PROYECTO DE INTEGRACION SOCIO URBANA PROPUESTA PARA LA GESTION DE SUELO Y VIVIENDA SOBRE CHACRA 194 Plan de uso de suelo mediante la aplicación de la ordenanza 18675 16 en el marco del plan nacional de suelo urbano Res. 19/2020 y la Ley 14449 de acceso justo al hábitat.

PROYECTO DE INTEGRACION SOCIO URBANA
Plan de uso de suelo mediante la aplicación de la ordenanza 18675 16 en el marco del plan
nacional de suelo urbano Res. 19/2020 y la Ley 14449 de acceso justo al hábitat.
Aplicado al suelo ocioso en el área de de promoción de hábitat social de la ciudad de Bahía Blanca.
Posibilidades de gestión conjunta entre organismos de jurisdicción
Nacional, Provincial y Municipal junto a organizaciones de la comunidad
Para la promoción y mejoramiento de la accesibilidad residencial y territorial.
Contenidos:
Antecedentes: ........................................................................................................................................... 2
Situación del modelo de crecimiento: ...................................................................................................... 3
Situación del sector de la construcción: ................................................................................................... 5
Déficit habitacional Bahiense: .................................................................................................................. 7
El Estado como efector socio territorial:..................................................................................................10
Criterios de intervención para la promoción y mejoramiento de la accesibilidad: .................................12
Lineamientos referidos a la accesibilidad urbano-residencial: ...............................................................13
ANEXO I. .................................................................................................................................................22
Listado de tierras asignadas al Plan de integración de villas y asentamientos PPI según Art. 6°: .......23
Listado de tierras asignadas al Plan de desarrollo de suelo público desafectado PPD según Art. 5°:.24
Listado de tierras asignadas al Plan de movilización de suelo privado detenido PPM según Art. 5°: ..25
septiembre de 2020
Antecedentes:
La gestión conjunta de acceso al suelo y la vivienda entre los organismos de jurisdicción Nacional,
Provincial y Municipal, en cooperación con organizaciones locales o sectoriales, es un trabajo
frecuente, continuo y necesario en la ciudad de Bahía Blanca.
Ejemplo de ello es la entrega paulatina, hasta su completamiento, de las 640 viviendas pertenecientes
al Subprograma Federal de Construcción de Viviendas con Municipios, concluidas y entregadas a las
familias destinatarias durante la actual gestión de gobierno. Este logro ha sido posible en base a la
voluntad conjunta de las jurisdicciones Municipal, Nacional y Provincial -en conjunto con las
organizaciones de la comunidad- de promocionar mediante este trabajo mancomunado el acceso a la
vivienda y sus equipamientos complementarios a un importante segmento de población
derechohabiente de la ciudad.
En vista de ello, resulta útil y necesario consolidar esta voluntad conjunta, con el objetivo de avanzar
en la tarea de implementación de políticas públicas que provean la solución de los problemas
estructurales de acceso al hábitat y la vivienda con la participación de las organizaciones sociales, los
consejos profesionales y la representación de los trabajadores organizados, construyendo
progresivamente un sistema de hábitat plenamente federal, equitativo, inclusivo y regionalizado.
Para ese fin, es fundamental el rol del estado en la articulación de las organizaciones de la comunidad,
promoviendo su intervención en la gestión de proyectos de integración socio urbana, tanto destinados
a la integración de villas y asentamientos mediante la formalización de tenencia segura y la provisión
de mejoras y servicios, como la construcción y completamiento de conjuntos de viviendas sociales y
obras complementarias que mejoren las condiciones de accesibilidad socio urbana a la población
Bahiense.
septiembre de 2020
Situación del modelo de crecimiento:
El modelo de crecimiento dado en la práctica en los últimos cuarenta años en la ciudad ha resultado
en una ocupación extensiva del territorio, de baja densidad, cada vez más comprometido en términos
de riesgo frente a la accesibilidad y sostenibilidad del desarrollo y, consecuentemente, a la calidad de
vida de sus habitantes1. Mientras que la ocupación residencial se ha polarizado, elevando focalmente
la densidad en ciertos puntos del microcentro y haciéndola descender a niveles irrisorios en
determinadas áreas periféricas, la ocupación productiva se ha disociado del uso residencial.
Eso es razonable en el caso de la industria pesada, dado su impacto ambiental negativo, pero no así
en el caso de la actividad comercial y de servicios complementaria al uso residencial, que tiende a
abandonar la estructura de subcentros y se focaliza en el centro histórico administrativo y en puntuales
vías que asumen centralidades sectoriales de manera aun embrionaria. Ello provoca un importante
déficit en la infraestructura viaria a nivel general y en especial en las vías troncales de egreso del
macrocentro, producto de los flujos de movilidad resultantes y de interconectividad entre el uso
residencial y sus complementos, además del insostenible impacto ambiental por ser la movilidad
vehicular privada un importante emisor de GEI a nivel urbano.
Coinciden diversos estudios2 realizados sobre
la evolución de la mancha urbana Bahiense en
que el principal problema de funcionamiento del
sistema urbano de la ciudad es el elevado costo
del
desarrollo
y
sustentabilidad
de
las
infraestructuras de servicios urbanos, con
efectos negativos sobre la accesibilidad de los
hogares y firmas a los recursos y calidad urbana
del
asentamiento,
continuo
resultado
y descontrolado
de
del
proceso
crecimiento
disperso seguido durante los últimos cuarenta
años3.
1
Extraído del Expediente 446 5966 2018 documento de trabajo PRE PLAN POD BB2030.
TERMINOS DE REFERENCIA 2017. Dirección Nacional de Pre-inversión Municipal (DINAPREM), Unidad Ejecutora del Programa
Multisectorial de Pre inversión IV – Préstamo BID 2851/OC-AR. Resumen ejecutivo pp. 12 y ss.
3
Sarrailh, Eduardo, y otros. 1971. Plan de desarrollo de Bahía Blanca. pp 104. Ya en los 70, los autores previenen sobre los altos costos
infraestructurales de la ciudad extensiva: ““las limitaciones inherentes a la provisión de agua potable en la ciudad han sido hasta la fecha uno
2
septiembre de 2020
En 1986, la ciudad tenía una extensión de 37 kilómetros cuadrados de suelo ocupado y mantenía una
configuración morfológica de ciudad compacta, constituyéndose como una ciudad central con núcleos
exteriores consolidados como subcentros a su alrededor.
En el año 2016 se observa un incremento del suelo ocupado de un 111 %, es decir; se agregaron unos
41 kilómetros cuadrados, pasando el área urbana a tener una superficie de 78 kilómetros cuadrados
con un amplio porcentaje de ese incremento configurado como ciudad difusa4.
El crecimiento de la superficie del suelo
ocupado implica un aumento anual del 3.7% a
lo largo de 30 años, y del 5.31% entre la sanción
del CPU actual y la sanción del plan director del
Periurbano Bahiense, de tal modo que, si se
compara este crecimiento del suelo ocupado
con la tasa de crecimiento poblacional en el
mismo lapso, la ciudad queda ubicada muy por
encima de los límites de sostenibilidad urbana
contemplados por el BID5.
Este modelo de crecimiento extensivo sin desarrollo tiene como efecto una configuración morfología
de ciudad difusa mono céntrica, con estructura de subcentros recesiva y perímetro urbano irregular.
La tendencia de crecimiento ha dado lugar a una periferia urbanizada al sur suroeste y este de media
densidad y trama compacta limitada por estratos de suelo público perteneciente a equipamientos
obsoletos de ferrocarriles y vialidad nacional, que hoy se presentan como vacíos urbanos de suelo
detenido propenso a ser invadido, y una periferia semi urbanizada al norte noreste de muy baja
densidad y trama abierta tipo parque, con presencia de grandes parcelas privadas en engorde, propios
de un modelo urbano espacialmente polarizado, socialmente segregado y débilmente estructurado,
de los factores indirectos poderosos que han contenido la indiscriminada dispersión poblacional. Al respecto cabe reflexionar que una vez
solucionadas las restricciones imperantes en la distribución de agua corriente será imperioso ejercer un estricto control sob re la extensión
del área edificada con el fin de mantenerla dentro de los límites de densificación aceptables para una económica construcción de todos los
servicios de infraestructura. El peligro de la DISPERSION INCONTROLADA se ve acentuado por la excesiva cantida d de fraccionamientos
de tipo urbano que hemos puntualizado”
4
Interpretación de datos aportados por el Departamento de Catastro Municipal en el Expte. 155 7394/2016. Alcance 2.
5
Bahía Blanca forma parte del programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES). ICES es impulsado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), sobre asistencia técnica no reembolsable, y provee apoyo directo en el desarrollo y ejecución de planes d e sostenibilidad
urbana. PROGRAMA MULTISECTORIAL DE PREINVERSIÓN IV – (CCLIP2) Préstamo BID 2851/OC-AR Ministerio de Interior, Obras
Públicas y Vivienda.
septiembre de 2020
con marcados efectos en la sostenibilidad socio ambiental en general y específicamente en la
accesibilidad a la vivienda y sus usos complementarios para un amplio porcentaje de la población
bahiense6.
Situación del sector de la construcción:
Puede constatarse desde una lectura de los permisos de obra y planos de subdivisión de los últimos
años que tanto la renovación y densificación del área central y macrocentro, como la expansión de la
periferia urbana se producen de manera contemporánea guardando un cierto equilibrio en la ciudad,
aunque con una marcada tendencia a la baja en términos generales.
Si bien el mercado de la construcción suma unos U$D200 millones anuales -promedio de los últimos
cinco años- a la economía Bahiense, lo que implica una incidencia en el orden del 6.4% del PBI de la
ciudad7, proveyendo de unos 17200 puestos de trabajo, el 14.3% del total asalariado, esta cantidad ha
venido disminuyendo paulatinamente desde 2015, tendencia que tiende a acentuarse en 2018-2019.
Desde el punto de vista tipológico, el sector de la construcción produce una cifra cercana a los
120000m2 anuales de superficie autorizada, de los cuales el 40% es vivienda individual (unas 800
viviendas que consume una superficie cercana a las 210Has. De suelo anual), el 30% es vivienda
multifamiliar (unos 20 edificios de 30 unidades funcionales cada uno, que consumen una superficie
cercana a una hectárea de suelo anual) y el 30% restante en comercio y servicios.
A partir de este desglose inicial se pueden hacer algunas diferenciaciones útiles para la generación de
criterios de actuación:
6
Guillermina Urriza. Expansión urbana, tierra vacante y demanda habitacional en Bahía Blanca. Modelos de ciudad y política urbana en
debate. Quid 16 N°6 -2016- (281-320). Concluye Urriza “el crecimiento discontinuo y en extensión, más allá de estos vacíos, ocasionan
considerables disfuncionalidades; no sólo supone mayores costos económicos de funcionamiento y mantenimiento que debe asumir la ciudad
en su totalidad, sino también una fragmentación urbana y social. Se incrementa la superficie urbana, y por lo tanto, el tiempo y las distancias
a recorrer se acrecientan, así como también se intensifica la movilidad, el número de viajes y la dependencia del automóvil o transporte
público, situación que perjudica fundamentalmente a la población de menores recursos”
7
Los datos pertenecen al Informe IAE 160 de febrero de 2020 del CREEBBA. Para 2017 se calculan 217500m2 y U$D224 -se suman aquí
solo las superficies autorizadas (aprox. el 73% del total construido) manteniéndose la masa asalariada en un 10% del total y la incidencia en
el PBI -valor agregado- en el orden del 6%, mientras que para 2019 se observa una importante retracción en el orden del 87%.
septiembre de 2020
- El suelo consumido por la vivienda de baja densidad de trama abierta en la periferia es de
aproximadamente 500m2/habitante. En contraste, el suelo que consume una vivienda
multifamiliar en el centro es proporcionalmente el 5% de esa cantidad8 (unos 25m2/habitante).
- Mientras que en el área central se consume 1.2ml. de tendido de redes por habitante, en la
periferia se consume 15.4ml., por lo cual la extensión de las redes de infraestructura en el tejido
de baja densidad implica un aumento relativo en el gasto en infraestructuras del orden del
1300% comparado con la vivienda multifamiliar de media densidad.
- La construcción de cerca de 1400 viviendas anuales implica alojamiento para entre 2100 y 3500
habitantes, un 0.9% de la total, algo por encima del crecimiento vegetativo pero cercano al
aumento de núcleos familiares, a lo que debe sumarse un 30% más de superficie
correspondientes a obras nuevas o ampliaciones no autorizadas pertenecientes al circuito
informal. Estas superficies, cuantitativamente suficientes para cubrir el crecimiento vegetativo,
desde el punto de vista socio económico están reservadas a hogares solventes que recurren al
mercado para solucionar su demanda habitacional de una u otra manera mediante la erogación
de distintas sumas dinerarias. Si se suma a la población pobre9, vulnerable desde el punto de
vista habitacional y que no cuenta con los recursos económicos necesarios para su solución,
se debe considerar un nivel de demanda sumergida de unos 30000 hogares de familias
numerosas, de los cuales al menos el 44% requiere vivienda nueva, y el remanente debe
solucionar problemas de formalización, dotación de servicios o hacinamiento.
Complementariamente a la actividad constructiva, surge de una lectura del valor del suelo que en lo
que respecta al mercado residencial para estratos medios y medios altos (esto es, los sectores del
mercado formal a los que se dirige la actividad de los desarrolladores), ocurren dos fenómenos
complementarios con efectos sobre la configuración urbana:
-
Por un lado, la progresiva densificación / adjetivación10 del área macrocentro. A lo largo del
periodo en estudio se ha mantenido la tendencia -con los altibajos propios de la economía - de
8
Para una densidad promedio en el macrocentro de 250 / 300 habitantes / Hectárea promedio, descontando el suelo destinado a calles y
plazas, y considerando la superficie construida útil, se obtiene un c onsumo promedio de entre 25 y 30 m2/hab.
9
Se considera pobre a la población carente de recursos monetarios y no monetarios destinados a la reproducción de las fuerzas de trabajo
o cobertura de necesidades básicas, según se prefiera. Cabe recordar que en el censo 2010 los hogares pobres en la ciudad representaban
un 19.4% del total, mientras que las proyecciones para 2020 son del 40.8%, segun Martín Kanenguiser en INFOBAE ECONOMICO. Articulo
del 28 de diciembre de 2019 (el INDEC ha dado un nivel del 28.8% al 05.04.2020)
10
Garay, Alfredo 2013. coloquio del Instituto de Estudios Urbanos. CAPBA CS. Inédito.
septiembre de 2020
renovación urbana que avanza sobre distritos de tejido unifamiliar del macrocentro ocupando
las parcelas con edificios multifamiliares de distintas tipologías, que en la generalidad de los
casos son vehículo de cambio en las condiciones de convivencia del sector (lo que puede
interpretarse como un fenómeno de gentrificación o invasión - sucesión).
-
Por otro lado, la permanente expansión de la periferia residencial parque que opera sobre el
suelo sub urbanizado a ritmo insostenible, incrementa el proceso de polarización espacial,
acelerándolo de manera exponencial con consecuencias negativas en la accesibilidad a los
recursos urbanos. En ese sentido, ya se ha mostrado las consecuencias más evidentes de la
dispersión: el costo sobre las infraestructuras y sobre el ingreso de la población, además del
riesgo ambiental y el costo sobre el ambiente por la emisión de GEI.
Surge de la experiencia que la diferencia de valores entre sectores urbanos con nivel de mejoras
semejante esta dado por la presencia de renta diferencial de vivienda 11 (si se comparan valores entre
Noroeste, Villa Rosas y Norte, por ejemplo), además de ello, si bien de las cifras iniciales analizadas
puede hacerse una primera desagregación entre tipos relativamente equilibrada, comparando cantidad
de m2 de viviendas, departamentos y comercio, si se realiza una comparación localizada de tipos se
constata la idea de polarización, comprobándose desde la territorializacion de los tipos edilicios el
desajuste espacial entre la localización residencial y sus usos complementarios12 -residencia por tipo
y empleo por categoría- con efectos negativos sobre la accesibilidad urbana, especialmente sobre los
sectores de población más vulnerable.
Déficit habitacional Bahiense:
Como surge de la observación de la superposición de datos, mientras que la superficie actual de suelo
ocupado de uso residencial ha crecido desde 1980 a 2016 en un 98% (de 4060Has a 8045Has), la
superficie urbanizada en el período lo ha hecho en un 22%.
La práctica hegemónica sectorial ha sido la de operar la ampliación de la superficie ocupada sobre
suelo sub urbanizado en un modelo de densificación tipo residencial parque que ha ocupado porciones
de territorio insostenibles desde el punto de vista socio ambiental.
11
Jaramillo, Op. Cit. pp 189 y ss. Se trata de la denominada renta de monopolio de segregación.
ANÁLISIS GEOGRÁFICO DE LA CONSTRUCCIÓN BAHIENSE. Articulo en IAE 151 de julio de 2018 del CREEBBA.
http://www.creebba.org.ar/iae/iae151/1_Construccion_IAE_151.pdf
12
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Pueden observarse en el dibujo el área desarrollada en tonos claros, prácticamente coincidente con la
ocupación de suelo urbano en la década del 80, el desborde residencial de baja densidad operado en
las últimas décadas en tonos oscuros, las áreas vulnerables en rojo y las principales reservas verdes
al noreste y sudoeste del área desarrollada.
Surge
del
dibujo,
corroborada
por
la
georreferenciación de datos censales13, que
esta
polarización
espacial
tiene
efectos
territoriales de segregación socio económica,
coincidiendo
espacialmente
los
sectores
urbanos menos beneficiados desde el punto de
vista de los recursos (lo que sería la pobreza de
la ciudad), con los grupos sociales más
vulnerables (lo que sería la pobreza en la
ciudad) con efectos de convergencia de NBI /
IMPH, que en términos de hábitat se traducen
en
una
mayor
presencia
de
viviendas
irrecuperables, de tipo B y con hacinamiento
crítico, en convergencia con emplazamiento en medio no consolidado.
Por otro lado, si se realiza una proyección de los datos publicados por el INDEC relacionándolo a la
evolución de pobreza urbana proyectada14, puede construirse el cuadro siguiente del déficit tentativo
cuantitativo y cualitativo actual:
13
Prieto, María Belén. 2007. Condiciones habitacionales y calidad de vida urbana. El caso de la ciudad de Bahía Blanca. IX Jornadas
Argentinas de Estudios de Población. Asociación de Estudios de Población de la Argentina, Huerta Grande, Córdoba.
14
Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (UCA) noviembre de 2019. En el marco actual dado por el COVID19
estos guarismos sin duda han empeorado en términos coyunturales.
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Si transportamos estos datos a la estratificación por ingreso realizado por la subsecretaria de
planificación territorial de la inversión pública en 2016 para las jornadas internacionales HABITAT III 15,
puede construirse el cuadro siguiente del déficit tentativo ordenado por ingreso:
Puede observarse que la cantidad de vivienda requerida por el sector solvente -menos de 6000
hogares- es cubierta por el sector de la construcción -formal o informal-, mientras el resto de la
población -aproximadamente 22000 hogares- se ha visto al margen del mercado de la vivienda y debe
recurrir a la locación, al hacinamiento o a la informalidad, ante la ausencia de políticas de vivienda que
reviertan la acentuada tendencia al alza como correlato del marcado aumento de la pobreza de los
últimos años.
15
Según el informe Nacional de la República Argentina Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano
Sostenible (Hábitat III) de septiembre de 2016, del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (Secretaría de Viviend a y Hábitat;
Secretaría
de
Obras
Públicas;
Subsecretaría
de
Planificación
Territorial
de
la
Inversión
Pública).
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/interior_informe_nacional_republica_argentina_onu_0.pdf
septiembre de 2020
El Estado como efector socio territorial:
Tanto
la
gestión
especulativa
movilizado sin las necesarias
del
suelo
mejoras o
retenido con fines especulativos, como el rol del
sector
de
la
construcción
productor
especializado de renta diferencial de vivienda propios del modelo de crecimiento sin desarrollo
predominante en la ciudad en los últimos
cuarenta años- han tenido como consecuencia
una configuración urbano territorial de fuerte
fragmentación y polarización espacial con
evidentes
efectos de segregación
social.
Sumada a esta acción del mercado, que
restringe el acceso a mejores condiciones de vida a la población que carece de los recursos monetarios
suficientes, la emergencia de importantes superficies de suelo inmovilizado, mayoritariamente público,
agravan las condiciones de accesibilidad e interconexión necesarias para el desarrollo de las
actividades, tanto las de producción como las de consumo de bienes y servicios.
En el ámbito Provincial, y con el objeto de proporcionar las herramientas necesarias para revertir este
modelo de crecimiento sin desarrollo que se hace común en el AMBA y las aglomeraciones intermedias
de la provincia en la década del 90, donde en su diversidad geográfica estas se igualan desde sus
efectos de segregación, es que se sanciona la Ley 14449 en el año 2012, y el decreto reglamentario
1075 13, cuyos objetivos, en el marco de la Constitución Provincial Art° 37 inc. 7, promueve la gestión
de viviendas, urbanizaciones y procesos de regularización dominial, desde un abordaje integral de la
demanda urbano habitacional e intentando reducir la especulación inmobiliaria del valor del suelo16.
También en lo local, y con un enfoque complementario al de la Ley; el Honorable Consejo Deliberante
municipal sanciona, mediante la gestión conjunta de los bloques mayoritarios que lo conforman, la
Ordenanza 18675 / 16, luego reglamentada por el Decreto 1175 / 17 y las concordantes ordenanzas
fiscales desde el año 2017 en adelante.
16
Ley 14449. CAPITULO I. Artículo 1°.
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La ordenanza provee en su articulado, de manera acorde al de la Ley 14449, los medios para la
determinación de zonas de promoción del hábitat social (ZPHS) según lo exige el Art° 44 de la Ley,
definiendo en el Art° 5 el establecimiento de zonas explicitas -instrumentadas mediante ordenanza AD
OC- tanto sea referidas al suelo público ocioso como al suelo privado en todo de acuerdo con el
“programa de movilidad de suelo inactivo” creado por ordenanza 17515, y en su Art° 8 posibilita la
ejecución de “consorcios urbanísticos” con el fin de aplicar el mecanismo de reajuste parcelario, luego
definidos por el decreto 1175 en sus artículos 5° y 8° las zonas de promoción y las condiciones a
cumplimentar por los “consorcios urbanísticos” y además; de manera suplementaria establece en su
Artículo 24° la alícuota impuesta -definida mediante indicadores relacionados a la ACCESIBILIDAD
URBANA, la EFICACIA EN EL USO DE LOS RECURSOS, y la SOSTENIBILIDAD SOCIO
AMBIENTAL- sobre el suelo detenido apto encuadrable en los Artículos 84° al 92° del DL 8912/77.
La instrumentación de medios de gestión del suelo público en el aglomerado local cobran relevancia
si se analiza la planta urbana de la ciudad, que muestra la disposición de grandes superficies de suelo
ocioso, remanentes de infraestructuras férreas obsoletas y proyectos viales abandonados,
inmovilizados y en constante peligro de ser intrusados, que hacen unas de interface entre el área de
macrocentro y la primera periferia urbana, y otras se extienden a lo largo de las vías férreas que
conectan el puerto con los antiguos talleres y depósitos remanentes de las infraestructuras extractivas
del ciclo liberal, origen de la que fuera estructura de subcentros barriales de la ciudad, hoy
mayoritariamente recesivos.
Este suelo, actualmente una barrera a la conectividad urbana; es en sí mismo un recurso estratégico
para la implementación de políticas de suelo inclusivas destinadas a la mayoría de la población de la
ciudad, constituyendo al estado como efector territorial decisivo al momento de pensar el modelo de
desarrollo, no ya desde el marco normativo, sino desde la operación del territorio con el objeto de
integrar a los sectores vulnerables, incluir a los sectores bajos y medios e inducir al sector privado tanto
en la instancia de producción como de consumo de los recursos urbano habitacionales.
En ese sentido, la reciente creación del Ministerio de desarrollo territorial y hábitat 17 es de fundamental
importancia para la coordinación interministerial con la AABE dependiente del Ministerio de transporte
-protagonista preponderante en la transferencia de suelo necesaria- y para la implementación, tanto
de programas específicos de inversión de recursos públicos en el ámbito de la vivienda y sus obras
complementarias, como del fomento de la participación de la economía social en el incremento de la
17
Ley de ministerios, Decreto 7/2019 Artículos 1° y 23°.
septiembre de 2020
oferta de soluciones habitacionales18 dentro de un programa local de gestión de suelo destinado al
hábitat social19.
La creación del programa nacional de suelo urbano, complementariamente a la Ley 14449 y junto a
demás programas de suelo y vivienda, como el programa federal de construcción de vivienda
ARGENTINA CONSTRUYE, es de especial importancia en el contexto Bahiense, tanto para la creación
de suelo -la creación y consolidación de bancos de suelo municipal- la producción de suelo urbanizado,
la formalización de tenencia y la construcción de vivienda y equipamientos, integrados a los planes de
escala municipal habilitados por la ordenanza 18675 de 2016 y su decreto reglamentario 1175 2017.
Criterios de intervención para la promoción y mejoramiento de la accesibilidad:
En el caso de Bahía Blanca, este programa está compuesto, dentro de lo contemplado por la
ordenanza 18675, por tres planes interdependientes en sus efectos: el plan particularizado de
integración de villas y asentamientos20, el de desarrollo de suelo público21 y el de movilización de suelo
privado22. Cabe destacar en este aspecto, que la naturaleza de la dinámica del mercado de suelo
exige -para evitar los conocidos movimientos de precios coyunturales, referidos a la sobreoferta de
crédito para el sector de la construcción- la gestión integrada del programa, articulado a la aplicación
de la ordenanza fiscal en lo que se refiere a la carga diferenciada sobre el suelo detenido, con el objeto
de lograr una gestión eficaz de suelo apto tanto para la generación de lotes con servicios y construcción
de vivienda de interés social y equipamientos complementarios, como para constituirse en medio
regulador del precio del suelo privado.
En términos más generales, la búsqueda de un mayor equilibrio en las condiciones de accesibilidad a
los recursos urbanos en ciudades intermedias supone una serie de acciones estratégicas dirigidas a
mejorar la relación entre uso residencial y empleo. Con ese objetivo, en la ciudad de Bahía Blanca la
operación sobre áreas de oportunidad como son los vacíos urbanos existentes tanto en el área de
18
El MPTyH, mediante Resolución 19/2020 del 08.05.2020 crea el “plan nacional de suelo urbano”, que mediante el ANEXO I establece las
modalidades de gestión establecidas para el sector público en sus diferentes niveles y del sector de la economía social media nte sus
confederaciones constitutivas, y mediante la Resolución 38/2020 del 19.06.2020 crea el “Programa Federal Argentina Construye”,
implementado por el MINISTERIO a través de la SECRETARÍA DE HÁBITAT y de la SUBSECRETARÍA DE POLÍTICA DE SUELO Y
URBANISMO con el fin de atender en forma progresiva las urgencias vinculadas a las problemáticas de la vivienda, de las infraestructuras
sanitarias y del equipamiento urbano.
19
En la ciudad de Bahía Blanca se sancionó y reglamento la ordenanza MBB18675 16 de adhesión al a Ley provincial 14449 de acceso
equitativo al hábitat, que provee del marco normativo necesario para el desarrollo de políticas inclusivas de suelo que fueron continuadas por
la UGM encargada de elaborar el Plan de Ordenamiento y Desarrollo “BAHIA2030” conforme a la Resol. N° 10/404/2018.
http://190.188.234.6/registro/files/participacion/documentacion/1/Segundo%20Informe%20del%20CPVyH_2016.pdf
20
Expediente 155 7394 2016 Alcance 5.
21
Expediente 155 7394 2016 Alcance 4.
22
Expediente 155 3715 2017 alcances varios.
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interface entre el macro centro y la primera periferia (el hoy conocido como área anillo) como los que
se extienden a lo largo de las vías férreas sobrepuestas a la traza del futuro camino de interconexión
barrial (Av. Arias, Harris, Indiada, Pilmaiquen, Vera, Biggio) y los grandes macizos de suelo privado a
lo largo de la traza noreste del mismo (Calle Indiada entre Lainez y Pilmaiquen) deberán enfocarse en
llevar trabajo (y empleo calificado) a la periferia, y en consecuencia llevar servicios y densidades
adecuadas para el desarrollo eficaz de dichas actividades. Esta acción tiene como objetivo a mediano
y largo plazo generar efectos de renovación de la red de subcentros históricos en la periferia y el
saneamiento del área central de la ciudad.
A corto plazo y con efectos mas inmediatos, el desarrollo de la red de sub-centralidades en puntos
estratégicos del camino de interconexión barrial va dirigida a la mejora en las condiciones de
accesibilidad al hábitat urbano (llevando proyectos de uso mixto residencial y complementario) y
estructuración real (mejorando la relación costo / constructibidad y servicios de infraestructura).,
mediante acciones de cualificación específicas:
a. Sobre la trayectoria de la trama vial primaria
se establecerán usos complementarios
acordes a su alcance en la red23
b. Al
interior
de
esa
red
primaria
se
determinarán áreas clusterizadas24 de usos
compatibles entre sí, solo limitados por
razones
funcionales
o
de
impacto
ambiental.
c. Se gestionarán mejoras en la accesibilidad
al suelo y la tasa de redistribución territorial
para población vulnerable25.
Lineamientos referidos a la accesibilidad urbano-residencial:
23
Para una introducción a la noción de malla orientada (relación entre red viaria y alcance de la centralidad) ver el Estudio p ara Hampshire
Sur, de Colin Buchanan y asociados, realizado para el Ministerio de la vivienda y el gobierno local británico public ado en 1966 titulado “Estudio
de Hampshire Sur; informe sobre las posibilidades de un mayor crecimiento urbano”.
24
En esa línea la dirección general ha presentado el PROYECTO DE ORDENANZA ORDENAMIENTO PREVENTIVO AREA CENTRAL que
sigue en lo subsidiario el criterio de, en primer lugar, premiar las acciones del privado que vayan en la línea del plan, por vías jerarquizadas
y no por áreas, y en segundo, proteger sectores homogéneos de tejido con el criterio de clusterización.
25
La ex subsecretaria de planificación y desarrollo urbano impulsó, por iniciativa del DE. Y con acuerdo de la comisión de obras del HCD, el
Expte. 155-7841/2016 que ha dado origen a la OM 18675/16 de adhesión a la Ley Provincial 14449 de acceso justo al Habitat, en virtud de
la que se han desarrollado los planes particularizados de desarrollo (PPD) y de movilización (PPM) que son la base de la política de suelo
del PRE PLAN POD BB2030.
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Las acciones estratégicas propuestas conforman entonces un menú de instrumentos operativos y de
gestión que reúnen las acciones recomendadas para lograr un estado de mayor equilibrio en el acceso
a los recursos urbanos, mejorando el grado de bienestar de la población y el de sostenibilidad del
modelo de desarrollo, a partir de la implementación de tres planes integrados entre sí en actuaciones
territoriales cualificadas, conforme lo establecido en el Dto. 1175/17 reglamentario de la ordenanza
18675/16:
a. Plan particularizado de integración de villas y asentamientos (Listado de tierras según ANEXO Ia):
La denominada franja de vulnerabilidad de Bahía Blanca contiene aproximadamente 32 villas y
asentamientos informales con unos 8444 hogares NBI con distintos casos de pobreza convergente
según el IPMH. La superficie del área de villas y asentamientos informales en la ciudad suma
aproximadamente 376.7 hectáreas, lo que resulta en una densidad neta de alrededor de 250 hab.
/ Ha.
En este caso, se propone integrar las
políticas de manejo de uso de suelo
residencial y complementario con el plan de
obras, lo que implica actuar integrando los
asentamientos al área de influencia de los
proyectos desarrollados en tierras públicas
de vivienda y servicios.
El
plan
de
integración
de
villas
y
asentamientos, conforme a lo establecido
en la Ley 14449, tiene como objetivo la
Integración
socio urbana
de
villas y
asentamientos mediante propuestas de intervención progresiva en lo socio ambiental, dominial e
infraestructural integradas al plan de ordenamiento y desarrollo de la ciudad:
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i. PPI Tierras Argentinas / Martin
Fierro.
Intervención
sobre
las
Chacras 239 y 243 propiedad del
ENA y Pcia. de Bs. As. (parte) Apoyo
a la organización social de la
comunidad,
Escrituración
social,
saneamiento, conexión a la trama
viaria,
provisión
de
servicios,
equipamientos y espacios verdes
públicos.
ii. PPI Villa Ferro y Barrio Evita.
Intervención sobre las Chacras 317
Fr. I y Mz. 317 a a la 317 h propiedad
de privados (Evita) y Mz. 321 a a la
321 j propiedad del ENA. (Ferro).
Apoyo a la organización social de la
comunidad,
Escrituración
social,
saneamiento, provisión de servicios,
equipamientos y espacios verdes
públicos.
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iii. PPI Villa Miramar y Barrio 9 de
noviembre. Intervención sobre las
Chacras 278 (parte) y 284 (parte)
tramitándose mediante Ley Pierri y
Chacras 199 (parte) y 201 (parte)
propiedad de privados. Escrituración
social, saneamiento (en el caso de
Miramar), provisión de servicios,
equipamientos y espacios verdes
públicos.
b. Plan particularizado de desarrollo de suelo público desafectado (Listado tierras según ANEXO Ib):
La denominada área anillo o de interface Centro Periferia de Bahía Blanca y la traza de ex. Tierras
del FFCC y VN, contiene más de 500 Has. de suelo residencial a desarrollar mediante planes de
vivienda y equipamiento destinado a población de ingresos medios bajos e integrando los
asentamientos existentes al área de influencia de los proyectos.
Plan de urbanización con destino a vivienda asistida y usos complementarios sobre vacíos urbanos
constituidos por suelo Nacional y Provincial con integración de asentamientos existentes en el
sector.
El plan propone integrar las políticas de
manejo de uso de suelo residencial y áreas
de equipamiento (anillo) con la aplicación de
indicadores diferenciados conforme al plan
de ordenamiento y desarrollo, lo que implica
actuar integrando el suelo privado al área de
influencia de los proyectos desarrollados en
tierras públicas
para la generación y
coparticipación del as plusvalías generadas.
En el caso del área de interface centro
periferia de la ciudad, esto es, el borde del
macro centro o área anillo constituido como
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una franja intermitente de suelo público de diferentes anchos que rodea el área central de la ciudad,
esta presenta condiciones actuales de barrera a la conectividad y el desarrollo, alojando en su
interior el 20% de la superficie del área central (alrededor de 60 Hectáreas) de suelo con
infraestructuras completas y un valor comercial promedio cercano a los U$D 500/m2, en gran
proporción ocioso y propenso a la ocupación informal, donde el estado cuenta con suelo suficiente
para constituirse en agente inmobiliario con el objeto de racionalizar el mercado de suelo y
desarrollar las áreas ociosas, con efectos de mejora en la accesibilidad urbana tanto en el área de
influencia como a escala estructura.
i. PPD Cuadro estación Sur: El suelo intervenido comprende la Qta 194 propiedad ENA y
Mz. varias (remanentes VN y MBB) A nivel urbano se busca renovar el sector de la
interface centro primera periferia al este de la ciudad tanto desde el punto de vista
urbanístico como social a partir del desarrollo de un Plan de ordenamiento
particularizado de alcance distrital
para la densificación del uso
residencial
y
de
comerciales
y
administrativos
sobre el
servicios
vacío urbano, con
criterios de cualificación urbana,
para la generación de un proyecto
de centralidad que condense
funciones
residenciales
complementarias
de
y
carácter
socio ambiental sustentable y
equitativo desde la redistribución
de los recursos urbanos, en el que se deberán tener en cuenta diferentes factores :
a. Desarrollar un Plan viario de conectividad perpendicular a las vías del FFCC. Dentro
de la lógica de articulación entre el microcentro y la primera periferia Bahiense.
b. Poner en valor el patrimonio cultural, ambiental y arquitectónico, re funcionalizando
las naves existentes que de manera progresiva puedan incorporarse con nuevos
usos que coadyuven a la generación de un polo de atracción administrativa
comercial y turística.
c. Generar mecanismos de recuperación de plusvalías en el área de influencia de la
intervención, mediante la aplicación del Art. 8 de la OM 18675 2016 PROGRAMA
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DE CONSORCIOS URBANISTICOS para la gestión de los proyectos desarrollados
en el plan.
ii. PPD Cuadro estación Noroeste: El suelo a movilizar Qta. 317, 318, 419 y 420 propiedad
del ENA y otros organismos. Como en el caso del cuadro Sur, se busca a nivel urbano
renovar el sector de la interface centro primera periferia al sur oeste de la ciudad tanto
desde
el
punto
de
vista
urbanístico como social mediante
el desarrollo de un
Plan de
ordenamiento particularizado de
alcance
distrital
para
la
densificación del uso residencial y
de
servicios
comerciales
administrativos sobre el
urbano,
con
vacío
criterios
cualificación urbana,
y
para
de
la
generación de un proyecto de
centralidad
que
condense
funciones residenciales y complementarias de carácter socio ambiental sustentable y
equitativo desde la redistribución de los recursos urbanos, en el que se deberán tener
en cuenta diferentes factores:
a. La gestión del plan particularizado puede acompañarse con la declaración de
edificación obligatoria de los predios linderos alcanzados por la valorización y que
se encuentren baldíos o con edificación derruida o paralizada según el Art. 84 del
Dto Ley 8912/77.
b. Desarrollar un Plan viario de conectividad perpendicular a las vías del FFCC. Dentro
de la lógica de articulación entre el microcentro y la primera periferia Bahiense.
c. Poner en valor el patrimonio cultural, ambiental y arquitectónico, re funcionalizando
las naves existentes que de manera progresiva puedan incorporarse con nuevos
usos que coadyuven a la generación de un polo de atracción administrativa
comercial y turística.
d. Generar mecanismos de recuperación de plusvalías en el área de influencia de la
intervención, mediante la aplicación del Art. 8 de la OM 18675 2016 PROGRAMA
DE CONSORCIOS URBANISTICOS para la gestión de los proyectos desarrollados
en el plan.
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iii. PPD Talleres Spurr. En el caso del suelo público ocioso en la periferia al sur del ejido,
este se constituye y en virtud de su propio carácter en borde residencial suburbano con
las áreas de servicios industriales y logísticos que se desarrollan a lo largo de la rama
sur de la circunvalación (autovía RN3 sur), el suelo ocioso se presenta aquí también
como una barrera a la conectividad y el desarrollo para la población al este de la
Delegación Villa Rosas, situación que aumenta los costos de acceso a los servicios
urbanos y las condiciones de NBI de más de 4000 familias, de las que el 20% reside en
asentamientos informales.
De este suelo, la situación estratégica de las Chacras 321, 323 y 324 (remanente)
propiedad del ENA y emplazadas en la intersección de las troncales que conectan el
área con la estructura viaria y
cercanas
al
proyectado
completamiento del camino de
interconexión barrial, nos ofrece la
oportunidad
conjunto
de desarrollar
urbano
integral
un
que
cualifique el área, ordenándola
como elemento de la estructura de
sub centros urbanos y asiento de
población de ingresos medios con
oferta de servicios residenciales y
complementarios que revierta la
situación tendencial de toda el área, generando efectos de integración sobre el área
circundante, en especial los sectores de Villa Ferro y Barrio Evita.
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iv. PPD Talleres Maldonado. Como en
el caso anterior, el suelo público
comprendido
entre
calle
Don
Bosco y Pacifico, desde Vista
alegre
hasta
el
circunvalación,
ocupado
camino
viene
de
siendo
paulatinamente
por
asentamientos informales desde el
año 2001 (Los Mexicanos – Martin
Fierro – Tierras Argentinas). La
existencia de suelo no ocupado
perteneciente al ENA y a la Pcia. De Buenos Aires -la Chacra 239 Fr. I parc 8 a y 11 a
y Mz 239 bt, bw y bx - lindera a los pasos viarios propuestos para la conexión del sector
con la trama viaria posibilita la implantación de espacios de equipamiento y viviendas
de media densidad que complementen la intervención integral sobre el asentamiento
Tierras Argentinas26.
v. PPD Regimiento 5. En la periferia
al
norte
del
macrocentro, la
importante superficie de suelo
público ocioso cedido al Ejército
Argentino
también
se
como
presenta
barrera
aquí
al
desarrollo, aunque en este caso en
un área residencial de población
de ingresos medios altos, aunque
también de carácter suburbano. El
desarrollo vecino de un conjunto
de lotes con servicios destinados
al PRO CRE AR, realizado sin la previsión de usos complementarios, aumenta la
necesidad de desarrollar un proyecto urbano que ordene el área, llevando servicios y
proveyendo de espacios verdes de uso público hoy inexistentes. Con ese objetivo el
26
El proceso de formalización del asentamiento Tierras Argentinas ha venido gestionándose mediante Expte 155-7394 2016 Alcance 5 en
conjunto con la gerencia de Ingeniería de FERRO EXPRESO PAMPEANO SA. Desde mediados del año 2016 conforme convenio de
comodato entre el municipio y FEPSA.
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Municipio viene desarrollando junto a la Secretaria de Vivienda un conjunto urbano
integral sobre las Chacras 73 y 78 propiedad del ENA otorgado al EA y suelos sobrantes
propiedad de la MBB (Ley 9533).
c. Plan particularizado de movilización de suelo privado detenido (Listado tierras según ANEXO Ic):
Es sabido según distintos informes27 que el suelo inmovilizado al interior del perímetro de la
circunvalación posibilita la consolidación sin ampliación de la mancha urbana que puede
mantenerse por los próximos 25 años regresando los indicadores de crecimiento por debajo de los
límites de sostenibilidad contemplados por el BID.
En ese sentido, la denominada periferia residencial parque (RP1 y RP2 en las delegaciones Norte
y Harding Green) de Bahía Blanca cuenta con aproximadamente 500 Has. de suelo baldío de uso
residencial, susceptible de ser movilizado mediante la formación de consorcios urbanísticos o
figuras similares y el uso del mecanismo de reajuste parcelario según lo establecido en el Artículo
44° y 45° de la Ley 14449.
Sobre este suelo pueden disponerse -a una
densidad de 150hab/Ha y considerando la
depreciación de calles y espacios públicosentre 12000 y 15000 parcelas destinadas a
familias beneficiarias de crédito publico para
vivienda y loteos con servicios y operatorias
similares
de media y baja
suficientes
para
solucionar
cualitativo
de
viviendas
proyectando
vivienda
densidad,
el
déficit
-unas
15000
los
guarismos
actuales- hasta el año 2050, y representa
para el municipio un ingreso de recursos mediante la aplicación del Art. 46° de la Ley 14449- de entre 1500 y 3000 parcelas provistas, lo
que equivale a valor constante al presupuesto destinado a obras de la secretaria de infraestructuras
municipal de los próximos 10 años.
El plan, conforme lo establecido en el Articulo 5° del Decreto 1175 de 2017, involucra al suelo en
propiedad del Estado Nacional y Provincial con destino al uso residencial y de actividades
27
Por mencionar los más recientes: BID 2019. Plan de acción Bahía Blanca coronel Rosales. Escenarios de crecimiento urbano. Pp. 145 y
ss.
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complementarias, así como al suelo de dominio privado incorporado como propuesta a la OM
17515 que se encuentre presentada en evaluación -sin presentar calificaciones de no apto- o
calificado. El estado municipal determinará para cada uno de ellos uso, ocupación y subdivisión del
suelo, propuesta de infraestructura, servicios y equipamiento, así como normas sobre
características morfológicas conforme a lo previsto por el Art. 80 y 82 de la Ley 8912 y programando
su desarrollo en conjunto con los organismos Nacionales y Provinciales con injerencia en el
desarrollo del hábitat.
Luis Pites. Arquitecto.
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ANEXO I.
ANEXO I a) Tierras comprendidas en el Art. 6° del Dto. 1175/2017:
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Listado de tierras asignadas al Plan de integración de villas y asentamientos PPI según Art. 6°:
ANEXO I b) Tierras comprendidas en el Art. 5° del Dto. 1175/2017:
septiembre de 2020
Listado de tierras asignadas al Plan de desarrollo de suelo público desafectado PPD según Art. 5°:
ANEXO I c) Tierras comprendidas en el Art. 5° del Dto. 1175/2017:
septiembre de 2020
Listado de tierras asignadas al Plan de movilización de suelo privado detenido PPM según Art. 5°:
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