exime a ciertos pensionados de cotización para salud

Reseña Legislativa 994
15 de abril de 2011
EXIME A CIERTOS PENSIONADOS
DE COTIZACIÓN PARA SALUD
Boletín 7570-11
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Exime, total o parcialmente, de la obligación de cotizar para salud
a los pensionados que indica
INICIATIVA
:
Mensaje presidencial
ORIGEN
:
Cámara de Diputados
MINISTERIOS :
De Salud, del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda
INGRESO
5 de abril de 2001
:
ARTICULADO :
3 artículos permanentes y 4 transitorio
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
La eliminación de la cotización de salud de 7% en beneficio de los jubilados se
enmarca entre las políticas sociales focalizadas y cumple con una promesa de la
campaña presidencial. Sin embargo, es preocupante la tendencia de destinar las
ayudas del Estado al 60% de la población.
Las políticas de ayuda deben ser
focalizadas a los más necesitados y no parece razonable que abarquen sectores tan
amplios de la población.
2.-
Aumentar las transferencias del Estado en favor de grupos vulnerables son medidas
1
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populares y sencillas de entender. No obstante, los recursos son escasos y sus
usos alternativos muy valiosos en un país en desarrollo. Los programas sociales
efectivos no son aquellos que van creciendo y ampliándose en el tiempo. Por el
contrario, las políticas sociales son efectivas en la medida que cada vez menos
personas dependan de éstas.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
1.- Se exime de la cotización de 7% para salud a los pensionados
beneficiarios de aporte previsional solidario y que carezcan de otros recursos.
2.-
Se circunscribe esta exención, en principio, 20% más pobre.
3.- Establece un calendario para ir incorporando a este beneficio a un mayor
número de pensionados. Así, a contar del 1 de octubre de 2013 se exime el
40% más pobre, y a contar de igual fecha se rebaja la cotización de 7 a 5%
para el grupo de pobreza comprendido entre el 40 y el 60%.
4.- Establece un sistema transitorio para la aplicación paulatina del beneficio
entre el 1º de octubre de 2011 y el 30 de septiembre de 2013.
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Apreciación
general.
La idea de eliminar la cotización de los jubilados de bajos ingresos ya se había
planteado en el pasado por parlamentarios de distintos sectores políticos. Fue
además, una promesa de la campaña electoral del Presidente Piñera, que se
estaría cumpliendo con la presentación de este proyecto.
La eliminación de la cotización del 7% en salud se enmarca dentro de las
políticas sociales que buscan aliviar la situación de personas que viven en
condiciones precarias, en este caso, los jubilados. Más que una política del
ámbito de la salud, esta medida se puede entender simplemente como una
transferencia de dinero en favor de los jubilados pertenecientes a las familias
de menores ingresos. La eliminación del 7% está en la misma línea que las
Pensiones Básicas Solidarias y los Aportes Previsionales Solidarios
introducidos a partir de 2008. Por cierto que en la actualidad, estos jubilados
ya están recibiendo subsidios por la mayor parte de su consumo de salud,
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dado que sus cotizaciones solo financian una parte de su consumo total de
servicios de salud.
Falta mayor
focalización.
Sin embargo, es preocupante la tendencia que han mostrados las políticas
sociales en los últimos tiempos, al dirigirse a los integrantes de las familias
pertenecientes a los tres quintiles más pobres de la población. No parece
razonable extender las políticas de ayuda a sectores tan amplios, porque si el
60% de la población no puede sostenerse por sus propios medios, entonces
tendríamos que reconocer que estamos en un serio problema de desarrollo y
nuestra primera prioridad debería ser entonces el crecimiento económico y no
las políticas redistributivas.
2.- Pérdida de
focalización.
En un estudio reciente, Henoch, Troncoso y Valdivieso (2010) 1 muestran cómo
las políticas sociales han ido perdiendo su focalización. La Figura 1 muestra la
evolución de la distribución de los subsidios monetarios, en salud y en
educación, entre las familias pertenecientes a los distintos deciles de ingreso.
Se puede observar que una proporción decreciente del total de subsidios
entregados se destina al decil más pobre.
.
Ésta es una tendencia preocupante, especialmente si consideramos que entre
2006 y 2009, mientras el gasto social creció de manera acelerada, la pobreza
aumentó y la distribución del ingreso no mejoró. Lo que hace cuestionable el
uso de estos recursos, especialmente para un país en desarrollo, donde los
recursos tienen usos alternativos de muy alto valor.
1
Henoch, Paulina; Troncoso, Rodrigo; Valdivieso Ercos. "Evolución de la Pobreza y Focalización de los Subsidios. ¿Por qué
hay más Pobres en Chile?," Serie Informe Social No. 130, Libertad y Desarrollo, diciembre 2010.
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Figura 1. Evolución de la distribución de los subsidios por decil de ingreso.
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
1990
5
2000
6
2006
7
8
9
10
2009
Fuente: Henoch, Troncoso y Valdivieso (2010)
Las políticas de ayuda deberían definirse sobre niveles absolutos de pobreza,
y no relativos. De esta forma, en la medida que el país se desarrolla, cada vez
menos personas requieran de la ayuda del Estado para mantenerse,
quedando estos programas limitados a un sector minoritario de la población.
Con frecuencia se justifica la pérdida de focalización argumentando que éstas
ayudan a reducir la dispersión de los ingresos, haciéndolos más iguales. Sin
embargo, es bastante cuestionable que la igualdad de ingresos sea un objetivo
deseable socialmente. Por cierto, los intentos prácticos de lograr completa
igualdad terminaron en sociedades pobres y con las desigualdades más
exacerbadas e injustas, como ocurrió en la Unión Soviética. Por otro lado,
también es cuestionable que estas políticas de transferencias logren siquiera
su objetivo de nivelar los ingresos.
3.- Midiendo las
desigualdades en el
sector jubilados.
Un aspecto no directamente relacionado con el proyecto de ley, pero que es
pertinente tenerlo a la vista dice relación con la redistribución del ingreso en
favor de los jubilados. Para ello se utiliza el “índice de Gini”, método de
medición de desigualdades, mediante un Coeficiente de dispersión introducido
por Corrado Gini. Toma valores entre 0 y 1, donde 0 indica perfecta igualdad
(todos con ingresos iguales) y 1 perfecta desigualdad (uno tiene todo el
ingreso y el resto nada).
La Tabla 1 muestra el coeficiente de Gini de desigualdad para la distribución
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de ingresos de los jubilados para los años 2003, 2006 y 2009. Se observa que
entre 2006 y 2009, las distribución de ingresos no cambió en nada, a pesar de
haber implementado la Reforma Previsional en 2008, con un enorme costo
fiscal, y que representó un 57% del total de subsidios monetarios entregados
por el Estado a las familias, de acuerdo a la encuesta CASEN 2009.
El índice de Gini.
Tabla 1. Gini de la Distribución de Ingresos Totales
de Personas en Edad de Jubilar
Año
2009
2006
2003
Gini
0.56
0.56
0.60
Intervalo de Confianza al
95 %
0.53
0.58
0.54
0.59
0.56
0.63
Fuente: Elaboración propia con datos CASEN 2003, 2006 y 2009
4.- El punto de vista
político.
¿Injusta?
Han surgido críticas al proyecto de eliminar el 7% a los jubilados, que nada
tienen que ver con el riesgo de perder focalización en las políticas sociales. Se
acusó que la medida propuesta es injusta, engañosa e imprudente.
La Reforma a las Pensiones aprobada durante el gobierno de Michelle
Bachelet tuvo como objetivo ayudar a los jubilados con bajos ingresos
pertenecientes al 60% más pobre de la población. En ese momento la medida
se consideró justa, a pesar de su enorme costo fiscal. La eliminación del 7%
significa, en la práctica, un moderado aumento en el ingreso de esos jubilados.
El tema relevante no es la medida en sí, sino su focalización. Si la medida se
dirige solo a las familias más pobres, el impacto fiscal va a ser bastante
reducido, dado que la mayor parte de estos jubilados ya tienen su salud y
pensiones financiadas por el Estado. El problema surge cuando se quiere
expandir la medida a sectores cada vez más amplios de la población, presión
ejercida principalmente desde la oposición.
Por otro lado, gran parte de los jubilados vive con sus familias. Aumentar los
ingresos de los jubilados produce un incentivo a mantener a los adultos
mayores dentro del hogar, evitando que estos caigan en situación de pobreza.
Según la estimación de la DIPRES, el flujo anual de esta medida en régimen
(a partir de 2013) es del orden de los US$ 100 MM anuales. Esto es la mitad
del déficit actual anual del Transantiago y una proporción bastante menor de
los cerca de US$ 3.000 MM que se estima ha costado hasta ahora al fisco la
improvisada reforma al transporte público de la capital.
¿Engañosa?
Si se focalizara la medida, el costo fiscal sería bastante menor. Pero si la
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preocupación es el financiamiento de la medida, entonces el debate debería ir
en esta dirección.
Durante el gobierno anterior el gasto público pasó de ser un 18% del PIB en
2006 a un 24,5% en 2009, sin que se pudieran observar mejoras en los
indicadores oficiales de salud, educación, pobreza o desigualdad.
¿Imprudente?
Actualmente, la oposición presiona para que este porcentaje se acerque al
30%, sin determinar siquiera en qué deberían usarse estos recursos. Este
actuar sí que ha sido imprudente y contrasta con los actuales esfuerzos del
gobierno por controlar el gasto público.
La eliminación del 7% de cotización en salud, así como el resto de las políticas
de ayuda, debería estar definida en términos absolutos de ingreso y no
respecto de percentiles de población. De esta forma, en la medida que el país
crece, el costo fiscal debería ir disminuyendo en el tiempo, debido a que cada
vez menos personas van a estar en una situación precaria.
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V. ANEXO: PROYECTO DE LEY
Artículo 1º.- Introdúcense las
modificaciones en la ley N° 20.255:
siguientes
b) Agréganse los siguientes incisos tercero a
noveno, nuevos:
1.- Incorpórase en el inciso primero del artículo
29 a continuación del punto aparte (.) que pasa a
ser punto seguido (.) la oración siguiente:
”Además, podrá revisar el cumplimiento de los
requisitos para acceder al beneficio establecido
en el artículo 31.”2.
“A contar del 1 de octubre de 2012 o del día 1 del
mes siguiente a la fecha de publicación de la
presente ley en el Diario Oficial si esta data fuera
posterior, tampoco estarán afectos a la cotización
legal contemplada en el artículo 855 del decreto
ley N° 3.500, de 1980, los beneficiarios del aporte
previsional solidario que sean carentes de
recursos de conformidad al inciso primero.
2.- Introdúcense las siguientes modificaciones
en el artículo 31:
Para aquellos beneficiarios que se encuentren en
la situación señalada en el inciso anterior y que
tengan 75 o más años de edad, dicha exención
regirá a contar del 1 de octubre de 2011 o del día
1 del mes siguiente a la fecha de publicación de
la presente ley en el Diario Oficial, si esta data
fuera posterior.
a) Reemplázase en su inciso primero, la
oración que sigue al punto seguido (.) por la
siguiente: “Para este efecto, se considerarán
carentes de recursos, los beneficiarios que
integren un grupo familiar perteneciente al 20%
más pobre de la población de Chile, conforme al
instrumento técnico de focalización del artículo
32.”3-4.
A contar del 1 de octubre de 2013, también
estarán exentos de la cotización legal del artículo
85 del decreto ley N° 3.500, de 1980, los
beneficiarios del sistema de pensiones solidarias
2
Quedaría con la siguiente redacción:
Artículo 29.- El Instituto de Previsión Social podrá en cualquier
oportunidad revisar el otorgamiento de los beneficios del
sistema solidario de vejez e invalidez, y deberá ponerles
término cuando haya concurrido alguna causal de extinción
del beneficio. Además, podrá revisar el cumplimiento de los
requisitos para acceder al beneficio establecido en el artículo
31.
Para efectos de la revisión del otorgamiento de los
beneficios a que se refiere el inciso precedente, el Instituto de
Previsión Social considerará el estado de cumplimiento de los
requisitos correspondientes por parte del beneficiario, incluida
la composición de su grupo familiar, a la fecha de la
respectiva revisión.
3
Este inciso primero quedaría con la siguiente redacción:
Artículo 31.- Los beneficiarios de pensión básica solidaria
que sean carentes de recursos, no estarán afectos a la
cotización que establece el artículo 85 del decreto ley
N°3.500, de 1980, la que debe deducirse de los beneficios del
sistema solidario. Para este efecto, se considerarán carentes
de recursos, los beneficiarios que integren un grupo familiar
perteneciente al 20% más pobre de la población de Chile,
conforme al instrumento técnico de focalización del artículo
32.
4
Artículo 32.- Un reglamento dictado por el Ministerio del
Trabajo y Previsión Social y suscrito por el Ministro de
Hacienda, establecerá la forma de acreditar los requisitos
establecidos para el otorgamiento de los beneficios del
sistema solidario; determinará la forma en la cual se
acreditará la composición del grupo familiar conforme al
artículo 4° de esta ley; señalará el o los instrumentos técnicos
de focalización y procedimientos que utilizará el Instituto de
Previsión Social para determinar lo establecido en la letra b)
del artículo 3° de la presente ley, considerando, a lo menos, el
ingreso per cápita del grupo familiar. El o los instrumentos de
focalización que se apliquen deberán ser los mismos para
toda la población. Además, fijará el umbral de focalización que
determinará quienes integran un grupo familiar perteneciente
al 60 % más pobre de la población en Chile; la forma y
circunstancias en que se harán efectivas las causales de
extinción y suspensión de los beneficios del sistema solidario;
los sistemas de control y evaluación que utilizará el Instituto
de Previsión Social para excluir a los beneficiarios que no
cumplan los requisitos establecidos en este Título, y las
demás normas necesarias para la aplicación del Sistema de
Pensiones Solidarias.
5
Artículo 85 .-Todas las pensiones que establece este
cuerpo legal estarán afectas a una cotización uniforme del
siete por ciento en la parte que no exceda de sesenta
Unidades de Fomento del día de su pago.
Dicha cotización será destinada a financiar prestaciones de
salud y descontada por la entidad obligada al pago de la
respectiva pensión para ser enterada en el Fondo Nacional de
Salud.
Aquellos afiliados pensionados bajo la modalidad de retiro
programado o renta temporal que habiendo agotado el saldo
de su cuenta de capitalización individual no tengan derecho al
sistema de pensiones solidarias, podrán enterar la cotización
a que alude el inciso primero, calculada sobre el monto de la
pensión básica solidaria vigente que corresponda.
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Artículo 2º.- Los beneficiarios del sistema de
pensiones solidarias señalados en los incisos
tercero a séptimo del artículo 31 de la ley
Nº 20.255, tendrán derecho a una bonificación,
de cargo fiscal, que contribuirá al financiamiento
del plan de salud contratado por el pensionado,
en un monto igual a la exención o rebaja de la
cotización legal del artículo 859 del decreto ley N°
3.500, de 1980, que establecen los incisos
tercero a séptimo del artículo 31 de la ley
N° 20.255 y el artículo primero transitorio de la
presente ley, según corresponda; siempre que se
encuentren afiliados al sistema de salud 10 que
establece el Libro III del decreto con fuerza de ley
N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el
texto refundido, coordinado y sistematizado del
decreto ley N° 2.763, de 1979 y de las leyes
N° 18.933 y N° 18.469.
que integren un grupo familiar que se encuentre
entre más del 20% y hasta el 40% más pobre de
la población de Chile, conforme al instrumento
técnico de focalización señalado en el artículo
326.
Para aquellos beneficiarios que se encuentren en
la situación señalada en el inciso anterior y que
tengan 75 o más años de edad, dicha exención
regirá a contar del 1 de octubre de 2012.
A contar del 1 de octubre de 2013, la cotización
legal establecida en el artículo 85 del decreto ley
N° 3.500, de 1980, será del 5% para los
beneficiarios del sistema de pensiones solidarias
que integren un grupo familiar que se encuentre
entre más del 40% y hasta el 60% más pobre de
la población de Chile, conforme al instrumento
técnico de focalización señalado en el artículo 32.
Artículo 3º.- Las modificaciones introducidas por
la letra a) del numeral 2 del artículo 1° de la
presente ley, entrarán en vigencia a contar del 1°
de enero de 2012.”.
Un reglamento que para tal efecto dicte el
Ministerio del Trabajo y Previsión Social, suscrito
también por el Ministro de Hacienda, establecerá
los umbrales de focalización que determinarán
quienes integran un grupo familiar perteneciente
al 20% más pobre de la población de Chile; entre
más del 20% y hasta el 40%, y entre más del
40% y hasta el 60% más pobre de la población,
de conformidad al instrumento de focalización
señalado en el artículo 32.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Artículo primero Transitorio.- Desde el 1 de
octubre de 2011 o del día 1 del mes siguiente a la
fecha de publicación de la presente ley en el
Diario Oficial, si esta data fuera posterior y hasta
el 30 de septiembre de 2012, el porcentaje de la
cotización legal establecida en el artículo 8511 del
decreto ley N° 3.500, de 1980, será de 3,5% para
los beneficiarios del aporte previsional solidario
que sean menores de 75 años de edad y que se
encuentren en la situación señalada en el inciso
tercero del artículo 31 de la ley Nº 20.255.
Los beneficiarios del sistema de pensiones
solidarias que se encuentren exentos de la
cotización legal de salud señalada en los incisos
anteriores y que no sean indigentes o carentes de
recursos de conformidad al artículo 160 7 del
decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del
Ministerio de Salud, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado del decreto ley
N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y
N° 18.469, podrán optar por atenderse de
acuerdo con la modalidad de libre elección
prevista en el artículo 1428 del citado decreto con
fuerza de ley.
Entre el 1 de octubre de 2012 y el 30 de
septiembre de 2013, el porcentaje de la
cotización legal establecida en el artículo 85 del
dependan, podrán optar por atenderse de acuerdo con la
modalidad de "libre elección" que se establece en el artículo
siguiente, caso en el cual gozarán de libertad para elegir al
profesional o el establecimiento e institución asistencial de
salud que, conforme a dicha modalidad, otorgue la prestación
requerida.
9
Véase la nota al artículo 1º, Nº2, letra c) del proyecto de
ley.
10
Esto es, a una ISAPRE
11
Véase la nota al artículo 1º, Nº2, letra c) del proyecto de
ley.
6
Véase la nota (3) al artículo 1º Nº2, letra d) del proyecto
de ley.
7
Se refiere a los grupos A: indigentes, y B: trabajadores
cuyo ingreso mensual no excede de un ingreso mínimo (los
cuales gozan de gratuidad).
8
Artículo 142.- No obstante lo dispuesto en el artículo 141
(FONASA), los afiliados y los beneficiarios que de ellos
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decreto ley N° 3.500, de 1980, será de 3,5% para
los beneficiarios del sistema de pensiones
solidarias que sean menores de 75 años de edad
y que se encuentren en la situación señalada en
el inciso quinto del artículo 31 de la ley Nº 20.255.
prestaciones de salud, en las mismas condiciones
establecidas en el artículo 31 de la ley N° 20.255
y en el artículo primero transitorio de la presente
ley, según corresponda.
Los beneficiarios del Sistema de Pensiones
Solidarias mencionados en el inciso anterior,
tendrán derecho a la bonificación, de cargo fiscal,
del plan de salud señalado en el artículo 2º de la
presente ley, en las mismas condiciones que se
establecen en el citado artículo y siempre que se
encuentren en alguna de las situaciones
señaladas en los incisos tercero a séptimo del
artículo 31 de la ley Nº 20.255.
En el caso que los beneficiarios del sistema de
pensiones solidarias afectos a lo dispuesto en los
incisos primero o segundo de este artículo,
cumplan 75 años de edad durante los períodos
señalados en dichos incisos, se les aplicará la
exención establecida en los incisos cuarto o sexto
del artículo 31 de la ley Nº 20.255, según
corresponda, desde el día 1º del mes siguiente al
del cumplimiento de la referida edad.
Artículo Segundo Transitorio.- Durante el año
2011, el instrumento técnico de focalización para
determinar quienes accederán al beneficio
establecido en el artículo 31 de la ley N° 20.255 y
en el artículo primero transitorio de la presente
ley, será la Ficha de Protección Social. Un
reglamento dictado por el Ministerio del Trabajo y
Previsión Social, suscrito además por los
Ministros de Hacienda y de Planificación, fijará los
puntajes que determinarán quienes accederán al
beneficio antes señalado.
Los beneficiarios del sistema de pensiones
solidarias que se encuentren exentos de la
cotización legal de salud señalada en el inciso
primero de este artículo y que no sean indigentes
o carentes de recursos de conformidad al artículo
160 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005,
del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado del decreto ley
N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y
N° 18469, podrán optar por atenderse de acuerdo
con la modalidad de libre elección prevista en el
artículo 142 del citado decreto con fuerza de ley.
Artículo Tercero Transitorio.- Los beneficiarios
del sistema de pensiones solidarias en virtud de
lo dispuesto en los artículos noveno, décimo y
undécimo transitorios, todos de ley N° 20.255,
tendrán derecho a la exención o rebaja de la
cotización legal destinada a financiar las
Artículo Cuarto Transitorio.- El gasto fiscal que
represente este proyecto de ley, durante el año
2011, se financiará mediante transferencias con
cargo a la partida Presupuestaria Tesoro Público
de la Ley de Presupuestos del Sector Público
vigente.
9