglamento para regular materias hasta ese momento
contenidas ("congeladas") en Leyes
La infracción del principio implica la nulidad del reglamento.
Jerarquía entre reglamentos:
Ningún reglamento puede vulnerar los preceptos de otro superior jerárquico (128.2 LPACAP).



23.3 LGob.: Reales Decretos, Órdenes Ministeriales, Resoluciones Dirs. Grales.
44 Ley aragonesa 2/2009
Otros: circulares, instrucciones internas: vinculan a los órganos administrativos (SsTS de 30 de
julio de 2013, 31 de enero de 2018, 9 de julio de 2018, 19 de diciembre de 2018: según contenido
y características)
La irretroactividad significa prohibición de que los reglamentos, como las leyes, desplieguen sus efectos
hacia el pasado, porque lo lógico es que sean eficaces hacia el futuro. La retroactividad e irretroactividad
de las normas jurídicas es siempre polémica. Las leyes pueden ser retroactivas si así lo disponen
expresamente (art. 2.3 del Código Civil) e incluso lo son siempre (retroactividad in bonus) cuando
producen efectos favorables penalmente (art. 2.2 del Código penal) o respecto a sanciones impuestas por
la Administración. Pero las disposiciones normativas de cualquier clase no pueden ser retroactivas cuando
tienen contenido sancionador o restrictivo de derechos individuales (art. 9.3 CE). Por supuesto, tampoco
los reglamentos sancionadores o restrictivos de derechos individuales pueden ser retroactivos (art. 47.2
de la LPAC)
Ahora bien, la retroactividad tiene distintos “grados”. Es de grado máximo si la norma se pretende aplicar
en una relación jurídica ya consumada. Es de grado mínimo cuando la norma afecta a relaciones jurídicas
no consumadas o que están todavía en curso de ejecución. Especialmente dudoso es el caso de afectación
de derechos adquiridos, distintos a las simples expectativas de derechos. Cuando la norma afecta a
derechos adquiridos se discute su validez, El Tribunal Constitucional interpreta la irretroactividad
señalando que “... no impide la incidencia de una nueva ley en cuanto a su proyección hacia el futuro: la
prohibición de retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el
patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados, ni a las expectativas” (SSTC
173/1996, de 31 de octubre, 182/1997, de 28 de octubre y 90/2009, de 20 de abril).
La inderogabilidad singular de los reglamentos es un principio que simboliza la generalidad de la norma
contra los privilegios o las dispensas. Deriva constitucionalmente de la expresa interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) que impide aplicaciones individuales en contra de sus
preceptos generales. Cuando se trata de reglamentos, además, la ley prohíbe tajantemente que los
órganos públicos vulneren sus propios reglamentos a través de sus actos administrativos singulares,
incluso aunque el órgano que dicte tales actos sea jerárquicamente superior al órgano autor de la norma
reglamentaria (art. 37 de la LPAC).
Desde un punto de vista formal, la competencia resulta un factor clave para la validez de los reglamentos.
Presupone la expresa atribución, genérica o casuística, de la facultad de aprobar reglamentos. Así, la
potestad reglamentaria, en el nivel estatal, corresponde al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), aunque
éste puede delegarla a los Ministros (STC 13/1988, de 4 de febrero), y, en el nivel autonómico, de forma
muy semejante a sus gobiernos o consejerías. También es posible que una ley atribuya la potestad de su
desarrollo reglamentario a órganos concretos, tanto en el ámbito del Estado como en el de las
Comunidades Autónomas. En la Administración local, la aprobación de las Ordenanzas y reglamentos
orgánicos es competencia del respectivo Ayuntamiento o de la Diputación provincial en pleno (arts. 22.2,
d, y 33.2, b, Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local –LRBRL-). Los Alcaldes pueden dictar Bandos,
que, en ocasiones -no siempre-, tienen naturaleza reglamentaria (arts. 21.1, e, y 84.1, a, LRBRL). Incluso
la ley permite a algunos entes institucionales (Universidades, Agencias estatales, etc.) aprobar
disposiciones reglamentarias.
Otro importante límite de carácter formal es el procedimiento. El principio de seguridad jurídica (art. 9.3
CE) condiciona la actuación de todos los poderes públicos, de modo que, respecto a la potestad
reglamentaria, su ejercicio debe ser conforme con la Constitución y las leyes (art. 97 CE).
Los procedimientos de aprobación de los reglamentos son muy similares en el ámbito estatal o
autonómico. La fórmula estatal (Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y título VI
de la LPAC) es la siguiente:
- Consulta pública con carácter previo a la elaboración del texto.
- Memoria del Análisis del Impacto Normativo;
- Elaboración del proyecto de reglamento y sometimiento a varios informes internos, especialmente
deberá ser informado por la Secretaría General Técnica del ministerio o ministerios afectados
- Cuando afecte a derechos e intereses legítimos de personas se someterá a la audiencia de los ciudadanos
afectados, directamente o a través de los grupos o asociaciones representativas. Asimismo, podrá
recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen
o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y
cuyos fines guarden relación directa con su objeto. El trámite de audiencia e información pública sólo
podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria
del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o
que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o
vinculadas a éstas.
Las Ordenanzas locales se aprueban conforme al especial procedimiento que determina la legislación
local. Los Ayuntamientos y Diputaciones aprueban inicialmente el proyecto de ordenanza que después se
somete necesariamente, por un plazo de treinta días, a información pública. Tras ello, se aprueba
definitivamente por el Ayuntamiento o la Diputación en pleno. Los acuerdos aprobatorios de las
Ordenanzas, como los demás actos y acuerdos locales, deben ser comunicados a la Administración
General del Estado y a la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, con objeto de verificar
su ajuste a la legalidad (arts. 49, 56, 106 y 107 LRBRL).
Ahora bien, el incumplimiento de estos requisitos formales no determina la nulidad de los reglamentos,
salvo en ocasiones contadas la omisión del trámite de audiencia de las personas o entidades afectadas,
cuando no haya ninguna duda al respecto.
La nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias se produce, en todo caso, si regulan
materias reservadas a la ley, si contienen preceptos contrarios a la Constitución, al Estatuto de Autonomía,
a las leyes o a disposiciones de carácter general de superior rango, o cuando contienen disposiciones
retroactivas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 47.2 LPAC).
Existe otro requisito procedimental para los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de las leyes, cuyo
incumplimiento puede provocar la invalidez de la disposición reglamentaria. Se trata del previo dictamen
del Consejo de Estado (art. 22.3 de la ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado). Este
trámite de control preventivo de legalidad es preceptivo, aunque no vinculante para los gobiernos o
Administraciones. En las Comunidades Autónomas se han creado órganos consultivos similares al Consejo
de Estado, porque el Tribunal Constitucional resolvió, en aplicación del principio de autonomía (STC
204/1992, de 26 de noviembre), que el dictamen previo y preceptivo de las disposiciones reglamentarias
autonómicas correspondía a los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, eso sí, siempre que
fuesen “equivalentes”, lo que significa semejanza en las funciones, pero también en la composición y
estructura lo que no ocurre siempre.
También es requisito imprescindible en el procedimiento la publicidad. Los reglamentos, como las leyes,
deben publicarse para garantizar la posibilidad del conocimiento general de las normas. Si se pretendiera
aplicar una disposición reglamentaria no publicada, ello resultaría contrario a Derecho. Adicionalmente,
y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad
complementarios (art. 131 LPAC). En ocasiones, la publicidad es un elemento importante para averiguar
la naturaleza de determinadas “expresiones de voluntad” de la Administración, como circulares o
instrucciones.
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
No existe un procedimiento común, hay que acudir a distintas normas en función del titular de
la potestad reglamentaria.
o Ámbito estatal: 26 LGob
o Ámbito autonómico: leg. CCAA (en Aragón, 42 ss. Ley 2/2009)
o Ámbito local: 49 LRBRL
Principios comunes: 128-133 LPACAP
Trámites comunes:
o Información pública y audiencia a los interesados
o Publicación en Boletín Oficial
E) Control de la potestad reglamentaria
Finalmente, el ejercicio de la potestad reglamentaria también puede ser objeto de control, a fin de
verificar su ajuste al sistema de fuentes. Las fórmulas de control previstas en las leyes permiten esa
verificación en garantía material y formal de los reglamentos. Si las disposiciones reglamentarias no se
ajustan a Derecho, son “ilegales” y, por ello, no deben formar parte o integrarse en el ordenamiento
jurídico.
Hay varias fórmulas de control de los reglamentos.
En primer lugar, los jueces y tribunales no deben aplicar los Reglamentos que vayan en contra de la
Constitución, de las leyes, o que sean contrarios al principio de jerarquía normativa (art. 6 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, de 3 de julio de 1985). Así, por ejemplo, los órganos jurisdicción civil pueden
inaplicar aquellos preceptos reglamentarios que consideren inconstitucionales o ilegales, pero no pueden
hacer una declaración genérica de nulidad, que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Además, los jueces y tribunales controlan el ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 106.1 CE) a través
del recurso contencioso-administrativo (art. 1 de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa, -LJCA-), de acuerdo con el procedimiento establecido (arts. 25,
26 y 27 LJCA). Las disposiciones reglamentarias se pueden impugnar directamente por los legitimados
para ello y, también, indirectamente, es decir, por los destinatarios de los actos administrativos de
aplicación singular que pretenda tener cobertura o estar amparado en un reglamento presuntamente
ilegal. Es en este caso cuando las personas interesadas pueden interponer recurso contenciosoadministrativo contra el acto concreto, fundamentando el recurso en la eventual ilegalidad del
reglamento aplicado (art. 26 LJCA). Téngase en cuenta, no obstante, que la causa de ilegalidad invocada
debe ser “sustancial” (contradicción de la Constitución, de las leyes o de la jerarquía normativa). Dicho de
otro modo, en el supuesto de impugnación indirecta de reglamentos, según señala nuestra jurisprudencia,
no es posible alegar defectos “formales” (competencia y procedimiento) del reglamento (STS, Sala
Especial de Revisión, de 29 de octubre de 1987). Quede claro, sin embargo, que esta distinción resulta
muy difícilmente comprensible para los interesados
Por otra parte, no todos los jueces y tribunales, competentes para “enjuiciar” la validez de un acto
administrativo que aplica un reglamento presuntamente ilegal, pueden anular el reglamento. Para eso
está la llamada cuestión de ilegalidad. Los jueces o tribunales contencioso-administrativos que anulen
actos administrativos singulares, basándose en la ilegalidad del reglamento aplicado, pero que no tienen
competencia para anular el reglamento, deben plantear una cuestión de ilegalidad ante el tribunal
contencioso- administrativo que tenga competencia para conocer de los recursos contra la disposición
reglamentaria. Se trata de una fórmula similar a la “cuestión de inconstitucionalidad” que pueden
plantear los jueces y tribunales ante el Tribunal Constitucional cuando tengan dudas sobre la
constitucionalidad de las leyes. Pero hay una diferencia importante, pues mientras la cuestión de
inconstitucionalidad se plantea antes de que el juzgado o tribunal dicte sentencia, la cuestión de ilegalidad
ha de plantearse después de dictar la sentencia anulatoria del acto.
Por último, el Tribunal Constitucional puede anular los reglamentos cuando violen directa y
personalmente algún derecho fundamental de los ciudadanos (arts. 15-29 CE), previo agotamiento de la
vía judicial, por medio del recurso de amparo.
Recursos:
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Directo, ante la jurisdicción contencioso-administrativa (112.3 LPACAP y 26 LJ).
Indirecto, recurso contra un acto administrativo de aplicación, fundado en la nulidad del
reglamento (26 LJ).
Directo (puntual) del Dlgs (TA/TR), por exceso en el ejercicio de la delegación legislativa (1.1 in
fine LJ).
Jurisprudencia contencioso-administrativa del TS (Dº estatal y UE) y de los TTSSJJ (Dº autonómico:art.
86.3.2º inciso LJ) “… no creación del TS (sino) reelaboración … con materiales de diferente procedencia
(estudios doctrinales, sentencias propias y de instancia, alegaciones de litigantes), indagando en las
estructuras lógicas subyacentes en el ordenamiento, en los sistemas de valores que conviven en conflicto
dentro de la sociedad…"
- “bastante” vinculante: si se infringe y el caso reviste interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia (88.2 a, b, d, e, f; 88.3.a, b LJ), habilita el recurso de casación.
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

interpretación de Dº estatal/UE (i) contradictoria con la de otros órganos jurisdiccionales o (ii)
potencialmente gravemente dañosa para el interés general;
interpretación de una ley potencialmente inconstitucional sin haber planteado cuestión de
inconstitucionalidad;
interpretación aparentemente errónea de jurisprudencia TC/TJUE; ausencia de jurisprudencia;
desmarque deliberado de la jurisprudencia existente (por errónea)
6. Articulación internormativa.
En principio, no es fácil la articulación o juego combinado de todos estos productos normativos. Si en
Derecho privado ya resulta compleja la solución de los conflictos internormativos, en Derecho
administrativo es especialmente difícil, teniendo en cuenta la extraordinaria (hipertrofiada en la
actualidad) producción de normas que condicionan la actuación de las Administraciones públicas.
Además, en los conflictos internormativos hay que contar con los reglamentos o disposiciones de carácter
general que, aun siendo normas jerárquicamente inferiores a las leyes, también forman parte del
ordenamiento jurídico. El principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE) evita los conflictos entre leyes y
reglamentos, con la salvedad del eventual supuesto de antinomia entre una ley estatal y un reglamento
autonómico o viceversa, pues, en estos casos, debe entenderse que prevalecerá la norma que se adecua
a la distribución constitucional de competencias (arts. 148 y 149 CE).
En cualquier caso, hay ciertas técnicas, previstas de forma explícita en el ordenamiento o acuñadas por la
jurisprudencia y doctrina, que permiten resolver los conflictos internormativos, es decir, los que pueden
derivarse de una regulación contradictoria en diferentes leyes, tanto estatales como autonómicas. Hay
que añadir, en nuestro sistema de fuentes, eventuales conflictos entre normas internas y normas
comunitarias, por consecuencia de la integración de España en la Unión Europea.
Al respecto, resultan útiles principios constitucionales y legales, como la “reserva legal”, la temporalidad
y la generalidad o sectorialidad de la ley, la “función normativa” con sus apéndices de la prevalencia y la
supletoriedad, las transferencias o delegaciones, el interés general, etc.
La reserva legal (o “reserva de ley”) garantiza, en plano de la norma suprema constitucional, una
competencia exclusiva de los poderes legislativos para disponer normativamente sobre determinadas
materias, ámbitos o sectores. Desde la aportación de Otto MAYER, gran jurista alemán de principios del
siglo XX, la reserva legal está considerada como sólida fórmula democrática para la protección de la
libertad y de la propiedad de los ciudadanos.
La Constitución de 1978 dispone de forma explícita y general que sólo mediante norma con rango de ley,
orgánica u ordinaria, podrán regularse cuestiones relativas a las materias “reservadas” (arts. 31.3, 53 y 81
CE). Pero, además, el texto constitucional establece “reservas legales” específicas (arts. 24.2, 30.2, 35, 36,
37, 46, 51.3, 52, 103.3, 104, 105, 116, 128.2, 129, 131.1, 132, 133.1, 135, 136, 157.3, etc., CE).
Esto significa, en definitiva, y con carácter general, que las Administraciones públicas no pueden interferir
a través de los reglamentos en la esfera de las materias reservadas al legislador. Tampoco, podrá el
legislador regular las materias reservadas disponiendo “en blanco”, a través de preceptos abstractos que
permitan una regulación reglamentaria prácticamente original. Y, por supuesto, no resulta correcto vaciar
la reserva de ley con unas cláusulas genéricas de apoderamiento a las Administraciones públicas, pues
ello equivaldría a una “deslegalización” y se violaría la Constitución (SSTC 83/1984, de 24 de julio, 42/1987,
de 7 de abril, y 102/2012, de 8 de mayo, entre otras muchas).
La temporalidad de las leyes influye decisivamente sobre su aplicación, pues una ley posterior en el tiempo
prevalece sobre la anterior (“lex posterior derogat anterior”). Pese a ello, conviene tener en cuenta
también la regla de la especialidad prevalente de la ley (lex specialis derogat lex generalis), aunque esta
última resulta siempre polémica. Con independencia de la dificultad formal de distinguir qué norma es
general y cuál especial, la jurisprudencia es contradictoria, pues si en ocasiones se ha podido decir que “la
regla carece de valor en un ordenamiento jurídico donde se encuentra elevado al rango de precepto de
Derecho positivo el de que las leyes sólo se derogan por otras leyes posteriores” (STS de 7 de junio de
1978), también se ha señalado más recientemente que “es posible una concurrencia de regulaciones que
ha de ser decidida a través del criterio consistente en que la norma especial prevalece sobre la general”
(STS de 8 de noviembre de 2010).
La función normativa significa que la ley prevalente siempre es la emanada del poder legislativo
competente (del Estado o de la Comunidad autónoma) en la materia en que se aplica, según la distribución
constitucional de competencias. Inexistente un monopolio estatal para la producción normativa, como
consecuencia de la aparición de Comunidades Autónomas, es necesario atender a la competencia
material para regular determinadas cuestiones. Podría afirmarse que el principio de competencia (o
función normativa) “desplaza” o matiza en nuestro sistema de fuentes al principio de jerarquía normativa.
De este modo, puede entenderse que las normas de la Unión Europea no se imponen porque su jerarquía
sea superior a las españolas e igual sucede con las normas estatales respecto de las autonómicas. Unas y
otras sólo serán válidas siempre que se encuentren amparadas en la correspondiente atribución
competencial.
En nuestro sistema de fuentes, el principio de jerarquía normativa opera claramente en la relación entre
ley y reglamento. Pero cuando se trata de normas de organizaciones políticas distintas (Estado y
Comunidad Autónoma) predomina el aludido principio de competencia o función normativa.
Ahora bien, este sistema de distribución competencial no resulta tan sencillo de aplicar. Digamos de forma
muy simplificada que en los listados del texto constitucional (arts. 148 y 149 CE) se distingue entre
competencias exclusivas y compartidas.
Las competencias exclusivas permiten ejercer a su titular todas las facultades normativas (y ejecutivas).
Sin embargo, la “exclusividad” de las competencias ha sido siempre cuestionada por el Tribunal
Constitucional y fuente de conflictos (SSTC 69/1982, de 23 de noviembre, 243/1994, de 21 de julioy
173/1998, de 23 de julio, entre otras).
Las competencias compartidas son las más problemáticas. Se trata de supuestos en los que se atribuye al
Estado la competencia para establecer las “bases”, “normas básicas” o “legislación básica” sobre una
materia o título competencial, permitiendo que las Comunidades Autónomas las desarrollen. De este
modo se puede establecer en determinadas cuestiones una regulación uniforme y de vigencia en todo el
Estado, un mínimo normativo común, a partir del cual cada Comunidad Autónoma ejercerá sus
competencias compartidas de forma singular, atendiendo a sus peculiares intereses (STC 87/2009, de 20
de abril, entre otras muchas).
Por otra parte, el desarrollo legislativo de las bases, normas básicas o legislación básica no se encuentra
condicionado a la previa aprobación de las normas básicas por el Estado. Las Comunidades autónomas no
necesitan esperar a que el Estado formule las “bases” ni la legislación básica para llevar a cabo la
regulación de las materias sobre las que ostentan alguna competencia (STC 58/1982, de 27 de julio).
Las competencias concurrentes son la excepción, pues se limitan a la materia “cultura” (STC 49/1984, de
5 de abril) o “protección civil” (SSTC 133/1990, de 19 de julio), en las que pueden ejercer sus poderes
normativos tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas.
Hay finalmente competencias de cooperación (o colaboración), que afectan a asuntos en los que el Estado
y las Comunidades Autónomas deben actuar en forma bilateral o incluso multilateral (STC 11/1986, de 28
de enero).
Los principios de prevalencia y de supletoriedad (art. 149.3 CE) pueden contribuir a la solución de
conflictos entre normas estatales y autonómicas. La prevalencia implica que las normas estatales
predominan, en caso de conflicto, sobre las normas de las Comunidades Autónomas en todo lo que no
esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. La supletoriedad significa que el Derecho estatal será,
en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, ni la prevalencia ni la supletoriedad han servido realmente para solucionar conflictos
internormativos. Según afirma el Tribunal Constitucional, el principio de prevalencia, como regla de
solución de conflictos, no es útil porque casi nunca se darán los presupuestos de su aplicación. Si las
normas del Estado prevalecen sobre las de las Comunidades Autónomas es porque la competencia
corresponde a aquél y no a éstas. Lógicamente, una norma autonómica sería inválida e inconstitucional
cuando regule materias de competencia estatal, y a la inversa.
En cuanto a la regla de la supletoriedad, se trata de una “cláusula de cierre que tiene por objeto realizar
el principio de plenitud del ordenamiento jurídico” y solucionar el problema de las “lagunas” del Derecho
(STC 147/1991, de 4 de julio). Pero no puede el Estado dictar normas con objetivos de supletoriedad, en
ámbitos materiales sobre los que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencia exclusiva en
sus Estatutos de autonomía (STC 118/1996, de 27 de junio).
Estos criterios, si no están debidamente matizados, suponen la inaplicabilidad absoluta y congelación del
ordenamiento estatal anterior a los Estatutos de autonomía en los ámbitos o sectores en que las
Comunidades Autónomas tienen reconocida competencia exclusiva, aunque no hayan dictado normas
propias (STC 61/1997, de 20 de marzo).
Las leyes de transferencia o delegación están previstas para hacer posible una mayor armonía en el
ordenamiento jurídico. Mediante dichas leyes, de difícil comprensión conceptual, el Estado puede
“delegar o transferir mediante ley orgánica facultades correspondientes a materias de titularidad estatal
que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación” (art.150.2 CE). Esta fórmula
permitió promulgar leyes orgánicas para las Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos no se habían
asumido algunas competencias importantes, con el fin de completar sus esquemas competenciales.
Por último, el interés general (o nacional) sirve en ocasiones para justificar la asunción por el Estado de
competencias no atribuidas expresamente o para la interpretación de títulos de competencia de compleja
definición (SSTC 225/1993, de 8 de julio, y 385/1993, de 23 de diciembre). En cualquier caso, el Tribunal
Constitucional dejó dicho que el interés general también lo satisfacen o deben satisfacer las Comunidades
Autónomas (STC 76/1983, de 5 de agosto), por lo que su funcionalidad es más que relativa.
Competencia = función (legislación, desarrollo legislativo, ejecución) ejercida sobre una materia (ej.:
aguas, transporte, educación, sanidad…etc): C =ʃ M
Clases de competencias (149.1 CE y EEAA)



Exclusivas (Eº/legislación y ejecución)
o ej. 149.1.18º: expropiación forzosa
Compartidas (Eº/bases. CCAA/desarrollo y ejecución):
o ej. 149.1.18º: régimen jurídico AAPP
Ejecutivas (Eº/legislación. CCAA/ejecución)
7. Otras fuentes y normas técnicas.
- Principios generales del Derecho (administrativo)


Ej: legalidad, proporcionalidad, favor libertatis, pro actione,conservación de los actos, confianza
legítima, buena administración… no regresión, precaución…
STS de 30 de abril de 2012, 11 de julio de 2014, 3 y 20 de noviembre de 2015: “… los principios
de transparencia y buena administración exigen de las autoridades que motiven sus decisiones y
que acrediten que se adoptan con objetividad y de forma congruente con los fines de interés
público que justifican la actuación administrativa, tomando en consideración todas aquellas
circunstancias que conforman la realidad fáctica y jurídica subyacente…”
- Costumbre

Ej: concejo abierto, aprovechamientos comunales…
- Precedente administrativo: prácticas y decisiones reiteradas de las AAPP en la interpretación y aplicación
de las normas: No vinculante, pero art. 35.1.c) LPACAP; necesaria motivación para apartarse del
precedente.
Las normas técnicas son documentos que contienen especificaciones técnicas basadas en los resultados
de la experiencia y del desarrollo tecnológico. Fruto del consenso entre todas las partes interesadas (AP
y fabricantes, consumidores, laboratorios, centros de investigación): autorregulación: vinculantes en
ciertos ámbitos (seguridad industrial o laboral).
Son elaboradas por un Organismo de Normalización reconocido. España: AENOR (Asociación Española de
Normalización y Certificación)