Gobernanza: Consideraciones para una efectiva gestión de recursos

Gobernanza: Consideraciones para una efectiva gestión de Recursos.
Rolando Ramírez M. (ProalSUR)
“Cuando al ser humano se le niega el acceso al agua potable, a la tierra, y al aire para satisfacer
sus necesidades básicas, vemos que la pobreza, la enfermedad y la sensación de impotencia
aumentan. Quienes se sienten desesperados buscan soluciones igualmente desesperadas “1.
Esta afirmación refleja la situación extrema cuando los considerandos que fundamentan
un estado de gobernanza y gobernabilidad efectiva han fallado. Es decir cuando el objetivo
fundamental de una sociedad, conseguir el bien común de la población, y por ende la
supervivencia del conjunto y cada uno de sus miembros, así como sus mecanismos y procesos de
organización se viven como inalcanzables.
La ausencia de una comprensión cabal de lo que implica ese bien común, la aceptación de
las reglas básicas que deberían permitir alcanzar ese bien común, toca al origen de los
devastadores conflictos a los cuales se ven enfrentadas nuestras sociedades. Conflictos por
recursos naturales, discriminaciones étnico-culturales, intereses particulares sobre bienestar
colectivo, violencia generalizada como forma de resolución de conflictos, son algunas de las
expresiones que asume un estado de frágil y vulnerable gobernanza y gobernabilidad.
Bastante se ha escrito respecto a la gobernanza y la gobernabilidad, pero principalmente
desde una mirada liberal-occidental, en donde el tema de la soberanía nacional es central. Pero
que sucede cuando hoy en día, el bienestar de la sociedad, depende de eventos, acciones, y
decisiones que trascienden las fronteras nacionales. El tema central de este curso por ejemplo, la
gestión de recurso hídrico, ya ha dejado de ser un tema “nacional”, al ser impactado por
comportamientos de biodiversidad, cambio climático, inversiones económicas transnacionales,
por nombrar algunos factores, y ha pasado a formar parte de ese creciente número de elementos
que conformar ahora la base de un bien común global. Como gobernarse en este nuevo contexto,
creando “constituciones” globales?, estructuras y sistemas de gobierno de alcance mundial,
instituciones públicas efectivas con un pensamiento planetario, con una reglamentación acorde, y
una activa participación ciudadana a ese nivel?, serán algunos de los mayores retos que tendrá la
sociedad de este siglo, para poder responder adecuadamente a fenómenos políticos, ambientales,
económicos y sociales que hoy día sobrepasan los marcos de soberanía y gobernanza (y por ende
gobernabilidad) nacional.
1
”Esperando a Godot: Gobernabilidad, Mercados y Etica en las Políticas Ambientales”. Roberto Guimaraes. Miembro
Permanente de la CEPAL. Octubre 2003.
1
A.
Algunos referentes conceptuales sobre Gobernanza y Gobernabilidad
Ambos conceptos, gobernanza y gobernabilidad han tomado una enorme relevancia en el
quehacer político organizativo de la sociedad en su conjunto, y del estado, en las últimas décadas.
Aun así todavía son conceptos en construcción, en evolución. Por tanto no hay definiciones
absolutas ni definitivas, y probablemente este proceso se mantendrá dado que la organización de
la sociedad, del estado y del gobierno, está en continua revisión y adecuación a los cambiantes
contextos políticos sociales. Solo a modo de ejemplo, si miramos la realidad latinoamericana
continúa siendo marcada por los eventos de profunda transformación que se experimentaron en
las décadas del 80 y 90. Me refiero a los procesos de dictaduras, de gobernabilidad no
democrática; conflictos armados en varios países de la región; la instauración de políticas
neoliberales, no solo en el campo económico, sino también su influencia en el sector salud,
educación, vivienda entre otros, gestión de recursos y privatizaciones; y posteriormente la vuelta
a regímenes democráticos formales pero con bases institucionales frágiles y vulnerables; y más
recientemente la constatación de las profundas desigualdades que dicho contexto ha originado,
haciendo de la región el continente con mayor desigualdad en el mundo.
Son estos hechos y acontecimientos claves, los que en parte han ido articulando el tipo de
gobernanza y gobernabilidad que en definitiva experimentamos.
Con esto se quiere enfatizar que cualquier concepción o definición de gobernanza y
gobernabilidad que tengamos refleja, un “momento” de la sociedad en su búsqueda del bien
común, y los instrumentos (el cómo) que se articulan para materializarlo. Estos últimos incluyen
los sistemas políticos, las políticas públicas, normas y legislaciones para alcanzar dicho estado de
bienestar.
El hecho fundacional, en que los ciudadanos y ciudadanas se organizan y acuerdan
funcionar como sociedad con objetivos comunes, no es algo nuevo. El filósofo y pensador político
inglés John Locke (1632-1704) establecía la base de lo que sería la visión democrático liberal de la
sociedad y su forma de organización y toma de decisiones:
“Por esa razón, quien tiene en sus manos el poder legislativo o supremo de un Estado hallase en la
obligación de gobernar mediante leyes fijas y establecidas, promulgadas y conocidas por el pueblo;
no debe hacerlo por decretos extemporáneos. Es preciso que establezca jueces rectos e imparciales
encargados de resolver los litigios mediante aquellas leyes. Por último, empleara la fuerza de la
comunidad dentro de la misma únicamente para hacerlas ejecutar, y en el exterior para evitar o
para exigir reparación de los atropellos extranjeros, y también para asegurar a la comunidad
contra las incursiones violentas y la invasión. Y todo esto debe ser encaminado al único objeto de
conseguir la paz, la seguridad y el bien de la población” 2.
2
Locke, John. “Ensayo sobe el Gobierno Civil”. Introducción de Luis Rodríguez Aranda. Editorial Universitaria.
2
Dicha síntesis contiene los elementos básicos del funcionamiento de una sociedad, y que
es lo que se persigue como objetivo común. Esta ya contiene los condicionamientos del uso de la
fuerza, la organización legal y jurídica del relacionamiento de la comunidad, su relación con el
estado, y de inclusión al referirse al objetivo supremo que se expresa en “el bien de la población”.
Es decir de toda la población, sin exclusiones. El autor quiso ser lo más amplio posible, el bien de la
población toca a cada aspecto de la vida de cada individuo y su comunidad. Y más aun, su
sostenibilidad como grupo humano. Esto es lo que venimos en conocer como el “contrato social”
que contiene dos ideas complementarias, la idea de un contrato de gobierno y la de un contrato
de sociedad.
De ahí la importancia, para garantizar la sostenibilidad de la sociedad, y de cómo la
sociedad y sus diversos estamentos se organizan para alcanzar y mantener los objetivos
enunciados. Aquí surgen los conceptos de gobernanza democrática y gobernabilidad.
Pero veamos algunas definiciones en lo que a Gobernanza se refiere:
De acuerdo a las Naciones Unidas, esta nos plantea que “governance se refiere a la
manera en que el poder legitimo se ejerce en relación con la sociedad y para el bien común. De
acuerdo al enfoque descriptivo, el concepto de “governance” señala que la sociedad no es regida
únicamente por el gobierno, sino que este es parte de una red compleja de interacciones entre
instituciones y grupos” 3.
Aquí se nos presentan varios elementos interesantes de considerar, en lo que se refiere al
desarrollo de una gobernanza efectiva.
1. La gobernanza tiene relación con la organización del poder, es decir un poder legitimo.
2. Este poder no es ejercido al margen, sino en relación “con” la sociedad. No solo es un
asunto de Estado.
3. Y volvemos a encontrarnos con la piedra angular del propósito de la organización de la
sociedad, que es el “bien común”. O como decía Locke, el bien de la población.
4. Reconoce que la gobernanza va más allá de las estructuras tradicionales de gobierno.
Incluye las diversas y complejas relaciones y procesos que surgen desde de la propia
sociedad, y a veces al margen del Estado, en esa búsqueda del bien común.
El investigador de la CEPAL, Christian Von Haldenwang, describe un nuevo enfoque al
referirse a “la gobernanza sistémica, que se basa en la capacidad de tomar y aplicar decisiones en
función del interés común, en todos los niveles del sistema político” 4.
3
Barriga, Milka; Campos, Jose Joaquín; Corrales, Olga Marta; Pruis, Cornelis. “Gobernanza Ambiental, adaptativa y
colaborativa en Bosques Modelos, cuencas hidrográficas y corredores biológicos”. CATIE, 2007.
4
Von Haldenwang, Christian. “Gobernanza Sistémica y Desarrollo en América Latina”. Revista CEPAL #85, Abril 2005.
3
Sin duda si hacemos una revisión de los sistemas políticos Latinoamericanos, aunque
somera, nos arrojara que estamos distantes de que dicha versión de gobernanza esté en pleno
desarrollo. Más bien se ha producido un distanciamiento y desconfianza de los sistemas políticos
actuales. Solo para enumerar algunos, los factores de corrupción, la ausencia de transparencia, la
limitada oferta de entrega de cuentas, y las desigualdades que crean mundos totalmente distintos
dentro de una misma sociedad, todas conspirar para experimentar una realidad de “gobernanza
sistémica”, más bien encontramos un entorno con una creciente “gobernanza deficitaria”. Esto
sin incluir los recurrentes estados de violencia y conflicto todavía existentes en muchos países de
nuestra región.
La Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Sra. Alicia Marcena, entiende por Gobernanza “las
decisiones soberanas de los países sobre la propiedad, apropiación y distribución de los resultados
de la explotación de los recursos naturales con el fin de maximizar su contribución al desarrollo con
igualdad y sostenibilidad ambiental”. Más adelante afirma que “la gobernanza en cualquier
ámbito de la vida pública y colectiva es el resultado de un pacto y equilibrio entre el Estado,
mercado y la sociedad” 5.
Aquí podemos percibir que se trata de una aproximación más economicista, que introduce
al mercado como elemento fundamental en lo que a gobernanza concierne. Hasta se podría
asumir que el mercado está al mismo nivel del estado y la sociedad como entes constitutivos de
dicha gobernanza. Aunque no es el objetivo de estas notas entrar en una crítica de tales
aproximaciones, sino más bien exponer las diversas comprensiones que existen sobre el tema,
esta concepción de gobernanza se concentra en el manejo de la propiedad y la distribución de la
producción de la explotación de la misma.
Los investigadores Sres. Emilio Ochoa y Stephen B. Olsen tiene una aproximación mas
instrumental de la gobernanza, al asumirla como aquella que “corresponde a los mecanismos y
procesos concretos por medio de los cuales se organizan y guían los cambios”6. La centralidad aquí
se expresa en una gobernanza que se focaliza en el cambio, pero con una gran amplitud en su
interpretación al no adjetivar a que cambio se refiere.
Podemos asumir entonces que la “gobernanza expresa el modo o manera de gobernar;
es decir, la acción voluntaria y consiente en que las personas, o un grupo de personas, se
organizan para resolver sus necesidades, realizar cambios, tomar decisiones, a través de
procedimientos y normas acordadas que regulan sus relaciones y transacciones con el fin de
alcanzar el bien común de todos los sujetos involucrados. Toda organización ciudadana tiene
una estructura de gobernanza(s) que le permite funcionar de manera continua y sostenida”.
Veamos ahora que nos dicen los autores en relación a la Gobernabilidad. Siguiendo con
los investigadores Ochoa y Olsen, estos la definen de la siguiente manera “Gobernabilidad
5
Barcena, Alicia. Secretaria Ejecutiva CEPAL. “Seminario Gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el
Caribe: Desafíos de política pública, manejo de rentas y Desarrollo inclusive”. Santiago, Chile. Abril 2012.
6
Ochoa, Emilio y Olsen, B. Stephen. Presentación en “Taller Regional Sobre Humedales Costeros Patagónicos”. Buenos
Aires, Argentina. Julio 2007
4
corresponde a los fundamentos, a la base ética, a las grandes políticas que definen el tipo de
sociedad que anhelamos y que están en la base de los cambios que queremos guiar” 7.
Ciertamente podemos relacionar este tipo de concepción a lo que se nos planteaba en el
contrato social, respecto a la idea de contrato con la sociedad (entendiendo el contrato con el
gobierno como el aspecto de gobernanza). La directriz es la consecución del bien común, o el bien
de la población que acotábamos de Locke. Es decir una concepción valórica y que se estructura en
torno a la sostenibilidad de la sociedad misma.
Volviendo a Guimarães, este nos comparte su comprensión de la gobernabilidad, en sus
palabras “la Gobernabilidad puede ser concebida como la sumatoria de muchos individuos e
instituciones, tanto públicas como privadas, que manejan sus propios asuntos o como el marco
conceptual de los sistemas económicos y sociales, las estructuras jurídicas y políticas con las cuales
la humanidad se organiza”8.
De acuerdo a algunos autores gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar, y por
tanto es una cualidad de la arquitectura de gobernanza. “La gobernabilidad es la cualidad propia
de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno (gobernanza) actúa
eficazmente dentro de su espacio, de un modo considerado legitimo por la ciudadanía”.
Como afirma el Centro de Gobernabilidad de Oslo (PNUD), en su Guía del Usuario para
Medir la Gobernabilidad, “la gobernabilidad es mucho más que el gobierno o el “gobierno
correcto” y determina la manera de planificar, gestionar y regular un servicio o grupo de servicios
dentro de un conjunto de sistemas políticos, sociales y económicos”9. Esto confirma la estrecha, y
por eso a veces confusa, relación entre gobernabilidad y gobernanza. La planificación de un
servicio no se debiera realizar sin una comprensión de sobre que pilares, valores y visión este se
construye. Y la cercana interdependencia a considerar entre visión de la sociedad, políticas,
legislación, e instituciones que las implementan.
El tema de la desigualdad en América Latina permea cualquier proceso de desarrollo que
se quiera establecer, y por cierto las estructuras que las diversas sociedades se den para organizar
su quehacer tanto público como privado, es decir su forma de gobernarse como grupo social, para
perseguir ese elusivo bienestar social del conjunto de la sociedad.
Solo para considerar algunos factores que fundamentan esta aseveración:
“Existen 197 millones de personas viviendo en pobreza en América Latina, de las cuales 71 millones
viven en indigencia. El grado de satisfacción promedio con la democracia llega al 37% en el 2007.
Confianza en los partidos políticos alcanza un 20%, en los parlamentos un 27% (2007), lo cual
7
Ochoa, Emilio y Olsen, B. Stephen. Presentación en “Taller Regional Sobre Humedales Costeros Patagónicos”. Buenos
Aires, Argentina. Julio 2007.
8
Guimaraes, Roberto. “Esperando a Godot: Gobernabilidad, Mercados y Etica en las Politicas Ambientales”. Octubre
2003.
9
Centro de Gobernabilidad de Oslo, PNUD. “Guía del Usuario para medir la gobernabilidad”.
5
origina un grado muy menor de confianza en los sistemas políticos, haciéndolos frágiles y muy
vulnerables.”10
Ese marco contextual revela también entonces una gobernanza todavía en construcción,
débil, todavía por materializar los elementos enunciados de bien común, pero fundamental para
alcanzar los mismos. Como recuperar la confianza en los sistemas políticos? en los parlamentos ?
y la diversas instancias ejecutivas y judiciales? Pero más importante aún, como recuperar la
confianza en instancias representativas del conjunto de la sociedad, y sus organizaciones,
representa quizás uno de los desafíos más importantes de nuestro tiempo. En un momento de
profundización de la individualidad, fragmentación y sectorialización del quehacer social.
El Secretariado de la Declaración de Ginebra estima que el costo de global anual de
violencia armada en estados de no-conflicto (violencia armada en homicidios, secuestros,,
extorsión, violencia de pandillas, y trafico) es estimada entre 95 y 163 billones de dólares
representando un alto costo económico y social para nuestras sociedades11. Esto refleja una
profunda ausencia de los factores de asociatividad positiva, efectividad del estado de derecho, y
una cultura de paz, en pos de un bienestar común que persigue un esquema de gobernanza
efectiva y democrática. Podríamos afirmar que estamos en presencia entonces de un “contrato
social” deficitario.
B.
Consideraciones para entender la gobernanza
Uno de los desafíos mayores que hoy día enfrenta la sociedad en su conjunto, como sus
distintos actores y organizaciones, si focalizamos nuestra mirada en AL, es el ambiente
permanente que se ha generado de desconfianza, y distanciamiento, de los procesos y estructuras
que deben dar sustento a una buena gobernanza. Falta de credibilidad de las estructuras de
gobierno, partidos políticos, parlamento, órganos judiciales, organizaciones e instituciones
religiosas y sociales, es en muchos países la norma. Con distintos grados de profundidad, esa
desconfianza de alguna forma se transforma en una crisis de representatividad.12
Si a esto le agregamos los resultados de desigualdad y exclusión que se han ido generando,
tenemos los ingredientes a la vista para que potencialmente (en algunos casos ya realidad)
emerjan los sectores que “desesperados toman medidas desesperadas”, y de esa forma
invalidando los canales tradicionales de resolución a los conflictos que cada grupo de interés
experimenta. Ya se expresa en muchos círculos internacionales, que el gran conflicto que rebasará
10
Rojas A., Francisco. “Integration in Latin America: Actions and Omissions, Conflicts and Cooperation”. IV FLACSO
Report, 2009.
11
IDRC- Canada. “Governance, Security and Justice”. Program Prospectus for 2011-2016. 2010.
12
ALOP. “Poder Social y Poder Político: Nuevos Desafíos para los actores sociales de América Latina y el Caribe. Una
mirada desde la Sociedad Civil”. Mayo, 2011.
6
las fronteras nacionales a nivel global en las próximas décadas será el agua. El reciente informe del
Instituto de Agua, Medio Ambiente y Salud de la Universidad de las Naciones Unidas (Canadá)
afirma que para el 2050 el mundo enfrentara un “bancarrota del Agua”. Las razones que se dan
son: el calentamiento del océano, urbanización de cuencas fluviales y la actividad económica.
Este estado de condiciones y circunstancias, nos lleva a reafirmar que la representatividad
legitima y efectiva es uno de los pilares fundamentales para que dicha gobernanza pueda
materializar “el bien común de la población “. Representatividad que implica participación e
inclusión, y no delegación incondicional. Es una oportunidad para aminorar el nivel de conflictos
que una gobernanza débil o inoperante, y deslegitimizada, y evitar incrementar aún más el
“déficit de gobernanza” que hoy día experimentamos. Un prerrequisito clave para revertir ese
proceso es “la extensión de una ciudadanía efectiva a los sectores sociales hasta ahora
excluidos”13.
Este contexto socio político actual nos indica la necesidad de realizar cambio profundos y
de manera urgente a los patrones tradicionales de gobernanza.
En ese escenario se nos abren dos posibles caminos a seguir, los cuales ciertamente no son
excluyentes, más bien complementarios.
1) Realizar los cambios, reformas, modificaciones necesarias a nivel de políticas, legislaciones
e instituciones ejecutoras que nos lleven a una gobernanza democrática.
2) Desarrollar las capacidades apropiadas a todos los niveles tanto gubernamentales como
de la sociedad civil para asumir los derechos y obligaciones que una gobernanza
democrática implica.
En relación a los aproximaciones normativas y políticas, que informan el quehacer
institucional y legislativos, bastante camino se ha recorrido en lo que es establecer instrumentos
internacionales que apuntan a una sostenibilidad en la conservación y uso del recurso. Estos,
junto con las constituciones nacionales, sirven para desarrollar los instrumentos jurídicos y la
legislación apropiada, buscando la entrega de cuentas y la transparencia.
La Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (1992) es uno de esos
instrumentos claves, y que en esa época ya reconocía “que la situación de los recursos hídricos
mundiales se estaba volviendo crítica”14.
Los principios de esta declaración siguen vigentes, y más bien todavía no permean de
forma clara y definitiva muchos de nuestros sistemas políticos que gestionan el recurso hídrico.
13
Von Haldenwang, Christian. “Gobernanza Sistémica y Desarrollo en América Latina”. Revista CEPAL #85, Abril 2005.
14
“Declaración de Dublín, Sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible”. Dublín, Irlanda, Enero, 1992.
7
 El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el
desarrollo y el medio ambiente.
 El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado
en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las
decisiones a todos los niveles.
 La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento y la gestión y la
protección del agua.
 El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que
se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
Esos principios contienen una visión que da preeminencia a una gobernanza democrática
en el manejo del recurso hídrico, y que pueden servir de fundamento a cualquier política y
legislación que busque un manejo y gestión sostenible e integrada del recurso hídrico.
Tales principios se deben expresar en políticas nacionales, legislación, las instituciones
apropiadas y eficientes, decretos y reglamentación, y en la implementación de la gobernanza del
agua15. Dicho sistema de gobernanza eficaz como la denominan, requiere asimismo de una
aproximación multisectorial y multidisciplinaria al mismo tiempo. Es decir, la gestión hídrica no se
realiza de manera aislada de los elementos económicos y culturales, que conllevan a una
sostenibilidad. Y por cierto los actores a considerar refieren a una multisectorialidad, de diversos
intereses y percepciones que necesitan converger, si el propósito es la conservación y la
sostenibilidad.
Este esquema aunque lógico y aparentemente simple de implementar requiere de
cambios estructurales en lo que inclusión y participación ciudadana se refiere. Como las instancias
públicas desarrollan procesos, mecanismos e instrumentos que les permitan tener a la comunidad
como un eje fundamental en el diseño e implementación de políticas y reglamentaciones locales?
Sin duda tal opción requiere de nuevos enfoques, actitudes, y redefinición de funciones y roles de
los actores intervinientes. Algo de esto tocaremos en el segmento 3 de estas notas.
Un reciente documento de la FAO, relacionado a la tenencia de la tierra, “Directrices
voluntarias sobre gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el
contexto de la seguridad alimentaria nacional”, en su sección de Principios de aplicación, muy bien
podría aplicarse a una gobernanza responsable de los recursos hídricos16.
Estos principios dicen relación con:


15
Dignidad Humana
No discriminación
Iza, Alejandro; Stein, Robyn. Editores, “NORMAR. Reformando la gobernanza del Agua”. UICN, 2011.
16
FAO. “Directrices voluntarias sobre gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el
contexto de la seguridad alimentaria nacional”. Mayo 2012.
8








Equidad y Justicia
Igualdad de Género
Enfoque holístico y sostenible
Consulta y participación
Estado de Derecho
Transparencia
Rendición de Cuentas
Mejora permanente.
Entrar a un análisis detallado de cada uno de estos principios escapa al tiempo y alcance
de estas notas, pero sin duda representan un marco interesante y útil para verificar los principios
de las actuales políticas, legislaciones, marcos y procedimientos institucionales, y que reformas y
cambios habría que realizar para lograr esa gobernanza responsable.
La propia declaración de Dublín hace referencia a un tema muy importante para que la
gobernanza no solo sea democrática sino que además sea efectiva, y esto tiene que ver con la
creación de capacidades. Se requiere crear capacidades para la gobernanza del agua. Estas
capacidades están determinadas por los contextos nacionales, y en algunos casos transfronterizos,
que siguen la visión y políticas escogidas. “La capacidad para lograr la gobernanza del agua,
implica el nivel de competencia que tiene una sociedad para aplicar acuerdos eficaces en materia
de aguas, a través de políticas, leyes, instituciones, normas y mecanismos de cumplimiento”17.
En este escenario no solo debemos considerar las capacidades y calificaciones científico
técnicas necesarias, sin duda muy importantes, sino también elementos como por ejemplo
empoderamiento, transparencia, entrega de cuentas, flexibilidad y diversidad de factores
condicionantes tales como socioeconómicos, culturales, ambientales, que inciden en una
gobernanza eficaz y sostenible. Esto dará garantía de que las políticas y reglamentaciones a nivel
nacional, como local, podrán tener los impactos y cumplir los objetivos para lo cual fueron
creadas.
En un trabajo realizado por la UICN, “NORMAR. Reformando la gobernanza del Agua”18, se
presenta una muy útil lista indicativa para verificar las capacidades existentes para la gobernanza
del agua. Esto permite hacer una especie de auditoría exhaustiva de con que se cuenta, que se
requiere incorporar o modificar, que funciona, e incluso si están incorporados los elementos de
participación ciudadana.
C.
Gobernanza democrática e Inclusión Ciudadana
“Yo creo que el hecho de que la población no sepa como participar, es porque los gobiernos hasta
ahora no han sido muy claros en sus procesos. Por ejemplo, ¿Cuáles son las formas de participar
17
18
Iza, Alejandro; Stein, Robyn. Editores, “NORMAR. Reformando la gobernanza del Agua”. UICN, 2011.
Ídem.
9
que existen actualmente? Muchos consideran que la votación en las elecciones es una forma de
participar, sin embargo el abstencionismo en las votaciones es una plaga mundial originada por la
falta de confianza de la población en los gobiernos en todo el mundo”19.
Existe un amplio consenso, que en las últimas décadas ha habido un crecimiento
importante de los espacios y oportunidades de participación e inclusión ciudadana en procesos de
gobernanza. Y esto incluye espacios voluntarios o normativos. Los primeros hacer referencia a los
propios espacios generados muchas veces por la propia ciudadanía, y que posteriormente son
reconocidos, y otros que la misma normativa y legislación los establece como espacio de
representación y consulta ciudadana, procesos de votación, participación en consejos comunales
de desarrollo, comités ambientales, normativas de consulta previa, etc.
En relación a los esfuerzos de los gobiernos, cartas constitucionales, instrumentos y
convenciones internacionales, muchos de estos espacios de inclusión y participación ciudadana
quedan al criterio de organismos estatales para su implementación. En alguno casos incluso son
las mismas instancias estatales la que determinan “quien” adquiere esa representatividad
ciudadana para ser parte de organismos de supervisión o monitoreo de planes y programas. Es
decir la participación de la ciudadanía todavía tiene características restringidas, contando con
canales tradicionales que no han sufrido los cambios estructurales que permitan una
participación ciudadana que pueda expresarse en una gobernanza democrática y responsable,
con plena inclusión. La sensación de un entorno político-administrativo, de “gobernantes” y
“gobernados”, sigue siendo la más prevalente. Por tanto, aun con la buena intencionalidad de
ciertos órganos e instituciones, tanto gubernamentales como de la sociedad civil, la inclusión real,
con participación en la toma decisiones, sigue siendo esquiva en nuestras sociedades.
Como se expresa en un reciente estudio de FLACSO(Costa Rica), “Los desafíos operativos
de la participación ciudadana y por consiguiente del fortalecimiento de la ciudadanía en un Estado
de derecho, como los hemos enunciado en los párrafos anteriores, están relacionados con procesos
efectivos de acceso a la información pública, con la existencia de espacios y la oportunidad de
participación, en el ciclo de las políticas públicas y, consecuentemente en un seguimiento y
rendimiento de cuentas sobre los resultados de la participación“ 20.
Ciertamente la puesta en marcha de procesos de inclusión ciudadana, con una perspectiva de
participación en diseños de políticas públicas y toma de decisiones es un tema complejo. Más allá
de la creación de mecanismos adecuados y efectivos se requiere de alguna forma una reingeniería
para un nuevo “accionar” de la sociedad civil, y fundamentalmente del cómo asumir un nuevo tipo
de relación estado-sociedad civil, que posiblemente desemboque un proceso de co-gobernanza
efectiva y con un sentido de co-responsabilidad por la construcción de ese “bien común de la
población”. Tal desafío no implica rediseñar todo de nuevo, muchos de los principios, marcos
normativos internacionales y nacionales ya existen, la tarea es operativizar esos procesos de
19
Sol A., Ricardo. Editor, “El desafío de la participación ciudadana en el estado democrático de derecho”. FLACSO (Costa
Rica). Enero 2012.
20
Ídem.
10
consulta y participación que permita una real gobernanza democrática y responsable. Es decir se
requiere la creación de procesos adecuados y pertinentes, cambios en la cultura de los actuales
procesos de toma de decisiones, un desarrollo de capacidades y competencias, tanto del sector
público como privado, y sin duda el ejercicio de una voluntad política clara que apunte una
inclusión ciudadana continua y permanente.
Me parece que es importante resaltar en este caso el tema de la pertinencia. Es evidente
que los procesos participativos y de gobernanza, aunque pueden estar guiados por los mismos
principios y visiones, su implementación tendrá que tomar en cuenta los contextos particulares de
cada comunidad, y la sociedad en su conjunto. Y particularmente los usos culturales. No puede
pasar inadvertido el tomar en cuenta los liderazgos naturales, los usos y costumbres, en sectores
rurales e indígenas por ejemplo, en la articulación de procesos de consulta e instrumentos
efectivos, reales de participación ciudadana. Este influirá de manera positiva en que los resultados
de dichos procesos no terminen con “resultados frecuentemente indeseables y, en ocasiones,
devastadores y trágicos”21.
En los últimos años, y en parte por las desconfianzas asentadas en los sujetos sociales,
frente a los canales formales y tradicionales de participación ciudadana en procesos de
gobernanza, ha surgido una fuerte línea de pensamiento que se expresa en movimientos y redes,
que asumen diversas expresiones, pero que en definitiva se articula en torno a la propuesta del
cambio “dirigido por la ciudadanía” o “dirigido por la acción cívica” (CDC=Civic Driven Change). 22
No tienen necesariamente un marco ideológico definido, ni las estructuras de los partidos políticos
tradicionales, y más bien se organizan frente a temas del “bienestar colectivo”, como, por
ejemplo, en procesos de pedir y dar cuentas de gobiernos locales, preocupación por el desarrollo
de ciudades sustentables, convergencia de intereses sobre territorios con desarrollo sostenible.
Ese cambio que procuran, y que requiere y viabiliza nuevas formas de gobernanza, asume una
perspectiva que los cambios provengan de la ciudadanía, y no necesariamente de los estados o de
los mercados, dejando los ciudadanos de ser reactores pasivos a las políticas y procesos de
definición del bienestar colectivo.
Algunos de los enfoques del CDC23 son:
 Centralidad de la ciudadanía en tanto relación política entre estado y su población, es
decir, que la plena legitimidad del primero requiere del compromiso informado y activo de
la segunda.
 Reconoce que las sociedades están en constante evolución como proyectos políticos.
 Da prioridad a la agencia cívica -la acción de las personas en la conformación de la
sociedad- que ocurre en todos los ámbitos de la vida.
 Reta la prescripción institucional y a la irresponsabilidad cívica de cualquier sector o actor.
21
Ídem.
Biehart, Kees; Fowler, Alan. Editores “El cambio dirigido por la acción cívica. El poder de la imaginación ciudadana”.
Icaria, 2008.
23
El cambio dirigido por la acción cívica CDC, Guía concisa de los fundamentos, Kees Biekart y Alan Fowler, Abril-2011.
22
11
 Se abre a múltiples tipos de conocimiento y de sitios donde este se produce. Esto no
significa que la gente siempre es “sabia” o correcta en sus entendimientos, sino que
tienen que organizarse y averiguarlo por si mismos con el fin de “auto-capacitarse”.
El CDC representa no solo un nuevo esquema de construcción de ciudadanía, sino implica
una restructuración de los sistemas de gobernanza, políticos-administrativos, centrando la
ciudadanía, y su accionar gestionario, como el eje en torno al cual gira el estado y todo su
aparataje de gobernabilidad.
En esta línea, los “movimientos”, algunos más permanentes, otros más transitorios, han
adquirido enorme relevancia, o una relevancia creciente como interlocutores validos de gobiernos
y estados, en la resolución de aspiraciones económicas, y tanto político como sociales, más allá de
las reivindicaciones coyunturales. Esto como consecuencia justamente de la desconfianza y
deslegitimación de los partidos políticos, y otros órganos de representación tradicional. Como
interactuar con dichos movimientos, y las nuevas instancias de organización ciudadana, es una
pregunta con respuestas pendientes. Los procesos y marcos normativos de gobernanza han sido
creado para otro tipo de espacios de comunicación e interacción entre gobierno y gobernados. Y
muchos de estos espacios están marcados por una visión de delegación y representación, como es
el caso de elecciones periódicas, no de participación amplia, continua y de seguimiento a lo
acordado y decidido. Las instancias y dependencias gubernamentales siguen funcionando en su
mayoría con los niveles tradicionales de representación y consulta. Estos procesos y nuevas (y
algunas no tan nuevas) formas de organización social y política se enmarcan en lo que hemos
señalado como el “cambio dirigido por la acción ciudadana”, y que parecieran haber llegado para
quedarse. El desafío presente y futuro es definir que reformas, o cambios substanciales debemos
realizar en nuestros procesos e instrumentos de gobernanza, que nuevas capacidades debemos
desarrollar para implementar las mismas, dado que la inclusión ciudadana, se comienza a
visualizar no como un acto coyuntural, sino como un factor fundamental para el éxito de la
aplicación de políticas públicas, y los respectivos planes y programas de ejecución, actualmente
definidos por los diversos órganos de gobierno. Esto, sin duda ayudara a garantizar la realización
de un desarrollo sostenible, con equidad, que permita enfrentar desafíos globales tales como el
cambio climático, y crear espacios de gobernanza responsable y democrática para evitar, o
aminorar, fenómenos como la anunciada catástrofe del agua en el 2050.
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