Administración Pública UNIDAD II Finanzas Públicas Concepto Las finanzas públicas son la disciplina que se enfoca en la obtención de ingresos, realización de gastos y gestión de la deuda pública de un Estado. Es decir, esta rama de las finanzas se centra en dos frentes que son competencia del Gobierno: la recaudación de impuestos y el gasto público. Dependiendo de ambos, se puede generar un déficit público o superávit público. Si hay superávit fiscal tendremos ahorro público. Por el contrario, si existe déficit, aumentará la deuda pública. Las finanzas públicas deben tener como uno de sus objetivos principales un presupuesto público sostenible en el tiempo. Es decir, no debería generarse una deuda pública que en el largo plazo obligue, por ejemplo, a elevar impuestos o a recortar beneficios a los ciudadanos. Ingreso público Por un lado, el Gobierno debe gestionar la recaudación de impuestos, tratando de establecer un sistema con equidad impositiva. Es decir, se debe tratar el contribuyente en función a su situación económica. Para definir el sistema tributario se debe tomar en cuenta Que una elevada carga tributaria puede incentivar a que los ciudadanos realizan sus actividades económicas en la informalidad. Esto, para evitar el pago de altos impuestos. 1 Administración Pública Gasto público Por otro lado, las finanzas públicas también se encargan de la definición del presupuesto estatal. Este debe buscar satisfacer, en principio, las necesidades básicas de todos los ciudadanos, como salud, educación y seguridad. Asimismo, el Estado debe promover proyectos de inversión que eleven la productividad del país en el largo plazo. Esto se da, por ejemplo, con el desarrollo de infraestructura y con la inversión en innovación. Debe tomarse en cuenta además que los ciudadanos se verán más incentivados a pagar impuestos si perciben que el Estado usa los recursos recaudados en beneficio de la población. El Gobierno debe tomar entonces todo esto en consideración en la estructuración del presupuesto estatal, que usualmente se hace cada año. Aunque también se pueden desarrollar planes de periodos más largos, como quinquenales. Elementos de las finanzas públicas. Los componentes de las Finanzas Públicas son el ingreso, el gasto y por supuesto la deuda pública, es sobre esta base donde definimos la postura fiscal, o la política fiscal, que se entiende como el resultado de todos aquellos flujos que sean económicos, esto debe ser registrado en el sector público en un periodo de tiempo determinado, esto afectara la situación financiera. Las finanzas públicas son un tipo de mecanismo fundamental en el cual el estado distribuye, gestiona y obtiene todos aquellos recursos que sean necesarios para así poder llevar a cabo una prestación de servicios públicos. Esto es con un simple objetivo y es el de satisfacer todas las necesidades que pueden llegar a tener en común la sociedad, nada de esto sería posible sin un par de elementos simples que nos ayudan a regir un funcionamiento de nuestras finanzas. 2 Administración Pública Necesidades Públicas Aquí le daremos la razón a la existencia del estado, esto se debe a que nacen del acto de vivir en una sociedad, aunque todos sabemos que el individuo por sí solo no había sido capaz de satisfacer todas sus necesidades, es por esto que se dio por fuerza de necesidad la existencia de un gobierno. Esto para que promoviera la solución de cualquier tipo de problemas, estos son unos requisitos sociales de interés colectivo importante, son fundamentales para todo el desarrollo y sustento de una comunidad. Podemos clasificar todas las necesidades públicas, estas suelen ser divididas entre absolutas y relativas. ABSOLUTAS Esto existe desde hace mucho tiempo como un tipo de base que es fundamental para la sociedad, debemos tener una administración de la justicia y defensa exterior y un orden interno, el cumplimiento de todo esto es parte fundamental de las autoridades que sean necesarias. RELATIVAS Estas son importantes, ya que nacen del desarrollo y la evolución intelectual de todo ser humano, esto básicamente se ve centrada en su educación, transporte, salud, construcción de algunas obras, entre otras cosas. Le llamamos relativas porque todos estos individuos pueden elegir que el estado intervenga o no, un ejemplo de ello es la escuela y todos aquellos servicios de salud privados. Los servicios públicos son aquellas prestaciones que se brindan al servicio de la comunidad en general. Aquí vemos un conjunto de acciones que el estado debe llevar a cabo, esto es para poder cumplir con todas las funciones públicas y por supuesto todos aquellos objetivos, estos servicios también se dividen en cuatro partes fundamentales. 3 Administración Pública SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES Estos son los tipos de servicios que se otorgan para generar un tipo de satisfacción públicas absolutas en cuanto a todas sus necesidades. SERVICIOS PÚBLICOS NO ESENCIALES Aquí se prestan estos servicios para así poder satisfacer todas las necesidades públicas que sean relativas, estas no están vinculadas con una soberanía o algún tipo de autoridad suprema, estas pueden ser atendidas por particulares en el momento que se desee. SERVICIOS PÚBLICOS DIVISIBLES Estas son las que nos permiten el poder identificar o simplemente individualizar al usuario en cuanto al uso de este servicio, un ejemplo bastante común de esto son las casetas de cobro, también la instalación de una toma de agua de cualquier inmueble que sea propio. Esto es un servicio meramente exclusivo del propietario. SERVICIOS PÚBLICOS INDIVISIBLES Los aprovechamientos de estos servicios se basan simplemente en el pueblo en general, en cualquier momento, estas son las calles y avenidas que se mantengan limpias y por supuesto en un buen estado, la policía, este está ahí para así poder brindar sus servicios a todas aquellas personas que lo necesiten. GASTOS PÚBLICOS Con esto nos referimos a todas aquellas compras y todos aquellos gastos que en el que el estado debe invertir, esto claramente requerirá de un lapso de tiempo 4 Administración Pública establecido para así poder lograr toda la satisfacción de las necesidades de toda la sociedad. Es aquí donde debemos usar nuestras finanzas de manera muy sabia, esto se debe a que este elemento deberá ser administrado con sumo cuidado y perfección, para así poder evitar posibles endeudamientos que son innecesarios, esto se hace con el fin de lograr un balance y poder mantener la economía de un país. RECURSOS O INGRESOS PÚBLICOS Aquí hablamos del medio con el que cuenta un estado para así poder llevar a cabo todas las funciones públicas y así poder cumplir con todos nuestros objetivos planteados durante un periodo determinado de tiempo. Todos los recursos que entran son ingresados a una tesorería, esto forma de una riqueza que se le es acreditada a una nación, aquí se generan los pagos gracias a los impuestos de la ciudadanía y todas las empresas privadas, esto entre otras cosas. Se le permitirá a un gobierno el poder administrar de forma segura el gasto público. Todos estos ingresos públicos se pueden separar, estos pueden ser ordinarios y extraordinarios, cuando hablamos de los ordinarios nos referimos a todos los ingresos que son de tipo constantes y periódicos. Esto es algo así como una recaudación de impuestos que se pueden llegar a realizar de manera anual o semestralmente, cuando hablamos de los que son extraordinarios, queremos dar a entender que estos no representan ni prestan ninguna prioridad y suelen provenir de un excedente o simplemente un suceso extraordinario que se pueda llegar a generar. 5 Administración Pública Es importante que se maneje este concepto de manera prudencial, las finanzas siempre serán la necesidad de un estado, se deben salvaguardar todas las distribuciones equitativas de todos estos recursos. Es necesaria una administración que sea de forma correcta en cuanto a todas las riquezas, esto se necesita para así poder mantener un equilibrio en cuanto a lo económico y así poder incentivar a todos los próximos inversionistas. Así podremos buscar una manera constante de lo que viene siendo una disminución de la tasa de inflación, y así poder promover el desarrollo económico y social de cualquier país. Ya sabemos que el crecimiento de una nación dependerá totalmente de que tan exitosa es su gestión en cuanto a las finanzas públicas. FIN DE LAS FINANZAS EN EL DESARROLLO DE UN PAÍS Será siempre menester del Estado, salvaguardar la distribución equitativa de los recursos y la correcta administración de las riquezas, para mantener el equilibrio económico e incentivar a los inversionistas. Así como buscar constantemente la disminución de la tasa de inflación y promover el desarrollo económico y social del país por el que velan. El crecimiento de una nación, dependerá de la exitosa gestión en finanzas públicas Limitaciones La estabilidad fiscal es sumamente importante en la economía de cualquier país, ya que de su mantenimiento o desequilibrio depende el comportamiento de una cantidad de variables que tiene un impacto en la calidad de vida de los ciudadanos. 6 Administración Pública Cuando se hace referencia a la estabilidad fiscal se vuelve necesario definir y comprender el alcance de las palabras déficit y superávit. El superávit fiscal se refiere a la situación en la que los ingresos obtenidos por el Estado (provenientes fundamentalmente de los impuestos) superan los gastos realizados por éste, es decir, hay un exceso de ingresos con relación a los gastos realizados. Este resultado fiscal superavitario puede deberse, por un lado, a una gestión correcta del gobierno o, por el otro, a una ausencia de inversiones propiciadas por éste. Por lo tanto, la existencia de superávit fiscal no implica necesariamente que se estén satisfaciendo todas las necesidades de la población. El déficit fiscal se da cuando los gastos del Estado son superiores a los ingresos obtenidos, es decir, las cuentas del Estado presentan un resultado negativo. El desequilibrio de las cuentas fiscales implica una serie de consecuencias para el resto de la economía que se evidencian de varias maneras, afectando a la población. Una de ellas puede ser una inflación elevada, derivada de un excesivo gasto del gobierno que presiona la demanda agregada, lo que repercute en la capacidad adquisitiva de los ciudadanos. A la inversa, cuando las cuentas fiscales ya son deficitarias, el gobierno buscará aplicar una política fiscal contractiva, lo que implicará una disminución de los gastos del Estado afectando, asimismo, a la población ya que también se verán disminuidos los gastos sociales, las obras de infraestructura etc., lo que además puede ir acompañado de un incremento de los impuestos en detrimento de los ingresos de los que dispondrá la sociedad. El déficit fiscal también puede influir en la inversión privada, ya que el Estado se convertirá en un competidor más en la captación de recursos (provenientes del ahorro) para poder hacer frente a su situación deficitaria, pasando este ahorro de un financiamiento de la inversión a un financiamiento del déficit fiscal. Tampoco puede dejarse de lado el aspecto del endeudamiento del país, ya que al ser insuficientes los recursos generados por el Estado, los ingresos necesarios para cubrir un déficit deben ser obtenidos a través de préstamos, los cuales implican una obligación de devolución, con los correspondientes riesgos que esta situación implica 7 Administración Pública El Congreso Nacional tiene la facultad de realizar modificaciones al proyecto presentado, pero cumpliendo determinadas condiciones. En este sentido, la Ley Nº 1535/99, en su Artículo 17º, establece que en el estudio del Proyecto de Ley de Presupuesto por el Congreso Nacional no se podrán reasignar recursos destinados a inversiones con el propósito de incrementar gastos corrientes ni aquéllos con afectación específica previstos en leyes especiales. Asimismo, las ampliaciones presupuestarias sólo podrán destinarse a rubros de inversión y deberán prever específicamente su fuente de financiamiento. Sin embargo, en la práctica los cambios que se realizan no sólo están relacionados con la redistribución de los fondos ya propuestos (manteniendo el monto total presupuestado), sino que discrecionalmente se asignan más recursos a cualquier tipo de gasto, principalmente al grupo de los gastos corrientes, a través de la creación de cargos públicos, sin una clara identificación del origen de los ingresos que los financiarán y respondiendo a intereses meramente políticos en desmedro del bien común. Cabe resaltar que este tipo de gasto es considerado rígido, es decir, de cumplimiento obligatorio y financiado con recursos del Tesoro, lo que impone una gran presión sobre la Administración Tributaria desde el inicio, dejando poco margen de recursos para destinarlos a otro tipo de gastos (como inversiones, gasto social etc.). Al respecto, Paraguay se posiciona como uno de los países de la región que más atribuciones y facultades otorga al Congreso Nacional en el proceso presupuestario. Tal es así, que a través de un índice elaborado por el Banco Mundial para América Latina a través del cual se busca medir la influencia que posee el Poder Legislativo en distintos países de la región en lo que respecta a la determinación de los salarios, Paraguay se posiciona como el país con el Parlamento con mayor influencia en la determinación salarial, ya que es el único que permite incrementar la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo en este aspecto (Ministerio de Hacienda, 2010). Estas desmedidas facultades atribuidas al Poder Legislativo se amparan en una situación de índole jurídica a través de la cual, y ante la ausencia de una limitación al respecto en la máxima jerarquía del sistema jurídico (la Constitución Nacional), el 8 Administración Pública Parlamento plantea una cierta pugna de ley versus ley (Ley Nº 1535/99 y la Ley de Presupuesto de cada año) en la cual se considera de mayor peso y, por lo tanto, de aplicación efectiva a la ley posterior, que en este caso sería la Ley de Presupuesto de cada año. El resultado final de estas atribuciones evidencia la dicotomía de objetivos existentes entre ambos poderes del Estado y se plasma en un presupuesto muy elevado, el que año tras año se contrapone a las estimaciones iniciales de ingresos presentadas por el Poder Ejecutivo a través de la incorporación desmedida de gastos por parte del Parlamento. Todo esto impone, desde el inicio, un margen de actuación acotado para el Estado, convirtiendo de esta manera al presupuesto en una herramienta de difícil aplicación, llevando aparejado un contingente de impacto negativo en la estabilidad fiscal esperada, lo que a su vez se verá reflejado en costos en términos de bienestar social. Un equilibrio sostenible de las condiciones económicas es un requisito fundamental para aspirar a conseguir las mejores condiciones posibles de vida para los ciudadanos de un país. BIEN PÚBLICO Un bien público es aquel cuyo consumo es indivisible y que puede ser compartido por todos los miembros de una comunidad sin exclusión. Usualmente su gestión está a cargo del Estado. Es decir, alcanzar el bien común, objetivo fundamental del Estado. Unas cuentas fiscales desordenadas, con sucesivos resultados deficitarios, se constituyen como el desencadenante de una serie de consecuencias a nivel económico que repercutirán en diversos aspectos de la vida de las personas, ya 9 Administración Pública que la programación de gastos excesivos que no están respaldados por fuentes reales de financiamiento requerirán de la intervención del Estado, el cual deberá aplicar medidas restrictivas con miras a contener estos gastos, lo cual podría repercutir en el desempeño de diversas variables económicas como la producción, el empleo etc. El mantenimiento de la estabilidad fiscal es importante, ya que los déficits fiscales suelen implicar inflación elevada, la aplicación de políticas fiscales contractivas por parte del Estado, un excesivo endeudamiento, todo esto con sus correspondientes impactos en el bienestar de las personas. Asimismo, esta situación también impacta a la imagen del país a nivel internacional, influyendo este resultado en las decisiones de inversión extranjera en el país. Las vastas facultades atribuidas al Poder Legislativo en el Paraguay, que le confieren un gran poder a la hora de determinar el Presupuesto General de la Nación, deben ser atendidas y revisadas con detenimiento, considerando los grandes intereses políticos que se encuentran presentes en esta instancia y que, en muchos casos, se anteponen a los intereses de la sociedad, y que arrojan como resultado presupuestos de difícil cumplimiento y que reflejan una clara dicotomía entre las intenciones de ambos poderes del Estado, incorporando elevados gastos que superan a las fuentes reales de financiamiento y que impactan directamente en la estabilidad fiscal, lo que finalmente se traducirá en costos en términos de bienestar social. El proyecto de Presupuesto General de la Nación presentado cada año por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional generalmente queda sancionado como Ley con unos números distintos a los previstos inicialmente. Estas desviaciones del proyecto introducidas por el Poder Legislativo suelen ser vistas como meros números sin comprender realmente lo que se encuentra implícito en los mismos, las diferencias específicas que llevaron a estos resultados diferentes del presupuesto, así como las consecuencias que implicarían en diversos ámbitos tanto económicos como sociales. Los investigadores se encuentran familiarizados con los conceptos fundamentales tratados en el presente trabajo de investigación, sin embargo, al no ser el área 10 Administración Pública específica de su desempeño, podría requerirse la asistencia de especialistas en el ámbito presupuestario para una comprensión más detallada de su programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación y control Un bien público es aquel cuyo consumo es indivisible y que puede ser compartido por todos los miembros de una comunidad sin exclusión. Usualmente su gestión está a cargo del Estado. En otras palabras, un bien público es, en general, accesible para cualquier persona sin mayor restricción. Su titularidad y administración le pertenece normalmente al gobierno o autoridad correspondiente. Algunos ejemplos de bienes públicos son el alumbrado de las calles, los parques, las playas, entre otros. Propiedades y distinciones de los bienes públicos Teniendo en cuenta su definición, podríamos afirmar que estos bienes tienen tres propiedades que les diferencian de los bienes privados: Se consumen conjuntamente, dando utilidad a más de un usuario a la vez. No se puede excluir a un individuo o a un colectivo de su consumo. No hay rivalidad, es decir, si una nueva persona lo consume no afecta ni limita el acceso al resto de ciudadanos. Tipos de bienes públicos Podemos clasificar a los bienes públicos según el rigor con el que se cumple las condiciones descritas en el subtítulo anterior: Tipos de bienes públicos citar Si nos centramos en el principio de “no exclusión”, la segunda de las propiedades mencionadas, también podemos hacer otro tipo de clasificación: 11 Administración Pública Bien público no excluyente: Cuando no es posible impedir el acceso a quien no paga por él. Bien público excluyente: Se puede impedir que un individuo lo consuma si no paga por el mismo. Un ejemplo serían las autopistas con peaje. Así, se establecen controles para que los conductores realicen el abono correspondiente como condición para poder seguir circulando por la carretera en cuestión. Bienes Preferentes: Los bienes preferentes son aquellos que satisfacen necesidades preferentes, las que quedan configuradas por el conjunto de situaciones donde el estado adopta decisiones que no reflejan necesariamente las preferencias individuales (por ejemplo, la educación primaria obligatoria o los altos impuestos sobre el consumo de cigarrillos); los bienes preferentes satisfacen las necesidades individuales y son apropiables, pero también afectan la satisfacción de las necesidades generales. Externalidades Intervención estatal El concepto de intervención estatal se usa para explicar las acciones que ciertos gobiernos toman con la intención de mejorar las actividades económicas. Es la participación del Estado en las acciones pertinentes al ámbito económico de una empresa privada o pública. El intervencionismo estatal logra la disminución de la autonomía. Algunos Estados implementa acciones de control del mercado, como: la conversión del sistema tributario y la seguridad social en herramientas para la repartición de ingresos. En ese sentido, seleccionan determinados bienes de carácter público para que los organismos privados no puedan usarlos de manera adecuada. El sistema de intervención estatal utiliza la explotación de los recursos naturales de manera sostenible; reduciendo los riesgos de contaminación al mínimo. Además, regulan y controlan todas las actividades económicas donde haya abuso de poder por parte del sector privado. Monopolio natural 12 Administración Pública Un monopolio natural se presenta cuando existe una ausencia total de competencia, debido a que dicha empresa puede abastecer al mercado a un coste menor y con una calidad mayor que si existiese competencia. Al definir monopolio natural, nos referimos a la situación en la cual una empresa domina el mercado y se posiciona como única oferente dentro del mercado frente a una gran cantidad de demandantes. Se llama natural porque su capacidad competitiva le permite posicionarse como la empresa que ofrece el producto al mejor precio y de la mejor calidad, desplazando a los demás competidores. Ejemplos de monopolios naturales Algunos ejemplos que podríamos encontrar en la situación de monopolio natural, encontramos: Abastecimiento de servicios básicos o primordiales: Tales como agua potable, energía eléctrica, suministro de gas. Si te pones a pensar en la ciudad o comunidad donde vives, y pones atención cuántas empresas compiten en ese mercado, siempre será una (monopolio puro) o dos empresas (duopolio) las que brindan estos bienes o servicios. Productos de alta tecnología: Estos productos también son ofrecidos en algunos casos por una solo empresa (monopolio puro), por dos (duopolio) o por pocas empresas (oligopolio). Podemos mencionar productos como software y hardware. Insumos o recursos sumamente escasos: Aquí podemos poner como ejemplo las empresas que explotan recursos como el uranio o el petróleo. Empresa Pública Una empresa pública es aquella donde la participación del gobierno es total o mayoritaria Las empresas públicas se crean usualmente con la motivación de brindar bienes y servicios de primera necesidad a la población. Sin embargo, esto no quiere decir que siempre trabajen a pérdida. 13 Administración Pública Dicho de otro modo, en la práctica el Estado tiene el control sobre la administración de dicha organización. Rama de redistribución: Se encuentra constituida por el objetivo de redistribuir los ingresos, tomando recursos de los sectores con mayor capacidad adquisitiva y destinado a aquellos de menores recursos, a través de subsidios o de servicios públicos gratuitos, y por el objetivo de lograr el equilibrio regional fomentando la actividad económica regional. ESTATIZACIÓN Este concepto se usa en el contexto de la Economía y las finanzas públicas. Dícese del acto por el cual una Industria o servicio pasa a manos del Estado. El proceso de estatización o nacionalización significa que los poderes públicos asumen la Propiedad, y por lo general el control, de actividades que antes se hallaban el poder de particulares, aunque a veces el Estado se hace cargo de las mismas desde su propio inicio, mediante un proceso de Inversión similar al que realiza el Capital privado. Las empresas estatales conforman el llamado sector público de la economía. Existen diversas alternativas en cuanto a estatización: en algunos casos el Estado se considera dueño -en representación de la nación- de ciertos Bienes o Recursos necesarios para la prestación de un servicio, pero arrienda o concede éstos a los particulares: así sucede con las concesiones mineras, con las frecuencias de ondas electromagnéticas usadas en radio, televisión y telefonía, con las aguas y otros Recursos naturales, etc. En este caso la Propiedad es estatal pero la gestión es privada. En otras ocasiones el Estado asume tanto la Propiedad como la gestión concreta de empresas o instituciones, creándolas o tomándolas del sector privado. La Propiedad puede asumir la forma de una Sociedad anónima donde todas o parte de las Acciones pertenecen al sector público. Cuando ocurre esto último, y 14 Administración Pública particularmente en el caso de que el Estado no posea el control accionario, suele hablarse de sociedades con participación estatal. La práctica ha mostrado que, en la mayoría de los casos, el sector público no es capaz de satisfacer adecuadamente las necesidades de los Consumidores y que, por otra parte, se suelen acumular importantes déficits de gestión. Las tarifas políticas, artificialmente bajas, son causa parcial de este último problema, en tanto que la falta de inversiones oportunas y de mejoras tecnológicas deterioran diversos servicios, produciendo en definitiva un resultado opuesto al que se busca. Tamaño del Sector Público La forma más usual de medir el tamaño del sector público es en porcentaje del producto o ingreso de una jurisdicción (países, regiones, provincias). Esa medida es de fácil cálculo y permite la comparación entre jurisdicciones en un momento del tiempo y/o para una misma jurisdicción en distintos momentos. Dos consideraciones son importantes sobre esta medida. Por un lado, existen varios conceptos de producto e ingreso que dan lugar a tamaños muy distintos (producto nacional o interno, a precios de mercado o a costo de factores, en cada uno de esos casos, bruto o neto, ingreso disponible, etc.). En este caso se utilizará como denominador el producto interno bruto (PIB). Por otra parte, también para el numerador existen alternativas. Si se utiliza el gasto público total se están considerando rubros que no forman parte del PIB. 15
