4. Guía de las políticas públicas

GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA
SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
DEEPP
GRUPO DE POLÍTICAS PUBLICAS
BOGOTÁ, D.C.
NOVIEMBRE DE 2005
1
TABLA DE CONTENIDO
Pag
1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES
2. PARÁMETROS GENERALES
Acciones Participativas
Contemplar Planeación Prospectiva
Desarrollar Análisis Situacionales
2.4. Identificar Recursos Disponibles
2.5. Conocer Experiencias Exitosas
2.6. Asegurar Adecuada Difusión
2.7. Identificar al Líder Institucional
2.8. Definir Compromisos Políticos
2.9. Aplicación a Nivel Local
2.10. Realizar Monitoreo y Evaluación
3. ESTRUCTURA BÁSICA DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
y Principios
Diagnóstico por componentes
3.2.1. Análisis del Marco Jurídico
3.2.2. Análisis Interno y Externo
Objetivos General y Específicos
3.4. Estrategias, Acciones, Metas e Insumos
3.5. Indicadores y Sistema de Seguimiento y Evaluación
3.6. Instancias Responsables y Fuentes de Financiación
4. SOCIALIZACIÓN E IMPLEMENTACIÓN
2
3
3
2.1. Realizar
3
2.2.
3
2.3.
4
4
4
4
4
4
5
5
5
3.1. Enfoque
5
3.2.
5
5
6
3.3.
6
7
8
9
9
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES
Dentro de los procesos de construcción de Políticas Públicas, existen dos criterios
conceptuales del componente estructural que han venido surgiendo de manera generalizada.
El primero, el cual parte del entendido que una Política Pública es aquella que se construye a
partir de los diferentes estamentos públicos en la búsqueda de un objetivo específico, con el
fin de buscar el logro de bienestar común; y un segundo criterio, mucho más estructurado,
donde se concluye que una Política Pública parte de la estructuración de acciones
construidas participativamente en torno a un determinado Interés Común y que trasciende los
intereses privados o corporativos.
Una Política Pública surge de un proceso de construcción permanente a través de
convocatorias de actores diversos que, en últimas, son los que hacen posible su
implementación y ejecución. Por esto, se define la Política Pública como, el conjunto
coherente de enfoques, principios, objetivos, estrategias y planes de acción que identifican,
comprenden y abordan las problemáticas de una sociedad (económica, política, social,
cultural o ambiental) o busca generar las condiciones adecuadas para un grupo poblacional.
Existen cuatro etapas en el ciclo de las Políticas Públicas: Origen, Diseño, Gestión y
Evaluación1, las cuales no necesariamente se pueden dar de manera causal y consecuente,
sino que surgen según los momentos de discusión social, de propuestas y de procesos
políticos. Estas Políticas Públicas se pueden aceptar, rediseñar o terminar, según coincidan
con las preocupaciones sociales, la existencia de soluciones técnicas o el apoyo político.
2. PARÁMETROS GENERALES
2.1. Realizar Acciones Participativas
Es necesario desarrollar metodologías a partir de una verdadera participación de los actores.
Se debe incluir de manera activa a la sociedad civil y al sector privado. La metodología debe
acoger el enfoque participativo como un elemento fundamental y su aplicación se debe
realizar a través de grupos de trabajo o talleres grupales.
Un esquema participativo exige una adecuada identificación de actores e intereses, e implica
analizar las características de los sectores.
Esto permite definir responsabilidades,
competencias, instancias de gestión, mecanismos de coordinación dentro de las instituciones
y sectores, facilita el establecimiento de alianzas estratégicas, genera una perspectiva
holística y permite desarrollar acciones focalizadas. Se debe partir de la identificación de las
capacidades de los actores y definición de sus compromisos, con el fin de puntualizar
verdaderos Compromisos Vinculantes, lo cual permite proponer resultados claros y precisos.
2.2. Contemplar Planeación Prospectiva
Se debe contemplar procesos de Planeación Prospectiva que permitan conocer, analizar y
reflexionar sobre las condiciones, variables y actores que influyen en el sector o grupo
poblacional, analizando los posibles escenarios en los cuales el sistema opera, con el fin de
desarrollar las estrategias adecuadas.
La Planeación Prospectiva tiene como propósito anticipar los futuros posibles, probables y
1
LAHERA P., Eugenio. Políticas y Políticas Públicas. NU – CEPAL. Serie Políticas Sociales. Santiago de Chile, 2004
3
deseables, a través de la elección de escenarios identificados por medio de la Prospectiva, la
cual implica tener una mirada al futuro cercano (porvenir) enfocándose en esclarecer
acciones presentes. Esto requiere manejar visiones globales y sistémicas que expliquen los
posibles futuros, a través de datos del pasado, evoluciones futuras de variables (cuantitativas
y cualitativas) y conocer los comportamientos de los actores implicados. Para esto se
pueden utilizar métodos como Análisis Estructurales o de Variables Clave, Consultas de
Expertos -DELPHI o Análisis de Escenarios.
2.3. Desarrollar Análisis Situacionales
Se debe hacer un análisis de los distintos perfiles poblacionales o sectores con los cuales se
piensa desarrollar la Política Pública a nivel regional o municipal. Para los grupos
poblacionales, es importante hacer distinciones considerando edad, sexo, rural/urbano,
bagaje étnico, nivel educativo, ingreso familiar. Para los sectores a ser analizados es
necesario identificar aquellos parámetros de productividad y competitividad que los
caracterizan y cualifican dentro de un entorno internacional, nacional o regional de ser
posible. Con base en estas características, se finjan los objetivos y estrategias a desarrollar.
2.4. Identificar Recursos Disponibles
Se requiere hacer un perfil de los recursos disponibles en el territorio. Los recursos son las
políticas, programas y medios financieros del gobierno, ONGs, iniciativas privadas, redes
existentes, experiencias y marcos legales. Hacer una adecuada comparación de las
necesidades de los sectores o grupos poblacionales con los recursos disponibles permite fijar
metas consecuentes, de largo plazo, y medibles en el corto plazo. De acuerdo a estas, es
que se puede diseñar un marco de acción acorde a las necesidades.
2.5. Conocer Experiencias Exitosas
Se recomienda aprender de la experiencia. Muchos países o regiones han desarrollado
políticas y han llevado a cabo una gran variedad de proyectos para el desarrollo sectorial o el
mejoramiento de las condiciones poblacionales. Es necesario identificar las investigaciones
existentes y conocer las experiencias acumuladas en los territorios exitosos.
2.6. Asegurar Adecuada Difusión
Se debe asegurar que las políticas públicas sean difundidas de manera adecuada con el fin
de crear verdaderos compromisos políticos y sociales tanto a nivel regional como local. El
establecimiento y mantenimiento de canales de comunicación mejora las relaciones entre los
diferentes actores participantes.
Las experiencias de campo pueden enriquecer la
comprensión del gobierno sobre la situación de las poblaciones, y por ende la aplicación de
las políticas.
2.7. Identificar al Líder Institucional
Es necesario identificar cual será la entidad líder en el Gobierno que desarrollará y
coordinará la implementación de la Política Pública. El desarrollo de los sectores o grupos
poblacionales implica un enfoque transversal e intersectorial. Dicha Entidad tendrá como
objetivo coordinar las actividades propuestas de los diversos actores que participan en el
desarrollo de la Política Pública, a fin de asegurar la integración efectiva de las acciones en
los procesos de planeación. Esta Entidad también deberá promover la coherencia entre las
políticas y los programas aplicados.
2.8. Definir Compromisos Políticos
La aprobación de una política pública por parte del Gobierno y su promulgación formal
deberá ser indicativo de la voluntad política para iniciarla y lograrla. Por este motivo, se hace
4
necesario buscar de manera adecuada, la vinculación de los sectores políticos que tengan a
su cargo la promulgación formal de la Política a través del proceso más indóneo.
2.9. Aplicación a Nivel Local
Debe existir una adecuada gestión por parte de las entidades ejecutoras para que se puedan
implementar las políticas propuestas a escala provincial y local, de acuerdo a las
características del territorio y su población, siendo necesario direccionarlas a las necesidades
específicas de la población y de los sectores definidos.
2.10. Realizar Monitoreo y Evaluación
El planteamiento adecuado de indicadores de seguimiento permitirá definir una estrategia de
Monitoreo y Evaluación planificada por periodos de tiempo, y que permita, en lo posible,
poder conocer el logro de los objetivos y estrategias propuestas, o en su defecto la
redefinición de metas y objetivos de acuerdo con las nuevas tendencias y necesidades que
surjan.
3. ESTRUCTURA BÁSICA DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
3.1. Enfoque y Principios
El Enfoque, entendido como el sentido que inspira el desarrollo de la política, debe estar
acorde con la realidad y posibilidad del contexto en que se desarrolla el proceso. Este se
relaciona con los Principios y valores políticos y éticos que animan la formulación de la
Política (parámetros orientadores en la elaboración de esta), en particular con la capacidad
de acción pública y los objetivos planteados2. Es necesario analizar las misiones, principios
y funciones de las entidades que tienen ingerencia en el (los) sector(es) o grupo(s)
poblacional(es) al (los) cual(es) se le(s) propone diseñar una Política Pública para que, a
partir de ello, se estructure el enfoque y los principios de la política. Los Principios deberán
ser propuestos a partir de la identificación y priorización de los Parámetros Rectores que se
consideren pertinentes por parte de los actores gestores de la política pública, y de su
alcance.
3.2. Diagnóstico por componentes
Cualquier error de apreciación sobre el sistema estudiado, se refleja en un planteamiento de
estrategias equivocadas. Por esto, se hace necesario realizar adecuados diagnósticos
internos y externos de los diferentes componentes (Demográfico, Económico, Cultural,
Social, Institucional, Ambiental, Tecnológico, entre otros), como procedimiento clave para
una correcta definición de estrategias3. Se hace especial énfasis en el análisis del marco
jurídico, ya que este contextualiza y determina el alcance de las diferentes estrategias y las
competencias de los diferentes actores que proponen desarrollar la Política Pública.
3.2.1. Análisis del Marco Jurídico: Se debe partir de un adecuado análisis del marco jurídico
y administrativo que regula al sector o grupo poblacional al cual se piensa incidir a través de
la Política Pública; en lo posible es necesario revisar las reglamentaciones internacionales
que apliquen, el marco constitucional, las leyes, decretos y políticas nacionales que al
respecto orientan y direccionan las acciones a definir dentro de la Política Pública, así como
los planes de desarrollo nacional, departamental y municipales, los planes de inversión que
inciden sobre el sector o grupo poblacional o la existencia de consejos, comités, mesas o
2
SARMIENTOA, Libardo. Política Pública de Juventud en Colombia. Logros, dificultades y perspectivas. Bogotá, P 19.
GALBRAITH, Jhon Kenneth. Análisis DOFA. http://www.ascolfa-ca.edu.co/ascolfa-ca.edu.co/gestra/dofa.htm
(23/05/2002).
3
5
cualquier otro tipo de estructura asesora o gestora de acciones de política con el fin de
identificar claramente las competencias y alcances de la Política a desarrollar.
3.2.2. Análisis Interno y Externo: Se sugiere utilizar la herramienta de Planeación
Estratégica, Análisis D.O.F.A., la cual ayuda a determinar el diagnóstico situacional del sector
o grupo poblacional y permite hacer comparaciones con su entorno.4 Esta herramienta
trabaja información útil para analizar las Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas
del sistema. Su análisis se hace a partir de una Matriz que revisa los factores clave del
sistema, resaltando las fortalezas y debilidades internas, comparadas de manera objetiva y
realista con el entorno a partir de las oportunidades y amenazas claves. Su objetivo principal
consiste en encontrar la mejor relación entre las tendencias percibidas del entorno y el
potencial propio del sector o grupo analizado. El Análisis D.O.F.A. consta de dos partes5:
• una Interna, (fortalezas y debilidades del sistema) aspectos sobre los cuales se tiene algún
grado de control, y
• una Externa, (oportunidades y amenazas del sector) donde se deben desarrollar las
capacidades y habilidades para aprovechas las oportunidades y minimizar las amenazas,
circunstancias sobre las cuales se tiene poco o ningún control directo.
Esta herramienta analítica permite definir posteriormente, previa definición de unos objetivos
claros, las estrategias más adecuadas a desarrollar dentro de la Política Pública. La Matriz
sugiere realizar cruces entre los cuatros componentes del D.O.F.A. con el fin de poder
identificar las variables más importantes que sirvan para la estructuración de estrategias
relevantes. Se sugiere realizar las siguientes combinaciones de componentes, por ser las de
mayor impacto:
• Fortalezas/ Oportunidades – F.O.:
Usa fortalezas para aprovechar oportunidades.
Propone las estrategias más PRODUCTIVAS de todos los cruces de componentes, y
corresponde al ideal al cual se debe llegar.
• Fortalezas/ Amenazas – F.A.: Usa fortalezas para neutralizar amenazas. Existe un alto
nivel de PRODUCTIVIDAD en la utilización de las estrategias resultantes, debido a la
utilización de las Fortalezas como elemento que contrarresta las amenazas existentes.
• Debilidades/ Oportunidades – D.O.: Pretende reducir debilidades aprovechando
oportunidades.
Existe una PRODUCTIVIDAD lógica al utilizar las oportunidades
presentadas para contrarrestar las debilidades existentes.
• Debilidades/ Amenazas – D.A.: Pretende reducir debilidades y neutralizar amenazas. El
tipo de estrategia resultante es el menor uso en todas las PRODUCTIVAS, debido a que
son utilizadas como método de choque o de última instancia.
3.3. Objetivos General y Específicos
El Objetivo General debe nacer del problema identificado a través del diagnóstico elaborado
(legal, institucional, sectorial o poblacional) y de las causas que generaron el problema. Es
necesario identificar en el objetivo el propósito de Qué se piensa hacer con la Política? y el
fin de Para qué se hace la Política?. En últimas, este objetivo nos debe orientar hacia donde
vamos con el fin de poder organizar eficientemente los recursos. Su formulación debe
4
GARCÍA GÓMEZ, Jorge Humberto. Planeación Estratégica. Colombia.
http://www.geocities.com/fhgarciag/org/doc8.html (23/05/2002).
5
AYALA
RUIZ,
Luis
Eduardo.
Gerencia
de
mercadeo.
(M91C).
Administrativas.http://www.3w3search.com/Edu/Merc/Es/GMerc065.htm (23/05/2002).
6
Ciencias
Económicas
y
contemplar los cambios que se buscan mediante la ejecución de las estrategias. Es
necesario diferenciar las dinámicas, procesos o metodologías propias de los objetivos con las
actividades puntuales a realizar. Por lo anterior en el objetivo no van definidas actividades
puntuales, sino la expresión de las dinámicas o características que involucran estas
actividades.
Los Objetivos Específicos, deben partir del planteamiento del Objetivo General, y se
determinan como metas parciales a alcanzar para cumplir el mismo. Cada objetivo
específico se refiere a una causa crítica de la problemática analizada. El conjunto de
objetivos específicos permite cumplir el objetivo general. Cada objetivo específico también
debe estar orientado por un propósito (Qué) y un fin (Para qué). Su planteamiento parte del
análisis del problema, de tal manera que cada objetivo específico debe dar respuesta a un
problema o necesidad específico. Estos objetivos son soluciones concretas a las causas del
problema; son los fines inmediatos que la política propone alcanzar en un tiempo
determinado y se deben formular en términos de solución a las causas del problemática
planteada. Cada objetivo debe ser claro, concreto, realista y alcanzable.
3.4. Estrategias, Acciones, Metas e Insumos
Una Estrategia se define como, la forma en que se utilizan y potencializan los recursos
humanos, físicos y financieros con el fin de lograr un resultado propuesto dentro de los
objetivos planteados, a través de la realización de diferentes Acciones, Programas o
Proyectos, es decir, define la forma de alcanzar un objetivo determinado. Se entiende como
el conjunto de técnicas que sirven para identificar soluciones o alternativas potenciales con el
propósito de poder lograr o hacer alcanzables los objetivos planteados. Una adecuada
selección de estrategias, requiere tener en cuenta las Prioridades y Competencias, la
Probabilidad de éxito, la Disponibilidad de Recursos, los Beneficios Logrados Vs los Costos y
la Necesidad de Cooperación. En este sentido, existen seis (6) tipos de estrategias o
instrumentos de intervención por parte de las entidades que proponen políticas públicas6:
• Estrategias Prescriptivas: Buscan modificar comportamientos mediante la obligación, la
interdicción y la autorización. Preveen disposiciones de sanción y medios administrativos
de coerción que aseguren el cumplimiento de la política.
• Estrategias Incentivas: Inducen a una conducta mediante la recompensa.
Existen
sanciones morales, económicas o de hecho tales como los subsidios, tasas de incitación
negativa, publicidad dirigida (advertencias), educación y formación condicionada (normas
y técnicas), instrumentos ejemplarizantes (premios, medallas), instrumentos de presión
(reglamentaciones).
• Estrategias de Coordinación: Requiere la necesidad de desarrollar estrategias de
planificación o estudios de impacto.
• Estrategias de Organización y Procedimiento: Requiere definir modalidades para la acción
de manera formal (comités, consejos, comisiones, redes) o informales (mesas, gestores).
• Estrategias Materiales: Entrega directa de bienes y servicios (educación y salud).
• Estrategias de Delegación a Socios: Propone la colaboración con organizaciones privadas
y ONG (contratación de servicios, convenios colectivos, delegaciones de tareas).
Las Acciones o Líneas de Acción ayudan a desarrollar las estrategias propuestas, por este
motivo se deben definir de manera secuencial, lógica y coherente. No se deben incluir
acciones que no sean necesarias para producir los resultados buscados. Son actividades
6
ROTH DEUBEL, André-Noël. Políticas Públicas, Formulación, Implementación y Evaluación. Bogotá, Agosto de 2004
7
que se preveen para la buena ejecución de la política; a partir de ellas se obtendrán las
metas propuestas. Para lograrlo se necesita un conjunto de insumos y recursos en un
periodo de tiempo determinado. Estas requieren la realización de tareas y procesos
planeados y realizados de manera participativa. Definen responsables, cantidad, calidad,
tiempo y lugar. Las acciones se verán reflejadas a través del planteamiento de Programas o
Proyectos específicos. Es necesario definir un cronograma de ejecución, que describa el
tiempo necesario para la implementación de las diferentes acciones y estrategias.
Las Metas son el resultado o logro medible cuantitativa y cualitativamente del cumplimiento
de cada acción en un periodo de tiempo determinado. La Meta define a donde se quiere
llegar, al igual que ayuda a plantear los resultados esperados en términos cuantitativos
(numéricos o porcentajes) o cualitativos descritos de manera puntual. Se deben establecer
de manera progresiva con el fin de ir alcanzado cada acción propuesta. Deben ser claras,
concretas y alcanzables en tiempo y recursos. Cada Meta debe reflejar un Resultado o
Producto, efecto de las actividades que se realizan, a partir del uso de insumos, con el fin de
contribuir al logro de los objetivos específicos.
Los Insumos son recursos humanos, físicos, técnicos o tecnológicos que se necesitan para
ejecutar las actividades previstas, producir resultados y alcanzar objetivos. Los Insumos
deben responder a las necesidades y exigencias de la política. No se deben incluir insumos
innecesarios para la realización de las actividades propuestas.
Cuadro 1. Formato para definir Estrategias
Objetivo
Estrategia
Línea de Acción
Meta
Programa
Entidad
Producto
Proyecto
Responsable
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Cuadro 2. Formato para determinar Insumos o Recursos
Linea de Acción
Programa
Humanos
Proyecto
Físicos
Recursos
Financieros
Tecnológicos
Cuadro 3. Formato para definir Cronograma de Actividades
Linea de Acción
Cronograma en tiempo
Programa
Proyecto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
3.5. Indicadores y Sistema de Seguimiento y Evaluación
Un Indicador es una unidad de medida que permite realizar el seguimiento periódico y
verificar el cumplimiento del objetivo planteado. Permite tener una unidad de medida para
valorar y evaluar el cumplimiento, comportamiento y dinámica del objetivo y lineas de acción,
además de señalar al finalizar el periodo, que metas concretas se logran cumplir. Los
8
indicadores de resultado permiten establecer en que medida y plazos son alcanzados los
resultados. Las fuentes de verificación indican donde se puede obtener la información sobre
los indicadores para verificar que los resultados se lograron. A partir de estos, se construye
el proceso de Seguimiento y Evaluación de los resultados de la Política construida.
Este proceso de Seguimiento y Evaluación debe ser Integrado a la política, constituido como
una acción más en la gestión de la misma; Continuo, es decir, realizado durante todo el
proceso y no solo al final; y Decisorio, ya que los datos obtenidos facilitan y fundamentan la
toma de decisiones. El Monitoreo, Seguimiento y Evaluación es una responsabilidad de la
entidad coordinadora del proceso, inherente a sus compromisos y responsabilidades y por lo
tanto, ninguna de estas tareas debe ser delegable en instituciones externas.
La entidad coordinadora debe tener interlocución directa con Planeación Departamental, con
el fin de trabajar coordinadamente en el diseño, gestión y seguimiento de la política
propuesta. Para el Diseño, Planeación Departamental apoya en la definición y aplicación de
la metodología a seguir para la construcción de la política; para la Gestión, apoya en la
utilización de los Consejos de Política existentes (Conpescun, Codeps) para la formulación
de lineamientos y estrategias que faciliten la gestión; y para el Seguimiento, la entidad
coordinadora debe reportar de manera periódica a Planeación el avance y cumplimento de
cada una de las estrategias y líneas de acción propuestas, así como las dificultades
encontradas con el fin de proponer de manera conjunta, los correctivos.
3.6. Instancias Responsables y Fuentes de Financiación
La construcción de la Política Pública debe ser un proceso participativo, por esto, es
necesario definir por cada una de las lineas de acción. la entidad responsable de su
implementación. Así mismo, si la línea de acción amerita ser financiada, cada responsable
deberá proponer los recursos con que cuenta para su logro. Se deberá plantear la mejor
estrategia de cofinanciación bien sea a través de recursos propios o por medio de gestión de
recursos externos que permita su cumplimento. El Diseño de la Política debe ser un trabajo
desarrollado desde, para y con los beneficiarios directos. Esto permite definir y aprovechar
mejor los aportes de todos, desarrollando y ejerciendo la autonomía, como práctica que
propicia la toma de decisiones responsables y el compromiso individual y grupal.
4. SOCIALIZACIÓN E IMPLEMENTACIÓN
Una vez se encuentra construida y propuesta la Política Pública, la entidad coordinadora
deberá desarrollar un proceso de socialización y validación a través de talleres o foros de
discusión donde participen los actores directos con el fin de avalar o hacer los ajustes
respectivos. En todo caso, si la política se ha construido a partir de un proceso participativo,
los ajustes serán mínimos; no deberán existir grandes cambios.
Se debe definir la estrategia más adecuada para la Adopción de la Política (Ordenanza,
Decreto Departamental, Resolución, Lineamiento, Circular). Esto depende del grado de
participación que tuvieron las instancias decisorias durante el proceso de diseño, así como
del compromiso político y las gestiones realizadas al momento de hacer la socialización. Si
en la Gestión de Política se requiere alguna orientación o gestión de estrategias, se debe
utilizar al Consejo de Política Económica y Social de Cundinamarca-Conpescun o al Consejo
Departamental de Política Social – Codeps, según el sector (hacen las veces del Conpes
Económico y Social para la Nación). Estos utilizan los Documentos Conpes como
herramienta de gestión y articulación de estrategias para el logro de la política.
9