1. Catastro Multifinalitario

REVISTA
IGLOM
INVESTIGACIONES EN GOBIERNOS LOCALES
Revista IGLOM Investigaciones en Gobiernos Locales
Publicada por Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A. C.
Dirección:
ISSN en Trámite
DOI:
Número 1, primera edición
Octubre 8, 2021
Proyecto de Catastro Municipal
multifinalitario de Huajuapan de León,
Oaxaca como sistema de información
territorial que trasciende políticas fiscales
recaudatorias
Municipal Multifaceted Cadastre Project of Huajuapan de
León, Oaxaca, as a territorial information system that
transcends tax collection policies
Sadizoray Flores Acevedo
Rafael Rentería Gaeta
Sadizoray Flores Acevedo | Fue Directora de Planeación, Proyectos e Innovación del H. Ayuntamiento de Heroica Ciudad de
Huajuapan de León 2017-2018. Es de nacionalidad mexicana y cuenta con estudios de Maestría en Planeación Estratégica
Municipal. Correo electrónico: [email protected].
Rafael Rentería Gaeta | Profesor-Investigador de la Universidad de la Sierra Sur, Oaxaca, adscrito a la División de Estudios de
Posgrado. Es mexicano y cuenta con estudios de Doctorado en Gobierno Electrónico.
Correo electrónico: [email protected].
Revista IGLOM | Primera Edición
Abstract
Sadizoray Flores Acevedo*
Rafael Rentería Gaeta**
Resumen
Con el uso de TIC el Catastro se ha convertido en un
sistema de información territorial multipropósito que
trasciende los aspectos registral y tributario. El objetivo
de este documento es dar a conocer el proyecto de
Catastro Multifinalitario del gobierno municipal 20172018 de Huajuapan de León, Oaxaca como iniciativa de
gobierno abierto para atender problemas subyacentes
de la deficiente gestión territorial de la ciudad.
Se trata de un estudio cualitativo de tipo transversal y
de carácter descriptivo, en el que se aplicaron técnicas
y métodos de la Investigación-Acción-Participativa.
En la etapa de investigación se identificaron
especuladores y redes de corrupción público-privadas
dedicados a la comercialización irregular de la tierra;
así como rechazo del Instituto Catastral del Estado de
Oaxaca para participar en el proyecto y proporcionar
la cartografía del municipio. La implementación del
proyecto quedó inconclusa; sin embargo, se gestaron
instituciones base para mejorar la gestión territorial del
municipio.
Palabras clave: Gestión Municipal, Sistemas de
Información Territorial, Catastro Multifinalitario,
Gobierno Abierto.
88
With the use of ICT, the Cadastre has become a
multipurpose territorial information system that
transcends the registry and tax aspects. The objective
of this document is to publicize the project of the
Multifinalitarian Cadastre of the municipal government
2017-2018 of Huajuapan de León, Oaxaca as an open
government initiative to address underlying problems
of deficient territorial management of the city. This is
a qualitative cross-sectional and descriptive study, in
which techniques and methods of Participatory ActionResearch were applied. In the investigation stage,
public-private corruption speculators and networks
dedicated to the irregular commercialization of land
were identified; as well as rejection of the Cadastral
Institute of the State of Oaxaca to participate in the
project and provide the mapping of the municipality.
The implementation of the project remained unfinished;
however, base institutions were developed to improve
the territorial management of the municipality.
Keywords: Municipal Management, Territorial
Information Systems, Multifinal Cadastre, Open
Government.
* Fue Directora de Planeación, Proyectos e Innovación del
H. Ayuntamiento de Heroica Ciudad de Huajuapan de León
2017-2018. Es de nacionalidad mexicana
y cuenta con estudios de Maestría en Planeación Estratégica
Municipal. E-mail: [email protected].
** Profesor-Investigador de la Universidad de la Sierra Sur,
Oaxaca, adscrito a la División de Estudios de Posgrado. Es
mexicano y cuenta con estudios de Doctorado en Gobierno
Electrónico. E-mail: [email protected].
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
recaudatorio y de control político, como es el caso del
estado de Oaxaca.
En Oaxaca, la función catastral está concentrada
en el Instituto Catastral del Estado de Oaxaca (ICEO)
como órgano dependiente del Poder Ejecutivo,
vulnerando la autonomía municipal, en el sentido que
ésta les compete a los municipios según lo establece la
fracción I del artículo 36 y la fracción XXIX-R del artículo
73 de la Constitución Política Federal, e implícitamente
las disposiciones del antepenúltimo párrafo, fracción
IV del artículo 115 de dicho ordenamiento.
Introducción
Con el uso de tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) el catastro se ha convertido en
un sistema de información territorial que permite una
diversidad de funciones que trascienden los aspectos
registrales y tributarios de antaño. Cabe precisar que
la administración del territorio es una tarea compleja,
comprende el manejo de información relevante
para desarrollar actividades de planeación urbana,
ordenamiento territorial, seguridad pública, protección
civil, entre otros.
En este sentido, los municipios, como responsables
de la institución catastral, deben aprovechar el potencial
de las nuevas tecnologías para darle mayor eficiencia
y eficacia a la gestión catastral utilizando mapas y
cartografía digital, sistemas de información geográfica
georreferenciada, fotogrametría, modelación digital,
archivos electrónicos y datos abiertos, entre otros.
El objetivo de este trabajo es dar a conocer
aspectos generales del proyecto de Catastro Municipal
Multifinalitario (CMM) que desarrolló el Gobierno
municipal 2017-2018 de Heroica Ciudad de Huajuapan
de León, Oaxaca (en adelante Huajuapan de León) en
coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI) bajo el enfoque del gobierno abierto.
En América Latina, la institución catastral se ha
manejado históricamente como un instrumento de
recaudación fiscal y México no es la excepción. De
acuerdo con la OCDE hasta el año 2010, el Modelo
Óptimo de Catastro solo había tenido éxito en seis
entidades federativas: Morelos, Campeche,
Nuevo
León, Puebla y Sonora y el Distrito Federal (OECD, 2013);
en otras entidades, se lo considera un mecanismo
Huajuapan de León a pesar de ser la quinta ciudad
más poblada de la entidad y la ciudad más importante
en la Región Mixteca no cuenta con una dependencia
de catastro municipal que le permita prevenir y
resolver de manera efectiva problemas de planeación
urbana, ordenamiento territorial, seguridad, movilidad,
tenencia de la tierra, servicios públicos, recaudación
del impuesto predial, protección civil, etc.
Los sismos ocurridos el 7 y 19 de septiembre de
2017, mostraron la ineficacia y escasez de información
catastral con la que cuenta el gobierno municipal, así
como la urgente necesidad de contar con un sistema
de información territorial propio, con registros y
cartografía digital actualizados para atender este tipo
de emergencias, aunado a la problemática señalada
con anterioridad.
En ese contexto, el Ayuntamiento de Huajuapan de
León 2017-2018 se propuso crear un sistema de CMM
realizando al efecto diversas acciones: aprobación
del proyecto en Cabildo; actualización del Bando de
Policía y Gobierno; gestiones de coordinación con el
INEGI y el ICEO; creación del Sistema de Información
Geográfica y Estadística de la Tierra del Sol (SIGESOL)
y del Centro Municipal de Información Geográfica y
Estadística de Huajuapan (CEMIGEH); adquisición de
equipos informáticos y de topografía; entre otros. Sin
embargo, obstáculos de índole político impidieron la
concreción del citado sistema catastral.
El trabajo es un estudio descriptivo que enfatiza en
el conocimiento de los factores políticos, económicos y
sociales que predominan en el contexto; es de carácter
transversal, se delimita al periodo del gobierno 20172018; se desarrolla bajo el enfoque cualitativo aplicando
el método de Investigación Acción Participativa,
tomando como base el triángulo de Kurt Lewin
investigación- acción-formación (Colmenares, 2012)
articulado a los procesos de observación y reflexión.
89
Revista IGLOM | Primera Edición
La estructura del trabajo se divide en cuatro
apartados: introducción; estado del arte; contexto
del municipio de Huajuapan de León; metodología y
resultados, y discusión y conclusiones.
2. Estado del arte
En el presente apartado, además de los aspectos
teórico-conceptuales del catastro, se realizan
abordajes del catastro en distintas perspectivas:
como institución pública, haciendo énfasis en
las instituciones y la normatividad; como sistema
de información territorial, enfatizando en los
sistemas de información geográfica; como Catastro
Multifinalitario, centrado en la toma de decisiones y
la planeación estratégica de la gestión municipal, y
como mecanismos de Gobierno Abierto, sustentado en
el acceso y la gestión de la información territorial.
2.1 El Catastro como institución pública
El catastro es una de las instituciones públicas
más antiguas en México, tiene sus antecedentes tanto
en usos y costumbres prehispánicos heredados de
la cultura mexica, como de prácticas y disposiciones
administrativas de la cultura española (INDETEC, 2006).
Históricamente las funciones catastrales básicas eran
el control político-territorial y el cobro de contribuciones
y tributos inmobiliarios.
En la actualidad las Naciones Unidas definen al
catastro como un inventario público de datos de la
propiedad inmobiliaria ordenados metódicamente
que constituye un sistema de información territorial
que puede ser utilizado como instrumento fiscal
recaudatorio; como un mecanismo legal para la
administración del territorio, y como una herramienta
de planeación y ordenación territorial articulada con el
desarrollo sustentable (Pinzón y Fonti, 2008: 27).
Se podría decir que se trata de una de las
instituciones públicas más importantes del Estado
porque reúne características y atributos normativos,
constitutivos y cognitivos. Los atributos normativos
rigen el comportamiento de los individuos y las
organizaciones; en tanto que los atributos constitutivos
y cognitivos determinan sus preferencias y sus fines
(Herrera y Jaime, 2004). Dichos atributos son inherentes
a las instituciones formales.
90
Las instituciones se clasifican en públicas y
privadas y pueden ser formales o informales; las
primeras, están establecidas por escrito en leyes,
reglamentos o cualquier otro instrumento con poder
coercitivo socialmente aceptado y oficialmente
reconocido por el Estado; las segundas, son reglas
no escritas, no están sujetas a prescripciones de
tipo formal, sin embargo, a menudo se encuentran
articuladas con instituciones formales (Ayala, 1999;
Meyer y Rowan,1977).
Las instituciones son parte esencial del tejido social
y comprenden estructuras como el idioma, el dinero,
las leyes, el gobierno, las empresas, los registros y
en general todas las organizaciones. Es decir, las
instituciones influyen en la actuación de los individuos
y las organizaciones y estas últimas, influyen a su vez
en la estabilidad y funcionamiento de las sociedades
(Hodgson, 2011).
Para Hall y Taylor (1996) la construcción y vigencia
de las instituciones subyacen de la teoría de la
elección racional, dado que el juego de los actores –
interacción– regularmente tiende a maximizar sus
preferencias, disminuir los costos de transacción y
reducir la incertidumbre. Es decir, el objeto de las
instituciones es proporcionarle mayor racionalidad a la
toma de decisiones y eficiencia y eficacia a la acción
individual y colectiva en términos de costo beneficio.
Aunado a lo anterior, De la Rosa (2002) señala que
las reglas institucionalizadas legitiman el desempeño
interno y externo de las organizaciones y les confieren
orden, estabilidad y cohesión, independientemente
de su eficiencia y eficacia. Por consiguiente, las
organizaciones y sus actores son persistentes en
conservar y reproducir sus instituciones y ofrecen
resistencia al cambio, incluso desarrollan sus propios
paradigmas y cultura organizacional.
La cultura de las organizaciones se compone
esencialmente de tres elementos: creencias,
comportamientos y actitudes (Muscalu, 2014: 394) y
les confiera a las organizaciones (y a sus miembros)
sentido de pertenencia, identidad, lealtad y valor
institucional; aspectos que influyen notoriamente
en la estabilidad, funcionamiento y desempeño
organizacionales.
En este orden, el catastro es una institución pública
de tipo formal que tiene dimensiones política, normativa
y administrativa y además está determinada por
factores históricos, económicos y culturales.
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
2.2 El Catastro como institución normativa
En México, el catastro es una de las instituciones
formales con mayor arraigo en el sector gubernamental.
Cabe mencionar que es una institución política con
efectos normativos que conciernen a los tres ámbitos
de gobierno según se establece en los artículos 36,
fracción I, 73, fracción XXIX-R y 115, fracción IV de la
Constitución Política Federal; es decir, se trata de una
institución concurrente por no estar expresamente
reservada a un solo ámbito de gobierno.
Las atribuciones legales que en materia de catastro
le competen a cada ámbito de gobierno son: a) Federal,
legislar en materia de organización, funcionamiento,
armonización y homologación catastral; b) Estatal,
integrar y administrar los sistemas de información
territorial, aprobar los valores catastrales y fijar las
tarifas y contribuciones sobre bienes inmuebles y c)
Municipal, percibir las contribuciones inmobiliarias,
regular la utilización del suelo y administrar la
zonificación y la planeación del desarrollo urbano
(CPEUM, 2017).
Además de lo anterior, el catastro, como toda
institución pública, está subordinado al principio de
legalidad que se concibe no solo como un mandato
jurídico-político sino también como un postulado de
orden ético-moral que incide ya sea de forma directa
o indirecta en el orden, estabilidad y desarrollo de la
sociedad. Como institución normativa, funciona como
un instrumento neutral que regula, legitima y sanciona
el comportamiento de personas y organizaciones
(Ferrajoli, 2008).
La neutralidad de las normas a que hace referencia
Luigi Ferrajoli (2008) deriva del consenso y de los
compromisos celebrados entre los distintos sectores y
actores de la sociedad y del gobierno, como resultado
de la interacción, deliberación e incluso confrontación
de intereses durante la creación y formalización de sus
instituciones. Además de lo anterior y de acuerdo con
Knack y Keefer (1995) las instituciones normativas
formalizadas tienen un impacto directo en la robustez
del sistema político de un Estado, en su estabilidad
social y en su desarrollo económico.
En esta perspectiva, el catastro es una institución
relevante para los tres ámbitos de gobierno. Desde el
punto de vista fiscal, es la principal fuente de ingresos
propios de los municipios (INAFED, 2004); desde el
punto de vista del desarrollo urbano, es la herramienta
más importante para la planeación del ordenamiento
ecológico y territorial (Pérez y Restrepo, 2017) y desde
el punto de vista de la administración pública, puede
ser visto como un sistema de información de carácter
multifinalitario (Erba y Piumetto, 2013).
2.3
El Catastro como
información territorial
sistema
de
El catastro tiene distintas acepciones, sin embargo,
en México el Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP) lo define como un censo analítico de la
propiedad inmobiliaria que tiene como propósito ubicar,
describir y registrar las características particulares de
cada bien inmueble con la finalidad de identificar a
sus propietarios y poseedores y registrar su situación
jurídica y económica en términos legales e impositivos
(INAP, 1993: 3).
En otras palabras, las funciones del catastro,
como institución pública, se limitan a los aspectos
tributarios y jurídicos. Sin embargo, el
catastro
moderno en los países de Iberoamérica cuenta con
funciones operativas bien diferenciadas que generan y
administran información técnica, jurídica, económica,
estadística, tributaria, financiera, cartográfica e
información de acceso abierto (CPCI, 2009). Asimismo,
en Europa muchos países emplean sistemas de
información georreferenciada (SIG) para mejorar la
gestión de catastros multipropósito (ESRI, 2005).
De acuerdo con Erba y Águila (2005) la concepción
del catastro puede diferir según su tipo y el grado de
evolución o desarrollo que presente, dado que existen
distintos tipos derivados del catastro territorial cuyas
funciones se han focalizado en los aspectos físico,
jurídico y económico de los bienes inmuebles y
que han sido diseñados y administrados con fines
eminentemente tributarios o bien en el manejo de
información territorial para efectos de planificación y
ordenamiento.
En el ámbito académico, el INDETEC (2006) define
al catastro como una institución que realiza funciones
complejas en la administración pública municipal,
cuya esencia comprende dos funciones elementales:
el manejo de información técnica catastral y la gestión
de información registral catastral. La primera se
refiere a los datos de ubicación geográfica, superficie,
características
constructivas,
valores
unitarios,
impuesto predial, cartografía y ordenamiento territorial;
y la segunda, al régimen de propiedad y a la gestión de
91
Revista IGLOM | Primera Edición
datos del propietario y del registro público.
Para Jordi Guimet, el catastro es un sistema de
información territorial, en el que se integran datos
físicos, jurídicos y económicos de los bienes inmuebles,
al servicio de todas las administraciones y del
ciudadano y señala que “el objetivo del catastro es
constituir un registro territorial, con la finalidad de
capturar información, incorporarle valor añadido y
distribuirla y publicitarla” (Guimet, 2003: 17).
Para este autor, son funciones sustantivas del
catastro: el registro público de bienes inmuebles que
permite consulta abierta de datos; coordinación con
otros sistemas registrales (fiscal, de servicios públicos,
etc.); el manejo de datos gráficos y alfanuméricos
y los soportes informáticos que permitan conocer
y caracterizar los bienes inmuebles por medio
de su ubicación, dimensiones, uso, ocupación,
valor
pecuniario,
derechos
reales,
aspectos
medioambientales,
seguridad
jurídica,
tráfico
inmobiliario, etc. (Guimet, 2003).
En otras palabras, el catastro debe concentrar
características, físicas, jurídicas y económicas de todos
los bienes inmuebles de un municipio o localidad.
Al respecto, desde mediados de los noventa, la
Federación Internacional de Geómetras (FIG), emitió su
“Declaración de Catastro”, en la que lo define como un
sistema de información territorial que tiene una relación
intrínseca con el desarrollo social y económico de un
Estado (ESRI, 2012). En esta perspectiva, la información
catastral se refiere más a las características reales de
los inmuebles que a información y datos contenidos en
archivos, es aquí donde toma relevancia el uso de SIG.
Los SIG son elemento esencial del catastro
multipropósito o multifinalitario y se definen como
un conjunto de herramientas informáticas para
recolectar, almacenar, recuperar, verificar, representar,
manipular y analizar datos del mundo real que están
referenciados a la tierra (Burrough y McDonnell, 1998).
Para Kainz (2004: 13) estos sistemas deben reunir
cuatro características esenciales: sistema de entrada
de datos, gestión de datos, manipulación y análisis de
datos, y salida y representación de datos e información.
Los SIG se utilizan para vincular información de
la ubicación física de objetos en un punto particular
de la superficie de la tierra a través de coordenadas
geográficas que permiten visualizar latitud, longitud,
altitud; con información descriptiva de los objetos de
que se trate (edificios, vialidades, áreas verdes, ríos,
92
etc.) y se pueden emplear en diversas disciplinas para
el manejo de datos georreferenciados desplegados en
imágenes, cartografía y mapas digitales (ESRI, 2012).
De esta manera, además del registro de datos sobre
la ubicación, medidas, características, propietarios
y estado fiscal de los bienes inmuebles; el catastro
puede ser utilizado para concentrar información de
diversa índole: uso y destino del suelo; infraestructura
urbana; vialidades;
áreas
de
esparcimiento;
reservas ecológicas; atlas de riesgos por inundación,
hundimiento, sismos, etc.
Además, en la cartografía catastral se puede
manejar información relacionada con actividades
productivas; zonas industriales, comerciales
y
de servicios; ubicación de sitios de importancia;
disponibilidad y acceso a los servicios públicos;
densidad de población; proyección del crecimiento
de las áreas urbanas, etc. La importancia del Catastro
como sistema de información municipal reside en que
toda esta información se puede utilizar en los procesos
de planeación y gestión.
2.4 El
Catastro
Multifinalitario
como herramienta de gestión municipal
Los avances tecnológicos son primordiales para
que el catastro se convierta en un verdadero sistema
de información territorial y, por ende, en el principal
proveedor de información de esta índole para los
tres órdenes de gobierno. Para Kaufmann (2002) la
gestión territorial debe ser la base para el desarrollo
sostenible e integral de un país; es decir, para articular
información relacionada con el desarrollo social,
económico y ambiental.
Como se menciona con anterioridad, el catastro es
una institución concurrente, sin embargo, los registros
y las funciones operativas son competencia de los
municipios. Es de importancia subrayar que el catastro
municipal no se limita al registro de bienes inmuebles
y de sus propietarios. La fracción I del artículo 36 de la
Constitución Federal establece que es obligación de los
ciudadanos de la República, “Inscribirse en el catastro
de la municipalidad, manifestando la propiedad que
el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o
trabajo de que subsista…”.
Por consiguiente, el catastro municipal debe
concentrar información relativa a la profesión u oficio
de los titulares de bienes inmuebles y de las actividades
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
productivas que desempeñen como medio de
subsistencia. Dicha información, debe servir como base
para el pago de contribuciones acorde a lo dispuesto
en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución
Federal, que establece la obligación de contribuir
para los gastos públicos de manera proporcional y
equitativa. Dicha información es estratégica para la
planeación del desarrollo municipal.
Aunado a lo anterior, para Erba y Águila (2005)
un buen catastro es aquel que proporciona una
equitativa distribución de impuestos, promueve la
seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y
genera información relevante para impulsar políticas
y programas en materia de ordenamiento territorial y
regional, planificación y desarrollo urbano. Por lo tanto,
el catastro debe ser de carácter multifinalitario.
Para contar con un catastro multifinalitario,
los municipios deben desarrollar un sistema de
información territorial en el cual se concentren datos,
estadísticas e información, de todas las funciones que
por ley les corresponden (servicios públicos, seguridad
pública, mercados, etc.). Para tal fin, se debe diseñar
una plataforma digital que les permita vincular y
relacionar información de distintas áreas y funciones y
presentarla a través de gráficas, estadísticas o mapas
temáticos.
Los avances tecnológicos, particularmente del
uso de Internet y de tecnologías de la información
y comunicación (TIC) hacen posible el desarrollo
de catastros multifinalitarios como sistemas de
información territorial de los municipios. Las bases
funcionales de este tipo de catastro son los registros
documentales, bancos de datos, planos cartográficos,
mapas digitales y los SIG.
Las funciones y los servicios públicos que por
disposición constitucional le competen al municipio
(Artículo 115, fracción III) como son: agua potable y
drenaje, alcantarillado; alumbrado público; limpia,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
residuos; mercados y centrales de abasto; panteones;
rastro; calles, parques y jardines; seguridad pública,
tránsito, protección civil, etc., pueden ser administrados
utilizando TIC y SIG.
De la misma manera, la utilización de un catastro
multifinalitario es compatible con la administración
de la zonificación y de las reservas territoriales y con el
manejo de los planes de desarrollo urbano. Así también,
para ejercer actos de vigilancia y control sobre la
utilización del suelo; intervención en la regularización
de la tenencia de la tierra; otorgamiento de licencias
de construcción; operación de programas de
transporte público; ordenamiento territorial y licencias
de funcionamiento de establecimientos comerciales e
industriales, por mencionar algunos.
En definitiva, el catastro multifinalitario es un
sistema de información municipal que concentra
información relevante para la toma de decisiones
tanto del gobierno como de los ciudadanos, para los
procesos de planeación estratégica, para el diseño
e implementación de políticas públicas y programas
y para el desempeño de la administración pública
municipal. El catastro multifinalitario como sistema de
información territorial municipal, es en sí un mecanismo
de gobierno abierto.
2.5
El Sistema Catastral
mecanismo de Gobierno Abierto.
como
El Catastro Multifinalitario como sistema de
información territorial se concibe como una
herramienta idónea para impulsar la modernización
de la administración pública municipal, para mejorar
la transparencia y el acceso a la información pública y
para aumentar la participación y la colaboración de los
ciudadanos con el gobierno en la atención y resolución
de problemas colectivos. En otras palabras, el catastro
multifinalitario funciona como un mecanismo de
gobierno abierto.
El gobierno abierto es un estilo de gobernar que
difiere del modelo de control jerárquico porque el
Estado permite la participación y colaboración de la
sociedad; por lo tanto, significa un cambio trascendente
en las estructuras organizacionales, en las formas de
proceder y de comunicar y sobre todo en los valores;
es decir, implica “repensar administraciones públicas y
gobiernos, sus procedimientos y sus dogmas” (Ramírez,
2010: 111).
Para Villoria (2012: 72) el gobierno abierto es aquel
que mantiene una constante conversación con los
ciudadanos con el fin de escucharlos y atender sus
necesidades; que comunica todo lo que decide y
hace y que lleva a cabo la prestación de servicios
de manera abierta y transparente para facilitar el
acceso, el escrutinio y la colaboración de ciudadanos
y funcionarios, utilizando para tal fin las TIC, la Internet
y la Web 2.0. Por ende, la información es el elemento
primordial.
93
Revista IGLOM | Primera Edición
Para Corojan y Campos, el gobierno abierto
implica la creación de un mercado de datos públicos
que cumpla dos requisitos esenciales: el acceso libre,
abierto y gratuito al mercado de datos (open data)
y que existan garantías y mecanismos para la libre
participación de los ciudadanos (open action) en
todos los procesos de decisión y control (Corojan y
Campos, 2014: 22).
interés común y construir soluciones de conjunto
utilizando TIC. Para tal fin, el acceso a la información,
la transparencia, la participación y la colaboración son
imprescindibles.
Gráfica 1. Histórico de viviendas particulares habitadas
en el municipio
25,000
Concha y Náser (2012) conciben al gobierno 20,000
abierto como una forma de generar cambios en la 15,000
administración, es decir, reorganizar todo el sistema a 10,000
partir de la apertura hacia la ciudadanía; esto significa
5,000
un cambio de mentalidad, y a su vez una oportunidad
0
para remplazar el sistema tradicional de relación e
interacción entre el gobierno y el ciudadano.
Scassa (2014), señala que el gobierno abierto va
más allá de la transparencia y la rendición de cuentas
–aunque siguen siendo objetivos centrales– busca
incrementar la participación ciudadana, promover la
innovación y el crecimiento económico creando bases
digitales de datos abiertos y reutilizando, sin mayores
restricciones, información y conocimientos aportados
por gobiernos, organizaciones y ciudadanos para
resolver problemas concretos.
El catastro multifinalitario reúne los elementos
básicos para ser considerado como un mecanismo de
gobierno abierto, puesto que se trata de un sistema de
información territorial municipal cuyo funcionamiento
se basa en el uso de TIC, particularmente Internet;
transparencia y acceso a la información a través
de portales Web y SIG; coordinación de las distintas
dependencias de la administración pública municipal
y colaboración de la ciudadanía.
El catastro multifinalitario, como mecanismo de
gobierno abierto, trascienden los aspectos tributarios
y jurídicos porque se enfoca en aspectos sociales,
económicos y políticos, haciendo énfasis en el acceso
a la información, la transparencia, la rendición de
cuentas y la participación ciudadana. En ese orden,
significa un cambio trascendente en las estructuras
organizacionales, en las formas de proceder yde
comunicar y sobre todo en los valores; es decir, implica
“repensar administraciones públicas y gobiernos, sus
procedimientos y sus dogmas” (Ramírez, 2010: 111).
Con base en lo anterior, se concibe al catastro
multifinalitario como un espacio virtual de interacción,
en el que participan distintos actores y sectores,
públicos y privados para deliberar problemas de
94
17,108
19,440
11,443
7,620
1990
2000
2010
2015
Fuente: INEGI: Censo de Población y Vivienda 2010; Encuesta
Intercensal 2015.
Así, el catastro multifinalitario como mecanismo
de gobierno abierto, no debe ser visto solo como
una herramienta de carácter administrativo, sino
como un sistema de información territorial idóneo
para transformar la manera tradicional de gobernar
y de gestionar los asuntos públicos con base en
la información real del contexto y la apertura,
participación y colaboración de los diversos sectores
de la sociedad.
3. Contexto de Heroica
Huajuapan de León
Ciudad
de
El municipio Heroica Ciudad de Huajuapan de León,
está ubicado en la parte noroeste del estado de Oaxaca
a una distancia de 192.65 kilómetros de la capital; es
el más poblado de la región mixteca y ocupa un lugar
preponderante a nivel estatal en los ámbitos político,
económico y administrativo.
De acuerdo con los datos del Censo de Población
y Vivienda en 2010 el municipio contaba con una
población de 69,839 habitantes (INEGI, 2010); sin
embargo, en la Encuesta Intercensal 2015 la población
incrementó a 77,547 habitantes (INEGI, 2015); lo que
representa un crecimiento poblacional superior al 11%
en cinco años; es decir, del 2.3% anual. Con este ritmo de
crecimiento, para fines de 2018 la población municipal
habría superado los ochenta y cinco mil habitantes.
La población del municipio es eminentemente
urbana, dado que el 72.9% (56,543 personas)
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
se concentra en la cabecera municipal y áreas
conurbadas y solo el 27,1% vive en localidades rurales
(INEGI, 2015). Además, el índice de migración hacia la
Ciudad de Huajuapan es muy alto, principalmente de
personas provenientes de poblaciones rurales de los
municipios de la misma región.
Figura 1. Metodología para la generación de cartografía
municipal..
La superficie municipal es de 325.41 kilómetros
cuadrados y su organización política y administrativa se
divide en cabecera municipal, 11 agencias municipales
y 19 agencias de policía. Con excepción de la cabecera
municipal (Heroica Ciudad de Huajuapan de León)
todas las localidades del municipio son rurales porque
tienen una población inferior a los 2,500 habitantes
(PMD, 2017).
3.1 Crecimiento urbano
En 2017 la zona urbana de Huajuapan de León estaba
conformada por 7 barrios, que son los asentamientos
más antiguos de la Ciudad; 35 fraccionamientos y 62
colonias. La mayor parte de los fraccionamientos no
estaban consolidados, es decir contaban con viviendas
muy dispersas y baja disponibilidad de servicios
públicos; así también, en muchas de las colonias
existían, y existen aún, problemas jurídicos derivados
de tenencia de la tierra (PMD, 2017).
De acuerdo con la información del INEGI (2015) la
Ciudad de Huajuapan de León registró un crecimiento
urbano muy acelerado entre 1990 y 2015, pasando
de 7,620 a 19,440 viviendas habitadas (Grafica 1). El
crecimiento se debe básicamente a tres factores: el
crecimiento del sector comercio y servicios que generó
más empleos; la concentración de instituciones de
gobierno (escuelas y universidades) y del sector privado
(bancos, cadenas comerciales) y la inmigración del
campo a la ciudad en busca de empleo, educación y
mejores condiciones de vida.
El crecimiento poblacional ha tenido repercusiones
negativas, como el incrementó de viviendas sin
acceso a servicios de agua entubada de 10.3% a 12.8%;
aumento de viviendas sin acceso al drenaje de 6.4% a
23.9% y aumento de la incidencia delictiva (INEGI, 2015).
Sin embargo, también ha generado más fuentes de
trabajo y mayor actividad y derrama económica en la
Ciudad de Huajuapan
Fuente. INEGI (2017).
3.2 Factores socioeconómicos
De acuerdo con la información del Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL) en 2015 la población económicamente
activa (PEA) en el municipio de Huajuapan de
León representaba el 51.53% del total; el 52.67% de
la población del municipio (35,601 personas) se
encontraba en situación de pobreza y de este
porcentaje el 7.14% (4,826 personas) padecía pobreza
extrema; sin embargo, el grado de rezago social era
catalogado como muy bajo.
Las actividades productivas del municipio se
encuentran diversificadas; siendo las principales
áreas de ocupación los sectores comercio y servicios
con un 22.44% y un 51.90% respectivamente que a su
vez constituyen las principales fuentes de ingresos.
De acuerdo con los datos del INEGI, en 2014 había en
el municipio 6,461 establecimientos comerciales que
generaban 13,620 empleos permanentes.
3.3 Factores políticos
En el ámbito político, Huajuapan de León se ha
caracterizado a través de la historia por ser uno de los
municipios más importantes en el estado de Oaxaca.
Por citar algunos datos, en 1821 Iturbide le dio a Don
95
Revista IGLOM | Primera Edición
Antonio de León y Loyola, oriundo de Huajuapan, la
comandancia de las mixtecas; en 1829 el General
Antonio López de Santa Anna le entregó el mando
militar de Oaxaca y en 1842 proclamó la incorporación
del territorio del Soconusco (Oaxaca) a la República.
Fue gobernador de Oaxaca en cuatro ocasiones entre
1834 y 1845 (López, 2011; Sánchez, 2016).
Por otro lado, las alternancias partidistas muestran
la intensidad política que prevalece en Huajuapan de
León. La primera alternancia ocurrió en 1996 en que
el Partido Acción Nacional (PAN) ganó las elecciones
municipales y mantuvo el gobierno por más de una
década; de 2008 a 2010 gobernó nuevamente el Partido
Revolucionario Institucional (PRI); de 2011 a 2016 volvió a
gobernar el PAN; en 2017-2018 recuperó el gobierno el
PRI y actualmente (2019-2021) gobierna el Movimiento
de Regeneración Nacional (MORENA). Además, en dos
ocasiones el gobierno municipal ha estado a cargo de
una mujer (INAFED, s/f).
4. Metodología y resultados
4.1 Metodología
El trabajo es un estudio descriptivo de carácter
transversal, delimitado por el periodo del gobierno
municipal (2017-2018). Se desarrolló conforme
al enfoque cualitativo recurriendo al método de
Investigación Acción Participativa; para tal fin se
tomó como base de despliegue de las etapas de
investigación el triángulo de Kurt Lewin “investigaciónacción-formación” (citado en Colmenares, 2012: 106).
De acuerdo con Durston y
Miranda (2002) este método es útil para el análisis
del perfil comunitario; el estudio del capital social
municipal; propiciar la interacción con y entre las
organizaciones sociales y para desarrollar el análisis
institucional.
La investigación, primera etapa del estudio, fue de
tipo documental y empírico. Se consultó bibliografía
especializada y documentos oficiales para la
construcción del marco teórico y descripción general
del contexto; luego, por conducto de la Dirección de
Planeación, Proyectos e Innovación del Ayuntamiento
2017-2018, se levantó información de campo mediante
entrevistas a distintos actores sociales y mesas
de consulta. Dicha información se utilizó para el
diagnóstico del Plan Municipal de Desarrollo 20172018 y para complementar el contexto del proyecto de
96
Catastro Multifinalitario de Huajuapan de León.
La etapa de acción se llevó a afecto en dos
dimensiones; por un lado, se articularon los procesos
de observación y reflexión para la identificación de
problemas políticos y sociales en el contexto municipal,
para el análisis de fortalezas y oportunidades y para la
formulación del plan de acción del catastro. Por otro
lado, se trazó la ruta para la institucionalización del
proyecto catastral, adecuando en primera instancia
el Bando de Policía y Gobierno del municipio; creando,
posteriormente el SIGESOL como órgano de gestión y el
CEMIGEH como órgano institucional de gobierno.
La etapa de formación se centró básicamente en
la Metodología para la generación de cartografía, su
georreferenciación y vinculación al padrón catastral
del INEGI que consta de nueve fases (Figura 1).
Las herramientas utilizadas para en la construcción
del catastro multifinalitario fueron esencialmente TIC
(servidores, computadoras y periféricos), SIG (sistemas
GPS y Software), Internet, portales Web, Software
y aplicaciones informáticas para el desarrollo de
cartografía catastral digital, visualizadores catastrales
Web y aplicaciones móviles para el acceso y consulta
de la información, entre otros.
4.2
Resultados
El proyecto de Catastro Multifinalitario de Huajuapan
de León se desarrolló en tres etapas: investigación,
acción y formación. Sin embargo, por cuestiones de
tiempo en algunos casos las etapas se implementaron
de manera simultánea, desde luego sin afectar el ciclo
metodológico.
4.2.1 Etapa de Investigación
En el estado de Oaxaca, la institución del catastro
depende directamente del Ejecutivo estatal y está a
cargo del ICEO, órgano que concentra y ejerce gran
parte de las funciones catastrales que legalmente le
competen al municipio. De acuerdo con la información
proporcionada por dicho órgano, con excepción de
la Ciudad de Oaxaca de Juárez, Ciudad Ixtepec y
San Pedro Mixtepec, los 567 municipios restantes no
cuentan con un catastro municipal propio.
Por ende, Huajuapan de León es uno de los 567
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
municipios que carece de catastro; si bien, existen
instancias municipales encargadas del desarrollo
urbano y del ordenamiento territorial que intervienen
en todo lo concerniente al uso y destino del suelo, la
identificación y delimitación de bienes inmuebles, la
expedición de permisos de subdivisión y lotificación,
etc., no existe una dependencia responsable del
manejo de la información catastral, salvo la Tesorería
Municipal que dispone de un padrón de contribuyentes
del impuesto predial.
En 2017 el padrón catastral municipal tenía 49,741
cuentas, incluyendo predios rústicos y urbanos; la
recaudación municipal por concepto de impuesto
predial era de $ 9´541,405.66 pesos. Al 31 de agosto de
2017 la Tesorería Municipal reportó que solo el 65.44%
de los contribuyentes habían efectuado
el pago de
impuestos inmobiliarios. En la Administración Municipal
2017-2018, la Tesorería Municipal se limitó a ejercer el
cobro
del
impuesto
predial
utilizando
boletas
proporcionadas por el Gobierno del Estado.
La Administración Municipal, no tiene libre acceso
a la información catastral ni a la cartografía municipal
que administra el Gobierno del Estado. En realidad, no
existe una cartografía como tal, el ICEO cuenta con un
padrón catastral en una base de datos de Excel que
utiliza para fines recaudatorios. Aunado a lo anterior,
la escasa información cartográfica de que dispone
el ICEO no se encuentra digitalizada o en un medio
apropiado para su control, actualización, consulta
y resguardo; está incompleta y desactualizada y su
grado de confiabilidad es dudoso.
4.2.2 Etapa de Acción
Como se mencionó con anterioridad, la etapa de
acción se desarrolló en dos cauces. Por un lado, se
articularon los procesos de observación y reflexión
para la identificación de problemas políticos y sociales
en el contexto municipal, para el análisis de fortalezas
y oportunidades con el objetivo de formular el proyecto
y el plan de acción del Catastro Multifinalitario y, por
otro lado, se trazó la ruta para la institucionalización
del citado proyecto.
A. Identificación de problemas políticos
y sociales
Los procesos de observación y reflexión comenzaron
antes de que el Ayuntamiento 2017-2018 tomara
protesta. En sesiones de trabajo preparatorias a la
entrega-recepción de la administración municipal se
abordó el problema del catastro (manejado por el ICEO
y operado por el municipio como instancia de cobro);
se tenía conocimiento de la inexistencia de cartografía
municipal actualizada y confiable y se reconocía
la importancia de contar con un catastro propio
actualizado y moderno para mejorar los ingresos y la
gestión municipales.
Sin embargo, también se tuvo conocimiento
de grupos de interés, internos y externos, que se
oponían abiertamente al proyecto de catastro
municipal tomando como argumento que se trataba
de una medida políticamente impopular porque la
actualización catastral
afectaría
principalmente
a personas que viven en predios y asentamientos
irregulares. En algunos casos, el interés real de
algunos grupos era el manejo político del problema, la
especulación y el comercio irregular de la tierra.
Posterior a la toma de posesión, realizada el 01
de enero de 2017, el Cabildo aprobó la creación de
la Dirección de Planeación, Proyectos e Innovación,
dependencia que estuvo a cargo de las consultas para
el diagnóstico del Plan Municipal de Desarrollo 20172018, a partir del cual surgieron nuevos elementos para
impulsar no solo el Catastro Municipal sino también
otros proyectos estrechamente vinculados como el
SIGESOL y el CEMIGEH en coordinación con el INEGI.
A través del diagnóstico, se detectó que la
oposición de la ciudadanía al proyecto de catastro
era mínima, incluso de personas que vivían en
predios irregulares. Se identificaron fraccionadores,
especuladores y redes de corrupción (públicas y
privadas) ligadas a la comercialización irregular de
la tierra. A partir de múltiples gestiones, se detectó la
oposición del ICEO para participar en el proyecto y su
negativa a proporcionar la cartografía del municipio
a pesar de que existen lineamientos institucionales
para la homologación catastral en los tres órdenes de
gobierno y de la anuencia del propio Gobernador del
Estado.
B). Ruta de institucionalización del proyecto
A grandes rasgos la ruta para la institucionalización
del proyecto de Catastro Municipal Multifinalitario
comprende cinco actos: aprobación del Plan de
97
Revista IGLOM | Primera Edición
Desarrollo
Municipal;
gestión
y
acuerdos
de
colaboración entre el Ayuntamiento y el INEGI;
actualización del Bando de Policía y Gobierno del
Municipio; creación del SIGESOL como órgano de
gestión de la información y creación del CEMIGEH
como órgano institucional de gobierno, que servirían
como antecedente para la creación del Catastro
Multifinalitario y del Instituto de Planeación Municipal
(IMPLAN).
IMPLAN. La Administración Municipal definió al SIGESOL
como
[…] un sistema de información geográfica
que
de un conjunto de herramientas que integra
diversos componentes
(usuarios,
se conforma
y
relaciona
hardware,
software
procesos) que permiten la organización, almacenamiento,
manipulación, análisis y modelización de grandes cantidades
de datos georreferenciados, facilitando la incorporación de
atributos para la generación de mapas temáticos […] (Ficha
En el Eje II Municipio con Gobierno Abierto
y Transparente, apartado 2.2.2 del acceso a la
información pública municipal, se establecen cuatro
mecanismos para el acceso a la información pública:
1) el portal Web del gobierno de municipal; 2) las redes
sociales (Twitter, Facebook y YouTube); 3) la Aplicación
Móvil “Mi Huajuapan” y 4) el SIGESOL, como instrumento
de apoyo en la toma de decisiones y en los procesos de
planeación municipal, mediante la articulación de los
tres elementos constitutivos del municipio: población,
territorio y gobierno (PDM, 2017-2018).
Desde el mes de enero de 2017, el Ayuntamiento
de Huajuapan de León, por conducto de la titular de
la Dirección de Planeación, Proyectos e Innovación,
comenzó las gestiones ante el INEGI y el ICEO para
impulsar el proyecto de Catastro Municipal. La
respuesta del INEGI fue muy satisfactoria al colaborar
en la asesoría y capacitación
de
personal
del
municipio para crear, en primera instancia, un sistema
de información municipal, en este caso el SIGESOL. Por
su parte, el ICEO no mostró interés en colaborar, por
lo contrario, no mostró apertura al diálogo institucional
y se negó a proporcionar la cartografía catastral del
municipio.
La actualización del Bando de Policía y Gobierno de
Huajuapan de León se realizó el 28 de marzo de 2017
en sesión extraordinaria de Cabildo y fue publicado
en la Gaceta Municipal para su entrada en vigor. En el
artículo 76, Sección Segunda, se aprueba la creación
del SIGESOL como herramienta de gobierno abierto
municipal con la finalidad de contar con un banco
de datos e información georreferenciados puestos a
disposición en una plataforma digital para garantizar el
libre acceso a la información, la rendición de cuentas,
la gestión y la planeación estratégica.
De esta manera, se formalizó la creación del
SIGESOL como parte de un conjunto de iniciativas del
Ayuntamiento
2017-2018
para la implementación
en un futuro inmediato del Catastro Municipal
Multifinalitario y la creación a mediano plazo del
98
Técnica SIGESOL, 2017).
El CEMIGEH fue creado a mediados de 2018 como
el primer centro municipal de información geográfica
y estadística del país, vinculado con el SIGESOL y con
el INEGI. En el portal web se le define como un espacio
abierto al público en el que se coordinan acciones
relacionadas con la generación, captación, monitoreo,
procesamiento, análisis, integración y publicación
de información estadística y geográfica del territorio
municipal que permita el diseño, implementación y
evaluación de las políticas públicas (CEMIGEH, 2018).
Fue concebido como la columna vertebral de los
sistemas de acceso a la información del municipio.
4.2.3 Etapa de Formación
La etapa de formación se implementó de manera
transversal desde el inicio de la Administración
Municipal 2017-2018 y se apegó a las nueve fases de
la Metodología para la generación de cartografía, su
georreferenciación y vinculación al padrón catastral
del INEGI. Las fases 1) Identificar municipio candidato,
2) Convenir la implementación y 3) Firmar el convenio,
se desarrollaron durante los primeros tres meses
de la administración municipal y se focalizaron en
los esquemas de colaboración interinstitucional y el
diseño del SIGESOL.
La fase 4) Capacitar al personal, se desarrolló de
abril a noviembre de 2017 a través de la impartición de
cursos sobre la aplicación de la Norma Técnica para la
Generación, Captación, e Integración de Información
Catastral y Registral; Taller de cartografía básica y
taller de Mapa Digital de México para Escritorio, los tres
impartidos por INEGI. Además, el Instituto de Acceso
a la información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Oaxaca (IAIP) impartió el
curso Clasificación y Desclasificación de la Información.
Las fases 5) integrar información cartográfica
Proyecto de Catastro Municipal multifinalitario de Huajuapan de León, Oaxaca
como sistema de información territorial que trasciende políticas fiscales recaudatorias
disponible y 6) Digitalizar predios y manzanas, se
realizaron de manera parcial. Se tuvo acceso limitado
a cartografía del catastro municipal de Huajuapan de
León generada por el ICEO, se detectó información
incompleta, sin actualizar y obsoleta para los fines
propuestos; a pesar de ello, el ICEO se negó a compartir
la información disponible; incluso, ante la insistencia
del municipio pretendió venderle al Ayuntamiento sus
bases de datos.
Debido a lo anterior, el municipio comenzó a
realizar sus propios levantamientos topográficos para
delimitar, georreferenciar y digitalizar localidades; sin
embargo, por cuestiones de tiempo no fue posible
realizar la digitalización de predios y manzanas. En
consecuencia, las etapas 7) Validar cartografía, 8)
Vincular con el padrón catastral y 9) Promover el uso
multifinalitario, tampoco se llevaron a cabo.
Independientemente de la metodología del INEGI,
la Administración Municipal realizó otras actividades
vinculadas al proceso de implementación del Catastro
Municipal Multifinalitario como la creación de la
Comisión de Límites Municipal; la delimitación de los
polígonos de 22 agencias municipales y 49 colonias de
la zona urbana. Además, se colocaron placas para
la monumentación de vértices geodésicos como base
de la red geodésica municipal vinculada a la Red
Geodésica Nacional Activa del INEGI para el Sistema
Global de Navegación por Satélite.
5. Discusión y conclusiones
El gobierno de Huajuapan de León 2017-2018,
desarrolló un proyecto para la implementación de
un Catastro Municipal Multifinalitario en coordinación
con el INEGI diseñando como un sistema de gobierno
abierto que, además de mejorar la gestión catastral,
tenía por finalidad hacer efectivo el derecho de acceso
a la información pública, la transparencia y rendición de
cuentas, la participación ciudadana y la colaboración
interinstitucional.
El proyecto de Catastro Multifinalitario fue diseñado
como un sistema de información territorial con una
amplia gama de funciones: optimizar la recaudación
municipal de impuestos y derechos inmobiliarios;
prevenir problemas derivados de la tenencia de la
tierra; identificar los asentamientos irregulares y sentar
las bases para su regularización; mejorar los procesos
de planeación estratégica; darle mayor eficiencia
y eficacia a la gestión municipal, e incentivar la
participación y la colaboración interinstitucional.
La Administración Municipal 2017-2018, trabajó
de manera simultánea en distintas fases de la
metodología propuesta por el INEGI para la creación
de catastros multifinalitarios. Al efecto, se adecuó el
Bando de Policía y Gobierno, se adquirieron equipos
informáticos y de topografía y se capacitó personal de
distintas dependencias de la Administración Municipal.
Aunado a lo anterior, se crearon el SIGESOL y el
CEMIGEH; el primero como órgano de gestión de la
información territorial del municipio, y el segundo como
órgano institucional de gobierno, que servirían como
base para la creación del Catastro Multifinalitario, en
una primera instancia, y del Instituto de Planeación
Municipal (IMPLAN), en una segunda.
El INEGI brindó asesoría, capacitación y acceso
a sus bases de datos y a su plataforma digital para
poner a disposición de la ciudadanía todo tipo de
información pública municipal que pudiese resultar
de interés: información estadística, mapas temáticos;
atlas de riesgos, etc. Sin embargo, el ICEO se negó
sistemáticamente a colaborar en el proyecto y a
proporcionar la información y la cartografía municipal.
Se detectó que la negativa del ICEO se debe
primordialmente a conflictos de interés de carácter
económico y político; en el primer caso, porque
actualmente el gobierno del Estado percibe
directamente impuestos y derechos que por ley le
corresponden al municipio; y en el segundo caso,
porque a través del ICEO se ejerce control político sobre
los gobiernos municipales.
En realidad, dada la ineficacia del catastro no
constituye una fuente importante de recursos ni
para el Gobierno del Estado, mucho menos para
los municipios. Sin embargo, existen amplias redes,
públicas y privadas, que se dedican a la especulación y
comercialización irregular de la tierra y de los permisos
y licencias municipales que, por obvias razones, se
oponen a la modernización catastral.
Aunado a lo anterior, persiste en la ciudadanía
una escasa cultura tributaria que se refleja en los
índices de recaudación no solo del impuesto predial
sino de todo tipo de contribuciones relacionadas
con la gestión del territorio: permisos de subdivisión,
lotificación, licencias de construcción, etc.
99
Revista IGLOM | Primera Edición
Por último, es de suma importancia que los
gobiernos municipales de Oaxaca hagan valer las
atribuciones constitucionales que en materia de
catastro les corresponden. Esta medida les serviría para
incrementar sustancialmente sus finanzas, resolver
los asentamientos irregulares, mejorar el acceso
a la información, incentivar la participación de la
ciudadanía y mejorar la colaboración interinstitucional.
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