Neocolonialismo normativo agrario en Colombia, reflejo de la desigualdad social del campo

Capítulo 27
NEOCOLONIALISMO NORMATIVO AGRARIO EN COLOMBIA,
REFLEJO DE LA DESIGUALDAD SOCIAL DEL CAMPO
Lady Carolina Bayona Estupiñán111*
Resumen
En el año 2019 celebramos la Batalla del Puente de Boyacá donde se logró la Independencia de la Nueva Granada del yugo Español, presentando variaciones institucionales en diversos aspectos de gobierno, principalmente en su organización,
dejando el régimen monárquico y pasando al modelo de república democrática;
pero en materia normativa no se evidenció mayor cambio o variación a las costumbres y normativas impuestas por la Corona española; hoy en día después de
200 años de Independencia, se evidencia el atraso normativo en materia de derecho de tierras, lo que ha llevado a que el campo colombiano haya sido objeto de
crisis durante décadas. Es por esto que ésta investigación pretende evidenciar ¿cuál
ha sido la evolución normativa en materia agraria en los últimos 200 años? y su
reflejo en las formas de vida del campo en Colombia. Para llegar a su solución se
analizará los problemas sociales que han generado la situación de desigualdad y
violencia en el campo, bajo el estudio de la normatividad impuesta desde la colo111*. Abogada, candidata a Doctora en Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Magíster
y Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Santo Tomás. Docente universitaria en
posgrado en las áreas de Fundamentos Ambientales y Legislación Rural de la Especialización en
Legislación Rural y Ordenamiento Territorial, UniAgraria; Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios, Maestría de Derecho Administrativo de la UniSimón Bolívar – Cúcuta. Docente de Pregrado de
la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – Fesad, y Universidad Santo Tomás. Correo
electrónico: [email protected].
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nización hasta la actualidad, para entender los problemas en materia normativa,
y un breve análisis de la evolución normativa en materia agraria. Corresponde a
una investigación de tipo jurídico analítica, basada en un método científico, bajo
estrategias metodológicas cualitativas, y técnica de recolección de información que
se apoyará en datos estadísticos y fuentes primarias y secundarias. Los resultados y
contribuciones esperadas se enfocan en identificar los elementos problemáticos de
la situación jurídica del campo colombiano, bajo el desarrollo de la línea temática
“Territorio, Ciudad y Ruralidad”, y los subtemas “Comunidades campesinas y ruralidad - Problema agrario en América Latina”.
Palabras clave: neocolonialismo, derecho agrario, desigualdad social del campo,
reformas agrarias.
Introducción
El problema bajo estudio busca identificar la evolución normativa en materia agraria en los últimos años y su reflejo en las formas de vida del campo
colombiano, para identificar los problemas y desigualdades en el suelo rural. Con el abandono del campo y de las tradiciones agrícolas y culturales,
se ha generado atrasos significativos respecto a las condiciones de vida en
las zonas rurales; sumado a la desatención de las autoridades estatales y
los problemas de violencia expandidos en todo el territorio, dan como resultado la crisis social que Colombia enfrenta y que busca solucionar con
políticas de Estado, algunas de ellas mediáticas, direccionadas a problemas
específicos y otras que benefician a sectores pequeños y exclusivos, desprotegiendo y desconociendo realidades sociales que vulneran todo derecho de
la población presente en el suelo rural. Producto de la dominación colonial
y extranjera, a la discriminación racial, al despojo y ocupación foránea y al
neo colonialismo que sigue contándose entre los mayores obstáculos para la
plena emancipación y el progreso de los países en desarrollo.
El poscolonialismo y el neo colonialismo son teorías contrarias pero necesarias para el objeto de estudio, algunos principales autores del poscolonialismo que defienden la autonomía cultural, social, normativa y política son
Gurminder Bhambra, Robert Fine y Daniel Chernilo, autores que han estudiado y criticado la teoría del poscolonialismo (Romero, s.f.), encontrando
en sus estudios fuertes críticas a las formas tradicionales de construcción
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política, normativa y social. Por otro lado en las teorías del neo colonialismo entendidas como aquellas formas políticas, económicas y culturales de
imposición específicamente de países desarrollados sobre países subdesarrollados o en vía de desarrollo, ha sido estudiado y criticado fuertemente
por autores como Leopoldo Zea, Misoczky y Böhm, Ximena Sierra, quienes
estudian al neocolonialismo como expresiones de la colonialidad del poder
(Sierra, 2014). Términos contrarios pero aplicables al caso de estudio, por
lo que ésta investigación buscará analizar y vislumbrar su desarrollo e identificación de predominio en las leyes agrarias colombianas.
El objetivo general de este estudio es analizar los problemas sociales que
han generado la situación de desigualdad y violencia en el campo colombiano, debido a la falta de evolución normativa; para ello se analizará la evolución normativa en materia agraria y su desarrollo, las etapas de la reforma
agraria como reflejo de una realidad, finalizando con la identificación de las
consecuencias sociales de la aplicación normativa y los elementos generadores de las desigualdades sociales del campo colombiano.
Si logramos evidenciar que los problemas del campo, tales como pobreza,
inadecuado uso del suelo, falta de inversión y desarrollo, son producto de
las políticas públicas implementadas como reformas agrarias, habremos demostrado que la filosofía colonialista no ha logrado ser desterrada de nuestra cultura legislativa, lo que da como resultado una serie de normas que no
responden a la realidad del territorio ni de las necesidades de la población
rural, y nos permitiría realizar un análisis crítico de la evolución de las condiciones de vida en el campo en los últimos 200 años, para establecer las posibles soluciones desde las nuevas propuestas de transformación del campo.
Metodología
La metodología de este trabajo se basó́ en el análisis bibliográfico de los
principales rasgos legales e institucionales de las normas agrarias presentes
a lo largo de la historia del territorio colombiano, desde la época de la preconquista hasta la actualidad. La evolución normativa se abordará desde las
perspectivas de derecho de propiedad inicialmente impuestas por la colonización, ya sea desde la época precolonial, colonial y poscolonial, con base en
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revisión bibliográfica de las diferentes normatividades partiendo del origen
en el periodo precolombino, examinando su trayectoria, y diversos cambios
institucionales que parecen repetirse ciclicamente.
El enfoque metodológico utilizado es el método científico, bajo el estudio
jurídico analítico, cuyo enfoque investigativo ha permitido, igualmente,
conseguir los siguientes objetivos: conocer la evolución normativa de las
normas en materia de tierras aplicables en el territorio colombiano, los resultados y contribuciones esperadas se enfocan en identificar los elementos problemáticos de la situación jurídica del campo, bajo el desarrollo de
la línea temática “Territorio, Ciudad y Ruralidad”; la metodología de ésta
investigación ha integrado dos estudios complementarios, las normas en
materia agraria y los problemas sociales del suelo rural.
Esta investigación se desarrolló bajo fuentes jurídicas propias del derecho,
tales como la Constitución Política de Colombia, la Ley 160 de 1994, el Decreto 902 de 2017, El Acuerdo para la paz y todas aquellas leyes que reglamentaron la temática de tierras en Colombia. De igual forma es pertinente
valerse de fuentes propias del derecho consuetudinario, fuentes institucionales, con la necesidad de contar de igual forma con fuentes históricas, todas aquellas fuentes de información que nos ayudarán a alcanzar el análisis
del contenido y alcance de las reformas agrarias y su desarrollo en el sistema
jurídico Colombiano.
Evolución normativa en materia agraria y su desarrollo
El derecho agrario surge como aquel derecho propio de los hombres a realizar actividades económicas sobre la tierra, es decir frente a su potestad
de producir y aprovechar los recursos naturales renovables, de igual forma abarca el derecho del hombre sobre la propiedad, y sus obligaciones
de función ecológica y social. Dentro de las fuentes de ésta ciencia jurídica
encontramos tres tipos, las formales, las históricas y las reales (Castañeda,
2005). En el primer grupo de fuentes encontramos la ley, costumbre, jurisprudencia, principio generales del derecho, doctrina y la equidad; (Bonnecase, s.f.). En las fuentes históricas están las diferentes instituciones que han
tenido vigencia en diversas épocas, tales como el derecho romano, docu518
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mentos, libros, conceptos, así como todas las leyes impuestas en la época de
la colonia. Y finalmente las fuentes reales entendidas como aquellos hechos,
circunstancias y consideraciones que nutren la conducta del legislador y
que se plasman en las normas. En esta investigación se analizará las fuentes
históricas como orientadoras del derecho agrario que persisten a pesar de
contar con 200 años de independencia de la colonización, pero no en materia normativa.
Desde 1492 en el continente Abya Yala (hoy América), y desde 1532 en la
Región Andina, se inicia la colonización; antes de la conquista no existía
problemas de propiedad de la tierra, pero desde la colonización se introducen términos nuevos en la ideología cultural, tales como propiedad, privado, explotación, y función social, donde debía generarse productividad
efectiva en todo el territorio, sin importar las formas o modos; a contrario
sensu de lo que ocurría con las comunidades indígenas, donde se daba un
aprovechamiento equilibrado (Díaz, 1972).
Dentro de las fuentes históricas mencionadas, encontramos las institucionales, las originarias y las impuestas. Bajo las originarias están las propias
de la Colombia precolombina y sus desarrollos jurídicos propios del derecho consuetudinario, en las cuales destacan: la producción y distribución
comunitaria de bienes, el manejo interno de los alimentos, la no propiedad
privada; los modos de producción, distribución y explotación de recursos,
elaboración de productos, todo lo anterior con apoyo colectivo y comunitario; la relación entre hombre y la tierra con la naturaleza no implicaba una
relación de dominio o propiedad, no existía propiedad privada y ninguno
de los elementos naturales con los que se relacionaba el ser, eran susceptibles de apropiación, ni en lo privado ni en lo colectivo; llamaremos estas
fuentes como cultura comunitaria indígena, de las cuales resaltamos la relación entre el hombre y la tierra, la cual era una relación de carácter sagrado
y trascendente que poseía la naturaleza, pues tanto ella como el hombre,
hacen parte del mismo cosmos, bajo la filosofía de vivir en un estado de
coexistencia respetuoso y armónico (Ariza, 2010).
El segundo modelo de fuentes institucionales, las impuestas, las encontramos a partir del siglo XVI, en 1525 con la Ley primera, que inicia mediante
la adjudicación de tierras a los representantes de la Corona; con la Real
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Audiencia de Santa Fé de 1550, institución mediante la cual la Corona encomienda a los agentes españoles enviados a la América, el manejo de las nuevas tierras, y la evangelización de los indios. Lo encomendado correspondía
a trabajar la tierra con la mano de obra indígena, en labores propias de
labranza, ganadería con especies nuevas como la vaca, trabajos domésticos,
y la explotación de minerales. La imposición de dichos trabajos generó los
primeros desplazamientos forzados de los indígenas y despojos, ya que se
quitó la tierra de los nativos y se obligó a vivir y desplazarse a donde debía
trabajar a órdenes de un amo, el cual pagaba con educación religiosa (Moncada, s.f.).
Posteriormente la Corona emitió varias normas sobre el real uso de la tierra, la primera para pobladores en áreas urbanas y la segunda para tierras
de labranza, haciendas y zonas campestres, con la finalidad de organizar el
territorio e identificar las zonas propicias para vivir y las que debían ser
explotadas para la generación de los tributos. Se expidió la Real Cédula de
Mercedes, indicando la figura para adquirir títulos de dominio de la tierra,
cuya adjudicación fue gratuita hasta 1591 y se fijaron límites de propiedad.
Con la reforma de 1591 se generó el llamado Consejo de Indias debido al uso
desmedido de la tierra, ya que los conquistadores y encomenderos aumentaban la extensión de la tierra sin tener mayor productividad, mirando las
condiciones legales de los terrenos, para saber su adecuada pertenencia, es
decir adjudicada por la Corona, mirar su uso y su explotación, esta reforma
analizó los títulos que obran sobre la propiedad de la tierra, lo que impuso
de igual forma empezar a cobrar por la entrega de tierras para controlar los
latifundios improductivos. (Vanín, 1985).
Dicha reforma de 1591 conocida como la Real Cédula de Pardo, imponía el
deber de legalizar los títulos pagando un dinero a la Corona, que en su momento se encontraba bajo la monarquía del Rey Felipe II; quienes no podían
realizar la legalización debían entregar la tierra al reino, lo que se denominó
expropiación. Se exceptúan de este régimen las tierras que contaban con
justo título o las que serían usadas para el mantenimiento de los indígenas.
Esta ley logró la reivindicación de grandes cantidades de tierra debido a la
incapacidad económica de los poseedores. Con esta reforma muchas tierras
fueron adjudicadas a los indígenas, lo que generó molestias en los colonos,
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debido a la disminución de mano de obra, pues muchos de sus trabajadores
indígenas ahora eran dueños de sus propias tierras (Castañeda, 2005).
Después de varios llamados y molestias de los colonizadores para eliminar
los privilegios dados a los indígenas, se inicia la implementación de la La
Mita, como la institución organizativa de las indias, indicando que las tierras adjudicadas pertenecían al patrimonio real de la monarquía, acabando
con las adjudicaciones a los indios y despojando de las tierras antes dadas,
las cuales pasaban a la categoría de baldías, que junto con muchas otras
tierras fueron rematadas, con la finalidad de obtener un pago de ellas, pero
quienes lograron quedarse con las tierras eran las personas con condiciones
económicas favorables, las comercializan y arrendaban a precios excesivos
(Ochoa, Mora & Gómez, 2015).
En los años de 1754 y 1777 bajo el reinado de Carlos III, se expidieron las
Reales Cédulas de San Lorenzo y de Ildefonso y la Real Cédula del 22 de mayo
respectivamente, Estas últimas cédulas contemplaban, básicamente, normas
para la revisión de títulos, venta y ocupación de tierras sin títulos (Fernández, 1987); en el cierre del ciclo de la monarquía, se determina no molestar
a los propietarios frente al uso que quieran dar a su propiedad privada, lo
que favoreció a la oligarquía (Franco, 2011), estas reglamentaciones las denominaremos la imposición de la cultura individualista española.
Con la independencia de 1819, no se evidencia ningún cambio significativo
frente a las reglamentaciones coloniales antes expuestas la única y notable
diferencia es que ya no se habla de las tierras de la Corona, sino ahora se habla
de las tierras de la Nación. Con la expedición de la Constitución de 1821 se da
plena validez a los títulos de propiedad reconocidos por las audiencias españolas representadas por los Tribunales o los Jueces Coloniales, con la única
condición de que fueran registrados en la Oficina de Registro y Agrimensura.
Se expide la Ley 13 de 1821 que consideró como baldíos de propiedad de la
Nación y en venta todos aquellas tierras sin título, permitiendo nuevamente a los terratenientes con capacidad de compra, adquirir nuevas tierras, al
igual que la obligación de trabajarla, para justificar la adjudicación y con la
Ley 29 de 1821, se adjudicaron tierras a quienes habían servido a la República (Moncada s.f.; Franco, 2011).
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Con la Ley 48 de 1882 se declaran imprescriptibles las tierras baldías, impidiendo la feudalización de las mismas. Con la Constitución de 1886, se adopta
la noción de República de Colombia, entendida etimológicamente como res=
cosa y public= de todos, determinando que pertenece a la República los bienes
baldíos que conforman la Nación y deben regresar a él. Se expidió la Ley 57 de
1887, conocida como el Código Civil, vigente en la actualidad, el cual señala
en sus artículo 674 y 675 que los bienes de la Unión son los bienes de la República, y se clasifican en bienes de uso público y bienes fiscales, dentro de los
cuales se encuentran los bienes baldíos, entendidos como aquellos terrenos
dentro del territorio que carecen de dueño aparente, pero no se clarificó nada
más relevante sobre el derecho de tierras (Código Civil, 1887).
Con la posterior Reforma Constitucional de 1936, conocida como la reforma liberal del estado capitalista, se reglamentan definiciones de propiedad
privada como la función social, y se faculta al estado para proceder a la expropiación de terrenos con o sin indemnización. Surgiendo a partir de ésta
reforma la Ley 200 de 1936; conocida como la Ley de Tierras, reglamenta
la expropiación y la extinción de dominio sobre terrenos incultos, es decir
aquellos que no han tenido una explotación evidente durante los últimos
diez años, pasando su dominio a favor del Estado. Configura la prescripción adquisitiva de dominio a favor de quien de buena fe explote un terreno baldío; reglamenta la tenencia de la tierra; crea la Jurisdicción Agraria
(nunca puesta en marcha); y le da carácter de función social a la actividad
económica, obligando a una utilización productiva de la tierra. La Ley 200
es conocida como el primer intento de reforma estructural de la propiedad
rural, con la cual se aseguró la propiedad a favor de los colonos que trabajan
la tierra, obligando a una mayor explotación de la propiedad privada, lo que
generó dificultades frente a los grandes hacendados que debieron buscar
la forma para poner a producir sus terrenos, incrementando la figura del
arrendamiento de tierras (Ochoa, et al., 2011).
Para ello se expidió la Ley 100 de 1944, conocida como la ley de aparcería,
que perjudicó la situación económica y laboral de los trabajadores campesinos, irradiando la problemática de tenencia de la tierra, pues mediante
esta ley se buscó reglamentar esa situación jurídica de contratación para
labrar la tierra, distribuyendo las pérdidas y las ganancias, lo que generó
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desigualdades en las relaciones laborales y contractuales para la clase obrera
trabajadora.
Es de observar que las variaciones normativas en el tránsito de modelo monárquico a republicano no trajeron mayores cambios, pues se continúa hablando de tierras baldías, expropiación, remate, adjudicación, productividad
y función social. En los dos modelos de estado se observa la necesidad de
adquisición de tierras inicialmente por parte de la Corona y posteriormente
por parte de la Nación, primero a través de las reales cédulas y posteriormente con los títulos de propiedad, adoptando las leyes españolas como
propias.
Cada ley de reforma agraria plantea diversas políticas de desarrollo que encamina a la protección del campo colombiano, pero su ejecución transigió diversos resultados no favorecedores a la población campesina, como
ocurrió con la Ley 200 de 1936 y la Ley 100 de 1944, que perjudicaron la
situación económica y laboral de los trabajadores campesinos. Para varios
doctrinantes (Machado, 2009; Vergara, 2011) estas leyes no pueden ser reconocidas como Reforma Agraria, debido a que no desarrollaron programas de redistribución de la tierra, sino que incentivó la ganadería intensiva
y el contrato de aparcería que generó un retroceso para el desarrollo del
campo, con estas leyes inicia la etapa que denominaremos cultura individualista neocolonial.
Etapas de la reforma agraria, reflejo
de una realidad normativa
Con la segunda reforma agraria, adoptada mediante la Ley 135 de 1961
y modificada por la Ley 1 de 1968, la Ley 4 de 1973 y la Ley 30 de 1988;
se creó al INCORA, con la finalidad de avalar la identificación de tierras
que pertenecían a la nación, así como la adjudicación de las propiedades
denunciadas por los particulares, centrando sus políticas en la tenencia y
explotación de la tierra, a partir de estas leyes se identifican cinco periodos
de la reforma agraria, previo a la adopción de la Ley 160 de 1994, expuestos
por Héctor Castañeda, en su obra los procesos agrarios (2005: 243-244) de
la siguiente forma:
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El periodo de Demostración que va de 1961 a 1966 en donde el INCORA,
en busca de justificar su creación, realizó una serie de obras para acelerar el
desarrollo campesino, con la adjudicación de 47.000 predios baldíos, préstamos a 12.000 familias campesinas, y la adquisición de 74.468 hectáreas de
tierras a favor del Estado (Castañeda, 2005a).
El segundo periodo, el de La Masificación de 1967 a 1968 se dispuso la incorporación de terrenos explotados bajo la modalidad de aparcería, a un
programa de Reforma Agraria, promoviendo la organización masiva de
campesinos, adoptado mediante la Ley 1 de 1968.
El tercer periodo de Radicalización se centró en discutir las políticas de reforma planteadas debido a los perjuicios económicos que trajo a los grandes propietarios, donde entran en discusión frente a la reforma, el sector
político, la iglesia, los propietarios, el ejército, las universidades y los campesinos organizados, bajo la denominación de Comité Evaluador de la Reforma Agraria, arrojando como resultado la Ley 4 de 1973 (Castañeda, 2005b).
El cuarto periodo es conocido como La Nueva Ley Agraria, iniciando con la
adopción de la Ley 30 de 1988, mediante la que se crean las zonas de reforma agraria, limitando la adquisición de predios, solo a los que se ubicaran
en dichas zonas. Surgiendo la organización de cooperativas de pequeños
campesinos, que como en el caso de Antioquia se conformaron en busca
de lograr la atención del Estado, con el infortunio de ser satanizadas por
la situación de violencia que se generó en muchos de los sectores donde se
desarrollaron estos tipos de asociación; cuya finalidad inicial se encaminó a
la búsqueda de apoyo campesino para su seguridad alimentaria, de vivienda
y desarrollo social (Castañeda 2005c; Franco, 2011).
Como lo hace ver Silva-Prada (2012), a partir del año 1989 cuando el ejército acusa de organización subversiva a la Cooperativa de Pequeños Campesinos en Antioquia, la “Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra”,
y con el surgimiento de los Paramilitares mediante la Asociación Campesina de Agricultores y Ganaderos del Magdalena Medio, se inicia una guerra
sangrienta entre los grupos alzados en armas y el ejército, quedando en
medio las comunidades campesinas víctimas de torturas, desapariciones y
desplazamientos forzados, en especial durante los años 1990 a 1993.
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El quinto periodo de reforma agraria se denomina Creación del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el cual inicia
con la adopción de la Ley 160 de 1994, hasta la firma del Acuerdo de paz
con las FARC-EP del año 2016. Con el objetivo de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así como de
diferentes servicios públicos rurales, en busca de mejorar condiciones de
vida, estableciendo Zonas de Reserva Campesina - ZRC, para el fomento
de la pequeña propiedad rural. Mediante el Decreto 1777 de 1996, se reglamentan las ZRC, iniciando su consolidación con el infortunio de ser
descuidadas por el Estado, lo que permitió el aprovechamiento por los
grupos guerrilleros para asentarse allí y consolidar su aparato criminal y
delincuencial, como ocurrió en el Sur de Bolívar y en el Valle del río Cimitarra entre otros (Puentes, 2013).
Bajo el adelanto de este periodo de reforma agraria, se presentan importantes desarrollos normativos y jurisprudenciales, como es la Ley 1448 de
2011, sobre la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno, el Decreto 1071 de 2015, por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural; La Ley 1776 de 2016, sobre las
zonas de interés de Desarrollo Rural, económico y social –Zidres-, la Sentencia C-536 de 1997, Sentencia T-488 de 2014, normas y pronunciamientos que juran en torno a la administración y adjudicación de los terrenos
baldíos.
Con la firma del Acuerdo de Paz (2016), se da inicio a un nuevo periodo
de Reforma Agraria, el que podemos denominar “Hacia un nuevo campo
colombiano: reforma rural integral”, que busca la protección y disfrute de
los derechos de la ciudadanía y la reactivación del campo, con énfasis, en
la economía campesina, familiar y comunitaria, promoviendo las diferentes formas de asociación y cooperativismo, la generación de ingresos y
empleo, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de alimentos y la preservación del medio ambiente, adaptándose el Decreto Ley
902 de 2017, una de las normas que da origen a las instituciones de la paz.
Con la expedición del Decreto 902 de 2017, “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contem525
QUINTA PARTE: TERRITORIO: CIUDAD Y RURALIDAD
plada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”, adopta
una serie de políticas encaminadas a regular los derechos de propiedad de
la tierra en Colombia y un mayor rigor legal para hacer cumplir la función
social de la propiedad rural. Plantea una nueva institucionalidad, figuras
novedosas para tener una mayor capacidad de gestión, control y claridad
sobre los terrenos baldíos de la Nación y hacer efectivo el cumplimiento
de la función social de la propiedad en el campo; intenta zanjar discusiones de larga data sobre la tenencia de la tierra y los títulos de propiedad
(Ministerio del Interior, 2017).
La norma consta de 82 artículos y determina quiénes serán sujetos de
acceso a la tierra y su formalización a título gratuito, busca masificar la
propiedad de la tierra y formalizar siete millones de hectáreas para quien
la esté trabajando. Mediante Sentencia C-073/18 del 12 de julio, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, bajo el análisis de control de constitucionalidad, Magistrada Ponente Doctora Cristina Pardo Schlesinger, declara exequible la mayoría de partes y disposiciones del decreto, ajustando
unas excepciones y presentando varios pronunciamientos de aclaración y
salvamento de voto, de los cuales podemos destacar los siguientes:
El Magistrado Carlos Bernal Pulido manifestó su total desacuerdo con la
decisión adoptada por la mayoría de la Sala, fundamentalmente porque
considera que la expedición del Decreto Ley 902 de 2017, a su juicio recae
sobre asuntos sumamente relevantes, como la identificación de los beneficiarios de las políticas de formalización y acceso a la tierra, las condiciones
para la implementación de estas políticas y el cambio de modelo legal vigente para la adjudicación de baldíos.
El Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez expresó su salvamento de
voto, por cuanto la materia regulada por el Decreto Ley examinado corresponde a aspectos sustanciales de una reforma que impacta el derecho de
acceso a la tierra y define aspectos centrales, tanto sustantivos como procesales, del régimen de tierras.
El Magistrado Alejandro Linares Cantillo salvó parcialmente su voto por
cuanto ni la norma ni la Corte reconocen las diferencias entre los procesos
de formalización y saneamiento de la propiedad privada, y los procesos
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de adjudicación de bienes baldíos. Así mismo, aclaró su voto respecto de
diversos aspectos de la parte considerativa, entre otros, el entendimiento
de las presunciones de ley en materia de propiedad privada, el margen de
configuración del legislador en materia de tierras baldías y el ámbito de
aplicación del Decreto Ley en todo el territorio colombiano.
La Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado salvó su voto por considerar que
el Decreto Ley revisado, permite la entrega de tierras baldías a personas
que no pueden catalogarse como las más vulnerables, lo cual contraría el
artículo 64 de la Constitución. Además, avala el desarrollo de proyectos
productivos para personas naturales y jurídicas que no han tenido vocación agraria. En su concepto, una determinación de tal naturaleza podría
ser debatible en desarrollo de la libertad de configuración del Legislador
bajo los presupuestos democráticos, pero claramente no puede surgir de
facultades concedidas por el Constituyente al Presidente de la República
para implementar el proceso de paz. Luego, esa regulación deviene inconstitucional en el contexto en el cual se expide, pues se regula el acceso a la
tierra de personas distintas a campesinos y que no están en situación de
vulnerabilidad, razón por la cual no deben ser titulares de la reforma agraria (Corte Constitucional, 2018).
Las tres reformas agrarias hasta ahora adoptadas, y los seis periodos de
políticas agrarias adoptadas en gobiernos diferentes, pero su objetivo
principal siempre se orienta a la distribución de los derechos de propiedad sobre la tierra. Bajo la óptica crítica y un poco preocupante de quien
estuvo administrando el gobierno nacional, el expresidente Lleras Restrepo (Revista de Economía Institucional, 2012), advierte en conferencia
impartida en el año 1989, dieciocho años después de su administración,
que el problema número uno de las reformas agrarias en Colombia no es
adquirir el derecho de propietario, sino establecer si en realidad los propietarios son o no legítimos.
Pero de qué vale la legitimidad si no se brinda la protección adecuada por
parte del mismo Estado, que bajo su funcionamiento se olvida de sectores
propios de su territorio, rincones apartados, donde las comunidades campesinas en busca de una mediana seguridad se asocian con el fin de pro527
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teger sus derechos, de los grupos al margen de la ley e incluso del mismo
ejército (Silva, 2012). Y de qué sirve la legitimidad si en desarrollo de las
reformas agrarias el mismo gobierno se encarga del adelanto del “Estado
de Cosas Inconstitucional”, donde se reconocen algunos derechos, pero se
niegan la declaración de otros, como se ha observado en el transcurso de
políticas de prevención y protección de las víctimas del desplazamiento
forzado (Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa).
En éstas Reformas Agrarias se observa que el objetivo principal y común
se orienta a la distribución de los derechos de propiedad sobre la tierra
centrándose en cuatro acciones concretas: 1. los programas de redistribución de tierras, en tres modalidades: por compra, por expropiación y por
cesión de tierras a través de un Fondo. 2. La formalización de derechos
adquiridos a través de la tradición de la posesión (titulación de baldíos)
y colonización. 3. La definición de derechos históricos de comunidades
indígenas (creación o ampliación de resguardos) y titulación colectiva a
comunidades negras. 4. Adjudicación de subsidios integrales. No olvidemos que el aspecto de “redistribución de la tierra”, es considerado por diferentes autores como el fundamento principal del concepto de “Reforma
Agraria clásica o tradicional” (Mendoza, 1998, Machado, 2004, Fajardo
2009, citado por Franco at. ed., 2011), estos desarrollos normativos los
denominaremos desarrollo de la cultura individualista neocolonialista.
Elementos generadores de las desigualdades
sociales del campo colombiano
El desarrollo de inadecuadas prácticas no solo agrícolas, sino mineras,
ambientales y de todo tipo de aprovechamiento, ha llevado a que Colombia sufra un inadecuado modelo de utilización del territorio, ya que no se
observa el potencial del suelo para organizar su aprovechamiento; según
informe de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de
Tierras y Usos Agropecuarios, para el año 2013 en Colombia el uso de la
tierra muestra claramente la inadecuada distribución que se ha dado a lo
largo de los diferentes gobiernos, y las políticas públicas enfocadas al suelo
rural (UPRA, 2014).
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NEOCOLONIALISMO NORMATIVO AGRARIO EN COLOMBIA...
Según datos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la superficie
continental en Colombia es de 114.17 millones de hectáreas, de las cuales
el 55,4% son de uso no agropecuario (63,26 millones de Has) y 44,6%
son para uso agropecuario, pero cuyo aprovechamiento se dedica en gran
medida a la destinación ganadera, donde 4,9 millones de hectáreas son
utilizadas con fines de uso agrícola, incluyendo las áreas forestales, y 38
millones de hectáreas se destinan a fines ganaderos, aun cuando en el país
solo 20 millones de hectáreas son aptas para explotaciones ganaderas, lo
que significa que 18 millones de hectáreas en el país tienen una destinación inadecuada frente a su uso agrícola (Revista Semana, 2012).
Además de encontrarnos en una notable desventaja de protección de los diversos derechos presentes en las formas de vida propias del territorio rural,
como económicas, sociales, culturales y ambientales, llevando a que Colombia sea uno de los países con mayor desigualdad en sus formas de vida entre
el campo y la ciudad, a pesar que más del 30% de la población colombiana
vive en suelo rural, territorio que ocupa el 94% del suelo del país, población
que aproximadamente se define en 11 millones de personas, de las cuales el
65% son pobres, es decir alrededor de 7 millones de campesinos, sin contar
los 2 millones que se encuentran en la indigencia rural (Mohorte, 2016).
La falta de oportunidades económicas en las áreas rurales provoca migración a las ciudades, especialmente de hombres y mujeres jóvenes, quedando el trabajo del campo, en manos de unos pocos, que cuentan con herramientas limitadas de apoyo estatal para la producción, transformación y
comercialización de productos agrícolas y pecuarios. Según los estudios
realizados por el economista Lauchlin Currie en 1951, citado por Carlos
Lleras Restrepo112 (Revista de economía institucional, 2012); en la década
de los 40 y 50 el desarrollo colombiano presentaba una paradoja, ya que si
bien se contaba con diversificación biológica, y potencial de producción,
la falta de inversión en la producción agrícola, no arrojaba buenos resultados en la situación socioeconómica de la nación.
112. En su conferencia inaugural del segundo seminario sobre Actualización del Derecho Agrario y
Reforma Agraria, 26 al 28 de abril de 1989. Transcripción original, revisada por el doctor Guillermo
Benavides Melo y autorizada por el doctor Lleras. Publicado originalmente en Tierra, economía y
sociedad, Alberto Supelano, comp. y ed., Bogotá, PNUD-FAO-Incora, 1993.
529
QUINTA PARTE: TERRITORIO: CIUDAD Y RURALIDAD
Se presentaba una clara limitación de tierras adecuadas para la actividad
agrícola, sumado a la sobrepoblación que para la época se daba en el suelo
rural, generando la existencia de grandes familias con poca tierra; desaprovechando en la mayor parte del territorio, el potencial del suelo, dándose
usos inadecuados, como ocurre con el sobre aprovechamiento de la ganadería extensiva; el uso de la tierra muestra claramente la inadecuada distribución que de ella se ha dado a lo largo de los diferentes gobiernos y las
inadecuadas políticas públicas enfocadas al suelo rural (López, 2011).
Con el surgimiento de los grupos armados al margen de la ley, producto
de la violencia política y de necesidad de protección del territorio, frente
a la desatención del Estado, se desenvuelve una serie de acontecimientos
catastróficos para la población civil, la cual en medio de las guerras libradas
por diversos frentes tanto al margen de la ley como oficiales, desatan una
cadena de infortunios que aumenta día a día las estadísticas de población
vulnerada, desplazada, asesinada, secuestrada y azotada por la violencia,
como lo hace ver Silva-Prada (2012), en su artículo “Organización de la
comunidad en medio del conflicto social y armado, caso de la Asociación
Campesina del Valle del río Cimitarra”. La violencia en Colombia arroja
cifras preocupantes de desplazados y despojados que incrementan la problemática de abandono de la tierra y las actividades agrícolas, dando paso
a las posesiones violentas, al incremento de latifundios, y monopolios en
cultivos, así como a la propagación de cultivos ilícitos (Revista de Economía
Institucional, 2012).
Teorías del post colonialismo y neocolonialismo
El poscolonialismo entendido como un momento histórico que representa
la independencia formal de los países en el “tercer mundo”, del siglo XIX y
del siglo XX, frente a las formas de gobierno de las antiguas metrópolis, es
una teoría fuertemente criticada debido a que en la actualidad se indica que
muchos países en especial los subdesarrollados no han logrado una completa independencia frente a sus realidades socioeconómicas y culturales,
lo que se conoce como la reproducción de estructuras coloniales bajo la
modalidad del neocolonialismo (Misoczky & Böhm, 2013: 315, citado por
Sierra, 2014: 171).
530
NEOCOLONIALISMO NORMATIVO AGRARIO EN COLOMBIA...
Para el caso normativo de América Latina, al pensar en los fenómenos poscoloniales, menciona Ximena Sierra que indiscutiblemente debemos hablar
de las continuidades coloniales en materia lingüística, cultural, política e
indiscutiblemente jurídica, pues a pesar de su cambio de régimen organizacional, los nuevos Estados bajo regímenes democráticos, guardan semejanzas frente al uso de la dominación en especial del conocimiento y el derecho
a la propiedad, los derechos económicos, la consulta previa, las patentes, los
títulos mineros, etc., (2014), lo que demuestra que en materia normativa
sigue la misma cultura colonial monárquica, en donde el dominio de la ley
y del derecho sigue bajo los intereses de la sublevación de políticos y necesidades económicas de la época.
Bajo la idea de la modernidad, en busca de la evolución y civilización, se
sustituyeron los regímenes normativos, buscando la unificación impuesta
de organismos económicos internacionales que impulsa la expansión de los
regímenes democráticos y de políticas económicas de corte liberal a nivel
global. Todas estas figuras impositivas responden al llamado Neo Colonialismo, el cual se basa en la doctrina de la soberanía, creada a través del encuentro colonial para hacer ver la identidad no occidental como inferior, y
por lo tanto, como un objeto adecuado para la conquista y la desposesión
(Fine, 2003; Chernilo, 2007; Sierra, 2014).
Las teorías del poscolonialismo, indican la imposibilidad de mezclar las
orientaciones propias de culturas ajenas, a territorios diversos, ya que cuando se introducen los principios de un derecho ajeno en el derecho positivo
legal, los principios ajenos terminan por ser excluidos, como ha ocurrido desde la imposición de la civilización europea al territorio americano
(Bhambra, 2007). En este marco, las doctrinas europeas del derecho internacional, que pretenden ser universalmente aplicables, se extienden hacia
el mundo no europeo y ahí encuentran otras sociedades, las que son, casi
inevitablemente, representadas por aquéllas como diferentes e inferiores,
porque estas sociedades son evaluadas conforme a un estándar europeo que
les resulta ajeno.
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QUINTA PARTE: TERRITORIO: CIUDAD Y RURALIDAD
Conclusiones
El derecho agrario en Colombia ha sufrido diversas transformaciones, pasando de un dominio colectivo en la época precolombina a una propiedad
privada en la colonia; de la figura de los ejidos, a la adquisición y adjudicación de tierras baldías; del aprovechamiento racional del territorio a la
generación de monocultivos extensivos; de minifundios a latifundios y de
ser un país rico en biodiversidad a ser un país pobre en producción industrial. Es así como el campo colombiano ha visto pasar intentos de reforma
rural, cuyos beneficios se dieron bajo políticas mediáticas y que no brindaban una verdadera solución a la problemática del suelo rural, la cual va
más allá de una simple adjudicación o titulación de terrenos, pues como
lo ha demostrado la historia de nuestro país, el verdadero problema del
campo y de la naturaleza, es el hombre, y la inadecuada explotación de los
ecosistemas. Lo que denota una involución normativa en materia agraria,
pues no se ha logrado superar los términos y la cultura de la propiedad,
introducidos desde la conquista española, cultura individualista española.
Bajo el desarrollo normativo, se han adoptado en Colombia tres reformas
agrarias durante los últimos 80 años, acogidas de la siguiente manera: con
la Ley 200 de 1936 adoptada durante la primera administración de gobierno de López Pumarejo (1934-1938), la Ley 135 de 1961, instaurada en la
administración del presidente Lleras Camargo (1958-1962), y la Ley 160 de
1994 acogida en la administración del presidente Ernesto Samper (19941998).
El derecho agrario toma como base para su desarrollo, tres grandes temas:
la tenencia y uso de la tierra, la actividad agraria y el desarrollo rural, pero
Colombia solo se ha preocupado por reglamentar los dos primeros temas,
mediante la expedición de las leyes indicadas se ha preocupado por realizar
diversas reformas a las normas constitucionales legales tales como el Código Civil de 1887, el Código de Recursos Naturales de 1974, la Constitución
Política de 1991 y las Leyes de Reforma Agraria de 1994 y de 2017, dejando
en el olvido el desarrollo rural efectivo.
Con las seis etapas de la reforma agraria, el periodo de Demostración, La
Masificación, Radicalización, el periodo de La Nueva Ley Agraria, la Crea532
NEOCOLONIALISMO NORMATIVO AGRARIO EN COLOMBIA...
ción del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino,
y el periodo final denominado por la autora como el nuevo periodo de Reforma Agraria, Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral,
son reflejo de los modelos normativos occidentales y extranjeros, adoptados por diversos gobiernos, pero en su gran mayoría ajenas a las verdaderas
necesidades del campo colombiano, lo que consolida la continuación de la
cultura individualista neocolonial.
Como se observa, el territorio colombiano lleva años en una incompetencia frente a la utilización y adecuada administración del suelo rural,
generando problemas sociales, económicos, culturales, políticos, de seguridad democrática y nacional; en general todo apunta a que la situación de
violencia, pobreza, subdesarrollo, corrupción y vulneración de derechos,
proviene de un origen común, los problemas que a lo largo de los años
han aquejado al campo colombiano; la tenencia, aprovechamiento, destinación, uso y goce del territorio, son la base de los problemas sociales que
enfrenta el Estado en la actualidad.
El gran potencializador de problemas sociales y económicos del país se deriva de la tenencia de la tierra, donde unos pocos ostentan el poder económico y político para manejar el territorio, sumado a la intervención antrópica, frente al uso y abuso de los recursos naturales, pues dichas reformas
sólo han observado los derechos y beneficios que el hombre puede sacar
por el aprovechamiento del suelo, mas no se planteó una verdadera reforma que observe y tenga en cuenta los derechos de la naturaleza.
Con la identificación de las consecuencias sociales de la aplicación normativa y los elementos generadores de las desigualdades social del campo Colombiano, se hace evidente que el desarrollo normativo agrario en
Colombia es reflejo de la cultura Neocolonial, ya que se adoptan posturas
y normas que favorecen intereses gubernamentales y económicos que favorecen políticas dirigidas a determinar la tenencia, distribución y aprovechamiento de la tierra. Lo que demuestra la falta de independencia
normativa que nunca se ha generado en el territorio colombiano, donde
desafortunadamente la cultura impuesta, los intereses políticos y las administraciones corruptas no han permitido progresar las ideas y las políticas
de bienestar agrario.
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QUINTA PARTE: TERRITORIO: CIUDAD Y RURALIDAD
El análisis normativo en materia agraria es reflejo de los nuevos modelos
de colonización, que en perspectiva no han presentado variaciones frente
a las políticas de propiedad privada, aprovechamiento y uso del suelo rural
impuestas por la Corona Española, afirmando que en los últimos 200 años
de independencia gubernativa, política y económica, no se ha contado con
una verdadera independencia normativa, que refleje políticas propias de
necesidades locales y territoriales, con ésta investigación se logró evidenciar que los problemas sociales del campo, tales como pobreza, inadecuado
uso del suelo, falta de inversión y desarrollo, son producto de las políticas
públicas implementadas como reformas agrarias, fundados en políticas
neo colonialistas o como se denominó cultura individualista neocolonial,
que favorecen intereses particulares y extranjeros, lo que demuestra que la
filosofía colonialista no ha logrado ser desterrada de nuestra cultura legislativa, dando como resultado una serie de normas que no responden a la
realidad del territorio ni de las necesidades de la población rural.
La adopción de una nueva Reforma Agraria, debe ir más allá de una simple
adjudicación o titulación de terrenos, debe tratar la inadecuada explotación de los ecosistemas, y la violencia crónica que se ha suscitado frente a la
tenencia de la tierra; por ello es pertinente estudiar a fondo las propuestas
del gobierno y la orientación jurídica que se brinda al problema del uso
del suelo en Colombia, no solo en la parte rural, sino que debe estudiarse
la posibilidad de orientar los esfuerzos del gobierno a la búsqueda de un
derecho de tierras integral, donde se oriente la organización territorial y
la unificación del derecho ambiental, incluyendo el derecho minero energético, el derecho agrario y el derecho urbanístico, en busca de unificar
criterios tanto legales, administrativos y jurisdiccionales en la planificación
y aprovechamiento de la totalidad del territorio colombiano, para contribuir a una mejor adecuación normativa, bajo un análisis crítico de las actuaciones que realice el Gobierno, en la implementación y proyección de
ejecución de las políticas agrarias dentro de los próximos 20 años.
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NEOCOLONIALISMO NORMATIVO AGRARIO EN COLOMBIA...
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