3 - Recursos Publicos

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Lecturas de Finanzas Públicas
Carlos Harold Gabriel Lucas
Material de estudio confeccionado a partir de
la bibliografía básica obligatoria y
complementaria del programa de Finanzas
Públicas de la Universidad Nacional del
Nordeste.
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Los Recursos del Estado
Se trata de todo ingreso, ya sea dinerario o no, que obtiene el Estado aplicando su poder de
coacción, haciendo uso de su patrimonio, desarrollando actividades, etc., con la finalidad de
satisfacer las más variadas necesidades sociales.
Rubén Pelozo1
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El Estado necesita hacerse de recursos financieros para cumplir con sus objetivos; esto le llevó a desarrollar una actividad
financiera, la cual consiste en obtener recursos para producir bienes y servicios públicos. John Due empieza aclarando que
“la actividad gubernamental requiere la transferencia de recursos del sector privado de la economía al gubernamental o, en
caso de acciones redistributivas, de unas personas a otras2”
Villegas nos introduce al tema aclarando que a diferencia del concepto de gastos públicos, el concepto de recursos públicos
fue tomado en cuenta mucho antes por quienes se preocuparon por las finanzas públicas en los albores de la disciplina
como los cameralistas y los economistas liberales. Era quizás mucho más urgente y significativo tratar sobre recursos que
tratar sobre los gastos, sobre todo desde el punto de vista del recaudador.
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Así surgieron diversas definiciones, la mayoría de las cuales vinculan a tales ingresos con las nociones de satisfacción de
necesidades públicas o, directamente, con la prestación de servicios públicos, vale decir, la clásica finalidad que se
adjudicaba a todos los gastos públicos 3.
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Definiciones
 Adolfo Atchabaian: Medios pecuniarios de que el organismo público dispone para prestar los servicios
públicos a su cargo; son los medios financieros necesarios para cubrir los presupuestos de gastos del Estado 4.
 Gustavo Ingrosso: Dinero que llega a poder del Estado para atender la necesidad financiera de los servicios
públicos.
 Giuliani Fonrouge: Ingresos que obtiene el Estado, preferentemente en dinero, para la atención de las
erogaciones determinadas por exigencias administrativas o de índole económico-social.
 Héctor Villegas: Aquellas riquezas que se devengan a favor del Estado para cumplir sus fines y que en tal
carácter ingresan en su Tesorería5.
 Nuñez Miñana: Ingresos, generalmente en dinero, que tiene el Estado para cumplir sus finalidades 6.
Las definiciones modernas de recursos públicos (las últimas 3) muestran el cambio de la función de los recursos del Estado,
los cuales pasan a tener una mayor incidencia en la economía, ya que asumen nuevas finalidades, por ende los recursos no
se destinan únicamente a solventar gastos públicos sino también para cumplir fines extra-fiscales7. Ver apéndice 14.
La idea dominante en la actualidad, como viéramos ya en la unidad 1, consiste en que el Estado debe participar activamente
para mantener el pleno empleo y erradicar la pobreza, pero las empresas privadas deben desempeñar el papel más
importante en la economía. Así, como también viéramos en la bolilla 1, el Estado debe allegar recursos no solo para cumplir
con finalidades fiscales y extra-fiscales8.
1
2
3
4
5
6
7
8
PELOZO, p.129.
DUE, p. 257.
VILLEGAS, p. 153.
ATCHABAIAN, p. 402.
VILLEGAS, p. 153.
NUÑEZ MIÑANA, p. 27.
PELOZO, p. 128.
PELOZO, p. 129.
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1
Características, Funciones e Importancia de los Recursos Públicos
Legalidad (Marco Jurídico)
La obtención de recursos debe sustentarse en un marco jurídico ya sea cuando el Estado atrae los mismos por ejercicio del
Imperium o por la explotación de su patrimonio. Cuando nos referimos al Imperum estatal, éste debe ser sustentado por
leyes emanadas del órgano legislativo correspondiente (según el nivel de gobierno del que se trate), tales facultades tienen
su origen en las constituciones y cartas orgánicas de los mismos.
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“Dentro de esos ingresos, los habrá de distinto origen, pero para ellos, en general, deberá regir el
principio fundamental del moderno Estado de derecho, por el cual toda manifestación del poder
público se somete a un poder jurídico al cual se incorpora9”
Aun cuando el Estado realiza la explotación de su patrimonio necesita contar con un marco legal para regular las diferentes
formas de la misma, que puede tratarse de desarrollar actividades empresariales o a través de la explotación directa de los
bienes declarados por ley como bienes públicos (parques nacionales, museos, etc.). 10
En el caso argentino el principio de legalidad se plasma en toda la Constitución Nacional reformada en 1994:
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“(…) de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo congreso para urgencias de la
Nación, o para empresas de utilidad nacional.”
“(…) La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.”
“(…) Solo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4°.”
“A la Cámara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de leyes sobre contribuciones (…)”
Inciso 1: “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.”
Inciso 2: “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación,
siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan (…)”
Inciso 4: “Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.”
Inciso 5: “Disponer el uso y la enajenación de tierras de propiedad nacional.”
Inciso 6: “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda (…)”
Inciso 11: “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras (…)”
Inciso 23: “Dictar un régimen de Seguridad Social especial e integral (…)”
Inciso 3: “(…) El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos políticos (…)”
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En el caso de la provincia del Chaco, su constitución trata el tema en el capítulo V (Hacienda Pública) de la Sección Primera y
el capítulo IV (Atribuciones del poder legislativo) de la Sección Tercera:
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o
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Artículo 55: “El Gobierno de la Provincia provee a los gastos e inversiones de su administración con los
fondos del tesoro provincial, formado con el producido de los impuestos, derechos, tasas y contribuciones
que determinen las leyes que con ese propósito apruebe la Legislatura;(…)”
Artículo 59: “(…) Las leyes de carácter tributario (…)”
VILLEGAS, p. 159.
PELOZO, p. 129.
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Artículo 64: “Toda operación de crédito público deberá ser previamente autorizada por ley, sancionada
con el voto de los dos tercios de los miembros que componen la Legislatura, con determinación concreta
del objetivo de la operación y de los recursos afectados a su servicio.”
Artículo 119 inciso 2: “Dictar la legislación impositiva”
Artículo 119 inciso 4: “Autorizar al Poder Ejecutivo a contraer empréstitos, emitir títulos públicos y
celebrar cualquier otra operación de crédito con arreglo a lo dispuesto por esta Constitución.
En cuanto a los municipios, la Constitución en su Sección Séptima les otorga la facultad impositiva:
Artículo 196: “Los municipios ejercerán sus facultades de administración y disposición de las rentas y bienes
propios, así como las de imposición respecto de personas, bienes o actividades sometidas a su jurisdicción,
sin perjuicio de la reglamentación que establezca la ley o la Carta Orgánica, en cuanto a las bases
impositivas y a la incompatibilidad de gravámenes municipales, con los provinciales o nacionales.”
o Artículo 197: “Son recursos municipales:


El impuesto inmobiliario sobre bienes raíces ubicados en el municipio y al mayor valor de la tierra
libre de mejoras.
Las tasas y tarifas por retribución de servicios que preste efectivamente el gobierno municipal o el
canon correspondiente de los prestados por terceros.
Los impuestos de abasto; extracción de arena, resaca y cascajo; derecho de piso, de uso y de
explotación del espacio aéreo y del subsuelo municipal; de mercados y ferias francas; la ecotasa
para la preservación y mejora del ambiente; el impuesto de alumbrado, barrido y limpieza; las
patentes de vehículos; los derechos de sellos, de oficina, de inspecciones y contrastes de pesos y
medidas; el impuesto de delineación (…) ; las licencias para las ventas de bienes y servicios;(…); las
multas impuestas a los infractores y el producido de la locación de bienes municipales. (…)”
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En la ciudad de Resistencia existe una Ordenanza General Impositiva y Tributaria (10.886 para 2013), y su contenido se ciñe
a lo dispuesto por su artículo 3: “Corresponde a la Ordenanza General Tributaria: Definir el hecho imponible. Indicar el
contribuyente y, en su caso, el responsable del pago del tributo. Determinar las bases imponibles. Establecer exenciones,
deducciones y/o bonificaciones. Tipificar infracciones y establecer las respectivas penalidades.”
Finalidad Pública
La recaudación de los recursos debería tener una finalidad, y esta debe ser la de aplicar a los fines de financiar la actividad
estatal. El propósito siempre es público (ya sea para actividad fiscal o extra-fiscal)11; no se trata de ver si es lícito que el
Estado aplique los recursos específicamente a la provisión de bienes y servicios públicos, sino a que su propio actuar es por
sí mismo público.
Funciones e Importancia de los Recursos Públicos12
Los gastos fueron evolucionando a medida que evolucionaron las funciones y finalidades del Estado. Esas funciones y
finalidades fueron tomando un carácter más relevante dentro de la sociedad mientras se iba modernizado el Estado.
Funciones principales
Administración de Justicia, Seguridad Pública, Infraestructura del Transporte Público, Preservación de la integridad
territorial, y Tutela de las libertades individuales.
11
12
PELOZO, p. 129.
PELOZO, p. 130.
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3
Funciones del Estado moderno
Promotor de la competencia, Regulación y Supervisor de los mercados, Proveedor de normas y estándares para la actividad
comercial, Garante del suministro del servicio público, la infraestructura vial y de salud y educación (ya sea que lo provea
directamente o que organice su suministro por parte de proveedores privados).
Recordemos lo que señalaba el maestro Jorge Macón13
comienza la cuestión en su capítulo dedicado
íntegramente al tema con el pensamiento clásico de
Adam Smith, quien se pronunciaba a favor de que el
Estado tenga como deberes:
Administración de
Justicia
Infraestructura del
Transporte Público
Defensa Nacional
Tutela de las libertades
Seguridad Interior
Regulación de la
actividad económica
Garante del suministro
de servicios públicos
Normas y estándares
para el sector privado
Promotor de la
competencia
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Funciones Modernas
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Funciones Clásicas
 Proteger a la sociedad de la violencia y la
invasión de otras sociedades por medio de la fuerza
militar;
 Proteger todo lo posible a todo ciudadano de
la injusticia o de la opresión de sus miembros;
 Fundar y mantener aquellas instituciones
públicas y trabajos públicos que, aunque sean en el
mayor grado ventajosos para la sociedad toda, son de
tal naturaleza que la ganancia no puede retribuir nunca
el gasto de cualquier individuo o grupo de individuos
(por ello no hay incentivos para que otros la funden o
mantengan).
La importancia de los recursos públicos radica en que el Estado debe afrontar cada vez mayores erogaciones por la
ampliación de sus funciones en la vida económica y social de la Nación.
Clasificación de los Recursos Públicos
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Los recursos públicos son medios de financiamiento que permiten:
a) Disponer de los recursos reales necesarios para desarrollar actividades programadas por el Sector Público.
b) Atender las obligaciones de pago de la deuda pública o efectuar transferencias que requieran otros ámbitos o
niveles de gobierno y al Sector Privado.
De su captación y disposición depende la existencia misma del Sector Público, por lo que resulta sumamente importante
llegar a conocer su origen, su naturaleza y las transacciones que permiten obtenerlos y disponer de ellos. Al mismo tiempo,
es necesario conocer los efectos y reacciones que provocan, en la economía del país, las distintas formas que asume esa
captación.
Para alcanzar estos niveles de conocimiento resulta imperioso organizar esas transacciones en categorías homogéneas, que
permitan la lectura e interpretación de los hechos ocurridos y de sus consecuencias. Por ello, las clasificaciones de los
recursos, procuran identificar las características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos, medirlos
y analizar sus efectos14.
13
14
MACÓN, p. 25-28.
Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional edición 2003, p. 33.
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4
Clasificaciones
Económicas
Por la
transferencia
Recursos
Públicos
Clasificaciones
por Naturaleza
Tributarios
No tributarios
Extraordinarios
Efectivos
No efectivos
Fenochietto y Villegas exponen la
clasificación por su origen o naturaleza
con nombres distintos pero que en fin
pueden asimilarse sinónimos: los recursos
originarios son no tributarios y los
derivados, tributarios15.
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Clasificaciones Económicas
Ordinarios
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Por
habitualidad
En la literatura financiera existen varias
clasificaciones, de las cuales presentamos
un esquema (izq.) con las clasificaciones
económicas y por naturaleza u origen. La
clasificación según su habitualidad es
considerada una reliquia histórica, luego
de las críticas que recibió; actualmente es
más apreciada la que contempla la
transferencia.
Clasificación Económica por Habitualidad16
La vetusta definición económica clásica basada en la habitualidad divide a los recursos en:
a) Ordinarios: Son los percibidos por el Estado en forma regular y continua; es un concepto íntimamente ligado al
gasto público ordinario (erogaciones repetitivas y habituales).
b) Extraordinarios: Son los percibidos ocasionalmente, excepcionales o que carecen de la regularidad de los
ordinarios. El concepto se une a los gastos extraordinarios (erogaciones fuera de lo normal o imprevistas). Un
ejemplo son los impuestos a los beneficios extraordinarios en épocas de guerra que se aplican sobre las fábricas de
armamento, o de las empresas que tienen a su cargo la reconstrucción de los daños.
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Las disposiciones presupuestarias establecen la regla por medio de la cual los recursos permanentes financian gastos
permanentes, los transitorios financian gastos transitorios y los extraordinarios hacen lo propio.
Clasificación Económica por Transferencia 17
Es criticada porque deja fuera de ella a recursos que no deberían obviarse en un proceso normal de clasificación (mediante
el cual, según las teorías metodológicas, no deben quedar casos sin considerar); uno de ellos es el caso de los empréstitos
surgidos de operaciones de crédito público, que no pueden ser encuadrados (o como mínimo su encuadre es difuso)18.
1. Recursos Efectivos: Son ingresos de dinero del Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente. No
dan lugar a transferencia correlativa de bienes alguna. Es el producido por los tributos así como las rentas que
devengan los bienes de propiedad del Estado.
2. Recursos No efectivos: Son las entradas de ingresos para el Estado, compensadas con una salida patrimonial, es
decir que se produce al mismo tiempo un ingreso y una baja de un bien patrimonial del Estado, el producido de la
venta de bienes de dominio del Estado es un ejemplo del mismo.
15
PELOZO, p. 131.
VILLEGAS, p. 161.
ATCHABAIAN, p. 404.
18
PELOZO, p. 132-134
16
17
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5
El caso de la deuda
Los empréstitos surgidos de operaciones de crédito público, no pueden ser encuadrados como recursos efectivos o no
efectivos, esto sucede porque en realidad son procedimientos financieros de anticipación de futuros recursos; los
empréstitos son recursos de hoy que, sin embargo, deberán devolverse mañana mediante recursos que se produzcan en
este momento, lo único que hace el empréstito es adelantar un ingreso ulterior que podrá ser efectivo o no efectivo
dependiendo de qué recurso se utilice para la devolución del préstamo. Grizotti los encuadraba como recursos de las
generaciones futuras en una clasificación que puede verse en el apéndice 15.
Clasificación Económica por Rubros (carácter económico)
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Esta clasificación es más pragmática, pero se le asigna una importancia preponderante desde el momento que se prepara el
presupuesto hasta que se sanciona definitivamente. Se la menciona en la reglamentación del art. 14 de la Ley 24.156
(Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control) que describe las estructuras programáticas de la
Administración.
Desde el punto de vista económico, los recursos se clasifican según sean ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes
financieras.
Recursos Corrientes
Incluyen las entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva como los impuestos y las transferencias
recibidas; los recursos clasificados conforme a la naturaleza del flujo, es decir, por venta de bienes, prestación de
servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las rentas que provienen de la
propiedad19.

Recursos de Capital
Se consideran recursos de capital a:
 Venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trata;
 El reembolso de préstamos distinguiendo entre los del sector público y los del privado;
 El uso del crédito (títulos públicos y otras medidas derivadas del uso de los empréstitos);
 Los remanentes de ejercicios anteriores.

Recursos de Financiamiento
Las fuentes financieras son medios de financiamiento constituidos por la disminución de la inversión financiera y el
endeudamiento público. Incluyen Adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores
(Anticipo a Proveedores) y contribuciones de la APN.
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
Seguidamente presentamos el clasificador por su carácter económico extraído del Manual de Clasificaciones Presupuestarias:
1.1.
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Ingresos Corrientes
1.1.1.
Tributarios
1.1.1.1.
Impuestos Directos
1.1.1.2.
Impuestos Indirectos
1.1.2.
Contribuciones a la Seguridad Social
1.1.3.
Ingresos no tributarios
1.1.3.1.
Tasas
1.1.3.2.
Derechos
1.1.3.3.
Otros no tributarios
1.1.4.
Venta de Bienes y Servicios
1.1.5.
Ingresos de Operación
1.1.6.
Rentas de la Propiedad
Manual de clasificaciones…, p. 53-55.
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6
Transferencias Corrientes
Contribuciones Figurativas para financiaciones corrientes
1.2.
Recursos de Capital
1.2.1.
Recursos Propios de Capital
1.2.2.
Transferencias de Capital
1.2.3.
Disminución de la inversión financiera
1.2.4.
Contribuciones Figurativas para financiaciones de capital
1.3.
Fuentes Financieras
1.3.1.
Disminución de la inversión financiera
1.3.2.
Endeudamiento Público e incremento de pasivos
1.3.3.
Incremento del Patrimonio
1.3.4.
Contribuciones Figurativas para aplicaciones financieras
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1.1.7.
1.1.8.
Clasificación Simple por Rubros20
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A continuación presentamos resumidamente el catálogo de cuentas por rubro, que se muestra en el manual de
clasificaciones presupuestarias del sector público 21.
20
21
VILLEGAS, p. 163-165.
Manual de clasificaciones…, p. 37-43.
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7
Otros rubros: 17 Transferencias Corrientes // 21 Recursos propios de Capital // 22 Transferencias de Capital // 31 Venta de títulos y valores // 32 Venta
de acciones y participaciones de capital // 33 Recuperación de Préstamos de Corto Plazo // 34 para los de Largo Plazo // 35 Disminución de Otros
Activos Financieros // 36 Endeudamiento Público // 37 Obtención de Préstamos // 38 Incremento de otros pasivos // 39 Incremento del Patrimonio //
41 Contribuciones Figurativas.
Clasificaciones por Naturaleza u Origen
Según su naturaleza los recursos tributarios pueden clasificarse en tributarios y no tributarios. Villegas dice que esto
obedece a que se busca clasificar a los recursos de acuerdo a su fuente económica, y sostiene las denominaciones de
recursos originarios y derivados22.
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Los distintos autores de Finanzas Públicas tienen diferencias al tratar el tema. Se toma la postura de José María Martín, que
incluye dentro de los recursos originarios a los recursos patrimoniales, las tarifas o precios cobrados por prestación de
ciertos servicios públicos y las contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar al tesoro público, por disposiciones
legales, las empresas del Estado. También las tarifas o precios cobrados por dependencias administrativas y empresas del
Estado23.
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Los impuestos, los empréstitos (provenientes del uso del crédito público), las multas y otras sanciones pecuniarias y los
ingresos provenientes de las gestiones de tesorería (giros contra el BCRA como adelantos transitorios, emisión de Letras del
Tesoro y Títulos Públicos) forman parte de los recursos derivados.
Impuestos Directos
Impuesto (art. 10,
MCTAL)
Impuestos Indirectos
Tasa (art. 11, MCTAL)
Tributarios (art. 9,
MCTAL)
Peaje
Contribución especial
(art. 12, MCTAL)
Contribuciones de
Mejoras
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Empréstitos
Producto de ventas de
Bs. de domino privado
Recursos
Patrimoniales
Resultado de las
concesiones
Emisión monetaria
Ingresos de las
Empresas Públicas
Recursos
No tributarios
Precios públicos o
tarifas
Regalías
Otros Recursos
22
23
Recursos Parafiscales
PELOZO, p. 131.
PELOZO, p. 134.
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8
Recursos no tributarios
Los ingresos que conforman esta categoría de recursos públicos tienen la característica económica común de ser obtenidos
por el Estado en condiciones similares o prácticamente análogas, a aquellas mediante las cuales los particulares obtienen
sus ingresos24. Se caracterizan porque surgen como consecuencia de la demanda individual del contribuyente25, y carecen
de la aplicación de la aplicación del poder de Imperium. Se incluyen a la emisión monetaria, los empréstitos y las regalías. Al
no ejercerse el poder de coerción estatal (imperium), las relaciones de los particulares con el Estado en estos recursos se da
en los planos del derecho privado, o en su caso en los del derecho administrativo (concesiones, por ejemplo) 26.
Recursos Patrimoniales
Precios Públicos (o Tarifas)
Emisión Monetaria
Regalías
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Recursos Tributarios
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Los ingresos que conforman esta categoría tienen la característica principal de la aplicación del poder de imperio del Estado,
es decir, su poder de coerción. La razón que justifica la aplicación, de manera compulsiva de los tributos es la falta de
incentivos de los integrantes de la sociedad a contribuir a las arcas fiscales de manera voluntaria.
Impuestos: Son transferencias en dinero por parte del sector privado hacia el Estado, sin que ello requiera una
contraprestación específica. “Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.” (art. 10 del MCTAL).
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Tasas: Son aquellas prestaciones en dinero, o excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un servicio
público determinado e individualizado respecto del sujeto pasivo. “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en régimen de derecho público, individualizado en el
contribuyente.” (art. 11 del MCTAL).
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Contribuciones especiales: Tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de
la realización de obras o de actividades especiales por parte del Estado. “Contribución especial es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador beneficios especiales derivados de la realización de obras públicas,
prestaciones sociales y demás actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación
de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.” (art. 12 del MCTAL).
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Empréstitos: Recursos derivados de los préstamos internos o externos que puede obtener el Estado porque posee
“crédito público” (vale decir la aptitud para contraer empréstitos que impondrán sobre el Estado obligaciones a
pagar sumas de dinero denominadas deudas públicas) Jarach justifica que se incluya el uso del crédito público
dentro de los recursos tributarios porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios
para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones.
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Otras Clasificaciones
1) Empréstitos Forzosos
Son recursos provenientes de la colocación de títulos públicos por parte del Estado en forma coactiva. Se trata de
empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los habitantes de un determinado Estado (país, provincia o
municipio) cuando se encuentran en una situación que, de hecho, la propia ley define27.
24
PELOZO, p. 135.
FERNÁNDEZ, p. 81.
PELOZO, p. 135.
27
JARACH, p. 249.
25
26
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9
La misma ley que establece el empréstito forzoso es la que delimita los mecanismos de adquisición del empréstito, el
interés a pagar (que en general es bajo), el plazo, la forma de amortización y el reembolso del capital. Puede o no
existir interés periódico relacionado o ser inferior al vigente en la plaza al momento de la emisión. Allí se demuestra el
poder de imperio del Estado, porque las condiciones del empréstito no le darían éxito en el mercado sin el uso de ese
recurso. Para que el empréstito se considere constitucional debe al menos devolver el capital invertido (según
jurisprudencia de la CSJN), o se trataría de un impuesto. Para ejemplos en nuestro país y nuestra provincia véase el
apéndice 14.
2) Contribuciones de la Seguridad Social
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Son un conjunto de tributos nacionales que tienen generalmente como base imponible los sueldos u otras
remuneraciones percibidas por las personas, cuyo propósito es el de financiar las prestaciones de la seguridad social
(desempleo, vejez, muerte, accidente, enfermedad y retiro).
Tienen su origen constitucional en los artículos 14 bis y 75 inc. 23, se fundamentan en ley del congreso y se obtienen
del sector privado de forma coactiva. También podemos encontrar las contribuciones sindicales y a entidades
gremiales, que se estipulan en los convenios colectivos de trabajo con los empleadores, los que son exigidos de manera
coactiva. Todos estos tributos se aplican sobre la relación laboral.
Entre las contribuciones a la seguridad social vigentes en la Argentina se encuentran los aportes al Fondo Nacional de
Empleo (Ley 24.013), los aportes jubilatorios, los aportes a las obras sociales y los aportes al Instituto Nacional de
Seguros Sociales, Jubilaciones y Pensiones (conocido coloquialmente como PAMI). En la provincia del Chaco los
recursos de la Seguridad Social son regulados por la Ley 4044 (1994).
3) Recursos Gratuitos
Se trata de donaciones, legados, etc. de los particulares y ayudas internacionales para la reconstrucción tras conflictos
bélicos y catástrofes naturales 28.
4) Recursos por sanciones patrimoniales
Multas, sanciones y cargos, cuya función principal es disuadir de la comisión de actos ilícitos de diversa índole29.
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5) Recursos Parafiscales
Son tributos (PELOZO, p. 144) recadados por entes que no pertenecen a la administración central. Se trata en general
de organismos autárquicos, creados por ley, a los cuales se les delega la realización de alguna actividad propia del
Estado, por ejemplo de regulación económica. Desde el punto de vista económico, pueden ser considerados como
tasas retributivas de los servicios de control y regulación que prestan las entidades que las recaudan 30.
Son sus características:
o No se incluye su producido en el presupuesto de la administración,
o No los recaudan los organismos fiscales del Estado,
o Tampoco ingresan a las arcas estatales.
28
29
30
GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 37.
GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 37.
FERNÁNDEZ, p. 72.
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10
Recursos No Tributarios
Recordemos que se caracterizan porque surgen como consecuencia de la
demanda individual del contribuyente31, y carecen de la aplicación de la
aplicación del poder de Imperium. Se incluyen a la emisión monetaria, los
empréstitos y las regalías.
Recursos no
tributarios
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Al no ejercerse el poder de coerción estatal (imperium), las relaciones de
los particulares con el Estado en estos recursos se da en los planos del
derecho privado, o en su caso en los del derecho administrativo
(concesiones, por ejemplo)32.
Patrimoniales
El desarrollo de actividades empresarias por parte del Estado está signado
por la filosofía político-económica y social que adopte su gobierno, puede
(y de hecho lo hace) mutar con el paso del tiempo. Las empresas pueden
organizarse: totalmente estatales, con participación estatal mayoritaria o
mediante la asociación de empresas privadas33.
Emisión
Monetaria
Regalías
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Recursos Patrimoniales34
Precios
Públicos o
Tarifas
Son aquellos obtenidos por el Estado mediante el aprovechamiento económico de su patrimonio. Se componen por los
bienes de dominio público (art. 2340 CCV) y los bienes de dominio privado (art. 2342 CCV).
Históricamente estos recursos tuvieron una importancia primordial en el Estado absolutista, tanto en el estado feudal como
en las monarquías anteriores al siglo XIX. El señor feudal como titular del dominio de la tierra y los bienes de la jurisdicción
tenía derecho sobre los frutos de las actividades de sus súbditos. Las monarquías posteriores imponían a la plebe un
enjambre de derechos sobre cada actividad, conservando la contraprestación simbólica de concesiones del soberano al
súbdito, pero que en realidad eran preludio de los tributos.
Venta de Bienes privados del Estado: Del desprendimiento de bienes de su patrimonio, que son de derecho privado y sobre los
que el Estado ejerce la propiedad, bienes que en general son enajenables y prescriptibles (conforme art. 2342 del Código Civil).
•
FI
Las nuevas filosofías políticas y económicas surgidas luego del período de guerras mundiales, propiciaban un Estado más
presente en la economía, y además que el Estado contemporáneo tome a su cargo funciones empresarias con diversos
objetivos, entre los cuales la obtención de ganancias no ocupa el primer lugar, no obstante los ingresos son parte de la
actividad empresarial y el Estado recibe ahora renovadas fuentes patrimoniales de recursos. En Argentina tras un profundo
período privatista, la tendencia se revierte con la gestión de los Kirchner que sucesivamente re estatizaría el Correo, el
servicio de radares, la aerolínea de bandera (Aerolíneas Argentinas), la petrolera YPF e incluso la calcográfica Ciccone.
•
Explotación de concesiones: Ingresos que el Estado obtiene por permisos que otorga para la realización de ciertas actividades
como extracción de minerales o construcción de obras públicas; puede consistir en una suma fija, por unidad de producción o
una combinación de ambos35.
•
Ingresos por la actividad empresarial estatal
También son recursos patrimoniales los que se obtienen por el desarrollo de actividades empresarias por parte del Estado,
aunque es habitual que estas unidades económicas arrojen quebrantos. Puede tratarse de un monopolio natural cuya razón de
ser sea que el Estado ha decidido actuar como monopolista, o por medio de sociedades mixtas o con participación estatal.
31
FERNÁNDEZ, p. 81.
PELOZO, p. 135.
FERNÁNDEZ, p. 81.
34
JARACH, p. 223-225.
35
FENOCHIETTO, p. 286.
32
33
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11
Que el Estado haya decidido ser monopolista o influir como competidor del mercado obedece a un fin estratégico que tiende a
satisfacer las necesidades básicas de la sociedad (agua, electricidad, sanidad, transporte, etc.)
•
Juntas y Cámaras comercializadoras
Son ingresos por el ejercicio del poder monopólico de comprador de ciertos productos por parte del Estado a un precio inferior
al del mercado, obteniendo así un beneficio. Lo que se pretende con esta intervención es controlar el pago de obligaciones
tributarias, y como fin secundario, garantizar un precio mínimo de determinados productos o la estabilización de los precios.
En resumen, pueden encuadrarse en esta clase de recursos a36:
Producto de tierras de propiedad estatal a través de su explotación directa o por arrendamiento o aparcería;
Resultado de la venta de tierras públicas urbanas y rurales;
Producto obtenido de las concesiones;
Producto de la actividad de las empresas y sociedades del Estado;
Producto de la explotación del patrimonio artístico, cultural y turístico del Estado;
Frutos de la participación del Estado en Empresas Mixtas;
Renta de capitales mobiliarios del Estado (dividendos, intereses, etc.).
OM
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





LA
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.C
Recursos de las Empresas Públicas: Precios y Tarifas
Las tarifas o precios que cobran las dependencias
administrativas del Estado que tienen a su cargo la prestación
de determinados servicios públicos. Las tarifas son cobradas
por dependencias u organismos integrantes de la
administración pública que José María Martín denomina
“departamentos de la administración central”; ellas se
caracterizan por carecer de personería y, en consecuencia, se
identifican con el Estado mismo.
FI
Siguiendo a Fernández37 (seguido por Pelozo38): Son también
recursos originarios los que se obtengan del desarrollo por el
Estado de actividades empresarias; tanto si lo hace
directamente, cuanto si se efectiviza mediante sociedades mixtas o participación en el capital de empresas privadas.
En general el propósito por el cual el Estado realiza estas actividades es bastante más complejo que la mera obtención de
recursos, que, efectivamente, no siempre se producen pues siempre existe la posibilidad de que estos emprendimientos
arrojen quebrantos.
La mayoría de las veces hay razones políticas que
motivan esta presencia estatal, entre ellas, las
razones de regulación de mercados que hacen que
importantes empresas públicas puedan tener una
influencia determinante en alguno de ellos. YPF llegó
a regular la venta de hidrocarburos, así como el
ferrocarril estatal competía con muy bajos fletes con
el transporte automotor.
36
37
38
Internalizar
externalidades
Regulación de
los mercados
Conservar
fuentes de
trabajo
Razones de
la existencia
de
empresas
públicas
Cubrir
necesidades
básicas
JARACH, p. 224-225.
FERNÁNDEZ, p. 82-85.
PELOZO, p. 145-148.
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12
Otros motivos, relacionados principalmente con empresas que prestan servicios públicos han sido el internalizar
externalidades, p.e., integrando al país o ayudando a la subsistencia y vinculación de poblaciones alejadas. Por otra parte
muchas veces la creación de estas empresas ha obedecido a mantener en actividad compañías privadas en falencia con la
idea de conservar las fuentes de trabajo.
Además de los precios y tarifas (que veremos a continuación) también se hallan las contribuciones o el porcentual de
beneficios o utilidades que deben, conforme a las pertinentes disposiciones legales aportarle al tesoro público.
Precios de las Empresas Públicas
OM
El estado cobra, por el desarrollo de sus actividades un determinado Precio o Tarifa a los consumidores en concepto de
ventas y prestaciones de servicios. Los precios pueden ser diferenciados por:
a) Precio Privado: Es el que fija teniendo en cuenta el mercado, como lo hiciese cualquier particular. Es así que este
debe cubrir sus costos y remitir una utilidad. Comúnmente se lo utiliza cuando el mismo bien o servicio compite con
particulares (empresas privadas).
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b) Precio Público: Es la contraprestación dineraria que el Estado recibe por la prestación en igualdad de condiciones
con el sector privado y en régimen de derecho. El Estado ofrece un servicio y cobra por él, pero sin ganancias, sino
que el costo total es igual al precio total y el costo medio es igual al ingreso medio. Estos precios no pueden existir
en el sector privado porque éste busca utilidad.
c) Precio Político: Es aquel que el Estado fija con total prescindencia de los costos, que lo puede hacer en exceso en el
que al precio privado le agrega un plus y actúa a modo de impuesto. Esto se lo hace en productos con un alto costo
social como los contaminantes, las pieles de animales, etc.
FI
También puede darse el precio por defecto, en el cual se resta del precio una proporción actuando como un
subsidio, eso ha sido largamente usado por las empresas públicas en Argentina (y en algunos casos ha sido un
elemento que sumó para su caída en déficit). Como cada precio debería tener en su misma aplicación el sentido de
justicia y el Estado no debe despilfarrar recursos, es recomendable que se discriminen las distintas clases de precios
para tener en claro hacia quién van destinados los sobreprecios y subsidios.
La solución viene de la mano de un cuadro tarifario que resulta de la combinación de todas esas formas de tarifas
haciendo referencia a quiénes beneficia y a quiénes perjudica.
Tipos de Tarifas
 Tarifa Postal  El mismo precio en todo el territorio nacional, para cualquier destino (como las cartas del Correo
Argentino, donde lo que marca la diferencia de precios es el pesaje de la carta/encomienda, y no el destino)
 Tarifa Preferencial  Para productos, regiones y grupos sociales determinados (como el boleto estudiantil gratuito
de las ciudades de Corrientes y Resistencia).
 Tarifa Price-cup  Son aquellas que se mantienen fijas hasta un cierto nivel, y que luego pasan a ser variables –
caso de la electricidad. (Cargo Fijo de $21,98 por consumo de más de 1000 KW/h, los primeros 50 KW/h excedentes
$0,11 por cada KW/h, sucesivamente se va escalonando).
 Tarifas Multipartidas  Aquellas que tienen una parte para financiar gastos fijos, y otra para financiar gastos
variables como la tarifa de electricidad para la industria que financia el costo fijo, y la residencia que financia el
costo variable.
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13
Regalías
Las regalías son los tributos que se abonan al Estado por la explotación de recursos naturales, tales como la extracción de
minerales y petróleo. A pesar de la carencia de consenso doctrinario, Jarach opina que: “el derecho a las regalías mineras,
que nace de la ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor jerarquía un derecho eminente sobre las minas de su
territorio, puede considerarse un recurso originario, a pesar de la incertidumbre causada por la coerción y la estructura que
a veces las leyes pertinentes adoptan39”.
OM
La ley 7281 de la provincia de San Juan dice en su artículo 2°: “Considerase regalía, la retribución
pecuniaria que debe abonarse al Estado Provincial por la extracción de los recursos naturales
mineros de carácter no renovables situados en su jurisdicción. Las Regalías Mineras no constituyen
tributo (…).”
Régimen a nivel nacional: Según el artículo 22 de la ley 24.196 (Ley de Inversiones Mineras) “Las
LA
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provincias que adhieran al régimen de la presente ley y que perciban regalías o decidan percibir, no podrán cobrar
un porcentaje superior al tres por ciento (3%) sobre el valor “boca mina”40 del mineral extraído.” Sin embargo, el
gobierno de San Juan cambio este valor “boca de mina” no permitiendo que se descuenten los gastos de operación o producción de
metal, ya que la alícuota efectiva de las regalías quedaba en el orden del 2,3% frente al 3% de límite legal.
Depende del régimen que adopte la constitución y las leyes civiles del Estado que se trate, que estos recursos sean
considerados derivados u originarios. Si el subsuelo es declarado propiedad del Estado, entonces se trata de un recurso
originario (lo que sucede en nuestro país), si en cambio el subsuelo es propiedad de quien tiene la propiedad del suelo (caso
de los EE.UU.), entonces las regalías pasan a ser un recurso derivado41.
Emisión Monetaria
FI
La emisión monetaria es un proceso mediante el cual el Estado
emite moneda con la intención de obtener recursos, lo que le
brinda mayor poder de compra de bienes y servicios, como así
también para la cancelación de pasivos. La facultad de emitir
moneda es una forma de generar recursos para el Estado42.
La facultad de emitir moneda es una forma de generar recursos
para el Estado, forma que el Estado ejerce en forma monopólica,
y la práctica se ha encargado de demostrar que debería seguir
siendo así (recordemos la crisis de los bancos garantidos en el
período presidencial de Juárez Célman); además ese monopolio
cobra aún más fuerza su pensamos que el Estado de hecho le da
curso legal y forzoso a la moneda que emite.
Jarach sostiene que resulta mucho más atinada su inclusión entre los recursos de tipo originarios que en la de derivados, ya
que, en fin, la emisión es producto de la actividad del Banco Central o bancos de emisión, como función típicamente estatal.
El uso indiscriminado de este recurso puede causar la aparición de un impuesto denominado señoreaje o impuesto
inflacionario, ya que si el aumento de la oferta de circulante no es compensado por un aumento de la demanda del mismo
seguramente, al pasar aquel límite se generará inflación43.
39
40
JARACH, p. 250.
El concepto "boca de mina" surge de restar al beneficio por la venta del metal y su costo de producción; sobre ese resultado se aplica el 3%. Es un V.N.R.
41
FERNÁNDEZ, p. 73.
FERNÁNDEZ, p. 88.
43
FENOCHIETTO, p. 287-288.
42
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14
La inflación es el único impuesto para el cual un gobierno republicano no necesita aprobación parlamentaria. El gráfico que
se presenta en la página anterior es una estimación de Economía & Regiones hecha en Febrero de 2013 del Impuesto inflacionario entre 2006 y 2012.
Las sociedades aprendieron por experiencia desde hace mucho tiempo que la consecuencia, en condiciones de ocupación
más o menos plena, de la emisión monetaria es la inflación, y se la rechaza por varias razones. El temor a que los ingresos
queden por debajo del valor de cierta combinación de bienes y servicios, el conflicto laboral que sobreviene (y puede
agravar la situación creando una espiral salarios-costos), la pérdida de poder adquisitivo de quienes son más dependientes
de rentas fijas o poco móviles (en general sectores de ingresos medios y bajos)44.
Régimen de Emisión Monetaria en la Carta Orgánica Reformada del BCRA
OM
Conforme a la Carta Orgánica del BCRA (reformada recientemente por ley 26.739) la emisión monetaria:
Art. 17: le confiere a éste organismo la facultad de: “Emitir billetes y monedas conforme a la delegación de
facultades realizadas por el Honorable Congreso de la Nación.”
-
Capítulo VII (Emisión de monedas y reservas en oro y divisas)
o Art. 30: “El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes y monedas de la Nación Argentina y
ningún otro órgano del gobierno nacional, ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u
otras autoridades cualesquiera, podrán emitir billetes ni monedas metálicas ni otros instrumentos que
fuesen susceptibles de circular como moneda (…)”
o Art. 32: “Toda vez que el banco compruebe la violación de su función exclusiva de emitir moneda
denunciará el hecho ante la autoridad correspondiente y comunicará al Poder Ejecutivo para que éste tome
las medidas correspondientes.”
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-
Durante la convertibilidad el BCRA estaba obligado a mantener una estricta relación de 1=1 entre la base monetaria y las
reservas internacionales (aunque esto no significaba solo divisas, sino también títulos representativos en dólares). En la
última reforma de la Carta Orgánica del BCRA se eliminó el art. 4 de la Ley de Convertibilidad (23.928) que obligaba a
mantener aquella relación. De esa manera virtualmente ya no hay límite legal para la emisión monetaria.
Recursos Tributarios
FI
Los ingresos que conforman esta categoría tienen la característica principal de la aplicación del poder de imperio del Estado,
es decir, su poder de coerción. La razón que justifica la aplicación, de manera
Aspecto económico
compulsiva de los tributos es la falta de incentivos de los integrantes de la
(detracciones de riqueza,
sociedad a contribuir a las arcas fiscales de manera voluntaria.
transferencia entre sectores)
José María Martín: detracciones de parte de la riqueza de los particulares
exigidas en su favor por el Estado (aspecto económico), en virtud de una ley
dictada en ejercicio de su poder tributario (aspecto jurídico) y con la finalidad de
Aspecto Jurídico
promover el bienestar general (aspecto político).
(Legalidad; principios nullum
tributum sine lege y no taxation
without representation)
Ricardo Fenochietto: Se establecen a los ciudadanos considerando alguna
medida de su capacidad contributiva o del beneficio que han de recibir, cuyo
destino son las rentas generales sin asignación específica. Lo obtenido se destina
Aspecto Político
a un “fondo común” a través del cual se financiarán bienes públicos, y
(Fin de promoción del Bienestar
probablemente el contribuyente no perciba qué porción de los mismos recibe a
General)
cambio.45
44
45
DUE, p. 259.
PELOZO, p. 148.
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15
Dino Jarach: Son aquellos recursos que el Estado obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio, o sea, por
leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos en la forma y cuantía que establecen las mismas leyes46.
Características de los Recursos Tributarios47
Característica
COACTIVIDAD
Estos recursos consisten invariablemente en un traspaso o transferencia de riqueza de los
particulares a favor del Estado o del ente que éste designe.
La finalidad de esa detracción puede tener una finalidad fiscal, extra-fiscal o mixta, pero en general
esa detracción es en dinero y no en especie, aunque en algunos países los códigos tributarios
admiten que la prestación tributaria sea en especie.
Estas detracciones se distinguen por no ser voluntarias, es decir que no se trata de liberalidades de
los particulares, sino que el traspaso de riqueza que se produce por un tributo implica siempre un
reclamo, una exigencia, o una coacción ejercida sobre un particular.
OM
CARÁCTER
ECONÓMICO
Descripción
LA
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Jorge Macón48 dirá que la exigencia de tributar se trata de contraer el gasto privado. Es decir, de
molestar las personas, en otros términos, de causarles un daño. El ejercicio de esta facultad de
ejercer coacción al exigir el cumplimiento de obligaciones tributarias atañe al Estado, por ser éste
depositario del poder tributario.
Una diferencia importantísima con los denominados tributos en épocas anteriores al Estado
moderno, es que basados en los principios de la ley civil (o de la common law), rige el principio
nullum tributum sine lege (no taxation without representation).
LEGALIDAD
¿De qué manera puede el Estado ejercer su poder tributario? Solo mediante la sanción de leyes,
respecto de las que se supone que son manifestaciones de la voluntad social. No puede haber
tributo sin ley, las detracciones que el Estado realice ejerciendo su imperium deben ser sustentadas
por mandatos legales, que creen una obligatio ex lege de derecho público fundada en su poder
tributario.
La única y excluyente finalidad de los tributos es la de promover el bienestar general, éste debe
necesariamente ser su último objetivo (su fin teleológico): el bienestar general y el del cuerpo
político. (C.S.J.N. F. 196-218)
FINALIDAD
Impuestos: Son transferencias en dinero por parte del sector privado hacia el Estado, sin que ello requiera una
contraprestación específica. “Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.” (art. 10 del MCTAL).
-
FI
Impuestos, Tasas y Contribuciones Especiales
46
47
48
-
Tasas: Son aquellas prestaciones en dinero, excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un servicio
público determinado e individualizado respecto del sujeto pasivo. “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en régimen de derecho público, individualizado en el
contribuyente.” (art. 11 del MCTAL).
-
Contribuciones especiales: Tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de
la realización de obras o de actividades especiales por parte del Estado. “Contribución especial es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador beneficios especiales derivados de la realización de obras públicas,
prestaciones sociales y demás actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación
de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.” (art. 12 del MCTAL).
JARACH, p. 232.
VILLEGAS, p. 186-189.
MACÓN, p. 56.
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16
Tasas
Son aquellas prestaciones en dinero, o excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un servicio público
determinado e individualizado respecto del sujeto pasivo.
La tasa es un instrumento financiero más antiguo que el impuesto, pero que hace poco ha sido reconocida como una
especie más dentro de los tributos, además ha sido relegado a un tercer plano frente a los impuestos y los recursos
patrimoniales (a nivel nacional y provincial), mientras que resulta ser una gran fuente de recursos para los municipios49.
Existen dos clases de tasas: las jurisdiccionales y las administrativas50.
OM
Concepto (Modelo de Código Tributario para América Latina)
“Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en régimen de
derecho público, individualizado en el contribuyente.” (art. 11 del MCTAL).
Naturaleza de las Tasas
Es obviamente un tributo, pero se diferencia de los impuestos y de las contribuciones por la particularidad de que existe un
servicio público prestado o potencialmente prestado, divisible y con un contribuyente individualizado.
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En los impuestos el Estado simplemente ejerce su imperium y no presta ningún servicio ni reporta un beneficio directo al
particular; en las contribuciones de mejora existe una obra, prestación o actividad que el Estado realiza, que le reporta un
beneficio al contribuyente. En el caso de la tasa la prestación del servicio puede ser solo potencial (no necesariamente
efectiva), requiriendo una actividad particularizada en el obligado (uti singuli), o que le atañe a la vez que beneficie a la
colectividad (uti universi)51.
En cuanto a su diferencia con el precio podemos decir que la tasa incorpora una obligatio ex lege de derecho público,
mientras que el precio incorpora una obligatio ex contractu, normalmente de derecho privado52. En palabras más simples,
el precio es un instituto del derecho privado, caracterizado por la voluntariedad, contractualidad, concensualidad y
onerosidad, mientras que la tasa es una institución de derecho público53.
El siguiente es un cuadro presentado por un trabajo de Romina Bocchio:
IMPUESTOS
Es una contribución de los individuos al mantenimiento del
estado considerado como institución necesaria a la
subsistencia de la vida colectiva.
El sacrificio tiene en vista el interés particular y en forma
mediata el interés general.
El sacrificio tiene en vista el interés general y en forma
mediata el interés particular.
Corresponden en su mayor parte a una organización del
Estado formada con la base del dominio semi-público,
integrado con ciertos capitales, para prestar servicios con
la idea predominante del interés colectivo.
Derivan del derecho que la Constitución argentina asigna a
las autoridades para constituir el tesoro común que la CN
denomina en su art. 4.
FI
TASAS
Es la contraprestación de un servicio que el individuo usa
en provecho propio.
Clasificación de las tasas: JUDICIALES (civil contenciosa, civil voluntaria o penal) o ADMINISTRATIVAS.
49
VILLEGAS, p. 254.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 208-209.
VILLEGAS, p. 264-265.
52
VILLEGAS, p. 266.
53
GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 49.
50
51
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17
Características de la Tasas
Casi unánimemente la doctrina habla de que las características de las tasas son:
a) Naturaleza Tributaria
b) Existencia de un servicio prestado por el Estado
c) Carga de la prueba
d) Divisibilidad del Servicio
e) Naturaleza del Servicio
f) Voluntariedad
g) Destino de los fondos
OM
Naturaleza tributaria
El servicio prestado y que afecte a determinados individuos es el núcleo del hecho imponible: la obligación tributaria nace
con el acaecimiento de ese hecho imponible y la persona afectada por él es el sujeto pasivo. rigen, entonces, los mismos
principios que para los impuestos (legalidad, no confiscatoriedad, igualdad y equidad54.
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Hay quienes negaron su carácter coercitivo, razonando que el particular que pide la prestación del servicio público expresa
su demanda voluntariamente, aceptando así el cobro de la tasa; sin embargo existen dos falencias en este pensamiento al
no considerar que: 1) el Estado puede ejercer un monopolio en la prestación del servicio, y por lo tanto el particular no
tiene libertad para elegir otro prestador, y 2) la prestación del servicio es obligatoria en algunos casos para quien lo
recibe (por ejemplo la justicia, donde quien ha sido declarado culpable si pudiera no pagaría la tasa de justicia) 55. DEBEN SER
ESTABLECIDAS POR LEY.
Existencia de un servicio prestado por el Estado
La actuación estatal vinculante es el elemento caracterizador más importante para saber si estamos ante una tasa. Eso es
indudable, y la doctrina no ha generado divisiones en torno a la vinculación entre la actividad estatal prestada con un
obligado al pago individualizado; sin embargo la doctrina ha discutido sobre otro tópico relacionado: ¿la prestación debe
ser efectiva, o la tasa puede ser cobrada si la prestación es potencial?
Para responder a la pregunta debemos remitirnos primero a las posiciones:
LA PRESTACIÓN DEBE SER EFECTIVA (García Vizcaíno, García Belsunce, Villegas, Jarach)
De no darse la prestación efectiva se estaría ante un “impuesto disfrazado” que puede responder a servicios
imaginarios que el Estado no prestaría jamás, que solo sirven para justificar el cobro56. Aquí se enrola el grueso de
la doctrina y la jurisprudencia nacional.
FI
-
a) Fallo “Banco de la Nación Argentina c. municipalidad de San Rafael” de mayo de 1956, la CSJN dictaminó que:
“al cobro de una tasa corresponde siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio
relativo a algo no menos individualizado del contribuyente”. Concluyó igualmente en “Massalin Particulares c.
Tierra del Fuego”.
b) Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento (Pacto Fiscal II). Acuerdo hecho en 1993 bajo la
presidencia de Carlos Menem, donde se estableció en el segundo punto: “se promoverá la derogación de las
Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los
párrafos anteriores, (…) Igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales en general, en los casos que
no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, (…)”
54
55
56
PELOZO, p. 157.
JARACH, p. 234-235.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 102.
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18
-
La prestación debe ser Potencial (MCTAL, Guillermo Galli)
Este es el criterio que toma el Modelo de Código Tributario para América Latina (MCTAL) en su artículo 11 (nota: no
entiendo porque hablan del 16 me parece que se trata de un error) , Galli plantea “lo importante como fundamento del
gravamen es la existencia de una organización administrativa que esté en condiciones de prestar el servicio que da
origen a la imposición del tributo57”.
OM
Carga de la Prueba
Hasta el caso “Llombet de Delfino c. Provincia de Córdoba”, la CSJN entendía que la carga de la prueba correspondía al
contribuyente. A partir de dicho precedente invirtió la carga probatorio al expresar “en lo que atañe a la tasa de servicios
por inspección (…), la demandad no acreditó, como le correspondía, la efectividad de los servicios que invoca” Es decir,
consideró que la provincia debía acreditar la efectividad de los servicios prestados58.
Divisibilidad del Servicio
El servicio debe estar particularizado o individualizado en el obligado al pago, si el tributo fuera sobre un servicio indivisible
devendría impuesto59. Nota: Puede verse un análisis de la realidad de las tasas en Argentina en el apéndice 16.
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Naturaleza del Servicio
No todo pago al Estado es tasa, porque se consideraría que es un prestador más de servicios, y la tasa se transformaría en
un precio. Se entiende que solo abarcan a aquellos servicios inherentes al Estado, que solo pueden concebirse si su
prestación es realizada por un ente estatal60.
Voluntariedad
Algunos autores sostienen que la característica esencial de la tasa es que se debe cuando la prestación del servicio se
realiza, lo hace a requerimiento del interesado. Eso es así en parte, hay algunos servicios que se prestan por demanda de
particulares, sin embargo otros se prestan de oficio y contra la voluntad del particular (por ejemplo, la tasa de justicia para
el perdidoso). La inspección sanitaria, la de pesas y medidas, la administración de justicia, son todas actividades que se
inician o pueden iniciarse por iniciativa propia del estado, independientemente de la voluntad del contribuyente o aún en
contra de ella.
FI
Destino de los Fondos
Existen dos posturas:
El profesor Valdés Costa ratifica la posición del MCTAL cuando dice que “no se concibe que se cree una tasa con
destino a fines ajenos al servicio cuyo funcionamiento constituye el presupuesto de la obligación.”
Otra parte de la doctrina representada por Villegas61 y Catalina García Vizcaíno62, piensa que no importa el destino
de los fondos recaudados, dado además que el carácter de tasa no cambia con el destino que el Estado le dé a los
fondos.
Jarach63 agrega que el principio de universalidad del presupuesto exige que lo recaudado por tasas se vuelque a la masa
de recursos, sin afectación a la financiación del recurso en cuestión.
57
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 259-260.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 103-104.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 103.
60
PELOZO, p. 158.
61
VILLEGAS, p. 256.
62
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 104.
63
JARACH, p. 236.
58
59
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19
Graduación de las Tasas64
No es difícil pensar que aquí también haya discusiones en torno al tema. Si tan controversiales son sus características
cuanto más el sistema por el cual se establecen los montos a pagar por los contribuyentes.


Ventaja subjetiva (Seligman)
Ventaja objetiva (Pugliese)
Autores: Seligman, Laferrière, Von Hautte.
La idea es que se considere la capacidad contributiva, y
que además, el monto total recaudado por la tasa guarde
una razonable y discreta relación con el costo total del
servicio efectivamente prestado.
Equivalencia Coste-Importe
Parten del supuesto de que la tasa es una compensación
especial que paga un particular por un servicio que el
Estado le dispensa, y esa compensación debe restituir total
o parcialmente el costo de producción del servicio.
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Capacidad Contributiva
Sostenida por la jurisprudencia de la CSJN, desde el fallo
“Banco de la Nación c. Municipalidad de San Rafael” cuando
se expuso:
Cuantía Global
Fue expuesta por primera vez por García Belsunce en las
Jornadas de Tributación de la Cámara de Sociedades
Anónimas de 1972.
OM
Conforme a la ventaja
Debe graduarse la tasa conforme a la ventaja que el
obligado obtiene por el servicio prestado, aunque en ciertos
casos debería graduarse conforme el costo del servicio.
FI
“No se ha considerado injusto y se ha tenido más bien como
equitativo y aceptable que para la fijación de la cuantía de la
tasa retributiva de servicios públicos se tome en cuenta , no
solo el costo efectivo de ellos con relación a cada
contribuyente, sino también la capacidad contributiva de
los mismos representada por el valor del inmueble o el de su
renta, a fin de cobrar a los menos capacitados una
contribución menor que la requerida a los de mayor
capacidad, equilibrando de ese modo el costo total del
sector público.”
La fórmula de “razonabilidad” entre la tasa y el costo quedó
plasmada más por apego a viejos conceptos de los cuales es
difícil desprenderse. Esa tesis devino ficción (s/García
Belsunce).
Así el costo total de lo producido no puede exceder el
costo de lo que demanda el servicio al Estado.
Tanto el costo total como parcial resulta una imposible
aplicación, toda vez que los autores no dan una explicación
cierta y científica respecto del método para determinar ese
costo.
“Es imposible fijar con exactitud el costo individual de la
tasa, por eso para todos los conceptos sobre los que recae
se fijan contribuciones aproximadas, equitativas, que
pueden dejar superávit en unos casos, y déficit en otros.” –
CSJN
Autores: Rau, De Viti di Marco.
Siendo la tasa un tributo, no puede escapar de las
regulaciones básicas del derecho presupuestario, y por lo
tanto de los principios de unidad (todos los gastos y
recursos en un solo presupuesto) y el de no afectación de
recursos (los recursos no pueden ser usados para gastos
determinados). La realidad actual de los distintos niveles de
gobierno es que todos los recursos van a las rentas
generales.
64
VILLEGAS, p. 268-273.
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20
Contribuciones Especiales
Contribución de Mejoras
Su origen se puede remontar a la Real Cédula de 1562 dictada por Felipe II de España., según la cual los virreyes y
gobernadores debían ocuparse de los caminos y puentes que necesitaban construirse o repararse en los distritos, debiendo
costear las obras los que se benefician con ellas65. Otros mencionan a la ciudad de Westminster (Inglaterra) en 1662 con
una ley de ensanche de ciertas calles. Neumann introdujo la expresión Beiträge (contribución de mejoras)66.
Eusebio Cleto del Rey menciona en su trabajo67, la definición que diera Jorge Macón:
OM
“Es el tributo que grava el aumento del valor que opera en la propiedad inmueble, como consecuencia de obras que
construye el sector público."
Las contribuciones de mejora perdieron su importancia frente a otros recursos tributarios en los países desarrollados, al
estar totalmente realizada su infraestructura, y tener fácil acceso al crédito internacional para llevar a cabo obras públicas
(en general a una buena tasa de interés). También se cree que no se pueden producir incrementos tan bruscos del valor de
la propiedad.
LA
DD
.C
En los países subdesarrollados, en cambio (quienes tienen más vedado el acceso al crédito, o éste se da a altas tasas de
interés), los que poseen insuficiente infraestructura, las obras públicas generan en la propiedad de los particulares
beneficios sustanciales. En esas condiciones la contribución de mejoras es una buena opción de financiamiento.
Podemos distinguir dos situaciones68:
 Cuando existen obras públicas que naturalmente el Estado debe afrontar, y aunque alguien se oponga, tiene la
obligación de realizarlas e imponerlas, la realiza porque de lo contrario afectaría el derecho de los demás vecinos
(esta configura para contribución de mejoras).
Ejemplo: Pavimentación de una cuadra, construcción de redes cloacales, alumbrado.
FI
 Cuando a la sazón de la obra puede el particular decidir no aceptar dicho bien o servicio, y por ello no perjudicaría a
terceras personas (no constituye contribución de mejoras).
Ejemplo: Redes de servicios públicos (gas, agua, energía eléctrica), construcción de veredas.
Diferenciación con los impuestos y las tasas
En cuanto a la diferencia que estos tributos poseen con los impuestos y las tasas, García Vizcaíno 69 nos enseña que en la
tasa puede faltar la ventaja o el beneficio que proporciona a la propiedad del sujeto obligado (mientras que en la
contribución de mejoras ésta es la base de su aplicación). El impuesto está desvinculado del accionar estatal.
Finalidad y Justificación
Se persigue recuperar total o parcialmente el costo de la obra pública basándose en el principio del beneficio entre los
propietarios, sin importar si el mayor valor que experimentan es o no equivalente al tributo a pagar. Halla su justificación en
el principio del beneficio, por eso dice Villegas: “El beneficio es el criterio de justicia distributiva particular, puesto que
entraña una ventaja económica reconducible a un aumento de riqueza70.”
Dada sin embargo la observación en cuanto a la aplicación actual de las contribuciones de mejora, las sumas que deben
abonar los propietarios de los inmuebles beneficiados se determina en función al costo de la obra y no del beneficio
65
PELOZO, p. 163.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 115.
CLETO DEL REY; 1999. AAEP.
68
PELOZO, p. 164.
69
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 114.
70
VILLEGAS, p. 274.
66
67
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21
experimentado por éstos. Dicha situación hace que se torne injusto desde el punto de vista del contribuyente. Así, se
concluyó que la contribución de mejoras en esos casos no coincide con la esencia o razón de ser del tributo 71.
-
-
Características (Caracteres) de la Contribución de Mejoras
Es un tributo, y su hecho imponible es complejo y se verifica con la realización de la obra pública proyectada, y con
la valorización de la propiedad (se aclara que quien carga con la obligación tributaria es en quien recayó el
beneficio, es decir, a obra terminada);
El monto del tributo no puede exceder el mayor valor de la propiedad (aunque en la realidad se da más énfasis al
costo de la obra que al valor de la propiedad);
El monto de la contribución tampoco puede exceder el valor total o parcial de la obra.


Análisis de la Contribución de Mejoras en la Provincia del Chaco72
Se considera zona beneficiada y obligada al pago, a las comprendidas hasta 15 kms. a cada lado del camino, las
comprendidas en los arcos de 15 kms. desde el inicio o final del eje del camino;
Se consideran inmuebles rurales a los que se encuentran ubicados fuera de los límites de los ejidos municipales;
Deberán financiar el 30% del costo de la misma (que se integran por las erogaciones que se realicen para construir
la obra, salvo excepciones expresas en la Ley);
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
OM
Principales aspectos de la normativa vigente en las Provincias del NEA
Liquidación
 El órgano de liquidación es la Dirección Provincial de Vialidad;
 5 ‰ adicional por cada metro lineal de frente, para quienes se encuentren a la vera del camino;
FI
Recaudación
 Luego de las liquidaciones la DPV remite las mismas a la ATP, a los efectos de dar vista a los contribuyentes y dictar
oportunamente la resolución confirmatoria, encargándose la ATP de la recaudación;
 La recaudación se hará en cuotas semestrales en un plazo de hasta 5 años;
 El Poder Ejecutivo puede establecer bonificaciones para quienes paguen al contado de hasta el 15% de la deuda
total, y de 10% a quienes paguen dentro de los 12 meses contados desde la confirmación;
 El Producido forman parte del Fondo de Vialidad (art. 23, Ley 969).
Análisis de la Contribución de Mejoras en Resistencia (Ordenanza 1181/85) 73
Su hecho imponible es la realización de obras efectuadas tanto por la municipalidad como por terceros a quienes ésta haya
encomendado su ejecución (Art. 336, Ordenanza Tributaria del 2013).
Contribuyentes y Registro de Oposición
Son contribuyentes los propietarios o poseedores a título de dueño de inmuebles
ubicados en el ejido municipal que se beneficien directa o indirectamente por la
realización de dichas obras. (Art. 337, Ordenanza Tributaria 2013).
Registro de Oposición. Existe un registro de oposición usado para las obras encuadradas
en el art. 3° de la Ordenanza 1181/85. Su finalidad es que los vecinos que estén en
desacuerdo con la realización de la obra o con el pago de la contribución pueden dejar
constancia de su oposición y a su vez, si se reúne las firmas del 30% de los propietarios la
obra no se llevará a cabo en las condiciones originales. Dicho registro debe permanecer
71
72
73
Citado en PELOZO, p. 164.
PELOZO, p. 165-168.
PELOZO, p. 168-174.
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abierto por lo menos 15 días hábiles disponible a los contribuyentes .Requisitos: DNI, Título de Propiedad del inmueble.
Encuesta. Para aquellas obras que por su magnitud no justifiquen publicaciones en diarios locales y medios masivos, serán
consultados directamente por encuestas. Su validez extiende un (1) año, contado a partir del momento el cual se debe
iniciar la obra. Su implementación está a cargo de la Dirección General de Contribuciones de Mejoras.
OM
Obras y Financiamiento
Las obras que se financian con el sistema de contribución de mejoras son: Calzadas, Desagües Cloacales y Pluviales, Agua
Potable, Cordones, Zanjas a cielo abierto y revestidas o cubiertas, Apertura de calles,
Demarcación Vial, Muro mínimos reglamentarios para baldíos, Alumbrado y Red de Baja
tensión.
El financiamiento de dichas obras se hará en un 40% por los contribuyentes afectados por
la obra (que pagarán la contribución de mejoras), y en un 60% por un Fondo Especial para
Obras de Infraestructura (previsto en la ordenanza 1181/85).
40%
60%
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El Fondo de Infraestructura se compone de:
- Un adicional del 8% sobre todos los impuestos, derechos, patentes y tasas vigentes
a la fecha y los que se creen en el futuro;
- Las multas aplicadas por el municipio;
- Los pagos por contribuciones de mejoras, por las obras que directamente los beneficie;
- Las sumas ingresadas por préstamos para la realización de esas obras;
- Toda otra suma que el municipio destine para financiar las obras.
Modalidades de Ejecución y otras particularidades
Modalidades de Ejecución.
a) Por intervención directa del municipio: 1. Por contratación con terceros (mediante procedimientos de licitación pública o
privada, concursos de precios o adjudicación directa); 2. Por Administración.
b) Por parte de organismos públicos o privados, cuya supervisión es exclusiva responsabilidad del municipio, solo cuando
las obras sean declaradas de interés público e interés general por ordenanza municipal.
FI
Formas de Cobro
Al contado o Financiado en cuotas (12, 24, 36 o 48 meses, en cuotas por mes vencido). Los propietarios que no abonen la
cuenta al contado deberán efectuar el pago dentro del plazo establecido por la Dirección General de Contribuciones de
Mejoras. Por mora se recarga el 1% mensual (interés punitorio). Si los vecinos aportan los materiales, el valor de los mismos
se los toma como pago a cuenta. Para un breve comentario sobre los sistemas de liquidación véase el apéndice 17.
Peaje o portazgo74
El peaje es un tributo, que puede definirse como la prestación dineraria que se exige por la circulación en una vía de
comunicación terrestre o hidrográfica75. Su naturaleza jurídica es tema discutido entre los diversos autores:
a) El peaje como precio de un contrato (Buchanan y Valdés Costa): El peaje es el precio nacido de un contrato, que se
configura por las prestaciones que el concesionario realiza al camino del que el obligado hace uso.
b) El peaje como un tributo: Autores como Bielsa y Ahumada sostienen su naturaleza de tasa, mientras que Carvallo
considera que es un impuesto con fines específicos.
c) El peaje como contribución especial: Giuliani Fonrouge y Villegas consideran al peaje como una contribución
especial vinculada al beneficio como causa generadora de la obligación al pago.
74
75
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 119-123.
VILLEGAS, p. 278.
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23
El peaje como contribución especial
El peaje es un tributo, por ser una prestación pecuniaria que el Estado exige coactivamente ejerciendo su poder de
imperium. Las vías de comunicación son bienes de dominio público destinados al disfrute de la comunidad en su conjunto y
por naturaleza gratuitos.
La alteración de esta gratuidad se admite ante determinadas circunstancias especiales, entonces el Estado, ejerciendo su
imperium, resuelve cobrar sumas de dinero por su uso particularizado. Es una contribución especial porque existe actividad
estatal vinculante productora de un beneficio individual que es recibido como consecuencia del aprovechamiento de
determinadas obras públicas de comunicación.


Beneficios de Ahorro de tiempo (por construir nuevas autopistas, de mayor calidad entre puntos que ya poseían
otras vías de comunicación entre ellos);
Beneficios por Conexión (Por unir zonas que antes no estaban unidas, por los altos costos derivados de dificultades
topográficas);
Beneficios por Adelantos Técnicos (el reemplazo de antiguas formas de tránsito por otras nuevas como túneles
subfluviales, puentes, autovías)76.
OM

LA
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.C
Si además los fondos recaudados mediante el peaje se usan para financiar la construcción y conservación de los medios de
comunicación vial y para el mejoramiento de este tipo de infraestructura, está justificado que los usuarios de tales obras
públicas paguen peaje.
Constitucionalidad del Peaje
La libertad de circulación territorial está expresamente consagrada en nuestra constitución:
FI
a) En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que
sancione el Congreso. (Art. 9, CN)
b) En el interior de la República es libre de derechos la circulación de los efectos de producción o fabricación
nacional, así como la de los géneros y mercancías de todas clases… (Art. 10, CN)
c) Los artículos de producción o fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie, que
pasen por territorio de una provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo
también los carruajes, buques o bestias en que se transporten; y ningún otro derecho podrá imponérseles en
adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio. (Art. 11, CN)
d) Los buques destinados de una provincia a otra, no serán obligados a entrar, anclar y pagar derechos por causa
de tránsito (…) (Art. 12, CN)
e) Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio; a saber: (…) de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino (…) (Art. 14, CN)
Requisitos para que el peaje sea constitucional 77
1- El quantum del tributo debe ser lo suficientemente razonable en relación con los usuarios de la obra pública, por
cuyo aprovechamiento se cobra peaje. De tal forma, el tributo no se convertirá en una traba económica a la libre
circulación.
2- El hecho imponible se integre por la sola circunstancia de circular en los vehículos que la ley determine, con
prescindencia de todo otro aspecto relativo al contribuyente. Por eso, la base imponible se fijará en función de cada
unidad vehicular que utilice la obra pública, prescindiendo de otras circunstancias como el número de personas que
viajen, o la cantidad o valor de la mercadería transportada.
76
77
VILLEGAS, p. 278.
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 122-123.
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24
3- Que exista una vía accesible de comunicación alternativa, aunque no de la misma calidad de diseño, ni de igual
perfeccionamiento técnico, o aun cuando la vía de uso alternativo no sea directa. Es decir, sería inconstitucional
aplicar un peaje sobre una ruta que sea el único punto de acceso a algún lugar del país.
4- Que sea establecido por ley especial previa, dada su esencia tributaria.
5- Que sea producto de una ley nacional si se trata de una vía interprovincial (Ej: Chaco-Corrientes), pudiéndose solo
la provincia imponerlos en vías situadas dentro de sus territorios.
En general los tratadistas coinciden en que el producido del peaje debe ser utilizado exclusivamente para costear la
construcción y mantenimiento de la obra; en la práctica, y sobran ejemplos en nuestro país, el uso del peaje como fuente
para financiar las obras de infraestructura ha dado excelentes resultados y es aconsejable78.
OM
Principios Distributivos de la Carga Tributaria79
El intrincado problema de establecer en qué grado o en qué medida debe contribuir a la sociedad una persona mediante el
pago de sus tributos, al logro de ese bienestar general que exige el Preámbulo de la CN y que persiguen – con mayor o
menor suerte – todos los países del mundo80.
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“(…) con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior,
proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la
libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran
habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia (…)”
– Preámbulo
Cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporción justa y equitativa. Esa lógica se impone
constantemente en nuestra CN con su broche de oro en el artículo 16: “(…) la igualdad es la base del impuesto y las cargas
públicas.” En fin, los tributos deben aplicarse con justicia y equidad, aunque ambos conceptos sean ajenos al ámbito de lo
puramente financiero y pertenezcan a la filosofía del derecho. Véase el apéndice 18 sobre equidad horizontal y vertical.
FI
Allí, el Estado comienza a preguntarse cómo distribuirá las cargas públicas, es decir, quiénes aportarán al gasto
gubernamental, por eso se han considerado diversos principios y no se estableció un principio general para todos los
tributos.
Los tres principios actuales son: Principio de la Capacidad Contributiva; Principio de la Contraprestación; Principio del
Beneficio.
Principio de la Capacidad Contributiva 81
La capacidad contributiva (ability to pay para los anglosajones), puede ser entendida como la aptitud económica de los
miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos. Es el principio distributivo con más
consenso. Para muchas personas y autores de la materia los principios de justicia y equidad se satisfacen largamente
cuando se establece la posibilidad de pago público por los miembros de la comunidad cuando se toma en cuenta su
capacidad económica de cada uno. ¿Qué es más natural y justo que repartir las cargas del Estado de acuerdo a la capacidad
de pago de cada uno? (Harold Grooves).
Catalina García Vizcaíno82 define a la capacidad contributiva como “la aptitud económico-social para contribuir al
sostenimiento del Estado.”
78
PELOZO, p. 178-179
Este punto NO se encuentra en el Libro de Pelozo.
VILLEGAS, p. 198.
81
VILLEGAS, p. 202-208.
79
80
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25
Entre quienes se oponen a este principio se encuentra Giuliani Fonrouge mientras que entre los favorables a este principio
hallamos a Jarach, Neumark y la mayor parte de los financistas.
Idoneidad del Principio
“Cada ciudadano debe aportar a los gastos del Estado conforme a sus posibilidades”. Fenochietto dice que su fundamento
no es solo ético (por la justicia y la equidad) sino también lógico: no tiene sentido cobrarle un impuesto a alguien que no
tiene nada, ni patrimonio ni ingresos, y vive gastando y consumiendo lo mínimo indispensable para su subsistencia 83. Lo que
no soluciona el principio es cuánto más deben contribuir quienes mayor aptitud económica posean, allí se dan tres opciones:
proporcionalidad, progresividad o regresividad.
OM
Sería ideal poder contar con un método matemático, objetivo y exacto que la mida directa e inmediatamente, sin embargo
ese imaginario tropezaría con muchas dificultades (fraude, distorsiones, etc.). Por eso es parte de la base considerar que
los acontecimientos o situaciones fácticas generadoras de la obligación tributaria consisten en una concreta y conocida
manifestación objetiva de lo que corresponde normalmente a cierta aptitud de pago público84. Eso es lo que el legislador
trata de aprehender para determinar el hecho generador de la obligación de tributar.
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Medición de la Capacidad Contributiva85
Se sostiene que el nivel de vida (bienestar económico) del individuo puede medirse a través de 3 manifestaciones básicas:
a) A través de la renta
Se admite que existe una estrecha relación entre las rentas o utilidades obtenidas por un sujeto en un período
determinado y el nivel de vida o bienestar económico del sujeto (y, por consiguiente, de su capacidad contributiva).
Mayor renta, mejor nivel de vida (sino expliquemos por qué la gente persigue el ingreso para su sustento y la
obtención de ganancias acompaña al progreso). Existen diversas posibilidades rentas brutas, rentas netas e incluso
un concepto que veremos más adelante que se denomina renta psíquica.
FI
b) A través del consumo
Es también un buen índice de la capacidad contributiva (aunque muchos autores no estén del todo de acuerdo),
puesto que la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un mayor nivel de vida o
bienestar económico. Ésta es la base para ciertos impuestos como el IVA (Impuesto al Valor agregado), y los
impuesto indirectos al consumo, inclusive, parcialmente para el impuesto a las ganancias.
c) A través del patrimonio
El patrimonio o capital de una persona, es fuente productora de rentas. Sí, aunque no hablamos del capital en
términos de factor de la producción (maquinarias, equipos, etc.), sino del conjunto de bienes del que una persona
hace uso, goce o disfrute. Puede ser que en este momento hayas analizado algo: quizás la idea de que el Estado
grave a tu casa con un impuesto inmobiliario (salvo que la alquiles o una parte de ella sea explotada como local
comercial) es injusto ya que en realidad ella no produce rentas sino más bien gastos.
Sin embargo nuestros amigos contadores basándose en las teorías de nuestros amigos economistas crearon el
concepto de renta psíquica, que en pocas palabras no es más que una adaptación contable-financiera de la idea de
costo de oportunidad (que mucho habrás aprendido antes de llegar hasta finanzas públicas). ¿Qué ocurriría si no
tuvieras casa propia o auto propio o incluso una computadora propia? Deberías pagar alquiler, viajar en transporte
público o hacer uso de las máquinas de una biblioteca o ciber. Ese costo no incurrido que te genera el tener tus
propios bienes es la noción básica de la renta psíquica.
82
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 55.
FENOCHIETTO, p. 316.
VILLEGAS, p. 207.
85
VILLEGAS, p. 206-207.
83
84
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26
Principio de la Contraprestación
El principio de la contraprestación significa que los contribuyentes deben soportar las cargas públicas en función al uso,
aprovechamiento o goce de uno o más servicios públicos. Es análogo a cómo operan los precios en el mercado de los
particulares. Su uso implica considerar que es equitativo que aporten al Tesoro Público en función del servicio
individualizado o de aquellos que le atañen especialmente, les resulten o no beneficiosos a los obligados.
Teoría del Beneficio
OM
Según esta teoría, los tributos deben ser pagados por quienes reciben los servicios del Estado no en función de sus costos
sino de la utilidad o del valor subjetivo que éstos tienen para las personas 86. Allí aparece su primer problema: la utilidad es
subjetiva y difícilmente medible. La teoría surge de pensadores como Locke en el siglo XVII, y vuelve a resurgir con los
utilitaristas como Jeremy Bentham y el padre de los clásicos, Adam Smith.
Montesquieu decía que el ciudadano paga rentas con una porción de sus bienes para gozar de la protección que el Estado le
da a los demás bienes que posee mediante el sostenimiento de un régimen jurídico que le garantice la propiedad privada, y
la provisión de la seguridad interior87. Quienes se benefician del gasto público son quienes deben sostenerlo.
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“Igual tratamiento para quienes reciben iguales beneficios de la actividad estatal, y que la
distribución de las cargas públicas entre los individuos que reciben diferentes beneficios se
haga en proporción al monto del beneficio recibido 88.”
Críticas a la teoría del beneficio
Las objeciones a esta teoría son89:
- Carece de sentido razonar análogamente al sector privado, ya que el Estado lleva a cabo ciertas tareas que una
empresa privada está imposibilitada a realizar.
- A menudo los beneficios son sociales y no pueden individualizarse, y si se los individualizara la modalidad de
distribución no sería equitativa.
- La imposibilidad de medir la utilidad de las personas conspira contra la posibilidad práctica de aplicar este principio.
FI
En la realidad solo es posible aplicar esta teoría a través de algunos tributos específicos, como las tasas y el peaje (que
veremos a continuación), tendientes a cubrir las erogaciones que demanda un gasto determinado 90. Sus implicancias son
más acorde para estos tributos que para los impuestos a la renta o al patrimonio.
Recursos Parafiscales
Concepto
Son Tributos afectados a unas finalidades concretas recaudadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento
autónomo. Tienen por destino bolsas de comercio, colegios y consejos profesionales, cámaras agrícolas, INTA, INTI, etc.
Son caracterizados por la singularidad de su régimen jurídico, tanto en su nacimiento como en su desarrollo y destino final.
Los entes que recaudan estos tributos son recaudados por entes que no pertenecen a la administración pública. Se trata en
general de organismos autárquicos, creados por ley, a los cuales se les delega la realización de alguna actividad propia del
Estado; habitualmente de regulación económica91. También puede tratarse de funciones de interés o utilidad pública.
86
FENOCHIETTO, p. 318.
VILLEGAS, p. 200.
DUE, p. 77-80.
89
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 50-52.
90
FENOCHIETTO, p. 318.
91
FERNÁNDEZ, p. 72.
87
88
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27
La crítica de Jarach hacia ellos se centra en que son justificados por la transgresión de algún principio fundamental de las
finanzas, tanto en el aspecto político-económico, como en el aspecto jurídico (ejemplo: principio de legalidad)92.


Cuotas de los Colegios Profesionales (regulan matrícula profesional).
Cuotas a asociaciones gremiales y sindicales.
Duverger93 dice que la parafiscalidad es un concepto difuso (institución intermedia entre tasa administrativa e impuestos).
Características
Naturaleza Jurídica94
Las opiniones sobre su naturaleza jurídica no son uniformes.
-
-
MORSELLI: No son impuestos, ya que responden a exigencias económico-sociales, a diferencia de los tributos tienen
naturaleza esencialmente política.
GIULIANI FONROUGE: Son tributos, especialmente parte de las contribuciones especiales, con la consecuencia de
deber cumplir los principios de tributación tales como la legalidad. Las recaudadoras no pueden fijar su monto ni
imponer las contribuciones a libre albedrío aunque se trate de las contribuciones profesionales o sindicales.
DUVERGER: Son impuestos corporativos.
LUCIEN MEHL: Los diferencia de los impuestos porque los recursos parafiscales son de provecho solo a un grupo
determinado (social o profesional).
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-
OM
a) No se incluye su producto en los presupuestos estatales;
b) No son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado;
c) No ingresan en tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos.
Recursos de la Seguridad Social
Introducción a la Seguridad Social95
FI
La seguridad social, pese a ser conocida desde antiguo, es fruto del Estado de Bienestar; se desarrolló durante el siglo XX
asumiendo diferentes formas (cubriendo diversos riesgos) en distintos países. Más allá de intentos parciales, el plan de
seguridad social de sir William Beveridge, alrededor de 1942 en el Reino Unido, es considerado por la doctrina, en forma
prácticamente uniforme, como el primero que expuso una cobertura integral sobre esta problemática.
El objeto de la seguridad social, según Beveridge, es el “mantenimiento de los ingresos necesarios para la subsistencia”, y el
plan propuesto comprendía la cobertura de todos los avatares relacionados a la salud, la vejez, el desempleo o eventos
similares y se completaba con un sistema de subsidios que asegurara a todas las personas un ingreso mínimo,
independientemente de que trabajaran o no.
Obviamente los costos de un plan de esas magnitudes es muy alto en materia impositiva, por lo cual no pasó de ser solo un
proyecto; no obstante sentó un importante precedente en la materia. Vázquez Vialard afirma que las personas en situación
de necesidad requieren prestaciones que arreglen esa situación ya que, en su defecto, podrían quedar restringidas sus
posibilidades de desarrollo en un plano de dignidad y libertad y que “… la seguridad social trata de lograrlo mediante
técnicas que aseguran la concreción efectiva del principio de la solidaridad social.”
92
PELOZO, p. 180.
DUVERGER, p. 85.
VILLEGAS, Héctor. ob. cit., p. 282.
95
FERNÁNDEZ, Luis Omar. Ob. Cit., p. 389-390.
93
94
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28
Concepto
Luis Omar Fernández: Se trata de un conjunto de tributos, que generalmente tienen como base imponible la
remuneración del trabajo96.
Son recursos derivados porque se obtienen del sector privado en forma coactiva. Cumple las características de origen legal,
fin público y coerción. Por lo general su destino es el uso exclusivo y específico (sistema jubilatorio o de obras sociales)97.
OM
Tienen su origen constitucional en los artículos 14 bis y 75 inc. 23, se fundamentan en ley del congreso y se obtienen del
sector privado de forma coactiva. También podemos encontrar las contribuciones sindicales y a entidades gremiales98, que
se estipulan en los convenios colectivos de trabajo con los empleadores, los que son exigidos de manera coactiva. Todos
estos tributos se aplican sobre la relación laboral. Los principios y la historia de la Seguridad Social están en el apéndice 18.
Podemos comentar sobre la naturaleza de los aportes y las contribuciones99 que no existe unanimidad en la doctrina: Jarach
opina que son por un lado impuestos al trabajo de los empleados y un impuesto a la nómina para los empleadores; Giuliani
Fonrouge opina que son contribuciones especiales. De lo que no hay dudas es de su naturaleza tributaria.
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Entre las contribuciones a la seguridad social vigentes en la Argentina se encuentran los aportes al Fondo Nacional de
Empleo (Ley 24.013), los aportes jubilatorios, los aportes a las obras sociales y los aportes al Instituto Nacional de Seguros
Sociales, Jubilaciones y Pensiones (conocido coloquialmente como PAMI). En la provincia del Chaco los recursos de la
Seguridad Social son regulados por la Ley 4044 (1994).
Contingencias cubiertas por la Seguridad Social
FI
Contingencias
Biológicas
Vejez
Muerte
Económico-Sociales
Cargas de familia
Desempleo
Patológicas
Enfermedad Inculpable
Enfermedad Profesional
Accidente de Trabajo
Accidente Inculpable
Invalidez
Prestaciones o cobertura
Régimen Previsional
Asignaciones y Subsidios Familiares
Seguro de Desempleo
Obras Sociales e INSSJP
Régimen de Riesgos de Trabajo
Sistemas alternativos de Organización
 Sistema de Capitalización Individual (Cada persona genera su ahorro personal para la jubilación, en nuestro país
este era uno de los sistemas posibles, que era administrado por las AFJP).
 Sistema de Capitalización Colectiva (Eran los sistemas más primitivos, en los que cada grupo profesional o
trabajador generaba su propia caja y luego repartía el producido entre sus beneficiarios)
 Sistema de Reparto (Es el sistema vigente en Argentina desde la sanción de la Ley SIPA)
 Sistemas Mixtos (Fue el vigente en nuestro país durante el período 1993-2008, donde convivían un sistema público
y solidario de reparto con uno de capitalización individual)
96
97
98
99
FERNÁNDEZ, Luis Omar. Ob. Cit., p. 391.
PELOZO, Rubén. Ob. Cit., p. 182.
PELOZO, Rubén. Ob. Cit., p. 182.
FERNÁNDEZ, Luis Omar. Ob. Cit., p. 391.
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29
Principales aspectos del Régimen Vigente
Presentamos un cuadro resumiendo los regímenes vigentes en Nación y Provincia del Chaco:
Aporte del Trabajador
Agentes de la
Adm. Pública y
autoridades (a)
Policías, personal de
Seguridad, Docentes
y Bomberos
No
sujetos a
la Ley
Provincial
4.044
14%
14%
11%
Sujetos a la Ley Provincial 4.044
Normativa
Jubilación
Leyes 24.241
y 26.425;
Ley Prov.
4.044
Asignaciones
Familiares
Ley 24.714
Fondo Nacional
de Empleo
Ley 24.013
INSSJP (PAMI)
Fondo de Salud
Pública
16%
17% (Decreto
814/2001)
(b)
___________________________
Ley 19.032
Ley 23.660;
Ley Prov.
4.044
Código
Tributario del
Chaco
Total
Demás
Empleadores
18%
21%
(Decreto
814/2001)
(b)
NO APORTA
3%
5%
3%
1,25% (c)
1,25%
NO APORTA
6%
NO APORTA
6%
1,25%
1,25% (c)
1,25%
LA
DD
.C
Régimen de Obras
Sociales
Locador y
prestador
de servicios
OM
Concepto
Aporte del Empleador
Adm. Provincial y
Adm. Provincial
Municipal y la
y Municipal y
empresa Ecom
otros especiales
S.A. sobre sus
(col. 2)
agentes (col.1)
20,25%
20,25%
18,25%
28,25%
17,25%
19,25%
24,25%
(a) Agentes permanentes y transitorios, supernumerarios o por contratación de la Administración Pública Provincial y Municipal, personal de Ecom
Chaco S.A., Autoridades del poder ejecutivo y judicial, procurador general, secretarios de gobierno, ministros y subsecretarios, directores de
organismos autónomos, jefe de policía y miembros del directorio de Ecom Chaco S.A., concejales y vocales en representación del poder ejecutivo. Los
que ingresan por primera vez a la Administración Pública Provincial o Municipal, Ecom Chaco S.A. y todo agente laboral deben aportar el 50% sobre
la primera remuneración.
(b) El decreto 814/2001, aún vigente, dispone discriminar a los locadores y prestadores de servicios de los demás contribuyentes. Mientras que el
presupuesto 2002 (Ley 25.565) dispuso elevar las alícuotas en un 1% en cada caso.
(c) Antes de diciembre del 2012 el Fondo de Salud Pública contaba con una alícuota para ambos sujetos del 1%, que aumentó luego de la última
reforma tributaria (Ley provincial 7.148).
FI
Aportes de Autónomos
El aporte de los autónomos para la seguridad social comprende:
-
27% al SIPA
5% al INSSJP (PAMI)
A los efectos del cálculo de los aportes personales de los
trabajadores autónomos a través del decreto 1866/06 se
previnieron 5 categorías determinadas en función de la actividad
y los ingresos brutos anuales obtenidos. Vigente a marzo del año
2012 se presenta el cuadro de la izquierda.
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Anexo: Los recursos en el presupuesto
FI
LA
DD
.C
OM
Se presenta un extracto de la Nota de elevación de la Ley de Presupuesto Nacional 2013.
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31
OM
LA
DD
.C
FI
Nota: Todos los conceptos sobre Impuestos que no se desarrollaron en esta unidad los desarrollo en un solo bloque en la
unidad 4 de las presentes lecturas.
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32