REVISTA ESTUDIOS SOCIO TERRITORIALES Nro. 2, Ed. POR CENTRO DE INVESTIGACIONES GEOGRAFICAS. U.N.C.P.B.A., TANDIL ,2001 “Consideración de los costos ambientales en las políticas públicas. El caso de la explotación minera en las Sierras de Tandil Ana M. Fernández Equiza En el partido de Tandil, en los últimos años se han generado intensos conflictos en torno al funcionamiento de las canteras de extracción de piedra. Convergen en esta situación, entre otros factores, la involución de la actividad minera en términos de valor agregado y generación de empleo, la visualización de los perjuicios e impactos negativos generados por la misma, la creciente conciencia ambiental de la población y la revalorización las Sierras como bien común y como recurso esencial en una estrategia de desarrollo local sostenible. Los objetivos del presente trabajo son: a) identificar y caracterizar los conflictos implicados en la problemática generada en torno a la explotación de canteras de piedra en la ciudad de Tandil b) analizar los criterios de evaluación implícitos o explícitos de las políticas públicas implementadas como respuestas a los conflictos identificados, con el propósito de determinar como son considerados los costos ambientales. Inicialmente se presentan las principales características de las Sierras de Tandil y se reseña la evolución de la explotación de canteras de piedra en el lugar. Luego se presentan cronológicamente algunos antecedentes significativos producto de la revisión del marco jurídico existente y la documentación pertinente. A partir de lo anterior, se propone una delimitación de los principales conflictos. Luego se intenta caracterizar las políticas públicas respecto al problema estudiado, a partir del análisis de los criterios implícitos o explícitos de evaluación, tomando como referencia las categorías evaluación privada y evaluación económica-social, utilizadas por el ILPES, CEPAL. Por último se establecen algunas conclusiones y reflexiones. Características de las Sierras de Tandil Las Sierras de Tandil se encuentran en el Sudeste de la Provincia de Buenos Aires, en la República Argentina, América del Sur. Pertenecen al Sistema de Tandilia, un conjunto de pequeñas “islas” rocosas que emergen en la pampa húmeda, abarcando una faja de aproximadamente 300 km. de largo y 60 km. de ancho máximo, en sentido NO-SE, desde Olavarría hacia Balcarce y Punta Mogotes. Este sistema forma parte del Cratón del Río de la Plata, que incluye también a la isla Martín García y al Oeste de la República del Uruguay (Dalla Salda: 1999) Las rocas más australes del Precámbrico medio de América del Sur están localizadas en la región de Tandilia, en el centro sur de la provincia de Buenos Aires. La Asociación ígneometamórfica fue llamada “Complejo Buenos Aires” por Marchese y Di Paola (1975). Datos radimétricos indican una larga historia geológica principalmente dentro del ciclo Transamazónico (2200 a 1800 millones de años) (Dalla Salda, 1999) El sistema consta de dos unidades geológicas principales a) la cobertura sedimentaria precámbrica-paleozoica inferior y b) el complejo Igneo-Metamórfico o Complejo Buenos Aires, que constituye el basamento local. A este último pertenecen las sierras de máximas alturas, alrededor de 500 mts. sobre el nivel del mar, en la parte central del cordón, respondiendo a una estructura general de bloques fallados y ladeados (Iñiguez Rodríguez, 1999) En el centro del sistema de Tandilia, el conjunto de serranías próximas a Tandil constituye el afloramiento de mayor antiguedad. (Teruggi y Kilmurray, 1975, 1980). Un ejemplo de las geoformas resultantes de los procesos geológicos y geomorfológicos que tuvieron lugar puede observarse en la Foto Nro. 1. Foto Nro. 1 Vista de las Sierras de Tandil. Vista de las Sierras que rodean por el sur a la ciudad de Tandil, tomada desde el Cerro de La Antena, en las proximidades de Sierra Alta de Vela. Las geoformas que se observan están constituidas por afloramientos de rocas que pertenecen al Precámbrico medio, Ciclo Transamazónico, con una antiguedad estimada entre 1.800 a 2.000. millones de años, (Dalla Salda, 1999). En el partido de Tandil, se destaca también la Sierra Alta de Vela, cuya complejidad litológica, tectónica, estructural y geomorfológica hace particularmente importante su estudio, el cual arrojaría luz sobre las vinculaciones del precámbrico más austral de América del Sur (Tandilia) y el aflorante en Namibia y Sud África y ayudaría a aclarar la evolución de las fracturas que motivaron la separación entre África y América. (Angeleri, 2000, Pág.: 4) El pastizal serrano se conserva aún en algunas áreas reducidas, con bajas alteraciones. En estos relictos, el ambiente natural es sumamente rico, a lo que ha contribuido el extenso tiempo en que esta zona ha permanecido sobre la superficie terrestre, dando lugar a diversos procesos biológicos adaptativos. Dado que la región ha sufrido muy importantes cambios de clima se encuentran ejemplos de procesos de adaptación a climas húmedos, secos e incluso organismos adaptados a incendios naturales (Llanos Marta, 1999, Pág. 3) En el valle rodeado entre otros, por los Cerros de las Animas, Nogales, Centinela y Montecristo, pertenecientes al núcleo de mayor antiguedad, se emplaza la ciudad de Tandil, cabecera del partido del mismo nombre. Cuenta con una población cercana a los 120.000 habitantes y presenta una economía diversificada, con un sector terciario predominante, un sector agropecuario con un alto grado relativo de modernización y un sector industrial apoyado tradicionalmente en la metalmecánica. El conjunto de la economía tandilense no escapa a los procesos económicos verificados a escala nacional, observándose desde mediados de los años setenta y con mayor intensidad en la década de los noventa: desindustrialización, desnacionalización, distribución regresiva del ingreso, desempleo, precarización del trabajo y deterioro de la calidad de vida. (1) En este contexto, el turismo es visualizado como una actividad dinamizadora con potencial para generar ingresos y empleos. Aunque esta expectativa no se ha traducido aún en una estrategia de desarrollo deliberada, se observa una incipiente movilización del turismo apoyada en la suma de iniciativas privadas, débilmente articuladas. No obstante, la percepción del potencial turístico contribuye a la revalorización de las Sierras como su recurso principal y sustenta una discusión acerca de la racionalidad de seguir utilizando un patrimonio natural de gran valor científico y paisajístico con potencial para el desarrollo de actividades sostenibles, en actividades extractivas de impactos irreversibles. La involución de la actividad canteril Habiendo constituido en las primeras décadas del siglo una actividad sumamente relevante para la economía local, el auge de la explotación de la piedra se basó en la calidad del material granítico, en el afincamiento en la ciudad de Tandil de población inmigrante (del norte italiano y yugoslava, entre otras procedencias) que llegaba con una larga tradición en el oficio de la piedra y fundamentalmente, a la cercanía relativa respecto de los centros demandantes (acentuada por el desarrollo del ferrocarril). La tecnología de producción utilizada en la primera mitad del siglo, así como el tipo de producto, determinaba que la actividad fuera intensiva en mano de obra y que la capacidad de extracción fuera relativamente baja. Lo cual no impidió que se acabará con sierras importantes. La virtual desaparición del relieve que le dio el nombre al Cerro de los Leones, demandó apenas algo más de medio siglo de explotación artesanal. No obstante la “lentitud” de la depredación, el impacto es irreversible. La explotación de granito ha estado fuertemente asociada a la obra pública, desde la producción de adoquines y cordones en la primera mitad del siglo hasta la provisión de piedra molida para la construcción de rutas y otras obras en la actualidad. Debido a esto, la actividad ha presentado un comportamiento cíclico que combina períodos de auge con otros en que la producción cesa o se mantiene a niveles mínimos de producción. En las últimas décadas, la actividad no sólo demanda de un número relativamente pequeño de trabajadores, sino que los mismos, al menos en gran proporción, requieren una especialización menor a la que desarrollaban los productores artesanales. En los últimos años la actividad ha sido el centro de una gran polémica en la ciudad de Tandil. Por una parte la evolución y diversificación de la economía tandilense implica que la explotación de las canteras ha perdido importancia relativa. Por otra parte, el cambio en el tipo de producto y las nuevas tecnologías utilizadas han significado que la actividad antes relativamente intensiva en mano de obra, hoy sea relativamente intensiva en capital y recursos naturales. La ocupación de miles de obreros y artesanos canteristas que caracterizaron los movimientos sociales y gremiales de Tandil en la primera mitad del siglo, hoy, cuando se procesan por día varias veces el tonelaje de piedra que se hacía entonces, se ha convertido en una fuente de trabajo con alrededor de ciento veinte empleos directos (2). Relación “extracción de piedra por cada puesto de trabajo” El año 1913, el de mayor producción en la época de auge de la actividad se produjeron 410.872 Tn en el año (datos de la Dirección de Minería citados por Nario, H: 1997, p.10). Siendo según el mismo autor el número de trabajadores de las canteras superior a dos mil. Tomando esta última cifra como referencia, podemos establecer una relación cantidad de piedra extraída por puesto de trabajo equivalente a 17 Tn/mes/Trabajador En el año 2000, la cantera más grande de Tandil producía aproximadamente 30.000 Tn mensuales con una dotación de 23 personas (3). Esto equivale a 1.304 Tn /mes/ Trabajador Es decir que actualmente cada puesto de trabajo supone el uso de 76, 6 veces la cantidad de piedra que se usaba en el año 1913, el de mayor producción el ciclo de máximo auge de la actividad de las canteras de piedra en el partido de Tandil. Este disminución en la intensidad de factor trabajo y aumento en la intensidad de utilización de recurso natural está directamente relacionado, no sólo con la mecanización, sino fundamentalmente con el tipo de bien producido. Particularmente destacable es esta involución del tipo de producto, desde bienes con un importante proceso de diferenciación a homogéneos, del adoquín y los cordones a la piedra molida. Esta reprimarización conjugada con la especialización en un commodity refuerza la tradicional orientación de la actividad casi exclusiva a proveer un insumo para la realización de obra pública, lo cual aumenta la vulnerabilidad de las explotaciones a los ciclos económicos determinados por el ritmo de la misma, al mismo tiempo que se traduce una disminución en términos absolutos y relativos de los precios. Como ejemplo baste decir que entre 1997 y fines del 2000, el precio cayó desde 7$ por Tn a 3 $ por Tn. A su vez la involución en el tipo de producto aumenta el costo de oportunidad de destinar las Sierras a la explotación minera. Si bien en el país existen numerosos lugares (4) donde la extracción de piedra para moler no sólo tendría un impacto menor en relación al volumen del relieve, sino sobre todo en relación a su singularidad y valor científico, la continuidad de la minería en Tandil obedece primordialmente a su localización cercana a los centros de consumo. De este modo, el costo ambiental (5) puede ser visto como un subsidio al flete del producto piedra molida, internalizado como costo por la comunidad de Tandil y como beneficio por los contratistas de obra pública, los empresarios canteristas y otros sectores involucrados. Paralelamente, el crecimiento de la ciudad determinó que las canteras inicialmente ubicadas en zonas suburbanas o rurales hoy aparezcan como enclaves dentro de espacios destinados a otros usos. Particularmente conflictivo resulta la continuidad de la explotación canteril en aquellas zonas de uso residencial, dado el alto impacto de las explosiones, tanto en lo que se refiere a contaminación sonora como al efecto sobre las construcciones (fisuras, roturas de vidrios, etc.) y las voladuras de piedras. La aceleración del ritmo de depredación por las nuevas formas de explotación, y la creciente incompatibilidad con otros usos de suelo hacen más evidentes los impactos negativos de la actividad. Actualmente existen nueve canteras habilitadas, de las cuales la mayoría se localizan en zonas urbanas y suburbanas y todas en zonas de uso turístico (Ver esquema Nro. 1, en Anexo) (6) Los intentos de regulación A inicios de la década del 70, a través del decreto municipal 348/72 se establece un área de “Conservación del Paisaje”, delimitada por la poligonal trazada por la parte posterior y a mil metros de las rutas 30, 74 y 226. Impide habilitar explotaciones que modifiquen el perfil de los cerros y puedan observarse desde cualquier punto al interior de la poligonal, o que afecten al tercio superior de las sierras. El decreto municipal 1085/79 establece directamente la prohibición para la instalación de nuevas explotaciones dentro del área delimitada por la poligonal y fija un plazo de 10 años para la erradicación definitiva de las preexistentes en dicha área. En 1980, el decreto ordenanza 2563 reglamentó los horarios para las voladuras. En 1987, la ordenanza 4133 ratifica la prohibición de instalación de canteras en el área de “Conservación del paisaje” (art. 2) pero establece la excepción para todas las empresas ya instaladas (art. 22) y posibilita la realización de convenios de excepción al impedimento de trabajar el tercio superior (art. 19). En 1994 la ordenanza 6543 aumenta diferencialmente el “Derecho a la explotación de canteras”, contribución municipal, dentro del polígono (antes de 0,10$/Tn, a partir de esta norma 0,17 fuera del polígono y 0,30 dentro del mismo). Ante esta medida las canteras dejaron de pagar dicha contribución. En suma: ninguna de las normas fueron cumplidas. Las empresas dedicadas a la explotación canteril en Tandil aducen la incompetencia del municipio en la regulación de la actividad, y reconocen las leyes nacionales 24.196 y 24.228, ratificadas por las leyes provinciales nro. 11.842 y nro. 11.481. Sin embargo esas leyes requerían la adhesión de los municipios (art. 4 de la Ley 24.196), estando Tandil entre los que no lo han hecho. Este conflicto de competencias ha merecido de la Asesoría General de Gobierno (Exp. 2113-3436/94) un dictamen que afirma la competencia del Municipio para incrementar los valores del derecho a la explotación de canteras fijados por ordenanza impositiva (fundamentado en el art. 226 inc. 5 del decreto ley 6769/58). En concordancia con este dictamen se expresó la sentencia del juicio en primera instancia y en la apelación. Ya a mediados del año 2000 estaba la sentencia firme de cobro ejecutivo, incluso con rematador designado en algunos casos (por ej: Empresa CIGA. S.A.). El Defensor del Pueblo, a instancias de una presentación del Consejo Deliberante de Tandil (1997), se expidió en diciembre de 1997 (Resolución Nro. 06832/97), exhortando a la Dirección de Minería a: a) exigir informes de impacto ambiental a las empresas comprendidas en el área de exclusión, b) dictar normas operativas y de explotación que minimicen impacto visual y paisajístico c) búsqueda de alternativas consensuadas que permitan continuar la actividad económica en la región y preservar las particularidades topográficas en riesgo. El Director Provincial de Minería, Dr. Enrique Loustau respondió, en marzo de 1998, que cumpliría con lo exhortado, habiendo solicitado ya los informes de impacto ambiental correspondientes a las empresas canteristas. En septiembre de 1998 el Defensor del Pueblo, a instancias de la presentación realizada por la "Comisión Abierta de Ciudadanos por la Preservación de las Sierras de Tandilia", quien acompaña más de 6000 firmas, responde reiterando los términos de su intervención anterior e informando que la Dirección de Minería había hecho saber: a) que los informes de impacto ambiental presentados por las empresas se encontraban para su evaluación en la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia de Bs. As. y b) que la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial (UGAM) tendría a su cargo controlar los respectivos planes de gestión ambiental. El Defensor del Pueblo (resolución 04342/98) exhorta a la Dirección Provincial de Minería a: a) brindar amplia publicidad a los estudios de impacto ambiental (y a sus evaluaciones) de las canteras ubicadas en el área de exclusión y a poner a disposición de los interesados toda la documentación relativa a los mismos, b) convocar con la mayor brevedad a autoridades municipales, agrupaciones vecinales y a las empresas involucradas a celebrar reuniones para conciliar posiciones. El conflicto también dio lugar a iniciativas como el proyecto de Declaración de Interés Legislativo la Preservación de las Sierras de Tandil (Diputados Nacionales G. Cardesa, J. González Gaviola y M. Stolbizer, 1998) y al Proyecto de Solicitud de Informes en la Cámara de Diputados Provincial que recaba informes sobre estudios de impacto ambiental de las canteras de Tandil. (Dip. C. Nivio y Ots. 1998) En 1998 el Consejo Deliberante amplia la “zona de conservación del paisaje” mediante Ord. 7498/98 A fines de 1998 la Dirección Provincial de Minería contrata los servicios de una mediación privada. Ese proceso dio por resultado un convenio entre el titular de esa dirección y el Intendente Municipal, por el cual se acuerda concretar un servicio Permanente de Inspección y Asesoramiento en el Partido de Tandil, el cual dependerá en forma exclusiva de la Autoridad Minera Provincial. La Municipalidad de Tandil debe proveer una oficina, un profesional y los gastos de servicio, y la dependencia provincial un móvil y los gastos por su mantenimiento. Los firmantes pueden denunciar el acuerdo con notificación previa de treinta días y se comprometen a someter las divergencias por la interpretación a un proceso de mediación privado. En Abril de 1999 el Defensor del Pueblo se expide a instancias de la Comisión Abierta de Ciudadanos por la Preservación de las Sierras del Sistema de Tandilia (Resolución 01019/99) exhortando a la Secretaria de Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires a la rápida conclusión de la evaluación de los estudios de impacto ambiental presentados por las empresas mineras radicadas en el partido de Tandil y a brindar amplia publicidad tanto a aquellos como de las respectivas evaluaciones. En el mismo mes de 1999, ante denuncias de los vecinos por la voladura de piedras por explosiones realizadas en la Cantera El Trincante S.A., la Inspección General del Municipio clausura preventivamente la misma con resistencia del propietario. La Dirección de Minería presiona abiertamente sobre las autoridades locales intervinientes y “autoriza” la reapertura. En abril de 1999 surge la Comisión Multisectorial por la Preservación de las Sierras de Tandil, con el objetivo de unificar esfuerzos hasta ese entonces dispersos en varias entidades. Esta ONG, trabaja en la de difusión del valor universal de las Sierras y reclama el ejercicio efectivo de los derechos ambientales consagrados por la Constitución Nacional, la Constitución Provincial y leyes específicas (Ley Pcial. 11. 723) y sus principales propuestas son: i) la reconversión productiva en el uso de las sierras para lo cual propone la creación de un Fondo de Promoción de Emprendimientos Sostenibles. El mismo se formaría con el producido del cobro ejecutivo por deudas municipales en base a los juicios ya ganados por el municipio a los empresarios canteristas, y estaría orientado prioritariamente aquellos a emprendimientos integrados por los trabajadores actuales del sector.2) La delimitación de Áreas Protegidas, cuyo proyecto de ordenanza cuenta con adhesiones de mas de un centenar de instituciones y fue acompañada por miles de firmas 3) la implementación de formas de planeamiento participativo. Ninguna de estas propuestas fueron tratadas por autoridades municipales Entre mayo y principios de octubre de 1999 se reunió la segunda etapa de la mediación privada, a cuya reuniones fueron invitadas a participar el gremio de los obreros canteristas, la Cámara Minera, la Cámara Empresaria, todos los bloques de concejales, representante del ejecutivo municipal y de la Dirección de Minería. El costo de la mediación privada fue oblado la mitad por los empresarios canteristas, la cuarta parte por la Dirección de Minería y el resto por el Municipio de Tandil. Todos los participantes aceptaron el requisito de confidencialidad, al cual aludieron para no explicitar en las campañas electorales su posición respecto a los conflictos. En el año 2000 se realiza la tercer etapa de la mediación con los mismos participantes y similar forma de financiamiento. La no invitación a ambientalistas y a vecinos damnificados por las explotaciones fue justificada con el argumento de que los mismos estaban representados por las autoridades electas. En el transcurso del año 2000 se aprobó una Ordenanza que establecía una moratoria en el cobro del “derecho a la explotación de canteras”, otorgando un plazo máximo para la presentación de los empresarios a cuyo término de no presentarse se procedería a la ejecución de las sentencias firmes de cobro ejecutivo de las contribuciones adeudadas. Finalizado el plazo y no habiéndose presentado los deudores, tampoco se ejecutaron dichos remates en virtud de las negociaciones desarrolladas en el ámbito de la mediación privada. Como resultado de la mencionada mediación, es presentado el “Acuerdo Marco”, al cual se hace referencia más adelante al analizar los criterios de evaluación implícitos en las políticas públicas implementadas ante los conflictos planteados. Los principales conflictos Los antecedentes mencionados anteriormente permiten observar que al menos convergen los siguientes conflictos: a) el relacionado con la forma de utilización de las Sierras, b) el derivado de la localización de las canteras y c) el referido a las controversias entre distinto niveles estatales respecto a las competencias en cuanto a la regulación de la actividad. - El conflicto por la utilización de las Sierras Podríamos definirlo como el conflicto entre la consideración de las Sierras como recurso no renovable o como recurso estable o renovable. Esto supone evaluar y comparar alternativas entre distintos tipos de producción, extractiva o no extractivas, sustentables o no. También este conflicto implica una contraposición entre dos dimensiones temporales, una acotada al presente y otra proyectada hacia el futuro. Este conflicto expresa una percepción social del costo de oportunidad de utilizar las Sierras en un actividad extractiva. Dicho costo sólo se revela a la sociedad en la medida en que las Sierras son crecientemente valoradas, tanto en función del aumento de la conciencia ambiental de la población como en su carácter de recurso estratégico para el turismo, actividad percibida como altamente dinamizadora. No es extraño que la actividad minera no despertara la misma reacción en otras épocas, dado que entonces no sólo el ritmo de depredación era más lento por la tecnología utilizada, sino que las Sierras no eran percibidas en la dimensión ambiental y económica (como recurso de actividades sostenibles) con las que hoy se las considera. El costo de oportunidad de utilizar recursos, de cierta manera es la alternativa más altamente valorada en la cual se habría podido invertir estos recursos y a la cual la sociedad tendría que renunciar cuando los recursos se utilizan de otra forma específica. (Field Barry C., Pág. 187) Ante una actividad extractiva de un recurso no renovable, una alternativa de actividad sostenible en el tiempo es superior a condición de tomar un período los suficientemente largo. Por lo tanto el resultado de la comparación entre ambas actividades dependerá del período de tiempo que se considere para su evaluación. Si se adopta un criterio de evaluación económico-social, es decir si se consideran costos y beneficios indirectos y se establecen resultados para la sociedad como un todo, el costo de oportunidad de utilizar las sierras tal como se lo hace actualmente es extremadamente alto. Si no se considerara a las Sierras como recurso económico sino exclusivamente como patrimonio natural-cultural, los costos de la depredación podrían igualmente identificarse pero no valorarse monetariamente, por lo cual el análisis de alternativas de solución al conflicto por el uso de las Sierras debería realizarse utilizando el análisis costo-eficiencia, es decir, buscando la alternativa que lograra preservar dicho patrimonio al mínimo costo. - Conflicto por la localización de canteras Este conflicto expresa la incompatibilidad de usos del suelo y remite, necesariamente, al ordenamiento territorial por acción u omisión que ha determinado la situación actual. La localización de canteras en áreas de uso residencial genera perjuicios a los vecinos por efectos de las explosiones, voladuras de piedras, roturas de vidrios, fisuras en las construcciones, contaminación del aire por polvo de piedra, entre otros. Esto ha dado lugar al reclamo de los damnificados y a presentaciones judiciales, en curso. Dado que es competencia indelegable del municipio la seguridad de los ciudadanos es ante este que se realizan los reclamos. La labor municipal en este aspecto se ha visto dificultada porque en el marco del conflicto de competencias con la provincia las empresas han extendido el desconocimiento de la autoridad municipal como policía minera al desconocimiento de su capacidad para implementar medidas que intentan prevenir riesgos a la seguridad de los habitantes. Si bien tanto los vecinos como los empresarios canteristas aducen derechos adquiridos, la resolución de este conflicto supone un reordenamiento territorial con la consiguiente relocalización de actividades. Según el estudio de Díaz, Tommasi y Franzese (1986), existen cinco áreas potencialmente aptas para la explotación de granito triturado en el partido de Tandil, fuera de la poligonal de “Conservación del Paisaje”. De estas, los autores sugieren dos como las más factibles: la Zona de la Sierra Alta de Vela y la Zona Cerro FederaciónGardey, sitios que reúnen varios requisitos a saber: buena calidad de la piedra, infraestructura vial y provisión de energía. -El conflicto de competencias por la regulación de la actividad El conflicto de competencias se produce entre el nivel municipal, por una parte, y los niveles provincial y nacional por la otra. Se centra en el ejercicio del poder de policía minera y la capacidad del municipio de cobrar derechos de explotación de canteras. El ejecutivo provincial y los empresarios argumentan que la actividad goza de estabilidad fiscal y que el poder de policía es competencia provincial. Desde el ámbito local puede sostenerse que el Municipio no adhirió a las leyes que esgrimen los empresarios y por lo tanto retiene competencias regulatorias como el manejo del derecho a la explotación de canteras. A su vez reclama su competencia en el control de la actividad en todos los aspectos en los que esta pueda afectar la seguridad de las personas y sus bienes. Con respecto al poder de policía sostiene la necesidad de cooperación entre los niveles local y provincial. Pero, aunque este conflicto se manifiesta como una controversia jurídica, es fundamentalmente de orden político. Por una parte, a nivel provincial y nacional, principalmente en los poderes ejecutivos, se ajustan al modelo macroeconómico y a las políticas sectoriales vigentes y por tanto operan a favor de una desregulación de la actividad minera privada y una “autoregulación” de la actividad estatal que minimiza su capacidad de intervención. Por otra parte, a nivel local los conflictos de intereses entre los involucrados en la actividad minera, los vecinos damnificados directamente y la sociedad sensibilizada ante el progresivo daño ambiental, generan una demanda creciente de regulación, para cuya atención el municipio cuenta con un nivel de autonomía insuficiente. En este sentido, la concepción de autonomía no refiere sólo a un aspecto normativo. Los márgenes de autonomía de las administraciones locales no sólo responden al marco legal sino también a los condicionamientos impuestos por una dinámica económica generada de manera exógena y a la capacidad y la vocación de la administración local para ampliar esos márgenes. Criterios de evaluación implícitos en las políticas públicas implementadas Las políticas implementadas y las respuestas públicas a los conflictos señalados contienen criterios de evaluación implícitos o explícitos. Utilizando como referencia la conceptualización del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica Social, de CEPAL podríamos distinguir dos grandes criterios, el de evaluación privada y el de evaluación económica-social. (Silva Lira: 1996) Un proyecto de inversión implica la utilización de insumos, una “succión” de recursos productivos de la economía, cuyo valor representará los costos. Su implementación generará resultados cuya valoración representará los beneficios del proyecto. La evaluación consiste en determinar si la corriente de beneficios a generar es mayor que la corriente de costos que provocará. De este conjunto de costos y beneficios generados por un proyecto la evaluación privada sólo considera los directos, es decir aquellos que efectivamente deben ser pagados o cobrados por el empresario. Por el contrario la evaluación económica-social considera todos los costos y beneficios, directos e indirectos, que puede identificar, cuantificar y valorar. Ejemplos de costos indirectos para el caso de la evaluación de una explotación canteril son, entre otros, los daños ambientales, el deterioro de las casas aledañas por fisuras por detonaciones, la rotura de caminos por el transporte de la piedra. etc. Si bien la existencia misma de los conflictos expresa que socialmente estos costos son identificados, el análisis de las políticas implementadas permite establecer si son considerados y en que medida son reconocidos como costos directos de la explotación o como costos indirectos internalizados por el conjunto de la sociedad. A modo de ejemplo tomamos una respuesta presente en el “Acuerdo Marco” para cada uno de los conflictos identificados: Una respuesta al conflicto por la utilización de las Sierras Dos puntos del Acuerdo Marco parecen remitir a esta cuestión: I- Mitigación del impacto ambiental, para lo cual proponen: a- regular horarios de voladuras para no afectar a vecinos o turistas, b- instalar una red de sismógrafos, cuya compra haría el Municipio de Tandil c- control cada dos años por parte de la Dirección de Minería del cumplimiento de los proyectos de mitigación propuestos en el Informe de Impacto Ambiental de cada explotación (7) II- Pacto Minero- Turístico: consistente en el compromiso entre las canteras y el municipio de conjugar armónicamente la extracción minera con el desarrollo de la actividad turística dando acceso a lugares donde se ha retirado piedra, configurando paseos, haciendo caminos de acceso, lagos, forestación. (Acuerdo Marco, pto. 5) Se nombra una Comisión de Seguimiento integrada por la Dirección de Minería y funcionarios municipales. Ningunas de estas medidas resuelven el conflicto por las formas de utilización de las Sierras. La medidas de mitigación, reconocen el impacto negativo sólo parcialmente, porque no enfrentan el eje del conflicto que es el impacto que no se puede mitigar porque es irreversible. El pacto minero- turístico, subordina un uso al otro y los considera compatibles. Parte de considerar el valor de las Sierras sólo en términos económicos, reservorio de piedra para moler y, de manera subordinada, recurso turístico. Presenta el turismo como la actividad que se va a poder hacer a partir del supuesto proyecto paisajístico con el que va a concluir el ciclo de actividad minera. Así la depredación actual se presenta como proceso de construcción de un proyecto en el cual en “reemplazo” de la Sierra, el atractivo girará en torno al lago generado por el acondicionamiento de la cava producida por la extracción. Los diseños presentados, fueron elaborados por prestigiosos paisajistas, pero ofrecen innumerables dudas respecto al impacto ambiental que a su vez, cada uno podría generar. Al costo indirecto permanente generado por la destrucción de las Sierras podría sumársele el costo generado por los lagos artificiales y otras formas de uso que se presentan como mitigación. El tiempo previsto de explotación minera varia en la mayoría de los casos entre los 15 y los 30 años. Es decir que la habilitación por esos años en los actuales emplazamientos constituye una regulación del uso del suelo a favor de la actividad minera, aún en zonas residenciales. De esta manera, carga sobre la comunidad dos tipos de costos indirectos: 1- La desvalorización urbana producida por la actividad minera, no entendida sólo en términos inmobiliarios, sino fundamentalmente en términos de calidad de vida y de perjuicios al patrimonio natural cultural como bien común 2- La sobrevaluación de la explotación minera en el caso de una eventual expropiación. Esto podría desalentar iniciativas de reconversión y por el contrario, fortalecer la actitud especulativa de algunos empresarios canteristas para los cuales sería más rentable forzar a una expropiación generando cada vez molestias más grandes a la población, que intentar la progresiva reconversión hacia otras actividades Una respuesta al conflicto por la localización de las canteras - Implementación de Parque Mineros para “relocalizar” la actividad canteril en el partido de Tandil. La relocalización no hace cesar el costo indirecto en el actual emplazamiento, en tanto el impacto de la extracción de material es irreversible y al mismo tiempo agrega el costo ambiental del impacto también irreversible en el nuevo emplazamiento. Es decir, el Parque Minero produciría el traslado de algunos impactos negativos (Por ej. las explosiones) y la multiplicación de los impactos irreversibles. De tal forma, el daño ambiental aumentaría. La implementación del Parque Minero sería solventando por un fondo constituido con parte de lo recaudado en concepto de “derecho a la extracción de la piedra” y otras contribuciones. Además, el gobierno municipal eximiría a las empresas que sé allí se localicen de la mencionada carga así como de otras tasas, destinaría un porcentaje del Fondo de Pavimentación a promover la actividad y solicitaría a la provincia que desgrave impuestos y facilite créditos blandos. Esta opción supone que la sociedad internalice los costos devenidos de la eventual disminución de los ingresos fiscales y de las erogaciones, lo cual podría implicar aumento de otros gravámenes o resignación de partidas en otras áreas. La elección del lugar, en la Sierra Alta de Vela, se fundamenta en el mencionado estudio de Díaz, Tomassi y Franseze (1986) que recomendaba esta área y la de Cerro Federación, descartando esta última “por tener actividad desde hace varios años” (Acuerdo Marco, punto 2 y Anexo2-1). La Sierra Alta de Vela, como ya se mencionara, justamente por su escala y nivel de preservación, tanto del relieve como del pastizal serrano típico, es considerada de alto valor científico. La explotación minera, aunque se localizara en una superficie pequeña, afectaría al ecosistema en su conjunto. Por consiguiente esto representa un costo indirecto adicional, claramente identificable pero imposible de cuantificar por su propia naturaleza ¿Cuál es el precio de esa biodiversidad? Al descartar Cerro Federación, implícitamente se está admitiendo la continuidad de las actuales técnicas de explotación. El material extraído proviene de relieves que constituyen la emergencia de un basamento granítico. La explotación de las vetas más externas, más expuestas y las más cercas a las vías de comunicación responden al objetivo de minimizar costos empresariales, no a la inexistencia de material suficiente para ampliar la explotación en el lugar que ya esta afectado irreversiblemente. Por tanto, continuar con las actuales técnicas de explotación constituye un costo indirecto diferencial respecto a aquel que se produciría con otras formas de organización de la producción. Así, la decisión de afectar el área de mayor preservación en la actualidad a la extracción es un subsidio a la ineficiencia en las formas de explotación minera que toda la sociedad internaliza. Cabe señalar que la idea de construir un Parque Minero fue estudiada con anterioridad, entre otros funcionarios, por la Dip. Prov. L. Jensen, quienes lo concebían como una forma de detener la depredación en zonas urbanas y turísticas mediante la relocalización de las explotaciones en un sitio donde se minimicen los impactos negativos. En la propuesta plasmada en el Acuerdo Marco deja de orientarse a ese objetivo para concebirse como una herramienta de promoción de la actividad en todo el partido de Tandil. Esta mutación desde el objetivo de la relocalización al de la promoción evidencia una modificación en la consideración y delimitación de costos directos e indirectos. Mientras en el primer caso se reconoce el daño ambiental y se intenta mitigarlo y moderarlo, en el segundo no sólo esto no se intenta, sino que se favorece su agravamiento y multiplicación. Una respuesta al conflicto de competencias La búsqueda de una solución al conflicto de competencias a través de la participación en el proceso de mediación privada - El poder de policía minera: Las autoridades municipales consideran que los acuerdos alcanzados en el marco de la misma descentralizan el poder de policía minera. Sin embargo, los resultados de la mediación establecen más que una delegación de competencias provinciales, en este caso el poder para monitorear la actividad minera, la mera delegación en el nivel local de los costos de ejecución de las normativas existentes. Esto es un buen ejemplo de una forma particular de entender la descentralización, que transfiere de los niveles nacionales y provinciales a los locales costos y responsabilidad de gestión pero no decisiones y recursos. El primer caso concreto, ya citado, de la Cantera El Trincante S.A. puso en evidencia que la Dirección de Minería no delega competencias que considera propias y por el contrario es capaz de litigar con el gobierno municipal para conservarlas. En este caso existe un costo indirecto transferido de la órbita provincial a la local sin que el beneficio, el ejercicio de la competencia regulatoria, se transfiera también. - La capacidad para cobrar el derecho a la explotación de canteras. Se establecen convenios respecto al pago de las deudas atrasadas de los empresarios canteristas basados en la suspensión de la ejecución de las sentencias judiciales, el pago de la deuda con importante quita, en cuotas y en especie, así como la rebaja de los valores fijados para los derechos de explotación de canteras (8). De esta manera, el sector privado “reconoce” lo que ya estaba establecido legalmente: la capacidad del municipio para establecer el mencionado derecho, pero logra rebajar el valor del mismo y negociar el monto de la deuda y la forma de pago. Los recursos adeudados condonados y los correspondientes a la disminución de los derechos son un costo indirecto internalizado por la comunidad en tanto pérdida de recursos públicos. Al mismo tiempo, el pago en especie a realizarse con piedra molida, agrega el costo indirecto correspondiente al aumento del daño ambiental generado por la extracción de la misma con esa finalidad. Algunas conclusiones Una interpretación a partir del análisis de los antecedentes presentados respecto a los conflictos estudiados y de algunos ejemplos de las políticas implementadas para atenderlos, permite elaborar las siguientes conclusiones: 1- Ninguna de las políticas implementadas evidencia un reconocimiento del valor científico y ambiental de las Sierras de Tandil y por lo tanto de su integridad. Todo otro uso actual o potencial, aunque se declame deseable, se subordina al uso como recurso minero. Esta unidimensionalidad en la valoración de las Sierras impide percibir el costo de oportunidad de utilizarlas en actividades no sostenibles. Por consiguiente el principal costo ambiental no está identificado 2- La visión de las Sierras exclusivamente como recurso minero queda reflejada en el recorte de autoridades gubernamentales y sectores sociales invitados a participar de la llamada mediación. Sólo se tomó como interlocutores a las autoridades provinciales de la Dirección de Minería y a los sectores sociales directamente involucrados con la actividad minera 3- No se observan medidas tendientes a evitar o disminuir el costo ambiental irreversible de la actividad minera, por el contrario la protección y la promoción de la actividad tienden a agravarlo. 4- Las medidas de mitigación presentes en las regulaciones actuales atienden parcialmente a algunos impactos negativos reversibles (los irreversibles, por definición no tienen posibilidades de mitigación). Estos costos ambientales están identificados y en parte son internalizados por el empresario (por. Ej. barrera de árboles) y en parte por la sociedad que asume los costos de los perjuicios generados por las explosiones y de las erogaciones necesarias para hacer los controles ( Ej. : red de sismógrafos) 5-La propuesta de un Parque Minero en Sierra Alta de Vela simultáneamente al reconocimiento de períodos de extracción de 15 a 30 años a las explotaciones en sus actuales emplazamientos no promueve la relocalización del impacto ambiental sino su multiplicación. Además, mientras la concepción original del Parque Minero identificaba los costos ambientales y se proponía como una alternativa discutible pero orientada a minimizarlos, la actual los amplia socializándolos doblemente, como costos ambientales y como costo fiscal de la promoción. 6- La elección de la Sierra Alta de Vela y no de la Zona de Cerro Federación, ( también sugerida en el estudio de Díaz, Tommasi y Franzese que se presenta como referencia técnica para la elección del lugar) debido a “la larga explotación en la misma”, evidencia una opción por la continuidad de las actuales formas de explotación centradas en la extracción de material de los frentes más superficiales y expuestos, en desmedro de la preservación de un área de gran valor científico y ambiental. Así la destrucción de esta zona es un subsidio a la utilización de tecnologías de alto impacto ambiental. 7-La promoción de la actividad con un régimen privilegiado en el pago del “Derecho de explotación de canteras” adeudado y actual y demás incentivos analizados puede verse como un doble subsidio (ambiental y fiscal) a la actividad minera internalizado como un doble costo por la sociedad. 8-La promoción de una actividad que muestra claramente una tendencia a la involución en la generación de valor agregado y a la disminución en la generación de fuentes de trabajo ofrece expectativas de aumentar la brecha entre los beneficios a obtener, en baja y los costos a generar, en aumento. Es decir, se está promocionando una actividad cuya rentabilidad social tiende a decrecer. En síntesis, los costos ambientales más importantes no son identificados, los identificados no son cuantificados y de los mismos sólo una pequeña parte es asumida por los empresarios. Por lo tanto puede afirmarse que las políticas públicas analizadas no evidencian criterios de evaluación económica social. Por el contrario, internalizan los criterios de la evaluación privada. Los sucesivos intentos de regulación de la actividad ponen en evidencia, por una parte, que la norma es la laxitud jurídica y por otra, un progresivo compromiso estatal como garante de la rentabilidad privada, operando a favor de la misma mediante la delimitación de costos y beneficios directos e indirectos. Así, se puede concluir que la viabilidad de los proyectos mineros en curso es producto de ese “recorte” de costos y beneficios directos que posibilita su rentabilidad, mediante la socialización de los costos indirectos, particularmente del daño ambiental. Hasta aquí, algunas conclusiones respecto a cómo han sido considerados los costos ambientales en el caso estudiado. Pero hace parte de estas conclusiones una nueva pregunta: ¿Pueden categorizarse como públicas las políticas que internalizan los criterios de la evaluación privada y subordinan todo otro objetivo al de garantizar la rentabilidad de algunas empresas? Recomendaciones finales A sugerencia de uno de los evaluadores de este artículo se incorporan algunas recomendaciones. En ese sentido cabe en primer lugar una advertencia. La relación Sociedad-Naturaleza en general y el uso del principal recurso natural del partido de Tandil en particular, no son cuestiones meramente técnicas, sino fundamentalmente políticas. Por lo tanto, el ámbito de resolución de conflictos como los analizados, está en el campo de la acción política. Este artículo intenta un análisis e interpretación de un estado de situación, a la luz de algunos criterios teóricos que permitan profundizar el conocimiento sobre la forma en que son considerados los costos ambientales en las políticas públicas. De las conclusiones extraídas puede deducirse que sería importante para un nuevo abordaje de las cuestiones aquí analizadas considerar, entre otros, los siguientes aspectos: 1- La modernización de las políticas públicas requiere la incorporación de prácticas permanentes de evaluación. En este sentido, el criterio de evaluación económica social propuesta por el ILPES ofrece amplias posibilidades para incorporar la consideración de beneficios y costos indirectos en general, y los ambientales en particular. 2- Los conflictos derivados de la utilización de los recursos y de la localización de las actividades encontrarían un marco propicio para su resolución en la aplicación de metodologías como el planeamiento estratégico o en la elaboración de un plan de desarrollo participativo dentro del cual podría encontrar sustento y viabilidad el necesario reordenamiento territorial y ambiental del partido de Tandil. 3- Un clara delimitación de competencias en los distintos niveles estatales y el fortalecimiento del nivel efectivo de autonomía municipal, particularmente la descentralización no sólo de obligaciones, sino de decisiones y recursos, facilitarían la resolución de conflictos, aumentando las posibilidades de una participación más directa de la ciudadanía. 4-El fortalecimiento de la educación en general y de la ambiental en particular contribuirían a nuevas formas de relacionamiento sociedad-naturaleza, así como a mejorar la valoración de los recursos, a percibir el costo de oportunidad de los diferentes usos y a incorporar en todos los actores sociales criterios que faciliten la búsqueda comunitaria de un desarrollo sostenible social y ambientalmente. Notas 1- Caracterización basada entre otros autores en los siguientes: Azpiazu: 1997, Beccaria:1999, Lozano: 1997, Manzanal:1999, Nochteff: 1998, Roffman :1999, Schvarzer:1997, Rapoport:2000, Sevares:1999, Neffa:1998 2- Una muestra de la destrucción de empleo en el sector es que en 1994 los trabajadores ocupados alcanzaban los 300 y en el año 2000, no alcanzan a la mitad. (cifras tomadas de documentos públicos de fuentes gremiales) 1- Datos obtenidos en entrevistas a informantes calificados. 4- Existen otros lugares alternativas para la producción de piedra, entre los cuales puede mencionarse a las zonas donde esto significaria mitigar impactos negativos, como aluviones, obstrucciones de cauces, rupturas de rutas, taponamientos de puentes, etc. (PeJ: Río Blanco, Iruya, Abaucán, etc.). Esta estrategia permitiría sustituir grandes impactos negativos concentrados (Pej : Carba y Montecristo, entre otras) por muchos impactos positivos dispersos. Ver informe del Geólogo José Luis Angeleri. Documento de la ONG Multisectorial por la Preservación de las Sierras de Tandil. 5. Utilizando los criterios del ILPES, CEPAL, en el presente trabajo se denomina costo ambiental de la actividad minera a los efectos negativos sobre el medio ambiente producidos por dicha actividad, que se expresan en la disminución del nivel de calidad de vida de la población o la hacen incurrir en costos adicionales para evitar inconvenientes. Pueden ser directos (asumidos por el empresario) o indirectos (internalizados por el conjunto de la sociedad), irreversibles (efectos irreparables) o mitigables, cuantificables o no monetariamente. (Sanin: 1995, p.105; Silva Lira, 1996; Leal:1997) 6-La empresa CIGA S. A. que explota la cantera “Cerro Leones” entró en convocatoria de acreedores en el año 2000 y permanece inactiva. 7- Esta obligación ya esta contemplada en la Actualización del Informe de Impacto Ambiental , a realizarse cada dos años a partir de la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental ( Art. 13 del Decreto Prov. 968/97 dictado por la provincia para reglamentar la Ley 24.585 que incorpora al Código de Minería el Titulo Complementario de la Protección Ambiental para la Actividad Minera). 8-El Acuerdo Marco toma como referencia la deuda que las empresas tenían con el Municipio desde 1994 sin intereses, la cual totaliza 2.409.280$ al 25/8/ de 2000. La deuda informada antes de llegar al acuerdo era cercana a los 4.000.000$. El valor del derecho a la explotación de canteras es rebajado de 17 centavos/tn fuera de la poligonal de conservación del paisaje y 30 centavos/tn dentro de la misma, a 13 Bibliografía ANGELERI, JOSE L. – “Informe sobre la Sierra Alta de Vela” Mimeo, Tandil, 2000. ASPIAZU, D.-- “El nuevo perfil de la elite empresaria. Concentración del poder económico y beneficios extraordinarios” Rev. Realidad Económica Nro. 145, Bs. As., 1997, Pág. 7 a 32 BECCARIA LUIS-- “Un análisis de la estructura distributiva del nuevo régimen económico” Rev.ENOIKOS, Nro. 15, Bs. As.,1999, Pág. 122 a 129 DALLA SALDA, LUIS --“Basamento granítico-metamórfico de Tandilia y Martín García” Instituto de Geología y Recursos Minerales, ANALES, 29, Buenos Aires, 1999. DIAZ G, TOMMASI C., FRANZESE J.-- “Preselección de áreas graníticas aptas para la abertura de canteras y el emplazamiento de plantas de trituración en el partido de Tandil”. Informe 31. CIC- Pcia. Bs. As., La Plata,1986 FIELD BARRY C.-- “Economía Ambiental. 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