LOS CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS SOCIALES JAVIER LASIDA - Incluido en Javier Lasida y Mora Podestá – “Política sociales de niñez y adolescencia – Aportes y estrategias para la acción”: Universidad Católica – INAME. Montevideo. 2002 Las políticas sociales se encuentran en una etapa de transición, caracterizada en primer término, por un conjunto de concepciones, enfoques y estrategias que tienden a ser cuestionadas y abandonadas; y, en contraposición, por la aparición de otras que orientan las iniciativas innovadoras y de búsqueda de alternativas. En este sentido Rolando Franco (96) identifica en las políticas sociales un paradigma dominante, fruto de la etapa de desarrollo denominada como de “sustitución de importaciones” y a un segundo paradigma, emergente, producto de una nueva fase de desarrollo ubicada en el período posterior al ajuste y en la que, en contraste con la etapa anterior, la economía tiende a abrirse a los mercados externos (regionales y mundiales). El enfoque y los marcos teóricos propios de uno u otro paradigma se manifiestan en los objetivos y el diseño de las políticas, en los arreglos institucionales que les dan soporte, la definición de los beneficiarios, el tipo de vínculo establecido con ellos, las formas de gestión, de financiamiento y de evaluación Avanzando, a partir de la caracterización de Franco, consideramos que el primer paradigma tiene como referencia principal la oferta que realizan las instituciones (responsables de las políticas), sus servicios, sus recursos humanos, sus metodologías y su infraestructura; en tanto el segundo prioriza la referencia a la demanda, o sea a los beneficiarios, sus necesidades y los aportes, expresados en términos de los resultados e impactos, que las políticas les significan Por lo tanto caracterizamos al primero como paradigma de la oferta y al segundo como paradigma de la demanda. Los dos paradigmas no se refieren a tipos “puros” de políticas identificados con uno u otro, sino que, justamente, aportan a la interpretación de los cambios, en tanto coexisten en una misma política e, incluso al interior de alguno de sus componentes. La transición se produce gradualmente, con marchas y contramarchas. En este momento parece más fácil y existen mayores consensos en la caracterización del paradigma en retirada, en tanto respecto a la conceptualización del paradigma emergente se plantean diversos debates y esfuerzos de experimentación en distintos sentidos. La puesta en cuestión del paradigma de la oferta y el progresivo avance del paradigma de la demanda constituyen una de las claves para la comprensión de las transformaciones recientes en las políticas sociales; a partir de esta interpretación se facilita la lectura de los principales debates ocurridos en este campo, como por ejemplo el referido a universalismo o selectividad de los beneficiarios, a la integralidad o sectorialidad de los servicios brindados, a centralización-descentralización en la estructura institucional y en la toma de decisiones o a las vinculaciones entre estado, sociedad civil y mercado. El cambio de paradigma se retroalimenta con varios debates y conflictos, que lo desbordan, pero con los que se cruza e interpela mutuamente. Nos referimos a las encrucijadas entre: a) visiones voluntaristas o ingenuas, que reducen las políticas a la cuestión de los satisfactores y al pleno acceso a los mismos y, en el otro extremo, perspectivas economicistas, que tienden a quitarles especificidad y relevancia; b) propuestas corporativistas, cuya principal referencia son ciertos sectores sociales o, incluso, los recursos humanos asociados a algunas de las políticas y en frente, propuestas que miran al conjunto de la sociedad y definen prioridades, en ocasiones no valorando adecuadamente las correlaciones de fuerza que podrían respaldarlas. Este enfoque de la transición en las políticas sociales posibilita vincular estas transformaciones con otras, que alcanzan a otras dimensiones de las sociedades; nos estamos refiriendo, en primer lugar, a las estrategias de desarrollo y a la aparición de las empresas “postindustriales”, cuya gestión ha privilegiado la relación con el cliente respecto al proceso de elaboración del producto (que constituía el aspecto priorizado por la empresa “fordistataylorista”). Desde la perspectiva histórica la transición en las políticas sociales interactúa con la crisis de la estrategia de desarrollo centrada en la sustitución de importaciones. Esa estrategia orientó una etapa que Franco (96) caracteriza como de “desarrollo hacia adentro”, que estuvo signada por la idea del progreso a través de grandes complejos urbano-industriales. En la etapa industrialista, en que el modelo y la referencia productiva era la empresa manufacturera, la demanda era un elemento que venía dado, que se daba por supuesto. El corazón de la empresa estaba en la planta productiva y los mejores resultados se asociaban a la mayor escala de producción: la clave era producir más cantidad, del mismo producto y, por lo tanto a menor precio por unidad. Hoy estamos viviendo el tránsito de aquella economía de escala, centrada en la oferta, a una economía de demanda, centrada en la calidad y pertinencia de los bienes y servicios, en la que la producción en series largas es sustituida por la especialización flexible en series cortas 1 (Alberti y Lasida, 2000). En la etapa industrialista “la política social persiguió la protección social del trabajador asalariado respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importancia creciente de la industria” (Franco 96: 3). Facilitar y sostener la incorporación de los obreros a la industria era el objetivo (compartido, con distintas finalidades, desde posiciones ideológicas y políticas contrapuestas) al que debían dirigirse las políticas sociales. Este enfoque y los emprendimientos a los que dió lugar, 1 Los cambios reseñados son posibles y progresivamente imprescindibles a partir de los nuevos recursos tecnológicos que tienen a disposición las empresas. Las transformaciones en las tecnologías y los equipos se intensifican en el tiempo, en la cantidad y en la calidad, convirtiendo a la información en un factor competitivo crítico. se desarrollaron en el contexto de fuertes conflictos sociales, políticos y armados que polarizaron las sociedades latinoamericanas. Desde esas posiciones encontradas todas las partes estaban animadas por la certidumbre y el optimismo respecto a la viabilidad del desarrollo o la modernización, en tanto se lograra implementar el camino por ellas elegido para alcanzarlo. Estas seguridades, motivadoras de impaciencias e intolerancias diversas, compartían la convicción respecto a las posibilidades ilimitadas ofrecidas por dos construcciones sociales, que luego entrarían en crisis: la ciudad como ámbito social y la industria como ámbito productivo. Durante las décadas finales del siglo XX las ciudades se conviertieron progresivamente de una promesa en un problema, tanto más importante, cuanto mayor fuera su tamaño. Y las empresas industriales, que se enfrentan a la encrucijada de reconvertirse o desaparecer, también dejan de ser una posibilidad abierta a todos. Ello puso en cuestión el objetivo del pleno empleo, lo que generó sentimientos de perplejidad y angustia frente a las perspectivas colectivas e individuales. La transición hacia el paradigma de la demanda se vincula con una nueva estrategia de desarrollo económico, que siguió a la etapa del ajuste estructural y que privilegia la relación con los mercados externos a través de la exportación, de los procesos de integración regional y de la apertura comercial. La emersión de un nuevo paradigma de la políticas sociales también tiene fuertes vinculaciones con los procesos de reforma del Estado. La crisis del Estado de Bienestar es en definitiva la crisis de las políticas sociales de oferta. Sobre fines de los 80 Michel Crozier (92)2 afirmaba que la administración pública francesa y de los países desarrollados se encontraban en crisis, a causa del aumento tanto de las necesidades y demandas que se le hacían, como de las dificultades y complejidades que debían contemplar al intervenir. A la vez que sostenía que el “sistema de welfare resulta contraproducente, por tender a imponerles a los interesados por su bien el mantenimiento de un juego debilitador de asistencia y de dependencia que los obtaculiza aún más en el nuevo contexto. Desde luego, la desviación de los costos es un fenómeno inmediato que obliga a actuar. Pero ninguna reforma tendrá éxito sino se apoya en el cambio de las costumbres y de la sociedad” (pág.55). Tal como sugiere Crozier el aspecto más evidente de la crisis es el problema de financiamiento, pero ella afecta el propio rol asignado al Estado, sus relaciones con los ciudadanos, sus diversas interacciones. Múltiples experiencias muestran que la solución no es el mero achicamiento del gasto social o del tamaño del Estado; lo que puede ser condición necesaria, pero resulta insuficiente para enfrentar la crisis3. 2 La primera edición del libro en francés es del 87. Algunos análisis, que fundamentan tanto iniciativas de reforma estatal, como la oposición a ellas, tienden a reducir la reforma a la reducción del costo del Estado para la sociedad, limitando la discusión al número de funcionarios públicos (no a sus funciones y rendimientos) y a la conveniencia de privatizar; este enfoque tiende a 3 La puesta en cuestión de los optimismos planificadores y, fuera de la región latinoamericana, el fin de los socialismos reales de la Unión Soviética y Europa4, generaron diversas actitutes de búsqueda e innovación, que han tendido a superar el enfoque de oferta y motivado y ambientado iniciativas con orientaciones afines al paradigma de demanda. Una de las principales y reiteradas características de los procesos de cambio es el abandono por parte del Estado del monopolio de todos los componentes y etapas de las políticas sociales. Aparecen o se refuerza el rol de otros actores, que son reconocidos y también convocados por el Estado y se ensayan distintas modalidades de relación entre este y aquellos. Por su parte los organismos estatales que, como efecto de las crisis, se superpusieron entre si5, tienden a reorganizarse en roles diferenciados por una parte de rectoría, regulación, financiamiento y evaluación y, por otra, en roles de gestión, ejecución y provisión directa de servicios. Importa anotar que estas transformaciones en los roles del Estado no son exclusivas del área social y que, por el contrario, en general se producen antes y con mayor intensidad en otras áreas6. Es un lugar común afirmar que existe un retiro o una reducción del papel del Estado. Pero los cambios que se están procesando no suponen necesariamente el debilitamiento del rol del Estado, sino una reformulación tal, que incluso conduce a fortalecerlo, adecuándolo a las nuevas circunstancias y exigencias. Ellos sí se orientan a una reconceptualización del papel y los atributos del Estado, que recurriendo de nuevo a palabras de Crozier (92), de un estado dirigente y arrogante, tiende a transformarse en una organización al servicio de sus ciudadanos, por lo tanto modesta en sus aspiraciones: “modernizar el Estado es, a primera vista, un trabajo mucho menos exaltador sobreestimar el papel de las empresas privadas y de las otras organizaciones no estatales y a soslayar el nuevo papel que se requiere de parte de los organismos del propio Estado 4 En palabras de Crozier, aplicables tanto a los estados socialistas como a los capitalistas de la segunda mitad del siglo XX, “ni la planificación ni ninguna de las ideologías sucesivas de la reforma administrativa han constituido una respuesta pertinente a esta crisis” (92: pág.104). 5 Para un Estado, cuando un organismo tiene problemas, es más fácil crear una nueva institución que reformar a la preexistente. 6 En Uruguay la diferenciación de roles y la desmonopolización de la ejecución ha avanzado o tiene un lugar privilegiado en la agenda de otras políticas públicas y parecería que va a llegar en último término a la mayoría de las políticas sociales. En el sector financiero se produjo en los 60 la creación del Banco Central, con roles de regulación y superintendencia, diferenciándolo del Banco República, que se mantuvo en un rol similar al de los otros bancos; en la mayoría de las empresas públicas ha comenzado en los 90 o se ha propuesto para los próximos cinco años. La única política social en la que se ha producido un proceso de este tipo es la de seguridad social, que importa reconocer que es una de las más importantes tanto por la cantidad de beneficiarios como por los recursos que insume. Pero en este caso la reforma estuvo exigida por un grave problema de financiamiento, que comprometía al conjunto de los recursos estatales. que modernizar la sociedad, orquestar el cambio, ordenar que los demás cambien. Pero es un trabajo más práctico, más serio y sobre todo más inteligente. Sus oportunidades de éxito son reales y por ello mismo podrían hacerlo mucho más estimulante. ...No se manda a la sociedad, no se ordenan sus arreglos y objetivos. A la sociedad se le sirve y para servirla mejor se actúa a modo de escucharla.” (pág. 57). La transición en las políticas sociales uruguayas En nuestro país el enfoque de demanda aparece lentamente, después de la reinstitucionalización democrática del 85; en los años siguientes en la agenda pública predominaron otros temas y las políticas sociales (al igual que otras dimensiones de la vida del país) experimentaron una suerte de “descongelamiento” que tendió a retrotraer su estado de situación al preexistente previo al gobierno de facto7. Igualmente, en ese contexto, comenzaron a manifestarse indicios o avances de la perspectiva orientada a la demanda. En primer término emergió un conjunto amplio y variado de organizaciones no gubernamentales8, que representaron un nuevo actor en el escenario de las políticas sociales. A partir de ese momento se realizaron varios relevamientos (en forma de directorios, guías y censos), que dieron cuenta de un conjunto integrado por varias categorías en cuanto a su tamaño, cobertura, temáticas abordadas e identidad. Algunas más cerca de lo que, en el ámbito de las ciencias sociales, se denominó en aquel momento como “nuevos movimientos sociales”, mientras que otras asumiendo un caracter más técnico y académico, actuando en roles más próximos a los de una empresa consultora o una institución de investigación y formación en el nivel universitario. Las ONGs (con escasísimas excepciones) se desarrollaron durante la dictadura con la mínima relación posible con el Estado, que era percibido en todo caso como un interlocutor hostil y peligroso. Una vez en la etapa democrática esa actitud cambió lentamente y a distintas velocidades entre unas y otras. La modificación se aceleró en tanto el Estado se fue constituyendo en fuente de recursos y de legitimidad para las ONGs; hasta llegar a la situación actual en que representa el principal financiador, muy distanciado de la cooperación internacional no gubernamental, que se ha reducido ininterrumpidamente a partir de la reinstauración democrática. Un segundo avance temprano hacia el paradigma de la demanda lo aportaron nuevas políticas y programas reformulados o creados a partir del 85. Entre 7 Uno de los ejemplos más destacados al respecto es la Ley No. 15.789, aprobada en 1985, que estableció el ordenamiento general del sistema educativo y que, en lo fundamental, recogió la estructura que había sido creada por la Ley 14.101 en enero del 73. Esta última fue objeto de duros enfrentamientos en los agitados meses anteriores al golpe de Estado. Ello no obstó que fuera “descongelada” en la salida de la dictadura y que a pesar de su carácter transitorio, constituya hasta hoy el marco normativo de la política educativa. 8 El término es utilizado con diferentes acepciones, aqui lo usamos en la más amplia posible, no excluyendo a ninguno de las subcategorías que la integran. ellos se destacó la reforma de los pertenecientes al Instituto Nacional de Alimentación (INDA), que tal como analiza Busquets (92) fue la primer área en la que se registraron transformaciones hacia un “nuevo modelo de política social” dirigido a la “focalización, la selectividad y la eficiencia”, que “llevaron a elevar la capacidad de direccionamiento y desempeño del Estado” (pág.110). La reconversión del INDA se realizó en el marco de múltiples iniciativas del Ministerio de Trabajo, a partir del 85, orientadas a la modernización de las políticas sociales, incluso más allá de aquellas en las que tenía responsabilidades de gestión directa 9. Otra acción fuertemente innovadora hacia el paradigma emergente, fue la creación del Plan CAIF10, que se originó en el mismo Ministerio, también durante la primera administración democrática. Las iniciativas del tipo de las recién mencionadas, orientadas al enfoque de demanda o con nítidos componentes en ese sentido, contaron con antecedentes anteriores al 73. Pero, es en el transcurso del período posautoritario, iniciado en 1985, que los cambios se intensificaron progresivamente. La principal transformación fue el nuevo sistema de seguridad social, aprobado en 1995, luego de varios intentos fallidos. Esta es, en cuanto al volumen de recursos, la principal política social del país. El nuevo régimen en realidad tiene un carácter mixto; una parte funciona con los mismos criterios y similares instrumentos que los vigentes hasta esa fecha, con características correspondientes al paradigma de la oferta; en tanto paralelamente se creó otro subsistema, varios de cuyos criterios y modalidades son afines al paradigma de la demanda11. Junto a esta reforma se produjeron otras iniciativas orientadas a la demanda, de menores dimensiones: en primer término algunos componentes y orientaciones de políticas de amplio alcance y en segundo lugar programas o proyectos de cobertura intermedia, a los que podrían agregarse múltiples y variadas experiencias a nivel micro y local (que igualmente poseen valor demostrativo en términos de las políticas “macro”), todo lo cual no corresponde analizar ni inventariar aquí. Las condiciones de las transiciones hacia la demanda: las crisis y vacíos en las políticas de oferta 9 La adscripción del INDA a la secretaría de trabajo desde el momento en que esta es creada, en el 66, es expresión de la concepción de las políticas sociales, que se analizó en el apartado anterior, como apoyo priotariamente al trabajador asalariado y su familia. 10 El Plan, que es abordado en el trabajo de Victorina Hamilton, se dirige a los preescolares y sus familias, tiene un funcionamiento descentralizado, con participación protagónica de la sociedad civil y asume una intervención intersectorial, incluyendo a los actores estatales responsables de diversas áreas (educación, salud, alimentación, trabajo). 11 El sistema, en su parte nueva, está basado en la capitalización individual de los beneficiarios, ellos eligen la institución financiera que administra sus ahorros; estas administradoras, privadas y públicas, operan compitiendo entre si. Las transiciones de un paradigma a otro registradas en estos quince años en Uruguay parecen obedecer a dos tipos de situaciones previas. La primera es la identificación de un problema crítico, que requiere de soluciones drásticas. En estas circunstancias, en el repertorio de las respuestas disponibles, aparecen y se opta por objetivos, modalidades e instrumentos que corresponden al paradigma de la demanda. Fue claramente el caso de la seguridad social que, de no ser reformada, corría el riesgo de arrastrar al país a una crisis económica. Ese cambio contrasta con el sucedido en la reforma educativa, implementada también a partir de 1995 (por lo tanto con respaldos políticos y una situación económica y social similar). En este caso el enfoque fue predominantemente de oferta12, aunque algunas de sus orientaciones y componentes corresponden a la perspectiva de demanda13. Afinando la hipótesis, el contraste entre ambas reformas sugiere que la mayor cuota de innovación en la seguridad social correspondió a una situación y percepción de mayor criticidad del problema a enfrentar, en tanto la reforma educativa tendió a mantenerse en el paradigma de la oferta, debido a la menor criticidad de la situación a la que se propuso responder. La mayor innovación exige recursos, fuerzas y credibilidad de los que resulta más difícil disponer en tanto se perciba al problema como manejable, lo que incrementa las inercias y el criterio de ajustar lo menos posible (lo que supone menores costos de todo tipo). No se postula a esta como la única explicación para la diferencias entre las reformas; ella debe combinarse con otros factores intervinientes, como por ejemplo las convicciones de quienes las diseñaron y ejecutaron, o las características de los beneficiarios (los trabajadores activios y pasivos en un caso y los niños y adolescentes, mayoritariamente en la etapa previa a la inserción laboral en el otro). El segundo tipo de situaciones previas al desarrollo de orientaciones de demanda en las políticas, es la existencia de un vacío en el problema que se 12 Uno de sus principales componentes y probablemente aquel en el que se lograron los resultados más significativos, fue la extensión de la educación inicial, que consistió en un gran esfuerzo de ampliación de la oferta pública, en algunas zonas llenando vacíos y en otras superponiéndose a la oferta privada preexistente. La diferencia con la reforma de la seguridad social parece responder, entre otras causas, a la muy distinta situación problema a la que respondió. La educación sufrió un deterioro de largo plazo de la calidad y la equidad, que fue relevado por evaluaciones técnicas más que por manifestaciones de insastifacción de los beneficiarios. Su no resolución entrañaba riesgos de efectos más diluidos en el largo plazo y concentrados en los sectores sociales más postergados (y consecuentemente con menor capacidad de presión), en contraste con la seguridad social, que amenazaba con generar una crisis en plazos que se acortaban rápidamente y con efectos en toda la economía nacional . 13 Nos estamos refiriendo en especial a la prioridad otorgada a la discriminación positiva como estrategia para mejorar la equidad en los resultados, para lo cual se desplegaron múltiples modalidades compensatorias, como por ejemplo las escuelas de tiempo completo (ubicadas exclusivamente en zonas de contexto social desfavorable). enfrenta (o sea la inexistencia de respuestas previas). Este es el caso del Plan CAIF y de Projoven14, que se desarrollaron en áreas en las que existía una demanda insastifecha y a partir de instituciones y equipos técnicos con limitada o nula vinculación con los organismos competentes en las políticas sectoriales involucradas15. Pero, circunstancias de este tipo, en las que exista un vacío respecto a un problema o a un conjunto de necesidades sociales, son relativamente excepcionales y sobre todo de escasa magnitud en nuestro país, que cuenta con un amplio y antiguo Estado de bienestar, con múltiples aparatos de políticas sociales con importantes coberturas 16. Las crisis y los vacíos de las políticas de oferta parecen ser condiciones necesarias pero no suficientes para la transición hacia modalidades de demanda. Su desarrollo supone redefinir un conjunto de dimensiones (un análisis de las mismas aparece en el el ya referido trabajo de Rolando Franco): a) respecto a los actores reemplazar al Estado monopólico por una diversidad de actores, con diversos roles; b) optar por la descentralización y por modalidades de gestión referidas a los resultados, superando el modelo de organización que pretende limitar la información y las decisiones a los ámbitos centrales y cuya administración se concentra en la corrección de los procedimientos (su instrumento arquetípico es el expediente); c) ampliar las fuentes de financiamiento, que no quedan reducidas al presupuesto nacional , sino que incorporan el cofinanciamiento de los beneficiarios y de otros agentes (empresas, campañas de recaudación de fondos) y ejecutar los recursos transfiriéndolos a la demanda y condicionándolos al logro de determinados impactos. Los cambios en la organización y en los recursos humanos Una de las condiciones para la nueva generación de políticas es el desarrollo de nuevas organizaciones y de cambios o reconversiones en los recursos humanos que las gestionan desde diferentes roles. Los enfoques de demanda son viables cuando se transforman tanto las instituciones centrales (a las que la ley les asigna la responsabilidad estatal respecto a un área específica), como aquellas que actúan en el ámbito local 14 Projoven es un programa de capacitación laboral de ejecución descentralizada, a través de entidades capacitadoras que se articulan con las demandas de empresas y son responsables del diseño, ejecución y de los resultados que se comprometen a lograr. 15 En este sentido es sugestivo que el Plan CAIF no haya sido una iniciativa de la ANEP (que sí participa del mismo) o del Ministerio de Educación y que Projoven no haya surgido del CETP-UTU. 16 En países que han experimentado modernizaciones más tardías, este enfoque es el asumido para desarrollar nuevas y grandes áreas de política social. Por ejemplo en Guatemala la alfabetización rural, con una cobertura de cientos de miles de niños se ha emprendido con un programa con características similares al Plan CAIF, en donde comunidades mayas, que no hablan español, dirigen y son propietarias de las escuelas (PRONADE 97) respecto a cada política. Las centrales deben reemplazar su función administrativa, referida a los procedimientos, por otra reguladora, concentrada en la definición de objetivos y en la supervisión y evaluación de resultados. Las locales deben fortalecerse, aumentando tanto su capacidad de gestión autónoma como, correlativamente, la responsabilidad por los bienes y servicios prestados 17. Los cambios en algunos casos consisten en la creación de nuevas organizaciones, en tanto en otros se apostó a la reconversión de las existentes. Por ejemplo, la reforma de la seguridad social a nivel central modificó o más precisamente amplió las competencias y funciones del Banco de Previsión Social y del Banco Central, pero en el nivel de la ejecución del servicio optó por crear legalmente una nueva figura institucional, la Administradora de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP). En varios otras casos se ha recurrido a la constitución de equipos paralelos (las denominadas Unidades Ejecutoras de Programa, que son habituales en las acciones financiadas por los bancos intergubernamentales), cuyas distribución de responsabilidades con los organismos pre-existentes constituye habitualmente una zona de tensiones. Entre los casos en que se optó por la reconversión de la organización que hasta ese momento estuvo a cargo de políticas y programas de oferta, se registran varios ejemplos de enletencimiento o directamente de naufragio del tránsito hacia el enfoque de demanda18. Las transformaciones organizacionales se acompañan por otras en los recursos humanos involucrados en las políticas; el énfasis en los resultados exige que ellos posean capacidades gerenciales, que no han sido las requeridas para el ingreso e incluso para el ascenso en la función pública. Esas capacidades no se demandaron no sólo, ni principalmente, por las carencias en la gestión de los recursos humanos en el Estado (que existen y son importantes), sino porque el rol esperado era otro. La mayoría de los funcionarios de las políticas sociales uruguayas fueron contratados para la provisión directa de los bienes y servicios, a través de sistemas administrativos referidos a los procedimientos y no a los resultados obtenidos y menos aún a la satisfacción de los destinatarios. Son sistemas que cuidan más que se den todos los pasos previstos, que la calidad lograda y el tiempo insumido; su instrumento arquetípico es el “expediente”. La formación requerida e incluso la brindada en el empleo, así como la experiencia acumulada en el desempeño laboral estuvieron orientadas al desempeño de roles de ese tipo. Las lógicas de funcionamiento, la estructura de incentivos y 17 En las políticas centradas en la oferta, el agente local tienen un escaso campo de decisiones a tomar y a la vez, muy reducidas responsabilidades respecto a los resultados logrados. 18 Cuando los fracasos suponen la frustración de expectativas de los beneficiarios y de los agentes locales de la política (tanto estatales como privados), queda abierta la pregunta si el principal impacto del intento fallido no es la obstaculización de futuras iniciativas de cambio. la propia experiencia acumulada en el organismo dificultan que buena parte de los funcionarios asuma funciones gerenciales. Algunos de ellos igualmente lo intentan con éxito, incluso en condiciones poco estimulantes o directamente adversas. En otros casos necesitan formación junto a la implantación de lógicas de funcionamiento y de políticas de recursos humanos centradas en las responsabilidades, en los desempeños y en los resultados obtenidos. Importa subrayar que es escaso el aporte de la formación sin una transformación del sistema de gestión y que, a la vez, genera frustración y desconoce legítimos derechos de los trabajadores, el modificar las formas de gestión y las exigencias laborales sin brindarles la oportunidad de formarse en ese sentido. Debe reconocerse que otro importante conjunto de funcionarios tiende a resistir de distintas formas19 los procesos de cambio, lo que en muchas áreas resulta decisivo para la suerte de las innovaciones. Entre las características institucionales de las innovaciones se destaca que la mayoría cuenta con el apoyo de organismos intergubernamentales (en el caso uruguayo se destaca el Banco Interamericano de Desarrollo) que, incluso, han propuesto y promovido algunas de las iniciativas. Además y más importante que los recursos financieros (aportados en su mayor parte como crédito), ellos cooperaron con los diseños de las intervenciones, facilitaron la implementación de nuevas modalides de gestión y estimularon el desarrollo de actores alternativos a los predominantes en las políticas, estos últimos caracterizados por una definida orientación de oferta. Este aporte aparece como uno de los decisivos para la generación de las condiciones que viabilizaron las innovaciones. Pero, para evitar sobreestimarlo, conviene considerar que apoyos del mismo tipo también se han registrado recientemente, con la misma e incluso mayor intensidad, en reformas que priorizaron a la oferta. ¿Las organizaciones privadas (con o sin fines de lucro), son por definición mejores que el Estado realizando intervenciones sociales? La pregunta del título refiere al fundamento para la transferencia de roles y responsabilidades desde el Estado hacia las ONG, tal como se viene verificando en diversas áreas de las políticas sociales. Los fundamentos para esos cambios consideramos que se agrupan en dos categorías y que ambas están, en definitiva, orientadas por el objetivo de la descentralización. El primer grupo está conformado por las razones referidas a los mejores resultados e impactos que pueden lograr las instituciones no estatales: cuentan con condiciones más adecuadas para ser flexibles y por lo tanto para vincularse con la cultura y las necesidades de los beneficiarios, para innovar y 19 Son más usuales las situaciones de resistencia pasiva, aunque también se registran acciones de oposición organizad. Para subrayar la importancia de este aspecto y de la necesidad de contemplarlo en las estrategias de innovación debe recordarse que varios de los sindicatos más importantes en la actualidad son los correspondientes a algunas de las políticas sociales sectoriales, como por ejemplo los docentes o los de la salud. para aprender a partir de su práctica; en ocasiones también se menciona su mayor compromiso con las acciones a su cargo. La segunda categoría de fundamentos refiere a la conveniencia de diferenciar roles rectores y reguladores respecto de aquellos otros que tienen como objeto la ejecución directa de las acciones. La diferenciación no existe si las dos funciones están concentradas en el mismo organismo y resulta facilitada cuando el rol rector lo asume el organismo público competente y el de ejecución las ONGs. Pero, ninguna de las dos categorías de fundamentos necesariamente excluye de la ejecución a los organismos estatales. Con una estructura organizativa distinta a la vigente puede pensarse en agentes estatales con condiciones, incentivos y exigencias similares a los de las ONGs, que favorezcan su diálogo con los beneficiarios, e incluso la participación de estos en los servicios recibidos. La flexibilidad y la eficiencia tampoco son intrínsecas al sector privado, aunque si ocurre que es más fácil que organizaciones rígidas, que prestan servicios inadecuados respecto a los requeridos (por lo tanto de baja calidad) y con costos altos, continúen haciéndolo por períodos largos si son estatales que si son privadas (donde es más directo el control de los resultados y los efectos y la responsabilidad respecto al gasto). Tampoco la diferenciación de roles entre los actores centrales y los locales es posible exclusivamente hacia adentro del Estado, con la condición que unos y otros no sean parte del mismo organismo y que sean independientes entre si. Por ejemplo, en el caso del INAME la aplicación de este criterio supondría separar los roles de rectoría de políticas, supervisión y evaluación en una institución diferente de los agentes locales, que están a cargo de la gestión de las acciones y del vínculo con los beneficiarios. La descentralización de los agentes locales estatales que prestan los servicios directamente a los beneficiarios permitiría generar condiciones similares a la tercerización hacia el sector privado. Cuando se cuenta con un conjunto de ejecutores locales pertenecientes al aparato estatal esta es una opción que debe evaluarse cuidadosamente, porque seguramente entre varios de ellos existen capacidades y conocimientos acumulados (que debe cuidarse que no se pierdan en el proceso de cambio), así como la potencialidad de reconvertirse a un nuevo rol autónomo. En conclusión la transferencia de funciones a los actores locales, sean públicos o privados exige algunas condiciones: a) el fortalecimiento de las capacidades de los agentes locales que quieran realizarla, porque deberán asumir funciones que hasta ese momento le estaban vedadas o simplemente no realizaban; b) la transferencia de capacidades de decisión autónoma y de los recursos necesarios para ejercerlas c) la responsabilidad respecto a los resultados logrados; d) la posibilidad de competencia con otros agentes locales; si un actor tiene el monopolio local de determinados bienes o servicios, la descentralización será incompleta y las condiciones que se le brinden para que asuman la responsabilidad por sus acciones tenderán a resultar siempre insuficientes; para que esa responsabilidad sea efectiva tiene que existir la posibilidad cierta de que, dado un mal desempeño, la función sea asumida por otro actor. En este sentido, la clave de la descentralización es poder elegir al mejor agente local (sea estatal o no) y evaluar sistemáticamente su desempeño, pudiendo transferirle la ejecución a otro agente en caso que el primero seleccionado no alcance los resultados comprometidos o incluso que otro se demuestre como más eficaz. 4. Los cambios en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes. El cambio de paradigma también se está produciendo en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes. Los trabajos presentados en este volumen abordan algunos de los desafíos y las encrucijadas generados por estas transformaciones y arriesgan alternativas para enfrentarlos. El primer lugar en esta área en cuanto a cobertura, recursos e incluso valor en el imaginario social, lejos de cualquier otro organismo, lo ocupan las políticas educativas desarrolladas por la Administración de Educación Pública. El Instituto Nacional del Menor, si bien no es el principal organismo actuante en las políticas de niñez y adolescencia, es al que la ley le adjudica el papel rector, junto con una competencia no acotada a un servicio sectorial, sino referida integralmente al desarrollo de ese grupo de edad. Probablemente la responsabilidad integral sea el fundamento para adjudicarle la función de rectoría; importa reconocer que la atribución de esta responsabilidad rol adolece de cierto voluntarismo de parte de los legisladores, en tanto no se dotó al INAME de las herramientas institucionales para ejercerla efectivamente, respecto a un conjunto de organismos que son más antiguos y de mayor tamaño. Desde este marco los trabajos aquí presentados, en su mayoría, se refieren a diversos aspectos de la acción del INAME; pero no lo abordan aisladamente, sino que atienden a sus vinculaciones y articulaciones con otros actores. Las políticas sociales orientadas por el paradigma de la oferta son “monopolio” del Estado quien, a través de un mismo organismo, realiza el diseño, el financiamiento, la ejecución, la supervisión y al que también le corresponde la evaluación (no siempre realizada). En el caso del INAME en 1986 se registra un primer convenio entre el entonces denominado Consejo del Niño y una ONG, para incrementar los asistentes al jardín de infantes gestionado por esta, constituyendo el primer caso de financiamiento a una acción privada con modalidad “abierta” (o sea sin internación del niño). A partir de ese momento el Instituto, en el marco de la reinstitucionalización democrática del país iniciada el año anterior, experimenta un sostenido crecimiento de su cobertura, que se multiplica más de tres veces. El incremento se concentró en las modalidades de atención en tiempo parcial o “abiertas” y a través de la ejecución conveniada con ONGs, a las que, cumpliendo con determinadas condiciones, se les brinda el financiamiento necesario para hacerse cargo de un determinado número de niños y adolescentes. Los datos disponibles en el Instituto (proporcionados por el Sistema de Información para la Infancia – SIPI), justamente indican que el aumento del número de beneficiarios se registró casi exclusivamente en la modalidad de tiempo parcial, a la que en el 96 asistía a más de la mitad de los niños y adolescentes (55%) y en el 99 alcanzó al 84% de ellos. Se destaca que las categorías consistentes en internación redujeron su participación tanto relativa como absoluta. El Cuadro 1 muestra la evolución en el último período y proporciona las últimas cifras disponibles detallando las cantidades de niños y adolescentes de acuerdo con dos grandes modalidades de atención y con la institución ejecutora. El importante crecimiento en el período, que intensificó una tendencia registrada a partir del 85, durante las tres administraciones democráticas, se concentró en las modalidades abiertas, gestionadas por ONG. A la vez, en el 99, la cobertura de las instituciones privadas correspondía casi el 80% de los beneficiarios. Cuadro No1: Cantidad de beneficiarios del INAME y porcentajes por ejecución directa y a través de convenio con ONG y por modalidad (tiempo parcial o internados) en los años 96 y 99 Tiempo parcial Internados 1996 ONG en Ejecución convenio con directa de INAME INAME 1999 ONG en Ejecución convenio con directa de INAME INAME 13679 - 55.6% 5560 - 22.6% 1715 - 6.9 % 3641 - 14.8 % 24595 - 100 % 34468 – 74.7% 7481 - 16.2% 1506 3.2% 2671 - 5.7% 46126 – 100% Elaboración en base a datos proporcionados por el Area de Análisis de Información del SIPI. El cuadro muestra que poco más de un quinto de los niños y adolescentes es atendido directamente, en servicios ejecutados por el propio Instituto y que los internados no alcanzan al 10% de los asistidos (tanto en el INAME como en ONGs en convenio). Además estamos frente a un organismo que, de cada diez beneficiarios a nueve los atiende en centros abiertos, lo que no corresponde con la que probablemente sea una de sus imágenes más generalizadas, que lo caracteriza como un internado para infractores (o un reformatorio para infanto juveniles). La información disponible incluso no discrimina el creciente número de adolescentes infractores con medidas alternativas a la privación de libertad, que están a cargo mayoritariamente de instituciones privadas. El dato no es relevante en términos cuantitativos, pero si en el análisis cualitativo, porque confirma la misma tendencia a evitar la internación también con ese grupo, respecto al cual la opinión pública tiende a sentirse amenazada y, consecuentemente, el sistema político es especialmente sensible. Los datos recién expuestos son sólo la punta del iceberg de las transformaciones en curso. Los trabajos que se presentan a continuación profundizan en varias dimensiones: los cambios institucionales y la participación de los diversos agentes de la política en los mismos, las relaciones entre Estado y sociedad civil para la gestión de las políticas y finalmente en la conceptualización y el rol asignado a los que deberían ser los actores principales, los niños y sus familias. Varios de los trabajos relevan carencias en la gestión de los convenios por parte del INAME y aportan estrategias y herramientas para superarlas. Por otra parte el sistema de información y evaluación está en proceso de revisión y desarrollo. Probablemente su principal problema se refieren a los indicadores de resultado, que no están definidos para evaluar el proceso del joven y la gestión de los centros y no están integrados a la gestión y a la ejecución del financiamiento a los centros. Las insuficiencias detectadas por los trabajos en los criterios e instrumentos de gestión y evaluación de los convenios, se vinculan al origen de los mismos. Excepcionalmente ellos corresponden al diseño de programas por parte del Instituto. Por el contrario se generaron mayoritariamente en base a solicitudes de las ONGs, a las que el organismo estudia y luego decide apoyar o no, encuadrando la iniciativa recibida en alguna de sus áreas de intervención. Desde ese tipo de relacionamiento se fueron modelando los roles de una parte y la otra. La ONG llega con una acción en general funcionando o en su defecto con una idea bastante acabada de cómo implementarla, con los beneficiarios seleccionados con una modalidad de intervención definida y con sus recursos humanos reclutados. La decisión de financiamiento del INAME le supone requisitos más referidos a aspectos administrativos que a los objetivos y resultados buscados o a la población con la cual trabajar. Las supervisiones han procurado superar esta limitación, pero requieren de un encuadre general que les facilite realizarlo20. 20 La historia de los convenios incluso ha generado el problema del apoyo a acciones que cuentan con otros financiamientos, lo que crea el problema de si se evalúa y exige por el conjunto de la intervención o por la parte que cubre el INAME. La superposición de recursos requiere la separación de las intervenciones y los recursos o, de gestionarse conjuntamente, la información a cada organismo financiador respecto a los otros recursos recibidos por la ONG, junto con los objetivos y resultados comprometidos. María Elena Laurnaga (99) relevó la percepción existente en el INAME de que hasta el momento ha conveniado con ONG tradicionales y que existe un riesgo de abrir a propuestas de otras instituciones: “una cosa es conveniar con estas ONG y otra con En definitiva los convenios exigen avanzar en la precisión de los resultados a lograr, en contraste con la lógica de funcionamiento anterior, centrada en los procedimientos formales y en los medios utilizados. El enfoque de oferta parece fundamentado en el supuesto que si los servicios los brinda el organismo competente, de acuerdo con el trámite correspondiente, no hay mayor duda que se van a obtener los resultados esperados. Desde esta perspectiva lo decisivo es quien presta el servicio y la corrección en los procedimientos. Incluso en la transferencia de ejecuciones a las ONGs se tiende a mantener el enfoque de oferta, en base al supuesto que sus acciones están bien definidas y focalizadas y que el financiarlas exige principalmente controlar que efectivamente las realicen. El nuevo enfoque, que hemos caracterizado como de demanda, tiene como referencia principal a los niños y jóvenes a los que se pretende brindarles un servicio o un apoyo y no la institución que lo presta (sea ella el propio INAME o las privadas). Para la perspectiva de demanda, lo decisivo no es con quien se convenia sino los resultados e impactos logrados en los destinatarios de la intervención, en términos de desarrollo personal, aprendizaje y mejores oportunidades de integración social. En todo caso cual sea la ONG es un dato para evaluar la probabilidad que logre los objetivos y resultados, pero estos son definidos no por el ejecutor, sino por el Instituto, que es el responsable de la política y del destino de los recursos asignados a desarrollarla. De esta forma se mantiene la responsabilidad en el INAME que es el organismo público competente y, a la vez, se busca al ejecutor que esté en las mejores condiciones posibles para llegar a los niños y adolescentes con los que se procura trabajar, logrando los objetivos buscados, independientemente que sean instituciones públicas o privadas. Por lo tanto se tiende a asignar los recursos mediante mecanismos de asignación competitiva, que consideran las capacidades y las propuestas de los que se postulan como ejecutores. La ejecución financiera deja de ser sólo solo un acto administrativo distanciado de la intervención y se condiciona al logro de resultados. las que surjan, que requerirán criterios de legitimidad de nuevo tipo” (pág. 57) le manifestó uno de los entrevistados. El testimonio expresa la importancia dada a la institución y la necesidad de contar con un sistema de selección de propuestas y de evaluación de las mismas que no limite los convenios a un grupo más o menos cerrado de organizaciones. . REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Alberti, José Pedro y Lasida, Javier (2000). Los institutos públicos de formación profesional – Transición hacia modalidades de intervención del Estado en la formación para el empleo. Busquets, José Miguel (1992) - La reforma del Estado en la política social alimentaria uruguaya (1985-1989). Tesis de Maestría. IUPERJ, Río de Janeiro. Franco, Rolando, (1996) – Los paradigmas de la política social en América Latina. CEPAL. Santiago de Chile. Laurnaga Midaglia, Carmen (2000) - Alternativas de protección a la infancia carenciada. La peculiar convivencia de lo público y lo privado en Uruguay. CLACSO. Buenos Aires. PRONADE (1997) - Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo. Ministerio de Educación. Guatemala.
