Plan Estratégico Social-MPPS- 2001

AGENCIA DE
COOPERACIÓN
ALEMANA
ASOCIACIÓN
LATINOAMERICANA DE
MEDICINA SOCIAL
GTZ
ALAMES
PLAN ESTRATÉGICO SOCIAL
EL DESARROLLO DE UN
PENSAMIENTO ESTRATÉGICO EN
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS POR LA
CALIDAD DE VIDA Y LA SALUD
Hacia la Universalidad de los Derechos Sociales
con Equidad, dentro de una Estrategia de
Promoción de la Calidad de Vida y Salud
Caracas, Julio 2002
1
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Introducción
Este documento es resultado de un trabajo colectivo del MSDS, que comenzó en marzo
del 2001 con la gestión de la Dra. Maria Urbaneja, como Ministra de Salud y Desarrollo Social,
realizado en talleres y reuniones de trabajo entre los equipos directivos y técnicos del Ministerio,
con participación de diversos actores nacionales y el apoyo solidario de amigos y amigas
dedicados al quehacer de las políticas públicas en América Latina; todos y todas aportaron lo
mejor de sus saberes, de su quehacer, experiencias e ideales.
Fue motivo esencial de este esfuerzo, la construcción de un nuevo pensamiento en
momentos de intensos procesos de cambio políticos y sociales que buscan trascender nuestras
viejas e inertes instituciones y proponer otras visiones que terminen por derrotar las tendencias
que en el pasado jugaron a la regresividad de lo público y apartarlo de su función primordial:
responder a las necesidades sociales de la gente.
Este pensamiento, con otra dirección conceptual y política, que ha ido construyéndose a
partir del proyecto de país trazado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
pretende dar frente a estos desafíos, movilizando y juntando las energías de todos y todas
alrededor de un compromiso ético y social con la población venezolana y con la enorme deuda
que acumuló por décadas un Estado indiferente a sus responsabilidades públicas.
Ello impone una batalla decidida y permanente por la calidad de vida y salud de todos
los hombres y mujeres de este país, por la equidad en lo económico, lo social, lo político y lo
cultural, y por el protagonismo de las grandes mayorías, con el fin de conquistar en Venezuela
una ciudadanía definida por su contenido democrático y de justicia social.
2
I.
¿Qué es el Plan Estratégico Social?
El PES es un instrumento de planificación política, creado para desarrollar capacidad de
conducción estratégica y viabilizar cambios sustantivos en las condiciones de calidad de vida y
salud de la población venezolana. En este sentido, su concepción y construcción proporcionan
una nueva racionalidad valorativa y práctica a las políticas públicas: “el imperativo ético de
responder a las necesidades sociales, garantizando la universalización de los derechos y
la equidad de oportunidades a mejores condiciones materiales y sociales de vida para
todos y todas”.
Esta herramienta orienta y organiza la política nacional de salud y desarrollo social, con
la finalidad de hacer efectivas las disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y desarrollar los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social
2001-2007, en su eje de Equilibrio Social, y es fundamento del nuevo ordenamiento jurídico del
sistema de salud, contenido en el Proyecto de la Ley Orgánica de Salud, actualmente en
discusión por la Asamblea Nacional.
El PES se rige por cuatro directrices estratégicas que orientan los procesos de
planificación y la formulación de políticas, proyectos, planes y acuerdos entre actores, leyes y
normativas, así como las acciones llevadas a cabo por medio de instituciones, servicios y
organizaciones públicas y privadas. Todos éstos son el conjunto articulado de elementos que
permiten convertir los cambios deseados en productos y resultados concretos y visibles dentro
de la realidad social venezolana.
El pensamiento estratégico
El PES desarrolla un pensamiento estratégico que proporciona una nueva valoración y
función a las políticas públicas y que sirve como eje ordenador de objetivos, procesos y
recursos. Por tanto, abarca todos aquellos aspectos políticos, institucionales y sociales que
sean necesarios para ganar gobernabilidad sobre la complejidad de los problemas, dentro de un
proceso continuo de acercamiento sucesivo y ascendente.
La clave de este pensamiento es la aplicación sistemática de una perspectiva
estratégica, entendida como la capacidad de comprender complejidades concurrentes o
antagónicas, construir formulaciones políticas que proyecten una imagen objetivo ideal y
señalen el punto que queremos alcanzar a futuro, y de transformar conceptos y bases
materiales de la realidad, generando en el proceso compromisos y viabilidades. La aplicación
de una perspectiva estratégica significa entonces:

Convertir la política, sus conceptos y orientaciones en valores de cambio socialmente
movilizadores, potentes en su esencia y capacidad comunicativa, y afirmados como
condiciones que deseamos alcanzar en su expresión positiva.

Comprender los mecanismos esenciales que conforman la base de los problemas y explican
sus formas de producción y reproducción social.

Activar y combinar todas las fuerzas, capacidades y recursos necesarios para actuar en la
base de los problemas y superar la matriz de sus determinantes.

Considerar todas las posibilidades y efectos de nuestras intervenciones, evaluando
constantemente lo que estamos haciendo, para dominar y vencer los desafíos que tenemos
planteados.
3
I.2. Directrices estratégicas del PES
La realidad social venezolana presenta una gran cantidad y diversidad de problemas de
largo tiempo que aún no se superan. Estos problemas han sido blanco de intervenciones y
reformas, ciertamente insuficientes e incompletas; pero ahora su abordaje exige un cambio de
concepciones, políticas e instrumentos. Estamos frente a un nuevo objeto de cambio, resultado
del proceso político y social que vive actualmente Venezuela y que el pueblo venezolano
reafirmó por medio de referéndum en los principios y disposiciones de la Constitución Nacional
de 1999.
Este objeto es transformar las condiciones de calidad de vida y salud de toda la
población, conquistando la universalización de los derechos sociales como obligación,
compromiso y propósito de las políticas públicas, dentro de un ordenamiento político, social y
económico basado en la equidad. Avanzar en este propósito implica, el reto de construir una
nueva condición de ciudadanía, de contenido social y participativo; y rescatar el carácter y
función ética de las políticas públicas hacia las necesidades sociales de la gente, cerrando los
déficits de respuesta a éstas e impactando en las inequidades de calidad de vida y salud
existentes entre hombres y mujeres, etnias y razas, territorios y estratos sociales.
Ante estos desafíos, el PES propone cuatro directrices estratégicas:
1
Orientar la función de las políticas públicas hacia el imperativo ético de responder a las
necesidades sociales de calidad de vida y salud, con universalidad y equidad, combatiendo
los déficits de atención entre necesidades y ofertas, e impactando en la reducción de las
brechas por inequidad social como disparidades de oportunidades entre grupos humanos y
territorios.
2
Adoptar la estrategia de promoción de la calidad de vida y salud, que busca la preservación
y desarrollo de la autonomía de individuos y colectividades, entendida como el ejercicio de
potencialidades para satisfacer necesidades y deseos, a través de la transectorialidad y la
acción sobre territorios-poblaciones, atacando las causalidades y determinantes sociales de
los problemas a enfrentar, y generando capacidades de organización y empoderamiento
social.
3
Reorientar el modo de atención mediante la estructuración de respuestas regulares,
suficientes, integrales y equitativas, conformadas en redes públicas y sociales de calidad de
vida y salud dentro de los ámbitos nacional, estadal y municipal que actúen como espacios
de gestión transectorial de políticas y acciones en territorios sociales y como espacios para
el ejercicio político y social entre autoridades públicas y comunidades organizadas.
4
Construir una nueva institucionalidad pública con capacidad rectora, conducción y liderazgo
dentro de una estructura intergubernamental, descentralizada y participativa, comprometida
con la transformación de los patrones de calidad de vida y salud de la sociedad venezolana
alrededor de metas concertadas con la sociedad, convertidas en monitor del progreso
estratégico y operacional de la gestión y del desarrollo económico y social de territorios y del
país.
4
II.
Hacia la conquista de los Derechos Sociales
A partir de 1999, se abre una nueva etapa en la vida política y social de Venezuela,
marcada por un proceso de refundación de las bases constitucionales, la búsqueda de
transformaciones en el orden jurídico, social, económico e institucional del país, y el surgimiento
de nuevos actores, espacios de discusión y agendas políticas, que han tenido apoyo en una
amplia participación popular.
Los objetivos de este proceso han sido construir una democracia participativa y de
justicia social, estimular un modelo de desarrollo equitativo basado en el ser humano, con
expresión en lo social, lo político, lo territorial, lo económico y lo internacional, y rescatar el
compromiso y responsabilidad ética y política de los poderes públicos, con los problemas
estructurales de la sociedad venezolana, por muchas décadas postergados.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, elaborada en Asamblea
Constituyente y aprobada por referéndum popular en 1999, establece como norma
suprema y marco de ordenamiento jurídico de toda la sociedad venezolana, cambios
fundamentales en la estructura política y social del país que exige la construcción de
nuevos paradigmas y formas de ejercicio de las políticas públicas.
En su declaración y principios fundamentales, la república se constituye en un
Estado Democrático y Social, de Derecho y de Justicia, que busca construir una
sociedad democrática, participativa y protagónica dentro de un Estado federal y
descentralizado, donde la soberanía descansa en el pueblo y lo público ya no es
exclusivo de los ámbitos de gobierno ni de sus puestos de decisión. Se abre así un
proceso para la construcción de nuevos espacios, formas y medios de participación
popular en las decisiones públicas, que ocupan 130 artículos de la Constitución1.
De acuerdo con este postulado, el reto es pasar de una democracia definida por su
contenido político (donde las libertades públicas y el derecho a elegir y ser elegidos son
garantizados) a una democracia de contenido social, donde se garantice la preminencia
universal e indivisible de los derechos humanos y se conquisten los derechos sociales,
siendo el fin esencial del Estado la equidad en la aplicación de estos derechos a todos
los ciudadanos y ciudadanas, sin discriminación ni subordinación alguna.
En este sentido, la Constitución garantiza a todos los habitantes del país, los
derechos humanos, la igualdad y la equidad ante la ley; la participación de la ciudadanía
en los asuntos públicos; los derechos de la familia, los niños, niñas y adolescentes, los
derechos de la población anciana, los derechos de las personas con discapacidad, los
derechos de mujeres y hombres contra toda discriminación e igualdad de oportunidades
al empleo, protección y seguridad social, los derechos de los pueblos y comunidades
indígenas a sus formas de organización, cultura y prácticas tradicionales; así como los
derechos relacionados con una plena calidad de vida, en salud, seguridad social,
vivienda, trabajo, ambiente, educación, cultura, deporte y recreación para todos y todas.
1
De los 350 artículos que conforman el texto de la Constitución de 1999, 130 se relacionan directa o
indirectamente con el tema de la participación y 31 se refieren a diferentes acepciones del término
participar o al desarrollo de diferentes nociones de participación y de los diferentes niveles y medios que
la concretan. De estos artículos son relevantes, el 62 que da el derecho a los ciudadanos a participar en
la formulación, ejecución y control de las políticas públicas; el 70, que contiene los medios de
participación y protagonismo del pueblo y el 184, donde se plantea la nueva visión de la
descentralización, obligando a la transferencia de competencias y recursos de los Estados y Municipios a
las comunidades organizadas.
5
Esto plantea enormes desafíos a las políticas públicas y obliga a un cambio
profundo de sus concepciones y prácticas. Lo público es ahora espacio e instrumento de
poder de Estado y Sociedad, exigiendo otro modo de construcción de las políticas
públicas, no reducidas a políticas del gobierno, de instituciones, de programas, de
cargos de autoridad o de personas. Es decir, formuladas consistentemente en función
del interés colectivo, con perspectivas macro y de largo alcance, impactos sostenidos y
ejercidas en forma democrática, plural y con justicia, con “participación de todos, por el
bien de todos”.
Asimismo, lo social ya no significa únicamente proveer de bienes y servicios a la
población, dividiéndola entre contribuyentes y no contribuyentes, beneficiarios “objetos
de atención” o asistidos por el Estado. Lo social es ahora campo de derechos legítimos y
universalmente reconocidos y garantizados, indispensables para la conquista y el
desarrollo de una plena condición de ciudadanía, teniendo toda la sociedad en ello un
papel protagónico, activo y corresponsable como “sujetos sociales” con poder para
decidir sobre su propio desarrollo.
Es deber del Estado garantizar la aplicación de estos derechos sin discriminación
alguna, preconceptos o privilegios de ninguna especie y sin barreras que puedan
impedirlo. No se trata de un problema administrativo o prestacional, sino ético. La
aplicación de este criterio rompe con la racionalidad que domina los procesos de
decisión del Estado, en la cual se privilegia la disponibilidad de recursos (físicos,
humanos y financieros) sobre las necesidades colectivas e individuales. Así, en nombre
de la “racionalidad económica” se planifica en razón de las capacidades que pueden
ofrecerse, de manera inexorable, y no en función del tamaño y exigencias de los
problemas.
Esto ha convertido el manejo de recursos en una barrera constante dirigida a la
contención de demandas y de costos, en dirección contraria a los objetivos y
responsabilidades de la función pública, llamada a garantizar la búsqueda y organización
de respuestas colectivas para la resolución efectiva de los problemas sociales2 y a la
conducción política de procesos de transformación sustantiva de la realidad social,
teniendo prerrogativa una distribución equitativa de los medios sociales de acción,
orientados a objetivos de universalidad, democracia y justicia social.
2
Es necesario pensar en la totalidad de la población y luego proyectar sus necesidades. Sobre la base
de éstas, evaluar lo qué tenemos, lo qué nos hace falta y pensar estratégicamente de qué manera
podemos superar estos déficits.
6
III.
Universalidad con Equidad, y Participación
La Asamblea Nacional aprobó en el año 2001, el Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social 2001-2007, en el cual se establece como uno de sus ejes centrales el
Plan Equilibrio Social. Este plan fija los lineamientos políticos para el desarrollo social de
la nación orientados hacia la universalización de los derechos sociales dentro de un
nuevo orden social, material y de justicia basado en la equidad y el rescate de lo público
como espacio de políticas y acciones en función del interés colectivo y del ejercicio del
poder ciudadano, dentro de una nueva forma de relación de corresponsabilidad entre
Estado y Sociedad.
De acuerdo con lo que señalan estos lineamientos, el desafío planteado para las
políticas públicas es la transformación estructural de las condiciones de calidad de vida de toda
la población venezolana mediante la viabilización de la conquista universal de los derechos
sociales, operando sobre los déficits de atención a necesidades garantizadas como derechos
sociales e impactando en las diferentes expresiones y brechas por inequidad.
¿Qué es la Universalidad con Equidad?
La universalización de los derechos sociales significa la garantía efectiva de
acceso a las políticas, acciones, servicios y recursos que cubren estos derechos,
eliminando toda discriminación o barrera que pueda negarlos, impedirlos o limitarlos.
Pero, la universalidad requiere de la equidad para ser de hecho verdadera expresión de
justicia. La universalidad significa “igualdad de condiciones” y la equidad, “igualdad de
oportunidades”, incorporando en ésta la diversidad, la heterogeneidad y las diferencias,
que forman parte de la complejidad de lo humano y de los contextos particulares donde
se desenvuelve la vida.
La equidad no es una concepción imparcial de las diferencias, las reconoce y
dimensiona con el fin de impedir una distribución desigual e injusta del poder y de los
recursos, es decir, que se de menos a quien más necesita y más a quien menos necesita.
Para alcanzar una igualdad plena es indispensable la equidad, esto es asumir que
históricamente se ha hecho una jerarquización injusta de las diferencias, produciendo a
partir de ellas subordinación, discriminación, marginación y opresión. La equidad se
convierte así en el vehículo de la igualdad y la meta a alcanzar. Es lograr “igualdad en las
diferencias”.
Asegurar la existencia y la gratuidad de la atención de servicios que son
financiados con recursos fiscales, son buenos ejemplos de políticas y medidas que
permiten eliminar barreras de acceso a derechos sociales fundamentales como la salud y
la educación. Sin embargo, la igualdad en las condiciones de atención, por ejemplo, que
todos y todas tengamos posibilidades de acceso a los mismos servicios de salud, con
gratuidad, no implica igualdad de oportunidades. De hecho, igualar las condiciones
puede terminar creando injusticias ante la diversidad y complejidad de las necesidades
de la población. Si planificamos la universalidad desde una perspectiva en la que todos y
todas tendrán la misma respuesta, no seremos justos con los que más necesitan. Para
algunos se darán cosas que no se necesitan, para otros las ofertas serán insuficientes.
Por tanto, la universalidad no será completa sino se orienta por la equidad, lo que
significa garantizar el derecho a todos y todas, acatando la máxima de responder a cada
uno según su necesidad. La equidad es el reconocimiento de que todos y todas
necesitamos cosas distintas en tiempos diferentes; y se aplica en dos sentidos, a
necesidades diferentes deberán corresponder respuestas diferentes (equidad vertical), y
a necesidades iguales, respuestas iguales (equidad horizontal).
7
Cuando comencemos a aplicar este principio sistemáticamente, nos daremos
cuenta que la mayor parte de nuestros recursos es consumida por la gente que no es la
que más necesita. Así, creamos desequilibrios, muchas veces de forma invisible. Es por
ello que empleamos la Universalidad con Equidad, siendo ésta expresión de máxima
justicia, entendiendo lo justo como “lo que se necesita”3.
Universalidad con Equidad v.s. Pobreza y Focalización
Desde hace aproximadamente dos décadas, las políticas sociales del Estado
Venezolano han estado orientadas hacia la “lucha contra la pobreza”. La herencia de una
cultura pública de concepción centralista, sectorizada, global, expansiva y acentuadamente
burocratizada, que fundamentó su intervención principalmente en la “asistencia” a grupos en
circunstancias difíciles, vulnerables o desprotegidos (mujer y niños, indigentes y pobres), fue
declinando hacia una cultura de dispersión y fragmentación de las políticas sociales que originó
en los años 90 la idea de aplicar enfoques de “optimización social”, mediante una nueva
generación de programas sociales focalizados en “necesidades básicas” de poblaciones pobres
y dentro de una figura de Estado “minimizado” en sus responsabilidades sociales.
La focalización intentó concentrar recursos del Estado en programas de “subsidio
directo” que llegarían a las personas más pobres, dentro de orientaciones políticas marcadas
por la reducción del gasto público y el crecimiento del gasto privado en la satisfacción de
necesidades sociales4. La descentralización de competencias públicas acompañó esta
estrategia, buscando salidas a la burocratización centralista de las redes de servicios sociales.
La estrategia de focalización justificó la reducción de los recursos destinados al gasto social,
mientras que las políticas sociales continuaron presentando graves problemas de
desfinanciamiento y de pérdida de capacidades de respuesta a los problemas sociales, no
resueltos con la descentralización 5.
¿Qué es la pobreza?. El concepto de pobreza proviene de una idea de “mercado”,
en la cual la satisfacción de las necesidades sociales es un bien que se compra. Los
grupos humanos en condiciones económicas no favorecidas se convierten así en
poblaciones tuteladas por el Estado, a quienes se hacen llegar medios para cubrir lo
“básico” de estas necesidades con “programas focalizados”. En la focalización también
se habla de equidad, pero es una equidad que pretende hacer llegar algunas cosas a los
pobres, lo que rompe con la idea de universalidad. Dentro de esta concepción, los
derechos sociales son para quienes tienen capacidad económica, convirtiendo a los
pobres en imposibilitados para ejercerlos y, por tanto, desposeídos de ciudadanía y
desvalorizados en su condición humana y dignidad.
Este concepto es circular, porque intenta explicarse dentro de si mismo. La pobreza se
define como un patrón de lo “mínimo” aceptado socialmente según la realidad histórica de cada
país, para que hogares o personas “sobrevivan” a condiciones adversas de mercado. Se mide
en relación con los ingresos requeridos para comprar bienes y servicios “básicos” o para
3
Mario Hernández y Román Vega (2001)
A pesar de tratarse de necesidades sociales esenciales como la alimentación, la salud o la educación,
la idea de cambiar de subsidios indirectos a directos tuvo como objetivo financiar parte o lo “básico” de
estas necesidades a las poblaciones más pobres. La pobreza es una categoría que intenta tratar los
problemas sociales de manera residual. Esto llevó a procesos de reduccionismo de las políticas sociales,
deteriorando la institucionalidad y dejando enormes deficiencias y vacíos de respuesta a los déficits
sociales.
5 La descentralización solo se hizo efectiva en el sector salud a nivel de los Gobiernos de Estado,
transfiriendo la ejecución de los servicios ambulatorios y hospitalarios a una parte importante de éstos (17
de las 24 entidades estadales del país); pero la principal fuente de financiamiento de estos servicios sigue
siendo la administración central.
4
8
satisfacer necesidades “básicas”, lo que permite seguir su comportamiento de disminución o
aumento, pero siempre habrá pobres. Esto borra las relaciones de la pobreza con la
complejidad de mecanismos esenciales que la producen, impidiendo la posibilidad real de
superarla6.
Además, la pobreza se convierte en una categoría homogeneizadora y reduccionista,
cómo si las necesidades de los pobres fueran iguales o se agotaran en este patrón común. Por
ejemplo, si el ingreso de una familia no permite pagar el costo de una canasta con los
requerimientos “mínimos” de alimentos y este costo es aportado por el Estado, estaría esta
familia comiendo de acuerdo con sus necesidades? o estaría comiendo lo que se considera
mínimo necesario para sobrevivir?.
En síntesis, el concepto de pobreza es una categoría incompatible con la universalidad
de los derechos sociales con equidad: (a) restringe los derechos sociales al hacerlos depender
de la capacidad de compra, quienes no pueden contribuir, no son sujetos de derechos ni
pueden ejercerlos; (c) los “pobres” son una categoría residual de la población, objetos de
asistencia y dependientes del Estado, son aquellos que a diferencia del resto de la población
“no pobre”, presentan incapacidad para cubrir por si mismos lo “mínimo” de necesidades
sociales “básicas”; (d) la respuesta del Estado es cubrir una parte de algunas necesidades, no
considerando si ello es adecuado, suficiente y equitativo; (e) su lógica es minimizar las
responsabilidades públicas del Estado a un “paquete” de programas focalizados, reduciendo los
problemas sociales a un conjunto de necesidades “básicas” no satisfechas, que juntas definen
el límíte aceptable de falta de oportunidades de vida y bienestar.
Déficits de Atención y Brechas por Inequidad
La universalidad con equidad exigirá, por un lado, que nuestras respuestas sean
el reflejo de la configuración de necesidades en la realidad social y, por otro, que el
objetivo máximo de nuestras intervenciones, así como el progreso de nuestros esfuerzos
y su efectividad social estén destinadas a reducir los déficits de atención a las
necesidades sociales y las brechas por inequidad, impactandp en la calidad de vida y
salud. Para entender mejor estos objetivos, es importante distinguir bien lo que significa
cada uno de estos conceptos:

Déficits de Atención: La identificación de los déficits supone reconocer las
necesidades y compararlas con las ofertas existentes. Es medir las insuficiencias o
vacíos de respuesta en términos de cantidad y calidad de respuesta con respecto a
las necesidades sociales (cuántos ambulatorios o escuelas nos faltan, cuántos
médicos y maestros, cuántos medicamentos o insumos escolares), lo que también se
expresa en déficits de orientaciones, de políticas y de medios de acción para
responder a las necesidades.

Brechas por Inequidad: las brechas por inequidad, representan los diferenciales en el
consumo de atención y en los patrones de calidad de vida y salud alcanzados entre
grupos humanos y territorios. Es medir la distancia entre los que tienen acceso y
mayor dominio sobre sus condiciones de calidad de vida y salud y los que están en
condiciones peores de fragilidad social, económica y/o de salud, lo que otra vez
explica que las respuestas no son equitativas. Estas son las brechas en la
distribución de oportunidades que dimensionan la demanda acumulada de
6
Los programas sociales focalizados no afectan el peligroso desequilibrio en la distribución de la riqueza
y de los ingresos, base fundamental de la explicación de la pobreza. Si no combatimos progresivamente
estos patrones de distribución, dejaremos las cosas igual, aceptando la pobreza como algo irremediable.
9
enfermedades, de muertes evitables y de malas condiciones de vida que no logramos
cambiar. Es importante tener conciencia de estas brechas, dimensionarlas y
caracterizarlas, para poder enfrentarlas.
Las dos formas de equidad que debemos alcanzar
La equidad debe tener expresión en oportunidades equitativas de acceso, pero
también en oportunidades equitativas a la efectiva materialización de mejores
condiciones de calidad de vida y salud7. El combate a las inequidades se constituye así
en un reto trascendente que propone no solamente reducir las desigualdades de acceso
sino superar efectivamente las brechas entre los que tienen y no tienen en la sociedad
venezolana, proponiendo una forma superior de justicia que tiene como base la
universalidad de los derechos sociales consagrados en la Constitución.
En el acceso, la equidad interviene en los servicios, en las políticas y en la
distribución de los recursos. Esto significa, asegurar que los servicios, su ubicación,
normas y ofertas de atención; las políticas que dictan sus objetivos y lógica de
funcionamiento, así como los recursos financieros y técnicos asignados, sean
igualmente equitativos a la diversidad, magnitud y exigencias de las necesidades de la
población. La equidad en el acceso, exige adaptarnos y responder a todas las
configuraciones de necesidades, incluyendo las comunicativas.
Los esquemas de relación, los conceptos, estereotipos, valores y creencias
transmitidos a través del lenguaje y aplicados en prácticas de trabajo, tienen efecto en
las posibilidades de acceso, sobredeterminan conductas y expectativas, modos de ser y
pensar, roles y espacios socialmente permitidos o prohibidos, quiénes tienen derechos y
deberes. Esto pertenece al plano de las relaciones de poder y de las construcciones
simbólicas, e implica que la equidad debe estar contenida también en las formas de
relacionamiento con los “otros”, en las estructuras y procesos de toma de decisión y en
la construcción de capacidades y saberes, donde se logre empoderamiento social8.
Esto significa, la democratización de las relaciones y espacios de poder, y del
conocimiento, entre autoridades y trabajadores, instituciones y poblaciones, servicios y
comunidades, y generar otras lógicas de comprender y responder a las necesidades,
adaptando los procesos de trabajo a sus configuraciones complejas y a su distribución
en la realidad concreta, articulando todas las capacidades y saberes (técnicos y
populares) para transformarla.
Pero, la equidad en el acceso no es suficiente si no se expresa además en la reducción
de las brechas de condiciones de calidad de vida y salud. La razón es que el acceso no cambia
esencialmente las bases de producción de los desequilibrios. La inserción que las personas y
grupos humanos logran en la vida económica, social, política y cultural es diferencial y ello
determina oportunidades también diferenciales a condiciones de vida, materiales, sociales,
físicas y espirituales. Las brechas por inequidad expresan así desequilibrios de oportunidades a
la riqueza, al poder y al bienestar, acumulados a lo largo del tiempo.
7
Armando De Negri Filho (2001)
Cuando los técnicos hacemos prevención y educación, lo cual es nuestra respuesta clásica, ¿qué
pensamos hacer? Charlas. Las charlas son el fracaso de la educación, sobre todo si las da un
profesional. Son dos mundos aparte. Los que más han avanzado son los procesos que involucran a la
misma gente de la comunidad en el proceso educativo. No son en realidad procesos educativos si no de
empoderamiento social, donde la información es un insumo y la acción es algo que nace de la posibilidad
de generar procesos sociales sobre la realidad de vida de esas personas.
8
10
Esto explica que podamos reducir la mortalidad infantil promedio de una
población, sin impactar correlativamente en el número de muertes infantiles que tienen
determinados grupos y espacios territoriales, pertenecientes a esta misma población.
También explicaría, porqué si comenzamos a equilibrar los déficits de atención,
realizando una distribución más equitativa de los servicios y de los recursos que son
necesarios, no se afectan en igual proporción las distancias entre los estatus de
condiciones de calidad de vida y salud de todos los grupos y territorios.
Es por ello que nuestras respuestas serán realmente equitativas cuando las
adaptemos a las magnitudes, complejidades y tiempos de las necesidades, lo que exige
conjuntos de políticas y esfuerzos sistemáticos y articulados en los planos político,
económico y social, y con distintos alcances en tiempo y espacio, considerando el
impacto de los problemas y la acumulación de “agresiones” en la calidad de vida y salud
de las personas y grupos humanos.
Construcción de ciudadanía y participación
La ciudadanía, en el marco de una democracia social de derecho y justicia social, tiene
como esencia la conquista universal de los derechos sociales. Hoy millones de personas en
Venezuela no gozan de derechos sociales, producto de un sistema político, económico y social
que ha dejado una gigantesca deuda social expresada en pérdida de años de calidad de vida,
muertes, traumas sociales y económicos, el aumento de brechas por inequidad social, el
debilitamiento de lo público y la contracción del gasto social.
Hacer que seamos ciudadanos y ciudadanas de derechos sociales, significa ser
portadores legítimos de estos derechos con poder de exigir su cumplimiento ante los
responsables. En este sentido, la universalidad de estos derechos orientada por la equidad,
significa construir un nuevo sujeto de derecho y de espacios de poder para el ejercicio
autónomo de estos derechos.
En la nueva Constitución, son sujetos de derechos sociales todas las personas y
grupos humanos, los niños y niñas, adolescentes y jóvenes de ambos sexos, hombres y
mujeres, trabajadores y trabajadoras y sus familiares, ancianos y ancianas, personas con
discapacidad, pueblos indígenas, familias y comunidades. Considerados como bien del
interés colectivo, es deber del Estado garantizar su reconocimiento y ejercicio universal.
Constituyen así sus principales “agentes garantes” los poderes públicos, las autoridades
centrales, estadales y municipales, los trabajadores y trabajadoras gubernamentales en
cualquier institución, programa o servicio de carácter público, incluyendo también a
todas las instituciones privadas que intervengan en espacios relacionados con su
aplicación.
Pero, las políticas públicas no podrán cumplir cabalmente con esta responsabilidad sino
incorporan a la gente, como actores fundamentales en su formulación, organización y
evaluación. La participación ciudadana en las decisiones públicas, como un nuevo poder, no
compartido ni cedido, se convierte en un valor que la gente reconoce como su patrimonio. Ello
requiere de una democracia realmente participativa cuya esencia es el equilibrio entre poderes,
es decir, se hace entre actores igualmente fuertes que convergen y tienen compromisos más
allá de sus intereses inmediatos y particulares. Esto es parte de los cambios en las políticas
públicas, porque la institucionalidad más duradera es aquella que tiene como marco la
formulación participativa, donde la política es de dominio social.
La participación de las personas y comunidades es imprescindible para construir “sujetos
conscientes de derechos”, empoderados de sus condiciones de vida y activos defensores de
sus derechos. Para ello, la participación debe estar orientada a generar procesos sociales de
"organización de respuestas colectivas” dirigidas a mejorar y lograr oportunidades equitativas
11
de calidad de vida y salud, convirtiéndose así en “sujetos sociales, creadores y realizadores de
su propio desarrollo”9.
El derecho a una calidad de vida y salud, con equidad
La salud, la alimentación, la educación, el saneamiento, la vivienda, el transporte,
la renta y empleo, la seguridad ciudadana, entre otros, son derechos sociales que
representan ámbitos de necesidades esenciales para los seres humanos y por tanto, son
vitales para la realización de la vida en todas sus etapas y procesos. Los contenidos de
cada uno de estos derechos no podrían entenderse sin la interrelación con los otros,
esto quiere decir, que ellos se inscriben en un todo indivisible de mayor jerarquía, que
llamaremos aquí condiciones de vida. Estas condiciones tiene un valor para la gente, que
en general puede relacionarse con “calidad de vida”.
La aplicación integral de los derechos sociales, orientada por los principios de
universalidad con equidad, podrá entenderse entonces como el derecho a oportunidades
equitativas de calidad de vida. La salud, como concepto distinto al de servicios de salud,
tiene un potencial de contenido que permite definirla como expresión de calidad de vida
y resultado de sus determinaciones sociales. Entendida de esta forma, alcanzar salud
significa haber alcanzado oportunidades equitativas de calidad de vida, en alimentación,
educación, vestido, vivienda y los otros derechos sociales fundamentales. De esta
manera, utilizamos la denominación de calidad de vida y salud para expresar la estrecha
relación entre ambos conceptos y la preponderancia que tienen las condiciones de vida
en la salud de las personas y colectivos.
La calidad de vida y salud es un concepto que rompe con la concepción
fragmentada de las políticas públicas y coloca a ésta dentro de una lógica integrada y
coherente con la acción humana y sus complejidades, obligando a la articulación de
capacidades y potencialidades para intervenir en las configuraciones de necesidades
sociales, individuales y colectivas, y en sus expresiones diferenciales por género, edad y
ciclo de vida, etnias y razas, territorios y clases sociales, entendidas como las grandes
categorías de inequidad social que determinan valores, roles, expectativas y condiciones
de calidad de vida y salud en las poblaciones y territorios.
También es un concepto que articula los planos de lo social y lo económico,
rompiendo con el predominio de éste último en los objetivos de desarrollo y construye
un nuevo valor social alrededor del cual puedan reordenarse compromisos y metas
públicas. Finalmente, la calidad de vida y salud, es una herramienta para la construcción
de respuestas sociales, trascendiendo la acción de instituciones y servicios, dirigidas a
mejorar oportunidades de vida con justicia social.
9
Ramón Granados Toraño (2001)
12
A 1: HACIA LA CONQUISTA DE LOS DERECHOS SOCIALES CON UNIVERSALIDAD Y EQUIDAD
ESTADO DEMOCRÁTICO Y
SOCIAL, DE DERECHO Y DE
JUSTICIA (Contitución 99)
Entendida como
espacio de poder
Estado-Sociedad en
FUNCIÓN PÚBLICA
Significa, hacer
de la
Que propugna
POLÍTICAS
PÚBLICAS O
DE ESTADO
Garante del
FUNCIONES
DE GOBIERNO
SOCIEDAD
PREMINENCI
DEMOCRÁTIC
A
A
,
Y
GARANTÍA
DE
A
DERECHOS Y
PROTAGÓNIC
A
DEBERES
NUEVA CONDICIÓN
CIUDADANÍA
Donde
todos
SUJETOS DE
DERECHOS
Que exige la
construcción de
DE
y todas
somos reconocidos como
Ejercidos con
pleno poder, no
cedidos o dados
por otro, para ser
INTERÉS COLECTIVO
Por la conquista de la
PARTICIPATIV
Y
VIDA, LIBERTAD,
PAZ, JUSTICIA,
PROSPERIDAD Y
BIENESTAR
Concebidos como
la garantía de plena
UNIVERSALIZACIÓN DE
satisfacción de
LOS DERECHOS
SOCIALES En un nuevo ordenamiento social
con
Dentro de un proceso
de empoderamiento
social, que implica
un saber y poder con
ACCESO A
LA POLÍTICA
EQUIDAD
CALIDAD DE VIDA
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
máxima
en
expresión de
Reconociendo que todos tenemos
necesidades diferentes por
JUSTICIA SOCIAL
ACCESO A
LA ATENCIÓN
Para alcanzar
Qué signifique
Como
ACTORES
PROTAGÓNICOS
CONSCIENTES DE
DERECHOS
y material donde todos y todas
disfrutemos de derechos, con
NECESIDADES SOCIALES
ESENCIALES
ACCESO A
RECURSOS
BUENAS
CONDICIÓNES DE
CALIDAD DE VIDA
13
GÉNERO
CICLO DE
LA VIDA
TERRITORIO Y
CLASE SOCIAL
ETNIA Y
RAZA
IV .
Los conceptos estratégicos del PES
El PES desarrolla un conjunto de conceptos que dan estructura y contenido a sus
directrices. En verdad es una combinación de conceptos que recogen la síntesis del
pensamiento estratégico y representan sus ejes de mayor fuerza para comprender y actuar
sobre la realidad social, con la finalidad de transformarla. Estos conceptos rompen con la
racionalidad tradicional de las funciones y políticas públicas, entendiendo éstas como espacios
e instrumentos de poder político y social orientadas a luchar por la calidad de vida y salud con
universalidad y equidad. Ellos son: (a) las necesidades sociales; (b) la estrategia de promoción
de la calidad de vida y salud (autonomía, promoción, ciclo de vida, agendas y metas cero,
transectorialidad y acción en territorios sociales; (c) las redes promocionales de calidad de vida
y salud; y (d) la función de regulación social en los grandes determinantes de la calidad de vida
y salud y en la operación de las redes.
IV.1. Las necesidades sociales
El imperativo de responder a las necesidades sociales constituye la cardinalidad
de objetivos y procesos del PES. Desde el momento que afirmamos esto, el objeto
principal de todas nuestras acciones y la orientación de nuestro compromiso y
responsabilidad pública y social será con las necesidades de la gente. Todos los
componentes del PES están orientados por este principio.
Esto plantea varios desafíos: a) saber qué son las necesidades sociales, b) llegar a
un acuerdo de cómo representar estas necesidades (cuáles son y quiénes las definen), y
c) evaluar la distancia que hay entre estas necesidades y lo que estamos haciendo en lo
conceptual, en lo metodológico, en lo económico, en lo estructural, en los servicios, en
los recursos humanos y también en otros aspectos como la legislación.
¿Qué son las necesidades sociales?
Las necesidades sociales se definen aquí como todos aquellos ámbitos esenciales
para alcanzar individual o colectivamente una plena condición de calidad de vida y salud,
y que garantizadas como derechos sociales, deben ser el principal objeto de respuesta
por parte de los entes que tienen a su cargo la función pública, respondiendo de manera
universal, suficiente, equitativa y permanente a las causas y determinantes que
provoquen su negación o defecto, participando la sociedad como actor protagónico en
su desarrollo, con poder real para intervenir en las decisiones de manera
corresponsable.
Esta concepción es distinta a la acepción de necesidad como carencia o privación;
tampoco se conciben como necesidades “mínimas o básicas” que provienen de la lógica del
mercado. Desde la perspectiva del PES, las necesidades son asimiladas a derechos, por tanto,
su garantía es total y plena. En este sentido, debemos conocer todos los niveles y perfiles de
satisfacción-insatisfacción que existen para saber cuando éstas necesidades están plenamente
disfrutadas, negadas o restringidas.
14
EL PES Y SUS CONCEPTOS ESTRATÉGICOS
MARCO POLÍTICO
NACIONAL
Que cambia la dirección y
racionalidad de los
UNIVERSALIZACIÓN DE
LOS
DERECHOS
DIAGEQUIDAD
RAMA 2: EL PES Y SUS CONCEPTOS ESTRATÉGICOS
SOCIALES CON
Hacia el imperativo ético
de responder a las
ESTRATEGIA
PROMOCIÓN
CALIDAD DE
Cuyo objetivoSALUD
es preservar la
AUTONOMÍA
Desde un enfoque de
DE
DE
LA
VIDA Y
Adoptando
De hombres y mujeres, etnias y razas,
territorios y clases sociales a lo largo de
la vida en todos los ámbitos de las
NECESIDADES SOCIALES
DE CALIDAD DE VIDA Y
SALUD
Buscando la complejidad de sus causas
y determinantes para materializar
cambios en
el cierre de
la reducción de
Déficits
TRANSECTORIALIDAD
Que exige vencer toda
fragmentación y
parcelamiento, con expresión
en
RESPUESTAS
INTEGRALES
Fortaleciendo y
haciendo prevalecer
REGULACIÓN
SOCIAL
Y
RELACIONES
DEMOCRÁTICA
S
ESPACIOS DE POLÍTICAS
Y FUNCIONES PÚBLICAS
Convirtiéndo su
negación o defecto en
Brechas
Coordinando y concertando
de
esfuerzos colectivos que
ataquen la matriz de
Atención
determinates, para superar
Ausencia
Defecto
A través de
por
Inequidad
Acceso
Condiciones
Que reorienta el
MODO DE ATENCIÓN
Concebidas como estructuras para operar
en necesidades de forma regular, suficiente,
oportuna y equitativa, y cambiar positivamente
Y establece un nuevo
patrones de calidad de vida y salud, que
organizan el
Trabajando en la
AGENDAS CONCERTADAS
ESTADO-SOCIEDAD,
POLITICAS Y ACCIONES
TRANSECTORIALES
Y
LEGISLACIONES
Que definan sus roles y
responsabilidades, y hagan contrato,
en función de
CONSTRUCCIÓN DE
REDES
Que se articula y sostiene sistemas de
redes, garantizando su operación
MODO DE GESTIÓN
Con capacidad rectora en función del interés
social y de diálogo y concertación entre autoridades,
trabajadores y comunidades, tomando protagonismo
las necesidades de calidad de vida y salud en las
estructuras y decisiones del
METAS DE VALOR
CERO
CON
PRODUCTOS
Y
RESULTADOS
CONCRETOS
Que tengan impacto en EN
TERRITORIOS
Rescatando una
15
INSTITUCIONALIDAD
PÚBLICA
COMPROMETIDA CON
TRANSFORMAR LOS
PATRONES DE CALIDAD DE
VIDA Y SALUD
Por otro lado, lo que usualmente llamamos necesidades son demandas filtradas
por la oferta (institución, profesión o servicio) que representan aspectos parciales de las
necesidades humanas. Es por ello que tenemos una inmensa cantidad de necesidades
invisibilizadas, que nunca se expresan porque no están en la oferta y porque los
ciudadanos no las perciben como necesidades a las que tienen derecho. Así entonces, el
Estado termina garantizando derechos a ciertos grupos poblacionales que logran
convertir sus necesidades en demandas10.
La potencia estratégica que tiene el responder a las necesidades sociales como
imperativo ético de las políticas públicas, está precisamente en dar expresión a lo que no
se ve como necesidad, por tanto no se demanda y se acepta “naturalmente insatisfecho”.
Así pues, las necesidades no son “privaciones” o “carencias”, no son necesidades
“básicas” o de “subsistencia”, tampoco están expresadas en las “ofertas” o en las
“demandas”. Estos son planteamientos reduccionistas de la realidad, producto de
teorías y prácticas fragmentadas. Son en cambio, todo aquello esencial a la calidad de
vida y salud de las personas y grupos humanos como sujetos sociales portadores de
derechos.
Cada sistema de gobierno nacional, estadal y municipal deberá guiarse por la
perspectiva de la universalidad, en la cual solo es posible trabajar con las necesidades
en su totalidad y dinámicas complejas de causalidades y determinantes. Es preciso
pensar ahora en cómo atender al número total de gente que tengo en mi territorio, que
está bajo mi responsabilidad política y social. La idea tradicional es ofrecer a los que
vienen a nosotros, ahora hay que pensar en la totalidad de la población, proyectando sus
necesidades y evaluando, sobre la base de ellas, lo qué tenemos, lo qué nos hace falta y
pensar estratégicamente en la manera como podemos superar estos déficits.
Esto implica cambiar los objetivos y procesos de análisis, utilizando instrumentos
potentes para aproximarnos al dominio de esta complejidad y sus jerarquías,
comprendiendo las causas asociadas que impactan en la satisfacción o insatisfacción de
las necesidades. Significa comenzar a entender la totalidad compleja de la realidad en un
movimiento de igual complejidad y tomar conciencia del poder de cada una de las
posibles intervenciones para transformarlas. La complejidad de las necesidades genera
otro sentido a la acción, que exige el imperativo de la transectorialidad para responder a
todas sus configuraciones y determinantes.
¿Cómo reconocemos las necesidades?
La representación es el proceso por el cual reconocemos las necesidades, aplicando los
conceptos de la política sobre la realidad de la que son parte, con el objetivo de explicarla y
transformarla. Implica también su concertación con la sociedad. Las necesidades deben ser
reconocidas en su valoración social, dando cauce a las luchas que las comunidades han librado
para superarlas, incentivando la participación social. Si las necesidades se convierten en
referencias para luchar por los cambios, toman fuerza como compromiso público entre gobierno
y sociedad, haciendo de la necesidad una meta pública.
10
¿Por qué la gente con recursos económicos no utiliza el sistema público de salud?. Seguramente,
porque muchos de ellos tienen seguros prepagados. Pero a medida que sube la complejidad de la
atención esta misma gente busca el sistema público. A los seguros no les interesa pagar los gastos
mayores, sus contratos de seguro no cubren una serie de cosas: transplantes, hemodiálisis, tratamientos
caros prolongados, la misma terapia intensiva. Frente a la escasez de recursos, las capas altas y medias
buscan resolver sus problemas captando recursos públicos, desplazando así a las capas populares de la
atención. Esto plantea un conjunto de restricciones a las cuales el sistema público debe buscar
soluciones.
17
La concertación acerca de lo que son las necesidades y su representación es una etapa
clave de la planificación pues pone a prueba los conceptos, por tanto tensiona la potencia,
coherencia y alcance del pensamiento. La representación busca reconocer las necesidades
satisfechas y no satisfechas, su matriz de causalidades y sus expresiones diferenciales por
grupos humanos y territorios, con el fin de responder al reto de satisfacerlas dando la mayor
potencia al impacto de las soluciones. Este es el punto de partida de la aplicación del
pensamiento estratégico, porque permite definir los objetos de cambio, las metas que queremos
alcanzar, generar las perspectivas de respuesta y medir los resultados en la dirección deseada.
Por tanto, para representar necesidades es preciso la problematización de la
realidad. Ello implica: i) identificar causalidades complejas, es decir la formulación
comprehensiva del desafío a ser superado (problemas complejos y no estructurados); ii)
contraponer a las causas soluciones para su transformación, formuladas en su valor
positivo; iii) realizar una reflexión permanente de lo que se está haciendo, entendiendo
que cada situación es un laboratorio en potencia; y iv) hacer acercamientos sucesivos y
constantes a la realidad, intentando ir en espiral ascendente, es decir ganando poder de
representar y dominar la realidad.
¿Qué es poblematizar?. El objetivo de la problematización es construir una
narrativa de la realidad, representando la complejidad de los problemas, en sus
diferentes dimensiones de causalidades y determinantes, con la intención de configurar
diferentes grupos de necesidades de personas, grupos o territorios dentro de un
continuo de satisfacción y no satisfacción. Estas configuraciones se convierten luego en
objetos de transformación mediante la evaluación de nudos críticos y puntos sensibles y
a la vez posibles de intervención, tanto en el cierre de déficits de atención como en la
reducción de inequidades.
Por el lado de los déficits, la problematización es un “espejo crítico” para la oferta,
a través del cual podemos ver cuáles son los vacíos o deficiencias que no logramos
cubrir con los patrones de respuesta que generamos. Es importante distinguir otra vez
aquí las diferencias entre “ofertas y respuestas” y “demandas y necesidades”. Las
ofertas no son sinónimo de dar respuesta, ni las demandas son lo mismo que
necesidades. El tratamiento de los problemas desde la oferta (lo que hacemos) lleva a
traducir las necesidades como demandas (lo que nos llega, determinado por lo que
hacemos). En cambio, las necesidades exigen la valoración crítica de las ofertas,
presionando a que se generen respuestas en lo que no hacemos o falta por hacer.
Por el lado de las brechas por inequidad, la problematización de necesidades debe
hacer visible las expresiones diferenciales de oportunidades en el acceso y también de
oportunidades para mejorar las condiciones de calidad de vida y salud. Es preciso
entonces que la problematización permita medir estos diferenciales por género, etapas
de la vida, etnias y razas; territorios y clases sociales o estratos sociales, midiendo el
impacto de los problemas sociales colectivos en cada uno de los ejes anteriores. Estos
son los tres vértices utilizados en la configuración de necesidades de calidad de vida y
salud.
18
NECESIDADES SOCIALES
TERRITORIOS Y CLASES SOCIALES
.
DIAGRAMA 3: LAS NECESIDADES SOCIALES
AMBITOS ESENCIALES A
LA VIDA Y DERECHOS
SOCIALES
FUNDAMENTALES
NECESIDADES
DE CALIDAD DE VIDA Y
SALUD
Concebidas como
TOTALIDAD Y
VALORACIÓN SOCIAL
Se representan como
formulaciones de la
Que deben estar efectivamente garantizadas con
Universalidad y Equidad, actuando con la fuerza
suficiente Estado-Sociedad, para combatir sus
Que deben ser concertadas con la sociedad,
considerando su significación en las luchas
sociales y proyectos de vida de la gente, para
convertirse en
REALIDAD
SOCIAL
Resultado de la aplicación de
conceptos y valoraciones, que buscan
explicarla a través de su
DÉFICIIS E
INEQUIDADES
A través de
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIVERSALES,
EQUITATIVAS Y
TRANSECTORIALES
Proyectadas en su
PROBLEMATIZACIÓN
COMPROMISO
SOCIALY
META
PÚBLICA
Entendida como acercamientos a la construcción de
una narrativa de la realidad en su totalidad compleja,
para comprender los desafíos a ser superados, mediante
la identificación de sus
CAUSALIDADES Y
En sus diferentes
DETERMINANTES
Incentivando el empoderamiento social
en las políticas públicas, a través de
DIMENSIONES
CONTINUOS
Transversalizados por los
3 Vértices del Triángulo
Para Configurar
GÉNERO, EDAD Y CICLO DE VIDA, ETNIAS Y
RAZAS
Que impacten en puntos sensibles y
factibles de intervención de
PERFILES
NECESIDADES
SATISFECHAS Y
NO SATISFECHAS
19
DE
PARTICIPACIÓN
DEMOCRÁTICA Y
PROTAGÓNICA
IMPACTO DE PROBLEMAS EMERGENTES DE CALIDAD
DE VIDA Y SALUD
En su configuración y realización, de
manera corresponsable
¿Cómo hacemos una problematización de necesidades?
La problematización se expresa en diagnósticos críticos de situación, apuntando
tendencias en distintos escenarios de intervención. Para hacer los diagnósticos deben
recolectarse evidencias a través de estadísticas y registros, estudios e investigaciones,
narraciones individuales o grupales de la gente. La ausencia de información no invalida
la posibilidad de diagnosticar, por el contrario, revela vacíos o deficiencias que hará falta
resolver posteriormente en las fuentes de información.
La información que está en la oferta casi siempre está fragmentada o perdida. Esto
hace que los problemas de un individuo, comunidad o territorio sean atendidos en forma
parcial por vía de diferentes programas o servicios sin lograr observar la asociación
entre ellos ni generar respuestas suficientes y apropiadas para atacarlos de manera
integrada. También hace que no sepamos a cuántos estamos atendiendo realmente. Un
mismo individuo puede estar cubierto por distintos programas con el mismo objetivo y
muchos otros pueden estar totalmente desprotegidos.
Por esta razón, es importante integrar diferentes fuentes de información: censos,
estadísticas sociales de encuestas a la población, estadísticas y registros
administrativos de los servicios, estadísticas epidemiológicas, encuestas a usuarios,
diagnósticos comunitarios o procesos de consulta a la población, y toda aquella
información levantada en campo que sea útil y confiable a los fines de comprender los
problemas de calidad de vida y salud de la gente que está bajo la responsabilidad política
y social del Estado.
El diagnóstico de necesidades requiere de un marco de acción transectorial,
incorporando equipos transdisciplinarios, transectoriales e transinstitucionales. Un primer paso
en este sentido es la articulación del trabajo entre diferentes dependencias e instituciones del
área social alrededor de las respuestas transformadoras a las cuestiones generadas por las
necesidades sociales. Asimismo, es imperativo introducir mecanismos para la validación del
análisis de necesidades con la población (p.e. informantes claves, narrativas individuales o
grupales), tomando en cuenta que las comunidades deben ser incorporadas en los procesos de
planificación y toma de decisiones, haciéndo de estos instrumentos participativos.
Hacer el diagnóstico por territorios será elemento clave para involucrar a otros actores
institucionales y a las comunidades tanto en el proceso de análisis como en la construcción de
perspectivas de intervención colectivas. La representación gráfica de las necesidades de
calidad de vida en mapas territoriales, permite contar con otra herramienta potente para el
análisis de estas necesidades, establecer tendencias a través de índices y priorizar
intervenciones de acuerdo con déficits de atención e inequidades por territorios.
En el mismo diagnóstico se identifican y evaluan las condiciones y actores favorables o
contrarios a las posibles iniciativas. Asimismo, el diagnóstico debe estar acompañado del marco
conceptual de análisis y de los abordajes adoptados, explicitando las bases conceptuales,
políticas, sociales, económicas y técnicas para el enfrentamiento al problema o problemas
abordados. Finalmente, siendo la representación y seguimiento de necesidades una tarea
fundamental para evaluar los progresos y reorientar las acciones en función del impacto
alcanzado en las necesidades de la gente, será necesario implementar sistemas de
información, metodologías e instrumentos de monitoreo permanentes, que pueden ser parte de
“Observatorios de Calidad de Vida y Salud”.
IV.2. La Estrategia de Promoción de Calidad de Vida y Salud
La estrategia promocional de calidad de vida y salud es la articulación de acciones
alrededor de un esfuerzo colectivo y transectorial que busca la preservación y desarrollo de la
21
autonomía de individuos y colectividades, entendiendo por autonomía la “capacidad de realizar
en actos mis deseos”, en otras palabras, de decidir y materializar proyectos de vida, de acuerdo
con deseos y necesidades, lo cual dependerá de las oportunidades equitativas a una buena
calidad de vida y salud.
Son parte de las causalidades que pueden afectar la autonomía de las personas y
grupos humanos, y expresan las debilidades sociales para garantizar a toda la población el
ejercicio equitativo de los derechos sociales fundamentales: las enfermedades, la falta de
alimentos, la falta del agua y de servicios de saneamiento, un medio ambiente degradado, la
violencia en todas sus formas, las posibilidades de accidentes, el uso de drogas, la
desescolarización, la escasez de renta o el desempleo forzado, incluyendo las deficiencias y
barreras económicas a la atención de la salud (abarcando educación, prevención, protección,
asistencia curativa y de rehabilitación), así como las dificultades para el ejercicio de una
participación, democrática y protagónica, entre otros.
Por tanto, la estrategia de promoción de la calidad de vida y salud está dirigida a
combatir todas las causas y determinantes que comprometan, obstaculicen o provoquen
pérdidas de la autonomía o de potencialidades que permitan su desarrollo, para satisfacer
necesidades y deseos. Esto es a lo que llamamos dentro del PES, los “ámbitos de desarrollo de
la autonomía”. Si pensamos así, todo lo que hacemos, sean políticas o acciones, deberán estar
inscritas bajo el paragua estratégico de la promoción de la calidad de vida y salud.
El concepto de promoción
El concepto de “promoción” utilizado aquí es distinto y tiene un mayor alcance
estratégico que el de “prevención”, con el cual se asocia normalmente o se coloca al mismo
nivel. En lengua castellana, promoción significa elevar o mejorar las condiciones de vida, iniciar
o adelantar una cosa procurando su logro, tomar la iniciativa para la realización o el logro de
algo. Promover es entonces la acción o efecto de moverse hacia la superación de los
problemas, no solamente a su prevención o atención.
Frecuentemente se dice que lo contrario a la atención es la prevención, pero de hecho
están del mismo lado. Por definición, la prevención se asocia con los efectos de los problemas.
En salud, es prevenir la enfermedad y el ejemplo más clásico de ello es la vacunación. No
obstante, es posible lograr que toda la población infantil esté vacunada contra todas las
enfermedades prevenibles sin que ello impacte en la reducción de la mortalidad infantil, porque
existe la violencia, la falta de alimentos y el hacinamiento, entre otros problemas relacionados.
La prevención tiene una potencia restringida, en cambio la promoción es un concepto
estratégico que supera la falsa polaridad entre la atención de la situación y prevenirla.
Este concepto está asociado con las determinaciones sociales que comprometen la
capacidad de autonomía y el ejercicio pleno de las potencialidades humanas.. Así es como la
estrategia promocional gana una doble dimensión. Por un lado, reorienta el quehacer de cada
uno de los sectores sociales, dando un nuevo contenido y direccionalidad a las políticas y
acciones, por otro, impacta en el ordenamiento de las acciones entre ellos, generando
transectorialidad o convergencia de respuestas ordenadas para la transformación de la realidad
que genera insuficiencias e inequidades ante las necesidades de los sujetos sociales
portadores de derechos.
Los imperativos de la estrategia promocional
La lógica tradicional en la comprensión de los problemas, es que los reduzcamos a sus
consecuencias (la mortalidad, la desnutrición, la discapacidad, el abandono) y los tratemos de
manera aislada y fragmentada o, lo que es lo mismo, de manera deficitaria o insuficiente,
inclusive para una adecuada y completa atención de las personas y grupos que los padecen.
22
Pero, las posibilidades de disminuirlos o erradicarlos dependen de que valoremos e
intervengamos en toda la complejidad de dimensiones que configuran sus causalidades y
determinantes de base, así como sobre su distribución diferencial en la población.
Esta lógica hegemónica también conduce a que concentremos los esfuerzos en el
conjunto de elementos negativos o peores de los problemas, respondiendo en lo mínimo
necesario para que sus efectos no se repitan o agudicen, sin tener una perspectiva más bien de
las mejores condiciones a las que debería evolucionar el problema para ser superado
totalmente. En esto, los contenidos de los derechos sociales son una referencia clara y
mandatos éticos de las condiciones deseadas.
Asimismo, la lógica tradicional maneja los problemas de manera puntual, estática y
unívoca, como si estuvieran fijos en el tiempo y tuvieran un solo significado, desarraigados de la
realidad en la que se producen y de los procesos humanos, sociales e históricos, que los
prepararon o condicionaron. Ello enajena a los seres humanos de sus condiciones de vida,
impidiéndoles tomar conciencia sobre sus mecanismos de producción y reproducción y
bloqueando sus posibilidades de intervenir en la transformación de estas condiciones, como
autores de su propio desarrollo.
La estrategia de promoción de la calidad de vida y salud es un instrumento estratégico
que rompe con todas estas lógicas. Plantea, en primer lugar, el imperativo de comprender y
dimensionar toda la complejidad de causas conocidas y determinantes explicativos de los
problemas que atentan contra la calidad de vida y salud de las personas y colectividades, y su
impacto desigual entre la población. El análisis no se reduce entonces a la determinación de
“problemas”, aislados o parcelados, sino a la “problematización” de la realidad en todas sus
complejidades, incluyendo todas las dimensiones y factores que dan cuenta de su causalidad.
Por ello, la idea de construir “configuraciones o perfiles de necesidades” a partir de su totalidad
compleja y expresiones diferenciales. Esto permite trabajar con la lógica de las posibilidades, es
decir, con perspectiva de cambio.
En segundo lugar, permite definir los objetos de transformación y hacer una lectura de
sus causalidades desde una visión de continuo, construyendo posibilidades de cambio
centradas en la condición deseada y no en el defecto a ser evitado, afirmando la lectura positiva
de su expresión. Ello conduce a un giro radical de las orientaciones de las políticas y acciones,
cambiando la dirección del esfuerzo hacia el mejoramiento de la calidad de vida y salud. Por
ejemplo, dejando de enfocar el problema en la mortalidad infantil para hablar de calidad de vida
y salud infantil.
En tercer lugar, obliga a pensar deliberadamente y de forma estructurada en la
anticipación y superación de la matriz de los problemas. Esta es la esencia del imperativo de la
transectorialidad, que significa atacar “antes” y con la potencialidad suficiente, la complejidad de
los determinantes que directa o indirectamente estén implicados en los problemas, no
solamente porque es importante evitar o prevenir su aparición, por ejemplo, prevenir la
enfermedad o garantizar la ausencia de enfermedad, sino porque su superación demanda
asegurarse de hacer todo lo indispensable para proteger y preservar el desarrollo de una vida
plena en todos sus ámbitos y etapas, de acuerdo con la configuración individual, social y
territorial de las necesidades, dentro de las mejores condiciones posibles, es decir, garantizar
que haya calidad de vida y salud11 y que sea perdurable durante toda la vida.
11
Es posible reducir la mortalidad infantil sin garantizar una mayor calidad de vida para los niños y niñas.
Puede evitarse la muerte, pero después de varios años con repetición de episodios de enfermedad uno
trás otro, sin recuperación plena, queda una memoria permanente expresada, por ejemplo, en la
reducción de la talla para los patrones esperados de la edad.
23
La participación social forma parte de los imperativos de la estrategia de promoción de la
calidad de vida, porque es una de las condiciones indispensables para el desarrollo de la
autonomía y el ejercicio pleno de potencialidades. Las personas, familias y comunidades, como
sujetos activos con capacidad y posibilidad de decidir sobre sus vidas con poder y saber,
tendrán posibilidades de apropiarse y desarrollar sus proyectos de vida según sus necesidades,
aspiraciones y deseos, ganando el mayor dominio sobre los mecanismos que conducen a una
calidad de vida y salud, y a la defensa de sus derechos, tanto individual como colectivamente.
El ciclo de vida
La aplicación de la estrategia tiene que partir de una visión no fragmentada de los seres
humanos y de sus necesidades, vinculada a los contextos particulares de vida donde tienen
explicación los problemas que los afectan. El enfoque de ciclo de vida, permite ver no sólo el
daño inmediato que una condición de vida puede producir en el momento concreto, sino el
impacto que la misma tendrá sobre la vida en toda su extensión para cada ser humano,
incorporando todos aquellos elementos materiales, sociales, culturales, biológicos, anímicos y
psicológicos que sobredeterminan sus condiciones de calidad de vida y salud.
La manera de hacerlo es estructurar la formulación y desarrollo de políticas y acciones
sobre la base del “ciclo de vida”, observando las causalidades y determinantes que afectan
ámbitos fundamentales para el desarrollo de la autonomía y el ejercicio de los derechos
sociales consagrados en cada una de sus etapas: infancia, adolescencia y juventud, vida adulta
y ancianidad o vejez.
Por ciclo de vida entendemos un «concepto que explica el tránsito de la vida como un
continuo y que propone que el crecimiento y el desarrollo humano son el producto de la
sucesión de experiencias en los órdenes biológico, psicológico y social. Así la vida humana es
la sucesión de etapas con características específicas desde la gestación hasta la muerte,
pasando por la infancia, la adolescencia, la vida adulta y la vejez... explica, cómo las
condiciones y experiencias de cada etapa de la vida preparan o condicionan las posibilidades
de las siguientes; así las necesidades y problemas de una etapa pueden ser previstas y
superadas o agravadas desde las anteriores ... El enfoque de ciclo vital también habla de las
determinaciones sociales (prohibiciones, estímulos, conductas y expectativas, modos de ser y
pensar, etc.) que viven los individuos y las colectividades, al ser inscritos culturalmente en una
de las etapas de la vida»12.
Las agendas y metas de visión cero
La estrategia de promoción de la calidad de vida y salud proporciona nuevos elementos
que potencian estratégicamente lo que planteamos como resultados y productos de nuestras
intervenciones. Estos elementos pueden desarrollarse a través de la construcción de agendas
que establezcan un compromiso político y social, generen pactos de concertación entre actores
institucionales y la sociedad, y movilicen esfuerzos y recursos hacia metas de calidad de vida y
salud, socialmente valoradas. Las metas son expresiones de resultados deseados en la
situación de calidad de vida y salud de la población. Representan valores que deseamos alterar
de la realidad, las cuales se convierten en puntos de confluencia de energías dentro del
imaginario social.
Estas metas pueden transformarse en un manifiesto para luchar por la reducción o
erradicación de las causas que provocan muerte, incapacidad o enfermedad, utilizando el
enfoque de “visión cero”. La visión cero es la expresión y compromiso de lo que juzgamos ser
técnica y científicamente posible, económicamente sustentable, socialmente deseado y
aceptable y políticamente posible de ser concertado, estableciendo una meta social de
12
Londoño, Argelia (1995).
24
erradicación o de reducción radical de situaciones o condiciones que juzgamos inaceptables o
intolerables, es una forma de recuperar nuestra capacidad de indignación y superar la
indiferencia frente a las injusticias y el sufrimiento.
La visión cero permite construir metas públicas que articulen las acciones de gobierno y
sociedad, materializan objetivos y expresan una visión problematizadora de la realidad. En su
formulación es importante valorar todas las complejidades de la determinación social conocida
para medir la probabilidad de ser alcanzadas. Por ejemplo, podemos plantear la erradicación de
la mortalidad por causas cardiovasculares, desde una visión cero circunscrita, diciendo: “Que
nadie muera por factores cardiovasculares antes de los 50 años”.
La transectorialidad
La estrategia de promoción de la calidad de vida utiliza el mecanismo de la
transectorialidad, entendida como la búsqueda de respuestas integradas de acuerdo con las
exigencias que demande el objeto de intervención, para lograr superar la complejidad de sus
causalidades. Cuando el objeto es el que demanda, cambia la lógica de intervención, obligando
a la coordinación y concertación de esfuerzos en todo aquello que sea indispensable para
superar las causalidades y determinantes de la calidad de vida y salud, venciendo la
fragmentación y el parcelamiento.
La transectorialidad significa convocar a las diferentes institucionales y organizaciones,
públicas y privadas, trabajadores y trabajadoras y comunidades, cuya actuación tenga
incidencia en los determinantes de la calidad de vida y la salud de la población, reuniendo todo
aquello que fortalezca la justicia social y creando los espacios de diálogo y concertación
necesarios en todas las instancias pertinentes.
En este sentido, la promoción de la calidad de vida y salud se expresa de manera
articulada en todas las acciones que se requieran para enfrentar el desafío a ser superado,
sean acciones educativas, preventivas, restitutivas, rehabilitadoras o protectoras, y obliga a una
evaluación y reorientación permanente de la estructura y capacidad de respuesta en función de
las necesidades de la gente. Esta estrategia debe entenderse como la organicidad y la
convergencia de políticas y acciones, orientadas por el objetivo de dar respuesta las
necesidades sociales con universalidad y equidad, combinando todas estas actividades, en el
marco de todas las redes y agendas políticas de gobierno y de la sociedad para enfrentar este
objetivo y generando nuevos espacios de poder ciudadano.
La lógica de la transectorialidad permite organizar otras formas de acción en los
espacios y dinámicas de vida de la gente, estimulando las mismas fuerzas protectoras de las
comunidades en la lucha por alcanzar una mejor calidad de vida y salud. Esto hace posible que
las acciones no se reduzcan al papel de las instituciones y los servicios de atención, activando
otros medios que logren impactar en las raíces de los problemas que afectan a la gente. Estas
posibilidades deben traducirse en agendas y redes sociales y solidarias, capaces de enraizarse
en el imaginario social generando un movimiento social sostenible alrededor de su consecución
(lo que es clave para desarrollar el enfoque estratégico y la “visión cero”).
La acción en territorios sociales
La acción de la estrategia de promoción de la calidad de vida y salud se concreta en
territorios sociales. A diferencia de los territorios político-administrativos, los territorios sociales
son los espacios donde se desenvuelve y expresan espacialmente las condiciones de vida y
salud de la gente, donde se desarrolla la vida real de la producción y reproducción sociales.
Pueden corresponder o no con categorías como región, ciudad, urbanización o barrio,
delimitados por patrones de ocupación del espacio físico, criterios sociales, económicos y
culturales, que puedan configurar espacios de necesidades de calidad de vida y salud.
25
El acceso al agua, a saneamientos básico, a alimentos, a vivienda y a transporte, entre
otros, tienen explicación dentro de los territorios. Asimismo, las inequidades de calidad de vida y
salud por estratos sociales y etnias está estrechamente asociado con éstos. De hecho, el patrón
de ocupación de los espacios y las condiciones de vida, son dimensiones importantes de
estratificación social. En urbanizaciones viven los que más tienen, en los barrios los que menos.
El concepto de territorios permite entender que la calidad de vida y salud no es el
espacio de los servicios sino de la gente dentro de sus espacios y modos de vida. Estamos
acostumbrados a entender nuestra capacidad de intervenir en salud desde los servicios, es
decir, desde nuestra capacidad de actuar sobre la enfermedad. Eso no sólo se demuestra en la
escasa actividad que logramos realizar fuera de los servicios, sino también en la poca
existencia de mecanismos e instancias locales donde la población esté involucrada, más allá de
los servicios.
Ellos son escenarios socio-económicos y culturales, que demandan sensibilidad y
capacidad política, técnica y económica para concretar las estrategias promocionales y alcanzar
la expresión subjetiva y objetiva de sus productos y resultados. Es desde los territorios expresión de las realidades concretas-, que la gente tiene posibilidades de componer agendas y
redes solidarias para mejorar su vida, con la posibilidad de generar nuevos poderes. Además,
trabajar en territorios sociales definidos permite asignar a los servicios responsabilidades
sociales, identificando concretamente los sujetos y objetos de esta responsabilidad.
El territorio es un espacio de intervención, orientada por la estrategia de promoción de la
calidad de vida y salud. Este es un espacio para: (a) la participación de gente en la definición de
estrategias de calidad de vida y salud, no solo de servicios13; (b) el desarrollo de una acción
transectorial, con posibilidad de integrar todos los elementos de conocimiento y sectores
responsables hacia la generación de calidad de vida y salud; (c) la construcción de agendas
sociales de calidad de vida y salud, como esfuerzo articulado entre los ámbitos de gobierno y la
sociedad, y (d) la definición de roles y responsabilidades de las redes de atención con
poblaciones, territorios y metas.
IV. 3. Las redes promocionales de calidad de vida y salud
El imperativo de responder a las necesidades, adoptando una estrategia de promoción
de calidad de vida y salud, requiere la reorientación y reordenamiento del modo de atención,
con el fin de vencer toda forma de fragmentación y parcelamiento en lo que hacemos y
configurar una estructura de respuestas integradas a las necesidades sociales. Esta
integralidad deberá ser la expresión de las capacidades combinadas y regulares del sistema
frente a las necesidades de las personas y de los colectivos. Para ello las redes de las políticas
públicas y las redes sociales deberán incorporarse a este flujo de integralidad con base en las
agendas sociales concertadas, las cuales definirán los objetivos, productos y resultados
necesarios para responder a las necesidades sociales
Desde esta perspectiva, estamos obligados a romper con la lógica de organización por
“programas”, los cuales constituyen ofertas aisladas para cada problema. A menudo las
estadísticas de los programas nos hacen tener una idea ilusoria de coberturas, cuando lo que
ocurre es que tenemos superposición de poblaciones atendidas y probablemente una gran
cantidad de personas a las que no damos alcance. Dentro de este modo de atención tradicional,
si bien podemos reconocer el derecho universal a una plena calidad de vida y salud,
restringimos este derecho a lo que estamos en capacidad de ofrecer. No somos capaces de
proyectar cuánto falta para que sea suficiente y eso resta viabilidad a las posibilidades de
mejorar coberturas y resultados. Lo que percibimos son fragmentos de necesidades y no todas
13
En el Proyecto de Ley Orgánica de Salud, pueden haber Asambleas Locales de Salud en territorios
donde no hayan servicios.
26
las necesidades de la gente, debido a que los servicios establecen las reglas que permiten o no
que las necesidades se manifiesten dentro de las demandas14.
Por tanto, el cambio del modo de atención debe estar orientados hacia la
construcción de “redes” como formas articuladas de un conjunto de posibilidades
efectivas de respuesta, creadas y potenciadas, con base en las configuraciones de
necesidades de calidad de vida y salud de las poblaciones y territorios, con las cuales
éstas tienen responsabilidad social. Las denominamos “redes de promoción de calidad
de vida y salud” y se definen como estructuras de respuestas suficientes, oportunas y
equitativas, dirigidas a cubrir necesidades sociales con universalidad y equidad. Estas
estructuras relacionan áreas, líneas específicas y jerarquías o niveles de respuesta,
dentro de una especie de “rejilla” de posibilidades de atención que funcionan
regularmente.
14
Si un servicio no oferta atención a niños, ¿cuál es el resultado?. Después de un tiempo la gente ya no
busca esta atención y la percepción de los servicios es que no hay demanda de esta atención.
27
DIAGRAMA 4: REDES PROMOCIONALES DE CALIDAD DE VIDA Y SALUD
REDES DE CALIDAD
DE VIDA Y SALUD
ESTRUCTURAS
RESPUESTAS
Son
FORMAS ORGANIZATIVAS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y
SOCIALES
Con representaciones nacionales,
estadales y muncipales que pueden
estar conformadas por
POLÍTICAS,
SERVICIOS
Y
TRABAJADORES
PÚBLICOS
O MOVIMIENTOS
SOCIALES
PRIVADOS
POLÍTICOS,
GREMIALES
O
CIVILES
Que tienen
A través de
ACTORES, ROLES Y
RESPONSABILIDAD
ES DEFINIDAS
CONTRATOS
Estableciend
o
parámetros
de
PRODUCTIVI
DAD
CALIDAD
DE
Que se despliegan y
vehiculizan en diferentes
planos y vínculos
coordinados, integrando
Que funcionan
combinando
capacidades y recursos
bajo
una lógica de
Definidas, articuladas,
ordenadas y preparadas
para operar en la atención
de
POBLACIONES
TERRITOROS
HETEROGENEOS
Dando la mejor respuesta posible y
necesaria en el tiempo adecuado,
donde capacidades y recursos se
encuentren, a través de
Exigiendo relaciones democráticas y
participativas (adentro y afuera), para el
COMUNIDADES
ORGANIZADAS EN ejercicio político y social, a través de COMPLEJOS DE
REGULACIÓN
TERRITORIOS
O
OPERATIVA
SERVICIOS
ESPACIOS PARA EL
DIÁLOGO
Y
LA
CONCERTACIÓN
POBLACION
ES
TERRITORIO
S SOCIALES
METAS
DE
CALIDAD DE
28
COBERTUR
VIDA
AS
Y
DE
Y
GESTIÓN TRANSECTORIAL
Con
NECESIDADES
Que sean regulares,
suficientes, oportunas y
equitativas
generano un
CONJUNTO
DE
POSIBILIDADES
EFECTIVAS
DE
ATENCIÓN
Educadoras, preventivas, protectoras, restitutivas y
rehabilitadoras, orientadas por la Estrategia de
Promoción de la Calidad de Vida y Salud,
configurando una
Bajo autoridad delegada y
reglas concertadas, que
ordenan el acceso a los
recursos de atención según
necesidades, actuando como
espacios de
COMUNICACIÓN
OPERACIÓN Y FLUJO
DE RECURSOS
REJILLA DE
RESPUESTAS
Compuesta por
LINEAS DE ATENCIÓN
AREAS DE ATENCIÓN
JERARQUÍAS
Las redes se despliegan y vinculan en diferentes planos y niveles de acción,
integrando nuevas formas organizativas de políticas públicas e iniciativas sociales, en
los ámbitos nacional, estadal y local. Forman parte de estas redes, las políticas, servicios
y trabajadores gubernamentales y privados, las organizaciones o movimientos sociales,
políticos, gremiales o civiles, así como las comunidades organizadas en territorios o en
torno a los mismos servicios. Cada uno de los integrantes de estas redes representan
actores, que tienen roles y responsabilidades definidas con poblaciones, territorios
sociales y metas de calidad de vida y salud. La definición de estos roles y
responsabilidades se concertan mediante convenios o contratos entre las redes y en
cada uno de los puntos de interconexión de las “rejillas de atención” que conforman sus
estructuras internas, quedando en ellos establecidos compromisos de productividad,
calidad, coberturas y resultados deseados.
Es fundamental incorporar la dimensión territorial en la organización de las redes, a fin
de superar la lógica tradicional de planificar e intervenir de acuerdo con la densidad de la oferta
existente. Por tanto, los criterios de ordenamiento de las redes deben considerar, además de
los criterios demográficos, las condiciones de vida de los asentamientos humanos en los
territorios y las dinámicas de apropiación y movilización en los espacios. Las redes de
promoción de calidad de vida y salud se estructuran y operan en forma integrada y no
fragmentada, obligando a la combinación de capacidades y recursos para enfrentar la
complejidad de necesidades de personas y de colectivos a través de una gestión transectorial,
lo cual exige relaciones democráticas y participativas (dentro y fuera de las redes) y la
construcción de espacios de diálogo y concertación, donde se definan agendas, acciones y
estrategias de promoción de la calidad de vida y salud, incentivando capacidades de
organización de las comunidades y empoderamiento social. Este modo de gestión supera las
delimitaciones político-administrativas del territorio y permite convocar a todos los actores
involucrados.
IV.4. La regulación social
Entendido lo público como espacio del interés colectivo, siendo obligación del Estado
garantizar con universalidad y equidad los derechos sociales, la regulación social es la función
del Estado que busca responder a las necesidades sociales determinantes de una buena
calidad de vida y de salud, asegurando que el interés común se riga por el interés social, en el
marco de los intereses de los demás agentes que intervienen (profesionales, el mercado y lo
político). Esto significa que las políticas públicas asuman la responsabilidad de búscar la mejor
respuesta posible y necesaria en el conjunto de las ofertas, con equidad y economía,
construyendo las bases funcionales de un sistema capaz de dar respuestas regulares,
suficientes y equitativas.
A nivel macro, la regulación social opera en los grandes elementos que determinan la
posibilidad de acceso de los colectivos, abarcando desde los precios y calidad de productos
esenciales, la tecnología, los contratos con servicios públicos y privados, hasta las opciones de
desarrollo económico y sus efectos en la calidad de vida y salud de individuos y colectivos.
En el nivel micro, la regulación opera en el funcionamiento de las redes. Las
capacidades de intervención de las redes no vienen determinadas por su presencia física. Es
preciso que otros brazos vayan donde está la gente. Denominamos a estos mecanismos de
regulación operativa. Estos son espacios de comunicación y regulación que se encargan de
ordenar el acceso y los flujos de personas y recursos entre las redes, con el fin de dar la mejor
respuesta posible y en el tiempo más adecuado, de acuerdo con prioridades que fijan las
necesidades de personas y poblaciones. Para hacer esto, deben existir instancias con autoridad
delegada sobre todos los recursos de las redes, cuyas operaciones descansan en reglas
30
concertadas con las redes, las cuales han sido establecidas por medio de convenios o contratos
operativos entre ellas y con las poblaciones.
Estos mecanismos de regulación abren otra perspectiva acerca del funcionamiento de
las redes, porque a través de ellos no es posible definir las características de una red sin definir
las de las otras redes. Debe por tanto entenderse como la configuración de un “sistema de
redes”. Además, la regulación es lo que permite hacer prevalecer las necesidades de individuos
y colectivos sobre las capacidades de respuesta en un momento dado, lo cual supone que
podamos ubicar y colocar el recurso donde éste se necesite y cuando se necesite,
independientemente de quien pueda proveerlo, sea público o privado, institucional o social.
V. La matriz operativa del PES
La matriz del PES es la representación operativa del pensamiento estratégico en
los procesos de planificación y en la formulación e instrumentación de políticas y
proyectos. Ella organiza los conceptos y directrices del PES dentro de una estructura de
contenidos esenciales relacionados, que ordenan los procesos de trabajo y orientan la
formulación de los elementos que servirán para la aplicación del PES en la figura de
proyectos, agendas, planes y presupuestos, redes de atención y estructuras
institucionales.
Esta matriz tiene además una utilidad práctica para la integración de conceptos en
la comprensión de los problemas y para la reflexión crítica y permanente de lo que
hacemos y nos falta por hacer: (a) permite ubicar al actor en la trama de conceptos
significativos que propone el PES; (b) establece una lógica de interrelación y diálogo
entre sus diferentes componentes, lo que ayuda a manejar la complejidad y a combatir la
tentación de reducir los problemas a los espacios de acción particulares; y (c) busca
hacer visible la complejidad de los problemas, en sus causas y determinantes, y en su
impacto diferencial en los sujetos (hombres y mujeres, etnias, territorios y clases
sociales), lo cual obliga a pensar, combinar esfuerzos y formular respuestas integradas
para “llegar antes” y superarlos con equidad.
Ejes de contenido de la matriz
La estructura de contenidos de la matriz está orientada bajo el paragua de la estrategia
de promoción de la calidad de vida y salud. Asi entonces, dentro de la matriz, los ejes
horizontales representan la construcción de “Proyectos Estratégicos de Calidad de Vida y
Salud” considerando el conjunto interrelacionado de necesidades sociales dentro de cada etapa
del ciclo de vida (infancia, adolescencia y juventud, vida adulta y ancianidad); mientras que los
ejes verticales, corresponden a “Proyectos para el Desarrollo de la Autonomía” a través de los
cuales combatiremos las causas y determinantes que impiden el pleno disfrute de cada uno de
los derechos sociales, de manera continua y permanente desde la gestación hasta la
ancianidad, en salud, educación, alimentación, ambiente, vivienda y servicios, transporte,
protección social, empleo e ingresos, participación ciudadana, entre otros. En este sentido, los
ejes verticales se presentan como grandes ámbitos de categorías de problemas colectivos que
atentan contra la autonomía, a fin de hacerlos visibles en su carácter de retos a superar.
31
EJEMPLO DE MATRIZ OPERATIVA DEL PES
PDA-ENF.CRONICO
GENERO
PDA-ENF.INFECTO
RED-ESP
PDA-SALUD SEXUALyR
ETNIA
PECV y S-INFANCIA
RED-APS
RED-EMERG
TERRITORIOS y CS
RED-HOSP
PECV y S-ADOLESCENCIA
PECVyS-VIDA ADULTA
PECVyS-ANCIANIDAD
PDA-ALIMENTACIÓN
RC-MEDI
PDA-AMBIENTES SyT
RC-VIGI
PDA-SALUD MENTAL
RC-REHAB
Líneas de Atención:
Cardiologia, TraumatoOrtopoedia, Pediatria, etc..
32
Aplicando la estrategia de promoción de la calidad de vida y salud, los ejes horizontales son
considerados “estructurantes”, porque de ellos surgirán los proyectos que combatirán
transectorialmente las grandes categorías de problemas que atentan contra el desarrollo de la
autonomía al interior de cada etapa de la vida. Las preguntas en este caso son, por ejemplo
para la ancianidad: ¿cuáles son las necesidades sociales de la ancianidad en salud,
alimentación, educación, protección social, vivienda, etc...,?; ¿cómo ellas se interrelacionan en
su forma de impidimentos a una buena calidad de vida y salud de ancianos y ancianas,
apuntando hacia sus causas y determinantes?; ¿cómo estas causalidades impactan
diferencialmente a los ancianos y ancianas de acuerdo con las identidades de género,
etnias/razas y territorios y clases sociales?; ¿cuáles son los déficits entre ofertas y necesidades
y cuáles las disparidades por inequidad en el acceso y también en las condiciones de calidad de
vida y salud?; y ¿qué proponemos hacer para cerrar estos déficits y reducir las inequidades, en
términos de metas-cero, productos y resultados en el tiempo?.
Los ejes verticales, llevan por nombre “ámbitos de desarrollo de la autonomía”, de los
cuales saldrán los proyectos o subproyectos dirigidos a enfrentar cada ámbito de problemas
que atenten contra el desarrollo de la autonomía a lo largo del ciclo de vida, desde la infancia
hasta la ancianidad. Desde esta perspectiva, el marco de comprensión es distinto pero las
preguntas siguen los mismos objetivos. En este caso las preguntas son, por ejemplo para salud:
¿cuáles son las necesidades de salud de la población, considerando toda la
sobredeterminación social en cada momento del ciclo de vida, desde la gestación hasta la
ancianidad?; ¿qué impacto tienen los problemas de salud en la autonomía de la gente, desde el
comienzo de la vida y en cada etapa, hasta llegar a la vejez?; ¿cómo ello repercute
diferencialmente en cada momento del ciclo de vida, de acuerdo con la identidad de hombre o
mujer, etnias y razas, territorios y clases sociales?; ¿qué estamos haciendo para cerrar los
déficits de respuesta a estas necesidades y para reducir las inequidades, en cada momento del
ciclo de vida?; y ¿qué proponemos hacer para alcanzar estos objetivos, en términos de metascero, productos y resultados en el tiempo?.
PROYECTOS DE
DESARROLLO DE LA
AUTONÓMIA
EN CADA SECTOR
PROYECTOS
ESTRATÉGICOS DE
CALIDAD DE VIDA Y
SALUD EN CADA
ETAPA DE LA VIDA
Ejes Estructurantes
Es importante explicar aquí, que la lógica del PES rompe con la manera tradicional de
trabajar por “programas”. Esta lógica tradicional no se plantea el enfrentamiento de problemas
sino administrar capacidades y recursos disponibles en función de áreas de atención que se
formulan por demandas de clientelas, y que tocan solamente parcelas de los problemas, no sus
33
causas. La manera de trabajar con el PES tiene relación con la lógica de los “proyectos”, cuyo
fin esencial es impactar en los problemas, integrando y viabilizando elementos estratégicos
orientados hacia este fin (políticos, informativos, económicos, territoriales, institucionales,
comunicacionales, legales). Ellos conforman el conjunto de productos y resultados que son
necesarios para cambiar una situación problema.
Además de los ejes anteriores, la matriz presenta un conjunto de ejes diagonales que la
atraviesan, buscando a través de éstos la visibilidad de núcleos esenciales de intervención en
cada uno de los procesos de planificación y en la formulación de políticas y acciones. Los ejes
diagonales izquierdos, representan la “transversalización de enfoques” relacionados con la
equidad. Estos enfoques conforman las grandes categorías o núcleos de producción de
inequidades en las condiciones de calidad de vida y salud, ellos son: el género, las etnias/razas
y los territorios y clases sociales. La conceptualización de cada uno de estos enfoques es
materia de siguientes puntos en esta misma sección. Los ejes diagonales derechos,
representan a su vez la “transversalización de redes”, es decir, son las respuestas que estamos
dando (políticas, acciones y servicios) a las configuraciones de problemas que impiden o niegan
la satisfacción de necesidades de calidad de vida y salud.
Fases de aplicación de la matriz
La matriz guia fases o etapas del proceso de planificación y la formulación de
proyectos, agendas, planes, respuestas, así como la reorganización y asignación
financiera y los procesos de reestructuración institucional, desarrollando capacidades
para identificar escenarios y puntos sensibles de intervención, así como para ganar
gobernabilidad sobre cursos de acción. Esta matriz tiene aplicación en: (a) la
problematización de necesidades, identificando déficits e inequidades; (b) la formulación
de objetos de intervención, (c) la definición de metas-cero; (d) la construcción de
productos y resultados, y sus metas; (d) la formulación de planes nacionales, estadales y
locales (identificación de responsables, tiempos y recursos); (e) la reorientación y
reordenamiento funcional y territorial de redes; (f) la ubicación y reorganización de
recursos financieros y (g) la definición de procesos de reestructuración institucional.
Cada una de estas aplicaciones representa fases o etapas que se describen en el
siguiente Guión de Trabajo.
Fase 0. Procesamiento de Directrices: Esta fase consiste en el procesamiento de las
directrices del PES, vinculándolas a los principios constitucionales de derechos y a las
directrices del Plan de Equilibrio Social.
Fase 1. Configuración de Necesidades: En esta fase se desarrolla la problematización
de necesidades, consistiendo en la construcción del contexto de problemas, con
diagnósticos de situación, antecedentes, dimensiones y sus justificaciones. Sus
momentos son:
(1) Reconocer las necesidades sociales satisfechas y no satisfechas por género,
edad y ciclo de vida, etnias y razas, territorios y clases sociales, así como por
el impacto diferencial de los problemas colectivos emergentes.
(2) Comparar las necesidades
potencialidades.
con
las
respuestas
existentes
y
sus
(3) Establecer la naturaleza y dimensión de los déficits de atención y las brechas
por inequidad en términos de condiciones de vida y salud, de acceso a los
servicios y a la asignación de recursos.
34
(4) Delimitar los objetos de transformación y sus causalidades, desde una visión
de continuo entre el defecto a ser evitado y la condición deseada, formulados
en sus expresiones positivas.
(5) Preparar un diagnóstico crítico de situación apuntando tendencias en
distintos escenarios de intervención. En este mismo análisis, se identifican y
evaluan las condiciones y actores favorables o contrarios a las iniciativas.
(6) Definir el marco conceptual de análisis y de los abordajes adoptados,
explicitando las bases conceptuales, políticas, sociales, económicas y
técnicas para el enfrentamiento al problema o problemas abordados.
Fase 2. Productos y Metas de Productos: En esta fase se definen los productos
deseados en una posible intervención, entendiendo los productos como marcas de la
gestión de gobierno o de gobierno/sociedad. Miden la generación de medios y de
organización para viabilizar los impactos (que se expresarán en el futuro como
resultados). Deben expresarse en metas y el orden y tiempo para su realización.
Fase 3. Resultados y Metas de Resultados: En esta fase se definen los resultados
deseados, los cuales se expresarán como el impacto sobre las condiciones de vida y
salud de la población a la cual apuntan los medios de intervención. Los resultados se
traducen también en metas o la fijación de los avances previstos en el tiempo.
Fase 4. Agenda de Gobierno y Agenda Social: Esta fase consiste en la definición de
propuestas para una Agenda de Gobierno y una Agenda Social, necesarias para
enfrentar los desafíos, apuntando hacia metas de visión cero o condiciones “no
tolerables” a las cuales deberán asociarse indicadores de evaluación y seguimiento.
Fase 5. Plan y sus Operaciones: En esta fase se estructuran los elementos que
alimentarán planes nacionales, estadales y locales para viabilizar el logro de las
agendas con sus productos y resultados, y se establecen las operaciones de estos
planes en sus tiempos, recursos y responsables, asociando su cronograma con los
tiempos de los productos y resultados de las agendas.
Fase 6. Comunicación y Capacitación: En esta fase se formalizan los términos de
comunicación y difusión de los proyectos, considerando para ellos un “nombre fantasía”,
junto con la definición de estrategias de capacitación y educación permanente. Esto
incluye una educación permanente de trabajadores y trabajadoras, para generar
capacidades de rectoría y liderazgo, en materia de problemas sociales, gestión pública y
calidad técnica asistencial.
Fase 7. Estructuras Organizacionales y Recursos: Esta es la fase de identificación de
las estructuras y organizaciones responsables, recomponiendo la coordinación,
gerencias y estructuras necesarias; así como los recursos existentes o por obtener para
dar viabilidad a los planes y proyectos formulados.
VI. La transversalidad de enfoques
La transversalidad implica partir de una visión global y no fragmentada del ser
humano que permita que las múltiples necesidades de las persona –hombres y mujeresa lo largo de todo su ciclo de vida, puedan ser visibles como consecuencia del impacto
articulado que en ellas produce la pertenencia de clase, etnia, género, discapacidades,
escogencia sexual, etc., y en general todas aquellas categorías de análisis que permiten
la representación de la multivariedad de la vida cotidiana de los seres humanos en
sociedad y la multicausalidad de sus necesidades. La transversalización permite
visualizar la sobredeterminación de lo social que hace imposible considerar a ninguna de
35
estas categorías como único eje explicativo de lo humano en ningún espacio de la vida:
salud, educación, trabajo, etc.
VI.1. El enfoque de género
¿Qué es género?. El género es una construcción social e histórica de los contenidos
simbólicos de lo femenino y lo masculino en articulación con clase social, etnia, raza, grupos de
edad, etc., configurado a partir de las diferencias biológicas de los sexos. Su condición de
histórica también implica que los procesos sociales, políticos, económicos y culturales que se
desarrollan en cada momento de la historia, van a afectar la conceptualización de género
dominante en esa sociedad favoreciendo o dificultando los cambios de la definición de lo femenino
y lo masculino.
Todos y todas compartimos la concepción de género dominante en nuestra sociedad
independientemente de que progresivamente, por procesos de reflexión, introduzcamos cambios
en esa concepción que nos permite subvertirla y transformarla en busca de la equidad y la
igualdad entre hombres y mujeres.
El género se concreta en las diversas prácticas que contribuyen a estructurar y dar
forma a la experiencia. Afecta las identidades y condiciones de vida de mujeres y hombres, sus
expectativas y oportunidades, las complejas y diversas relaciones sociales que se dan entre
ambos géneros, así como los conflictos institucionales y cotidianos que deben encarar y las
múltiples maneras en que lo hacen. Como señala Jeanine Anderson «todos participamos de un
conjunto de relaciones de género, todos recibimos una socialización de género desde muy
temprano, y todos reproducimos, muchas veces inconscientemente, ideologías y prácticas
respecto a las relaciones entre los géneros en las pequeñas y grandes acciones de la vida»15.
No hay forma de estar al margen de ella.
El género es una construcción discursiva y cultural de los sexos biológicos que
constituye una forma primaria de relaciones de poder. A partir de esta conceptualización, la
perspectiva de género enfatiza su análisis más allá de las relaciones entre hombres y mujeres,
vinculándose al desarrollo económico-social con énfasis en el desarrollo humano y la
democracia, tomando en cuenta las diferencias de condiciones, las necesidades, los índices de
participación, el acceso a los recursos y a los beneficios del desarrollo, el control de activos, el
poder en la toma de decisiones, etc., entre hombres y mujeres, a partir de los roles que
tradicionalmente se les ha asignado a cada uno de los géneros.
15
Anderson, 1997.
36
ENFOQUE DE GÉNERO
Que ha dado surgimiento a
procesos de conquista de
No es neutral,
comprende una
GÉNERO
LO MASCULINO
CONCEPCIÓN DOMINANTE
Basada en
Es una construcción histórica y
social, que da significados a
Y se expresa
Patriarcado
División del
Trabajo
LO FEMENINO
Con origen en
Se aplica a ambas categorías,
que son interdependientes
DERECHOS
CON EQUIDAD DE GÉNERO
Pero no es igual al sexo,
lo trasciende e incluye
Que establece relaciones, actitudes y prácticas
(a nivel individual, institucional y social), de
poder, discriminatorias y jerárquicas,
convirtiéndo
DIFERENCIAS BIOLÓGICAS EN
INEQUIDADES DE GÉNERO
DIFERENCIACIÓN
BIOLÓGICA DE LOS SEXOS
Luchando por la construcción de una nueva
ciudadanía con igualdad de oportunidades a calidad
de vida y salud, donde seamos
HOMBRES Y MUJERES
IGUALMENTE DIFERENTES
Superando
Aprendido antes del nacimiento como
identidades de las que somos portadores
durante toda la vida, pautando una manera de
SER HOMBRE
Afectando expectativas y oportunidades de
hombres y mujeres, con expresión en
FORMAS ASIMÉTRICAS DE
CALIDAD DE VIDA Y
SALUD
SER MUJER
DÉFICITS E
INEQUIDADES DE
GÉNERO
FORMA PRIMARIA DE
ORGANIZACIÓN SOCIAL
Roles y
espacios
Privado y
Pasivo
que asigna
que crea
Fuerza y
Superioridad
En cada género
Entre géneros
neros
Ambos sujetos conscientes de derechos, activos,
capaces de decidir sobre la vida y producir saberes,
alternativas y recursos para transformarla, mediante
Lo qué busca hacerse visible
y reconocerse, a través de su
Mitos y
creencias
Debilidad y
Subordinación
TRANSVERSALIZACIÓN
SISTEMÁTICA
EN
NECESIDADES, POLÍTICAS
Y ACCIONES 37
ESTRATEGIA
PROMOCIÓN
CALIDAD DE VIDA Y
SALUD
Para garantizar
AUTONOMÍA
Constituido como la
Público y
Activo
Dentro de una
y
PARTICIPACIÓN
EMPODERAMIENTO
Aprendizaje de la concepción dominante de género
Esta forma primaria de organización social se incorpora en los seres humanos a través
de la socialización diferencial de hombres y mujeres, proceso que nos enseñan desde los
primeros y básicos años de la vida, cuál es el lugar y la conducta esperada de cada uno, lo
bueno y lo malo, lo permitido y lo prohibido.
Esto se debe a que la categoría género lleva en su contenido un carácter normativo o
moral. Es decir, prescribe expectativas, responsabilidades, lo bueno y lo malo, deberes y derechos
que hombres y mujeres tienen dentro de la sociedad en que se desenvuelven. Así, aunque sobre
ambos -hombres y mujeres- desde que nacen se ejerce el proceso de socialización que nos
construye como miembros de una sociedad, con sus normas y expectativas incorporadas y
aprendidas, el que éste sea un proceso no igualitario ni equitativo tanto en su dimensión formal
(ej: en la escuela) como informal (ej: en la familia), hace que desde el mismo contenido de esas
normas, valores y expectativas se establezcan las diferencias jerarquizadas de la subordinación
de lo femenino a lo masculino, asignando roles antagónicos a cada uno.
En el género se expresa también la interacción entre los hombres y las mujeres de una
sociedad, pero además la socialización de un género siempre implica el aprendizaje de las pautas
sociales del otro. Ambos aprenden lo que es femenino y masculino y lo que deben esperar cada
uno en el cumplimiento de sus roles. Esto significa entonces, que se aprende y socializa lo relativo
a los espacios, a la organización o inserción social de cada uno en la sociedad, lo cual hace que
para entender la realidad de uno de los géneros hay que conocer la realidad del otro, pues ambos
están íntimamente relacionados -de manera excluyente o incluyente- en la conceptualización
dominante de género.
Cuando decimos ...¡Los hombres no lloran!...Estamos diciendo, además, y sin palabras ¡...
las que lloran son las mujeres!. Esta afirmación irreflexiva la repetimos de generación en
generación sin pensar que las glándulas lagrimales existen en los ojos de mujeres y hombres con
funciones específicas tanto en lo biológico como en lo emocional. Su participación en la expresión
emocional es la que la concepción dominante de género obliga a eliminar en los hombres aún a
costa de su salud. Así construimos la identidad de género y su valoración.
Lo fundamental: lo público / lo privado
La concepción de género hace que mujeres y hombres nos posicionemos en el mundo
en lugares diferentes, con historias diferentes que nos facilitan o dificultan determinadas
acciones y valoraciones de nuestras capacidades, derechos y deberes, lo cual es expresión de
la designación de espacios excluyentes predefinidos en los cuales se considera positivo o
negativo que nos desempeñemos cada uno de los seres humanos, hombres o mujeres. El
espacio público productivo para los hombres y el espacio privado-doméstico no productivo
como el lugar «por naturaleza» de las mujeres. Aun cuando la vida cotidiana evidencia lo
arbitrario de esta división, la pauta cultural de género sigue vigente en el imaginario colectivo de
la sociedad y sólo cambia lentamente.
Esta división se concreta en la vida cotidiana en una valoración jerárquica, y no
igualitaria de los espacios y sus destinatarios, lo cual lleva indefectiblemente a la discriminación y
subordinación de una de las dos caras de la “moneda género”. Lo público, la calle, lo político, lo
económico, espacios en los que se enmarcan las actividades expuestas al reconocimiento y
socialmente valoradas, son de lo masculino; la esfera privada/doméstica, el lugar de lo no
importante, lo familiar, lo no valorado socialmente, es un espacio y problema femenino. De allí
los roles predefinidos y esperados para cada uno: ellos los proveedores y ellas las cuidadoras,
independientemente de sus deseos y capacidades. El género se refiere, entonces, a las
38
diferencias y desigualdades que se pautan entre los roles o papeles sociales de hombres y
mujeres en la sociedad.
Lo anterior se sustenta en mitos y creencias que sirven de justificación a la dominación
de género y a la definición dicotómica y excluyente de sus deberes y derechos. Para ellas las
obligaciones de las tareas que producen y preservan la salud en el hogar: la higiene, la
alimentación, la seguridad, el cuidado preventivo, el cuidado de enferm@s, de ancian@s y
discapacitad@s, y los cuidados antes del nacimiento y la muerte. Todo sustentado en el mito de
la mujer vínculo, «nurture», como consecuencia de su papel en la reproducción biológica. Para
ellos la toma de riesgo, la agresividad y la fuerza, la calle y la capacidad de sustentar a la
familia. Ella sexualmente pasiva y él portador de una actividad sexual incontrolable. Por todo
esto, él protector de ella y ella subordinada a él en agradecimiento a su protección.
Esta concepción dominante de género se basa en el patriarcado, sistema simbólico que
determina un conjunto de prácticas cotidianas concretas que niegan los derechos de las
mujeres y reproducen el desequilibrio y la inequidad existente entre los sexos16. De origen en
la antigüedad, el patriarcado pauta las relaciones sociales entre las mujeres y los hombres y
entre ellas y entre ellos, en el hogar y en el mundo de las acciones políticas, sociales y
económicas, transformándose y perpetuándose en la modernidad y estableciendo una
convivencia armónica con los diferentes modos de producción y organización de la sociedad a
través de la historia.
Es el patriarcado como ideología el que pauta las formas de organización de la sociedad
en esferas pública y privada y establece los elementos fundamentales de la división sexual del
trabajo. Es por esta antigüedad que la relación patriarcal entre mujeres y hombres es vista
como «natural» ya que se viene reproduciendo de generación en generación. Su funcionalidad
económica y política ha hecho que las mujeres y algunos hombres que se han opuesto a ella a
través de la historia, sean considerados como desviados. Y, lo más común, que la mayoría de
nosotras y nosotros, nos neguemos a ver o simplemente a escuchar los cambios que se han
venido produciendo en los últimos cincuenta años del siglo XX, y nuestras prácticas continúen
ciegas a las necesidades que las inequidades de género producen en las mujeres y los
hombres, de todas las edades y clases sociales.
Por ejemplo,« Sin el cumplimiento del rol reproductivo, el rol productivo no se podría
cumplir o se vería seriamente limitado ... Sin embargo en la contabilización del Producto
Nacional Bruto, solamente se incluye lo que se produce en el espacio público considerado
productivo. La contribución, que en su gran mayoría, las mujeres hacen a la economía nacional,
queda invisible porque no se considera como «trabajo» en el sentido económico de la palabra,
sino que es visto como parte de una función natural que deviene de su rol como reproductora
de la especie humana»17.
Gracias a la ideología del patriarcado, las diferencias biológicas -básicamente en la
sexualidad y la procreación y crianza- se convierten en sustento y justificación de las
inequidades de género, haciendo que las necesidades diferentes de hombres y mujeres sean
consideradas como desigualdades. De allí que enfrenten formas asimétricas de calidad de vida
y salud, expresados en perfiles diferenciales de salud y enfermedad que incluyen además de
las diferencias biológicas, las diferencias ligadas al género o brechas de género. Esto hace que
las situaciones, condiciones o problemas en salud sean exclusivos de uno de los sexos o más
prevalentes en uno de los sexos, con características diferentes en mujeres y hombres, y que
reciben respuestas diferentes del sistema según se trate de mujeres o de hombres: del sector
salud y de la sociedad en general.
16
17
(CEPAL,1994,2).
Programa Mujer, Salud y Desarrollo. 1997,40)
39
Por ejemplo, en salud, los sistemas doméstico y público se organizan de la misma
manera. Los servicios prioritarios para atender a las mujeres son los de gineco-obstetricia o
planificación familiar en relación con el embarazo, parto y puerperio. En ellos la mujer es vista
más como una mediadora de la reproducción que como actora central de la continuación de la
vida humana. Por el contrario, la salud no es parte de las preocupaciones prescriptas para el rol
masculino en el espacio público y, cuando no es controlada por alguna mujer de su entorno, su
relación con la salud desaparece ya que en la construcción de la masculinidad estas
preocupaciones son consideradas como debilidades y, por ende, no propias de los hombres. En
su caso la toma de riesgo, la agresividad y la fuerza son contenidos fundamentales de su
identidad genérica, lo cual coloca a los hombres en situaciones de riesgo para su vida y su
salud que se expresan en su alta morbi-mortalidad por causas externas, particularmente
accidentes y violencia.
Las brechas de género son entendidas, entonces, como las diferencias que exhiben los
sexos en términos de oportunidades, acceso y uso de los recursos que le permiten garantizar
su bienestar y desarrollo humano. Estas son construidas sobre las diferencias biológicas y son
el producto histórico de actitudes y prácticas discriminativas tanto individuales como sociales e
institucionales, que obstaculizan el disfrute y ejercicio equitativo de los derechos ciudadanos por
parte de hombres y mujeres.
Nuestras leyes también las evidencian, desde el Código de Deontología Médica
(permiso del marido para una esterilización quirúrgica) hasta el Código Penal (disminución de
pena por violación si la víctima es prostituta, o eliminación de la pena si el agresor se casa con
la víctima), pasando por leyes orgánicas (Educación) y leyes especiales.
El sistema de salud no escapa a esta valoración genérica: «Por ejemplo, el trabajo de
las enfermeras y auxiliares de enfermería, trabajo desarrollado en su gran mayoría por mujeres,
es mucho menos prestigioso y remunerado que el trabajo del médico, trabajo desarrollado en su
gran mayoría por hombres. Pero vale la pena señalar que en los países de lo que antes era la
Unión Soviética, la medicina siempre fue una carrera femenina, y en esa área del mundo, la
profesión médica es menos respetada o no tiene la misma aura de importancia que se le asigna
en nuestros países occidentales»18
En nuestro país la situación no es diferente. Como señala Carlos Mascareño, la salud
tiene rostro de mujer. «Los ambulatorios visitados están llenos de mujeres: mujeres-niñas
preñadas, mujeres–niñas con niños en los brazos, mujeres aseando, mujeres haciendo algo,
mujeres-enfermeras, mujeres doctoras, mujeres-doctoras-coordinadoras, mujeres dirigiendo las
Asociaciones Civiles. Es como si el hombre no existiera. A éste sólo lo vimos cuando había un
médico, cuando era un niño recién nacido o infante o cuando era un anciano en consulta. La
presencia de la mujer es una realidad insoslayable. En todas las Juntas Directivas de los
Comités de Salud existen mujeres y en la mayoría de los casos son ellas quienes los
dirigen».19
Así, el concepto de género nos permite comprender mejor las desigualdades en calidad
de vida y salud con criterios de inclusión en la búsqueda de cerrar las brechas que desde las
pautas culturales de género excluyen diferencialmente a grupos poblacionales de hombres y
mujeres del acceso a la calidad de vida y salud. Desde allí, de manera articulada con las
diferentes categorías sociales fundamentales como condiciones socioeconómicas, étnicas,
etapa del ciclo de vida, discapacidades y escogencia sexual, entre otras, nos habilita para
planificar las ofertas del sector salud y desarrollo social con verdadero sentido ético de equidad.
18
19
Ibid.
Mascareño,1998,34.
40
El incluir el enfoque de género en los planes, programas y proyectos en calidad de vida y
salud nos permite a tod@s los que desde el sector buscan superar los déficits y las brechas por
inequidad tomar conciencia de la manera en que «las construcciones sociales de género, al
interactuar con los factores biológicos, pueden proteger o perjudicar la salud de los hombres y
las mujeres»20.
Todo esto exige la transversalización del enfoque de género en el diagnóstico de las
necesidades, en las políticas y en los proyectos y acciones que de ellas se derivan. Dos
ejemplos saltan a la vista. La participación de hombres y mujeres tiene que visualizarse en las
acciones dirigidas a la satisfacción de las necesidades que se derivan de la sexualidad y la
reproducción humana en todas sus dimensiones, y a través de todo el ciclo de vida. Hacer
visible que sexualidad y reproducción son dos ejes entrelazados de la vida humana, pero que
generan necesidades diferentes en cada uno, debido a la desigual posición que la concepción
dominante de género establece para cada uno en ambas esferas.
Para ellas, una sexualidad definida desde la reproducción, en la cual el derecho a la
expresión erótica y al placer sexual está considerado como algo no permitido confinando el
ejercicio de su sexualidad a su capacidad reproductiva. Esto se traslada a hacerla única
responsables de todas las consecuencias de la concepción, parto y crianza y cuidado de los
hijos, y por ende de tod@s los miembros del grupo familiar. Para ellos, el ejercicio de la
sexualidad desvinculado de las responsabilidades de la reproducción limitando su participación
en las prácticas cotidiana de la concepción, parto, crianza y cuidado de los hijos. La inclusión de
los hombres en la paternidad es una tarea de desarrollar su capacidad afectiva y su autonomía.
La inclusión de las mujeres en el disfrute de la sexualidad es también una tarea de desarrollar
su autonomía.
Ambos deben ser considerados en la construcción de la pareja y en el ejercicio de la
sexualidad responsable, y por ende en el uso los métodos anticonceptivos como instrumento
que facilita este derecho. Igualmente en la prevención de las enfermedades de transmisión
sexual y, particularmente del VIH/SIDA.
La socialización del derecho a una vida sin violencia en la casa y en la calle es otro
espacio en el cual se hace necesario proyectar una concepción de género igualitaria. Promover
la calidad de vida y salud, pasa por deconstruir los roles tradicionales de dominación masculina
sobre las mujeres que sustenta la violencia de género en sus múltiples expresiones, a fin de
desarrollar sujetos masculinos y femeninos que intergeneracionalmente estén en capacidad de
desarrollarse como sujetos de derechos orientados a la búsqueda de la felicidad resolviendo los
conflictos con instrumentos no violentos, que faciliten el desarrollo de la autonomía y la
identidad ciudadana. Esta deconstrución debe orientar las respuestas que desde las diferentes
instituciones se planifiquen y ejecuten en la prevención y atención a las personas de diferentes
edades y sexos que viven situaciones de violencia de género (física, psicológica y sexual), tanto
en los espacios públicos como privados.
La lucha por los derechos de todas y todos
La transformación de la conceptualización de género dominante en la sociedad y sus
consecuencias para hombres y mujeres, a pesar de ser una construcción histórica y por ende
cambiable, es un arduo proceso de cambios en las pautas culturales más básicas de la vida
cotidiana, es decir, qué es lo propio y esperado para las mujeres y qué es lo propio y esperado
para los hombres, lo cual ha requerido de un largo proceso de reflexión y lucha a lo largo de la
historia. Esta lucha ha sido librada fundamentalmente por las mujeres. En nuestro caso, las
transformaciones de las concepciones sobre lo femenino y lo masculino en la cultura
20
Mujer, Salud y Desarrollo. Op. Cit. 1.
41
venezolana y las relaciones de género, son producto de las luchas de las mujeres del mundo y
en particular de las venezolanas, en particular durante los últimos 25 años del siglo XX.
Género y ciudadanía
Esta es una lucha en la cual se requiere la participación de hombres y mujeres por la
construcción de ciudadanía. Para ello la ciudadanía debe ser entendida como una identidad
sociopolítica y psicosocial que se construye en la vida social desde sus inicios en el mundo
familiar y, por lo tanto, está afectada - al igual que cualquiera otra identidad social o individual por la socialización diferencial de hombres y mujeres, por las pautas que orientan las relaciones
entre ambos sexos y las responsabilidades con la acción social y política, como expresión de
derechos que promueven o no el desarrollo de una subjetividad autónoma, de sujetos con
conciencia del derecho a ser actor o actora social, comprometidos en la transformación de su
mundo privado y de su mundo público.
Construir una ciudadanía democrática que parta de una redefinición de la ideología de
género en donde mujeres y hombres seamos igualmente diferentes21. Es decir sin
discriminación de un género frente a otro, sin constreñir a ninguno de los dos a un solo espacio
y que redefina la relación entre los ámbitos público y privado. Esta transformación básica debe
permear todas las instancias sociales puesto que ellas como agentes de la socialización se
refuerzan mutuamente.
Romper las definiciones de lo femenino y lo masculino que establecen la socialización
diferencial estaría así en las metas y objetivos de todas las instituciones del Estado y en las
políticas dirigidas a la población, a fin de participar en el proceso de politización de la sociedad
para construir una verdadera democracia, desmontando aprendizajes que sustentan la primera
forma de dominación: la existente entre mujeres y hombres. Esta es la que sirve de sustento a
la violencia intrafamiliar o doméstica, escuela de aprendizaje de la violencia como forma de
solución de conflictos y de relación socialmente aceptada que niega el desarrollo de la
autonomía y de sujetos sociales con igualdad de derechos y deberes en la vida cotidiana.
Ser igualmente diferentes implica el reconocimiento de que las mujeres, además de
compartir un cuerpo sexuado de hembras, como categoría no son iguales entre sí. Las
articulaciones con la clase, la etnia, las escogencias sexuales, la fase del ciclo de vida, la vida
rural o urbana, entre muchas otras pertenencias hacen que el grupo humano de género llamado
mujeres sea internamente muy heterogéneo. Lo mismo sucede con los hombres.
No existe más que un cuerpo sexuado de hembra o varón sobre el cual se inscriben las
múltiples diferencias que estructuran lo humano. Entender que diferencia no implica
desigualdad sino multiplicidad y riqueza de lo humano, permite romper con las visiones
jerarquizadas y binarias que sirven de telón de fondo a la discriminación y a la injusticia social.
Reconocer esta realidad de la pluralidad significa que las jerarquías entre ambos no son
válidas, simplemente todos y todas somos iguales en nuestras diferencias lo cual no tiene que
significar discriminaciones. Ser igualmente diferentes es, entonces, acabar con la visión que
convierte a las diferencias en desigualdades y, a partir de allí, construir una nueva lectura que
convierta a la equidad en instrumento de análisis y planificación de políticas, dentro de una
estrategia de promoción de la calidad de la vida y salud.
Participación ciudadana, autonomía y empoderamiento
Esta estrategia se desprende de una concepción de la salud como derecho social que
implica la participación activa de los sujetos para el desarrollo de capacidades a través de
acciones que les permitan identificarse como productor@s de saberes, alternativas y recursos, de
21
Concepto desarrollado por Alda Facio en su libro Cuando el género suena, cambios trae.
42
manera autónoma y con participación activa en la selección, planificación, ejecución, supervisión,
evaluación y administración de los planes y programas dirigidos a lograr este derecho.
«La equidad en las políticas sociales se establece en el campo del desarrollo de los
mecanismos de redistribución de oportunidades, que posibiliten un proyecto social que articule,
de forma coherente, las metas sociales y las necesidades democráticas»22. Su objetivo es la
justicia social, superando las inequidades de género y los déficits en las respuestas
institucionales ante las brechas de género. «La equidad se define a partir de la igualdad como
meta que no es alcanzable sino en función del reconocimiento de las diferencias trocadas en
discriminación, las cuales a su vez deben ser erradicadas culturalmente y corregidas
políticamente, haciendo que tengan sentido ético la tolerancia y la pluralidad»23.
La estrategia de promoción de la calidad de la vida y la salud, que se caracteriza por la
búsqueda integrada de respuestas a los determinantes que comprometen la capacidad de
autonomía con miras a una mejor calidad de vida, tomando como punto de partida las
necesidades sociales, busca el cierre de las brechas por inequidad, entre ellas las inequidades
de género. Superar tales brechas incluyendo las producidas por el género y su impacto en el
total de ellas, es la única forma de alcanzar justicia social.
La autonomía se convierte así en meta de la estrategia de promoción de calidad de la
vida y la salud. El desarrollo de la autonomía es condición necesaria para poder ser actor social
y sujeto de derecho, tanto individual como colectivamente. Este es un déficit histórico en la
identidad de género de las mujeres en general, por ello sin actuar en detrimento de los
hombres, hay que enfatizar este elemento para dirigir acciones específicas hacia ellas a fin de
que la autonomía se convierta en una necesidad de las mujeres para poder construir una
identidad ciudadana. Trabajar en este sentido, requiere identificar las dificultades diferenciales
de mujeres y hombres para ejercer sus derechos y ayudar al desarrollo de esas capacidades.
Este es el punto de partida de la estrategia promocional y un instrumento básico para lograrlo
es el trabajo en redes sociales y transectoriales.
El empoderamiento, es un concepto aliado al de autonomía. Para lograr esta última es
necesario trabajar con un objetivo claro de empoderar, individual y colectivamente a las mujeres
y los hombres que acuden a los servicios del sector y a aquell@s que participan en las redes
sociales activas por la salud y demás derechos sociales en los diferentes territorios sociales.
Siguiendo a Magdalena León, «el empoderamiento implica que el sujeto se convierte en
agente activo como resultado de un accionar, que varía de acuerdo con cada situación concreta
(...) empoderarse significa que las personas adquieran el control de sus vidas, logren la
habilidad de hacer cosas y de definir sus propias agendas (...) conectado con el contexto y en
relación con acciones colectivas dentro de un proceso político»24. Visto desde la salud,
diríamos que: « La promoción del derecho a la salud, significa entonces, desarrollo de la
capacidad de sujeto en las personas a través de acciones que les permitan identificarse como
productor@s de saberes, alternativas y recursos, de manera autónoma y con participación activa
en la selección, planificación, ejecución, supervisión, evaluación y administración de los planes y
programas dirigidos a lograr este derecho»25.
La autonomía y el empoderamiento tienen que ser lineamientos fundamentales para
darle verdadero sentido democrático a estos principios de participación y protagonismo
establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
22
Almeida, op. Cit.71.
Ibid.
24León, 97,6-7.
25 Huggins C., 7.
23
43
Además, esta visión debe integrarse en el trabajo con la comunidad a través de una
actitud de cooperación y de solidaridad en la práctica de las redes sociales y transectoriales,
como un ejercicio del derecho ciudadano y de su responsabilidad en el control social sobre la
gestión pública, abriendo espacios para la participación democrática de la sociedad con las
instituciones gubernamentales que tienen relación con las respuestas a las necesidades
sociales de su colectivo26.
Si entendemos que la promoción de la salud es trabajar para el desarrollo de la
ciudadanía como sujeto de derechos, ésta debe ir dirigida a crear conciencia de los derechos
humanos y ciudadanos que deben ser conocidos y exigidos, a fin de poder comenzar a transitar
por una nueva vía de construcción de la vida digna y con justicia social. Obviamente, la participación y organización ciudadana es fundamental para este planteamiento.
Pero, la participación por el derecho a la salud, y por todos los demás derechos
incluyendo el derecho a la vida, debido a la socialización de género femenino basada el
“vínculo”, es femenina y no podemos negarlo. En las comunidades cristianas de base, en los
comités de salud de los barrios, en los grupos culturales y en las asociaciones vecinales, entre
otros, la participación de las mujeres es visible en su incorporación al trabajo comunitario, que
no al liderazgo.
Esta tendencia a través de las redes sociales tiene que revertirse haciendo que los
hombres se incorporen a la lucha por su derecho a la salud lo cual está muy limitado por las
características de su identidad de género, y que el acceso a los espacios de liderazgo sea
igualitario a fin de desarrollar las capacidades de las mujeres y disminuir la tendencia dominante
de los hombres en los espacios de acción pública. Aprender democracia ejerciéndola. Y en esta
visión tiene que incorporarse también el personal, hombres y mujeres de las diferentes
instancias institucionales que laboran en el sector social en general y particularmente en el
sector salud, ya que la articulación de las redes sociales y transectoriales debe ser un
instrumento democrático de construcción de ciudadanía para hombres y mujeres.
La transversalización del enfoque de género
La transversalidad, como lineamiento de política, ha sido utilizada fundamentalmente
con el enfoque de género tanto por los organismos internacionales como por las instituciones
que trabajan la temática de género27. Sin embargo, su sentido es válido para cualquier
categoría que deba ser considerada a través de todo el proceso de construcción e
implementación de políticas.
Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de valorar las implicaciones que
podría tener para mujeres y hombres cualquier acción planeada, incluyendo la legislación, las
políticas y programas en todas las áreas y en todos los niveles. Es una estrategia para lograr
que las preocupaciones y experiencias, tanto de las mujeres como de los hombres, se
conviertan en dimensión integral de las políticas en su diseño, implementación, seguimiento,
monitoreo y evaluación, de manera que ambos, mujeres y hombres, se beneficien igualmente y
no se perpetúe la desigualdad. La meta final es lograr la igualdad a través de la implementación
de políticas de equidad.
26
27
Cordeiro, 1999, 35.
Se conoce como «mainstreaming».
44
Esto supone un cambio cultural, el cual debe ser promovido a través de procesos
parciales cuyos logros sucesivos faciliten la profundización de los cambios y la apertura hacia
nuevos espacios de pensamiento y de formas de hacer políticas sociales, de manera
progresiva, sistemática y permanente.
VI. 2. Enfoque de etnias
El “enfoque de etnias” está dirigido aquí, específicamente, a las etnias indígenas,
porque entre las culturas y sociedades que forman parte del rico mosaico multiétnico y
pluricultural venezolano, son los indígenas los más diferenciados cultural y antropológicamente.
Este se trata de un enfoque transversal de la calidad de vida y salud, basado en una
perspectiva centrada en el ser humano, características socioculturales y el contexto en el cual
se desenvuelve la vida cotidiana de los pueblos y comunidades indígenas.
La concepción de los pueblos indígenas en nuestras constituciones
Desde el arribo europeo al continente americano, los habitantes originarios de estas
tierras han sido víctimas de genocidio y etnocidio. Las epidemias venidas de Europa fueron el
mejor aliado de los conquistadores en sus esfuerzos por reducir toda resistencia a la
colonización. Durante los primeros 150 años de la conquista, la población indígena continental
se redujo en un 95% siendo aniquilados por la violencia o por los virus más de 60 millones de
indígenas. (Galeano, 1976). Lo que puede considerarse una de las más gigantescas masacres
de la historia universal.
Un debate común después de la llegada del Almirante Cristobal Colón al “nuevo” mundo
era si los indios americanos debían considerarse seres humanos, y no fue sino hasta el año
1537 cuando una Bula Papal confirma que los indios eran “verdaderos hombres” dotados de
alma y razón. Sin embargo, hasta hace poco años, en Venezuela se utilizaba el calificativo de
“racionales” para distinguir a la población no indígena de los indígenas a quienes se les seguía
considerando irracionales.
Expulsión de sus territorios ancestrales, racismo, discriminación social, desprecio a sus
creencias, inoculación de la vergüenza étnica, desarraigo, marginación política y exclusión
configuran el pasado y persisten en el presente de gran parte de los indígenas americanos. La
guerra de independencia acabó con la dominación colonial de las nacientes repúblicas
americanas, pero no acabó con el sistema colonialista hacia los pueblos indígenas del
continente.
Un ejemplo de ello es que cuatro siglos después del mal llamado descubrimiento, la
Constitución venezolana de 1901, en su artículo 34 deja muy claro lo siguiente: “No se
computarán en la base de población los indígenas que viven en estado salvaje”. Este precepto
se repitió en las constituciones de 1904 y 1909 (Hernández, 2001: 6) y en esta última aparece
por primera vez la potestad del gobierno para contratar Misioneros “que se establecerán
precisamente en los puntos de la República donde hay indígenas que civilizar” (Art. 80, numeral
18). Seis años más tarde, en 1915, se aprueba la Ley de Misiones que otorga a los religiosos
católicos y evangélicos poderes para actuar en representación del Estado en las zonas con
población indígena donde se instalaron.
En pleno siglo XX los países americanos perciben a la población indígena como un
problema a resolver, y con frecuencia se habla de “el problema de nuestra población indígena”
en vez de hablar de los problemas de la población indígena. Por los años cuarenta de este
siglo nace en México el llamado indigenismo y se propaga rápidamente a la mayoría de los
países americanos como una ideología integracionista de donde surgen las políticas oficiales
que permitirían resolver “el problema indígena”. En sus orígenes el indigenismo percibe a los
indígenas como seres incivilizados y desincorporados de la nación, por lo tanto, han de ser
45
integrados y para ello primero deberán ser civilizados. Por tanto, la ideología integracionista era
etnocida, racista y paternalista.
La Constitución de 1947 refleja claramente la visión de este indigenismo clásico. En su
artículo 72 establece que: “corresponde al Estado procurar la incorporación del indio a la vida
nacional” y la Constitución Nacional de 1961 mantiene este mismo espíritu integracionista, un
poco suavizado, en su artículo 77 dice: “... La ley establecerá el régimen de excepción que
requiera la protección de las comunidades de indígenas y su incorporación progresiva a la vida
de la Nación”. Se asumía con ello, que los indígenas estaban allí, que había que protegerlos
pero que esencialmente no eran parte útil ni productiva de la “vida de la nación”. De allí la
necesidad de su “incorporación progresiva”. La noción de ciudadano era incompatible con la de
indígena, por lo tanto, para incorporarlos efectivamente, primero se precisaba “civilizarlos”.
El informe anual de la Oficina Central de Asuntos Indígenas de Venezuela de 1968
contempla entre las medidas para abordar “el problema de nuestra población indígena” un
“Programa de Civilización y Protección de indígenas” y contiene un listado de las actividades
realizadas ese año por la Comisión Indigenista Nacional que reseña la elaboración de un
informe sobre “la frecuente e inconveniente presentación, en la prensa del país, de los hábitos,
costumbres y otros aspectos de los indígenas no incorporados, así como también en diversas
exhibiciones turísticas en países del extranjero.” Gracias a los funcionarios de la Comisión
Indigenista Nacional la “vergüenza étnica” había alcanzado rango de política oficial.
Desde una visión desarrollista unilateral como ideología de la modernidad, las
poblaciones indígenas no parecían tener ningún futuro por considerárseles reductos del
pasado. Si aún despertaban interés era por su aporte a la cultura mestiza y al folklore nacional
y por algunas muestras de cultura material como la hermosa cestería y la cerámica que podían
conservarse muy bien en los museos. Desde esta visión se ama la cultura indígena pero se
desprecia al indígena.
Muchos opinaban por entonces, que un país en vías de desarrollo requería
fundamentalmente de trabajadores asalariados y productivos, no de indígenas desincorporados
y aislados de la sociedad, que vivían como querían y ocupaban vastas regiones muy ricas en
recursos naturales que debían ser explotadas. Detrás del integracionismo civilizador disfrazado
de buenas intenciones se ocultaba un profundo desprecio a la diversidad cultural, que es una
enfermedad social mejor conocida como racismo.
La larga resistencia indígena que se fue forjando durante cinco siglos tuvo que
enfrentarse a la visión etnocida del indigenismo clásico, pero a partir de la década del sesenta,
algunos científicos sociales comprometidos con las reivindicaciones de los indígenas y otros
aliados propusieron nuevas visiones del indigenismo que llegaron a conocerse como
indigenismo de vanguardia, indigenismo de liberación o neoindigenismo que reivindicaban el
interculturalismo y el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas.
Estas posturas se encuentran reflejadas en la primera Declaración de Barbados, en
cuya elaboración participaron notables antropólogos venezolanos. Simultáneamente, se
expandían las luchas indígenas a nivel continental gracias a un proceso de concientización y
organización que desembocó en la creación de las primeras federaciones indígenas (Serbín y
González, 1980:16)
No pasarían muchos años antes de que los nuevos postulados que colocaron al
indigenismo del lado de los indígenas encontraran asideros jurídicos en tratados y acuerdos
internacionales como el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, el
Convenio sobre la Diversidad Biológica, el Convenio Constitutivo del Fondo para el desarrollo
de los Pueblos Indígenas de América Latina y del Caribe y otros que han promovido el respeto
46
a las minorías étnicas y reconocen el derecho que tienen a su propia cultura, identidad, idioma,
religión y organización social.
Estos breves antecendentes ayudan a comprender en su justa dimensión el enorme
avance que ha significado la Constitución de 1999 en la larga lucha de los pueblos indígenas
de Venezuela. Esta Constitución que contiene en capítulo completo dedicado a los derechos de
los pueblos indígenas (Capítulo VIII del Título III) y otros ocho artículos que tratan asuntos de
interés directo para estos pueblos, ha sido considerada como la Constitución americana más
adelantada en materia de derecho indígena.
La Constitución de 1999, reconoce el carácter multiétnico y pluricultural de la sociedad
venezolana y se encuentra en perfecta sintonía con los más adelantados tratados
internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas. Garantiza además la participación
política de los indígenas en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las
entidades federales y locales con población indígena y ordena la elaboración con carácter
prioritario de la primera Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas que muy pronto
conocerá el país. Se trata, sin lugar a dudas, del paso más grande para honrar la histórica
deuda social, jurídica y ética que desde la colonia se había venido acumulando con aquellos
habitantes originarios que hoy con orgullo se reconocen indígenas venezolanos.
Los pueblos indígenas en el nuevo marco constitucional y jurídico
En el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
se dispone “…establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y
pluricultural…” y en su contenido se incorpora un capítulo denominado “De los derechos de los
pueblos indígenas” (Capítulo VIII del Título III), compuesto por ocho artículos (Artículos 119126) donde el Estado reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su
organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones,
así como su hábitat y los derechos a la propiedad colectiva sobre las tierras que ocupan,
necesarias para garantizar sus formas de vida. El aprovechamiento de los recursos naturales
en estas tierras debe hacerse previa información y consulta a las comunidades índigenas
respectivas.
En estos artículos destacan los derechos sociales de los pueblos indígenas: el derecho
a una educación intercultural bilingüe, el derecho a la salud y el reconocimiento a la medicina
tradicional, el derecho a sus propias prácticas económicas tradicionales y a participar en la
economía nacional como trabajadores y trabajadoras, el derecho a la formación profesional y a
participar en programas de capacitación, servicios de asistencia técnica y financiera que
fortalezcan sus actividades económicas; así como el derecho a la participación política,
garantizando su representación en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de los
estados y municipios con población indígena28.
En enero del 2001 se promulgó la Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras
de los Pueblos Indígenas, cuyo objeto es “regular la formulación, coordinación y ejecución de
las políticas y planes relativos a la demarcación del hábitat y tierras de los pueblos y
comunidades indígenas a los fines de garantizar el derecho a las propiedades colectivas de sus
28
La Constitución de 1999 posee otros artículos que tratan asuntos relativos a los pueblos indígenas o
son de su particular interés: Artículo 9 (Idiomas Indígenas), Artículo 23 (Tratados suscritos por Venezuela
sobre Derechos Humanos); Artículo 169 (Regímenes de Gobierno y Administración de los Municipios
con Población Indígena); Artículo 181 (Tierras Indígenas no se consideran Ejidos); Artículo 186
(Representantes Indígenas ante la Asamblea Nacional); Artículo 260 (Instancias de Justicia Indígena);
Artículo 281, numeral 8 (Protección de los Derechos Indígenas por el Defensor o Defensora del Pueblo)
y el Artículo 327 (Seguridad en Zonas Fronterizas con Población Indígena).
47
tierras consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. Esta es la
primera Ley que contiene los nombres de los pueblos y comunidades indígenas de Venezuela.
Sin embargo, la misma ley señala que se trata de los pueblos y comunidades hasta
ahora identificados. Ello no implica la negación de los derechos de otros pueblos o
comunidades que por razones de desconocimiento no están identificados por Ley. Tal
consideración permite que dentro del marco jurídico puedan reconocerse otros pueblos y
comunidades indígenas que en algún momento se consideraron desaparecidos o que no hayan
sido contactados hasta los momentos.
Siguiendo el mandato constitucional, en mayo del 2002 se dicta el Decreto 1795 que
dispone la obligatoriedad del uso de los idiomas indígenas, en forma oral y escrita, en los
planteles educativos públicos y privados ubicados en los hábitats indígenas, así como en zonas
rurales y urbanas habitadas por indígenas, en todos los niveles y modalidades del sistema
educativo nacional. En la misma fecha se aprueba el Decreto 1796, que crea el Consejo
Nacional de Educación, Cultura e Idiomas Indígenas29.
Actualmente se discute en Asamblea Nacional el Anteproyecto de la Ley Orgánica de
Pueblos y Comunidades Indígenas, la cual será la primera ley de carácter orgánico con
competencias sobre esta materia en la historia jurídica del país. Esta ley tiene por objeto:

Desarrollar los derechos de los pueblos y comunidades indígenas reconocidos en la
Constitución y en los convenios, pactos y tratados suscritos por la República.

Reafirmar los principios de una sociedad democrática, participativa, justa, protagónica,
multiétnica, multicultural y multilingüe, en un Estado federal, descentralizado, democrático y
pluricultural.

Proteger la vida y desarrollo sostenible de los pueblos indígenas, con respecto de su cultura
e idiomas.

Garantizar el ejercicio de los derechos colectivos e individuales de los pueblos.

Establecer los mecanismos de relación entre los pueblos indígenas y el Estado, y servir de
marco normativo a otras leyes referidas a los derechos de los pueblos indígenas y a la
relación entre el Estado y dichos pueblos.
¿Quiénes son los Pueblos y Comunidades Indígenas en Venezuela?
Durante muchos años y para efectos del Censo Indígena de Venezuela 1992, se utilizó
la denominación de “etnias o grupos étnicos” para designar a los pueblos indígenas. Sin
embargo, hablar de grupos étnicos puede generar confusión, puesto que los pueblos indígenas
no son los únicos grupos étnicos que habitan en territorio venezolano. Los pobladores
afrovenezolanos, diversos grupos de inmigrantes e inclusive los llaneros venezolanos se
consideran grupos étnicos diferenciados: habitan en un mismo espacio geográfico, poseen
características culturales propias y una historia común. En el presente, y a raíz de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, se utiliza el término “Pueblos Indígenas” que incluye tanto
a los grupos y subgrupos étnicos indígenas como a cada una de sus comunidades,
entendiendo a los pueblos indígenas como los colectivos y las comunidades como sus
colectividades30.
29
Existen otros instrumentos jurídico en elaboración como el Anteproyecto de Ley de Educación de los
Pueblos Indígenas y uso de sus idiomas.
30 Vale destacar que el artículo 126 de la Constitución Nacional aclara que “El término pueblo no podrá
interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho internacional”. Una
observación similar la encontramos en el artículo 3 de la Parte I del Convenio 169 de la OIT sobre
48
PRINCIPALES DEFINICIONES SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS EN VENEZUELA
CONCEPTOS
LDGHTPI (1)
ALOPCI (2)
Pueblos Indígenas
“Son los habitantes originarios del país, los cuales
conservan sus identidades culturales específicas,
idiomas, territorios y sus propias instituciones y
organizaciones sociales, económicas y políticas,
que les distinguen de otros sectores de la
colectividad nacional”.
“Son colectivos descendientes de los pueblos
originarios que habitaban en el territorio nacional previo
a la conformación del mismo, que se reconocen a sí
mismos como tales, por tener alguno o algunos de los
siguientes elementos: identidades étnicas, hábitat,
instituciones sociales, económicas, políticas, culturales
y sistemas legales propios que los distinguen de otros
sectores de la colectividad nacional y que están
determinados a preservar, desarrollar y transmitir a las
generaciones futuras. En adelante, el término pueblos
indígenas comprenderá el de comunidades y otras
formas de organización colectiva indígena”.
Indígenas
“Son aquellas personas que se reconocen a sí
mismas y son reconocidas como tales, originarias y
pertenecientes a un pueblo con caracterísicas
linguísticas, sociales, culturales y económicas
propias, ubicadas en una región determinada o
pertenecientes a una comunidad indígena.”
“Es aquella persona que se reconoce a sí misma y es
reconocida como perteneciente a un pueblo indígena”.
Comunidades
Indígenas
“Son aquellos asentamientos cuya población en su
mayoría pertenece a uno o más pueblos indígenas
y posee, en consecuencia, formas de vida,
organización y expresiones culturales propias.”
“Son asentamientos formados por una o más familias
indígenas asociadas entre sí, que pertenecen a uno o
más pueblos indígenas”.
Hábitat Indígena
“Es la totalidad del espacio ocupado y utilizado por
los pueblos y comunidades indígenas, en el cual se
desarrolla su vida física, cultural, espiritual, social,
económica y política, que comprende las áreas de
cultivo, caza, pesca fluvial y marítima, recolección,
pastoreo, asentamiento, caminos tradicionales,
caños y vías fluviales, lugares sagrados e históricos
y otras necesarias para garantizar y desarrollar sus
formas específicas de vida.”
“Es la totalidad del espacio ocupado y utilizado por los
pueblos y comunidades indígenas, en el cual se
desarrolla su vida física, cultural, espiritual, social,
económica y política, y del cual asumen la
responsabilidad para las generaciones futuras.
Comprende las áreas de cultivo, caza, pesca fluvial y
marítima, recolección, pastoreo, asentamientos,
caminos tradicionales, caños y vías fluviales, lugares
sagrados e históricos y otras áreas que ocupan o
utilizan de alguna manera, aquellas a las que hayan
tenido acceso tradicionalmente, y las que les sean
necesarias para garantizar y desarrollar sus formas
específicas de vida.”
Tierras Indígenas
“Son aquellos espacios físicos y geográficos
determinados,
ocupados
tradicional
y
ancestralmente de manera compartida por una o
más comunidades indígenas de uno o más pueblos
indígenas.”
“Son aquellas tierras ocupadas y utilizadas de alguna
manera, incluyendo aquellas a las que hayan tenido
acceso tradicionalmente de manera compartida por
una o más comunidades de uno o más pueblos
indígenas y las que les son necesarias para desarrollar
y garantizar sus formas de vida.”
(1) Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas (2001)
(2) Anteproyecto de Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas (En discusión en la Asamblea Nacional)
En el Censo Indígena de 1992, se identificaron veintiocho (28) etnias ubicadas en ocho
estados: Amazonas, Anzoátegui, Apure, Bolívar, Delta Amacuro, Monagas, Sucre y Zulia. Las
28 etnias son las siguientes: Akawayo, añú, arawak, baré, barí, baniva, eñepa, guajibo (jivi),
jodi (hoti), kariña, kurripako, mapoyo (wanai), pemón, pumé, piapoko, piaroa (wotuja), puinave,
pueblos indígenas y tribales: “La utilización del termino pueblos en este Convenio no deberá
interpretarse en el sentido que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el derecho internacional”.
49
sáliva, sape, uruak, warao, warekena, wayuu, yavarana, yekuana, yeral (ñengatu), yanomami y
yukpa.
Más recientemente, la Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los
Pueblos Indígenas, nombra a treinta y cinco (35) pueblos y comunidades ubicadas en nueve
estados del país: Amazonas, Anzoátegui, Apure, Bolívar, Delta Amacuro, Monagas, Sucre,
Trujillo y Zulia. Los treinta y cinco “pueblos y comunidades” señalados en esta ley son las
veintiocho etnias del censo de 199231, más los siguientes: cubeo, sánema, mako,
cumanagoto, kuiva, chaima y japreria. También se incluye a los aruaco, lo que hace elevar el
número de pueblos a treinta y seis (36), pero en realidad éste es el mismo que el arawak,
(también conocido como lokono). En la actualidad se discute el resurgimiento de grupos que se
consideraban desaparecidos como los waiquerí, los píritu y los timote.
La transversalización del enfoque de etnias
Las necesidades de calidad de vida y salud de los pueblos indígenas son complejas y
variables, por tanto, las políticas y acciones que se establezcan deben orientarse tomando en
cuenta las diferencias culturales de los pueblos, sus lenguajes y modos de vida, considerando
dentro de ellas las pautas culturales que dictan roles, expectativas, conductas y espacios
permitidos y prohibidos relacionadas con género, ciclo de vida y estamentos sociales y
sociopolíticos. Esto hace imperativo el tratamiento particular de cada sociedad, en su carácter
intrasocietal (internas a cada sociedad) e intersocietal (entre pueblos diferenciados).
El territorio tiene una gran importancia en las condiciones materiales y sociales de las
etnias indígenas. Esta dimensión se relaciona con el uso, acceso y control sobre recursos
naturales; el patrón de asentamiento; las migraciones y tenencia de tierras; la conservación y
contaminación ambiental; y las tecnologías tradicionales y no-tradicionales. Además, determina
el oficio o profesión y posición en la estructura sociopolítica tradicional (ejemplo: clanes,
fratrías, linajes, etc.), el sistema, actividades e ingresos económicos (con variaciones
estacionales por año); la unidades de producción, distribución y consumo; la estructura social,
el sistema de parentesco, alianzas y matrimonio; y la división del trabajo.
Otra dimensión importante son los factores y características derivadas de la
“cosmovisión”, esto es el sistema de creencias ancestrales y las religiones tradicionales y notradicionales, que explican la concepción del mundo y sus planos o niveles, la concepción del
ser humano, de la vida, de las enfermedades y de la muerte y de cómo enfrentarse a ellas. Ello
pasa por comprender la medicina indígena y su terapéutica tradicional, basada en los sistemas
chamánicos y la sabiduría tradicional, los conocimientos y enseñanzas ancestrales sobre la
medicina, la botánica, la zoología; los remedios tradicionales y los rituales de curación.
Aquí entra el sistema legal o normativo tradicional, definido como el conjunto de
creencias, normas, reglas y conductas que rigen la vida social de las comunidades y las formas
de relacionarse entre parientes consanguíneos y por afinidad, entre los miembros de un mismo
pueblo indígena y entre éstos y el resto del país (relaciones interétnicas). Por ejemplo: las
normas de alianzas matrimoniales preferenciales, la aplicación de un código de justicia por el
derramamiento de sangre, etc.
31
La diferencia en cantidad de etnias viene dada porque en el Censo Indígena de 1992, los sanima, los mako, los kuiva y los
japreria no se consideraron etnias diferenciadas, sino como subgrupos de otras etnias. (Los sanima se clasificaron como subgrupo
de la etnia yanomami, los mako como subgrupo piaroa, los kuiva como subgrupo guajibo y los japreria se clasificaron como
subgrupo yukpa). En cuanto a los cubeo, cumanagoto y chaima, han sido incluídos posteriormente al censo de 1992.
50
Con base en estos elementos, cerrar los déficits de atención a las necesidades sociales
de los pueblos indígenas impactando en las brechas de calidad de vida y salud, requiere
incorporar en las políticas, agendas, proyectos, planes y redes de atención:
(1) La valorización de las identidades, lo cual implica el reconocimiento y el respeto de la
especificidad cultural de todos los pueblos indígenas por parte de los equipos y autoridades
públicas en las regiones y territorios indígenas. Esto debe expresarse en la participación
activa y comprometida de las comunidades indígenas, sus líderes y dirigentes en todos los
procesos de planificación, implantación y continuidad de los sistemas públicos para los
pueblos indígenas.
(1) La transectorialidad de objetivos y acciones, impulsando el encuentro y el intercambio
interétnico, así como la convergencia de esfuerzos de planificación, información y acción
de los diferentes organismos que intervienen directa e indirectamente en los territorios de
los pueblos indígenas: ministerios, gobernaciones, alcaldías, universidades, misiones,
organizaciones sociales, etc.
(2) La educación intercultural bilingüe, que requiere la capacitación y manejo instrumental en
los idiomas indígenas de los equipos encargados de la prestación de servicios, como del
castellano por los indígenas que laboran en ellos. Se requiere de material bilingüe y
recursos gráficos culturalmente significativos o cuyos significados sean comprobadamente
universales. El conocimiento de las culturas indígenas y de los niveles sociopolíticos de
transmisión e intercambio de información es vital para lograr equidad en las acciones. Una
educación intercultural y bilingüe, respetuosa de las culturas indígenas e insertada en los
sistemas nacionales, que pueda comunicar y desarrollar métodos educativos innovadores
para la comprensión y transmisión de conocimientos indígenas y no indígenas en todas las
áreas.
(3) En salud, la convergencia de conceptos y prácticas dentro de una medicina intercultural,
que logre integrar la medicina indígena y las terapias tradicionales en el sistema de salud
regional y nacional. Esto hace indispensable la integración intercultural, a través del
fortalecimiento de las relaciones entre el personal médico criollo e indígena y los pueblos
indígenas, así como la capacitación intercultural, dirigida a los indígenas y los equipos de
salud en áreas de reconocimiento y fortalecimiento bidireccional de la medicina tradicional
y la practicada en el sistema médico nacional.
(2) La adecuación de las normas que se siguen para ubicar y determinar el tipo de
infraestructura al ambiente sociocultural y natural de cada zona indígena. La generación de
cargos adecuados en la administración pública para los funcionarios indígenas del sistema
de salud local, regional y nacional. Asimismo, el seguimiento a las políticas, planes y
dotación de materiales, equipos y personal a las zonas ocupadas por los pueblos
indígenas, especialmente en zonas o regiones aisladas.
51
PUEBLOS INDÍGENAS DE VENEZUELA
ETNIA
AKAWAYO
AÑÚ
ARAWAK
BARÉ
BARÍ
BANIVA
CUBEO
CUMANAGOT
O
9. EÑEPÁ
10. JAPRERIA
11. JIVI
12. JODI
13. KARIÑA
14. KUIVA
15. KURRIPAKO
16. MAKO
17. ÑENGATÚ
18. PEMÓN
19. PIAPOKO
20. PUMÉ
21. PUINAVE
22. SÁLIVA
23. SANEMA
24. SAPE
25. URUAK
26. WANAI
27. WARAO
28. WAREKENA
29. WAYUU
30. WOTJUJA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
31. YABARANA
32. YEKUANA
TRANSCRIPCIONES
AKAWAIO
DENOMINACIONES
KAPON
PARAUJANO
LOKONO
ARUACO
ABREVIATURAS
AK
AÑ
AR
BE
PANIWA
E’ÑEPA
PANARE
JIWI
HOTI/HODI/JOTI
KARI’ÑA
KUIBA, CUIVA, CUIBA
GUAJIBO, SIKUANI
GUAJIRO, GOAJIRO
PIAROA
EÑ
JA
JI
JO
KA
KV
KU
MO
ÑE
PE
PP
PM
PU
SL
SN
SP
UR
WN
WA
WR
WY
WO
MAQUIRITARE
YA
YE
BANIWA, WAKUÉNAI
MACO
YERAL
TSAASE
YARURO
SANIMA/SANUMA
GUAICA
ARUTANI
MAPOYO
GUARAO, GUARAÚNO
WALEKHENA
WOTUJA/WO’TJÜJA/
HUÖTOHA
YAVARANA
YE’KUANA/YE’KWANA/
DE’KUANA
BI
BV
CU
CM
33. YANOMAMI
34. YUKPA
OTROS (CHAIMA, PIRITU, TIMOTE, WAIKERI) OT 32
YN
YU
Fuente: Censo Indígena de Venezuela 1992, Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y
Tierras de los Pueblos Indígenas, Dra. Silvia Vidal.
32
Grupos que están reapareciendo o podrían reaparecer.
52
VI.4. Enfoque de Territorios y Clases Sociales
El concepto de “territorio” ha estado tradicionalmente vinculado al concepto de
autoridad administrativa, desde los Estados-Territoriales hasta las localidades y
municipios33. Es decir, y según definición de Juan Roccatagliata, "los territorios son
porciones del espacio geográfico mundial organizados bajo una autoridad político
administrativa en sus diferentes escalas"34
El concepto de territorio y sus derivados, territorialidad y desterritorialidad tienen
un uso antiguo en las ciencias sociales y naturales. Para las ciencias naturales el
territorio sería el área de influencia y dominación de una especie animal, la cual lo
domina de manera más intensa en el centro y va reduciendo esta intensidad en la medida
en que se aproxima a la periferia, donde compite con dominios de otras especies.
Las ciencias sociales incorporan el concepto de territorio para la especie humana
como el espacio de dominación, propiedad y/o pertenencia, de los individuos o las
colectividades, sean éstas naciones, estados o pueblos, es decir, como espacio
sometido a unas relaciones de poder específicas; ésta fue la herencia que recibió la
geografía del Estado-Nación como proyecto y como cultura política.
La territorialidad se ha expresado, institucionalizado y conceptualizado de
maneras muy distintas a lo largo del tiempo. El concepto mismo de territorio fue
aportado por la biología como escenario de la vida; la geografía lo incorporó,
reelaborándolo y diferenciándolo de los conceptos de lugar, espacio y paisaje desde
distintas perspectivas teóricas.
En el presente, a medida que va ganando terreno en las ciencias la concepción
compleja del universo, de la vida y del pensamiento y todas ellas asumen y reconocen el
espacio–temporalidad de los fenómenos que estudian, se le demanda a la geografía
aportar instrumentos teóricos y metodológicos para producir conocimiento sobre el
territorio como realidad sistémica y multivariada, inmersa en relaciones y conexiones,
conexiones entre la gente y el entorno, conexiones entre y a lo largo de lugares,
conexiones entre la gente y los lugares.
El territorio es espacio construido por el tiempo, cualquier región o cualquier
localidad es producto del tiempo de la naturaleza y del tiempo de los seres humanos y
los pueblos; es decir, en lo fundamental, el territorio es producto de la relación que todos
los días entretejemos entre todos nosotros con la naturaleza y con los otros.
El territorio es pues espacio y tiempo que fluyen y permanecen, es decir que
cambia; se parece a cada uno de nosotros, que de alguna manera somos también
espacio y tiempo materializados en el pequeño territorio de nuestro cuerpo. Visto así, el
territorio es una relación entre vida natural y vida humana, entre pasado y futuro. Para
Einstein el espacio no existe por sí mismo, sino a medida que se establecen relaciones,
es decir, es un campo relacional, mutable, cambiante.
Los territorios sociales y las clases sociales
33
34
Taylor, 1994
Juan Roccatagliata
53
Esta nueva dimensionalidad marca la diferencia, entre el territorio entendido
solamente como un espacio geográfico, determinado fundamentalmente por las
divisiones políticas y de poder, y el territorio social, entendido como un proceso,
temporal y modificable, históricamente y culturalmente determinado, que no siempre
corresponde a la división política y que tiene su base en las relaciones entre las
personas que lo habitan a través del tiempo.
El territorio social es la expresión más fuerte de lo complejo de las relaciones
sociales, que configura y define la materialidad de éstas y construye las bases de la
subjetivación social. Las formas y contenidos diferenciales que adoptan estos procesos
de materialidad y subjetivación, representan las diferencias de clases sociales.
En el análisis de las configuraciones de condiciones, oportunidades y valores de
los grupos humanos, es posible establecer los límites de clases sociales y luego
identificar estas clases en sus territorios de producción y reproducción sociales. Si
logramos construir una representación combinada de variables sociales y económicas
podremos llegar a un indicador complejo que identifique la identidad de clase social con
la de territorio social. Desde luego, esta representación es esencial para hacer la lectura
de la distribución de las oportunidades e impactos diferenciales de los problemas de
calidad de vida y salud, evidenciando las inequidades según la distribución por clases
sociales. El diálogo entre la condición de género, etnia/raza y clase social, demuestra con
fuerza que las dos primeras ganan otro poder explicativo si son vistas desde la identidad
de clase social.
El territorio social juega un papel fundamental para el entendimiento cabal de las
necesidades sociales, ya que es el espacio final de expresión de las mismas, indicando
las diferencias o brechas existentes en el acceso a los determinantes finales de la calidad
de vida y salud de las personas y colectivos. La calidad de vivienda, el acceso a agua y a
servicios como cloacas, transporte, abastecimiento de alimentos, acceso a servicios de
salud y de educación, forman parte de estos determinantes que tienen expresión en los
territorios. La condición de clase social tiene fuerte identidad con los territorios. Es de
hecho posible identificar muy rápidamente dónde se ubican las clases de menores
recursos económicos y las que más tienen, por el tipo y calidad del territorio que ocupan.
Los “barrios” de las zonas urbanas son un claro ejemplo de esto.
La dimensionalidad de los territorios
Si bien el territorio social incluye o presupone un espacio geográfico determinado,
no es este espacio el que define el territorio, sino la gama de relaciones entre individuos
y colectivos que se dan en un marco espacial y temporal definido, configurando
diferentes perfiles de necesidades sociales que corresponden a oportunidades
equitativas de condiciones de calidad de vida y salud. En este sentido, un territorio social
puede tener diferentes magnitudes y dimensiones, en base al conglomerado de
necesidades sociales que se utilice para su definición. Así, a medida que se agrupan
necesidades o determinantes de las condiciones de vida y salud, cambia la delimitación
del territorio.
De esta manera, en cada uno de los ámbitos político-territoriales podrán definirse
diferentes territorios sociales en función de las configuraciones necesidades. Así, un
municipio podrá, en función del estudio de las necesidades sociales y su expresión,
determinar territorios sociales que incluyan uno o más barrios, o parte de los mismos; un
estado determinará territorios que abarquen uno o mas municipios, o también parte de
los mismos, y el nivel nacional, podrá delimitar territorios que agrupen uno o varios
estados, o parte de ellos, dependiendo de los problemas en los cuales se esté
54
interviniendo y de los sujetos afectados.
Los territorios sociales están principalmente definidos con base en la expresión
de sus necesidades y a la preponderancia de las mismas en un momento determinado,
por consiguiente una localidad en particular, puede ser parte de uno, dos o mas
territorios sociales tomando en cuenta la jerarquización de necesidades que se presuma
en un determinado periodo de tiempo. En consecuencia, el territorio social es en última
instancia una expresión arbitraria que nos permite en un momento determinado
acercarnos a una mayor comprensión de los contextos donde se desenvuelve la vida de
la gente.
El territorio social como base de intervención
El territorio social es también la expresión de la relación formal entre el Estado,
los servicios y la sociedad que los demanda, ya que solamente a través de marcos
espaciales
definidos
podemos
establecer
relaciones
contractuales
y de
corresponsabilidad entre los mismos.
Un aporte fundamental de la definición de territorios sociales, vine dada por la
posibilidad real de establecer responsabilidades cuando se cuenta con un espacio
geográfico determinado, tipificado y estructurado al cual dirigir la o las intervenciones
específicas. La definición de territorialidad, especialmente con base a los servicios, nos
permite claramente establecer un marco contractual entre este último y el espacio donde
está ubicado, permitiendo la fijación de metas específicas para la medición del
desempeño del mismo.
A la vez, la expresión de las necesidades en espacios definidos, permite una
visión integradora de éstas, que por consiguiente debe llevar a estrategias
transectoriales para la intervención en los determinantes de las mismas. Es por eso, que
el territorio, definido de acuerdo con la expresión de las necesidades, debe ser la base
inicial para la reorientación y ordenamiento de respuestas. Cuando un grupo humano
determinado, en un espacio específico, con una expresión cultura común y un grupo de
necesidades definidas en común, en un periodo de tiempo definido es interpretado como
la base de la representación de la realidad, la intervención o respuesta debe abarcar
todos estos determinantes y por consiguiente debe ser transectorial. Además, la
definición de territorios sociales es base fundamental para el principio de
corresponsabilidad, ya que determina que los individuos se ubiquen en un contexto
específico, con el cual, al igual que los servicios tienen responsabilidades sociales
concretas.
Para finalizar, cabe resaltar, que en nuestro país, si bien el concepto de territorialidad
social no se ha utilizado hasta la actualidad, la organización de base social responde
fundamentalmente a este principio, ya que las personas tienden a organizarse más por
situaciones de afinidad, ya sea en la búsqueda de soluciones o por razones culturales y
temporales, que con base a espacios geográficos determinados políticamente por una
autoridad.
V I.
La reconstrucción de institucionalidad pública
Impactar en los patrones estructurales de calidad de vida y salud, respondiendo a
las necesidades con universalidad y equidad, afectando su perfil y rompiendo la matriz
de producción y reproducción de los problemas, implica cambios en la cultura
55
organizacional de la institucionalidad pública, estableciendo un nuevo modo de gestión
cuya racionalidad esté orientada hacia los esfuerzos estratégicos de cambio.
Si las necesidades sociales imponen su esencialidad, la racionalidad de las políticas y
funciones públicas exigirán privilegiar la conducción y gobernabilidad de los procesos para
atacar los mecanismos de la realidad que restringen o impiden alcanzar el derecho a una
calidad de vida y salud plena. El PES, como instrumento de planificación política, es un ejercicio
de construcción de viabilidades, que a través del desarrollo de un pensamiento estratégico,
busca materializar conceptos y valores de cambio en productos y resultados concretos, dentro
de un proceso de transformación de la realidad, resultando en cambios estructurales, y por lo
tanto, sostenibles. Para ello será fundamental el dominio que podamos ganar de la realidad y la
vinculación de nuestras respuestas con procesos sociales, haciendo del conocimiento público
sus evidencias e incorporando a las comunidades en la construcción de estos cambios.
Esto requiere de una institucionalidad comprometida, con expresión en nuevas
estructuras de gestión y de toma de decisiones, que permitan tanto el desarrollo de
capacidades para ejercer las funciones de gobierno de acuerdo con las competencias
asignadas a cada ámbito político-territorial (rectoría, financiamiento, regulación, abastecimiento,
comunicación, gestión de servicios), como el desarrollo de un sistema de políticas públicas con
capacidad de gobernabilidad para articular actores y esfuerzos hacia metas de calidad de vida y
salud en la sociedad venezolana.
Un aspecto trascendental para la construcción de nuevas instituciones son sus
trabajadores y trabajadoras. En nuestra cultura, los trabajadores y trabajadoras no saben cómo
alcanzar metas de desarrollo y bienestar de la gente e ignoran cuál es el impacto de su trabajo.
La razón es que día a día se trabaja con pedazos de la realidad y no con representaciones
completas de lo que ocurre en los territorios y comunidades. Esto crea una enajenación
profunda, en la cual no existe control ni es posible ver los productos del esfuerzo del trabajo.
En este sentido, requerimos una nueva base de compromisos, generar otras formas de
relación y de espacios democráticos y participativos, y otras estrategias comunicativas para que
los trabajadores y trabajadoras se reapropien de sus procesos de trabajo desde perspectivas
problematizadoras de la realidad a la cual deben dar respuesta, se asuman como conductores y
gestores de los conceptos estratégicos y estén preparados en el terreno para que las obras se
construyan. Este también es un objetivo esencial del PES.
En el marco de los ejes estratégicos del PES toca a las políticas públicas afrontar
importantes retos en la transformación de la institucionalidad, para lo cual hemos querido
señalar aquí algunas líneas de acción. Estas son
-
La formulación de políticas universales y proyectos transectoriales de calidad de vida y
salud para la infancia, adolescencia y juventud, vida adulta y ancianidad, que orienten la
acción y los esfuerzos de instituciones y organizaciones, públicas y privadas, hacia el
imperativo ético y político de responder a las necesidades sociales impactando en los déficit
de atención y brechas por inequidad social.
-
El desarrollo de agendas políticas y sociales para pactar con la sociedad y los diferentes
ámbitos de gobierno, alrededor de metas cero, como expresión de posibilidades técnicocientíficas y económicas, así como de la voluntad política y social, que den visibilidad a los
problemas más importantes en el campo de las políticas sociales, movilizando las energías
de todos y todas en función de estas metas.
-
La creación de sistemas públicos integrados, intergubernamentales y participativos,
teniendo como primera gran tarea el Sistema Público Nacional de Salud establecido por
mandato constitucional y la nueva Ley Orgánica de Salud que será aprobada.
56

La generación de capacidades para el ejercicio de la autoridad pública regulatoria en
aspectos estratégicos y operacionales de la gestión, garantizando la universalidad y equidad
de políticas, acciones y recursos para responder a necesidades sociales.

La transformación del patrón de asignación y distribución financiera de los recursos públicos
y el fortalecimiento de la gestión económica, en función de dar respuesta a necesidades
sociales con universalidad y equidad.

La profesionalización de la gestión pública como responsabilidad colectiva y rescate del rol
político y social de los trabajadores y trabajadoras en torno a los objetivos estratégicos de
calidad de vida y salud.

El perfeccionamiento de los sistemas de gestión administrativa y tecnológica a fin de poner
en pleno funcionamiento la capacidad de establecimientos y servicios.

El desarrollo de un sistema integrado de información y análisis estratégico, planificación
estrategica y programación operacional, así como de evaluación, para alimentar los
procesos de dirección y gestión de las políticas y acciones.

La constitución de redes de promoción de la calidad de vida y la salud organizadas
territorialmente, con capacidad para garantizar coberturas universales y respuestas
equitativas, regulares, integrales, abiertas, oportunas y de calidad a las necesidades de
salud y calidad de vida de todos y todas.

La consolidación de un sistema de garantías públicas en lo jurídico y lo económico para
proteger los derechos sociales, a través de la legislación, el aumento progresivo de los
presupuestos públicos nacional, estadal y municipal, y la articulación con los poderes
públicos y la sociedad en la defensa y protección de los derechos sociales.
57