lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la UE Institucións e Dereito da Unión Europea (Universidade de Santiago de Compostela) StuDocu no está patrocinado ni avalado por ningún colegio o universidad. Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA PARTE I: INTRODUCCIÓN AL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA Lección 1.- El proceso de integración Europa. Evolución y desarrollo 1. Regionalismo internacional e integración europea 2. El proceso de integración europea: A) Plan Schuman y la creación de las Comunidades Europeas. B) El relanzamiento del proceso de integración: del Acta Única Europea al Tratado de la Unión Europea y sus reformas. C) Los intentos de "constitucionalización". El Tratado de Lisboa 1. Regionalismo internacional e integración europea A mediados siglo XX, desde el punto de vista internacional, la integración se relaciona con dos fenómenos característicos de la Sociedad Internacional de dicho siglo. Estos fenómenos son: - El regionalismo - Las OOII. Uno de los rasgos de la SI es la presencia de OOII en todos los ámbitos materiales conocidos. (OOII: promover la cooperación entre los estados creado por los Estados). El grado más intenso de cooperación es la integración, que puede implicar transferencia de competencias. Las OOII son sujetos de DI y están dotados de personalidad jurídica. Estas OOII se dividen en dos categorías: - Universales - Regionales. Las regionales son creadas por los Estados para alcanzar objetivos entre un número de Estados más reducido. Se agrupan entre sí con un objetivo común: económico, militar, religioso, etc. Esto nos lleva al regionalismo. Puede entenderse desde un punto de vista geográfico, pero lo que define “región” es el interés común que da la creación de la Organización. Ej: Liga Arabe, OTAN, BRICS. Los Estados de esas regiones se van agrupando para satisfacer esos intereses comunes. Pueden ser diferentes de las de otras áreas geográficas. Van a proliferar mucho más las organizaciones regionales. Son agrupaciones en esferas más reducidas. La mayoría de las organizaciones son regionales y, es en éstas, donde hay un mayor grado de desarrollo en la cooperación( más intensidad). Las OOII y el regionalismo van a tenerse en cuenta a la hora de entender el proceso de integración europeo( regionalismo europeo). El proceso de integración europeo se ha llevado a cabo a través de la acción de una OOII: la Union Europea( será el instrumento jurídico). No se da únicamente en Europa. También America Latina, África e incluso en el sudeste asiático. Todas se desarrollan en el marco de la integración regional. DIFERENCIA INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN: No existe un único modelo de integración. En el siglo XX sí existía un modelo estandarizado basado en el modelo europeo( Comunidades Europeas). 1 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López El modelo más desarrollado es el modelo europeo, y éste se trasladaba a otras áreas regionales. Ahora los modelos se diferencian en el grado de institucionalización y si se observa gran diferencia en el siguiente rasgo: si es exclusivamente económico o no para competir en los mercados globales. La UE no es un proceso únicamente económico, otras OOII sí, su objetivo es solo económico. - Características de la integración que la diferencia de la cooperación: 1. Cuando en el se produzca una transferencia del ejercicio de competencias soberanas a la OI( las competencias no se pueden transferir en sí, se cede el ejercicio). Transfieren un poder de decisión en ciertos ámbitos concretos para alcanzar los objetivos comunes( la razón de ser de una OI son los objetivos, todo en la UE vendrá determinado por sus objetivos). Supone una limitación de la soberanía. 2. Existencia de un procedimiento de toma de decisiones por mayoría, frente a la unanimidad. No todas las decisiones serán por mayoría. 3. Las decisiones que adopte esa OI( que serán o deberían ser obligatorias) pasan a formar un ordenamiento jurídico propio de la OI y diferente del de los Estados miembros. 4. Las decisiones que adopte las OOII, además de ser obligatorias, van a tener eficacia o efecto directo. Es decir, van a producir efectos jurídicos de forma directa sobre los ciudadanos. Es decir, la norma internacional crea derechos y obligaciones de forma directa sobre los ciudadanos. 2. El proceso de integración europea: A) Plan Schuman y la creación de las Comunidades Europeas. B) El relanzamiento del proceso de integración: del Acta Única Europea al Tratado de la Unión Europea y sus reformas. C) Los intentos de "constitucionalización". El Tratado de Lisboa 2. El proceso de integración europea: A) Plan Schuman y la creación de las Comunidades Europeas: El proceso de integración se trata de un proceso iniciado recientemente. Su origen proviene de consecutivas guerras entre sus actuales Estados. El momento histórico donde podemos situar el cambio de esta tendencia belicista, y por tanto, situar la creación del regionalismo europeo es el fin de la WWII. Aparece un toma de conciencia de los dirigentes políticos del continente sobre la necesidad de cooperar y dejar atrás la utilización de la violencia entre ellos. Para ello se tratan de establecer mecanismos de integración o cooperación. El cambio de rumbo esta basado en un sustrato previo. No es una idea de 1945, ya existía antes, ha estado en el subconsciente de los europeos durante siglos. Filósofos y pensadores ya habían exacerbado la idea de una “Europa común”. Desde finales de siglo XIX, inicios del XX y en el periodo de entreguerras aparecen grupos que tratan de promover la unidad europea sobre la base de los elementos comunes. Estas ideas europeistas tenían una dimensión federalista. El Conde Coudenhove-Kalergi es uno de los primeros inspiradores del espíritu europeista( Paneuropa) en el periodo de entreguerras. También dirigentes políticos como el Ministro de Asuntos Exteriores francés Briand del periodo de entreguerras tenían este espíritu. Con el fin de la WWII dejara de ser una utopía y pasará a ser la linea de construcción de un nuevo proyecto político común. Tres factores influirán en la creación de mecanismos de cooperación: - Económico. Los Estados europeos se ven obligados a la cooperación económica y no a la competencia. El Plan Marshall ayuda a los europeos a reconstruirse. En este plan los cerdos estadounidenses ayudan económicamente a los Estados Europeos. 2 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Militar. Los Estados europeos también están en crisis. Dejan de actuar individualmente para cooperar militarmente creando organizaciones militares. La amenaza de que Alemania quiera recuperar lo que ha perdido se ve desplazado por la amenaza soviética de Stalin de querer conquistar Europa. - Político. aparecen de nuevo las ideas de unidad europea. En el Congreso de La Haya de 1948 esta idea cobra fuerza. De la idea de la unidad de Europa surgen dos modelos: - Colaboración gubernamental: respeto de las soberanías estatales. - Integración de carácter federalista: integración de Europa en un sistema de Estados unidos en la que se proponía de algún modo superar la soberanía estatal. La primera idea salió del Congreso de la Haya de 1948. El resultado del Congreso es la creación de la primera OOII de Europa con el Tratado de la Unión Europea( Tratado de Londres): El Consejo de Europa. Este cobra especial importancia con los derechos humanos, pero esto es colaboración, no integración. Los partidarios de la creación de un modelo federalista reconocen que es altamente improbable esta idea, y si quieren una Europa unida hay que cambiar de modelo. Lo que hacen los federalistas es cambiar de estrategia y buscan otra vía. La integración va a quedar reflejada en una propuesta planteada por el Ministro de Asuntos Exteriores francés Robert Schuman dirigida a Alemania: La Declaración Schuman (LEER). Fue redactada por su asesor Jean Monet el 9 de Mayo 1950, día que ahora da lugar al Día de Europa. Aquí se inicia el proceso de integración. La propuesta concreta era la colaboración en la producción franco-alemana de carbón y de acero. Sin embargo, se recogen los rasgos característicos de la integración europea. Mas allá de la propuesta, lo importante está en el cambio de estrategia. La estrategia ha de ser un proceso llevado a cabo poco a poco y sobre la base de la existencia de necesidades e intereses comunes. Hay que ir creando progresivamente estas necesidades e intereses para ir cediendo poco a poco el ejercicio de ciertas competencias soberanas para llegar a la unidad de Europa. La prioridad son los intereses económicos de los europeos, pero el objetivo a largo plazo es un objetivo político o instrumental último, más allá de lo económico. ORIGEN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Comienza con la Declaración Schuman de 9 de Mayo de 1950. La integración económica es un objetivo instrumental a corto plazo para avanzar hacia la unión de los Estados europeos. Aunque los Estados tampoco se integrarán de golpe económicamente. Habrá que ir “paso a paso”, progresivamente. El principio de progresividad estará presente en todos los aspectos de la integración. El proceso de integración tiene un doble objetivo, uno económico y otro político. Estos son los instrumentos hacia el fin último: la unidad. La Declaración Schuman se concreta en el Tratado de París de 18 de Abril de 1951. En este Tratado se creará la CECA( Comunidad Europea del Carbón y del Acero). Era un OI. Responde al modelo de integración comunitaria de la Declaración Schuman. Ésta asume competencias en un sector económico concreto( carbón y acero). Por tanto, tendrá capacidad de decisión en este aspecto. El objetivo es la creación de un mercado común. Se crea una institución supranacional no subordinada a los Estados. Además, puede crear normas juridicas vinculantes tanto para los Estados como para los particulares. Esta OI tenia una vigencia de 50 años por ser la primera OI. Seis países firman el Tratado de París. En 2002 la CECA desapareció. El siguiente paso fue repetir el modelo en otro ámbito tras el éxito de la CECA. Pasan de un ámbito económico a uno político. Se elabora un Proyecto de Comunidad Europea de Defensa en 3 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López el que se pretendía crear un ejercito europeo, sin perjuicio de otras organizaciones militares existentes en el momento. Este proyecto fracasó por varias razones: - Las cuestiones de defensa son demasiado inherente a la soberanía del Estado como para que los Estados la cedan a una institución de carácter supranacional. - Problemas de legitimidad democrática porque la defensa no es un objetivo en sí, sino herramientas al servicio de una autoridad política que debe ser elegida democráticamente. La dimensión de defensa quedó fuera del proyecto de integración hasta los años 90’ con la creación de la OTAN. Los Estados europeos deciden avanzar en la integración económica dejando de lado lo político. Se llega al Tratado de Roma de 1957 donde se repite el modelo de la CECA creando dos nuevas OOII: La CEE( Comunidad Económica Europea) y la EURATOM( Comunidad Europea de la Energía Atómica). (EURATOM: Su objetivo es la utilización pacifica de la energía atómica. A día de hoy el EURATOM sigue existiendo.) La CEE tiene un objetivo de integración económica en cualquier sector económico. Es un objetivo muy abierto. RASGOS DISTINTIVOS DEL TRATADO: - Creación de un mercado común: - Union aduanera entre los estados miembros. Tienen que desaparecer los aranceles aduaneros que graven el comercio entre los Estados miembros de estas OOII. Establecer arancel común a los productos externos a los Estados miembros. - Liberalización de factores de producción. Libre circulación de trabajadores, mercancías, prestación de servicios y de capitales. - Acercamiento de las políticas económicas - Políticas comunes y coordinadas - Sistema institucional idéntico: - Consejo de Ministros - Comisión - Asamblea Parlamentaria - Tribunal de Justicia Tratado de Roma unificó la Asamblea Parlamentaria y el Tribunal de Justicia. DESARROLLO DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN - Ejes fundamentales de evolución: - Culminación de la integración económica - Unificación institucional - Ampliación de las CCEE - Superación de la dimensión económica del proceso - Progresos en el proceso de integración: - Establecimiento de Union Aduanera (1 de Julio de 1968) - Unificación institucional Tratado de 1965 - Sistema de recursos propios de las CCEE. Cambio en el modelo de financiación de las CCEE. Dejar de depender de las aportaciones Estatales para comenzar a obtener ingresos propios. Ingresos, por ejemplo, de la Unión Aduanera. Lo recauda el Estado para la OI por ser el que cuenta con los instrumentos administrativos. Se comienza a incluir competencias al Parlamento Europeo( Asamblea Parlamentaria) para controlar el gasto. - Sucesivas ampliaciones 1975, 1981, 1986. Superación progresiva de la exclusividad económica del proceso de integración. 4 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López La institución que mas ha evolucionado desde el 57’ ha sido el Parlamento Europeo. Ya no tiene nada que ver con la Asamblea Parlamentaria diseñada anteriormente. B) El relanzamiento del proceso de integración: del Acta Única Europea al Tratado de la Unión Europea y sus reformas: Cuando hablamos de integración quiere decir que no hablamos de algo estático, sino que progresa y avanza continuamente. El proceso de integración no se detiene ni lo hará hasta que cumpla su objetivo último. El proceso de integración se desarrolla a través de las diferentes reformas. Se han hecho reformas puntuales, pero nos centraremos en las reformas globales. La primera reforma global fue la de la Acta Unica Europea de 1986. Todas las reformas han sido para profundizar en el proceso de integración: mayores competencias, objetivos económicos más ambiciosos, objetivos exclusivamente políticos… Existen mayores logros en el plano económico que en el plano político. (Viene influido por el contexto internacional del momento) Aspectos de este tratado( Acta Única Europea): - Democratización del proceso normativo. más influencia del Parlamento Europeo. - - Primeramente tenía un carácter consultivo, pero cada vez se le atribuyeron más competencias de carácter decisorio. Introducción del Consejo Europeo de los tratados. El Consejo Europeo queda fuera de la estructura institucional europea. Se trata de la reunión de los jefes de Estado de Gobierno. Transferencia de competencias a las Comunidades Europeas para alcanzar un nuevo objetivo: el mercado interior. En el Tratado de Roma se establecía el objetivo de crear un mercado común. Ahora se busca un mercado interior. Supone un avance en relación con el mercado común, pues presupone la ya existencia del mercado común. Se busca la creación de un mercado sin barreras para facilitar el comercio entre Comunidades de forma no discriminatoria/ igualitario. Creación del Tribunal de Primera Instancia. Cooperación política europea: Política exterior. Este mecanismo trataba de favorecer la coordinación entre los Estados miembros en materia de política exterior. Empieza a descubrirse la necesidad de cooperar exteriormente. Se trata de salir del plano económico. TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA A partir de 1989 se aceleran las reformas en el proceso de integración. La primera reforma fue el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992. Muy ligado a la caída del muro del Berlín, la desmembración del bloque soviético, la guerra de Yugoslavia… Se trataba de un momento de “euforia europeista” por la esperanza de progreso en el proceso de integración. Las reformas introducidas son: - Inicio de una nueva etapa del proceso de integración: Unión Europea. En el 1992 tan solo - - se trata del nombre del proceso de integración en esa nueva fase. No es una nueva institución o OOII, sino que se denomina así al proceso de integración. Establecía unos nuevos objetivos. Nuevos objetivos económicos y políticos. El más relevante es el siguiente punto. Protección de los derechos e intereses de los ciudadanos. Objetivo político mas relevante. En el plano económico los objetivos están casi alcanzados. Creación de una nueva unión económica y monetaria. Mas monetaria que económica. Creación del euro y búsqueda de la estabilidad monetaria. Creación del Banco Central Europeo. Puesta en circulación del euro en 2002. En el plano económico apenas se avanza, puesto a la vista con la crisis de 2007. La política económica es de carácter estatal y cada uno diseña su política o actuación económica. 19 países adoptaron el Euro. La UE se asienta sobre tres grandes pilares que representan dos modelos diferentes de llevar a cabo la integración: 5 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Modelo comunitario: nuevos objetivos, transferencia en el ejercicio de competencias soberanas. Se ve a través de la acción de las CCEE - Modelo intergubernamental: Cooperación intergubernamental en dos políticas muy concretas: La Política Exterior y de Seguridad Común( PESC) y la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior( CAJI). Estas dos políticas no se incorporan en la CCEE( en la base comunitaria). Esto es porque no hay voluntad de transferir el ejercicio de competencias soberanas. La UE no asume ninguna competencia en materia de política exterior. Son mecanismos de cooperación y coordinación pero siempre desde el respeto de las soberanías y serán los Estados si deciden cooperar o no. Están fuera de las políticas europeas. (3 pilares de la Union Europea: 1º CCEE integración(Comunitaria) + [2º PESC y 3º CAJI( Cooperación Intergubernamental)] = UE). Progresivamente y con reformas el pilar de CAJI se esta integrando en el pilar Comunitario o ya lo ha hecho. El que se mantiene todavía es el PESC. - Reforma institucional: El Consejo de la UE. Única institución con poder decisorio en los tres pilares.(No confundir con el Consejo Europeo). Se crea una nueva institución: El Tribunal de Cuentas. Se eleva procedimiento legislativo o normativo. Procedimiento de codecisión buscando que las dos instituciones decidan conjuntamente: Consejo y PE. Dificultades en el proceso de ratificación del Tratado: Para aprobar un tratado todos han de ratificar el anterior, de lo contrario el tratado no podrá entrar en vigor. Por ello se suelen recoger particularidades como ocurrió en este caso con Dinamarca. La reforma de los tratados no se detuvo aquí pues en 1997 se aprobó otro más. En el Tratado de Maastricht se preveía ya que en 5 años se reuniesen de nuevo para corregir “errores”. Era una reforma prevista en Tratado de Maastricht. Las reformas llevadas a cabo en el Tratado de Amsterdam de 1997 son: - Vincular la UE al respeto de los derechos humanos. - Espacio de libertad, seguridad y justicia en el marco del CAJI. Cuestiones de ciudadania, lucha contra la delincuencia, refugiados, inmigración y asilo… En este tratado se modifica el nombre del tercer pilar: pasa a denominarse Cooperación Policial y Judicial en materia Penal( CPJP) porque se ceden competencias de CAJI al primer bloque( Comunitario) (Hasta 1992 se denominaba Comunidad Económica Europea. Tras la creación de la Unión Europea, la CEE queda como Comunidad Europea integrándose en la UE). - Cooperación reforzada. Hay Estados que quieren progresar más en la cooperación y otros que no. Actualmente en contra de la cooperación encontramos a la cabeza a Gran Bretaña. Se trata de reconocer integraciones diferenciadas. Quienes quieran progresar más en el proceso de integración podrán hacerlo. Se establecen mecanismos de integración más avanzados que los mecanismos estándar recogidos. (Tratado de Schengen: desaparición de los controles fronterizos. No todos los Estados de la UE forman parte de este tratado y hay Estados no europeos que firmaron este tratado). - No se afronta la reforma institucional de cara a la ampliación. De golpe se iban a integrar 12 Estados del Este. 6 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López El Tratado de Niza de 2001 trató de adaptar el funcionamiento de las instituciones a la inminente ampliación de la UE. Se trata de reformas institucionales. Hace muy complejo el tema de toma de decisiones en la UE. En Niza( no en el tratado de Niza) se aprueba la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea porque había determinados Estados que no querían dotar esta Carta de carácter obligatorio y por ello se aprueba fuera del tratado de Niza. Tiene un carácter declarativo. C) Los intentos de "constitucionalización". El Tratado de Lisboa: Debate sobre el futuro del proceso de integración: Ligado a 4 grandes rasgos: - Reparto y definición de las competencias de la UE. - Simplificación de los Tratados. Elaborar un diseño jurídico más sencillo de cara a la compresión, en especial, de los ciudadanos. - Estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Aclarar el carácter de la Carta. - Mas democracia, transparencia y eficacia de la UE. Este rasgo sintetiza los anteriores. Se inicia un nuevo proceso de reforma pero se cambia el modelo para llevar a cabo la reforma. El cambio esta en que hasta ahora las reformas las negociaban los Estados miembros( negociación intergubernamental). A partir de ahora cambia el modelo. Se convoca una Convención sobre el Futuro de Europa ( 2002): Una gran Asamblea que reúne representantes de los Estados miembros, de las instituciones, de Estados fuera de la UE a punto de entrar… Un modelo mucho mas participativo con incluso propuestas ciudadanas particulares. Sale la elaboración de un proyecto en la Conferencia Intergubernamental: El Tratado en el que se establece una Constitución para Europa (2004): texto único y simplificado que contenía todas las normas básicas. Derogaba los tratados anteriores e incorporaba en su texto la Carta de Derechos Fundamentales( era parte del tratado). El proyecto fracasó porque dos Estados a través de referéndum votaron en contra de su ratificación: Francia y Holanda. TRATADO DE LISBOA El Tratado de Lisboa es la última gran reforma del proceso de integración tras el fracaso del Tratado sobre la Constitución para la Unión Europea. Los Estado renegociaron convocando una conferencia intergubernamental. El Consejo Europeo elaboró un mandato con un nuevo Tratado de Reforma el 26 de junio de 2007. Seleccionaran los aspectos que les interesasen o no y resolverán discrepancias. La nueva reforma tiene que responder a la eficacia, legitimidad democrática y coherencia en la acción exterior. Se abandona la idea del tratado constitucional. Con el Tratado de Lisboa se elaboran nuevos tratados de reforma( incluye dos tratados): Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de 13-XII-2007. Con el Tratado de Lisboa se abre una nueva etapa dentro del proceso de integración. Se introducen una serie de novedades/ cambios: - En primer lugar, el Tratado de Lisboa reforma los tratados anteriores( TUE y el TCE, respectivamente a TUE anterior y TFUE), pero no los sustituyen, a diferencia de lo que hacia el Tratado de 2004. - La Comunidad Europea desaparece y se crea una nueva organización: la Unión Europea. La UE sucede en todos sus deberes y obligaciones a la Comunidad Europea y se le atribuye personalidad jurídica. - Atribuye valor jurídico a la Carta de Derechos Fundamentales. Aunque se saca del tratado, tendrá el mismo valor jurídico que estos. - Se incluye al Consejo Europeo en la estructura constitucional de la UE. - Se establece una nueva mayoría cualificada( cambio institucional). 7 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Cierta ampliación de competencias. Cabe la recuperación de competencias por parte de los Estados. En el momento de la entrada en vigor hubo dificultades por el referéndum irlandés que no aprobaba el tratado. Finalmente el 1 de diciembre de 2009 el tratado entró en vigor. La integración es un proceso que no tiene fin por el momento. El ultimo gran desafío de la Unión Europea se trata de la crisis económica del 2007/2008 que ha dado lugar a cambios en la gobernancia económica. Estos cambios se producen principalmente en los Estados miembros cuya moneda es el Euro ya que no pueden financiarse por si solos. Esto se da porque la UE carecía de competencias para asistir esa ayuda financiera porque son los Estados de cada país los encargados de “regular” su moneda. Sin embargo y paradójicamente, a los Estados cuya moneda no es el euro sí estaba previsto poder asistir ayuda financiera. Se reforma el artículo 136 TFUE para atribuir la competencia de poder ayudar financieramente a los Estados del Euro. Los problemas vienen de las negociaciones sobre como va a articularse la financiación. La creación de este mecanismo de prestación financiera se negociará fuera del marco de la UE pero dentro de las instituciones de esta. El primer mecanismo que se articulo fue el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera cuya finalidad era aportar fondos a aquellos estados con problemas financieros urgentemente. Este mecanismo dio lugar a otro: Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera( MEDE), creado a través de tratado internacional el 2 de febrero de 2012. El MEDE es una OI, por lo que permite dejar fuera a los Estados que no son miembros del Euro. Se hace para ayudar solo a los Estados del euro con dificultades financieras. El problema permanece, pues los Estados deben coordinar sus políticas económicas. Para ello se incrementará esta coordinación entre los Estados del Euro bajo una mayor supervisión de la UE. Se crea el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Union Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012. Esta fuera de la UE pero incluye a los Estados del Eurogrupo. Los dos tratados se vinculan en el sentido de que la concesión de ayuda financiera que puede aportar el MEDE está condicionada a que el Estado ratifique este tratado también y a que cumpla sus condiciones, obviamente. Se negocia dentro de las instituciones de la UE pero las crean fuera de la UE. No actúan como Estados de la UE, sino como representantes de sus Estados. El tratado tiene una vigencia de 5 años y después se incluirá en el Derecho de la Unión Europea. En todo este proceso destaca que el Parlamento Europeo queda fuera de los tratados y mecanismos elaborados. Se produce una intergubernamentalización del proceso y pérdida de relevancia de la Comisión Europea. 8 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López PARTE II: LA UNIÓN EUROPEA. ASPECTOS GENERALES Lección 2.- La Unión Europea. Estructura General 1.-Caracteres generales de la Unión Europea: A) La personalidad jurídica de la Unión Europea. B) Los objetivos y principios de la Unión Europea( caracteres y personalidad jurídica se explica conjuntamente). 2.- La adhesión y retirada de la Unión Europea 3.-La acción exterior de la Unión Europea. Las particularidades de la PESC 1.-Caracteres generales de la Unión Europea: A) La personalidad jurídica de la Unión Europea. B) Los objetivos y principios de la Unión Europea A) La personalidad jurídica de la Unión Europea. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la UE es una nueva organización internacional. Esto nos permite destacar una serie de consecuencias: - Es fruto de la voluntad de los Estados( art. 1 TUE). Son los Estados los que atribuyen competencias a la Unión para lograr una serie de objetivos. Los objetivos de la UE tienen un papel fundamental en lo que es el diseño de la UE. Eso no quiere decir que los ciudadanos no tengan ningún papel ni relevancia. No se trata de un mera unión de Estados. - Esta nueva organización internacional sustituye y sucede a la Comunidad Europea( art. 1.3 TUE) La creación de la UE va a significar que ésta posea personalidad jurídica. El artículo 47 TUE lo declara así. La CE desaparece pero pervive el Euratom. La única de las tres organizaciones iniciales que persiste. Sus funciones son muy reducidas. Continua de forma testimonial. La UE es una OI que esta basada en un conjunto de valores. Esta idea pone de relieve algo presente durante todo el proceso de integración: la Unión no es solo económica sino también política. En ella ha de tenerse en cuenta el papel de los ciudadanos. Esos valores reforzarán el protagonismo de los ciudadanos, y se recogerán en el artículo 2 TUE. Este artículo recuerda mucho al de la Comunidad Europea. No es una mera cláusula declarativa o de buenas intenciones, sino se incluiría en el preámbulo del tratado. Se encuentra en el articulado. Ej: artículo 49 TUE. El incumplimiento por parte de algún Estado miembro de los valores del art. 2 puede dar lugar a la puesta en marcha del mecanismo de sanción del artículo 7 TUE. Tiene consecuencias jurídicas, es decir, su respeto puede ser exigido. La UE esta dotada de una estructura única. Es decir, desaparecen los tres pilares anteriores. Lo relevante es que el proceso de integración se llevaba a cabo siguiendo dos modelos diferentes que coexistan: • El modelo de integración o pilar comunitario con características propias y relevantes. Su rasgo distintivo es que los Estados atribuían el ejercicio de competencias a este pilar. • El modelo intergubernamental o el representado por los otros dos pilares( PESC + CAJI). Su rasgo distintivo es lo mecanismos de cooperación y coordinación en política exterior entre los Estados. Esta diferencia quiere decir que la integración se llevaba a cabo mediante dos modelos según la política. Estos pilares desaparecen porque se “comunitaría" el espacio de libertad, seguridad y justicia( se incorporaría a lo que serían las Comunidades Europeas). El tercer pilar desaparece y se incorpora al segundo pilar. La idea que sustentaba esos dos pilares se mantiene: llevar a cabo el proceso de integración mediante dos modelos. Persiste la idea de que la política exterior se rige 9 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López por la PESC/ PESD. Es una política con reglas propias que se regirá por la cooperación( intergubernamentalidad o cooperación intergubernamental). La defensa de esos valores constituye uno de los objetivos de la acción exterior de la UE. Desaparecen los pilares tras el Tratado de Lisboa formándose una única estructura. Las políticas hoy en día se rigen principalmente por el modelo de la integración salvo una que es la política exterior y de seguridad común. Unica política de la UE que se rige por unas reglas diferentes. Se guía por el principio de cooperación( no hay transferencia del ejercicio de competencias soberanas). Hay un nuevo marco institucional. Se basa en la estructura institucional de las Comunidades Europeas( estructura precedente) pero con ciertas modificaciones. La UE posee( art. 13 TUE: define el marco institucional de la UE) instituciones, órganos y organismos con nombres específicos en los tratados. Las instituciones son los órganos principales de la UE. A lo que llamaremos “instituciones” no lo podremos llamar “órganos”. (Instituciones > órganos > organismos) El art. 13 nos define ese nuevo marco institucional. Entre las novedades principales de esa estructura decir que hasta el Tratado de Lisboa hablábamos de 4 o 5( desde Maastricht) instituciones( Consejo de Ministros, Comisión o Alta Autoridad, Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia de la Unión Europea + Tribunal de Cuentas( añadido en Maastricht). El Consejo Europeo se creo con el Acta Única Europea en el 86’. Desde aquellas permaneció sin saberse muy bien que era. El Tratado de Lisboa lo incluye en las instituciones. Añade una sexta institución a la UE. Ahora hay dos instituciones que representan a los Estados: el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo. Se incorpora otra institución más: El Banco Central Europeo. Es una institución que va a ejercer funciones solo en la política monetaria de la UE. Se trata de unificar las estructura institucional y que no queden órganos “sueltos”. El Tribunal Europeo reconoce una posibilidad de integración diferenciada, un mayor o menor grado de integración. Se crea para ello en el Tratado de Amsterdam la cooperación reforzada. Éste es un mecanismo en los que un grupo de Estado europeos quieren dar un paso más en la integración. Se crea para evitar que los Estados creen mecanismo fuera de la estructura de la UE y evitar que se vayan fuera de la UE, que creen tratados fuera de la estructura de la UE, etc. Se recoge en el artículo 20 TUE y del 326 a 334 TFUE. Estos limitan las cooperaciones reforzadas a aquellos ámbitos que no son de competencia exclusiva de la UE. Se estableció una cooperación reforzada en el marco de la patente única europea( propiedad intelectual…), transacciones internacionales y ley aplicable al divorcio y separación jurídica. B) Los objetivos y principios de la Unión Europea La UE, al igual que toda OOII, posee una personalidad jurídica de carácter funcional. Es decir, que los Estados dotaban a las OOII de una serie competencias para alcanzar una serie de fines. Serán más o menos amplias en función de los objetivos. Esta idea se recoge en el art. 1.1TUE. Los objetivos de la UE están numerados en el art. 3 TUE. Recoge los objetivos generales de la Unión. Dentro de los diferentes objetivos generales, tienen objetivos específicos. Los objetivos específicos han de respetar obviamente los objetivos generales. Se combinan los objetivos políticos y económicos. Son objetivos tanto hacia el interior entre sus ciudadanos como hacia el exterior, fuera de la Unión. Los objetivos son: - Promover la paz, sus valores y bienestar de pueblos: no es un objetivo en sí. - Integración económica: promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible: • Mercado interior, cohesión económica y social, UEM. 10 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López • Igualdad, justicia social, solidaridad entre generaciones. - Promover las relaciones de la UE con el resto del mundo. • El artículo 3.5 TUE define los principios en los que se basa la acción exterior: “Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas”. • Estos se complementaran con los objetivos específicos hacia el exterior. - Espacio de libertad, seguridad y justicia. Art. 3.2 TUE: “La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia”. Garantizar la seguridad interior de la UE. Este objetivo tiene varias dimensiones: • Libre circulación de las personas • Inmigración • Asilo • Lucha contra la delincuencia. - Mantener y desarrollar el acervo comunitario. No aparece en el TUE. Sí figuraba en los Tratados de la UE hasta el Tratado de Lisboa. Se refiere a mantener todos los progresos y desarrollos llevado a cabo y alcanzados hasta el momento. Los Estados que se adhieran a la UE han de respetar este acervo comunitario. Daba a entender que el proceso de integración es un progreso que avanza. Ya no tenemos la garantía de que en la próxima reforma sigamos avanzando. Es posible que se vuelva hacia atrás y se devuelva el ejercicio de competencias a los Estados. Se incluía en el artículo 48 TUE. PRINCIPIOS DE LA UE RELATIVOS A LOS CARACTERES GENERALES DE LA UE Para alcanzar estos objetivos se establece en los tratados o a través de la jurisprudencia una serie de principios generales que se refieren tanto a la estructura de la Unión como a su funcionamiento. No hay ningún catalogo de principios. Los principios relativos a la estructura es: - Principio democrático( art. 10 TUE): Papel de los ciudadanos - Democracia y derechos humanos como valores de la UE. La democracia constituye uno de los valores contenidos en el art. 2 TUE. No es solo un principio básico sino también un valor. Aquí se deja claro que la UE no es solo una unión económica sino también política donde lo que importa en este momento son los ciudadanos. El artículo 10 TUE nos anuncia que el funcionamiento de la UE se basa en la democracia. Lo cual, a su vez, alude a la participación de los ciudadanos en la UE. La participación de los ciudadanos en la elección es doble: • Directa. A través de los miembros del Parlamento Europeo( art. 10) • Indirecta. Afecta a las instituciones de carácter intergubernamental( Consejo Europeo y Consejo). Representantes que deben ser elegidos democráticamente en sus Estados miembros y que a su vez son responsables ante sus ciudadanos y ante el Parlamento Europeo. - Implicación de los Parlamentos Nacionales( art. 12 TUE). Como novedad que introduce el Tratado de Lisboa, se implica a los Parlamento nacionales. Para atribuir un mayor papel de los ciudadanos indirectamente. La Comisión está legitimada a través de los Parlamentos. Los partidos políticos tendrán importancia a la hora de expresar la voluntad de sus ciudadanos. El Tratado de Lisboa da la posibilidad a los ciudadanos de participar en la elaboración del proceso normativo. Se introduce una modalidad similar a la iniciativa parlamentaria popular. Posibilidad de que se presente una Iniciativa Ciudadana Europea( 1M firmas). 11 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Este principio se aplica en todos los ámbitos y políticas de la UE. En caso de incumplimiento o una acción política dentro de los Estados miembros se podría poner en marcha el mecanismo de sanción previsto en el art. 7 TUE( contravenir los principios y valores de la UE) - Principio de la Comunidad de Derecho. Preeminencia del Derecho en el proceso de integración. Principio equivalente al del Estado de Derecho. La UE es una comunidad de Estados, que dentro de la integración han aceptado estar sometidos al Derecho. Sometidos a las normas juridicas dictadas por la UE dentro de sus competencias que obligan a todos. Su respeto está asegurado por los diferentes tribunales de justicia. El máximo garante de esto es el Tribunal de Justicia Europeo. También son competentes los distintos tribunales nacionales. - Principio de igualdad de los Estados miembros( art. 4.2 TUE). Paridad de los Estados miembros pero con diferencias. Los Estados son iguales jurídicamente, lo que no excluye que pueda haber diferencias en el proceso de integración, por ejemplo, a la hora de tomar decisiones, la composición de determinadas instituciones. También el peso en el Consejo vendrá determinado por la diferencia de población entre Estados. Hay desigualdades inherentes al propio tratado en relación con diferentes políticas, por ejemplo, la unión económicamonetaria, el espacio Schengen, etc. Países como Dinamarca tienen recogidas ciertas particularidades recogidas en los tratados por querer tener mayor autonomía o avanzar más en el proceso de integración. - Principio de la doble legitimidad( art. 1 TUE). Alude a que el proceso de integración se basa en la voluntad de los Estados y los ciudadanos: - Estados y Ciudadanos: Son los dos componentes que dotan de legitimidad al proceso. La UE es un tratado que recoge que la UE es una unión de Estados. Ahora se quiere recoger que también lo es de ciudadanos( art. 1 TUE habla de“pueblos”). Se decía que la UE era fruto de la voluntad de los Estados y ciudadanos. El Tratado de Lisboa volvió a la concepción anterior. - Mayor relevancia de los Estados: Aclara que Estados y ciudadanos no están al mismo nivel, pues se da mayor relevancia a los Estados. La UE la crean los estados, no los ciudadanos y, por tanto, están a un nivel diferente en el que los Estados están por encima. - Principio del marco institucional único( art. 13 TUE). Única estructura institucional cuya finalidad es promover su valores, perseguir sus objetivos y defender sus intereses así como el de sus Estados miembros como a sus ciudadanos. Esas instituciones tomaran todas las decisiones en las diferentes políticas de la Unión. No existe ninguna estructura institucional al margen de esta. También toma decisiones en el EURATOM. Toma todas las decisiones políticas de la UE, incluida la PESC. RELATIVOS AL FUNCIONAMIENTO DE LA UE - Respeto de las identidades nacionales( art. 4.2 TUE). Este principio respeta la esfera de competencia exclusiva del Estado. Funciones estatales básicas en las cuales la UE no debería entrometerse, en concreto las estructuras políticas y funciones esenciales. No debería pronunciarse respecto de la forma política de cada Estado, siempre dentro de los principios de la UE. Constituye un freno a la capacidad de expansión de las competencias que asume la UE: - Respeto de las estructuras políticas y funciones esenciales del Estado. - Respeto de los principios y valores de la UE - Cooperación leal( art. 4.3 TUE). Principio especialmente importante. Se aplica en las relaciones de los Estados de la UE pero que también tiene una dimensión interinstitucional( se aplica en las propias relaciones de la UE). Originariamente se aplicaba entre los Estados miembros y las instituciones. Los Estados miembros tienen que tomar las mediadas necesarias para cumplir las obligaciones que adopte la UE y retirar, o no adoptar medidas, que puedan obstaculizar el cumplimiento de los tratados de la UE. El cumplimiento de las normas de la UE va a depender de los Estados y de sus aparatos administrativos. Por tanto, si los Estados no cooperan, evidentemente no se cumplirá o respetará el Derecho de la UE. Puede entenderse como un principio de buena fe. El tratado de la UE en el art. 13.2 TUE incorpora la cooperación leal. 12 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Atribución de competencias( art. 5.2 TUE). Establece que la UE va a poseer únicamente - - - - aquellas competencias que le atribuyan los Estados a través de los tratados. Principio de atribución de competencias: Toda competencia no atribuida a la UE en los tratados corresponde a los Estados miembros. La UE no posee competencias propias, solamente las que los Estados le atribuyen. Subsidiariedad y proporcionalidad( art. 5.3 y 4 TUE). Regulan el ejercicio de competencias por parte de la UE. Especialmente de las competencias compartidas. Suficiencia de medios. Este principio no recogido expresamente como tal en los tratados, a lo que alude es que cuando la UE adopte cualquier decisión, debe disponer de los medios necesarios para hacerlo, incluidos los medios financieros. Contar con los medios económicos y administrativos necesarios. Principio de transparencia( art. 11 TUE/ art. 13 TFUE). Alude a las relaciones entre las instituciones y los ciudadanos, documentos en los que se basan las decisiones de la UE… es consecuencia de lo que dice el art. 1 TUE: que el ciudadanos conozcan las razones y los motivos de las decisiones de la UE. Posibilidad del ciudadano de hacer reclamaciones a través de la Iniciativa Ciudadana Europea. Ligado a la participación de la sociedad civil. Por ejemplo: las sesiones del Parlamento y Consejo serán publicas cuando se deliberen sobre proyectos de acto legislativo. Equilibrio institucional( art. 13.2 TUE). Complementario del principio de marco institucional único. Viene a asegurar que dentro de la estructura institucional exista un cierto equilibrio en el ejercicio de las funciones para evitar que ninguna tenga preeminencia sobre las demás. Actualmente parece que lo intergubernamental tiene un mayor peso. Pero lo que se trata de establecer es garantizar un cierto equilibrio entre ellas que sirvan de freno entre sí. Principio de progresividad. Se aplica todo el proceso de integración desde la declaración Schuman. Se establece que el proceso de integración se construirá poco a poco, progresivamente. No se articula en un único acto, pero se aplica a todas las decisiones que adopta la propia UE, se establecen períodos o transiciones dentro de los cuales los Estados se van adaptando para cumplir dicha decisión. Lo mismo con los nuevos Estados que se incluyen. Tienen un período de adaptación para adaptar su administración, legislación, etc, pues las obligaciones de la UE no se pueden adoptar de golpe o de forma brusca. Implica que la incorporación de nuevos Estados o obligaciones se lleven poco a poco. 2.- La adhesión y retirada de la Unión Europea El proceso de integración, ya desde la declaración Schuman es un proceso abierto. Así lo ha demostrado la historia: desde los 6 Estados miembros iniciales hasta los 28 de hoy. La posibilidad de adhesión está contemplada en el propio TUE, el cual regula las condiciones de incorporación o adhesión de nuevos Estados miembros y regula también el procedimiento de adhesión. En cuanto a los requisitos se recogen en el art. 49 TUE. Requisitos: - Debe tratarse de un Estado europeo. No solo geográficamente, sino también culturalmente. - Respeto de los valores del art. 2 TUE. Ademas, se tiene que comprometer a promoverlos. - Aceptación y cumplimiento del acervo comunitario. Aceptar todas las normas decisiones y disposiciones alcanzados durante el proceso de integración. No es incorporación “a la carta”, sino que se ha de adoptar todas las medidas. - No se establece claramente, pero se requiere que el Estado cuente con una economía de mercado viable y un marco jurídico y administrativo adecuado. El procedimiento de adhesión es híbrido: tiene una parte institucional y otra parte intergubernamental. El Estado candidato dirige su solicitud al Consejo. Ha de informarse de dicha solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos Nacionales. El Consejo se pronunciará con unanimidad sobre la solicitud después de consultar a la Comisión, y esta le transmitirá al Consejo su opinión y 13 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López previa aprobación del Parlamento Europeo. Si el Parlamento no se pronuncia a favor, el Consejo no podrá ni pronunciarse al respecto. El resultado de las negociaciones del Consejo se plasma en el tratado de adhesión. Este tratado ha de ser ratificado por el Estado candidato y por todos y cada uno de los Estados miembros. Una vez todos los Estados hayan ratificado ese acta de adhesión, ya puede adherirse el Estado. Hasta ahora no se regulaba esta cuestión, pero ahora en el art. 50 TUE se recoge la posibilidad de la retirada de la UE. No quiere decir que antes no existiera, sino que no estaba regulada. 3.-La acción exterior de la Unión Europea. Las particularidades de la PESC. A la hora de hablar de la acción exterior de la UE, destacar que desde sus inicios ha tenido una gran proyección internacional. Se trata de un aspecto esencial del proceso de integración. Desde un primer momento las comunidades europeas han mantenido relaciones con otros sujetos del Derecho Internacional, teniendo relación con otras OOII o Estados no europeos. Es consecuencia de la personalidad jurídica internacional de la UE. En sus inicios estaba vinculado a las competencias del proceso en sus diferentes ámbitos materiales. Especialmente en el ámbito económico. Lo que se llamo las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas. En sus orígenes su proyección exterior estaba vinculada: - A su personalidad jurídica internacional - Sus competencias exteriores con otros sujetos del Derecho Internacional para regular aspectos de las relaciones internacionales. Ello se deriva de que en algunas de estas competencias de las Comunidad Europea se atribuía expresamente la capacidad exterior( capacidad de celebrar tratados internacionales y establecer relaciones con otros sujetos del DI). En otros ámbitos fuera del económico no se preveía esta posibilidad. ¿Tendrá capacidad exterior la UE en aquellos ámbitos materiales donde tiene competencia interna? El Tribunal de Justicia vino a resolver esta cuestión: Tendrá competencia exterior si dicha competencia resulta necesaria para el ejercicio de la competencia en sí mismo(AETR). A partir de aquí se fue desarrollando sobre todo en una dimensión económica. Esto es lo que llamamos las relaciones exteriores de la Comunidad Europea, dejando fuera todos los demás aspectos, en especial el político, hasta que en el Tratado de Maastricht surge la Política Exterior y de Seguridad Común para abordar los aspectos mas políticos. La PESC se crea como un pilar intergubernamental, separada de las relaciones exteriores de la UE que se encuentran situadas en el pilar comunitario. En el ámbito de lo que hoy llamamos relación exterior tiene dos componentes: - Relaciones exteriores de las CE - PESC Son dos componentes separados, pues la PESC esta en el pilar intergubernamental y las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas en el pilar comunitario. Funcionan separadamente y con reglas diferentes. Esto plantea una distorsión en cuanto al funcionamiento de la acción exterior por dividirse en esos dos ámbitos. El pilar comunitario es más económico y la PESC es más política. En materia de relaciones exteriores, la Comunidad Europea posee competencias. En el ámbito de la PESC no se ha atribuido ninguna competencia, al contrario que en las relaciones exteriores de las CE. El Tratado de Lisboa lo que pretende es dar unidad a la acción exterior de la UE para que esté dotada de unidad y coherencia. Es el Tratado de Lisboa el que crea el termino “acción exterior”. 14 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Aspectos de la acción exterior: - Unidad de la acción exterior: - Desaparición de la estructura de pilares. Lo que antes llamábamos relaciones exteriores de las Comunidades Europeas se denominará relaciones exteriores de la UE junto con la PESC. La PESC y las relaciones exteriores de la UE quedaría integrado en un único componente denominado acción exterior de la UE. - No se ha logrado el objetivo pues la PESC sigue manteniéndose como una especie de “cuerpo extraño”. Es una política que va a mantener sus particularidades en cuanto a su funcionamiento, pues será muy diferente respecto del resto de la acción exterior de la UE. Ámbitos de la acción exterior: - Relaciones exteriores de la UE: Se manifiesta en los siguientes aspectos: - Atribución de competencias. - Capacidad para concluir tratados - Derecho de legación activa y pasiva - Participación en organizaciones y conferencias internacionales - Capacidad de imponer sanciones - Política Exterior y de Seguridad Común: - Política Común de Seguridad y Defensa PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR El artículo 21 TUE define los principios básicos de la acción exterior. Principios básicos: - Democracia y Estado de Derecho - Derechos Humanos - Principios de la Carta y del Derecho Internacional Objetivos: art. 21.2 TUE - Multilateralismo - Cooperación Internacional - Promoción de valores colectivos( integración económica mundial, respeto del medio ambiente, la paz, seguridad, respeto DDHH, desarrollo…). Lo hará a través de la cooperación internacional y el multilateralismo. - Respeto del Derecho Internacional Primer objetivo de la UE es promover y defender sus valores, sus intereses, seguridad, independencia e integridad. A partir de aquí la UE configura un programa de política exterior sobre la base de establecer determinados intereses colectivos o generales. PESC COMO UNA POLITICA INTERGUBERNAMENTAL Con estos objetivos se trata de dar coherencia y unidad a la acción exterior. Pero este objetivo no se puede alcanzar plenamente porque la PESC se sigue manteniendo en el Tratado de Lisboa como una política intergubernamental. Sigue estando basada en la cooperación intergubernamental. Es la única política dentro de la cual los Estados no han atribuido competencias a la UE. Esta regulada en los artículos 23 y siguientes TUE. Se regula específicamente el funcionamiento de la PESC. Va a ser muy diferente del resto de políticas de la UE. - La PESC ha de respetar las políticas exteriores de los Estados miembros. Tiene una labor de coordinación. No tiene atribuidas ninguna competencia por los Estados. Art. 24.2 TUE: “En el 15 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López marco de los principios y de los objetivos de su acción exterior, la Unión dirigirá, definirá y ejecutará una política exterior y de seguridad común basada en el desarrollo de la solidaridad política mutua de los Estados miembros, en la identificación de los asuntos que presenten un interés general y en la consecución de una convergencia cada vez mayor de la actuación de los Estados miembros”. - Las instituciones responsables de la ejecución de la PESC son( primera peculiaridad de como se va a ejecutar y quienes son sus responsables): - Consejo Europeo. Define orientaciones generales, objetivos e intereses estratégicos de la UE, las grandes lineas… - Consejo. Se trata de la institución protagonista en el funcionamiento y ejecución. Es quien ejecuta las decisiones. Consejo Europeo y Consejo son las dos instituciones con carácter intergubernamental. La puesta en practica corresponde al Consejo. En concreto el Consejo de Asuntos Exteriores( esta integrado por los Ministros de AAEE de los Estados miembros). También tiene que velar por la coherencia. Hace de nexo entre la PESC y las relaciones exteriores de la UE. Tiene poder de decisión y es la única institución en los dos ámbitos de acción exterior. - Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad( no es una institución pero forma parte de la Comisión). Preside el Consejo de AAEE y es vicepresidente de la Comisión. Esta figura va a tener un papel destacado en la ejecución de la PESC y en la elaboración de propuestas para que se tomen decisiones en el ámbito de la PESC. Va a tener capacidad para presentar propuestas al Consejo para que el Consejo tome alguna decisión en la PESC y capacidad en la ejecución de la PESC. Viene a simbolizar a una especie de Ministro de AAEE de la UE. Junto con el Consejo le corresponde velar por la unidad y coherencia de la acción exterior pues esta conectado al Consejo por ser parte de la Comisión. - Tribunal de Justicia de la UE. El control de las decisiones de las relaciones exteriores corresponde al Tribunal de Justicia de la UE. Excepto en las decisiones de la PESC, salvo cuestiones muy concretas y especificas. Ej: en el caso de una decisión de la PESC invada ámbitos de competencia de la UE y aquellas decisiones en el ámbito de la PESC por las que se establezcan medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas. POLITICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMUN I Fuera del Consejo y del Consejo Europeo y del Alto Representante, la participación de la Comisión en la PESC se circunscribe al papel desempeñado por el Alto Representante. No tiene capacidad de iniciativa propia, al contrario que el Alto Representante. El Alto Representante a su vez, a la hora de desarrollar la política exterior, dispone del servicio europeo de la acción exterior. Es como una especie de “servicio diplomático de la UE”. El Alto Representante, junto con el Consejo, tiene que conservar la coherencia y la unidad entre la acción exterior y las otras políticas. El Parlamento Europeo en materia exterior de toma de decisiones no tiene competencia. La máxima competencia es de control político, en particular, la única vía mas directa de influencia sobre definición de la acción exterior es el ámbito presupuestario( referido a la PESC). En las relaciones exteriores de la UE, el Parlamento Europeo si que tiene capacidad de decisión, sobre todo en la celebración de tratados internacionales( dictamen consultivo, aprobación previa). Tiene competencias decisorias fuera de la PESC, en la PESC solo control político. Otra peculiaridad de la PESC se refiere a la toma de decisiones. El procedimiento de toma de decisiones es muy diferente al que se toma en otras políticas de la UE. El procedimiento más usual en la UE es el procedimiento legislativo ordinario( característica fundamental: procedimiento de codecisión porque para tomar cualquier decisión se requiere la aprobación del Consejo y el PE, si una no da su aprobación la decisión no se adopta). Este procedimiento no se adopta en la toma 16 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López de decisiones de la PESC. En las relaciones exteriores de la UE dependiendo de la materia sí se puede aplicar este procedimiento. Procedimiento de toma de decisiones: 1. Toma de iniciativa en materia de PESC: usualmente es la Comisión en relaciones exteriores de la UE. En materia de PESC se toman decisiones cuando se trata de intereses generales/ seguridad/ fines estratégicos y la recomendación vendrá del Consejo al Consejo Europeo( en este ámbito el competente es el Consejo Europeo). Cuando sea el Consejo quien tome las decisiones vendrá recomendado del Alto Representante o cualquier Estado miembro( los Estados fuera de la PESC no tienen iniciativa). Fuera de la PESC se reconoce competencia de iniciativa al Alto Representante junto con la Comisión. El Consejo es quien toma las decisiones en exclusiva. 2. Las toma de decisiones es por unanimidad. La regla básica es la mayoría cualificada fuera de la PESC. La unanimidad es la manifestación más clara de esta política porque todo Estado tiene capacidad de veto( un voto en contra impide la adopción). Esto puede dar lugar al bloqueo del funcionamiento de la PESC. Para evitar esto se estableció un sistema peculiar que se llama de abstención constructiva: la abstencion no equivale a voto en contra y, por tanto, se puede tomar una decisión aun con la abstención con alguno de los miembros. Este sistema de abstencion constructiva consiste en que un Estado miembro, además de abstenerse, puede hacer una declaración formal en el sentido de que no se va a considerar obligado por dicha decisión, pues no obliga a los Estados miembros que se hayan abstenido y hayan presentado dicha declaración pero el resto de Estados miembros sí están obligados. Esta abstencion constructiva tiene que tener un límite, recogido por el TUE: el número de miembros del Consejo que se abstienen y hacen dicha declaración representen 1/3 de Estados miembros que representen a su vez 1/3 de la población de la Unión. Si se sobrepasa ese umbral la decisión no se puede tomar al igual que si alguno vota en contra. A modo de excepción si caben supuestos de toma de decisión por mayoría cualificada( art. 31 TUE supuestos de mayoría cualificada/ art. 30 TUE iniciativas). Existe una excepción a la excepción: nunca se puede tomar una decisión en materia de seguridad y defensa por mayoría de cualificada, siempre por unanimidad. POLITICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN II Dentro de la PESC se encuentra la Política Común de Seguridad y Defensa. Es una política dentro de la PESC. Sin reglas de funcionamiento, ya que van a ser las mismas que las de la PESC o incluso más estrictas, pues aquí se va a observar de manera más acusada la naturaleza intergubernamental de esa política. Uno de los primeros intentos de integrar Europa era en el ámbito de defensa para formar un ejercito europeo. Fracasado ese intento se volverá a plantear en el Tratado de Maastricht. A partir de ahí se han ido concretando disposiciones en el ámbito de seguridad y defensa. Esto no implica que vayan a integrar su defensa. Se decía en concreto que la seguridad nacional es de competencia exclusiva de los Estados miembros( principio de respeto de las identidades nacionales). Si no es la política de integración de los Estados miembros, su objetivo es proporcionar a la UE recursos militares y civiles para participar en la gestión de crisis internacional( mantenimiento de la paz, restablecimiento de la paz…). Art. 42.2 TUE. En este sentido la Política Común de Seguridad y Defensa está subordinada a la PESC y la decisión previa se tomara en la propia PESC y, a partir de ahí, la Política Común de Seguridad y Defensa en la que proporcionará los medios a la PESC. 17 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Este tipo de misiones que puede poner en marcha la UE con el objetivo de establecer la paz en el leguaje de la UE se denominan misiones de Petersberg( misiones de mantenimiento de la paz) o a través de la gestión de crisis( misiones de policía). La primera son de carácter militar y las segunda de carácter civil o de policía. A día de hoy, la defensa colectiva de los Estados miembros no era un objetivo de la UE. Se avanza en este sentido en el Tratado de Lisboa porque la defensa colectiva de los Estados miembros se venía llevando a través de la OTAN. La OTAN tiene por misión principal la defensa colectiva de sus Estados miembros. El Tratado de Lisboa introduce este objetivo dentro de la Política Común de Seguridad y Defensa a través del establecimiento de dos cláusulas: - Una cláusula de defensa colectiva o legitima defensa colectiva( art. 42.7 TUE) frente a un ataque armado que sufra uno de sus Estados miembros. - Una cláusula de solidaridad( art. 222 TFUE). Es una cláusula más amplia o que tiene objetivos diferentes. La anterior solo respondía a una eventualidad( que un Estado miembro de la Unión sufra un ataque). Cuando otro Estado miembro sufra otro tipo de amenazas que no sea strictu sensu un ataque armado( ataques terroristas, catástrofes naturales o humanas), los Estados miembros pueden actuar, incluyendo el empleo incluso de medios militares cuando sea necesario. Para la puesta en marcha de esta Política Común de Seguridad y Defensa se crean una serie de órganos de carácter político militar que van a depender del Consejo. Van a ser asesores a la hora de tomar decisiones. Son los Estados los que proporcionan los medios militares para la puesta en marcha de las misiones. Esta puesta en marcha no afectará a la política de defensa de cada Estado miembro. Políticas de defensa: Neutrales, atlantistas( consideran que toda la política de defensa debe estar canalizada por la OTAN) y europeistas( partidarios de elaborar un sistema de defensa europeo). Lo máximo a lo que aspira la UE es a coordinar sus políticas o establecer un gasto de PIB mínimo de defensa. También cooperación en la creación de armamento. Lección 3.- La Unión Europea y el individuo 1. La protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea 2. La dimensión política de la participación del individuo en el proceso de integración europea. La ciudadanía de la Unión 1. La protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea El individuo también se consideran relevante dentro del proceso de integración. El proceso no solo tiene carácter intergubernamental. Para avanzar es necesario que se tenga en cuenta al individuo. La participación de los ciudadanos no se realiza siempre de la misma forma. A veces la participación es directa y a veces indirecta. Dos aspectos: - Protección de los derechos fundamentales - El reconocimiento de los individuos del Estatuto de la UE. A día de hoy, tras el Tratado de Lisboa, sí que podemos afirmar que el respeto de los Derechos Fundamentales en la UE ha adquirido un carácter esencial o fundamental. Lo podemos reflejar en la consideración de que estos son un valor de la UE recogido en el art. 2 TUE. Se encuentran en la base del proceso de integración de la UE. Es un aspecto transversal, influye en todos los aspectos y niveles de la UE. 18 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Aspectos: - Las decisiones de la UE tiene que respetar los Derechos Humanos Fundamentales. - Control del comportamiento de los Estados miembros. Todas las políticas de la UE deben respetar los Derechos Humanos. Constituye un objetivo de las diferentes políticas de la UE que se manifiesta de forma particular en las características de la UE. No solo las instituciones o la UE deben respetar los DDHH, tienen que hacerlo también los Estados miembros, pues cuando estén ejecutando el Derecho de la UE deben respetar estos derechos, pues en caso de violación grave de los Derechos Humanos se podrá poner en marcha el procedimiento de control del art. 7 TUE( respeto valores art. 2 TUE). - Reconocimiento a los ciudadanos del Estatuto de Ciudadania de la UE y derechos específicos de los ciudadanos. Tiene reconocidos una serie derechos vinculados al Estatuto de ciudadania de la UE, que son unos derechos específicos. En sus inicios la UE tenia una función exclusivamente económica y en el inicio no se presto atención a los Derechos Fundamentales. No obstante, desde los inicios ya se ha reconocido un principio fundamental en la UE: no discriminación por razón de nacionalidad, incluso de las mercancías. - Mecanismos de garantía: Aunque la jurisprudencia del TJUE ya protegía los Derechos Humanos desde los años 60, hubo que esperar al Tratado de Maastricht para que se incluyera en los tratados una referencia expresa a los Derechos Humanos. A partir de Maastricht se han ido incluyendo disposiciones sobre los Derechos Fundamentales, específicamente el artículo 6 TUE. Aunque hasta 1992 no apareció la primera referencia expresa, esta cuestión ya fue planteada con anterioridad ante el Tribunal de Justicia de las CE( UE). Se imputaron normas de la UE que se consideraba que atentaban contra los Derechos Fundamentales, incluso antes de que esos derechos se indicasen dentro de los tratados del proceso de integración. La primera sentencia a la que se le presto atención en el TJUE a esto fue la sentencia Stauder en la que se considero la vulneración de los DDFF en una decisión de la UE. El Tribunal lo hizo considerando que el respeto de los derechos humanos formaba parte de los principios generales de la UE, aunque no estuviesen recogidos en los tratados de la UE. Por eso el TJUE se convirtió en garante de los Derechos Humanos en la UE. El Tribunal evaluó el respeto de DDFF dentro del sistema de recursos extraordinarios: recurso de anulación o cuestión prejudicial. El Tribunal, por esas vías que permiten de alguna manera controlar la legalidad de los actos de las instituciones, ha considerado que el respeto a los DDFF es un criterio de legalidad de la actividad comunitaria. Los tratados de la UE no incluían el control de los DDFF por parte del Tribunal. El segundo problema era saber qué derechos protege los Tribunales. El TJUE no va a establecer ningún catalogo de derechos, sino que va a ir identificando los derechos caso por caso y determinara si un determinado derecho es susceptible de protección. Se basará en dos fuentes: - En las tradiciones constitucionales de los Estados miembros. - Los instrumentos/ tratados internacionales que protegen los Derechos Humanos. En particular aquellos en los que son parte los Estados miembros o todos los Estados miembros. En particular, el Convenio Europeo de los Derechos Humanos. En ocasiones contra quien se recurre es contra un Estado miembro, pero el Tribunal no será una especie de “supertribunal”. El Tribunal solo actuará cuando los Estados están actuado en el marco del Derecho de la UE. Si el problema es una decisión nacional desconectado del derecho de la UE no va a ser competente el TJUE porque no habrá una vía de recursos. Solo habrá esa posibilidad cuando esté conectado con el Derecho de la UE. Fuera de ese ámbito no se podrá recurrir al TJUE. Se vincula el derecho de protección de los DDFF cuando los Estados miembros actúen en el ámbito o derecho de la UE. La cuestión de los DDFF esta plenamente recogida y regulada en el art. 6 TUE. Este artículo se va a referir a 2 aspectos de protección de la UE: 19 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Relaciones entre la UE y el Convenio de Roma( el Convenio de Roma es un Convenio europeo para la protección de los derechos humanos). Este convenio constituye una de las fuentes que ha utilizado el TJUE para su protección. Los Estados miembros están sometidos a dicho convenio. Este convenio posee un mecanismo de control que corresponde al Tribunal Europeo de Derechos Humanos para que se cumpla dicho convenio. Todos los Estados miembros han aceptado la competencia de este tribunal y su jurisprudencia es obligatoria por tanto. Ante este Tribunal los ciudadanos pueden presentar demandas individuales contra los Estados. El Tratado de Lisboa quiso resolver si la UE podía adherirse a dicho Convenio, sobre el que el Tribunal de Justicia en 1996 dictó que las CE no tenían competencias. Finalmente, el Tratado de Lisboa se adherirá al Convenio( art. 6.2 y 3 TUE). Una cosa es que los derechos contenidos en del Convenio europeo forme parte de la UE y otra que la UE quede formalmente ligada al Convenio, pues en el segundo caso la UE estaría sometida plenamente a este Convenio. El Protocolo 14 reforma el Convenio europeo de DDHH para que la UE pueda adherirse al Convenio, solventando así el problema formal. El problema derivaba de las dificultades de la UE, por no ser un Estado, para adherirse al Convenio. Ligado a estas peculiaridades, hay otro problema: la existencia de dos Tribunales( Tribunal de Justicia y el TEDH). El TJ es el máximo garante del Derecho de la Unión y, por tanto, hay que articular su funcionamiento respecto del TEDH. La adhesión al Convenio ha de hacerse sin menoscabar las competencias del TJUE. La adhesión de la UE tenía que regularse según las peculiaridades de la Union y las relaciones de ambos tribunales. Fruto de algunas negociaciones se llego a un proyecto de acuerdo de adhesión en 2013, y ese proyecto de acuerdo fue sometido a dictamen por el TJUE. El dictamen, que fue dictado el 18 de Diciembre de 2014, valoró que el proyecto de acuerdo era incompatible y contrario con el Derecho de la UE, pues el acuerdo de adhesión, denominado Protocolo 8, recoge en el art. 2 que el acuerdo de adhesión no afectará a las competencias de la UE y a las atribuciones de las instituciones. En esto es en lo que se vería afectado el TJUE con la adhesión, pues tal acuerdo puede afectar a las características especificas y a la autonomía de la UE. No se excluye la posibilidad de la UE de plantear litigios en relación con la aplicación del Convenio europeo entre Estados miembros cuando estén aplicando Derecho de la UE. Pero esto es una competencia exclusiva del TJUE y los Estados miembros no pueden acudir a otros Tribunales. Por tanto, se afectaría al ejercicio de las competencias de la UE. Además, el proyecto de acuerdo no excluye que los actos de la PESC no puedan quedar sometidos al control del TEDH, competencia de la que carece el TJUE. Problemas: - No se tienen en cuenta las características y autonomía del Derecho de la UE y a juicio del TJUE la adhesión se hará menoscabando las competencia que este tienen atribuido dentro del Derecho de la UE. - El TJUE ha dicho que el proyecto de acuerdo no se concuerda con el Derecho de la UE y por lo tanto deberá renegociar , lo cual impide que los derechos contenidos en el Convenio europeo o que la jurisprudencia del TEHD pueda ser utilizada por el TJUE a la hora de interpretar el alcance de los derechos en el ámbito de la UE. CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE Los problemas relacionados con los derechos humanos venían de la ausencia de un catálogo de derechos. EL TJUE había ido seleccionando a través de su jurisprudencia una serie de derechos que podían ser objeto de protección, pero no se sabían a ciencia cierta. Algunos Estados miembros destacan la importancia de que la UE poseyese una declaración de derechos, es decir, una lista de derechos protegidos o garantizados dentro de la UE. Ello dio lugar a la creación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en el Consejo de Europa en Niza de diciembre de 2000. • La Carta se aprobó con carácter declarativo. 20 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea • • Ramón Gerpe López La Carta no define nuevos derechos y se dirige principalmente a las instituciones de la UE y a los Estados miembros, pero únicamente cuando estén actuando en el ámbito de la UE. Solo son destinatarios de la Carta cuando actúen en el ámbito de la UE. Los derechos reconocidos en la Carta son compatibles con los derechos reconocidos en el Convenio europeo de derechos humanos. Se recoge este aspecto en el 52.3 de la Carta de Derechos Fundamentales. Busca hacer compatibles la interpretación de aquellos derechos que se contienen en la Carta y en el Convenio europeo, evitando que haya divergencia entre ellos. El carácter obligatorio del Tratado de Lisboa puede tener excepciones( art. 6 TUE) para los cuales la Carta de DDFF no seria obligatoria: Gran Bretaña, Polonia y República Checa. 2. La dimensión política de la participación del individuo en el proceso de integración europea. La ciudadanía de la Unión. LA CIUDADANIA DE LA UNION EUROPEA Esta noción es probablemente el aspecto donde mejor se observa el papel del individuo o el interés de la UE de otorgarle un papel al individuo dentro del proceso de integración. Es el ejemplo más claro de que el proceso de integración no debe ser solo un proceso económico, si no que debe ser también un proceso político o con fines políticos porque entre los derechos que se van a reconocer a los ciudadanos de la UE no solo se contemplan derechos de carácter económico( desplazarse para trabajar, comerciar, etc.). La aparición de esta figura data por primera vez en el Tratado de Maastricht. En aquella época constituyó uno de los aspectos más innovadores de la UE y es uno de los aspectos más peculiares de la UE. El reconocimiento que se hizo en Maastricht de la ciudadania de la UE implica en cierto modo que se rompe esa relación de exclusividad que tradicionalmente existe entre el Estado y sus ciudadanos. Tradicionalmente, la garantía de los derechos estaba atribuida al Estado. Esa relación de exclusividad se rompe porque el Estatuto del Ciudadano de la UE implica que el particular pueda mantener una relación directa entre el particular y las instituciones sin pasar por el filtro del Estado, pues se le van atribuir unos derechos al ciudadano. El Estatuto del Ciudadano está protegido jurisdiccionalmente por el TJUE. Hoy en día, esta figura recogida en el TFUE. También está recogida en el art. 9 TUE donde, en concreto, se refiere al principio de igualdad de los ciudadanos de la Union, que se beneficiarán por igual de sus instituciones, órganos y organismos. ESTATUTO DE LA CIUDADANIA DE LA UE ¿Quién es ciudadano de la UE?¿A qué personas se extiende esta figura? La condición de ciudadano de la UE no sustituye la condición de nacional de un Estado europeo, la complementa. Partiendo de esta idea, en el art. 9 TUE nos dice que los ciudadanos de la UE serán los nacionales de sus Estados miembros. La adquisición o pérdida de la ciudadania de la UE vendrá ligada a la pérdida o adquisición de la nacionalidad, siendo las reglas de determinación la nacionalidad competencia exclusiva de los Estados. Son estos quienes van a determinar con carácter exclusivo quienes son nacionales( art. 20 TFUE). 21 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Por tanto, si las reglas de adquisición de la nacionalidad la marcan los Estados, el TJUE no tendría competencia en este aspecto, pero no es así. Por ejemplo, en el asunto Micheletti donde se contempla un supuesto de doble nacionalidad. El TJUE es competente para examinar este asunto. El Derecho de la UE dice que si un Estado reconoce a un ciudadano su nacionalidad, no hay duda de que es ciudadano de la UE. El TJUE también conoce de los casos de apatridia. Ejerce un control sobre qué personas tienen derecho a ser ciudadanos de la UE. Lo más relevante del Estatuto de la Unión son los derechos recogidos en él, pues la condición de ciudadano de la UE lleva consigo el reconocimiento de ciertos derechos. Contenido de los derechos de los ciudadanos de la UE: - No discriminación por razón de la nacionalidad. Recibir mismo trato independientemente del - - - - - lugar de la UE en que te halles( art. 18 TFUE). Ahora sí que se va a reconocer cierta discriminación por razón de nacionalidad( ej: Gran Bretaña) Libre circulación y residencia. Es uno de los derecho más relevantes dentro del derecho de la UE para viajar o establecerse en un país o en otro, para residir…y todo con independencia de la nacionalidad. Es de los que más ha costado alcanzarse. Inicialmente tenía un contenido esencialmente económico porque estaba vinculado a la realización de una actividad económica( libertad de movimiento de los trabajadores). Con el paso del tiempo se le fue desvinculando de esa connotación económica a través de la jurisprudencia del TJUE o actos de derecho derivado, primeramente extendiéndolo a los familiares del trabajador( asalariado o por cuenta ajena), luego a las personas que vayan a buscar trabajo, a los destinatarios de servicio, estudiantes, turistas, jubilados… grupos de personas que se mueven pero sin fines económicos( art. 21 TFUE). No es un derecho absoluto, pues habrá de tenerse en cuenta los tratados adoptados entre Estados. Puede estar condicionado a que la persona tenga recursos suficientes, un seguro sanitario… Hay otras razones para restringir el ejercito de este derecho: razones de orden pública, seguridad o salud publica. Requisitos del TJUE: interpretación restrictiva. Derecho de sufragio activo y pasivo en lugar de residencia. Derechos de participación política en el lugar de residencia con independencia de la nacionalidad( art. 22 TFUE). Esos derechos se concretan en el derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Fue incorporado por el tratado de Maastricht y dio lugar a la primera reforma constitucional española. El extranjero podría elegir votar en su país. Debería cumplir requisitos de voto. Ej: inscrito en el censo. Derecho de protección de autoridades diplomáticas y consulares. La peculiaridad de este derecho es que es el único de los derechos reconocidos que se ejerce fuera de la Unión. Los demás son derechos que se ejercerán dentro de la Unión( art. 23 TFUE). Estos derechos también están enumerados en la Carta de Derechos Fundamentales de Niza. Alude a la situación en la que un ciudadano de la UE se encuentre en un tercer Estado en el que no existe una representación diplomática o consular del Estado de su nacionalidad, pero si de otros Estados miembros de la Unión. En estas situaciones se permite al ciudadano de la Union que pueda acudir en demanda de protección a la representación diplomática o consular de otro Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Los Estados miembros regularon las situaciones y casos en los que se puede usar este derecho. La figura que lo regula es la asistencia consular, que comprendería la asistencia en casos de fallecimiento, accidente o enfermedad grave, detención, violencia o en necesidad de socorro o repatriación. Derecho de petición al PE( art. 24.2 TFUE). Está concretado en el art. 227 TFUE. Este derecho no se limita a los ciudadanos de la UE. Se concede a cualquier persona física o jurídica que tenga su residencia en un Estado de la UE. Se le hace una petición al Parlamento Europeo para que indague o pregunte a otras instituciones sobre la pregunta que formula el titular de derecho. Derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo. Derecho a presentar una reclamación en términos de mala administración procedentes de instituciones, órganos u organismos de la UE ante el Defensor del Pueblo, con exclusión del TJUE. El Defensor del Pueblo Europeo es 22 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López elegido y depende del Parlamento Europeo. Esta figura se recoge en el artículo 20 TFUE y desarrolla en el artículo 228 TFUE. Es un derecho que se reconoce a otras personas físicas o juridicas aunque no sean europeas. - Derecho a dirigirse a las instituciones. Derecho que tiene todo ciudadano a dirigirse a las instituciones en cualquiera de las lenguas oficiales de la UE y el derecho a ser respondido en la misma lengua( art. 24 TFUE). Una modalidad del derecho a dirigirse a las instituciones es la Iniciativa Ciudadana Europea( art. 11). El Tratado de Lisboa abrió la posibilidad de la iniciativa europea: dirigirse a la Comisión para pedirle que presente una propuesta normativa. - Derecho a acceder a los documentos. Accede a aquellos documentos de la UE, respetando siempre la confidencialidad de aquellos documentos a los que no se puede acceder. PARTE III: EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA. Lección 4.- Principios de Funcionamiento(No se explica, visto de algún modo en los principios de la UE) 1.-Principio de Unidad Institucional 2.-Principio de Diversidad Funcional Es que las mismas instituciones toman decisiones dentro de las diferentes políticas de la UE. Pueden ejercer funciones diferentes según el ámbito de la política europea en que nos encontremos. Cuando actúa fuera de la PESC, actual con las reglas del Derecho General. Cuando actúa dentro de la PESC sigue las reglas de esta institución. En el EURATOM sigue las reglas de esta institución. 3.-Principio de Equilibrio Institucional No quiere decir que todas las instituciones estén equilibradas. Hay preeminencia por las de carácter intergubernamental. Podemos hablar de que sí que es cierto que puede haber inclinación hacia lo intergubernamental, pero sí que se busca que ninguna destaque sobre las demás. - Elaboración de las normas o toma de decisión. Función que corresponde de forma compartida al Consejo y al Parlamento Europeo. - Ejecución de las normas. Corresponde a los Estados. Desarrollo normativo por la Comisión, controlado por el Consejo - Control de las normas. Control de legalidad: TJUE; control político: PE; control presupuestario: Tribunal de cuentas. Nos encontraríamos que ninguna de estas tres funciones se encomendaría a ninguna institución. Ninguna institución está en todas las funciones normativas y no lo hacen de forma exclusiva sino compartida. 23 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Lección 5.- Sistema Institucional de la Unión Europea 1. El Consejo Europeo 2. El Consejo. El COREPER. 3. La Comisión. 4. El Parlamento Europeo 5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea: A) El Tribunal de Justicia. B) El Tribunal General. Tribunales especializados Dentro del Marco Institucional de la UE hay instituciones órganos y organismos. Veremos básicamente instituciones y algunos órganos u organismos, particularmente los de carácter consultivo. Veremos las instituciones enumeradas en art. 13 TUE. Las competencias y el grado de autonomía de las competencias son diferentes dependiendo de cada institución. 1. El Consejo Europeo No confundir el Consejo Europeo con el Consejo ni con el Consejo de Europa( OI diferente de la UE). NATURALEZA Y COMPOSICION Es una de las nuevas instituciones incorporadas por el Tratado de Lisboa. No quiere decir que el Consejo Europeo sea nuevo, sino que ya se creara con el Acta Unica Europea en 1986, pero de 1986 hasta el tratado de Lisboa era solo un órgano o “no se sabía muy bien lo que era”. El Tratado de Lisboa eleva el Consejo Europeo a institución de la UE. La incorporación del Consejo Europeo a la estructura de la UE ha reforzado la dimensión intergubernamental de dicha estructura porque el Consejo Europeo junto con el Consejo forman la composición intergubernamental. Están compuestas por representantes de los Estados miembros. En el caso del Consejo Europeo está integrado por los máximos responsables políticos de los Estados miembros y son, por tanto, quienes van a tomar las grandes decisiones, orientaciones y prioridades políticas generales( define hacia donde va el proceso de integración, solvencia de crisis…). Todo sobre el Consejo Europeo se recoge en el art. 15 TUE. En cuanto a la composición, se compone por los Jefes de Estado y de Gobierno más el Presidente de la Comisión. También participa el Alto Representante para Asuntos Exteriores. Dependerá del país, pero normalmente asistirán los Jefes de Gobierno. Los Jefes de Estado que suelen ir son los de los Estados de Chipre y Francia. La presidencia del Consejo Europeo, al igual que la del Consejo, se cambiaba entre alguno de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa creó una nueva figura de presidente del Consejo Europeo, no dependiente y desvinculada de los Estados miembros dotada de estabilidad. El art. 15.5 TUE recoge que el presidente elegido por mayoría cualificada del Consejo Europeo por dos años y medio reelegible una vez. También que si hubiese que poner fin a su mandato, corresponderá al propio Consejo Europeo esta competencia por el mismo procedimiento que de elección. Se nos dice que el Presidente de la Comisión no podrá ejercer ningún cargo interno en ningún Estado miembro. Sus competencias están recogidas en el 15.6 TUE: • Presidirá e impulsara los trabajos del Consejo. • Velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo. • Facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo. • Presentará informe al Parlamento Europeo tras cada reunión del Consejo Europeo. 24 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea • Ramón Gerpe López Asumirá la representación exterior de la UE en los asuntos de la PESC, sin perjuicio de las competencias correspondientes al Alto Representante. Los Jefes de Estado y de Gobierno podrán contar con la asistencia de un ministro. En cuanto a la toma de decisiones, no es una institución de carácter decisorio. No tiene una capacidad normativa de elaboración de normas, pues esta tarea corresponde al Consejo. Su función es mas la de encargarse de la toma de decisiones políticas. Aunque sean acuerdos políticos, sí toman decisiones políticas. La vía ordinaria de toma de decisiones es el consenso( art. 15.4 TUE), salvo en aquellos casos que el tratado disponga algo diferente para un caso concreto. En cuanto a las reglas de votación y formas de tomar decisiones, lo dispuesto en el art. 15 TUE se desarrolla en el art. 235 y 236 TFUE. Cabe también que las decisiones se tomen por unanimidad. El 236 TFUE establece dos supuestos de mayoría cualificada: • Una decisión por la que se establezca la lista de las formaciones del Consejo. • Una decisión relativa a la presidencia de las formaciones del Consejo En las mayorías cualificadas los presidentes del Consejo Europeo no pueden votar. Se establecen dos criterios para votar: • Números de Estados • Porcentaje de población que reúnen esos Estados representados. La abstención de alguno de los miembros del Consejo Europeo en las decisiones por unanimidad no impedirá la adopción de la medida. COMPETENCIAS DEL CONSEJO EUROPEO La tarea fundamental del Consejo Europeo es una tarea de impulso político del proceso de integración. El art. 15.1 TUE nos da esta idea. El Consejo Europeo definirá las orientaciones y las prioridades políticas generales y dará los apoyos para la continuidad del proceso de integración. Para lograr esto el Consejo Europeo se reunirá dos veces por semestre( convocaciones ordinarias). En este sentido el Tratado de Lisboa aumenta las reuniones del Consejo Europeo, pues antes se reunía una vez por semestre. Con carácter extraordinario se puede reunir las veces que se estime oportuno. El Presidente del Consejo Europeo es quien convoca las reuniones. Se aclara en el art. 15 TUE que el Consejo Europeo no tiene competencias legislativas. Sus competencias se extienden a la elección de los miembros de otras instituciones: - Composición del Parlamento Europeo. Decide el numero de diputados del Parlamento Europeo - Decide las formaciones del Consejo, que esta compuesto por ministros, y, dependiendo del tema, actúa uno u otro. Decide quien y como van a rotar en las Presidencias. - Propone al Presidente de la Comisión y nombra al Alto Representante. Con carácter general no toma decisiones de carácter legislativo pero no quiere decir que no pueda llevar a cabo actos jurídicos. Cuando adopten un acto jurídico en aplicación de algún tratados porque así se establezca, su control está sometido a control jurisdiccional. 25 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 2. El Consejo. El COREPER. El Consejo es la otra institución que tiene un carácter intergubernamental. Puede denominarse también Consejo de la Union Europea. COMPOSICIÓN Es una de las instituciones tradicionales y es la que representa los intereses de los Estados miembros en el proceso de integración. Esta tarea esta compartida con el Consejo Europeo tras el Tratado de Lisboa. Es una institución de carácter intergubernamental que esta integrada por representantes de los Estados miembros con rango ministerial. Se recoge en el art. 16 TUE. Estos representantes están facultados para representar al gobierno y ejercer el derecho de voto. No denomina ministros a los representantes porque puede haber personas que no sean ministros strictu sensu pero que ostenten el mismo rango. El término de representantes de rango ministerial permite que participen ministros o consejeros regionales, y no ministros strictu sensu. Esa participación esta prevista en el caso de España y de Estados descentralizados para que se permita en determinadas formaciones del Consejo( agricultura, pesca, cultura…) que un consejero autonómico actué como representante de un Estado. El representante autonómico actúa en representación del Estado, no de su autonomía. El Consejo es la institución con mayor peso de la UE, la mayoría de las decisiones que adopte la UE pasa a través del Consejo. Por tanto, toma decisiones sobre cualquier tema. En función de la agenda de cada reunión del Consejo, el representante ministerial variará dependiendo de la temática de la reunión. El Consejo puede cambiar su composición en función del ámbito temático o material que vaya a examinar. Varia la composición porque varía el ministro. Formación del Consejo de la UE: • Previstas en el Tratado de Lisboa: - Consejo de Asuntos Generales. Aborda todas aquellas cuestiones de carácter transversal, que afectan a cuestiones institucionales y que no encajan en ninguna de las restantes formaciones del Consejo. - Consejo de Asuntos Exteriores( Ministros de Asuntos Exteriores). Aquellos temas relacionados con la acción exterior de la Unión Europea. • Resto de formaciones del Consejo queda a decisión del Consejo Europeo: - El ECOFIN es la reunión de asuntos económicos y financieros. Aquí asistirán los ministros económicos. - Justicia y asuntos de interior, empleo, política social, sanidad y consumidores, competitividad, transporte, telecomunicaciones y energía. - Agricultura y pesca, medio ambiente, educaciones juventud y cultura. ORGANIZACIÓN Y COMPOSICIÓN - Presidencia de las formaciones del Consejo. A diferencia del presidente del Consejo Europeo, la presidencia del Consejo la ostentan los Estados miembros por periodos semestrales siguiendo un periodo rotatorio establecido. Antes de Lisboa, se aplicaba el sistema aplicado al Consejo Europeo. La presidencia del Consejo y del Consejo Europeo coincidían por periodos de 6 meses. Ahora solo permanece este sistema en el caso del Consejo. La presidencia define los temas prioritarios. Cada Estado dará más preferencia a un tema según sus intereses en el momento que les toque presidir el Consejo. Además, convoca las 26 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea - - Ramón Gerpe López reuniones del Consejo y elabora el orden del día. La presidencia esta asistida por la secretaria General del Consejo En la organización del Consejo participa el Alto Representante. El Alto Representante preside el Consejo de Asuntos Exteriores, no lo preside el Estado que tiene la presidencia semestral. El Consejo debate sobre cualquier tema que se plantee. En las reuniones que tenga el Consejo no se pueden debatir de nuevo todos los temas. Para que el consejo pueda actuar de forma eficaz necesita de un órgano que le vaya preparando las reuniones. Tiene que haber un órgano que haga un análisis, un debate, una discusión… Los temas han de estar discutidos y el Consejo tomara luego una decisión. Esta función le corresponde al Comité de Representantes Permanentes( COREPER). El COREPER es un órgano dependiente del Consejo cuyo trabajo es preparar los asuntos del Consejo. Está integrado por los representante permanentes de los Estados miembros ante la UE. No tiene una función decisoria, solo prepara el trabajo al Consejo. Lo forman 28 personas. A partir del COREPER se va a desarrollar un equipo de trabajo de 250 personas que por ámbitos temáticos se van a encargar de esas funciones preparatorias. Lo integran representantes de los Estados. Incluso hay representantes autonómicos. Una novedad que introdujo el Tratado de Lisboa es la de que cuando el Consejo delibere o discuta un proceso legislativo o proyecto de acto legislativo, las sesiones del Consejo serán públicas. COMPETENCIAS Según el Tratado, lo que llamamos “competencias”, éste las llama “atribuciones”, pues reserva el termino “competencias” para referirse a los ámbitos dentro de los cuales puede actuar la UE y las relaciones entre la UE y los Estados. Competencias: 1. Función legislativa compartida. El Consejo ejercerá conjuntamente la función legislativa con el Parlamento Europeo( Art. 16 TUE). La función legislativa la ostentan conjuntamente el Consejo y el PE. La máxima función de esta función legislativa compartida es la creación de normas ordinarias( procedimiento legislativo ordinario). Ambos deben aprobar la norma. El Consejo es el que ostenta el máximo poder decisorio de la UE, incluso mas que el Parlamento Europeo. Hay procedimientos donde la función del PE es meramente consultiva y hay ámbitos donde el Consejo tiene capacidad de decisión y el PE no, por ejemplo, en la PESC. Esta sometido a limites: - Derecho de iniciativa de la Comisión. Quien presenta las propuestas de normas es la Comisión con carácter general. El Consejo no puede aprobar un acto legislativo si la Comisión no ha presentado la propuesta. El Consejo podrá modificar la propuesta pero habrá de trabajar sobre la base de esta. El Tratado de Lisboa atribuyó una nueva facultad al Consejo en relación con la Comisión y la iniciativa normativa, y es que el Consejo puede instar a la Comisión para que presente una propuesta. Si decide no presentar la propuesta, la Comisión habrá de justificar era decisión( art. 241 TFUE). Esta solicitud no es algo meramente decorativo u ornamental, pues según las justificaciones de la Comisión, el Consejo podría decidir tomar un recurso por omisión ante el TJUE. Es una facultad que puede ejercer el Consejo de forma sencilla porque su ejercicio se limita a la mayoría simple. Uno de los pocos casos donde se puede tomar una decisión por mayoría simple( las mayorías son por mayoría cualificada). - Los poderes del Parlamento Europeo. El PE interviene en todos los procedimientos legislativos ordinarios. El Parlamento Europeo tiene poder de veto frente a una norma elaborada por el procedimiento legislativo ordinario, pues se necesita la aprobación tanto del Consejo como del PE. 27 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 2. Competencia presupuestaria compartida( con el PE). Aprueban conjuntamente el presupuesto de la UE. 3. Poder de ejecución. El poder de ejecución de las normas de la UE se atribuye a los Estados miembros( art. 291 TFUE). Antes del Tratado de Lisboa era el Consejo quien tenía esta función. La función ejecutiva corresponde a los Estados según este artículo entonces, pero cabe la posibilidad de delegar los Estados en el Consejo en casos específicos o muy concretos: En casos excepcionales y en la PESC las medidas de ejecución podrán serán ejecutadas por el Consejo siempre que el acto en cuestión requiera condiciones uniformes de decisión. Solo se producirá delegación de ejecución cuando esa norma requiera condiciones uniformes de ejecución. Aunque el acto de delegación de la ejecución normal es en el Comité. 4. Definición y coordinación de políticas, en especial las políticas económicas. 5. Competencias en materia de acción exterior. El Consejo le corresponde garantizar la unidad, coherencia y eficacia de la acción exterior por ser la única institución por tener poder de decisión en los dos ámbitos. Tiene competencias en la celebración de tratados internacionales: el Consejo decide si se abren negociaciones( luego llevara la negociación a cabo la Comisión) y define el mandato. El Consejo también es quien da el consentimiento después. El Consejo es el competente exclusivo del diseño y ejecución de las políticas en materia de PESC. TOMA DE DECISIONES Nos centraremos sobre todo en la toma de decisiones dentro del proceso legislativo. La elección del modo de decisiones lo establece el Tratado( simple, unanimidad, mayoría cualificada…): • Si es unanimidad la abstencion no impide la aprobación. • La mayoría simple es la mayoría de Estados miembros( 15 Estados). En estos dos casos el sistema es de un Estado = 1 voto. • En la mayoría cualificada la cosa cambia, pues se hace una ponderación de votos y, por tanto, no valen todos igual. En esta caso hay un periodo transitorio que inicialmente era hasta 31 de Octubre de 2014. Aunque rebasamos esa fecha, actualmente nos encontramos entre las reglas de la mayoría de Niza y las previstas en el Tratado de Lisboa. Todavía pueden ser aplicadas las reglas del Tratado de Niza. A la hora de decidir por mayoría cualificada se hace una ponderación de votos. La población es el criterio de reparto de votos. Esto perjudica a los Estados grandes y favorece a los pequeños porque no se hace una ponderación exacta. Si dividiésemos numero de votos por población del Estado daría más votos para Alemania que para Malta. El numero total de votos son 352. Para tomar un decisión en el Tratado de Niza por mayoría cualificada se requieren tres mayorías: • Mayoría de Estados: el número de Estados tienen que votar a favor de la decisión son 15 Estados( cuando el acto se aprueba con propuesta de la Comisión) o 2/3, es decir, 19 Estados( cuando el acto se aprueba sin previa propuesta de la Comisión) • Mayoría de Votos: se requieren un total de 260 votos de los 352 totales. Con estas dos mayorías, de Estados y de votos, bastaría para aprobar el acto. • Mayoría por Población: Se aplica si un Estado solicita que se compruebe que el número de Estados que votaron la propuesta representan como mínimo al 62% de la población de la UE. El Tratado de Lisboa hace desaparecer la ponderación de votos( mayoría de votos). A partir del 1 de Noviembre de 2014 se modifican las reglas de la mayoría cualificada. Reglas del Tratado de Lisboa: Dos criterios: • Número de Estados • Porcentaje de población que representa esos Estados. 28 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Depende de si la propuesta es de la Comisión o no: • Propuesta de la Comisión: - 55% de Estados( 16) - 65% población del Unión • Sin propuesta de la Comisión: - 72% de Estados( 21) - 65% de población de la Unión Se elimina el sistema de ponderación de votos y se sustituye por el criterio de la población que representa a cada Estado. Hasta el 31 de marzo de 2017 se podrá pedir la regla de Niza para la aprobación de decisiones del Consejo. Hasta 2017 no regirá el sistema del Tratado de Lisboa, que es de mayoría de Estados y mayoría de población. 3. La Comisión. Si el Consejo( y el Consejo Europeo) es la institución representa los intereses de los Estados miembros, la Comisión es la que vela por los intereses del proceso de integración( art. 17 TUE) La Comisión es una institución peculiar dentro de las estructuras de la organización institucional de las organizaciones internacionales. No responde a los interese de los Estados miembros. Su finalidad es preservar y velar por los intereses del proceso de integración. COMPOSICIÓN Esta integrada por 28 miembros( 1 por Estado de la Union). No quiere decir que cada uno de los miembros de la comisión sean representantes de sus Estados. En el Tratado de Lisboa se planteo que la Comisión tuvieses una composición mas restringida, que la Comisión no tuviese representantes de todos los Estados. Sin embargo, por una decisión del Consejo Europeo de 22 de mayo 2013 se decide que los miembros de la Comisión sean los mismos que los de Estados miembros de la Unión( 28). Esta decisión se adopta en virtud del art. 17.5 TUE, que establece que por unanimidad podrá modificar la composición de la Composición. Entre estos 28 se incluye al Presidente de la Comisión y al Alto Representante de la Comisión. El método de elección de estos ha ido evolucionando a lo largo del proceso de integración en dos direcciones: - Mayor presidencialización. Dar mayor protagonismo al presidente de la Comisión. - Mayor democratización. Este aspecto vendrá dado por la intervención del Parlamento Europeo en el proceso de elección. A la hora de seleccionar a los miembros de la Comisión hay que decir que este procedimiento se desarrolla en varias etapas, no se les designa a todos a la vez: - El Presidente de la Comisión es al primero que se elige. A la hora de designarlo, se hará teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo( art. 17 TUE). Normalmente el candidato a Presidente de la Comisión será alguien vinculado al partido que ha obtenido la mayoría. El candidato es propuesto por el Consejo Europeo por mayoría cualificada. El candidato a presidente de la Comisión tiene que someterse al Parlamento Europeo, que lo tiene que elegir por la mayoría de los miembros. No es necesario que el candidato a presidente sea un eurodiputado. - Paralelamente, se designa al Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores. En este caso quien lo nombra es el Consejo Europeo. No sigue la misma regla, es paralelo. 29 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - El resto de los miembros de la Comisión ya no va a intervenir el Consejo Europeo, que si lo hacia en la elección del Presidente. La elección se va a hacer a propuesta del Consejo con intervención del presidente de la Comisión. A la hora de designar a los miembros hay que tener en cuenta la nacionalidad del Presidente y Alto Representante de la Comisión para que no se repita dicha nacionalidad en la Comisión. Quienes formulan las propuestas de los candidatos al Consejo son los Estados, que determinan que persona van a proponer como miembro a la Comisión dependiendo del Gobierno vigente en el momento. Hecha la propuesta, todos los miembros de la Comisión se tienen que someter a la aprobación por los miembros del Parlamento Europeo. Una vez obtenido el voto favorable del PE, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada. La Comisión que surja tendrá una doble legitimidad por contar con la aprobación de los Estados miembros y el Parlamento Europeo. El mandato de los miembros de la Comisión es de 5 años( coincide con el PE). Siempre se renueva la Comisión después de renovarse el PE. El Estatuto de los miembros de la Comisión viene definido por una característica muy concreta: los miembros de la Comisión deben ser independientes( art. 17.3 TUE). Los candidatos a miembros de la Comisión tienen que ofrecer garantías de independencia, por ello, no puede ser un eurodiputado. La independencia ha de mantenerse durante todo el mandato. Para garantizar esa independencia los miembros gozan con una serie de privilegios e inmunidades y sometidos a un régimen de incompatibilidades muy estricto. El mandato se puede finalizar anticipadamente por cese( individual o colectivo) si dejan de reunir los requisitos de independencia, por dimisión, fallecimiento o colectivamente la Comisión puede cesar en sus funciones por una censura llevada a cabo por el PE. FUNCIONAMIENTO Rige el principio de colegialidad: las decisiones se toman de forma conjunta y solidaria. La decisión es tomada por la Comisión, no por algún miembro individualmente. Esto no excluye que exista un reparto de funciones entre los diferentes miembros de la Comisión. Cada uno de los miembros de la Comisión se ocupa de un ámbito material concreto. Normalmente las funciones son repartidas por el Presidente de la Comisión salvo en un caso, que es el Alto Representante que tiene las funciones ya designadas. Cada uno de los comisarios va a ocuparse de un ámbito material concreto( agricultura y pesca, derechos humanos…). Dentro de la estructura de la Comisión destaca el Presidente de la Comisión, cuyo papel ha sido reforzado: - Tiene que prestar su acuerdo sobre los candidatos a comisarios y Alto Representante - Convoca reuniones y establece orden del día - Participa en las reuniones del Consejo Europeo - Decide organización interna y reparto de tareas. El Alto representante para Asuntos Exteriores tiene una posición peculiar. Es vicepresidente de la Comisión y a la vez preside el Consejo de Asuntos Exteriores. Busca de alguna manera conectar la acción exterior de la Unión entre la Comisión y el Consejo. COMPETENCIAS • La iniciativa normativa es la competencia más importante de que dispone la Comisión. Es decir, así lo recoge el art. 17.2 TUE: “Todos los actos legislativos deben aprobarse a propuesta de la Comisión salvo que el Tratado diga otra cosa”. Los actos legislativos son básicamente los reglamentos, las directivas y las decisiones. También tendrá iniciativa la Comisión cuando así lo establezcan los tratados. 30 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Con carácter general, toda norma que quiera aprobar la UE tiene que partir de una previa propuesta de la Comisión. Después Consejo y PE debatirán aprobaran o no la norma. Dicho poder de iniciativa se encuentra reforzado por el art. 293.1 TFUE: cuando el Consejo quiera modificar una propuesta presentada por la Comisión no podrá hacerlo por mayoría cualificada sino por unanimidad, aunque la materia que se trate solo requiera de mayoría cualificada. La segunda garantía de este derecho de iniciativa normativa es que la Comisión siempre tiene la posibilidad de retirar la propuesta o modificarla si ve que no habrá acuerdo entre PE y Consejo( art. 293.2 TFUE). La competencia es exclusiva de la Comisión pero con límites: - El Tratado reconoce iniciativa en casos concretos a los Estados, Parlamento Europeo, Banco Central Europeo, Tribunal de Justicia o Banco Europeo de Inversiones. - También se reconoce la posibilidad de presentar iniciativas no legislativas como por ejemplo la propuesta de revisión de los tratados: El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. ( art. 48 TUE). Los ciudadanos pueden instar a la Comisión para que presente una propuesta( iniciativa ciudadana europea art. 11.4 TUE) El ejercicio de este derecho de iniciativa está sometido a un cierto control sobre las competencias de la Comisión por parte del Consejo y el Parlamento Europeo. Según lo que diga la Comisión, Consejo y PE pueden acudir al TJUE. • El desarrollo normativo de los actos legislativos( art. 290 TFUE). En ocasiones, estos actos pueden requerir un desarrollo de otros. Así pues, se puede delegar en la Comisión el desarrollo de dicho acto legislativo. Está sometido al PE y el Consejo. Cuando la Comisión apruebe un acto delegado, la denominación de lo que se apruebe recogerá que ese acto es delegado. • Competencias de vigilancia y control, que son muy importantes. La Comisión vigila o vela por el cumplimiento y respeto de las normas de la UE. Este control se ejerce sobre los Estados y los particulares. Si considera que se incumple una norma de la UE puede acudir al TJUE cuando sean Estados. Cuando sean particulares se podrá decidir la imposición de sanciones a los responsables de la infracción. La Comisión no puede imponer ninguna sanción al Estado, solo puede acudir al TJUE. • Competencia de gestión. La Comisión es quien gestiona todos los fondos de la UE y la encargada de la ejecución del presupuestos. • Cláusulas de salvaguardia. Son cláusulas que permiten a un Estado de forma temporal dejar de cumplir alguna norma determinada de la UE. Quien decide si se dan las circunstancias para aplicar esta cláusula es la Comisión. • Competencia de ejecución. Son competencias delegadas, pues estas competen en principio a los Estados. En la Comisión se puede delegar la ejecución de un acto normativo o legislativo cuando se considere que se requieren condiciones uniformes de ejecución. • Competencias en materia de celebración de tratados internacionales( fuera de la PESC pero dentro de la acción exterior). Siempre dentro del mandato aprobado por el Consejo( el Consejo es quien decide las condiciones y la apertura de la negociación) 31 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 4. El Parlamento Europeo El Parlamento Europeo es la institución que representa los intereses de los ciudadanos de la UE. De hecho, es la única institución elegida por sufragio universal directo. Las demás cuentan con una legitimidad democrática indirecta. Máxima expresión democrática dentro de la UE. COMPOSICIÓN No excederá de 751 miembros. Esos 751 miembros se distribuyen de forma proporcional en función de la población de cada Estado. Elección: • Por sufragio universal directo, • El mandato es por 5 años • No existe un procedimiento electoral uniforme( art. 223.1 TFUE), sino que cada Estado determina las reglas concretas referidas al proceso electoral. El Consejo Europeo tiene la competencia para modificar esto. El estatuto de los eurodiputados es muy similar al de los parlamentarios nacionales. Disponen de privilegios e inmunidades con la peculiaridad de que se les garantiza la libertad de desplazamiento. En el país en el que son elegidos gozan con las mismas inmunidades que los parlamentarios nacionales. El PE puede decidir levantar esa inmunidad. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO - Presidente: El Presidente del Parlamento Europeo es elegido por mayoría de votos de los parlamentarios. La practica habitual es que se llegue a un acuerdo entre los dos grandes grupos europeos: PP Europeo y “Socialistas”. Suelen repartírselos durante 2 años y medio cada grupo. - El Presidente representa al PE y puede participar en las sesiones del Consejo Europeo, si así lo solicita ya que no es miembro del Consejo Europeo. El Funcionamiento del PE es similar al de los Parlamentos Nacionales. Su estructura también, pero con matizaciones. Mesa: Se ocupa de las cuestiones administrativas y económicas( aspecto burocráticos). Está integrada por el presidente, vicepresidente y cuestores. Conferencia de Presidente: Encargada de preparar y organizar los trabajos parlamentarios. Se llama así porque este integrado el presidente del PE y los presidente de los grupos políticos. Comisiones Permanentes o temporales: Se trabaja por comisiones. Pueden crear comisiones de investigación. Grupos políticos: En el parlamento europeo los eurodiputados no se agrupan por nacionalidad, sino por afinidades ideológicas, constituyendo para ello diferentes grupos políticos. Los más importantes son el Partido Popular Europeo y el Grupo “Socialista”. No se pueden constituir grupos políticos con diputados de un solo Estado. Se necesitan, al menos, una cuarta parte de los Estados miembros. Ademas, se requieren mínimo 25 diputados. Dentro del art. 10 TUE se da una especial relevancia el papel de los partidos políticos constituidos a nivel europeo. COMPETENCIAS El Parlamento Europeo es la institución que más ha evolucionando en sus competencias a lo largo del proceso de integración. Otras instituciones han variado muy poco respecto del PE. Desde la creación de las CE a la actualidad ha evolucionado más que ninguna otra institución. Se debe al 32 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López fortalecimiento del papel del PE dentro del proceso de integración, se le da un mayor peso. En linea a una mayor democratización del proceso de integración se han ampliado las competencias de esta institución de carácter democrático directo. Originariamente estaba compuesto por los parlamentos nacionales y era una mera asamblea consultiva, espejo de las composiciones de los parlamentos nacionales, hoy en día no. Hoy los parlamentarios son elegidos directamente por los ciudadanos. Existe una cierta asimilación de las competencias del PE con los parlamentos nacionales, pero no en el ejercicio de las mismas( art. 14 TUE). Competencias: 1. Funciona legislativa compartida: El PE ha ido asumiendo un mayor peso en el ejercicio de la función legislativa. La función legislativa es compartida, no tiene en exclusiva la función legislativa. Es compartida con el Consejo, dentro del procedimiento legislativo ordinario. Existen procedimientos especiales donde el Consejo prevalece sobre el PE( que tiene una función consultiva y, por tanto, la decisión final es del Consejo sin posibilidad de veto del PE). También hay procesos en los que la decisión de PE prevalece sobre el Consejo. Aquellos procesos en los que se requiere la aprobación del PE. Existe la posibilidad de que el PE solicite a la Comisión que presente alguna propuesta de norma, en un ámbito concreto( art. 225 TFUE). Es una facultad similar a la que también se le otorga al Consejo. 2. Función presupuestaria compartida con el Consejo. Al PE le corresponde aprobar la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto. El PE podrá contar con los informes del Tribunal de Cuentas que elabore sobre esta cuestión. 3. Control político. Ejercerá un control político sobre la Comisión y el Consejo. Se puede llevar a cabo a través de preguntas e interpelaciones. Se puede solicitar la comparecencia de miembros de la Comisión. Elaboración de informes generales y sectoriales. Puede crear comisiones temporales de investigación( art. 226 TFUE). También mociones de censura que de salir adelante provocaría la dimisión en bloque contra la Comisión y presentación de recursos ante el TJUE. 4. Competencias en las relaciones exteriores. Competencias en lo que se refiere a la elaboración de tratados internaciones, estableciéndose en función del tratado que sea, estos deberán contar con la manifestación previa de consentimiento o consulta previa del PE( art. 219 TFUE). 5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea: A) El Tribunal de Justicia. B) El Tribunal General. Tribunales especializados El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es la institución que encarna el poder judicial de la Unión. Se encarga del control jurídico, del respeto de Derecho de la UE y del respeto a la legalidad. Su función es la interpretación y aplicación del derecho de la UE( art. 19.1 TUE). Este control de legalidad es compartido con los Tribunales nacionales. Los Tribunales Nacionales también son competentes para valorar y garantizar el respeto y cumplimiento del Derecho de la UE. No pueden cuestionar el Derecho de la UE sino enviar una cuestión prejudicial al Tribunal Europeo. Los tribunales nacionales serán la vía ordinaria para reclamar el Derecho de la UE. En este caso el control jurisdiccional de aplicación de tratados y otros actos será obligatoria( art. 344 TFUE). Este control jurisdiccional se ejerce frente a las instituciones de la UE, Estados o particulares. El nombre de la institución no coincide con el nombre del tribunal. La institución es TJUE. No esta compuesta por un solo tribunal sino por varios o varias instancias. El TJUE se compone de: • El Tribunal de Justicia( instancia superior). Es la instancia más alta. • Tribunal general( instancia intermedia). 33 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López • Tribunales especializados( instancia inferior). Solo hay el tribunal de la función publica de la UE. Sus competencias se recogen en el art. 19.3 TUE. El TJUE se pronunciará: a) Sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas; b) Con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones c) En los demás casos previstos por los Tratados. A) El Tribunal de Justicia La composición es de jueces y abogados generales. Se compone de 28 jueces, uno por la nacionalidad de cada uno de los Estados miembros, y estarán asistidos por 11 abogados generales. La función del abogado general es de ayuda o asistencia a los jueces. Da una opinión previa a los jueces sobre el asunto en cuestión y ofrece una interpretación o posible solución que los jueces podrán seguir en su sentencia o no. Características de los jueces: • Los jueces tendrán que ofrecer garantías de independencia e imparcialidad. • Son designados por los Gobiernos de común acuerdo( art. 253 TFUE). A la hora de determinar la idoneidad de los candidatos a jueces se constituye un comité que los valorará antes de que los Gobiernos procedan a su nombramiento, tanto jueces como abogados( art. 255 TFUE). • Tienen que reunir las condiciones respectivas para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales de sus países o ser juristas de reconocido prestigio. • La renovación de los jueces no se hace en bloque a diferencia de otras instituciones como el PE, la Comisión… Hay un sistema de renovación parcial, no finalizan todos los jueces en la misma fecha por lo que se garantiza la continuidad del Tribunal, sino se paralizaran todos los asuntos del Tribunal. Una vez designados elegirán a un Presidente del Tribunal de Justicia. Funcionamiento: • Pleno. Casos de destitución, previstos en los tratados, etc • Gran Sala. Compuesto por 15 jueces. • Salas. Compuesto de 3 a 5 jueces. Competencias: - Control de las infracciones del Derecho de la UE por parte de los Estados miembros - El control de legalidad de los actos o inactividad de las instituciones. - Responsabilidad extracontractual de la UE. - Interpretación del Derecho de la UE, sobre todo, vía cuestión prejudicial. - Control de legalidad de los tratados celebrados por la UE. - Recursos de casación ante la sentencia del Tribunal General. B) El Tribunal General. Tribunales especializados Se creó con esta denominación en el Tratado de Lisboa, pero el Tribunal General tiene un antecedente previo denominado Tribunal de Primera Instancia. Este tribunal se ha visto sustituido tras el Tratado de Lisboa por el Tribunal General. Esta instancia tiene la misión de repartir la carga de trabajo de los tribunales y evitar la saturación del Tribunal de Justicia. 34 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Esta compuesto por 28 jueces también con garantías de independencia e imparcialidad. El art. 254 TFUE a la hora de determinar las condiciones que deben reunir los candidatos a jueces nos dice que tienen que ofrecer las garantías de independencia y poseer la capacidad necesaria para llevar a cabo el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales. Aquí está la primera diferencia con el TJ: no exige las mas altas, sino tan solo altas. Son menos exigentes las condiciones. La segunda diferencia es que admite que puedan ser jueces juristas de reconocido prestigio para el TJ, pero esta opción no se contempla para el Tribunal General. Hay un mayor grado de exigencia en el TJ que en el TG. También hay una cuestión de idoneidad como en el TJ. Funcionamiento: • Pleno • Gran sala( 15 jueces) • Salas( 3 a 5) • Juez único( 1 juez). Competencias: Recursos de primera instancia( anulación y por omisión) Cuestión de prejudicial en materias especificas Recursos de apelación de los tribunales especializados Recurso de casación de los tribunales especializados - Las sentencias del TG pueden ser objeto de recursos de casación ante el TJ. Tribunales especializados Los tribunales especializados no están regulados como tales en los tratados. Solo se establece que se podrán crear tribunales especializados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario( art. 257 TFUE). En su creación se establecerá su composición y competencias. Se crean para resolver determinados recursos en materias concretas. Sus sentencias son objeto de recurso de apelación y casación al TG. Actualmente solo se ha creado un Tribunal especializado: - Tribunal de Función Publica de la UE: • Compuesto por 7 jueces. • Competencia: litigios relativos a la función publica de la UE, entre su personal. • Sus sentencias pueden ser recorridas en casación ante el TG. 35 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Lección 6.- Otras instituciones y órganos de la Unión Europea 1. El Tribunal de Cuentas 2. El Banco Central Europeo 3. Órganos de la Unión Europea: A) Órganos de carácter consultivo. B) Otros órganos y agencias (PUNTOS 2 Y 3 ESTUDIAR POR MANUAL, conocer un poco que es) - Organos consultivos: Comité de las regiones y comité económico y social. - Agencias: listado de la UE ej: Banco Europeo de Inversiones. 1. El Tribunal de Cuentas El Tribunal de Cuentas también es una institución. Es la institución que ejerce el control financiero dentro de la UE. Existe dentro de la UE varios sistema de control: control político del PE, control jurídico o de legalidad del TJUE y un control financiero del Tribunal de Cuentas Esta compuesto por 28 miembros, uno por cada nacional de los Estados miembros. El art. 285 TFUE regula la elección: requisitos de profesionalidad e independencia. La profesionalidad porque deben ser personas que pertenezcan o hayan pertenecido a las instituciones de control externo o que estén calificadas para esa función, personas especializadas. Funcionamiento y competencias: Funciona bajo el principio de colegialidad y la distribución de tareas, pero las decisiones son conjuntas. Tienen derecho a acceder a toda la documentación e información que necesiten o requieran para llevar a cabo su función ya sea de Estados, de instituciones o de particulares que reciban fondos de la UE, pudiendo incluso realizar inspecciones. Su tarea es examinar las cuentas y los gastos del presupuesto de la UE siguiendo los criterios de legalidad, regularidad y buena gestión financiera. El resultado de esa fiscalización es la elaboración de informes que remite al PE, entre otros. Facilita al PE el control de la ejecución del presupuesto. 36 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López PARTE IV: LA ADOPCIÓN DE DECISIONES EN LA UNIÓN EUROPEA Lección 7.- El proceso de adopción de decisiones en la Unión Europea 1. El procedimiento legislativo ordinario. Procedimientos legislativos especializados 2. El procedimiento de adopción de decisiones en la PESC 1. El procedimiento legislativo ordinario. Procedimientos legislativos especializados En la función legislativa compartida intervienen tres instituciones: la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo. Intervienen los órganos consultivos mencionados en la lección anterior. Los procedimientos que veremos están dirigidos a aprobar actos legislativos. No ha elección entre uno u otro. Las disposiciones de los tratados eligen el procedimiento a seguir( si es ordinario o especial) Dos procedimientos legislativos: • Procedimiento legislativos especiales( art. 289.2 TFUE): - Procedimiento con dictamen del PE. Papel consultivo del PE. La Comisión presenta la propuesta y solicita el dictamen del PE y el Consejo toma la decisión. La mayor relevancia es del Consejo, el PE no puede condicionar la decisión. - Procedimiento de aprobación previa. El PE tiene mayor relevancia porque puede condicionar la decisión del Consejo, pues la aprobación del PE es necesaria para la aprobación. • Procedimiento legislativo ordinario( art. 289 TFUE): Es un procedimiento en el que se trata de garantizar la paridad entre las dos instituciones( Consejo y PE). Es un procedimiento más complejo que los procedimientos legislativos especiales porque se necesita alcanzar el acuerdo en las dos instituciones. Cuanto más se tarda en ponerse de acuerdo las instituciones más largo y complejo se vuelve el procedimiento. Cuanto antes se pongan de acuerdo, antes se acaba el procedimiento. Para lograr ese acuerdo, se establece un procedimiento en varias lecturas. A través de este procedimiento se van pasando varias lecturas. Este procedimiento se recoge en el art. 294 TFUE. El procedimiento es el siguiente: - El proceso se inicia con la propuesta presentada por la Comisión y que se la dirige al PE y al Consejo. - Primera Lectura: 1. El PE se tiene que pronunciar primero, tiene que emitir su opinión sobre la propuesta. Esa posición puede consistir en aceptar la propuesta tal como viene o introducir enmiendas. 2. El PE transmite su posición al Consejo y éste tiene que pronunciarse sobre la posición del PE. Si el Consejo acepta la posición del PE el acto se aprueba y terminará el procedimiento. Si el PE ha introducido enmiendas a la propuesta de la Comisión y el Consejo quiere aprobar esas enmiendas, lo harán por unanimidad. 3. La Comisión a lo largo del procedimiento puede introducir reformas a su propuesta inicial para favorecer el proceso. 4. En caso de que el Consejo no esté de acuerdo con el PE, adoptará su posición en primera lectura. No hay ningún plazo para la primera lectura. 5. Una vez que el Consejo establece que no está del acuerdo con el PE, el Consejo aprueba su posición dando las razones de su posición y determinando lo que piensa sobre la posición del PE. Entramos en la fase de segunda lectura. - Segunda Lectura: 1. El PE se tiene que pronunciar sobre la posición aprobada por el Consejo. Si el PE en 3 meses( más 1 de prorroga) aprueba la posición del Consejo en primera 37 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López lectura o deja pasar el paso sin pronunciarse el acto se aprueba y termina el procedimiento. 2. Si el PE rechaza de pleno la posición del Consejo, se acaba el procedimiento y no se aprueba el acto por entenderse que las instituciones no se pondrán de acuerdo. La Comisión puede decidir enmendar su propuesta inicial para facilitar los acuerdos con el PE. 3. La tercera opción es que el PE proponga enmiendas a la posición del Consejo( posición del PE en segunda lectura). 4. Nuevamente en un plazo de 3 meses el Consejo puede decidir aprobar o no todas las enmiendas. Si las aprueba todas el acto queda aprobado. Si no se aprueban, llegados a este punto, no tiene sentido devolverlo al PE. Se inicia una tercera fase denominada “de conciliación y tercera fase”. - Conciliación: 1. La lectura no se hace por separado, ahora será de forma conjunta para llegar a un acuerdo. Se va a reunir un Comité de Conciliación. Éste es un órgano de composición paritaria entre Consejo y PE que en un plazo de 6 semanas tienen que tratar de elaborar un texto conjunto. 2. En este punto, de alguna manera la Comisión pierde su control sobre la propuesta. La Comisión no es miembro del Comité de Conciliación, aunque tendrá participación. La Comisión puede retirar la propuesta tanto en fase de primera como de segunda lectura, y tal vez en la tercera. 3. Frente a los trabajos del Comité de Conciliación, puede darse dos soluciones: a) Que no se apruebe ningún texto conjunto y, por tanto, quede sin aprobarse el acto. b) Que sí se apruebe un texto conjunto. Entraríamos strictu sensu en la tercera lectura. - Tercera Lectura: 1. El texto se remite por separado al PE y Consejo para que den su aprobación final. Tienen un plazo de 6 semanas para dar su aprobación al texto salido del Comité de Conciliación. El PE por mayoría de los votos emitidos y el Consejo por mayoría cualificada. Si alguna de las dos vota en contra, el acto no se aprueba. 2. Los períodos de tres meses y de seis semanas contemplados en el procedimiento podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo. No quiere decir que Consejo y PE no puedan pactar las enmiendas, e incluso con la Comisión( a tres bandas). Puede haber contactos, negociaciones, discusiones entre las instituciones. En la dimensión interinstitucional, cada una tiene que obedecer al principio de cooperación leal y ayudar para llegar a un acuerdo. Es un proceso lento y que puede durar varios meses. Este es el procedimiento más importante y más extendido dentro de los tratados. Para saber si un acto legislativo se ha aprobado por el procedimiento legislativo ordinario, ese aspecto se indicara en el propio título de la norma. Si se lee un título en el que se mencionen las dos instituciones significa que se aprobó por procedimiento legislativo ordinario. Si solo viene uno se trata de un procedimiento legislativo especial. (En la fase de primera lectura, también tiene que remitir la propuesta a los órganos consultivos y los dos órganos tienen que emitir su dictamen, sino podría anularse el acto) El procedimiento de aprobación de tratados es un procedimiento totalmente diferente que requiere la consulta del Consejo o de PE. Hay ámbitos que no son estrictamente normativos como la inclusión de un nuevo Estado miembro o la exclusión de la UE y otros actos determinados… 38 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 2. El procedimiento de adopción de decisiones en la PESC La PESC no sigue ninguno de estos procedimientos, ni ordinario ni especiales. Hay un procedimiento especifico para la PESC: el Consejo toma la decisión por unanimidad salvo casos que permitan la mayoría cualificada, a propuesta del Alto Representante o Estados miembros, normalmente. La Comisión no tiene iniciativa strictu sensu, pero la tiene a través del Alto Representante. Es el Consejo por unanimidad quien toma la decisión y, en casos especiales, por mayoría cualificada. El PE no participa en la toma de decisiones, únicamente tiene influencia en la aprobación de los presupuestos, que también afectan a la PESC. CLÁUSULAS PASARELA Los procedimientos están preestablecidos en los artículos de los Tratados. A la hora de aprobar el acto hay que seguir el procedimiento establecido en los tratados sino el acto es nulo. Las cláusulas pasarela permiten cambiar de procedimiento, es decir, pasar de procedimiento legislativo especial a procedimiento legislativo ordinario, sin necesidad de modificar el Tratado. Hay una segunda modalidad de esta cláusula pasarela, se refiere a la toma de decisiones del Consejo que permite pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada. Son cláusulas siempre unidireccionales, no se puede ir del procedimiento ordinario al especial ni de la mayoría a la unanimidad. Se recoge en la cláusula general aplicable a cualquier política de la UE y que se contiene dentro de los procedimiento de revisión de de los tratados. Se recoge en el art. 48.7 TUE. La decisión de aplicar esta cláusula pasarela la adopta el Consejo Europeo por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo. Junto a esta cláusula pasarela de alcance general, tendríamos que excluir una, sobre todo en el cambio de mayorías del Consejo. En la toma de decisiones en el tema de seguridad y defensa no se puede aplicar esta cláusula. Hay cláusulas pasarelas especificas contenidas en los artículos concretos de los tratados que, por tanto, solo se aplican a esos supuestos concretos. Hay una diferencia con la general: ya no la va a tener que tomar el Consejo Europeo, sino que la va a tomar el Consejo. En estas cláusulas especificas no intervienen los parlamentos nacionales, frente a la cláusula general en la que sí que intervienen. Son 6 supuestos: - Marco financiero plurianual. Art. 312.2 TFUE. Consejo Europeo por unanimidad permite al Consejo pronunciarse por mayoría cualificada en vez de por unanimidad. - Política Exterior y de Seguridad Común. Art. 31.3 TUE. Unanimidad a mayoría cualificada( no puede afectar a seguridad y defensa) - Cooperación judicial en materia de derecho de familia. Art. 81.3 TFUE. Cambio de procedimiento legislativo especial a ordinario. Toma la decisión el Consejo. - Materia de cooperaciones reforzadas. Art. 333 TFUE. Consejo, por unanimidad, podrá adoptar la mayoría cualificada para aprobar que se aplique una disposición de los Tratados en el marco de una cooperación reforzada. - Materia de política social. Art. 153.2 TFUE. Especial a ordinario. Determinadas materias por especial, otras por ordinario y otras se decidirá por que tipo de procedimiento se aprueba. - Materia de medio ambiente. Art. 192.2 TFUE. Especial a ordinario. 39 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA PARTE V: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y SISTEMA DE FUENTES Lección 8.- Las competencias de la Unión Europea 1. Las competencias de la UE y el principio de atribución 2. Caracteres de las competencias de la UE 3. Categorías y ámbitos de competencias de la UE 4. Competencias implícitas 5. El ejercicio de competencias conforme al principio de subsidiariedad. El principio de proporcionalidad 6. Mecanismos de control del principio de subsidiariedad 1. Las competencias de la UE y el principio de atribución. La UE no tiene competencias propias, no es un estado. No se funda con un poder constituyente, sino que es un poder constituido. Son fruto de los Estados. La base de la UE es el principio de atribución. Art. 93 CE. En este caso España recoge las competencias que atribuye a la UE. El Estado renuncia a algunas de sus competencias para que las mismas sean implementadas por la UE. Esta posibilidad de atribución es el sustento sobre el que se articula toda la arquitectura jurídica de la UE. No se transfieren las competencias sino su ejercicio, cualesquiera que sean. Esta idea esta ligada a una segunda dimensión: la competencia se cede pero se puede recuperar, saliendo de la UE, por ejemplo. La competencias nacen de la soberanía del Estado y no se pueden transferir a una organización internacional A partir del Tratado de Lisboa el principio de atribución contempla: - Art. 1 TUE - Art. 5 TUE. En virtud del principio de atribución la UE actual dentro de los limites de competencias que le atribuyen los Estados miembros. - Art. 4 TUE. Reitera la idea anterior. Competencias no atribuidas a la UE corresponden al Estado. 2. Caracteres de las competencias de la UE La doctrina suele destacar 3-4 rasgos distintivos singulares de las competencias comunitarias. - Son competencias expresas, especificas y limitadas. Las competencias de la UE no son atribuciones generales para desarrollar una actividad legislativa, sino que habilitan para llevar a cabo únicamente una regulación especifica que esté enmarcada dentro de las “bases juridicas” que definen los Tratados constitutivos( competencias restrictivas) - Son competencias funcionales. Porque están ligadas o vinculadas a la consecución de un objetivo teleológico definido en el tratado. Esto se puede contraponer a las competencias del Estado( competencias integrales). Son competencias secundarias, derivadas y funcionales. Se defiende en el tratado para alcanzar un objetivo - Son competencias irreversibles. Durante el Estado forme parte de la UE no cabe la posibilidad de que “renacionalice” el ejercicio de competencias. Hasta que un Estado no deje la UE, las competencias misma cedida en su ejercicio pertenece a la Unión. 40 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 3. Categorías y ámbitos de competencias de la UE Las competencias que define el Tratado: El Tratado de Lisboa introduce una clasificación de los ámbitos sobre los que se proyectan las competencias de la UE. En el art. 2 TFUE se defiende 3 grandes tipos de competencias. - Las competencias exclusivas. Son aquellas en las que solo la UE puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros solo podrán hacerlo si son facultados por la Unión. - Competencias compartidas. Las que pueden legislar tanto la UE como los Estados, pero los Estados solo podrán hacerlo en la medida en que la Union no haya ejercido su propia competencia, es decir, la competencia de la UE desplaza la legislación estatal. Dos ideas sobre las competencias compartidas: - Gestión de la interacción de las dos competencias legislativas: Rige el principio de subsidiariedad. No esta ligado con la atribución de competencias sino con el ejercicio de las competencias compartidas. Es en el único ámbito que rige. - La noción de competencias compartidas entre los Estados y la UE es una noción hasta cierto punto equivoca porque las competencia a las que nos remiten los tratados tienen un carácter concurrente en su mayoría, no compartida. - Competencias de apoyo, coordinación y complemento. Se proyectan sobre aquellos ámbitos sobre los que la UE tiene un menor poder porque los Estados no le han transferido poderes legislativos. Por lo tanto, lo que va a hacer la UE es adoptar una legislación de refuerzo de las normativas estatales. El art. 2 TFUE. En esa categorizaron de competencias se centra en estos 3 grandes tipos, pero también se refleja que la UE dispone de otras dos modalidades de competencias que por su propia singularidad no encajarían en es diseño de las tres grandes categorías. - Competencias relativas a la PESC. La UE tiene competencias en este ámbito pero no se dicen si son de apoyo, compartidas o exclusivas. - Competencias relativas a la coordinación de las políticas económicas( art. 5 TFUE). Fundamental de la UE y la que mas ha evolucionado desde que esta en vigor el Tratado de Lisboa. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Aparecen definidas en el art. 3 TFUE. Son cuantitativamente menos numerosas que las competencias compartidas. Bien pocas competencias exclusivas. Las que define el TUE son las siguientes: - Unión Aduanera. Establecimiento de un arancel exterior común. Fuente de financiación de la UE. - Establecimiento de las normas sobre competencia para el mercado interior. Alude a las normas de competencia empresarial. LA UE es la única que puede legislar sobre situaciones de abuso de mercado, control de monopolios o practicas que resulten distorsionares para la garantía de la libre competencia. - Política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el Euro. Solo para los estados de la zona euro. - La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. Regulación de las cotas de pesca, fijación de las tasas máximas de captura, etc.[ El territorio marítimo se extiende 200 millas( 350 Km)]. - La política comercial común. La competencia e materia comercial no es una competencia plena porque se proyecta sobre el comercio de mercancías, el comercio sobre servicios y el comercio sobre cuestiones relacionadas con la propiedad intelectual( patentes, marcas, etc.) en el ámbito internacional. Es decir, cuando la UE comercia con terceros Estados. En ese ámbito la 41 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López competencia es exclusiva de la UE. Sin embargo, a nivel interno( entre los Estados miembros de la UE) la competencia regulatoria del mercado solo es exclusiva en el ámbito de comercio de mercancías, pero en los otros dos ámbitos mencionados( el comercio sobre servicios y el comercio sobre cuestiones relacionadas con la propiedad intelectual) la competencia es compartida. En el epígrafe segundo contara con competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración este prevista en un acto legislativo de la union o cuando sea necesaria para permitirle el ejercicio de su competencia interna. En la STJUE asunto AETR ( 1871) se dirime si la UE tiene competencia para celebrar tratados internacionales con terceros estados en una competencia que tiene carácter interno. Si la UE tiene competencia interna en un determinado ámbito y ademas es una competencia exclusiva, la UE tiene también que tener competencias a nivel externo para gestionar esa materia. Existe un paralelismo entre las competencias internas y las competencias de la UE. COMPETENCIA COMPARTIDA Se recoge en el art. 4 TFUE. Abarca los siguientes ámbitos: • Mercado Interior. Supresión de todas las barreras, de carácter arancelario y no arancelario que existen en el mercado europeo( diferencias etiquetado de los productos, controles sanitarios…). • Política Social. En los aspectos definidos en el Tratado( Título X: art. 151 y siguientes TFUE). Son normas generalas para el establecimiento de un mercado laboral interior de la UE. • Cohesión Económica, Social y Territorial. Es una competencia reciente. Tratan de alcanzar • • • • • • • • • un mayor grado de simetría entre las diferentes partes que forman el mercado y cohesionarlo, evitando la polarizaciones sociales. Los principales instrumentos son los fondos de cohesión, fondos estructurales. Agricultura y Pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos, pues es una competencia exclusiva. Medio Ambiente. Protección de los consumidores. En vigor desde el Tratado de Lisboa. Antes no era demasiado relevante. La densidad normativa que ha adquirido la ha convertido en una competencia compartida. Transportes. Redes Transeuropeas. Tienen que ver con la articulación de infraestructuras y conexión de los Estados miembros. Conexiones tanto físicas como virtuales. Energía. Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Ver regulación del Titulo V ( art. 67 a 89). Es un estado mas desarrollado de lo que previamente se ha denominado del pilar intergubernamental de cooperación judicial y policial. Ya en el Tratado de Amsterdam se incremento este pilar de cooperación judicial y policial con integración en el mismo de las normas relativas a las políticas de asilo e inmigración europea. Los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública. Riesgos de epidemia, de seguridad colectiva, etc. Competencia sobre cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria. COMPETENCIA DE APOYO, COORDINACION Y COMPLEMENTO En el artículo 6 TFUE se detallan cuales son las denominadas competencias de apoyo coordinación o complemento. Son competencias en las que la UE no tiene una potestad normativa relevante porque de manera expresa se decía que no pueden dictar normas de armonización. 42 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Los ámbitos más importantes son: Salud humana Sanidad Industria Cultura Turismo Educación. - 4. Competencias implícitas Las competencias de la UE se basan en el principio de atribución pero tienen fundamentalmente un carácter expreso. Están concretadas en los Tratados constitutivos. Sin embargo, esa idea ha sido matizada por la práctica en el sentido de que una delimitación absolutamente precisa en los tratados nos abocara a un bloqueo de la UE y a una configuración poco flexible de la misma. Si la UE solamente hubiese hecho lo que dictaban los tratados, su progreso se habría estancado o se habría ido debilitado. La UE comenzó a desarrollar algunas políticas para las que no existía una habilitación expresa en los tratados: - Política de medio ambiente - Protección de los consumidores - Política de fondos estructurales Estas no tenían una base jurídica en los Tratados cuando comenzaron a desarrollarse. Esto dio lugar a la interposición de recursos ante el TJUE y empezó a desarrollarse la teoría de las competencias implícitas. En ella el Tribunal de Luxemburgo dice que las Comunidades Europeas podrán desarrollar aquellas políticas o aumentar aquellas medidas normativas que sean necesarias para alcanzar sus objetivos aunque no tenga una base jurídica expresa en los tratados para hacerlo. En la actualidad esa situación de imprevisión esta regulada en el art. 352 TFUE. Ha sido la base jurídica tradicional para legislar o desarrollar normas en ámbitos de competencia implícita. Las condiciones para aplicar el art. 352 TFUE es que exista: • Unanimidad en el Consejo. • Una propuesta previa de la Comisión europea. • Aprobación del Parlamento Europeo. Esto se introdujo tras el Tratado de Lisboa. Con esto, ahora está sometido a un mayor control democrático. El recurso del art. 352 TFUE se denomina cláusula de imprevisión competencial o cláusula de flexibilidad. Este mecanismo, pese a todo, tiene limitaciones materiales evidentes. La más importante es que no puede servir para plantear lo que el tribunal ha denominado cambios constitucionales en el Derecho de la UE. Quiere decir que ese mecanismo sirve para que allí donde hay un mecanismo de la UE donde no existe base jurídica de la Union se cree esa base jurídica, pero no se puede modificar el sentido mismo de la propia UE, no se pueden cambiar los propios objetivos de la UE. art. 352 TFUE. Un ámbito en el que la UE no posee competencias y que permite a la UE actuar en un ámbito dentro de una política de la union pero que no tiene atribuidas competencias expresas en el tratado. Carácter subsidiario: cuando no sea posible adoptar ese tipo de medidas iniciativas por otras vías. Necesidad no puede ser una decisión política sino que debe ser objetiva y controlada por el ordenamiento judicial. 43 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 5. El ejercicio de competencias conforme al principio de subsidiariedad. El principio de proporcionalidad Análisis de las competencias compartidas. Estas plantean la dificultad de cuando tiene que ejercer sus función regulatoria cada una de las partes. Cuando legisla la union y cuando los Estados. En las competencias exclusivas no nos interesa porque el que legisla es la UE. En este ámbito, el art. 5 TUE no define cual es el principio de subsidiariedad que es quien va a regular ese ejercicio de las competencias compartidas. Art. 5 TUE: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”. Existencia de 3 requisitos básicos para fundamentar la competencia: - Problemática de dimensión europea. - Acreditar que los Estados no tienen capacidad suficiente para legislar sobre la materia - La actuación de la UE debe ser más eficaz que la actuación individual de los Estados. El principio de subsidiariedad nace en los años 80 vinculado a la política medio ambiental. Posteriormente se aplicara a todas la competencias compartidas. Cuando se formula se considera que es un principio de carácter político. Es un principio que a partir del 92 adquiere plena vigencia jurídica y que es susceptible de control jurisdiccional. El primer mecanismo es el control mediante el recurso de anulación presentado ante el TJUE. Está articulado en el art. 263 TFUE. La UE desarrolla una directiva, los estados entienden que la directiva no es necesaria e invade su ámbito de competencia compartida. Los estados pueden presentar el recurso de anulación. El problema es que obliga a la derogación ande una norma ya vigente. Genera problemas de seguridad jurídica. Esto ha sido resuelto en el tratado de Lisboa con un mecanismo preventivo para el control de la subsidiaridad. Consiste en permitir a los parlamentos nacionales de los Estados participar en el procedimiento legislativo cuando la norma promovida por la UE se encuentra todavía en proceso de tramitación. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Es otro de los grandes principios que regulan el ejercicio de la competencias de la UE. Tiene un alcance mas amplio que el principio de subsidiariedad porque se aplica en cualquier ámbito de la UE. Este principio esta recogido en el art. 5.4 TUE: todas las acciones e iniciativas no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados. Este principio no cuestiona que la UE deba ejercer una competencia( como el principio de subsidiariedad), sino lo que cuestiona es la forma y el alcance de dicho ejercicio de la competencia. En este sentido, el principio de proporcionalidad establece que la UE debe adoptar a la hora de ejercer la competencia concreta por aquellas mediadas que resulten mas eficaces y menos costosas. No solamente coste económico, sino también de tipo normativo( demasiada normativa, excesivamente complejas…). También incluye el coste económico y las cargas administrativas, ya se para los estados, pero sobre todo para las autoridades locales y regionales. También agentes económicos y ciudadanos. Se pretende evitar las medidas que resulten excesivas por el coste 44 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López normativo, económico, administrativo… Por eso el Protocolo nº 2 también establece el cumplimiento del principio de proporcionalidad. 6. Mecanismos de control del principio de subsidiariedad El primer mecanismo es el control mediante el recurso de anulación presentado ante el TJUE. Está articulado en el art. 263 TFUE. La UE desarrolla una directiva, los estados entienden que la directiva no es necesaria e invade su ámbito de competencia compartida. Los estados pueden presentar el recurso de anulación. El problema es que obliga a la derogación ande una norma ya vigente. Genera problemas de seguridad jurídica. Esto ha sido resuelto en el tratado de Lisboa con un mecanismo preventivo para el control de la subsidiaridad. Consiste en permitir a los parlamentos nacionales de los Estados participar en el procedimiento legislativo cuando la norma promovida por la UE se encuentra todavía en proceso de tramitación. El mecanismo de control previo es el que llevan a cabo los parlamentos nacionales. Es anterior a la aprobación del acto de la UE, diferencia del control posterior ante el TJUE. El control posterior es un control jurídico de legalidad, mientras que el previo es un control político. El art. 12 TUE cuando establece las competencias de los parlamento nacionales en relación con el proceso de integración de la UE establece que dichos parlamentos nacionales velaran por que se cumpla el principio de subsidiariedad, de acuerdo con un mecanismo de un protocolo especifico. Esta figura se recoge en el art. 5.3 TUE en el que se regula específicamente el principio de subsidiariedad. Tanto el art. 12.b como el 5.3 TUE, establecen que este control del principio de subsidiariedad se va a realizar de conformidad con las reglas o las normas previstas en el art. 2 del Protocolo sobre aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Se aplicara en relación con los actos legislativos de una institución. El control de respeto del principio se realiza con todos los proyectos de actos legislativos que se presenten con independencia de la institución que la presenta. Control previo al acto legislativo, este control también se denomina como sistema de alerta temprana: Trata de advertir del posible incumplimiento del principio de subsidiariedad. Para ello, par que los parlamentos nacionales puedan controlar, es necesario que se les comunique a los parlamentos nacionales todos los proyectos de actos legislativos que se vayan a tramitar. Si es la comisión quien presenta la propuesta, es la comisión quien tiene que informar a los parlamentos nacionales. Si es otra institución, lo hará el consejo o el PE( si éste es el iniciador de la normativa). Art. 4 Protocolo nº 2 sobre aplicaron de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Para verificar el cumpliendo del principio, dichos autos normativos han de especificar su cumplimiento. Específicamente todo acto legislativo debería tener una ficha en la que se acredita en que se basa para fundamentar que dicha propuesta respeta el principio de subsidiariedad. Esta información es la que va a permitir a los parlamentos nacionales valorar si se produce tal respeto. Una vez recibida la propuesta en los parlamentos nacionales, éstos estudiaran dicha información y en el plazo de 8 semanas a partir de la transmisión del proyecto de acto legislativo los parlamentos nacionales pueden emitir un dictamen motivad dirigido a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y la Comisión. Dictamen motivado en el que se indique las razones por las que considera que no se ha respetado el principio de subsidiariedad. En aquellos estados con parlamentos regionales, corresponderá a los parlamentos regionales resolver esta cuestión. A efectos de estos dictámenes motivados, hay que decir que a cada parlamentos nacional se le asignan dos votos. La distribución de esos votos dependerá de la propia estructura del parlamento( unicameral o bicameral). En el caso de España, la opción que se ha elegido no es la de que cada cámara actué separadamente con un procedimiento paralelo sino concentrar al emisión de dictámenes en la comisión mixta para la UE( comisión mixta de Congreso y Senado). El informe de esa comisión equivale a los 2 votos que tienen. Así se estableció en la Ley 24/2009. La ley contempla la posibilidad de que el pleno del congreso o del senado decidan ejercer ellos dicha potestad. 45 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López La ley establece la obligación del congreso y del senado de remitir a los parlamentos autonómicos cualquier propuesta legislativa que reciban de la UE para que en su caso los parlamentos autonómico en el plazo de 4 semanas emitan, si así lo estiman, un dictamen sobre la vulneración del principio de subsidiariedad en el caso concreto. A partir de aquí, el valor de los votos y los dictamines motivados es el siguiente. Si al menos 1/3 de los votos asignados a los parlamentos nacionales hacen ver que el proyecto no respeta el principio de subsidiariedad o 25% cuando se base en el art. 76 TFUE. Lo que ocurre es que la propuesta se devuelve a la comisión o a la institución autora de la propuesta para que la vuelva a estudiar, y tras hacerlo podrá decidir de forma motivada mantenerla, modificarla o retirarla. Esto se aplica a ambos procesos legislativos. En el marco del procedimiento legislativo ordinario, si una mayoría simple de votos emitidos por los Parlamentos nacionales considera que la propuesta o el proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad, y la Comisión de forma motivada decide mantenerla, en este caso, cuando la propuesta sea enviada a las dos instituciones legisladoras( pe y consejo) estas dos instituciones deberán estudiar específicamente dentro de la primera lectura la compatibilidad de la propuesta con el principio de subsidiariedad. Para ello tendrán en cuenta la decisión motivada de la comisión y los emitidos por los parlamentos nacionales por el cual se respeta el principio de subsidiaridad o no. Fruto del estudio, si el 55% de los miembros del Consejo o la mayoría de votos del PE consideran que a propuesta no respeta el principio de subsidiariedad esta se rechaza. En este caso, una de las dos instituciones puede rechazarla y devolvérsela a la Comisión para que la vuelva a estudiar. El papel de los Parlamentos nacionales es advertir del incumplimientos del principio de subsidiariedad, pero no tienen la capacidad de paralizar el proceso. El único que lo puede paralizar es el TJUE anulando, a través del recurso de anulación. Lección 9.- El Derecho Originario 1. De los tratados constitutivos al Tratado de Lisboa 2. Características y ámbito de aplicación 3. Proceso de revisión de los tratados 1. De los tratados constitutivos al Tratado de Lisboa Entre las competencias de la UE se encuentra la capacidad de elaborar normas obligatorias para alcanzar objetivos de la UE. A partir de estas competencias atribuidas a la UE se constituye el Derecho de la UE que es un ordenamiento jurídico propio, goza de autonomía con respecto al derecho internacional, aunque no es derecho internacional strictu sensu. Es un derecho autónomo en relación a los Derechos internos. Algunas normas se desarrollaran a través de los derechos internos, pero no quiere decir que el derecho europeo sea derecho interno. esta autonomía deriva: - Esta dotado de un sistema de fuentes propio - Posee órganos y procedimientos propios para la elaboración e interpretación de dichas normas - Dispone de mecanismos para sancionar su incumpliremos por parte de sus destinatarios Uno de los aspectos que permiten constatar esta autonomía del Derecho de la UE es el sistema de fuentes propio. Las diferentes normas se estructura en diferentes categorías: • Derecho originario o primario • Derivado o secundario • Derecho de las relaciones exteriores de la UE • Otras fuentes normativas: 46 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea • Ramón Gerpe López • Principios Generales del Derecho • La jurisprudencia • Las normas internacionales( derecho internacional) Los actos jurídicos adoptados en el ámbito de la PESC. Debería ser derecho derivado El listado no implica jerarquía normativa. 2. Características y ámbito de aplicación DERECHO ORIGINARIO Tiene su origen en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Tratado de Paris( 51), Tratado de Roma( 1957)… de los cuales a día de hoy solo subiste el tratado del EURATOM. El resto de tratados se han visto modificados por tratados posteriores. Viene integrado por el Tratado de Lisboa, también el tratado constitutivo de la UE de la energía atómica. También forman parte del derecho originario todos aquellos tratados a través de los que se han hecho reformas en aspectos concretos. También las actas de adhesión de nuevos Estados miembros, pues algunas actas de adhesión pueden modificar los Tratados constitutivos. Hoy en día tras el Tratado de Lisboa podemos añadir a estos la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, pues el art. 6 TUE lo equipara a los tratados dandole el mismo valor jurídico. Este conjunto de normas son todos tratados internacionales salvo la Carta. Dentro del derecho del la UE vienen a componer las normas fundamentales, algunos autores lo han llegados a llamar normas constitucionales. Este tipo de tratados tiene una doble naturaleza: - Son tratados internacionales, se retiran por las normas que rigen los tratados internacionales. Su fundamento se encuentra en la voluntad de los Estados miembros. - Son normas a las cuales se les puede atribuir un carácter o dimensión constitucional porque constituye todas las normas básicas que regulan la estructura y funcionamiento de la UE. - Esa dimensión constitucional deriva de que todas las normas que integran el derecho originario constituyen la norma suprema del ordenamiento jurídico de la uE( por encima del derecho originario). - El derecho originario es el fundamento de validez del restos de las normas. El resto de las normas del derecho de la Ue encuentran su validez en el derecho originario, ya que es quien permite a las instituciones elaborar normas. Las instituciones tienen que se someterse a las disposiciones de los tratados constitutivos sino se arriesgan aa que dicha norma sea anulada por el TJUE en virtud del recurso de anulación. reorganizar. Otro aspecto que se debe destacar del derecho originario es que alguna de sus disposiciones es su eficacia directa. Podrán crear derechos y obligaciones en favor de los particulares. No es habitual, normalmente las normas internacionales tienen que ser desarrolladas por los estados. Otra característica del derecho originario es al pluralidad y autonomía. La pluralidad quiere decir que el derecho originario no esta integrado por una única norma sino por un conjunto de normas. La autonomía quiere decir que las normas son autónomas entre sí. Esta característica era mas relevante antes del Tratado de Lisboa en las CE. Los tratados de las CE eran tratados autónomos había que reformarlos individualmente. Hoy en día, el tratado de Lisboa no afecta al tratado de la energía atómica, por lo que se sigue manteniendo cierta autonomía. Cuando se quieran reforzar habrá que hacerse individualmente y en concreto a un tratado. En cuanto al ámbito de aplicación de los tratados constitutivos, son los tratados los que determinan los ámbitos en los que la UE puede actuar o adoptar normas. Son aquellos ámbitos materiales en los que la UE tenga competencias. Éstas quedan definidas en los tratados. 47 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López En cuanto al ámbito de aplicación temporal, los tratados se elaboran o se concluyen por una duración ilimitada. No obstante, desde el punto de vista temporal los Estados miembros tienen la posibilidad de desvincularse de la UE y poner fin a las obligaciones que hubieran asumido al firmar estos tratados. Esta posibilidad esta expresamente recogida en el tratado de Lisboa( art. 50 TUE). No quiere decir que esta posibilidad no existiera antes. Se puede hacer en virtud de las normas generales del derecho de los tratados: posibilidad de retirarse de los tratados. Los Estados no solo pueden desvincularse, sino que de alguna manera podrán modificar el alcance de las disposiciones. El derecho originario no admite reservas ni diferentes interpretaciones, lo cual excluye que se contemplen situaciones particulares diferentes estados, es decir, que el alcance de las obligaciones de los estados miembros puede verse modificada me función de las circunstancias que les han permitido negociar particularidades en relación con las obligaciones de las normas. Esto no son reservas porque estas particularidades estar incorporadas al texto. En cuanto a la aplicación territorial, la UE no posee territorio strictu sensu. Hablaremos de los territorios de los Estados miembros. Este ámbito de aplicación territorial aparece en el art. 52 TUE. En primer lugar enumera uno por uno los Estados que forman parte de la UE. A mayores también se define el ámbito de aplicación territorial de aquellos territorios no europeos bajo soberanía o que dependan de Estados miembros( territorios coloniales). A día de hoy también se nos plantearía en este aspecto es que ocurre si uno de los Estados miembros sufre una modificación territorial, sobre todo si da lugar a la aparición de un nuevo Estado. El art. 52 TUE enumera los Estados miembros, no que se extienda a esos estados. Es difícil que el Tratado se aplique a uno de los estados que no aparezca enumerado. Cuando veíamos las sucesión de Estados en la condición de miembro de una organización internacional, cuando un estado se separaba de otro, el nuevo estado quedaba automáticamente fuera de la OI. Al contrario, cuando se produjo la reunificación de Alemania un Estado se adherido a otro. Esto si que se permite. Se hizo por la vía de la absorción, y la RDA perdió su personalidad jurídica y se integro en la RFAscita. Automáticamente el ámbito de aplicación se extendió al nuevo territorio. Cuando hablamos de territorio hay que decir que en los tratados también se aplican en los Estados marítimos bajo jurisdicción de los estados miembros, o incluso en actividades realizadas por sus estados miembros o ciudadanos fuera del territorio de la UE. Por ejemplo, en materia de pesca cuando ciudadanos de la UE pescan en territorios de terceros estados. 3. Proceso de revisión de los tratados A partir del tratado de Maastricht el procedimiento de revisión de los tratados está unificado. Es un procedimiento uniforme para la reforma de todos los tratados( art. 48 TUE). Este artículo contempla dos modelos de revisión: - Procedimiento de revisión ordinario: Cuando lo que se quiera es hacer una reforma amplia de los tratados. - Procedimientos de revisión simplificados: Cuando se quieran reformar partes concretas o especificas de los tratados. • El procedimiento de revisión ordinario va a tener dos fases o dimensiones: - Fase institucional. Intervención de las instituciones. - Fase intergubernamental. Intervención de los Estados siguiendo los procedimientos de elaboración del Tratado. 48 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López La iniciativa puede proceder de los Estados miembros, del PE o de la Comisión. Los proyectos de reforma son remitidos al Consejo que a us vez los reenvía al Consejo Europeo y lo notifica a los parlamentos nacionales. Será el Consejo Europeo el que decida si se lleva a cabo la reforma, previa consulta al PE y la Comisión. También al BCE si la reforma afecta al sistema monetario. Si sale que sí, el propio Consejo Europeo convocará una Convención que reúne a representantes muy diversos: estados miembros, comisión, parlamentos nacionales y PE. En esta asamblea no solo hay representantes de los Estados, sino de los parlamentos( europeo y nacionales) por lo que tiene una representación diversa. Todavía estamos en la fase institucional. La Convención elaborara un proyecto de reforma por consenso al que se le denominará “recomendación”. Se remite a la Conferencia intergubernamental, que es la reunión de los Estados integrada por representantes de estos. Aquí ya acaba la fase institucional y comienza la intergubernamental. Ahora son los Estados los que se van a encargar de rematar la negociación de la reforma. Se reúnen en una reunión que es Convocada por el presidente del Consejo. Negocian como negociarían la celebración de cualquier otro tratado. Así se elabora el tratado de reforma que deberá ser ratificado por los Estados miembros siguiendo sus propias normas constitucionales. La reforma no entrara en vigor hasta que haya sido ratificada por todos los Estados miembros. El Tratado de Lisboa, a la luz de intento fallido de la Constitución Europea, a elaborado una nueva norma. Esta nueva norma( art. 48.5 TUE) establece que cuando 4/5 partes de los Estados hayan ratificado el tratado de reforma y uno o varios Estados miembros tengan dificultades para hacerlo( tiene que haber transcurrido 2 años de su elaboración) el Consejo Europeo examinará la cuestión. Un estado puede bloquear cualquier reforma, pues se necesita la unanimidad para aprobar la reforma de un tratado. • Respecto al procedimiento de revisión simplificado tiene dos categorías: - Reforma de la parte III TFUE - Reforma de aspectos institucionales: - Cambio en la toma de decisiones( los procedimientos pasarela). - Cambio en el procedimiento legislativo. Son reformas puntuales y concretas que no pueden servir para aumentar las competencias de la UE. Suelen ser modificaciones previstas en los tratados. En términos generales, son reformas elaboradas y aprobadas por las instituciones y luego aprobadas por los parlamentos nacionales. En relación con la reforma de la parte III, la iniciativa la tienen los mismos que tienen la iniciativa en el procedimiento de revisión ordinario( Estados miembros, Parlamento Europeo o Comisión). La decisión corresponde por unanimidad al Consejo Europeo previa consulta al PE y a la Comisión, así como al BCE si se trata de modificaciones en el ámbito monetario. Entrará en vigor cuando la ratifiquen todos los Estados miembros. En caso de los procedimientos pasarela es mas sencillo y ágora únicamente el procedimiento en el ámbito institucional, toma la decisión el consejo europeo por unanimidad y requiere previa aprobación del PE. Este procedimiento no se aplicará a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa. *Resumen procedimiento simplificado( art. 48.6 TUE): Los legitimados para iniciar este procedimiento son los Estados miembros, el Parlamento Europeo y la Comisión, pero será el Consejo Europeo el encargado de adoptar una decisión que modifique total o parcialmente las disposiciones de la parte III del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 49 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Esta decisión ha de tomarse por unanimidad y con consulta previa al Parlamento Europeo y la Comisión, así como al Banco Central Europeo en caso de que la reforma afecte al ámbito monetario. La decisión entrará en vigor cuando haya sido aprobada por todos los Estados miembros siguiendo el mecanismo que establezcan las normas constitucionales de cada Estado. La decisión no podrá aumentar las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados. Lección 10.- El Derecho Derivado 1. Naturaleza y tipología de actos 2. Actos jurídicos vinculantes: Reglamentos. Directivas. Decisiones 3. Actos jurídicos no vinculantes: Recomendaciones. Dictámenes 4. Publicación y notificación de las normas. Entrada en vigor 5.Los actos atípicos de las Instituciones 1. Naturaleza y tipología de actos El Derecho derivado es la principal categoría de normas en el seno del Derecho de la UE. Es fundamental saber diferenciar sus actos. Cuando hablamos de derecho derivado hablamos de un conjunto de actos jurídicos adoptados por las instituciones que van a aplicar y desarrollar los Tratados constitutivos. EN consecuencia, los actos de derecho derivado so actos que se deben aplicar en el marco de las competencias atribuidas a la UE. Solo en el marco de las competencias de la UE se podrán aprobar actos derecho derivado. Los acto s de derecho derivado están subordinados a los tratados. EL fundamento de validez de los actos son los tratados. Los actos se adoptan en aquellos ámbito donde los tratados habilitan a las instituciones a aprobar dichos actos. De ahí la importancia de la obligación de motivación de los actos de derecho derivado, la determinación de us base jurídica. En el preámbulo de toda norma de derecho derivado lo primero que figura es la base jurídica de esa norma. Artículos en los cuales se basa cada norma. Esa base jurídica va a ser sujeto de control de legalidad por el TJUE. Si la base jurídica no es la correcta, el acto se podrá anular, bien porque la base jurídica no es la correcta, o bien porque se ha excedido. CLASIFICACIÓN Tras el Tratado deLisboa y según el 288 TFUE: los actos de derecho derivado se dividen en dos categorías según el procedimiento de aprobación del acto: - Actos de procedimientos legislativos. - Actos de procedimientos no legislativos. Dentro de estos actos podemos encontrar dos nuevas categorías a las que alude el Tratado de Lisboa: - Actos delegados. Son aquellos actos que la Comisión puede adoptar cuando un acto legislativo de alcance general contemple expresamente la necesidad de desarrollo normativo. Ese desarrollo normativo no corresponde a los Estados. Será una directiva delegada, un reglamento delegado… Art. 290.1 TFUE - Actos de ejecución. Son aquellos actos que podrá adoptar la Comsion o el Consejo cuando sean necesarias medidas de ejecución de un acto legislativo de alcance general. También es su denominación de reglamento de ejecución, directiva de ejecución… Art. 290.2 TFUE Esta clasificación de actos no afecta a la denominación del acto que se apruebe( acto, directiva, reglamento, decisiones…). La diferencia esta en el procedimiento de aprobación. Esta clasificación que introduce el Tratado de Lisboa, badanadise en el procedimiento de aprobación del acto, se suma a una clasificación tradicional de los actos de derecho derivado, 50 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López clasificaron que mantiene su vigencia tras la aprobación del tratado de Lisboa. El criterio se basa en la disposición del tratado donde están regulados o se contempla la posibilidad de adoptar estos actos La clasificación es: - Actos típicos. Son los actos del art. 288 TFUE. Reglamento , directiva, decisión, recomendaciones y dictámenes. Se subdividen en dos tipos según su obligatoriedad: - Actos obligatorios: reglamento directiva y decisión - Actos no vinculantes: recomendaciones y dictámenes - Actos atípicos. Son aquellos actos jurídicos que adoptan las instituciones pero que están recogidos en otras disposiciones del tratado. También hay que destacar dentro de los actos de derecho derivado la obligación de motivación de dichos actos. Todo acto de derecho derivado ha de ser motivado en la medida en que están subordinados a los tratados constitutivos. Dentro de esta obligación adquiere especial importancia la base jurídica del acto. Disposición o disposiciones de los tratados en las que se basa ese acto. A la hora de elegir al base jurídica hay que buscar aquella que sea la mas especifica. Criterio de elección: • Finalidad del acto • Funciona del acto LA obligación de motivación incluye indicar el procedimiento a través del cual se ha adoptado el acto. Si era necesario pedir dictamen al PE. El procedimiento vendrá determinado por la base jurídica. LA obligación de motivación incluye dar los motivos y razones para aprobar dicho acto, incidiendo en el respeto del principio de proporcionalidad y el de subsidiariedad. La obligación de motivación trata de garantizar el derecho de los tratado. En Derecho Derivado no hay una jerarquía normativa de los diferentes actos( reglamento, directiva…). Normalmente será el tratado dependiendo de las competencias, ámbitos materiales, etc lo que determine que se use un tipo de acto o otro. Si que se esta desarrollando cierta jerarquía normativa dentro del derecho derivado entre las normas de base y las normas de ejecución. Esto es porque un acto de ejecución tiene que respetar las disposiciones de reglamento de base. 2. Actos jurídicos vinculantes: Reglamentos. Directivas. Decisiones REGLAMENTOS El art. 288 nos da una definición de estos. El reglamentos tendrá: • Un carácter general. No tiene destinatarios concretos, sino que sus destinatarios son toda persona física, persona jurídica, empresa, administración, Estado o institución de la UE. A priori, el reglamento se aplica en todos los Estados, salvo excepciones del propio reglamento. El hecho de que un reglamento sea de carácter general no implica que no necesite o no pueda recurrir a normas de ejecución o de desarrollo normativo. • Será obligatorio en todos sus elementos. En este sentido, el reglamento es una norma completa, es decir, es una norma que preve el resultado a alcanzar y los modos de alcanzar ese resultado. Es obligatorio en cuanto a su resultado a alcanzar y es obligatorio a su aplicación y ejecución. Es obligatorio para los Estados cumplirlo en virtud del principio de cooperación leal y es obligatorio para los particulares, en la medida en que sean destinatarios de la norma. Los Estados no pueden aplicar selectivamente un reglamento salvo que este lo disponga así. No pueden adoptar unilateralmente acciones no previstas en el reglamento o aprobar normas que contravengan ese reglamento. No pueden excusarse en el reglamento interno para no aplicar el reglamento de la UE. • Directamente aplicable en cada Estado miembro. Los particulares también están obligados porque el reglamento es directamente aplicable en los Estados miembros. Produce plenos 51 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López efectos jurídicos sin necesidad de un acto de recepción ni de incorporación para que fueran aplicables. No es necesaria una intervención Estatal del legislador, ni siquiera para la publicación del acto. Por sí mismo el reglamento crea derecho de obligaciones para los particulares, ya que produce efectos jurídicos desde su publicación en el DOUE. Su entrada en vigor será cuando lo indique el propio acto. Si no se indica plazo de entrada en vigor será tras 20 días de us publicación en el DOUE Éstas son las tres características claves del reglamento. El reglamento es lo más parecido que existe en la UE a la idea de la Ley dentro de los Estados. Por sus características se dice que es el máximo exponente del poder legislativo, el tipo de norma mas completa. Su función o finalidad es la uniformizaron de la regulación de una materia a nivel de la UE que sustituya las leyes nacionales. Prevalecerá el reglamento ante las leyes nacionales. El reglamento busca la uniformización de una materia en toda la UE que sustituya a las leyes nacionales. DIRECTIVA El 288 TFUE dice sobre la directiva: “La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”. Las tres características básicas son: • No posee alcance general. Sus destinatarios son siempre los Estados miembros. Pueden ser todos o algunos. No se dirige nunca a los particulares. • Obliga en cuanto al resultado a alcanzar. El reglamento es totalmente obligatorio, pero la directiva no es obligatoria en el mismo grado del mismo modo pues solo obliga a alcanzar el resultado. La directiva armoniza las legislaciones nacionales en una determinada materia. La directiva busca que las legislaciones se adapten a unos parámetros comunes. Son los estados los que eligen el medio o la forma en que se llevara a cabo esa modificación. Tienen una cierta discrecionalidad en cuanto a la forma en que lo van a aplicar a sis adaptaciones. El termino de adaptación del derecho interno a una directiva es transposición de la Directiva. Pero no tienen libertad, la transposición es obligatoria dentro de un plazo, sino estarán cometiendo una infracción. Además, tienen que utilizar aquellos medios que permitan alcanzar el resultado de la directiva. En algunos casos dependiendo de la directiva los Estados tendrán que aprobar una ley, una LO… Ademas, en función del grado de detalle de la directiva la discrecionalidad del Estado será menor. Cuando es muy detallada, al Estado lo único que le queda es transcribir en su legislación el contenido de la Directiva. Pero si es una directiva muy genérica o que da opciones a los Estados, éstos tendrán cierto grado de discrecionalidad. Los Estados, aunque poseen cierto grado de discrecionalidad, no poseen libertad absoluta a la hora de llevar a cabo la transposición. • No es directamente aplicable. La directiva solo tiene efectos jurídico para los Estados y no tiene para los particulares hasta que se lleve a cabo la transposición. Los efectos para los particulares se producirán tras la transposición de la directiva. Esto plantea un problema, sobre todo desde el punto de vista de los particulares: - Los particulares no se pueden beneficiar de los derechos otorgados por una directiva mientras no esté traspuesta. - Las autoridades estatales se benefician en cierto modo de un incumplimiento suyo, pues si no las trasponen los particulares no pueden exigirlas. El TJUE reconoció que en determinados circunstancias los particulares podrían invocar determinadas disposiciones de una directiva ante los tribunales nacionales frente a las autoridades estatales( se denomina efecto directo vertical). Se da este caso cuando un estado no haya transpuesto una directiva tras el plazo de transposición o cuando no la haya transpuesto correctamente. No todas las disposiciones son susceptibles de este efecto directo vertical. Las disposiciones vulneradas han de ser claras, concretas, precisas e incondicionales, y, lógicamente, que definan un derecho para un particular. 52 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Solo se reconoce el efecto directo vertical( contra las autoridades), no tendrá efecto directo horizontal( contra otros particulares). La directiva comienza a ser aplicable para los destinatarios a partir de su publicación en el DOUE. La obligación de publicación se extiende a todas las directiva que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros. Las directivas que no se dirigen a todos los Estados miembros, en principio, no se publican en el DOUE sino que se notifican a sus destinatarios. DECISIÓN Esta a medio camino entre el reglamento y la directiva. Art. 288 TFUE: La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos. • La característica fundamental de la decisión es que es un acto que no tiene alcance general porque se trata de un acto jurídico individual. Los destinatarios pueden ser particulares o Estados. Una decisión puede también no tener destinatarios concretos o que estén identificados de forma abstracta. La decisión plantea una problemática especifica, y es diferenciar si la decisión es un acto normativo o un acto de ejecución, una auténtica norma o una resolución administrativa, norma o acto administrativo. Sobre todo cuando el destinatario es un partícula, la decisión se parece mas a un acto administrativo que a uno normativo. Cuando la decisión no tiene un destinatario concreto sí que va a ser mas parecido a un acto normativo/ una autentica norma. Ademas, cuando no tiene un destinatario concreto puede ser muy parecida a un reglamento. Se plantea el problema de su diferenciación con un reglamento. Otro problema también, por otra parte, se nos plantea el problema de definir exactamente si esta disposición es realmente directamente aplicable, y es aquí donde podemos encontrar diferencias entre la decisión y el reglamento. • Es obligatoria en todos sus elementos. • Efecto directo. Si se dirige a los Estados no puede ser invocada por los particulares. La jurisprudencia del TJUE considera su posible efecto directo a los particulares. Cuando una decisión es para los particulares va a tener efecto directo, creara directamente derecho y obligaciones. El problema es cuando van a ser uno o varios Estados, en ese caso no va a poder ser invocada por los particulares, no tendría efecto directo, seria los Estados los que tienen que incorporar a su legislación la aplicación del contenido de la decisión a los particulares. 4. Publicación y notificación de las normas. Entrada en vigor En cuanto a la publicación de las decisiones, se publican en el DOUE las decisiones que se adopte en virtud de alguno de los procedimientos legislativos, es decir, cuando sea un acto legislativo. También deberá publicarse aquellas que no tengan destinatarios concretos. Cuando las decisiones indiquen solo un destinatario, en ese caso no se publican normalmente sino que se notifican al destinatario. Surtirán efecto en virtud de dicha publicación. 3. Actos jurídicos no vinculantes: Recomendaciones. Dictámenes No tiene carácter obligatorio. La recomendación es un acto a través del cual las instituciones tratan de promover un determinado comportamiento en los Estados miembros. Contienen sugerencias, indicaciones… Pueden servir en ámbitos que no son de competencia de la UE, ámbitos en los que no es oportuna la aprobación de normas obligatorias o ámbitos donde considere oportuna la 53 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López armonización de las legislaciones. Siempre con carácter previo a la adopción de actos obligatorios. Los dictámenes también son actos no obligados. El dictamen es la expresión de una opinión jurídica de una institución u órgano o de la UE en un asunto determinado. Puede ser emitido por iniciativa de la propia institución o a iniciativa de otras. Aunque en principio los dictámenes son actos no obligatorios, según los casos, los dictámenes si pueden generar algún efecto jurídico. Cuando es necesario un dictamen previo en algún procedimiento que exija dictamen previo. Dictamen del TJUE para compatibilidad de acuerdo que quiere firmar la UE en relación con los tratados constitutivos. En este caso el dictamen negativo impedir la ratificaron del acuerdo por parte de la UE, y sí tendida efectos jurídicos. 5.Los actos atípicos de las Instituciones Son actos derivados no previstos en el art. 288 TFUE. Actos de alcance interno. Actos a través de los cuales las instituciones regulan su funcionamiento interno. Son actos con contenido político, entre los cuales se incluye las Conclusiones de los Consejos Europeos. El texto que sale se denomina Conclusión. Ese es un acto de contenido político. Lección 11.- El Derecho de las Relaciones Exteriores de la Unión y Derecho Internacional 1. Acuerdos internacionales celebrados con terceros Estados u Organizaciones internacionales 2. Las decisiones de los representantes de Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo. 3. Derecho Internacional y Derecho de la Unión Europea Son los actos de la UE en el marco de su acción exterior. Se incluyen dentro de esta categoría otro tipo de actos que son realizados por los Estados miembros pero no dentro del ámbito de competencias de la UE. Este conjunto de actos( derecho de la relaciones exteriores) tienen en común que las normas contenidas en el van a ser todas ellas tratados internacionales. Tratados internacionales con la UE o negociados por los Estados miembros en el seno del Consejo pero fuera del ámbito de competencias de la UE. Son actos que se negocian fuera de la UE y no van a ser actos de derecho derivado. La segunda categoría son las decisiones de los representantes de los Estados miembros(?) 1. Acuerdos internacionales celebrados con terceros Estados u Organizaciones internacionales Señalar que la celebración de acuerdos internacionales por parte del la UE con terceros Estados u otras OI en el ámbito de las competencias atribuidas a la UE es una manifestación de su personalidad jurídica internacional. En algunos casos esta competencia esta expresamente recogida en los tratados, en otros casos el TJUE reconoce que de forma implícita la UE poseía dicha competencia en ámbitos que expresamente no estaba recogida esta posibilidad( Sentencia AETR del TJUE). Esta posibilidad esta contemplada con carácter general en el art. 216.1 TFUE donde se reconoce que la UE puede “celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones inter nacionales cuando así lo prevean los Tratados o cuando la celebración de un acuerdo bien sea 54 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión, o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”. En este caso, nos encontramos con tratados que celebra la UE en nombre propio, no los Estado miembros. Hay tratados mixtos: competencias de los Estados y de la UE. Los tratados de la UE no obligan solo a la UE, sino también a los Estados miembros( art. 216.2 TFUE). El TFUE regula el procedimiento de celebración de estos Tratados internacionales. Sin embargo, no regula su recepción( incorporación al Derecho de la UE) al Derecho de la UE y solo parcialmente se regula los efectos jurídico de los tratados dentro del derecho de la Unión. Respecto al procedimiento para la celebración de los tratados internacionales, se regula en el art. 218 TFUE. Hay varias fases: 1. Negociación. Se inicia con la apertura de negociaciones entre la UE y el tercer Estado. La apertura de negociaciones la decide el Consejo para la celebración de un tratado. También designa al equipo negociador( normalmente será la Comisión o personal de la comisión) y establece el mandato que tendrá el equipo negociador a la hora de celebrar el tratado. Lo hace el Consejo a propuesta de la Comisión. Hay que añadir ademas al alto representante es quien va a tener la iniciativa cuando el acuerdo se refiera exclusiva o principalmente a materias relacionadas con la PESC. Una vez finalizada la negociación del tratado corresponde al Consejo autorizar la firma del tratado y le corresponderá la manifestación del consentimiento. El 218.10 TFUE dice que durante todas las fases se mantendrá constantemente informado al PE 2. Manifestación del consentimiento. Sobre esta fase decide el Consejo. El TFUE dice que durante todas las fases se mantendrá constantemente informado al PE. El PE intervendrá en la manifestación del consentimiento salvo en materia de PESC. Antes de dar el consentimiento el Consejo, habrá que pedir la autorización previa( aprobación previa) del PE y en otros casos bastará con la consulta previa al PE. En los casos que requiera aprobación previa, se necesita esa aprobación para manifestar el consentimiento en el tratado. Autorización( art. 218.6 TFUE COMPLETAR) • Acuerdo de adhesión al CECH • Acuerdos que caen un marco institucional especifico • Es obligatorio consultar al Consejo. Una vez se haya emitido la aprobación y se haya consultado y aprobado, el Consejo, un Estado miembro, el PE o la Comisión podrá solicitar un dictamen al TJUE sobre la compatibilidad del tratado con los tratados constitutivos , antes de que se manifieste el consentimiento. El TJUE se pronunciara sobre la adecuación de ese acuerdo celebrado por la UE con los tratados constitutivos atendiendo al contenido del tratado, al sistema de reparto de competencias, los procedimientos de adopción de decisión o incluso a la propia estructura institucional. Si el dictamen del TJUE es negativo, el Consejo no podrá manifestar el consentimiento salvo que se revise el acuerdo o se refunden los tratados constitutivos para evitar esa incompatibilidad. En caso de que no se consulte al TJUE o diga que no hay incompatibilidad, el Consejo puede manifestar el consentimiento. 55 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López En cuanto a la recepción, no hay una norma especifica que regule esta cuestión. La jurisprudencia ha concluido que en el derecho de la UE rige el sistema de recepción automática. La adopción de un tratado de internacional no supone llevar a cabo ningún proceso para incluirlo al Derecho de la UE. Basta que se publique en el DOUE, indicando la fecha de entrada en vigor. A partir de la publicación del tratado en el DOUE, el tratado crea derechos y obligaciones y no solo para la UE sino también para los Estados. Posición de los tratados en el sistema de fuentes de la UE: - Los tratados constitutivos prevalecen sobre estos acuerdos internacionales. - No puede decirse lo mismo del derecho derivado. Éste no puede prevalecer a los tratados internacionales. No podrá incumplir un tratado internacional alegando derecho derivado de la UE. - Se situarían debajo del derecho originario pero encima del derecho derivado. En cuanto a los efectos jurídicos, estos tratados son obligatorios para la UE y los Estados miembros. Ahora bien, en caso de incumplimiento la responsabilidad internacional recae en la UE, no en los Estados miembros, ya que los Estados miembros no son parte de los tratados, la parte es la UE. El Estado miembro incumplido solo tendrá relevancia dentro de la UE, no internacionalmente, por faltar al principio de cooperación leal. En cuanto a los particulares, el TJUE también ha reconocido el efecto directo de determinados tratados en favor de los particulares. Éste podrá invocar esas disposiciones de los tratados ante los tribunales. 2. Las decisiones de los representantes de Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo. Son acuerdos internacionales también. NO son acuerdos de la UE porque son negociados por los Estados miembros en el seno del Consejo pero no actúan en su condición de estados miembros, sino como Estados reunidos. Se trataran aspectos fuera del ámbito de la UE. Podrán dentro del Consejo, aprovechar, y negociar acuerdos internacionales entre los Estados pero en un ámbito aparte de la UE. No es un acto de derecho derivado aunque se celebre dentro del Consejo. Será una decisión con contenido vinculado a la UE pero sobre que la UE no tiene competencia sobre el. Los Estados lo regulan por lo consideran necesario. En este acuerdo los Estados pueden decidir que la ejecución del acuerdo se tome en el seno de las instituciones. En definitiva, estos acuerdos están vinculados por el contenido o la materia y por el marco internacional encargado de la celebración del acuerdo. Estas decisiones se puede publicar también en el DOUE. Son acuerdo de los Estados celebran paralelamente a las reglas de la UE porque no indicen en competencias de la UE, pero que se celebra e el seno de la mismo. 3. Derecho Internacional y Derecho de la Unión Europea La UE es un sujeto de Derecho Internacional. Esta sometida a todas las normas de DI que le son aplicables. La UE cuando ejerza las competencias atribuidas ha de hacerlo y tomar decisiones respetando el DI. EL TJUE ha llegado a considerar que se puede impugnar un acto si incumple normas del DI. El DI también forma parte del ordenamiento jurídico de la UE. DI- Derecho UE en relación con los acuerdos internaciones subscritos por los estados miembros( art. 351 TFUE). Particularmente los Estados que se adhirieron a la UE cuando ya formaban parte de otro tratados internacionales. La adhesión a la UE y sus tratados constitutivos 56 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López no implica la derogación de los demás acuerdos que pudiera tener el Estado adherido con otros Estados o con otras OI. El art. 351 TFUE nos dice que las disposiciones de los tratados no afecta a los derecho u obligaciones que hayan asumido los estados miembros con otras OI o Estados. En la medida en que dichos acuerdo subscrito por los estados miembro sean incompatibles con los tratados constitutivos, los Estados deberán tomar las mediad necesarias para eliminar dicha compatibilidad( reinterpretándolos, denunciando los acuerdos si la incompatibilidad es flagrante…). Lección 12.- Los Principios Generales del Derecho. La jurisprudencia. La jerarquía normativa 1. Los Principios Generales del Derecho: A) Principios comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. B) Los principios del ordenamiento jurídico de la Unión 2. La jurisprudencia 3. Jerarquía normativa 1. Los Principios Generales del Derecho: A) Principios comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. B) Los principios del ordenamiento jurídico de la Unión Son normas no escritas que presiden o inspiran al Derecho de la UE. Los principios generales del derecho tienen como función contribuir a precisar/ completar/ aclarar disposiciones de los tratados o determinadas cuestiones que no estén suficientemente bien recogidas en los tratados. Los tribunales van a ser los que principalmente recurran a estos principios. No se va a limitar solo a utilizar estos principios, sino también a identificarlos. Juega un papel importante la jurisprudencia del TJUE. Estos principios no son un catálogo exhaustivo de principios generales. Otros principios se han ido identificando a través de su jurisprudencia. Cuando los ha encontrado lo ha hecho a partir de: - Acudiendo a los derechos internos. E l TJUE ha considerado que determinados principios comunes de los derechos internos lo son también del derecho de la UE. De ahí ha extraído principios comunes: buena fe, no retroactividad de las disposiciones penales, seguridad jurídica, abuso de derecho. - Principios propios del Derecho de la UE. Son principios que derivan de las propias características de la UE. Algunos de estos principios los vamos a encontrar en los tratados constitutivos. No discriminación por razón de nacionalidad, equilibrio institucional… - Los principios extraídos del propio derecho internacional: también puede el TJUE acudir al Derecho internacional para detectar principios. Aquí encuentra el principio pacta sunt servanta. 2. La jurisprudencia La jurisprudencia del TJUE no tiene un valor de crear normas pero sí a la hora de interpretar y aplicar el resto de normas del Derecho de la UE, tanto de tratados como del resto de normas. El TJUE ha contribuido a identificar cuales son los principios generales del derecho, incorporando principios a la UE… La competencia del TJUE es una competencia obligatoria. Las sentencias del TJUE son interpretaciones autenticas desde el momento que el propio TJUE interpreta una norma esa será la interpretación que tenga siempre esa norma. Sus interpretaciones son las únicas válidas. 57 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 3. Jerarquía normativa Dentro del DUE no existe una jerarquía normativa. Las normas no se organizan desde un punto de vista jerárquico. La idea de la jerarquía se utiliza para resolver contradicciones de normas para saber que norma prevalece. Dentro del DUE no hay una jerarquía estricta. En el DUE se plantea un problema de competencias entre normas de la union y normas internas. No hay normas que establezcan prioridades( rango inferior o superior). El derecho originario es el derecho máximo. A partir de ahí, el derecho derivado esta subordinado al derecho originario. El derecho derivado no puede contradecir al derecho originario. Podemos decir que el Derecho Originario tiene un rango superior al Derecho Derivado. En el caso de los tratados que suscribe la UE no debe contradecir lo dispuestos en los tratados constitutivos. Por ello se establece un control previo por el TJUE para tratar de evitar cualquier contradicción. EL TJUE no se ha pronunciado claramente si el DI es superior a los tratados. Lo que si ha dicho es que el derecho derivado no puede contradecir los tratados suscritos con otros Estados. Respecto al derecho derivado, éste tiene que respetar el DI y los tratados suscritos por la UE. Entre las diversas categorías del Derecho Derivado no existe jerarquía. Si que hay cierta jerarquía entre la normativa de base y la de ejecución. La de ejecución esta subordinada a la de base. Lección 13.- Hacia una configuración unitaria del sistema jurídico de la Unión Europea 1. El espacio de libertad, seguridad y justicia y el régimen transitorio de los actos ya adoptados 2.- La particular instrumentación jurídica de la PESC 1. El espacio de libertad, seguridad y justicia y el régimen transitorio de los actos ya adoptados Se trataría de ver es cual es la situación de otros actos jurídico de la UE que ya no son actos legislativos que no formaban parte strictu sensu del derecho de la UE pero que si lo hacen desde el TL. Son los actos de los antiguos pilares intergubernamentales. Lo que tenían un acto jurídico separado eran los actos de la cooperación policial y judicial en materia penal. El espacio de libertad, seguridad y justicia( …). La naturaleza de los actos de espacio de libertad, seguridad y justicia van a ser actos de derecho derivado con peculiaridades: - Se va a utilizar el procedimiento legislativo especial y la unanimidad. ¿Qué ocurre con los actos jurídico aprobados con anterioridad al TL? Pues tenían una naturaleza diferente, sobre todo en la CPJP. El trato dice que los actos jurídicos aprobados con anterioridad mantienen su vigencia y efectos jurídicos en tanto no sean modificados anulados o derogados. Cualquier acto nuevo que se quiera aprobar de un acto anterior habrá de hacerse con las reglas nuevas. Por tanto perderán su denominación. En el caso de la PESC es diferente. Es la única política de la UE que mantiene sus peculiaridades, y estas también se mantienen en los actos juridocs que aprueban. Siguen en un procedimiento especifico regulado dentro de las disposiciones del TL que se refieren a esta política( art. 24 y 25 TUE). Los actos de la PESC no son actos legislativos y tienen un procedimiento propio. Los actos jurídicos que se pueden adoptar en el ámbito de la PESC( art. 25 TUE): 58 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea • • • Ramón Gerpe López Orientaciones generales Decisiones. NO son las mismas que se regulan en el 188 TFUE(?) Cualquier otro tipo de acto que los Estados miembros puedan considerar apropiado aprobar para ejecutar esta política. Por tanto, son actos no legislativos, son actos vinculantes para los estados miembros y la UE. Otra de las peculiaridades de los actos adoptados en el ámbito de la PESC es que quedan con carácter generales fuera del control de legalidad que lleva a cabo el TJUE sobre otras instituciones, salvo estas excepciones: - El control de legalidad de las medidas restrictivas aprobadas por la UE frente a personas físicas o jurídicas. Actos a través de los cuales la UE pone sanciones económicas. El TJUE puede controlar la legalidad de este tipo de medidas restrictivas y que respeten los derechos fundamentales. - El control del respeto de las competencias de las instituciones. EL TJUE puede controlar que a la hora de ejecutar la pesa se respeten las instituciones. Controlar que no aprovechen para invadir las competencias de las instituciones. - Otro ámbito se refiere a los tratados internacionales suscritos por la UE en el ámbito de la PESC. Ese control de legalidad previo que puede ejercer el TJUE en virtud del 218 TFUE. PARTE VI.- LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 14.- Las relaciones entre el ordenamiento de la Unión y los ordenamientos de los Estados miembros 1. Autonomía y coordinación del ordenamiento de la UE y de los ordenamientos internos 2. Principio de primacía. 3. Principio de efecto directo 4. La ejecución del Derecho de la Unión Europea. La pertenencia a la UE implica la atribución de una serie de competencias por parte de los Estados a las instituciones comunes. Los estados se reservan una serie de competencias que tienen con carácter exclusivo dentro del cual la UE no puede entrar. Dentro de los Estados miembros van a coexistir dos ordenamientos jurídicos: El de la UE y el de los ordenamientos internos. Todos somos destinatarios de estas dos categorías de normas. A la hora de determinar regular esa coexistencia ha que atender a la atribución de competencias. La UE tendrá efectos en donde los Estados hayan atribuido una competencia a la UE. El Derecho interno se aplicará únicamente dentro del Estado y el Derecho de la UE no van a poder intervenir si no se le han atribuido competencias. La mayor parte de los ámbitos de competencia son ámbitos compartidos: UE tiene competencias pero el Estado también tiene competencias. Aquí se va a plantear la coexistnecias de la norma interna y la europea y una eventual contradicción. Es importante regular cuales son las relaciones de la UE y los derecho internos para limitar y reducir las contradicciones. A veces el derecho interno es necesario para aplicar el derecho de la UE. Los principios que rigen las relaciones entre le Derecho de la UE y los internos son tres: - El principio de autonomía - Principio de primaria - Principio de efecto directo 59 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 1. Autonomía y coordinación del ordenamiento de la UE y de los ordenamientos internos El DUE es un derecho autónomo al derecho internacional y a los derechos internos. Es autónomo porque posee sus propios mecanismos de elaboración de normas, mecanismos para aplicar e interpretar sus normas y mecanismo de control de dicha aplicación. En esta autonomía es donde debemos decir que las normas del DUE se aplican en el territorio de cada uno de los estados miembros conservando dicha autonomía respecto al derecho interno. Frente a la autonomía es necesario que es establezcan normas de coordinación entre los dos ordenamientos, pues las normas se van a aplicar en el mismo territorio. El principio que rige es el de cooperación legal( art. 4.3 TUE). Va a tener mayor valor entre la UE y sus estados miembros. Los Estados miembros están obligados a dar plena efectividad al derecho de la UE dentro de sus territorios. Esta obligación general se concreta en: - Los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del Derecho de la UE. - Al mismo tiempo, el principio impone que los Estado no adopten alguna medida que pueda obstaculizar o impedir la aplicación de las normas de la UE. Estas obligaciones se imponen a todos los poderes del Estado: ejecutivo, judicial y legislativo. Esto se hace porque la aplicación del derecho de la UE se basa en un modelo preferentemente descentralizado, pues son los Estados y sus poderes quienes aplican el derecho de la UE. La aplicación del derecho de la UE va a depender de la acción administrativa, judicial y legislativa de los Estados miembros. Es por eso pro lo que los tres poderes están obligados a respetar este principio. En pocos casos hay de aplicación directa de los actos de la UE sobre los Estados( Comisión aprueba directamente un acto sin los Estados). Autonomía institucional y procesal de los Estados. 2. Principio de primacía. El principio de primacía( formulado por el TJUE) pretende regular las eventuales situaciones en las que pueda existir una contradicción entre normas del derecho de la UE y normas de los ordenamientos internos de los Estados miembros. En caso de que exista dicha contradicción se debe aplicar el derecho de la UE sobre los derecho internos. Por tanto, prevalece el derecho de la UE sobre el derecho interno. El principio de primaria no implica la derogación de las normas internas, simplemente cuando haya contradicción, ésta se resuelve aplicando el derecho de la UE y se deja de lado la norma estatal. Pero la norma estatal no se deroga, el Estado miembro podrá aplicarla dentro de su territorio y se podrá aplicar en otras situaciones donde no haya contracción. El principio de primaria solo se va a aplicar en aquellos ámbitos que son de competencia de la UE, lógicamente. En aquellos ámbitos de competencia estatal no rige este principio, regiría el principio de competencia atribuida. El principio de primaria no implica una jerarquía normativa. No implica que exista una subordinación jerárquica del derecho interno al derecho de la UE, sino que cada uno tiene sus esferas de aplicación. Este principio no se regula expresamente en los tratados. Solo en el tratado por el que se establece una constitución para Europa se incorporó una disposición, un articulo en el que se recogía el principio de primacía( art. I-6 Constitución para Europa). Esta desapareció y solo encontramos en la declaración nº 17 anexa al Tratado de Lisboa una referencia al principio de primacía. 60 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López La sentencia en al que sirvió de base para formular este principio fue la Sentencia Costa contra ENEL de 15 julio de 1964. El TJUE formuló el principio de primacía: en ese caso había que resolverse ese litigio basándose en las disposiciones del derecho comunitario. Para ellos se basó en cuatro grandes fundamentos: - Naturaleza y características especificas de la UE. El TJUE dijo que la creación de las CE implican que los Estados atribuyen competencias en una seria de ámbitos. Esto supone limitar la soberanía de los Estados y, por tanto, el poder de decisión en determinados ámbitos que atribuye a la UE. Si la naturaleza de la UE es este, la aprobación de una norma interna contradictoria con el derecho de la UE contravendría esto. Se estaría privando del carácter obligatorio de las normas de la UE - Carácter obligatorio de las normas de la UE. Si un Estado miembros pudiese crear normas internas que limitan la obligación de los actos del derecho de la UE, las normas dejan de tener carácter obligatorio. - Cooperación leal( art. 4.3 TUE). El cual obliga a los Estados miembros a abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la UE. La adopción de normas internas incompatibles con el Derecho de la UE constituyen medidas que obstaculizan o impiden alcanzar los objetivos de la UE, los compromisos asumidos en los tratados… - Aplicación de normas sin discriminación por nacionalidad. El TJUE se basó en el principio de no discriminación por razón de nacionalidad e igualdad de trato, principio que se recoge en el art. 18 TFUE. El TJUE considera que si se admitiera que los Estados pueden eliminar los efectos jurídicos de la norma europea con el derecho interno se daría lugar a que la norma europea tendría distintos efectos jurídicos dependiendo del Estado en que se aplique la norma y los ciudadanos de cada estado tendrían diferentes derechos y obligaciones. A partir de aquí, el TJUE termina concluyendo que este principio es una verdadera condición para la existencia de la UE y para que los estados no pudieran cambiar los efectos jurídicos de las normas europeas aplicando normas internas. Consecuencias del principio de primacía: • Inaplicación de la norma interna. Desde el momento en que entra en contradicción con la norma europea. este deber de no aplicar la norma interna se extiende a cualquiera de la materia regulada por la norma interna. Hay que tener en cuenta que el principio de primaria solo va a regir en los ámbitos que la UE tenga competencias. Una vez que se admite que una norma interna es incompatible con una norma europea las autoridades están obligadas a no aplicar dicha disposición de la norma interna incompatible con la europea. • El alcance del principio de primaria: STJUE Simmenthal 9 marzo 1978 donde el tribunal concreto cuales eran los efectos del principio de primacía: - En primer lugar estableció que el principio de primaria se aplica a cualquier norma interna incompatible sea anterior o posterior a la norma de la UE. Si la norma interna es anterior a la norma de la UE, desde el momento que se crea la norma europea y entra en vigor, la norma interna ya no puede ser aplicada. Si la norma interna es posterior a la de la UE, ya desde su creación será inaplicable. - El órgano judicial( normalmente son los jueces los que se encontrarán en la tesitura de decidir que norma aplicar) no tiene que esperar a que la norma interna sea derogada ni presentar un recurso de inconstitucionalidad, simplemente no aplica la norma interna como aplicador del Derecho de la UE que es. - La aplicación del principio de primacía no exonera a los Estados miembros para derogar o modificar cualquier disposición interna que sea incompatible con el Derecho de la UE. El principio de primacía no deroga normas, sino que da preferencia a un tipo de normas. A los Estados miembros les compete derogar o modificar las normas internas incompatibles con el derecho de la UE. - La inaplicación del Derecho interno en estos casos de incompatibilidad viene a ser como una “sanción” por lo que viene siendo una infracción del derecho de la UE. “ Si apruebas normas incompatibles, aplico el principio de primacía”. Sin perjuicio de la demanda que se pueda presentar contra el infractor por parte de la Comisión en virtud del art. 258 TFUE que recoge el recurso por incumplimiento. 61 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López - Se aplica en relación con el derecho originario y derivado. Dentro del derivado, a los - - - - reglamentos, a las directivas cuyas disposiciones se les haya reconocido efecto directo y las decisiones dirigidas a los Estados. En tercer lugar, con los acuerdos internacionales celebrados por la UE también se reconoce la primacía sobre el Derecho interno. También la jurisprudencia del TJUE, en este caso no es norma contra norma sino jurisprudencia contra jurisprudencia. La interpretación que haga el TJUE del Derecho de la UE es la interpretación autentica y de carácter general. Las interpretaciones del TJUE prevalecerán ante las interpretaciones internas. El TJUE es el máximo interprete del Derecho de la UE. El principio de primacía se aplica con independencia del rango de la norma interna afectada por al incompatibilidad. Podría incluso afectar a normas constitucionales( hipótesis). Lo habitual es que los Estados con carácter previo a la adopción de una norma europea cambien las incompatibilidades que pueda haber con su derecho interno. Vincula a todos los órganos del estado, pese a que normalmente son los jueces los que se van a encontrar con la tesitura conforme a que norma van a tener que aplicar en un litigio. El juez esta facultado para tomar medidas cautelares que garanticen el derecho de la UE, por ejemplo, suspender la aplicación de la norma interna mientras resuelve el litigio. Cuando tenga dudas el juez podrá presentar una cuestión prejudicial. La inaplicación de la norma interna es la consecuencia más extrema de las que preve el principio de primacía. Este principio también obliga a interpretar el derecho interno de conformidad con el derecho de la UE( principio de interpretación conforme): cuando la incompatibilidad entre la norma interna y la europea no es absoluta o sea menor y pueda ser salvado con una interpretación de la norma interna de conformidad con la norma europea. Obligación de reparar del Estado los daños que pudieran sufrir los particulares como consecuencia de la incompatibilidad de las normas( infracción del derecho de la UE). Responsabilidad del Estado por el incumplimiento del Derecho de la UE. Se sustancia en dos planos: Plano europeo. Es la comisión la competente para plantear un recurso contra el Estado Plano interno. Está el particular que ha sufrido los daños por la infracción del Estado del derecho de la UE. El particular tendrá, conforme al principio de efecto directo, recursos contra el Estado. 3. Principio de efecto directo Cuando hablamos de efecto directo hablamos de la capacidad de las normas de la UE de crear derecho y obligaciones sobre los particulares de los Estados miembros. Derechos y obligaciones que los particulares pueden invocar ante un juez nacional y que los jueces nacionales están obligados a garantizar. A través de este principio se garantiza la plena eficacia del Derecho de la UE dentro de los Estados miembros. El alcance de este principio es diferente según la norma afectada. Nos encontramos ante un principio que ha sido formulado por la jurisprudencia del TJUE. Es un principio de carácter jurisprudencial. No es un principio inherente al propio Derecho de la UE, pero dentro de la UE es un principio con enorme relevancia. La primera vez que se formuló fue en la STJUE Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963. Alcance del efecto directo: - Vertical. Implica reconocer a las normas de la UE la capacidad para crear derechos en favor de los particulares que pueden ser invocados ante las autoridades estatales. - Horizontal. Se refiere a la capacidad que tiene la norma de la UE de crear derechos en favor de un particular que éste puede invocar ante otro particular, a quien se le impone correlativamente una obligación. 62 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Se distinguen los efectos porque el efecto directo de las normas europeas no tienen el mismo alcance. Algunas normas tendrán solo efecto directo vertical y otras efecto vertical y horizontal. Para reconocer efecto directo, se reconoce a las normas de la UE que reúnan las siguientes características: - Que sean disposiciones claras precisas e incondicionales - Que sean medidas que no necesiten medidas de ejecución - Que sean disposiciones que no otorguen una facultad de apreciación a los Estados. Básicamente, que definan un derecho de forma concreta. Se aplica con carácter general a todo el derecho de la UE pero habrá modulaciones dependiendo de los casos. Efecto directo de las diferentes normas de la UE: - Tratados constitutivos( derecho originario). La STJUE Van Gend en Loos plantea el problema del efecto directo. En concreto el actual art. 30 TFUE: “Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal”. En el caso de la sentencia se planteaba si la empresa tenía derecho a que no se le cobrase la aduana cuando importaba artículos de Alemania. La sentencia reconoce este derecho a la empresa Van Gend en Loos, derecho a que no se le cobrase la aduana y se aplicase el tratado. Esta disposición solo puede tener efecto vertical: obliga al Estado y otorga un derecho al particular. Art. 157 TFUE: “Cada Estado miembro garantizará la aplicación del principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras para un mismo trabajo o para un trabajo de igual valor”. También el artículo 18 TFUE, etc… El alcance de esta disposición tiene un efecto directo vertical y horizontal. El Estado garantiza la aplicación de este derecho y esta disposición es oponible por los particulares frente a otros particulares. - Reglamentos. Por su propia naturaleza tienen efecto directo vertical y horizontal. Aclaración: ello no excluye que pueda haber normas de un reglamento que requieran de medidas de ejecución y mientras no se adopten la norma no pueda ser directamente aplicable a los particulares. - Directivas. Es la norma que más dificultades ha planteado dentro de la UE sobre el principio de efecto directo, y también la jurisprudencia mas amplia. Esto es porque la directiva por sus propias características no produce efecto directo y, por tanto, ni derechos ni obligaciones mientras no se realice el acto de transposición. Ante esta situación normal el TJUE ha reconocido en su jurisprudencia el efecto directo de determinadas disposiciones de una directiva. STJUE: Van Duyn, Ratti y Becker. En estas sentencias el tribunal ha reconocido el efecto directo de determinadas directivas. El tribunal lo hace en aquellas situaciones en las que el Estado incumple con su obligación de transposición. Éste es el requisito para que las directivas tengan efecto directo. La consecuencia de no trasponer una directiva es la privación a un particular de un derecho que la directiva reconoce. Es en estas situaciones en las que el Tribunal ha reconocido el efecto directo basándose en que resulta contradictorio que el Estado se beneficie de su propio incumpliendo privando de un derecho al particular. Mientras el estado no incumpla la obligación de transposición no cabe el efecto directo. Es necesario que la disposición de la directiva a la que se le quiere reconocer efecto directo tiene que cumplir las condiciones exigidas( normas de la UE que reúnan las siguientes características). El particular puede imponer ese derecho de la directiva ante las autoridades nacionales. Solo tienen efecto directo vertical las directivas, y no horizontal. Pretende evitar que el Estado se beneficie de su propio incumplimiento. Ante un caso de efecto directo vertical siempre hay que fijarse en las partes integrantes del litigio. Una de las partes tiene que ser una entidad pública. 63 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López En Las situaciones de efecto directo horizontal el particular va a sufrir un perjuicio porque no va a poder invocar ese derecho. Este principio se puede ver junto el principio de primacía. Si se reconoce el efecto directo de una directiva y esa disposición de la directiva entra en contraposición con una ley interna, el juez está facultado para no aplicar esa ley. O alternativamente, estaría obligado a interpretar la norma interna de conformidad con la directiva. Cabe el efecto directo vertical inverso: el Estado no se puede amparar en una directiva no transpuesta para reclamar a un particular una obligación. Podemos decir que el efecto directo es unidireccional: Particular->Estado. En relación al principio de efecto directo, también se podría aplicar el principio de interpretación conforme: En ocasiones, sobre todo en los casos de efecto directo horizontal. Interpretar las normas en la linea que diga la directiva no transpuesta para tratar de ver, vía derecho interno, al particular ese derecho. Si no hay ninguna norma interna o la interna es abiertamente contraria a lo que dice la directiva no cabrá efecto directo horizontal. Lo que sí surgirá es una obligación de reparar que el TJUE ha reconocido. El Estado que ha vulnerado el derecho de la UE al no trasponer la directiva tiene la obligación de reparar. Será responsable frente al particular. El particular no podrá ampararse en el derecho invocado en la directiva pero sí una indemnización por los daños causados. El reconocimiento de la responsabilidad del Estado por violación del Derecho de la UE también es un reconocimiento de la jurisprudencia del TJUE. Podemos decir que es la consecuencia derivada del reconocimiento del tribunal del principio de efecto directo. La responsabilidad del Estado por incumpliendo del DUE tiene dos vertientes: - Frente a la UE: responsable frente a las instituciones de la UE. Esa responsabilidad se sustancia vía recurso por incumplimiento. Sanciones económicas normalmente. - Frente a los particulares: Se resuelve a través de los tribunales y procedimientos nacionales. El reconocimiento de la responsabilidad del E frente a los particulares por infracciones del derecho de la UE fue señalado por primera vez por el TJUE en la sentencia Francovich de 29 de noviembre de 1991: Problema de efecto directo horizontal; establece la responsabilidad del Estado; lo vincula al hecho de que esta responsabilidad del estado viene a garantizar la plena eficacia de las normas de la UE. Si para el Estado el incumplimiento no tuviese ninguna consecuencia, el Derecho de la UE perdería eficacia. Va a basarse en el principio de cooperación leal porque en el art. 4.3 se recoge como una de las obligaciones para los Estados: los estados miembros adoptaran todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados. Una de las obligaciones que se derivan implica eliminar todas las consecuencias ilícitas de una violación del derecho de la UE. Condiciones: no toda infracción del Derecho de la UE dará una responsabilidad del Estado. Se deben dar tres condiciones: - Atribución de derecho al particular - Contenido del Derecho identificable en la Directiva - Relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación de transposición y el daño sufrido por el particular El TJUE en una sentencia posterior va a desarrollar y consolidar esta jurisprudencia relativa a la responsabilidad del Estado por incumplimiento del derecho de la UE. Dos asuntos nuevos: Brasserie du pecheur/ Factortame III. Lo que nos van a decir estas nuevas sentencias es: - El principio de responsabilidad del Estado es valido para cualquier violación del Derecho de la UE independientemente de cual sea el órgano del estado responsable del incumplimiento. 64 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea - Ramón Gerpe López Ligado a esto, ha hecho que el tribunal haya variado al menos parcialmente los requisitos que se deben dar para que surja dicha responsabilidad. Ha variado los requisitos de la sentencia Francovich, estableciendo tres requisitos definitivos: - Que la norma violada tenga por objeto atribuir derecho a particulares. - Que la violación de la norma de la UE esté suficientemente caracterizada. El TJUE ha dado indicaciones que permitan determinadas cuando la violación de una norma es suficientemente caracterizada. El TJUE lo hace teniendo en cuenta el poder de apreciación que tengan los Estados. Diferencia dos situaciones: - Obligaciones en las que los Estados tienen un poder de apreciación muy reducido. La simple violación se considerarais suficientemente caracterizada. Ej: falta de transposición de una directiva. El estado la tiene que transponer. O la transpone o no. Hay un margen de apreciación - Situaciones en las que tiene un poder muy amplio de apreciación. EN estos casos solo hablaremos de situación suficientemente caracterizada cuando la inobservancia sea manifiesta y grave. Ej: se daría en los casos de transposición incorrecta de la directiva. - A partir de que el TJUE ha señalado una serie de criterios a los tribunales nacionales para apreciar la suficiente caracterización: - Grado de claridad y precisión de la norma vulnerada - Amplitud del margen de apreciación del Estado - El carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o el prejuicio causado - El carácter excusable o inexcusable del eventual error del Derecho - Si las actitudes adoptadas por alguna institución de la UE han contribuido a esa infracción - La existencia de practicas nacionales contraria al derecho de la UE La exigencia de esta responsabilidad se lleva a cabo en los tribunales nacionales y siguiendo los procedimientos internos, no se va al TJUE - Que exista una relación de causalidad entre el incumpliendo de la obligación que corresponde al Estado y el daños sufrido por el particular. Efecto directo en las decisiones: Las dirigidas a los particulares no producen efecto directo porque van diriges a particulares. En caso de decisiones diriges a los Estados: el TJUE también reconoce efecto directo vertical cuando estas disposiciones sean claras, concretas, precisas… Y también ha reconocido efecto directo el TJUE en relación con los acuerdos internacionales suscritos por la UE con terceros Estados. También exigiendo las mismas condiciones( claras, concretas, que atribuyen derechos…) 4. La ejecución del Derecho de la Unión Europea. La adopción de todas las medidas administrativas precisas para dar plena efectividad al derecho de la UE. Incluida la posibilidad de imponer sanciones. Corresponde a los Estados encargarse de esta ejecución del derecho de la UE, especialmente frente a los particulares. Modelo descentralizado. La ejecución del Derecho de la UE directamente por las instituciones es algo excepcional( art. 291 TFUE). Son los Estados miembros los que ejecutan el Derecho de la UE. Corresponde también al Estado la concesión de la tutela de los derecho conferidos por la UE a los particulares en virtud del principio de cooperación leal. Esta tutela de los derechos de los particulares se hace a través del Derecho Interno. Para ello los Estados tienen que tomar todas las medidas administrativas, judiciales y normativas. 65 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López El juez nacional se convierte también en juez de la UE, pues esos jueces nacionales van a asumir el control de la aplicación del Derecho de la UE, sobre todo en relación con los particulares en la tutela de los derecho de los particulares. Para esta labor, el Tribunal a la hora de llevar a cabo esta tarea, el juez nacional va a contar con la colaboración del TJUE a través de lo que se llama la “cuestión prejudicial”. Ésta permite la interpretación uniforme de las normas de la UE. Para los particulares es especialmente importante el papel de los Estados y de los tribunales nacionales. Lección 15.- Ordenamiento jurídico de la Unión Europea y Ordenamiento jurídico español 1. La atribución de competencias constitucionales a las Organizaciones internacionales: El artículo 93 de la Constitución española. 2. La primacía y la eficacia del Derecho de la UE en España. 3. Los procedimientos internos de aplicación del Derecho de la UE. El procedimiento legislativo y ejecutivo. 4. El control del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea 1. La atribución de competencias constitucionales a las Organizaciones internacionales: El artículo 93 de la Constitución española. La pertenencia a la UE implica que el Estado atribuye a la Union una serie de competencias soberanas y por tanto atribuye a las instituciones el poder de decisión en diferentes ámbitos. Poder de decisión que el Estado pierde. La pertenencia a UE, a partir de la adhesión se va a empezar a aplicar en España los tratados constitutivos y el resto de normativas europeas. Para que un Estado miembro pueda transferir competencias soberanas a una OI y para que un OJ externo al derecho interno pueda ser eficaz dentro de ese Estado es necesario una base jurídica que permita hacerlo. En España, el fundamento jurídico para su adhesión a la UE se encuentra en el artículo 93 CE. Es un articulo que se incorporo a la constitución pensado en la futura incorporación de España a las Comunidades Europeas. Es el art por el cual se han ido ratificando todos los tratados de reforma que se han ido adoptando desde entonces. • • • Este artículo asegura la validez de los tratados constitutivos en el Derecho Español. Al mismo tiempo autoriza la competencia normativa de las instituciones para que aprueben normas. Permite la eficacia del Derecho de la UE en España, pues todo el Derecho de la UE se construye bajo la base de los tratados constitutivos, de tal modo que el art. 93 CE permite la ratificaron y transferencia de competencias permite que todas las normas que se han ido elaborando tengan plena eficacia jurídica. A pesar de la importancia de este articulo, hay que decir que realmente es solo una norma procedimental. Es una norma que se limita a establecer cual es el procedimiento a través del cual España manifestara el consentimiento en relación a este tipo de tratados, y establece la intervención preveía de las Cortes. Requerirá autorización previa de las Cortes que adoptara la forma de LO. Lo que no aclara es quien ejecuta el Derecho de la UE, la transposición… Esa atribución de competencias comprende: las competencias normativas y las competencias ejecutivas y judiciales. No solo afecta al Gobierno, sino también a las Administraciones publicas, tanto estatales como de las CCAA como locales. 66 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 2. La primacía y la eficacia del Derecho de la UE en España. Esta ausencia de referencias expresas de la adhesión de España a la aplicación del derecho de la UE llevará a crear dudas sobre como afectan/ aplican el principio de primacía y eficacia a España. A quien se le planteo dudas sobre el principio de primacía fue al Consejo de Estado cuando se ratificó el tratado constitutivo de UE, porque este es el único tratando que se hace referencia al principio de primacía. La constitución es la norma suprema del OJ español. Si la UE dice que el derecho de la UE va a prevalecer en caso de contradicción de derechos el derecho de la UE sobre la CE. El TC respondió que no había tal contradicción: 1. El Derecho de la UE y la CE no hay jerarquía normativa sino competencial. En los tratados constitutivos rige la primacía en aquellos ámbitos materiales en los que el Estado ha cedido la competencia. En aquellos ámbitos donde no exista esa atribución de competencias no existe el principio de primacía. 2. En los hábitos donde se ha producido la atribución del ejercito de competencias a la Ue, el propio art. 93 CE faculta a España a trasmitir competencias a una OI de tal modo que si el tratado recoge este principio de primacía, primacía existe. Por propia decisión del poder legislativo y ejecutivo se ha atribuido esa competencias Con carácter suplementario al 93, podemos añadir el 96. Este no es un articulo pensado para los tratados de la UE, es un articulo general pensado para todos los tratados. Pero como base jurídica principal seria el 93. Principio de primacía y efecto directo encontraran sobre todo en el art. 93 CE, pero también en el 96 fundamento jurídico en el derecho español 3. Los procedimientos internos de aplicación del Derecho de la UE. El procedimiento legislativo y ejecutivo. Se trata de averiguar a quien le corresponde dentro de espalda la aplicación del derecho de la UE. Existe el principio de autonomía institucional y procedimental para cada Estado. La única referencia la encontramos en el art. 93 CE in fine( la segunda frase): “Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”. De la lectura de este articulo deducimos que los encargados de ejecutar el Derecho del a UE son las Cortes o el Gobierno. El problema es que las instituciones que se mencionan sí son los encargados de ejecutar el derecho de la UE pero no son todos. Por ejemplo, no se tiene en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas, que en muchos casos van a tener la competencia exclusiva en materias que han sido transferidas a la UE, sobre las que la UE puede elaborar normas. El gobierno al principio planteo que los temas relacionados con la UE formaban parte de la política exterior del Estado por lo que entraban dentro de una competencia exclusiva del Estado según el 149. Hoy está plenamente admito que la ejecución de las normas de la UE que afecten a competencias que dentro de España afecten al as CCAA son competencias de éstas. También falta el poder judicial. Podemos entender que las Cortes y el Gobierno son los garantes del cumplimiento con independencia de que no sea imputable su ejecución al Gobierno o a las Cortes. 67 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López 4. El control del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea Los jueces están obligados a aplicar el Derecho de la UE. Están capacitados para plantear cuestiones prejudiciales en los términos que hemos examinado. Cualquier juez tiene competencias para ello. En España no hay ni una jurisdicción especial para resolver casos de aplicación del Derecho de la UE ni ningún procedimiento especial. Se aplica en cualquier procedimiento y en cualquiera de las ordenes jurisdicciones. El único que queda fuera es el TC. Aunque ha planteado alguna cuestión prejudicial, el TC no valora. El TC no puede decir que una normas es inconstitucional porque incumpla el Tratado de Lisboa. Una mala interpretación de los jueces del Derecho de la UE puede dar lugar a un recurso de incumplimiento. Lección 16.- Las Comunidades Autónomas y el Derecho de la Unión Europea 1. La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea 2. La aplicación del Derecho de la Unión Europea por las Comunidades Autónomas. ( MANUAL). Demanda Estado por culpa de CA, esa responsabilidad puede el gobierno repercutirla contra las CCAA. 68 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Lección 17.- El control jurisdiccional del Derecho de la Unión Europea 1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los tribunales nacionales 2. El Juez nacional y la cuestión prejudicial: el control sobre la interpretación y validez del Derecho de la Unión por el TJUE 3. Otros procedimientos ante el TJUE: recurso de anulación (excepción de ilegalidad), recurso por omisión, recurso por incumplimiento, la competencia consultiva 4. Hacia una configuración unitaria del sistema jurisdiccional de la Unión Europea: A) El control jurisdiccional en el ámbito del Espacio de libertad, seguridad y justicia( ART. 276 TFUE). B) El no reconocimiento del control jurisdiccional en el ámbito de la PESC( ART 275 TFUE) 1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los tribunales nacionales A la hora de hablar de la aplicación judicial del DUE. Terminar a quien corresponde garantizar el DUE, tenemos que acudir al art. 19 TUE: esta cuestión corresponde al TJUE( garantizará el control de la aplicaron del derecho de los Tratados). Este control de la aplicación no corresponde únicamente al TJUE, también corresponde a los tribunales nacionales, a los cuales se les atribuye especialmente la tutela de los derechos de los particulares. Corresponde al TJUE y a los tribunales nacionales, cada uno en su respectivo ámbito. Los particulares acudirán a los tribunales nacionales y desde éstos se podrá invocar el Derecho de la UE. Tiene que establecerse órganos judiciales específicos y los procedimientos y recursos que garanticen la salvaguardia de los derecho de la UE. En España no hay órganos judiciales específicos ni procedimientos específicos. Cualquier tribunal es competente para conocer de los litigios relacionados con del Derecho de la UE. Hablaremos por tanto de una distribución de tareas: TJUE por un lado y tribunales por otro. El TJUE es el máximo interprete de la UE. Los tribunales nacionales tutelarán los derechos de los particulares. Para favorecer al colaboración entre ambos se ha creado un mecanismo que es el de la cuestión prejudicial( art. 267 y ss TFUE). LA cuestión prejudicial permite al juez nacional consultar al TJUE antes de dictar sentencia en un litigio que este conociendo ese tribunal y afecte a la aplicación del Derecho de la UE. Esta petición que se hace antes de dictar sentencia, el TJUE se podrá pronunciar respecto de la interpretación del Derecho de la UE, en cuyo caso hablaríamos de cuestión prejudicial de interpretación o podría pronunciarse respecto de la validez de actos adoptados por instituciones, órganos u organismo de la UE, en cuyo caso hablaríamos de cuestión prejudicial de validez. Este mecanismos no solo sirve para determinar o interpretar en cada caso concreto un acto de la UE sino que permite garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados miembros. Para evitar la disparidad de interpretaciones, cuando el TJUE se pronuncie sobre la interpretación de una norma de la UE, la única interpretación valida será la que haya dado del TJUE. Cualquiera interpretación que sea contraria a esta interpretación no será válida. En cuanto a la legitimación activa, es el juez nacional el capacitado para ello( órgano jurisdiccional nacional). No hay ninguna limitación a ningún órgano jurisdiccional nacional sobre que órganos pueden interponer este recurso. Ahora bien, en la mayoría de los casos la interposición de este recurso es una facultad del juez( el juez/ tribunal decide si la plantea o si resuelve el litigio según su interpretación). En algunos casos se configura como una obligación consultar al TJUE. Esto se plantea en relación de los órganos jurisdiccionales de última instancia. Éstos están obligados a plantear la cuestión prejudicial( órgano jurisdiccional de última instancia: el órgano jurisdiccional contra cuya resolución no caben más recursos). 69 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Estará obligado a plantear la cuestión pero la el juez cuenta con cierta capacidad de decisión de si la plantea o no. Puede decidir no plantearla cuando esa cuestión perjudicial es materialmente inventiva que ya hubiera resuelto el TJUE. Es lo que se denomina la doctrina del acto aclarado. Otra situación donde podría no plantear la cuestión prejudicial aun estando obligado a hacerlo cuando la disposición del Derecho de la UE objeto de litigio no le plantee ningún tipo de duda o problema interpretativo o de validez( doctrina del acto claro). El TJUE en la doctrina del acto claro exige que no puede existir ninguna duda razonable. Ante cualquier duda razonable del Tribunal debe plantear la cuestión prejudicial. Frente a la cuestión planteada por el tribunal nacional el TJUE tiene que reponer a esas cuestiones, ya sean sobre la interpretación o sobre la validez. El TJUE solo resuelve la duda del tribunal nacional, no resuelve el juicio del tribunal nacional. Excepcionalmente el tribunal podría negarse a responder cuando la cuestión planteada no tenga relación alguna con la realidad o el objeto del litigio principal. No es un competencia consultiva, las preguntas han de estar conectadas con algún litigio o el objeto del litigio principal. También cuando sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal nacional no planteara los elementos de hecho o de derecho necesarios para resolver la cuestión planteada. El TJUE no va a resolver el litigio principal. Tampoco responderá sobre la compatibilidad del Derecho de la UE con el Derecho interno. Proporciona los elementos necesarios para resolver el litigio. Cuando en el litigio principal se cuestione la validez de una norma de la UE y el juez tenga dudas sobre ella, el juez nacional está obligado a plantear la cuestión prejudicial porque el TJUE es el único que puede plantear la validez de una norma. El procedimiento nacional se paraliza y esperará a la decisión del TJUE y solo una vez que emita la sentencia podrá el tribunal nacional continuar el procedimiento y emitir su sentencia. La sentencia del TJUE es obligatoria y vincula al juez nacional a la hora de resolver el litigio principal. Vincula primero al juez que plantea la cuestion, a los órganos jurisdiccionales que tengan capacidad para conocer de ese litigio y en tercer lugar vincula a los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que a parir de ese momento tendrán que interpretar la norma en futuros litigios como lo ha hecho el TJUE. Por tanto decimos que tiene un efecto erga omnes. Este alcance general de las sentencias se refieren tanto a las cuestiones prejudiciales de validez e interpretación. Respecto de las de validez, lo que hace el TJUE es determinar que la norma de la UE en cuestión es válida o no y obliga al juez que planteó la cuestión prejudicial a no aplicar esa norma en el litigio. Aquí también se detecta el efecto erga omnes, otros órganos jurisdiccionales de los Estados de la UE no podrá utilizarla. Ahora bien, el acto declarado invalido existe. No se declara nulo, sino que son la institución o las instituciones que adoptaron dicho acto a las que le corresponde derogarlo o modificarlo. 3. Otros procedimientos ante el TJUE: recurso de anulación (excepción de ilegalidad), recurso por omisión, recurso por incumplimiento, la competencia consultiva Junto a la cuestión prejudicial, el tribunal posee otra serie de recursos: - Recurso de anulación( art. 263 TFUE). A través de este recurso, el TJUE lleva a cabo un control de legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la UE en el ámbito de sus competencias. El 263 acabara que tipos de actos son objeto: actos legislativos, actos del Consejo, Comisión y BCE que no sean actos jurídicos obligatorios y de los actos del PE y el Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos 70 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López frente a terceros y también actos de organismos y órganos de la UE destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. A partir de estas categorías genéricas, el TJUE a través de su jurisprudencia ha ido completando que actos son objeto de recursos de anulación y cuales son objeto de anulación atendiendo a su contenido y con independencia de la denominación formal. Criterios: - Que produzca efectos jurídicos fuera de la institución, órgano u organismos que lo adopta y; - Debe ser un acto de carácter definitivo, esto es que se trate de un acto en virtud del cual concluye un procedimiento decisorio dentro de la UE. Por ejemplo, los actos que normalmente es el consejo quien los aprueba a través de los cuales la UE concluye acuerdos internacionales con terceros estados, también son susceptibles de recurso de anulación aunque no sean actos legislativos. Legitimación activa del recurso de anulación: Tres categorías de posibles demandantes: - Privilegiados. Estado, PE, Consejo o Comisión. Son privilegiados porque estos pueden impugnar cualquier acto obligatorio de la UE sin manifestar un interés específico en ello. EN el caso de los Estados son los Gobiernos los que están legitimados para interponer es recursos, no se extiende a las entidades sub-estatales dentro de los Estados. En el caso del Estado, es el gobierno, pero en el caso del principio de subsidiariedad puede venir pedida a instancia de los Parlamentos nacionales. - No privilegiados. Los particulares( personas físicas y jurídicas). En este caso, la calificación de no privilegiados pone de relieve que dentro de la aplicación del Derecho de la UE se ha optado por el modelo descentralizado y que se establezca el mecanismo de colaboración entre los órganos jurisdiccionales y el TJUE. Cualquier impugnación de la legalidad de una norma de la UE ha de hacerse ante un tribunal nacional en un litigio que a uno le afecte. Después el tribuna nacional tendría que plantear la cuestión prejudicial. Este modelo explica que los particulares tienen un acceso muy limitado al recurso de anulación( art. 263 TFUE). Son no privilegiados porque los particulares no pueden impugnan cualquier acto de la UE sino aquellos que les afecten directa e individualmente. Ej: imposición de una multa… ¿En qué supuestos una persona puede acudir a impugnar la legalidad de un acto le afecta pero no es destinatario directo? El particular no tiene por que ser un ciudadano de la UE o una entidad con residencia en la UE. Puede ser alguien de fuera que se ve afectado por la norma de la UE. TJUE hace una interpretación restrictiva de afectación directa o individual. ¿Frente polisario? El acceso de los particulares al recurso de anulación está muy limitado. - Semiprivilegiados. BCE, Tribunal de Cuentas y el Comité de las Regiones. Se encuentran en una posición intermedia entre privilegiados y no privilegiados. En esta posición solo pueden interponer el recurso si prueban que el acto impugnado afecta a sus competencias. Interés particular es salvaguardar sus competencias. Sea cual sea el demandante, la interposición del recurso de anulación está sometido al plazo de 2 meses. El computo del plazo dependerá del tipo de acto que se impugne. SI es un acto que se publica puede ser a partir de la fecha de notificación, o a falta de todo ello, se contaría desde el día en que el recurrente hubiese tenido conocimiento del acto en cuestión. Motivos de impugnación: - Incompetencia - Vicios sustanciales de forma - Otras normas juridicas - Desviación del poder 71 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López La impugnación no tiene efectos suspensivos del acto. Habría que solicitar la suspensión. En caso de prosperar el recurso, el TJUE declara nulo, sin valor y efecto alguno el acto impugnado. El valor de la sentencia seria el de cosa juzgada y con efectos retroactivos. El propio art. 264 permite mitigar los posibles efectos de esta nulidad. Sin embargo, el Tribunal indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. El único competente para controlar la legalidad de los catos de la UE es el True, los tribunales nacionales sí pueden actuar pero no pueden declarar a nulidad de ningún acto jurídico. Lo hace vía recurso de anulación. Junto a este hay otro mecanismo: la excepción de legalidad( art. 277 TFUE). La excepción de legalidad no es en sentid estricto un procedimiento autónomo ni un recurso autónomo sino que constituye una excepción que se puede invocar ante el TJUE una de las partes por los mismo motivos previstos para el recurso de anulación( incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del tratado o cualquier otra norma de la UE o desviación de poder). A través de esta, la parte que la innova proclama o declara la invalidez de un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la UE con ocasión de un recurso que tiene por objeto otro acto dictado en aplicación del mismo. Se plantea en el marco de un recurso planteado para impugnar un acto dictado en aplicación. No porque lo ilegal sea la decisión de la sanción sino porque lo que es ilegal es el motivo por el que se puso la sanción. La excepción de legalidad se puede interponer una vez pasados los 2 meses para poder interponer del recurso de anulación. EFECTOS Produce efectos entre las partes. Si se admite esta excepción este acto de alcance general no se aplicará al caso concreto. Pero el acto general seguirá en vigor. Lo único que consigue es que el acto que se impugne no se aplique a las partes en ese litigio, pero seguirá en vigor. Si otros sujetos se ven afectados tendrán que alegar una excepción de legalidad, o que se inste a instituciones competentes para que modifiquen o deroguen el acto. CONTROL SOBRE LAS ACCIONES Y LAS OMISIONES DE LOS ESTADOS MIEMBROS Se va a controlar los comportamientos de los estados miembros. Se hace a través del recurso de incumplimiento( art. 258 a 260 TFUE). En este caso, el objeto de recurso va a ser siempre controlar el respeto del Derecho de la UE por parte de los Estados miembros. Es el recurso que se puede imponer cuando un estado no transpone una directiva o la transpone mal, al margen de la responsabilidad que surja entre el Estado y el particular por el incumplimiento. El estado es responsable frente a la UE por su incumplimiento. Se exige ante el TJUE por vía del recurso de incumplimiento. Llegado el caso podrá decidir poner sanciones o medidas de carácter económicas. Es una vía paralela frente a la que tiene le particular que ha sufrido un daño por consecuencia de ese incumplimiento por parte de Estado. La vía en el caso del particular es la vía del derecho interno. Cuando sufra un daño el particular tiene que acudir a los tribunales nacionales y mecanismos previstos en del derecho interno. A la hora de establecer el incumplimiento del Estado del Derecho de la UE la competencia es exclusiva del TJUE. La apreciación del incumplimiento de las obligaciones de un Estado por parte de otro Estado es competencia de arreglo por el TJUE. Siempre que se trate del incumplimiento del Derecho de la UE. Es el único mecanismo que tienen los estados. Por eso es una medida exclusiva y excluyente. 72 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López Recurso de incumplimiento: - Legitimación activa: Estados miembros o la Comisión. Lo habitual es que esta facultad la ejerza la Comisión; Legitimación pasiva: corresponde a los Estados miembros, con independencia del órgano del Estado que haya incumplido el Derecho de la UE - Incumplimientos objeto de este recurso: referidos a derecho originario, derivado, tratados celebrados por la UE, los principios generales del derecho o sentencias del TJUE. Existe un mecanismo, llegado el caso de que se condene al Estado, éste podrá dirigirse contra el órgano que haya cometido el incumplimiento( CCAA, ayuntamientos…). El incumplimiento también pode llegar de una mala interpretación por los tribunales del Derecho de la UE. - A la hora de interponer este recursos existen dos modalidades dependiendo de quien sea quien lo interponga: - Si es la Comisión o un Estado miembro. Diferencias en cuanto a la tramitación del recurso por ser un procedimiento gradual. No es un recurso que se interponga directamente ante el tribunal al detectar un incumplimiento sino que con carácter previo a la interposición del recurso se hacen unas gestiones previas para tratar de conseguir que dicho estado subsane esos incumplimientos. - Fase precontenciosa. Se hacen gestiones con el Estado infractor o presuntamente infractor con el objetivo de que se explique o alegue los motivos y razones que estime convenientes y en su caso subsane los incumplimientos. Es diferente dependiendo de quien interponga el recurso. Si el recurso lo interpone la Comisión, la fase precontenciosa consta a su vez de 3 etapas sucesivas: - Primera etapa de carácter informal que consiste en contractos preliminares entre el Estado y la Comisión. - Segunda etapa. Si esto no da resultado la comisión puede enviar un escrito de requerimiento al Estado. - Tercera etapa. Si el Estado no contesta a este escrito o la respuesta no satisface a la Comisión, ésta lo que hará es enviar un dictamen motivado a dicho Estado. En él la Comisión explica mas malamente cual es el incumplimiento e invita al estado a poner fin al incumplimiento indicándole al Estado que tendría que hacer. Si el Estado no se aviene a las indicaciones del dictamen motivado la Comisión ya puede interponer el recurso. Se ve por tanto que hay una actividad previa que pretende terminar el asunto sin llegar a los tribunales por la fase contenciosa. El escrito de requerimiento y el dictamen motivado en la fase precontenciosa son requisitos sustanciales de forma. El recurso podría ser inadmitido. Si la fase precontenciosa es iniciada o promovida por Estado miembro. No hay que hacer tantos trámites( art. 259 TFUE). En ese caso el Estado demandante, si decide interponer el recurso, previamente a la interposición del recurso debe someter el asunto a la Comisión. Entre los Estados se coloca en medio la Comisión. Emitirá un dictamen motivado sobre el asunto que le dirige el Estado demandante una vez que la Comisión ha escuchado a ambos Estados. La falta de dictamen no impedirá la presentación del recurso. - Fase contenciosa. Interposición del recurso. Una vez interpuesto el recurso, el art. 260 TFUE dice que el TJUE determinará si el Estado ha cumplido o no sus obligaciones. EN caso de incumplimiento el Estado está obligado a adoptar las medias necesarias para cumplir la sentencia y subsanar dicho incumplimiento. La sentencia del TJUE en principio es meramente declarativa, declara el incumplimiento del Estado. Pero una sentencia por incumplimiento es muy útil para el particular. La sentencia del TJUE por incumplimiento puede servir de base al particular como base para reclamar los daños que haya sufrido por su incumplimiento. La sentencia es un argumento más para el particular. En el caso de inejecución de la sentencia por parte del Estado se interpone un nuevo recurso de incumplimiento por parte de la Comisión( que será la vigilante de que se cumpla la sentencia). La Comisión ofrece al Estado la posibilidad de explicarse, si no dice nada o no satisface lo que dice 73 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected]) lOMoARcPSD|4216422 Instituciones y Derecho de la Unión Europea Ramón Gerpe López se interpondrá el nuevo recurso. En este nuevo recurso la Comisión indicará el importe a tanto alzado de la multa por incumplimiento que habrá de pagar el Estado. Si el TJUE tiene que pronunciarse lo que va a hacer es declarar que ha incumplido la sentencia y le impondrá una multa. CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS INSTITUCIONES DE LA UE No se van a controlar los actos de las instituciones, sino las omisiones, el no comportamiento. Casos en los que las instituciones no actúan estando obligadas a hacerlo. Recurso de inactividad o por omisión( art. 265 y 266 TFUE). - Tiene que ser una omisión por parte instituciones, órganos u organismos de una obligación del Derecho de la UE. - Legitimación pasiva: instituciones, órganos u organismos; legitimación activa: volvemos a la diferenciación de demandantes privilegiados( Estados miembros y 5 instituciones, el Tribunal de Cuentas no está legitimado). No tienen que demostrar ningún interés en la demanda. Los no privilegiados son los particulares. En este caso la legitimación de los particulares es una legitimación muy restrictiva porque el particular solo puede interponer un recurso cuando la institución, órgano u organismo no le haya dirigido a él directamente( el particular) un acto. Cuando el acto le afecte el acto directa o indirectamente al particular cuando no sea el destinatario directo( igual que en el recurso de anulación). - Se tramita igual que el recurso de incumplimiento. Hay una fase precontenciosa y una contenciosa. En la precontenciosa se requiere a la institución a que actué. Transcurridos 2 meses sin que la institución haya actuado se abre la posibilidad de interponer el recurso por omisión en el plazo de 2 meses. La sentencia es meramente declarativa de un incumplimiento. La ejecución corresponder al a institución, órgano u organismo que se viera afectado, tendría que actuar. Recurso por responsabilidad extracontractual de la UE. Está previsto en el art. 268 y 340 TFUE. Responsabilidad de la UE que como consecuencia de su actuación cause daños. Están legitimados las personas físicas o juridicas y los Estados miembros que hayan sufrido el daño. La legitimación pasiva es de la UE en general. Lo que ocurre es que el Tribunal suele exigir que el recurso se dirija hacia la institución que ha causado el daño. Requisitos: los mismos requisitos que los exigidos para la responsabilidad del Estado por violación del Derecho de la UE frente a los particulares( sentencia de nombre francés). COMPETENCIA CONSULTIVA DEL TJUE Se refiere al control de los acuerdo internacionales suscritos por la UE. Sobre su compatibilidad con los tratados constitutivos. Legitimación activa: Consejo, Comisión, PE o los Estados miembros. El TJUE emite un dictamen que no es consultivo, porque el dictamen negativo del tribunal hace que no se pueda manifestar el consentimiento en el tratado. Esta solicitud de dictamen se hace con anterioridad a la manifestación del consentimiento. Control previo al a manifestación del consentimiento. 74 Descargado por Miguel Cornejo ([email protected])
