LA GOBERNANZA DEL AGUA EN LA CUENCA SOCIAL DE TIQUIPAYA

UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN SIMÓN
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
DIRECCIÓN DE POSGRADO FACSO
DIPLOMADO EN DESARROLLO COMUNITARIO Y GESTIÓN DE PROYECTOS DE
AGUA Y SANEAMIENTO (PRIMERA VERSIÓN)
GESTIÓN 2020
LA GOBERNANZA DEL AGUA EN LA CUENCA
SOCIAL DE TIQUIPAYA
Estudiante: Lic. Rodrigo Delgado Quiroga
Tutor: Víctor Msc. Victor Hugo Perales Miranda
COCHABAMBA – BOLIVIA
2020
ÍNDICE
Pág.
1. INTRODUCCIÓN
1
1.1.
Definición y planteamiento del problema
1
1.2.
Justificación del tema
3
1.3.
Objetivo general y objetivos específicos
3
1.3.1. Objetivo general
3
1.3.2. Objetivos Específicos
3
1.4.
Diseño de investigación
2. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL: GOBERNANZA DEL AGUA,
ENFOQUES Y PROPUESTAS TEÓRICO Y METODOLÓGICAS
4
5
2.1.
Gobernanza: aproximaciones y delimitaciones conceptuales
5
2.2.
Enfoques generales respecto a la gobernanza
6
2.2.1. Gobernanza Neoliberal (basada en sistemas jerárquicos)
6
2.2.2. Gobernanza Institucional o de redes
7
2.2.3. Gobernanza descentralizada
7
2.2.4. Gobernanza Local (basada en sistemas no jerárquicos)
8
2.3.
Enfoques de gobernanza respecto al agua
9
2.3.1. Nuevo institucionalismo
9
2.3.2. Gestión de recursos de propiedad común
10
2.3.3. Enfoques de empoderamiento (Ecología Política de los Recursos
Naturales)
10
2.4.
Marco Analítico de la Gobernanza – MAG
3. DESARROLLO TEMÁTICO: UNA CARACTERIZACIÓN DE LA
GOBERNANZA DEL AGUA EN TIQUIPAYA
11
13
3.1.
Descripción del área de estudio: microcuencas de Tiquipaya
13
3.2.
El problema: conflictos socio-ambientales por el agua
15
3.3.
Los actores involucrados en la gestión del agua en Tiquipaya
17
3.3.1. Organizaciones de regantes
17
3.3.2. Comunidades de la cordillera
18
3.3.3. Sector de agua para consumo humano
20
3.3.4. Actores públicos
21
3.4.
Los nodos o espacios de interacción de los actores en Tiquipaya
22
3.4.1. Respecto a los nodos intra-sectoriales
23
3.4.2. Respecto a los nodos intersectoriales
24
3.5.
Las normas
25
3.5.1. Respecto a la normativa nacional
25
3.5.2. Respecto a la normativa local
27
3.6.
Los procesos
28
3.6.1. Etapa marcada por cambios sociopolíticos
29
3.6.2. Etapa marcada por un desequilibrio socio-ambiental
29
4. CONCLUSIONES
31
5. BIBLIOGRAFÍA
33
1.
INTRODUCCIÓN
El agua es uno de los recursos naturales de mayor importancia para el sostenimiento de la vida en
el planeta. En la última década, la crisis hídrica se ha constituido en una de las mayores
preocupaciones y desafíos, a nivel mundial, poniendo en riesgo ecosistemas acuáticos y terrestres
y afectando, de manera diferenciada, a las diversas poblaciones. Los impactos que el cambio
climático ha generado en la disponibilidad de este recurso y en la ocurrencia de eventos
climatológicos extremos ha agravado esta situación.
En este contexto, la gestión del agua en Bolivia, actualmente, presenta importantes retos
derivados del impacto que genera la problemática del cambio climático y de la necesidad de
satisfacer la demanda hídrica de una población creciente. Sin embargo, diversos estudios que se
desarrollan respecto a la crisis hídrica indican que los problemas relacionados con este recurso no
se reducen exclusivamente a la capacidad natural de generación de recursos hídricos que tiene el
país y a los impactos que genera el cambio climático sobre estos; sino sobre todo a la forma como
se maneja, distribuye y usa este recurso. Es decir, que los factores que generan dicha crisis, tienen
una estrecha relación con aspectos no sólo climáticos, biofísicos y técnicos, sino principalmente
con aspectos socio-políticos que tienen que ver con la forma de gobernanza y administración del
agua.
Las microcuencas del municipio de Tiquipaya, en el departamento de Cochabamba, se han
caracterizado históricamente por presentar un grado alto de conflictividad social, debido a la
existencia de diversos sectores usuarios del agua que compiten por la cantidad y calidad del agua.
En los últimos años, la crisis hídrica ha tomado un lugar central en la preocupación de la
población, tanto urbana como rural, debido a la notoria disminución del recurso y a la ocurrencia
de eventos extremos como inundaciones, entre otros. Esta situación ha intensificado las tensiones
sociales respecto al recurso, así como el impacto en los ecosistemas de dichas cuencas.
En el presente trabajo monográfico, se desarrolla una caracterización general de la gobernanza del
agua en las microcuencas de Tiquipaya, tomando como referencia elementos del enfoque de
Gobernanza Local y enmarcando su análisis en la propuesta metodológica del Marco Analítico de
Gobernanza, desarrollado por Marc Hufty, que permite una radiografía de los procesos de
gobernanza, observando cinco campos de análisis: la problemática, los actores, los nodos, las
normas y los procesos.
1.1. Definición y planteamiento del problema
En Bolivia, los últimos años, el problema relativo al recurso hídrico, ha tomado características
dramáticas, constituyéndose - según algunos estudios y reportes - en la mayor crisis de este
recurso registrada en los últimos 25 años. Uno de los factores que ha intensificado esta
problemática es el del cambio climático, pues el agua es uno de los recursos más sensibles a los
impactos que genera este fenómeno. Diversos estudios indican que en muchas regiones del
mundo los mayores impactos del cambio climático se están dando en el ciclo hídrico: retroceso
glaciar, aumento de sequías, inundaciones y otros eventos extremos como granizadas. La
modificación de los ciclos hídricos pone en riesgo la disponibilidad del recurso y sus asociados y,
por ende, la sostenibilidad de los ecosistemas, afectando a las poblaciones tanto rurales como
urbanas al impactar en sus actividades socioeconómicas y en la seguridad alimentaria, entre otros.
1
En Bolivia, los efectos del cambio climático, que intensifican los eventos climatológicos extremos,
provocando periodos de intensa sequía o inundaciones de gran magnitud, según la época anual y
las diversas regiones. En este contexto, la gestión del agua en el país presenta importantes retos,
derivados del impacto que genera la problemática del cambio climático y de la necesidad de
satisfacer la demanda hídrica y alimentaria de una población creciente.
Sin embargo, diversos estudios que se desarrollan respecto a la crisis hídrica indican que los
problemas relacionados con este recurso no se reducen exclusivamente a la capacidad natural de
generación del recurso hídrico que tiene el país y a los impactos que genera el cambio climático
sobre estos; sino también a la forma como se maneja, distribuye y usa este recurso. Como señala
el Global Water Partnership, la crisis del agua es a menudo una crisis de gobernanza (2003). Es
decir, que los factores que generan dicha crisis, tienen una estrecha relación con aspectos no sólo
climáticos, biofísicos y tecnológicos, sino sobre todo con aspectos sociales y políticos que tienen
que ver con la forma de gobernanza y administración del agua.
En los últimos años, en las microcuencas del municipio de Tiquipaya, el problema de la
disminución en la disponibilidad del recurso hídrico ha venido aquejando a los diversos usuarios
de la cuenca alta, baja y su área de influencia, tanto en lo que corresponde al consumo humano
como al riego. Los impactos del cambio climático han intensificado los periodos de sequías y han
ocasionado eventos climáticos extremos como inundaciones, convirtiéndose en un tema central y
álgido para las poblaciones involucradas. Las fuentes de agua de la cuenca alta (fuentes
superficiales) se han reducido de manera notoria o se han secado en algunos casos y; el nivel
freático de las fuentes subterráneas ha bajado debido a una perforación de pozos indiscriminada.
Esta situación está agravando los conflictos, ya existentes anteriormente, entre los diversos
usuarios; quienes compiten por la cantidad y calidad del agua. Por lo tanto, si bien existen factores
medioambientales como los que provoca el cambio climático, gran parte de la problemática se
encuentra en las estructuras sociopolíticas que hacen a la gobernanza del agua; es decir, los
procesos a través de los cuales los diferentes actores involucrados en la gestión del agua
(organizaciones sociales, actores privados y públicos), interactúan y toman decisiones en torno a
derechos, normas, y mecanismos formales e informales que rigen en el acceso, uso y distribución
del agua.
Estos conflictos entre actores se deben a diversos factores relacionados al tipo de gobernanza del
agua existente en las microcuencas. Por un lado, considerando que el municipio de Tiquipaya es
un espacio rural con identificación agrícola, la demanda y uso el agua, sustentada en sus usos y
costumbres, ha estado orientada predominantemente al riego, del cual deriva el uso de agua
potable. Por lo tanto “las relaciones de poder e intereses desde el riego son las que
funcionalmente establecen la organización alrededor del agua y las tendencias de apropiación y
empoderamiento de los actores sociales e institucionales en torno a los diferentes escenarios,
sobre todo sectoriales y políticos” (Agua, Tierra y Gente 2007: 6). Esto ha generado que la gestión
del agua en el Municipio sea tradicionalmente dominada por el sector de riego, estableciendo
modelos no siempre equilibrados y equitativos; y, generando tensiones entre el sector de los
regantes de la cuenca baja con las comunidades campesinas de la cuenca alta.
Por otro lado, por su cercanía con la capital departamental Cochabamba, el municipio de
Tiquipaya registra un crecimiento acelerado de población urbana desde hace dos décadas, lo que
ha generado cambios en el uso del suelo y el agua, provocando una pérdida del área agrícola y
2
mayor demanda de agua potable. Esta situación también ha provocado una relación tensa entre
los usuarios de agua para riego y los sectores emergentes urbanos.
En consecuencia, la gestión del agua en el municipio ha estado marcada por la satisfacción de
necesidades e intereses sectoriales de corto plazo que no considera el medio ambiente como el
aspecto clave para la sostenibilidad en el largo plazo, lo que ha generado paulatinamente un
impacto negativo en los ecosistemas de las cuencas y en su capacidad de recarga hídrica.
1.2. Justificación del tema
Ante este contexto, los gobiernos locales y los usuarios del recurso, enfrentan un gran desafío
imperante para diseñar e implementar nuevos modelos de gestión del agua y de las microcuencas,
que aseguren la calidad y la disponibilidad del agua a las diferentes poblaciones y las generaciones
futuras.
Actualmente diversos autores – entre los que se resalta a Elinor Ostrom (2009) – coinciden en
que la participación social en los procesos de toma de decisiones contribuye a una mejor gestión
del agua, y se considera una estrategia para lograr el desarrollo sustentable en el ámbito local. En
este contexto, se plantea el tema de la gobernanza del agua para entender el conjunto de
interacciones entre actores públicos y privados orientados a resolver sus problemas sociales para
constituir marcos normativos orientados a la consecución de la sostenibilidad ambiental y del
recurso hídrico.
De esta manera, se vuelve imprescindible entender cuáles son estos procesos, correspondientes a
los conflictos, acuerdos, normas e interacciones que se desarrollan en la toma de decisiones en un
territorio delimitado por un sistema natural como el de las cuencas. Por lo tanto, se torna
imprescindible abordar el tema de la gobernanza del agua en el ámbito local de las microcuencas
de Tiquipaya, con el fin de entender cuáles son los principales conflictos por el uso del agua y
cómo se desarrollan los procesos de toma de decisiones y acuerdos para solucionar sus problema,
para visualizar posibles acciones que contribuyan a la búsqueda y consecución de la resolución de
este conflicto socio-ambiental; es decir, a visualizar acciones que promuevan la resolución de los
conflictos y tensiones de los diversos usuarios del agua en el municipio, en el marco de una
gestión del agua centrada en la conservación y restitución de los ecosistemas de las cuencas y los
servicios ambientales que estos otorgan, particularmente, los relacionados al recurso hídrico y su
sostenibilidad.
1.3. Objetivo general y objetivos específicos
1.3.1. Objetivo general
Analizar los procesos de gobernanza del Agua en las microcuencas de Tiquipaya, a partir de la
caracterización de los actores públicos y sociales involucrados en la gestión del recurso y los
mecanismos que posibilitan e impiden su interacción.
1.3.2. Objetivos Específicos
 Identificar los problemas centrales que impiden el desarrollo de una gestión del agua
integral, equitativa y sostenible, en las microcuencas de Tiquipaya.
3
 Caraterizar a los actores públicos y sociales involucrados en la gestión del agua en las
microcuencas de Tiquipaya y sus relaciones, tanto a nivel intrasectorial como
intersectorial.
 Identificar con qué mecanismos y procesos de diálogo y toma de decisiones cuentan
dichos actores, que permiten o interfieren en su interrelación, tanto normas formales e
informales, procesos y nodos.
1.4. Diseño de investigación
El presente trabajo monográfico corresponde al tipo de investigación básica de carácter
cualitativo. Para su desarrollo se ha utilizado la revisión documental y bibliográfica respecto al
tema; es decir, fuentes secundarias de información obtenida de libros, artículos y documentos
institucionales, respecto a los diversos enfoques sobre Gobernanza y Gobernanza del Agua, así
como diversos estudios e investigaciones sobre la gestión del agua en el municipio de Tiquipaya.
4
2.
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL: GOBERNANZA DEL AGUA, ENFOQUES
Y PROPUESTAS TEÓRICO-METODOLÓGICAS
El término de gobernanza ha cobrado una importante significación las últimas décadas en
distintos ámbitos, adquiriendo diferentes connotaciones y significados, pues no existe una
definición consensual y estanca de la gobernanza. De manera genérica, “la gobernanza está
constituida por las normas y reglas que pautan la interacción en el marco de redes de actores
públicos, privados y sociales interdependientes en la definición del interés general en entornos
complejos y dinámicos” (Cerrillo 2005: 9). En lo que respecta a la gestión de los recursos
naturales, se han ido construyendo diversos enfoques y postulados respecto a la gobernanza, que
han tenido una influencia en la construcción de marcos institucionales y políticas públicas,
vinculados a los distintos paradigmas de desarrollo.
En este primer capítulo, se realiza una descripción breve de los paradigmas generales – o líneas
interpretativas – respecto al concepto de gobernanza, para aterrizar en tres paradigmas en los que
se pueden clasificar a las propuestas respecto a la gobernanza orientada a los recursos hídricos.
Por último, se desarrolla la propuesta teórico-metodológica que servirá de referencia para realizar
el análisis sobre la gobernanza en la zona de estudio (microcuencas del municipio de Tiquipaya),
que corresponde al Marco Analítico de Gobernanza (MAG), propuesto por Marc Hufty.
Debido a que el presente análisis se centra en la gestión local del recurso hídrico en el área de
estudio, se considerarán – en el desarrollo de los diversos enfoques – particularmente los aspectos
que tengan esta relación.
2.1. Gobernanza: aproximaciones y delimitaciones conceptuales
El concepto de gobernanza tiene diversas concepciones y connotaciones, que corresponden a las
visiones y enfoques histórico-políticos, respecto al desarrollo. Según Marc Hufty, su uso
indiferenciado respecto a otras nociones con las que guarda bastante relación y tiene además una
vinculación en su raíz etimológica, ha generado confusiones y ambigüedades (2008). En este
sentido, el autor mencionado, parte de una diferenciación y precisión de su definición, respecto al
uso de conceptos similares.
En primer lugar, indica que la gobernanza no es sinónimo de gobierno. Si gobierno denota el
ejercicio de dirección, autoridad y control por el Estado (Pieterse citado en Hufty 2008), la
gobernanza se referiría a cómo los gobiernos y la sociedad civil interactúan en la toma de
decisiones, considerando las complejidades que esto conlleva (Graham et al. citado en Hufty
2008). Entonces, “la gobernanza sería el gobierno más la participación de la sociedad civil,
promoviendo una mayor horizontalidad en la elaboración e implementación de las políticas
públicas” (Hufty 2008).
Por otro lado, tampoco es igual a gobernabilidad, ya que este último concepto sería considerado
como la capacidad de gobierno conferida por el entramado institucional que hace a la gobernanza.
Es decir, que mientras más transparente y legítimo sea el marco institucional (gobernanza), habría
mayor gobernabilidad en un sistema sociopolítico (Hufty 2008).
Por lo tanto, a partir de esta diferenciación, se podría partir de la idea genérica de que la
gobernanza comprende la forma en que diversos actores (públicos, privados y sociedad civil),
5
interactúan a diferentes niveles (desde el local hasta el internacional), con base en la aplicación de
un conjunto de normas que regulan dicha interacción, ya sean formales (por ejemplo, la
legislación del agua) o informales (por ejemplo, normas sociales, usos y costumbres), para tomar
decisiones y alcanzar acuerdos vinculantes en torno a temas de interés colectivo (Delgado,
Villarroel y Saravia 2018).
2.2. Enfoques generales respecto a la gobernanza
En torno a las conceptualizaciones genéricas respecto al concepto de gobernanza se han
desarrollado diferentes postulados, relacionados a los cambios de paradigmas en la evolución de la
teoría del desarrollo y “al papel que le otorgan al Estado y a la Sociedad Civil en las decisiones
públicas y su interacción en situaciones en las que los recursos son dispersos” (Delgado et al.
2018).
A continuación se realiza una breve descripción de cuatro líneas interpretativas acerca de la
gobernanza, que corresponden a diferentes enfoques y visiones acerca del desarrollo: la
gobernanza basada en sistemas jerárquicos, del Estado o del Mercado; la gobernanza por redes de
organizaciones públicas, privadas y sociedad civil; la gobernanza descentralizada o centrada en el
actor; y, la gobernanza basada en sistemas no jerárquicos o gobernanza local.
2.2.1. Gobernanza Neoliberal (basada en sistemas jerárquicos)
Este enfoque de gobernanza ha estado marcado por una perspectiva normativa que la concibe
como una herramienta de transformación de las sociedades, que se centra en lo que debería ser la
realidad y no en lo que es (Hufty 2008). Desde esta perspectiva, la gobernanza se reduce a la
forma favorable de la función pública para la aplicación del paquete de reformas neoliberales. Es
decir, como una herramienta de transformación de las sociedades, desde una visión
universalmente impuesta de lo que debería ser, sin considerar aspectos fundamentales los
contextos particulares.
Los postulados y visiones respecto a la gobernanza que siguen una línea “neoliberal”, basada en
sistemas jerárquicos, tiene su principal asiento en el enfoque de la Economía Neoclásica1, el cual
asume “un mundo de costes de transacción nulos, sin fricciones, en el que el negociar no es
costoso y donde los intercambios tienen lugar en mercados que permiten resultados eficientes”
(Caballero y Garza citado en Delgado et al. 2018: 29). En esta perspectiva prescinden del análisis
de marcos institucionales y las interrelaciones e intercambios que se generan en estos. A partir de
esta visión, la Economía de los Recursos Naturales se focalizó en la optimización del uso del
ambiente y de los recursos naturales, desde una perspectiva basada en los derechos de propiedad
público y privado, careciendo de un enfoque integral que contemple lo institucional (Delgado et
al. 2018). Es decir, que la administración de los recursos naturales, debería ser delegada al Estado
o al sector privado.
Las investigaciones de Garret Hardin al respecto, fueron fundamentales para consolidar este
enfoque y tener una fuerte influencia en el diseño de políticas y estrategias de manejo de los
recursos naturales. Hardin plantea en La tragedia de los comunes que las poblaciones locales no
poseen las capacidades para administrar los recursos naturales de manera sostenible y generar
1
Corriente principal de la ciencia económica a lo largo del siglo XX.
6
acuerdos en este sentido que no desemboquen en su sobreexplotación. (Hardin citado en Delgado
et al. 2018). En esta perspectiva, arguye que cuando los recursos son limitados, las decisiones
racionales para cada individuo dan lugar a un dilema irracional para el grupo, por lo que todos los
recursos poseídos en común son o serán eventualmente sobreexplotados (Hardin citado en
Merino 2014). Bajo este criterio, plantea que la única manera de garantizar el manejo sostenible de
los recursos naturales es bajo la administración de un agente tercero; es decir el Estado o el sector
privado (mercado).
Estos planteamientos son fundamentales para la promoción de reformas estructurales
implementadas en la década de los noventa en la región latinoamericana, implicando una
reestructuración económica e institucional, basada en la reformulación de la relación entre Estado,
la sociedad civil y el capital global, creando condiciones para justificar la transferencia de la
administración de los recursos naturales en manos del sector privado; es decir, el mercado.
2.2.2. Gobernanza Institucional o de redes
Proveniente de la ciencia política, se generan otros enfoques de la gobernanza, que consideran las
redes o lo institucional como un factor esencial no previsto por las políticas neoliberales. “El
término de redes de política surgió en la literatura europea con el concepto de gobernanza, como
una forma específica de gestión pública opuesta al modelo jerárquico de Estado y de mercado”
(Delgado et al. 2018: 30). La red es una variedad de actores públicos y sociales que interactúan,
intercambian ideas, recursos y, negocian soluciones a problemas públicos, aceptando que el
Estado ya no es un actor dominante en dicho proceso (Zurbriggen citado en Delgado et al. 2018).
Es decir, que de esta forma se reconoce que las políticas públicas surgen de la interacción entre
actores públicos, privados y sociedad civil.
Como señala Zurbriggen, de esta forma se van generando conexiones que borran los límites entre
el Estado y la sociedad, y es la red que fusiona lo público y lo privado. Este enfoque permite
captar la compleja relación e interacción entre una diversidad de variables que afectan las
complejas situaciones políticas reales (2004).
Desde esta perspectiva, instituciones y actores identificados en un conjunto de relevantes
interacciones políticas, facilitarían y ayudarían a trascender los límites de los modelos
funcionalistas o intencionalistas, que se centran de manera excluyente en la estructura o el agente
respectivamente (Smith citado en Delgado et al. 2018).
Si bien existen varios planteamientos respecto a este enfoque, como los desarrollados por
Zurbriggen y Marsh, que consideran aspectos contextuales que determinarían el grado de
verticalidad o horizontalidad en los regímenes de gobernanza y las dimensiones que estos pueden
presentar, se ha observado que los procesos de gobernanza con base en esta línea, puede incurrir
en la falta de representatividad de los involucrados, la exclusión de otros grupos y la creación de
sistemas clientelares a partir del Gobierno.
2.2.3. Gobernanza descentralizada
Esta línea de gobernanza ha surgido en el marco de las reformas al estado en las que los procesos
de toma de decisiones sobre el acceso y uso de los recursos naturales han tendido a
descentralizarse, en los cuales los gobiernos locales han adquirido mayores atribuciones –a veces
7
efectivas y en muchos casos simplemente formales– en el ámbito de la gobernanza de los recursos
naturales (Delgado et al. 2018).
Surge frente a la concepción del enfoque institucional de comprender la realidad sociopolítica
como algo predeterminado. No niega los aspectos institucionales de la gobernanza, pero
considera que la capacidad de los actores puede modificar las propias instituciones (Bevir y
Rhodes 2001); es decir, asume que la realidad sociopolítica se construye intersubjetivamente a
través del diálogo y las propuestas sociales que van surgiendo en un contexto particular, las cuales
determinan el sistema de gobernanza.
Incorpora en el debate de la gobernanza, la especificidad de contextos, al afirmar que los procesos
de gobernanza son dependientes de dichas especificidades (históricas, socioculturales, políticas,
económicas, entre otras). Desde esta perspectiva, “descentralizar conlleva a centrarse en la
construcción social de una práctica a través de la capacidad de los individuos para crear
significados y actuar sobre ellos […] un enfoque descentralizado destaca la importancia de las
creencias, las prácticas, las tradiciones y los dilemas para el estudio de la situación cambiante”
(Bevir y Rhodes citado en Delgado et al. 2018: 32).
Según los estudios desarrollados por el Fondo Mink’a Chorlavi (2005), existen algunas
condiciones para que se desarrollen exitosamente procesos de gobernanza ambiental
descentralizada, sin las cuales – a pesar de centrarse en los actores y un proceso ascendente – su
trayectoria tiende a tener un cariz descendente y jerárquico, desde las instancias centrales de
gobierno, hasta las configuraciones locales.
2.2.4. Gobernanza Local (basada en sistemas no jerárquicos)
Este enfoque concibe la gobernanza, según Elinor Ostrom, como hecho social que permite
observar los procesos colectivos de toma de decisiones y elaboración de normas desde las
capacidades y dinámicas locales (2009). Desde esta perspectiva, la gobernanza no es normativa ni
prescriptiva. No es buena ni mala a priori, sino que está dotada de características analizables e
interpretables como formas particulares de cada sociedad (Hufty 2008).
Los estudios desarrollados por Elinor Ostrom en ámbitos locales alrededor del mundo, donde la
intervención del Estado es mínima o inexistente, revelan la existencia de procesos de gobernanza
de los recursos naturales, generados por la interacción de diversos actores locales, los cuales
cuentan con capacidades y mecanismos para administrar de manera sostenible estos recursos.
Los planteamientos de Ostrom respecto a lo que considera “bienes comunes”, incluyendo una
categorización de los recursos naturales que no se enmarca en bienes públicos ni privados, y se
contraponen a la posición de Hardin sobre la situación de “tragedia” que ocurriría si estos
recursos son administrados por los actores locales (Ostrom 2009).
Por otro lado, Marc Hufty (2008) - que también concibe la gobernanza desde una perspectiva no
normativa ni prescriptiva – desarrolla un marco metodológico para analizar la gobernanza (Marco
Analítico de Gobernanza – MAG), el cual debe seguir ciertos criterios fundamentales: ser realista,
interdisciplinario, comparativo, generalizable, reflexivo y operacional.
8
2.3. Enfoques de gobernanza respecto al agua
Ante un panorama mundial de crisis respecto al recurso hídrico, que se ha ido intensificando la
última década, por diversos factores como los efectos generados por el cambio climático, pero
sobre todo por aspectos socio-ambientales respecto a su gestión, surgen nuevas perspectivas y
enfoques socio-territoriales, que superan la concepción del agua como un mero activo económico,
que exploran su valor político, social y cultural, y que ahondan en su vinculación con los
ecosistemas (Mehta et al. citado en Delgado et al. 2018).
El estudio sobre la gestión y gobernanza del agua, anteriormente ha estado dominada por técnicos
y científicos con enfoques monodisciplinares que se centraban exclusivamente en el aspecto
hidráulico y biofísico, ignorando y muchas veces rechazando un enfoque integral imprescindibles
de estos sistemas socioecológicos; compuestos por la interacción de los subsistemas social y ecológico.
(Berkes et al. citado en Delgado et al. 2018). En este contexto, el papel de los usuarios quedaba
limitado a la adaptación de sus prácticas a la tecnología moderna o la adopción mecánica de esta, y
a la aceptación de las reglas impuestas de manera jerárquica y vertical.
Sanchis-Ibor y Boelens, señalan que en 1970 surge el debate internacional sobre la gobernanza del
agua, generando un cambio gradual, tanto en estudios como en políticas del agua. En este sentido,
se cuestiona el enfoque tecnocrático, pasando a enfoques más centrados en las sociedades y
culturas usuarias del agua, las interacciones con la ecología, y las relaciones inter-escalas (2018).
En esta perspectiva, estos autores señalan tres corrientes de pensamiento importantes respecto a
las políticas y estudios del agua, que tienen relación con los enfoques generales sobre la
gobernanza desarrollados en el acápite anterior: 1) el nuevo institucionalismo; 2) la teoría de los
recursos de propiedad común; y, 3) los enfoques de empoderamiento o la ecología política de los
recursos naturales.
2.3.1. Nuevo institucionalismo
Esta corriente, que se asienta en el conductismo y la teoría de elección racional, concibe la
gobernanza del agua resaltando la acción colectiva: la cual se genera a partir de los intereses y
motivaciones racionales de los actores individuales y los incentivos o desincentivos que tienen
para colaborar, y mejorar así sus posiciones personales (March y Olsencitado en Delgado et al.
2018). Es decir, que los intereses exclusivamente racionales serían los que marcarían las acciones y
decisiones de cierto actor/sector usuario del agua en su interrelación con los demás actores,
respecto a la gestión del agua; y, que además, sus cambios de percepción, actitud, conducta y
prácticas, estarían sujetos a “condicionamientos positivos o negativos”.
Esto ha influido en cuanto a las políticas públicas, en la búsqueda de incentivos financieros e
institucionales para mejorar la eficiencia económica del uso de los recursos, mediante el desarrollo
de diversos instrumentos como la recuperación de costes, la responsabilidad y la autonomía
financiera, entre otros. Incluso existen posiciones que defienden la necesidad de la
mercantilización de los derechos de agua (Sanchis-Ibor y Boelens 2018). También dentro de esta
corriente se puede clasificar a las nuevas políticas de ambientalismo de mercado, como la
implementación de pagos por los servicios ambientales.
9
2.3.2. Gestión de recursos de propiedad común
La corriente de gobernanza del agua que tiene base en la gestión de los recursos de propiedad
común, básicamente se asienta en los estudios y planteamientos desarrollados por Elinor Ostrom,
como una respuesta a la concepción de Hardin, de que la administración de los recursos naturales
por parte de los actores locales conllevaría inevitablemente a su sobreexplotación y crisis.
Las teorías de la acción colectiva, los derechos de propiedad y los bienes comunes desarrollados a
mediados del siglo XX, resaltaron como punto central la dificultad de la acción colectiva (Sandler
citado en Delgado et al. 2018), pues indicaban que la sobreexplotación de los recursos naturales
compartidos es inevitable y consideraban que las únicas soluciones viables eran la privatización y
la administración gubernamental (Poteete, Janssen y Ostrom 2012).
Ante estos postulados, Ostrom, con base en diversos estudios, demuestra que poblaciones locales
del área rural de diversos países – particularmente cuando existe una intervención mínima o
inexistente del Estado - cuentan con diversos mecanismos para administrar los recursos naturales
como el agua de una manera viable y sostenible, manteniendo principios de equidad. Con esta
base, esta corriente se orienta a identificar condiciones y elaborar criterios para el diseño de
instituciones de gestión colectiva del agua (Ostrom 2009).
2.3.3. Enfoques de empoderamiento (Ecología Política de los Recursos Naturales)
Como una respuesta a la desatención a los temas de poder, justicia social y contextualidad de los
enfoques neoinstitucionalistas, surgen miradas críticas que se centra en la necesidad de impulsar
formas más inclusivas y equitativas respecto al desarrollo hídrico, cuestionando principalmente las
relaciones desiguales de poder. (Sanchis-Ibor y Boelens 2018). Así, esta corriente resalta la falta de
control que los grupos menos poderosos —campesinos, indígenas y mujeres— tienen sobre el
agua y los recursos relacionados.
Es en este contexto que surge la Ecología Política, como una necesidad imprescindible de análisis
crítico de las formas en que el poder económico, político o cultural afecta a los principios de
gestión, elección de tecnologías, pautas de conducta y manejo de los recursos naturales (MartínezAlier 2006), criticando no solamente a los enfoques neoinstitucionales y jerárquicos, sino también
a las corrientes políticas sobre sistemas socio-ecológicos que considera tienen un análisis
reduccionista respecto al tema.
Según Sanchis-Ibor y Boelens (2018), las investigaciones de Ecología Política del Agua comparten
diversos aspectos con perspectivas de empoderamiento, a saber: 1) parten de la premisa de que los
costos sociales y económicos, así como los beneficios, relativos al cambio ambiental, son
distribuidos de manera desigual, lo que conlleva a la aceleración y profundización de la
desigualdad, considerando esto como “injusticia socioeconómica, cultural y política”; 2) la
importancia del análisis de una situación actual teniendo base en el análisis de sus raíces y
estructuras históricas; 3) la importancia de la interdisciplinariedad y la transdisciplinariedad: 4)
romper la dicotomía entre naturaleza y sociedad; 5) crítica de posición positivista que separa
conocimiento del medio ambiente de las estructuras de poder basadas en las “verdades
científicas”; 6) análisis de múltiples escalas y su interrelación geográfica, social y política; 7)
necesidad de contextualizar explicaciones políticas y ecológicas del comportamiento humano
10
entorno al medio ambiente; y, 8) focalizar en las prácticas y problemática de políticas y discursos
que afectan la realidad ambiental.
Específicamente, en lo que respecta a la gestión y gobernanza del agua, lo que permite la
concreción geográfica de estos enfoques, en el concepto de “territorio hidrosocial”. Según
Sanchis-Ibor y Boelens (2018), los territorios son fruto de la construcción y disputa histórica a
través de interacciones entre la sociedad, la tecnología y la naturaleza. Esta concepción se
manifiesta en la gestión de las cuencas hidrográficas, en las median estructuras de gobernanza e
intervenciones humanas que vinculan lo biofísico, lo tecnológico y, lo sociopolítico. Otra
denominación para esta concepción de interrelación entre los aspectos hidrológicos y biofísicos
con los socioculturales y políticos, es el de “cuenca hidrosocial”; pues en la cuenca se estructuran
múltiples relaciones entre factores naturales y humanos en un espacio que es históricamente
delimitado por el poblamiento y la utilización social del espacio; es un sistema organizado de
relaciones complejas tanto internas como externas.
2.4. Marco Analítico de la Gobernanza – MAG
La propuesta teórico-metodológica propuesta por Hufty, comparte criterios fundamentales con
los enfoques de Gobernanza local y de Gestión de los Recursos de Propiedad Común, como el no
ser normativo ni prescriptivo, al ser un hecho social dotado de características analizables e
interpretables considerando las diversos aspectos contextuales, por lo que no es buena ni mala a
priori, ni existe un modelo universal y aplicable a todo contexto de lo que sería una gobernanza
ideal o viable.
Con estos principios, desarrolla una metodología coherente, que permite un equilibrio entre las
propuestas teóricas señaladas y la observación empírica, para analizar los procesos de gobernanza
en contextos particulares, que comprende la definición de ciertos criterios fundamentales.
En este marco es que propone el Marco Analítico de Gobernanza – MAG, el cual comprende
cinco categorías o dimensiones de análisis fundamentales para comprender el estado de
gobernanza en el que se encuentra un sistema. Estas categorías son las siguientes: los problemas,
los actores, los puntos nodales, las normas y, los procesos. La configuración específica de estos
elementos en un territorio y contexto particular produce distintos tipos de gobernanza.
Para Hufty, la primera categoría de análisis en los procesos de gobernanza es la identificación del
problema. Un problema nace en el momento en que surge una confrontación o conflicto que
debe ser atendido y que concierne a asuntos públicos; puede ser objeto, motivo o resultado de un
proceso de gobernanza.
Otra categoría analítica es el reconocimiento de actores (stakeholders) involucrados en el
problema. La definición de actor es “todo individuo, organización o grupo con recursos de poder
suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de
decisiones y de soluciones de conflictos colectivos” (Prats citado en Hufty 2008). Hufty clasifica a
los actores en tres grupos de acuerdo con su nivel de influencia y poder en la determinación de las
reglas de toma de decisiones y de solución de conflictos: los actores estratégicos, los actores
relevantes y los actores secundarios.
11
Los puntos nodales o interfaces sociales se entienden como los sitios de conflicto,
incompatibilidad y negociación. Estos espacios pueden ser físicos o virtuales, formales e
informales y en ellos los actores exponen sus discursos y son escuchados, proponen acuerdos y
estrategias de acción.
Otra categoría de análisis son los procesos (estados) por los cuales pasa un sistema, es decir, su
historia y evolución de un conflicto o problema hacia factores favorables de cambio. El análisis de
los procesos de cambio busca identificar los patrones de evolución de los puntos nodales, la trama
de interacciones entre actores y su relación con los cambios de las reglas del juego.
La última categoría analítica se refiere a las normas, es decir, la construcción de los arreglos y
acuerdos entre actores. Las normas asumen un doble rol en el análisis de la gobernanza, orientan
el comportamiento de los actores y son modificadas por la acción colectiva. Las normas se
pueden identificar en distintos niveles (multiniveles), desde donde se originan hasta donde se
aplican (en los ámbitos internacional, nacional, estatal y local) (Hufty et al. 2008).
12
3.
DESARROLLO TEMÁTICO:
MUNICIPIO DE TIQUIPAYA
LA
GOBERNANZA
DEL
AGUA
EN
EL
En el presente capítulo se realiza una caracterización sobre el estado de gobernanza del agua en el
municipio de Tiquipaya, a través del análisis de las cinco dimensiones que establece la
metodología del Marco Analítico de Gobernanza (MAG), propuesta por Marc Hufty: el problema,
los actores, los nodos o espacios, las normas y los procesos. Para ello, se realiza en primer lugar –
a modo de contextualización – una descripción general del área de estudio, focalizada en aspectos
generales relativos a la gestión del agua.
La caracterización de la gobernanza del agua en el municipio de Tiquipaya, desarrollada en la
presente monografía, permite configurar una radiografía general de su estado, desde la cual se
puede observar con mayor claridad las potencialidades y dificultades generales respecto a la
gestión del agua; y, de esta manera, avizorar algunos lineamientos generales que contribuyan al
análisis de acciones y estrategias orientadas al fortalecimiento de la gobernanza del agua en dicho
territorio.
3.1. Descripción del área de estudio: Cuenca social de Tiquipaya
El municipio de Tiquipaya, del departamento de Cochabamba, está dividido en seis distritos: de
los cuales los primeros tres corresponden a la parte montañosa y pie de monte y, los otros tres
(distritos 4, 5 y 6) forman parte del valle central de Cochabamba. La población total según el
Censo 2012 del Instituto Nacional de Estadística (INE) es de 53.904 habitantes.
La parte norte del municipio – correspondiente a los tres primeros distritos – forma parte de la
cordillera y Parque Nacional del Tunari (PNT), donde se encuentran las tres microcuencas
principales (Thola Pujru, Khora Tiquipaya y Taquiña); las cuales cumplen la función de proveer el
recurso hídrico al municipio de Tiquipaya, así como al municipio aledaño de Colcapirhua y,
también tienen un aporte considerable en la provisión de este recurso a la ciudad de Cochabamba.
En este sector de la cuenca alta viven comunidades campesinas, que tienen como sus actividades
económicas principales la agricultura y ganadería a pequeña escala.
En la parte sur, que corresponde a la cuenca baja y su área de influencia (distritos 4, 5 y 6), se
encuentran las mayores poblaciones y las áreas agrícolas del municipio. Por un lado, se encuentra
el sector de agua para riego, ya que Tiquipaya históricamente ha sido un municipio agrícola; y, por
otro, se encuentra el sector de agua para consumo humano, que en los últimos años ha empezado
a tener mayor presencia debido al crecimiento y presión urbana que se ha generado en el
municipio.
Debido a que el presente trabajo se focaliza en la gobernanza del agua, se considerará como
unidad fundamental de análisis a las microcuencas mencionadas; no desde el enfoque hidrológico2
exclusivamente, sino considerando su interrelación entre estos sistemas bio-físicos con los
El Global Water Partnership define a la cuenca, desde una perspectiva exclusivamente hidrológica, como: “el área
delimitada por los cauces de un sistema de tributarios y ríos que fluyen hacia una misma salida” (GWP y INBO citado
en Perales 2016).
2
13
sistemas sociales existentes. Es decir, desde el enfoque de cuenca social o hidrosocial3, que permite
observar los vínculos e interrelaciones existentes entre las tres microcuencas señaladas, y de estas
con su área de influencia (áreas de riego del valle central y, áreas urbanas de Tiquipaya); y por lo
tanto, su interrelación con los procesos sociales de los diversos actores involucrados en la gestión
del agua en este territorio. En este marco, se denominará al área de estudio como “Cuenca Social
de Tiquipaya”. A continuación se muestra un mapa donde se identifican las tres microcuencas
mencionadas.
Figura 1
Microcuencas de Tiquipaya
Fuente: Villarroel, 2002
La Cuenca Social de Tiquipaya, incluyendo toda el área de su influencia socio-ecológica, se
encuentra localizada en la región de los valles interandinos, con una fuerte variante altitudinal que
va desde 2500 hasta 4000 msnm. Predominan condiciones semiáridas (la evapotranspiración
potencial anual supera ampliamente a la precipitación) y un clima templado, con una temperatura
mínima promedio de 7ºC y una máxima promedio de 30ºC (Delgado et al. 2018).
Tales condiciones han favorecido el asentamiento de una población importante en los valles y el
desarrollo de una agricultura intensiva. Debido a ello, Tiquipaya se ha caracterizado, en lo que
respecta a la gestión del agua, “como un espacio rural con identificación agrícola donde la
demanda y el uso predominante del agua es el riego, del cual se deriva el uso de agua potable”
(Agua, Tierra y Gente 2007: 3).
La cuenca hidrosocial “espacialmente rebasa la cuenca hidrográfica (zona de producción de agua, zona de
aprovechamiento, trasvase de aguas de cuencas aledañas), rebasa jurisdicciones político administrativas
(departamento, provincia, municipio). Está más bien basada en las redes que se crean en torno al agua entre gente de
las zonas altas y zonas bajas (redes hídricas) mediante procesos de desarrollo hídrico (iniciativas locales,
intervenciones) con historias particulares que configuran esta cuenca hidrosocial…” (Centro Agua citado en Perales
2016).
3
14
Sin embargo, esta condición agrícola – que ha sido la base para la configuración de los patrones
de uso del suelo y el agua – se ha reducido considerablemente los últimos 25 años por el proceso
de urbanización acelerado con el crecimiento de población urbana; y, el consecuente incremento
de la demanda de agua de uso doméstico en desmedro del agua para riego. Este fenómeno se
debe a la cercanía del municipio con la capital departamental de Cochabamba (Delgado et al.
2018; Agua, Tierra y Gente 2007).
En este escenario, existe una fuerte competencia y conflictos por el agua entre los diversos
sectores mencionados – que han llegado incluso a enfrentamientos violentos – entre los que se
pueden mencionar los siguientes: las tensiones entre el sector de los regantes y las comunidades de
la cordillera, así como las tensiones entre el sector de riego con el de las poblaciones urbanas
(Delgado et al. 2018). Como se puede observar según el contexto descrito, en Tiquipaya existen
varios niveles geográficos y diversos grupos sociales (sectores de usuarios del agua), que
convierten al municipio, en lo relativo a la gestión y gobernanza del agua, en un sistema socioecológico complejo de alta conflictividad intersectorial.
3.2. El problema: conflictos socio-ambientales por el agua en Tiquipaya
La gestión del agua en el municipio de Tiquipaya está caracterizada por su alta complejidad.
Diversos factores socio-ambientales han incidido en la generación de una crisis respecto al recurso
hídrico, con efectos que se han evidenciado claramente los últimos años. Esta crisis afecta – cada
vez de manera más contundente – a todos los sectores de usuarios involucrados. El problema de
la disminución en la disponibilidad del recurso hídrico ha venido aquejando a los diversos
usuarios, tanto en lo que corresponde al consumo humano como al riego. Diversos estudios,
como los desarrollados por Alfredo Durán, demuestran que las fuentes de agua de la cuenca alta
(fuentes superficiales) se han reducido de manera notoria o se han secado en algunos casos y; que
el nivel freático de las fuentes subterráneas ha bajado notoriamente debido a una perforación de
pozos indiscriminada, entre otros factores (Durán 2005).
A esto se suma la problemática del cambio climático que, generando una variación en el ciclo
hídrico y provocando la intensificación de eventos climatológicos extremos, agrava la situación
respecto a la disponibilidad del agua. Por un lado, la ocurrencia de intensas y recurrentes sequías,
así como de otros eventos climáticos como heladas, afecta cada vez de manera más fuerte en los
medios de vida de los diversos sectores de usuarios, sobre todo de las comunidades campesinas de
la cuenca alta (Villarroel 2014). Por otro lado, eventos como inundaciones y mazamorras se han
convertido, los últimos años, en una preocupación constante para las poblaciones de la cuenca
baja y el área de influencia. Un ejemplo de esto, son las mazamorras ocurridas en la microcuenca
Taquiña los años 2018 y 2020 – ambas en el mes de febrero – a causa de las intensas
precipitaciones, que destruyeron decenas de viviendas, dejando como saldo muchos damnificados
y provocando incluso pérdidas de vida.
Esta situación está agravando los conflictos, ya existentes anteriormente, entre los diversos
usuarios; quienes compiten por la cantidad y calidad del agua. Para tener una compresión cabal de
esta problemática, es imprescindible tener en cuenta que el municipio de Tiquipaya se ha
caracterizado por dos factores que han sido los que han sido los que han configurado su peculiar
forma de gestionar del agua. Primero, “tradicionalmente ha sido un espacio rural con
identificación agrícola donde la demanda y el uso predominante del agua ha sido el riego, del cual
ha derivado el uso de agua potable. El segundo factor, su cercanía con la capital departamental de
15
Cochabamba, lo ha convertido en un municipio con acelerado crecimiento de población urbana
en los últimos 25 años” (Agua, Tierra y Gente 2007: 3).
Respecto al primer factor, se debe mencionar que en el municipio la gestión del agua ha sido
dominada tradicionalmente por el sector de riego, estableciendo modelos no siempre equilibrados
y equitativos. Como indica Durán:
El grado de organización alcanzado por el sector [de riego] y el apoyo recibido por parte de
instituciones ha llevado a un empoderamiento que se demuestra también en su participación
en diferentes instancias del Gobierno Municipal. De ahí surgen asimetrías de relaciones de
poder en comparación con otros sectores con intereses legítimos, que generan mecanismos
para anteponer el interés colectivo-sectorial sobre una gestión integral del agua y frente a
conflictos y reivindicaciones sobre el uso y la gestión del agua. (Agua, Tierra y Gente 2007: 6)
En este escenario prevalecen las demandas e intereses sectoriales respecto al agua, dificultando la
separación y visibilidad de intereses políticos y personales.
Por otro lado, respecto al segundo factor mencionado, por su cercanía con la capital
departamental de Cochabamba, el municipio de Tiquipaya registra un crecimiento acelerado de
población urbana desde hace dos décadas, lo que ha generado cambios en los patrones de uso del
suelo y el agua, provocando una pérdida del área agrícola y mayor demanda de agua potable. Este
fenómeno de urbanización creciente y desmedida ha generado diversos conflictos socialesambientales respecto al agua, “provocado una relación tensa entre los usuarios de agua para riego
y los sectores emergentes urbanos (Delgado et al. 2018: 72).
Alfredo Durán señala que las consecuencias principales que ha generado este fenómeno, son las
siguientes:
La interferencias en el trayecto de canales, facilitando el robo de agua por gente que no tiene
derechos de agua en los sistemas de riego […] una lenta pero paulatina transferencia de
derechos de agua de riego hacia el sector de agua potable, que se traduce en la compra o
apropiación de turnos de riego por organizaciones de usuarios domésticos para la dotación de
zonas urbanas. La concentración de derechos de agua en un menor número de usuarios de
riego, quienes compran esos derechos de ex agricultores, como una forma de fortalecer sus
sistemas productivos al tiempo de enfrentar a la urbanización. La proliferación de pozos
provoca el rápido descenso del nivel freático de las aguas subterráneas, que genera un mayor
diferencial de presión en el suelo, que se traduce en una mayor tasa de desecación del suelo, y
por tanto una reducción en la tasa de almacenamiento de humedad del suelo. La desecación de
vertientes, consecuencia de este último proceso, ha determinado que varios sistemas de riego
abastecidos por vertientes hayan dejado de operar, o en el mejor de los casos, han reducido
sus aportes en cantidad y calidad, así como sus áreas de riego. (Durán 2005: 2-3)
Por otra parte, la débil institucionalidad y deficiente planificación por parte del Gobierno
Autónomo Municipal de Tiquipaya (GAM Tiquipaya); y, los vacíos y la falta de claridad existentes
en la normativa nacional respecto a la gestión del recurso hídrico, han profundizado esta
problemática.
16
Como consecuencia de este tipo de gestión y gobernanza fragmentada del agua – donde
prevalecen los intereses y demandas sectoriales, que dificultan el acercamiento y articulación
intersectorial – no se ha considerado el aspecto medioambiental, lo cual ha provocado una
degradación paulatina de los ecosistemas de las microcuencas y; por lo tanto, de su capacidad de
recarga de este recurso, así como de otras funciones y servicios ecosistémicos.
Por lo tanto, si bien existen factores de orden natural como los biofísicos y climáticos (cambio
climático), gran parte de la problemática respecto al agua en el municipio, se concentran en
factores que corresponden a las estructuras sociopolíticas respecto a la forma de gestión y
administración del agua. Es decir, factores relacionados a la gobernanza del agua: entendida de
manera general como los procesos a través de los cuales los diferentes actores involucrados en la
gestión del agua (organizaciones sociales, actores privados y públicos) interactúan y toman
decisiones en torno a derechos, normas, y mecanismos formales e informales que rigen en el
acceso, uso y distribución de este recurso.
3.3. Los actores involucrados en la gestión del agua en Tiquipaya
Los actores de la cuenca social de Tiquipaya y su área de influencia pueden agruparse en dos
grupos generales: 1) los usuarios, que han gestionado el agua con base en los usos y costumbres y una
variedad de normas consuetudinarias; y, 2) el actor público, que en los últimos años empieza a
asumir un rol más definido, debido principalmente al rápido crecimiento urbano de Tiquipaya y
las problemáticas descritas en el anterior acápite. Por su parte, el grupo de los usuarios del agua se
divide en tres sectores principales: 1) los regantes del valle; 2) los usuarios de agua para consumo
doméstico de la cuenca baja y el área de influencia; y, 3) las comunidades de la cuenca alta con
ambos tipos de uso (doméstico y riego), complementado con el uso para el ganado.
3.3.1. Organizaciones de regantes
Como se ha mencionado anteriormente, las relaciones de poder respecto al uso y dominio del
agua en el municipio de Tiquipaya han estado establecidas a partir del agua para riego, ya que ha
sido un municipio tradicionalmente agrícola. Por ello, este sector ha sido uno de los más
fortalecidos internamente y el que detenta mayor poder respecto al uso del agua. Como indican
Delgado et al: “la gestión de los mayores volúmenes de agua está en sus manos y son reconocidos
como actores legítimos en la gestión del agua tanto por los pobladores locales como por las
autoridades públicas” (2018: 71).
Este sector, a nivel del municipio de Tiquipaya, se encuentra organizado en la Asociación de
Regantes Tiquipaya-Colcapirhua (ASIRITC), conformada por los sistemas de riego principales del
municipio (Chankas Montecillo, Chankas Siripita, Machu Mitha, Lagun Mayu y Saytu Khocha).
Esta organización se ha constituido aproximadamente por el año 1993 con el apoyo de diversas
instituciones y técnicos, quienes han contribuido en su consolidación y fortalecimiento.
Posteriormente, se han integrado a la Federación Departamental Cochabambina de
Organizaciones Regantes (FEDECOR), promoviendo movilizaciones a nivel provincial,
departamental y, logrando también un influjo nacional (Agua, Tierra y Gente 2007).
Procesos como el de la “Guerra del agua”, han generado un fuerte posicionamiento de este sector
y han conllevado a concentrar mucho apoyo de parte de diversas instituciones. “El grado de
organización alcanzado por el sector y el apoyo recibido por parte de instituciones ha llevado a un
17
empoderamiento que se demuestra también en la participación en diferentes instancias del
Gobierno Municipal” (Agua, Tierra y Gente 2007: 6). En este sentido, este sector ha detentado el
poder político y económico, respaldando sus derechos en los “usos y costumbres” ancestrales,
reconocidos en la normativa nacional.
Este sector ha mantenido una relación histórica con las comunidades campesinas de la cuenca
alta, pues se provee de las fuentes de agua superficiales que se encuentran en el territorio de
dichas comunidades. También utilizan fuentes de agua subterránea, que de igual modo tienen su
generación en las microcuencas mencionadas.
La complejidad que caracteriza a la forma de gestión del recurso hídrico en Tiquipaya, se puede
observar claramente a través de la administración (acceso, uso y distribución) que desarrolla este
sector, con base en los usos y costumbres establecidos de manera histórica, a través de lo que se
denomina como “asignaciones”. El Grupo de Aprendizaje “Agua Tierra y Gente, indica lo
siguiente, al respecto:
Entre las fuentes de agua que son consideradas aguas limpias y que proveen de agua para riego
se encuentran: aguas superficiales de la cordillera, constituido principalmente por las aguas del
río Khora Tiquipaya de carácter permanente y otros que tienen un comportamiento hídrico
estacional y son también utilizados como una fuente de agua para riego en forma ocasional;
aguas de las lagunas en la cordillera, que son lagunas naturales mejoradas a través de obras
hidráulicas (presas) para aumentar su volumen de almacenamiento, son de propiedad de los
agricultores en el valle, quienes explotan el agua con fines de riego en un sistema de
distribución rotativo; aguas de pozos privados y comunales (siendo este último lo más
común), aunque su uso gana más importancia para el suministro de agua para consumo
doméstico; vertientes sirven también para riego aunque han disminuido significativamente su
caudal y en algunos casos se han secado, debido a la sobre explotación de los acuíferos
subterráneos.
El perímetro de riego de Tiquipaya se compone de varios sistemas de riego, cada uno con
diferentes fuentes de agua, utilizando la misma red de canales para su conducción y
distribución. Estos sistemas se traslapan en el espacio y en el tiempo, es decir, riegan sobre el
mismo perímetro y muchas veces funcionan simultáneamente. Sin embargo, a pesar de la
sobre posición y complejidad en su funcionamiento, cada sistema de riego, tiene un origen
histórico distinto, opera en forma independiente con sus propios derechos de agua, con área
de influencia específica y definida, y con una organización propia y autónoma. (2007: 4)
A pesar de las características mencionadas respecto al peso del sector de riego en la gestión del
agua, los últimos años se ha visto debilitado frente al avance de la urbanización en las áreas
agrícolas, que ha generado que la agricultura ya no sea la primera actividad económica en el
municipio. Además del surgimiento de un nuevo discurso respecto a la gestión sostenible del agua
y la necesidad de conservar y restaurar las microcuencas, que ha robustecido a las comunidades de
la cuenca alta. Esto se ha evidenciado en la disolución de su organización matriz ASIRITIC.
3.3.2. Comunidades de la cordillera
En el distrito tres, que corresponde a la parte alta de las tres microcuencas (Cuenca Social de
Tiquipaya), se encuentran cinco comunidades campesinas: Laphia, Thola Pujru, Cruzani, Totora y
18
Linkupata, organizadas en la Subcentral Campesina “13 de Agosto”. La actividad principal de
estas comunidades es la agricultura ligada a la ganadería.
Como se ha mencionado, su actividad está fuertemente ligada al sector de los regantes del valle
central, debido a que comparten las aguas de la misma cuenca, lo que ocasiona tensiones que han
llegado incluso a conflictos violentos. Antes, cada comunidad se relacionaba aisladamente con el
sistema de riego con quién compartía el agua de la cuenca. A partir de la creación del Organismo
de Gestión de Cuencas (OGC “13 de Agosto”), que aglutina a las cinco comunidades en lo que
respecta al tema del agua, de forma orgánica y conjunta; han concentrado más fuerza para
negociar con el sector de los regantes (Delgado et al. 2018).
Por lo tanto, el OGC “13 de Agosto” es parte de la estructura orgánica de la Subcentral “13 de
Agosto” y se constituye en la instancia operativa-técnica de gestión de las cuencas y sus
comunidades. “Constituye una iniciativa que tiende a generar cambios de valores en aspectos
ambientales, de gestión de la cuenca y el agua, principalmente en los modos de ser, vivir, producir
y consumir, tanto dentro como fuera de la cuenca, respetando los usos y costumbres de las
comunidades” (Proyecto Cuenca Pedagógica Khora Tiquipaya citado en Delgado – AMANDES
S.R.L. 2019).
El objetivo del OGC es “promover una participación activa de actores locales e instituciones
públicas y privadas en la gestión de los recursos hídricos y recursos naturales de las microcuencas
Khora, Taquiña y Thola Pujru, del municipio de Tiquipaya” (OGC “13 de Agosto citado en
AMANDES S.R.L. 2019). En esta perspectiva, el OGC, con apoyo del Proyecto Cuenca
Pedagógica Khora Tiquipaya, ha promovido la creación de la Unidad de Gestión de Cuencas
(UGC) del Gobierno Municipal de Tiquipaya, así como la conformación de la Plataforma de
Apoyo a la Gestión Integral de las microcuencas de Tiquipaya4; constituida por diversas
instituciones públicas y privadas de investigación y desarrollo que trabajan en el tema (Delgado –
AMANDES S.R.L. 2019).
Cabe apuntar, que dentro del proceso de gestión de cuencas, el Programa Intercultural de
Cuencas Pedagógicas5, considera a esta como un espacio donde las comunidades son parte de la
enseñanza y el aprendizaje desde la acción participativa y la reflexión, valorando las diversas
formas de conocimiento que llevan a la conservación y buena gestión de los recursos naturales.
En este marco, el Servicio Departamental de Cuencas (SDC) – dependiente del Gobierno
Autónomo Departamental de Cochabamba – en coordinación con el OGC “13 de Agosto”, a
través del Proyecto Cuenca Pedagógica “Desarrollo de Capacidades en Gestión de Cuencas y
Agua, Khora Tiquipaya” ha desarrollado acciones orientadas a la conservación de los ecosistemas
de las cuencas y el desarrollo de las comunidades mencionadas (Villarroel 2014).
La Plataforma de Apoyo a la Gestión Integral de las microcuencas Khora, Thola Pujru y Taquiña es “un espacio de
coordinación interinstitucional público-privado que, a través de acciones sinérgicas, promueve e impulsa el
intercambio de experiencias, la enseñanza-aprendizaje, la implementación de mesas de concertación y la gestión de
proyectos, contribuyendo a alcanzar las metas propuestas en el Plan de Gestión Integral de las Cuencas Thola Pujro,
Khora Tiquipaya y Taquiña, elaborado por las poblaciones y su Organismo de Gestión de Cuencas, que busca cuidar
la “fábrica del agua” y los otros recursos naturales y productivos, con visión de servicios ambientales y desarrollo
sostenible” (Plataforma 2017).
5
El Programa Intercultural Cuencas Pedagógicas ha sido formulado en el marco de los objetivos y líneas de acción
estratégica del Plan Nacional de Cuencas del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego ( MMAyA 2013).
4
19
En este contexto, las comunidades mencionadas, a través del OGC “13 de Agosto” (con apoyo
del proyecto de Cuencas Pedagógicas y la Plataforma de Apoyo a la Gestión Integral de las
microcuencas) han logrado construir un Plan de Gestión Comunal de las microcuencas, que fusiona
armónicamente actividades de conservación de los recursos naturales con aprovechamiento y
desarrollo comunitario; marco en el cual se desarrollaron acciones de mejoramiento de fuentes de
agua, construcción de reservorios, mejoramiento de la gobernanza y normativa del agua,
agroforestería, producción agroecológica, etc. (Delgado et al. 2018).
Por todo lo mencionado, los últimos años, este sector ha logrado influir en el discurso respecto a
la gestión del agua, centrado en la importancia de una distribución y uso equitativo del recurso y la
necesidad de llegar a acuerdos concertados, para contribuir en la conservación de las cuencas y el
agua, adquiriendo visibilidad y posicionándose como un interlocutor significativo, a deferencia de
épocas pasadas.
3.3.3. Sector de agua para consumo humano
La provisión del servicio de agua potable en Tiquipaya está a cargo de muchos sistemas de agua
potable manejados por Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s), comités y cooperativas o
asociaciones de usuarios de agua potable. Estos sistemas brindan el servicio de agua potable en
una comunidad, una parte de una comunidad o varias comunidades y varían significativamente en
el número de usuarios que tienen. “En el municipio de Tiquipaya, los distritos 4, 5 y 6, cuentan
con más de 37 sistemas” (Agua, Tierra y Gente 2007: 2). En este contexto, existe una diversidad
en las formas de organización, gestión y características de la provisión del agua para consumo
humano en el municipio. Asimismo, las fuentes de agua explotadas por estos sistemas son muy
diversas, con una predominancia de la explotación de fuentes subterráneas sobre las fuentes
superficiales (Durán 2004).
Como consecuencia del fuerte proceso de urbanización que ha sufrido Tiquipaya la última década
y, por ende, un crecimiento demográfico con mayor población urbana; los últimos años han
surgido en el escenario político Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y comités de agua
como un sector que ha ido ganando fuerza en lo relativo a la gestión del agua (Delgado et al
2018). Este proceso de urbanización ha generado un impacto negativo en el recurso hídrico,
debido a la sobre explotación de aguas subterráneas (a través de la perforación indiscriminada de
pozos) y el cambio en los patrones de uso del suelo, provocando una disminución en el nivel
freático, entre otros efectos. Esta situación ha provocado tensiones sociales, particularmente con
el sector de los regantes, con quienes se han disputado – en muchos casos – derechos de agua
(Durán 2005).
Al contrario que los otros sectores, este sector “tiene una trayectoria relativamente reciente,
condicionada por el paulatino crecimiento de la mancha urbana, que en los últimos años refleja
una aceleración preocupante, particularmente por el cambio de uso del suelo para riego, a favor de
usos residenciales.” (Delgado et al. 2018: 67) Por lo tanto, no cuenta con una organización que los
aglutine, teniendo una visión más individualista y de gestión dispersa respecto al recurso hídrico.
Asimismo, no manejan una visión común respecto a la problemática global de disminución del
agua; como por ejemplo, le necesidad de proteger las áreas de recarga hídrica.
La implementación de estos sistemas de agua doméstica se caracteriza por la “decisión colectiva
de un grupo de pobladores quienes invierten dinero y trabajo, en lo posible con apoyo municipal,
20
y establecen inicialmente un pozo y paulatinamente el sistema de distribución del agua, en un
marco de autogestión colectiva y con tarifas baratas como condiciones esenciales” (Durán 2005:
3). Esto muestra que, al igual que los otros sectores, son el resultado del desarrollo de estrategias
locales (a nivel comunal) para la provisión de este servicio a una población urbana que ha crecido
muy rápidamente durante los últimos años.
3.3.4. Actores públicos
Dentro de los actores que corresponden al ámbito público, en primer lugar se debe mencionar al
Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya (GAM Tiquipaya), el cual de manera histórica ha
tenido un rol débil en la gestión del agua; dado que desde épocas prehispánicas ha estado marcada
por procesos de carácter local. Es a partir de 1999, con la promulgación de la Ley de Participación
Popular, que cobra cierta importancia en los procesos de intercambios y negociaciones entre los
usuarios (Delgado et al. 2018).
Una debilidad muy marcada y cuestionada, sobre todo los últimos años, respecto al
involucramiento del GAM Tiquipaya, es el no haber logrado constituir un plan coherente de
ordenamiento territorial que promueva un uso múltiple del agua, orientado fundamentalmente en
la conservación de las microcuencas, entendiendo su rol imprescindible en la recarga hídrica. En
este sentido, como señala Andrés Melgarejo (Secretario de Desarrollo Productivo del GAM de
Tiquipaya), el sector de los regantes argumenta que existe una tendencia de intereses clientelares
que favorece a la urbanización de las zonas agrícolas para la valorización de los terrenos; lo cual
genera un impacto negativo en el recurso hídrico (Agua, Tierra y Gente 2007).
Por otra parte, se encuentra el Servicio Departamental de Cuencas (SDC), dependiente de la
Gobernación de Cochabamba. Desde el 2015, el SDC implementó el proyecto “Cuenca
Pedagógica en la microcuenca Khora Tiquipaya”, a través del cual constituyeron una relación
cercana con las comunidades de la cuenca alta, promoviendo el desarrollo de las acciones desde
un enfoque social y de desarrollo de capacidades locales en la gestión de las cuencas. En este
marco, desarrollaron diversas acciones de conservación de las cuencas, resaltando la importancia
de generación del recurso hídrico. Uno de los aspectos débiles en el accionar de este actor, fue el
no asumir el trabajo considerando la integralidad de la cuenca; es decir, que focalizarse
exclusivamente en la cuenca alta sin considerar los actores y procesos que conciernen a la cuenca
baja y su área de influencia.
En el siguiente cuadro, se apunta de manera general los aspectos más importantes de lo
mencionado según cada actor; resaltando sus posiciones y demandas particulares, así como su
grado de influencia y legitimidad en la toma de decisiones y poder político.
21
Cuadro 1
Caracterización de los actores involucrados en la gestión del agua de Tiquipaya
ACTOR
Gobierno
Autónomo
Municipal de
Tiquipaya.
Servicio
Departamental
de Cuencas
(SDC)
Comités de
agua potable.
Organizaciones
territoriales de
base
Organización
de regantes
(ASIRITIC).
Organismo de
Gestión de
Cuenca 13 de
Agosto (cuenca
alta)
Problemática de agua en el municipio de Tiquipaya
Posición, intereses y necesidades
Papel, influencia y poder
- Posición ambigua, sujeta a intereses de
poder político y económico sectorial.
- Manejo discrecional de políticas y
normativas urbanas.
- Necesidad de fortalecimiento institucional
y de políticas de ordenamiento territorial.
- Preocupación por gestión conflictiva del
agua en la cuenca Khora Tiquipaya. Prioriza
el uso de agua para riego, sin considerar
otros usos.
- Interés de promover la conformación de
organismos de gestión de cuencas, con
visión sectorial.
- Su posición es sectorial, priorizando el agua
para consumo urbano, sin embargo se
abren al diálogo con los regantes.
- Reflejan organizaciones de estructura
dispersa y diversa, lo que evita su
integración y disminuye su poder de
negociación y movilización.
- Es el sector que tiene la posición más
cerrada, en función de hacer prevalecer
usos y costumbres y mantener un régimen
de exclusivo favorecimiento sectorial.
- Se encuentran aglutinados en una sola
organización compleja y muy fuerte.
- Es un sector de los regantes de la cuenca
alta de reciente conformación impulsada
por el Servicio Departamental de Cuencas.
- Su posición es abierta al diálogo y
concertación con los otros usuarios del
agua de la cuenca baja (comités de agua
potable, etc.)
- Legitimación de medidas a favor del mercado
de tierras y de sectores de poder corporativo.
- Influencia disminuida en la dirección y gestión
de ordenamiento y crecimiento territorial.
- Poder burocrático subordinado y sin
legitimidad social.
- Su papel es sectorial y desarticulado respecto al
uso del agua para consumo urbano.
- Su influencia se circunscribe al ámbito
territorial de la cuenca de manera muy relativa.
- Su rol es totalmente técnico, sin consideración
de las dinámicas sociales.
- Su papel es el de garantizar el acceso y la
distribución del agua a todos sus afiliados del
área urbana.
- El grado de su influencia y poder es menor
que la de los rogantes y tampoco representan
el poder económico y social de ese sector.
- Su papel es el de mantener el actual régimen
de gestión del agua, porque favorece
predominantemente a su sector.
- Tiene un alto poder de influencia en la
determinación de las políticas públicas en el
sector del agua.
- Pese a su reciente conformación reflejan una
capacidad de influencia interesante en el
gobierno municipal y el SCD.
- Promueven la creación de una Unidad de
Gestión Integral de Cuencas y Cambio
Climático en la estructura del gobierno
municipal.
Fuente: Elaboración propia con base en información generada por Delgado et al. 2018.
Como se puede observar en lo expuesto, si bien cada sector cuenta – en mayor o menor grado –
con una organización significativa y una alta capacidad de acción colectiva de manera interna; el
problema se hace evidente en la débil articulación intersectorial. Esta situación se evidencia en las
tensiones intersectoriales; lo que, en última instancia genera una gestión y gobernanza del agua
fragmentada, desde la cual se dificulta el promover un enfoque colectivo y consensuado de
conservación, preservación y/o restitución de los ecosistemas de las cuencas para la sostenibilidad
del agua y de otros servicios ecosistémicos.
3.4. Los nodos o espacios de interacción de los actores en Tiquipaya
Hufty señala que los nodos se refieren a los espacios donde convergen e interactúan los diversos
actores involucrados en la gestión del agua en un espacio y tiempo determinados (Hufty 2008). En
22
esta perspectiva, los nodos son esenciales para promover el diálogo, la discusión, el consenso, la
participación local y la toma de decisiones para legitimar los acuerdos, mecanismos y normativas
que orientarán la forma de administrar el recurso hídrico. Dichos espacios se pueden clasificar en
dos niveles: el nivel intra-sectorial (donde interactúa cada sector de manera interna); y, el nivel
intersectorial (donde interactúan los diversos sectores o actores involucrados).
En este sentido, tanto las comunidades campesinas de la cuenca alta, así como el sector de los
regantes con los sistemas de riego e, incluso las diversas organizaciones de agua para consumo
humano; han constituido diversos espacios intra-sectoriales (nodos), que posibilitan su interacción
interna y la toma de decisiones; lo cual devela los altos niveles de participación social y capacidad
de acción colectiva con las que cuentan a nivel interno. Las definiciones respecto a aspectos
relativos a la gestión del agua, al interior de cada sector, se realizan en espacios como Asambleas.
Sin embargo, respecto a la interacción que corresponde al nivel inter-sectorial, no existen espacios
que permitan o posibiliten un acercamiento, y menos un diálogo y concertación entre los sectores
mencionados que contribuya a su articulación (Delgado et al. 2018), pues todavía existe una débil
disposición social de los diversos sectores en lo que respecta a su articulación.
3.4.1. Respecto a los nodos intra-sectoriales
Las comunidades campesinas de la cuenca alta cuentan con una estructura orgánica con espacios y
mecanismos escalonados para tratar los temas sobre la gestión del agua y los conflictos internos
que se presentan. Estos espacios van desde los comités de agua establecidos en cada comunidad o
sindicato campesino, hasta las asambleas generales desarrolladas por la Subcentral “13 de Agosto”
(Delgado et al. 2018). Cada comunidad (sindicato campesino) realiza reuniones mensuales, dentro
de las cuales uno de los puntos principales en su agenda es el que corresponde a la gestión del
agua, a cargo de comités. En este aspecto, cuentan con normas y mecanismos establecidos en sus
estatutos. A nivel de la Subcentral “13 de Agosto” (que aglutina a los cinco sindicatos), realizan
una Asamblea de manera mensual, donde se tocan los temas que no se han podido resolver en el
nivel comunitario. Además – como se mencionó anteriormente – los temas relacionados a la
gestión del agua y las cuencas, están a cargo principalmente del Organismo de Gestión de
Cuencas “13 de Agosto” (con un directorio elegido participativamente de manera rotatoria), el
cual realiza reuniones periódicas, para analizar específicamente el tema de la gestión del agua y las
cuencas.
Respecto al sector de los regantes, también se puede observar una organización sumamente
constituida en este aspecto. Tanto los derechos de acceso al agua, así como la definición y cobro
de los precios y, las actividades colectivas como las de mantenimiento de los sistemas, se regulan y
monitorean mediante espacios y mecanismos bien consolidados, en el marco de los “usos y
costumbres” (Agua, Tierra y Gente 2017; Delgado et al. 2018).
Esto se evidencia en diversos estudios respecto a la gestión del agua en Tiquipaya, como el
realizado por el Grupo de Aprendizaje “Agua, Tierra y Gente”, el cual indica lo siguiente:
… cada sistema de riego, tiene un origen histórico distinto, opera en forma independiente con
sus propios derechos de agua, con área de influencia específica y definida, y con una
organización propia y autónoma. Los usuarios denominados mayoristas y minoristas reciben
sus turnos de agua en grupos denominados “asignaciones” o “largadas” (derechos y cantidad
de veces que se libera agua de las fuentes), según sus derechos antiguamente establecidos […]
23
Tanto estas asignaciones como los tipos de propiedad se constituyen en organizaciones
autónomas que responden a un nivel de coordinación entre los usuarios. Estos grupos tienen
representantes que son elegidos por los mismos usuarios y cuya función es coordinar con ellos
la vigilancia y correcta distribución del agua. El precio del agua, así como los aspectos
mencionados, se debaten y definen en forma autónoma en cada sistema y en una asamblea
específica […] Las actividades de mantenimiento son comunes y es una obligación de los
usuarios de todos los sistemas existentes en la zona, ya que éstos utilizan la misma
infraestructura. Las formas y épocas de mantenimiento han sido establecidas por los usuarios
de los diferentes sistemas de riego según usos y costumbres. (2007: 4-6)
Es el en sector de agua para consumo humano donde se ve menor capacidad de articulación y
acción colectiva al no contar con espacios ni mecanismos constituidos que agrupen a las
diferentes OTB´s y Comités de agua (Delgado et al. 2018). Sin embargo al interior de cada
sistema, sí existen espacios consolidados que permiten la interacción de los usuarios que los
constituyen, pues al igual que los otros actores mencionados, este sector también se caracteriza
por el desarrollo de una gestión local del agua.
Los sistemas de agua potable del municipio de Tiquipaya, ya sean manejados por Organizaciones
Territoriales de Base (OTB´s) o por Comités de Agua Potable (CAPs), son autogestionarios; es
decir, son el resultado del desarrollo de estrategias locales – a nivel comunal – para la provisión de
este servicio (Cuba y Quiroz 2005). Aspectos como el ingreso de nuevos usuarios a un sistema,
entre otros, son discutidos y consensuados en la asamblea de usuarios correspondiente (Agua,
Tierra y Gente 2017).
Como se puede observar, los sectores de usuarios del agua del municipio de Tiquipaya, han
logrado constituir mecanismos y espacios de articulación, consenso y toma de decisiones
colectivas a nivel interno, evidenciando que la gestión del agua en el municipio es de carácter
local.
3.4.2. Respecto a los nodos intersectoriales
Si bien existen nodos intra-sectoriales consolidados que permiten la interacción, el diálogo y la
toma de decisiones respecto a la gestión del agua, de cada sector de usuarios; el principal vacío se
presenta en el nivel intersectorial, pues en este nivel no existen espacios de diálogo, concertación y
toma de decisiones conjunta (articulación) entre estos sectores. Al contrario, las tensiones
intersectoriales han dificultado el acercamiento, repercutiendo en una gestión marcada por
demandas e intereses sectoriales; y, en una gobernanza del agua fragmentada. Sin embargo, la
problemática de disminución del agua, así como los efectos del cambio climático de los últimos
años, han generado preocupación en los diversos sectores; sentando bases, aún incipientes, en la
disposición social sobre la necesidad de articulación para realizar una gestión orientada a la
sostenibilidad del agua y las cuencas. Delgado et al., indican lo siguiente al respecto:
No existen espacios de diálogo que logren generar un diálogo entre los diversos usuarios, ni
mecanismos de control claramente definidos cuando existen conflictos que conciernen a una
fuente compartida entre dos sectores […] Este tipo de coordinación presenta altos costos de
transacción que no se compensan con los beneficios que ofrece. Sin embargo, por los
impactos de la variabilidad y cambio climático y, la reducción de la oferta de agua, la balanza
empieza a inclinarse hacia una compensación razonable y, por tanto, empieza a manifestarse
24
una disposición de todos los sectores reflejada, como se verá más adelante, en la Primera
Cumbre del Agua de Tiquipaya. (2018: 77)
El año 2017, con el objetivo de lograr un acercamiento y diálogo entre los diversos sectores, el
GAM de Tiquipaya, con el apoyo de diversas instituciones y el OGC “13 de Agosto”, ha
impulsado la realización de la “Primera Cumbre del Agua en Tiquipaya”. Este evento ha
significado un hito en el municipio, al presentarse como “un espacio de discusión, reflexión y
concertación sobre el tema para los diferentes actores sociales.” (Opinión 2017). Es decir,
promover que los diversos sectores “se sienten en la mesa” a discutir y dialogar respecto a la
problemática hídrica y la posibilidad de concertar acciones y lineamientos orientados a la
sostenibilidad del agua y las cuencas. Sin embargo, luego de dicho evento, en el cual se había
establecido una segunda cumbre, no se ha logrado consolidar nuevamente este espacio.
3.5. Las normas
Las normas se pueden entender, según Hufty, como “las reglas de juego” que estructuran la
administración y uso del recurso por parte de los actores involucrados y su interrelación, las cuales
pueden ser formales o informales (2008); es decir normas establecidas y/o reconocidas en la
legislación nacional (formales), o normas desarrolladas y consolidadas de manera consuetudinaria
por los actores locales. Por otra parte, las normas pueden corresponder a distintos niveles
político-administrativos; normas nacionales, departamentales, regionales, municipales y locales o
comunitarias.
Para el caso de la cuenca social de Tiquipaya, en este acápite se realiza una caracterización del
aspecto normativo relativo a la gestión y gobernanza del agua en dos ámbitos: 1) la normativa
nacional; y, 2) la normativa local. Dentro de esta última, es donde se puede observar que los
mecanismos y marcos normativos que orientan la gestión del agua en el municipio, son
mayormente informales o consuetudinarios.
3.5.1. Respecto a la normativa nacional
En lo que respecta a la normativa nacional relacionada a la gestión de los recursos hídricos, se
debe apuntar que ha existido un “antes y un después” marcado por la llegada del expresidente
Evo Morales y el Movimiento Al Socialismo (MAS) al gobierno el 2006. A partir de este suceso se
ha consolidado – de manera legislativa – un cambio de enfoque, con base en procesos que se
fueron gestando con anterioridad, como las demandas de los movimientos sociales y los
acontecimientos ocurridos como la “guerra del agua”6 en Cochabamba el 2000.
En este sentido, se establece en el Artículo 372 de la nueva Constitución Política del Estado (CPE
2007), sobre Recursos Hídricos, que el Estado garantizará el uso prioritario del Agua para la Vida
(relativa al agua para consumo humano y para el saneamiento básico), garantizando el acceso al
agua a todos sus habitantes, con participación social. Es decir, contemplando esquemas de
La Guerra del Agua (Cochabamba, 2000), fue un acontecimiento caracterizado por movilizaciones sociales ante un
proceso de privatización ligada a los cambios neoliberales propuestos por el Banco Mundial. Las medidas de
privatización del servicio de agua potable para una ciudad intermedia, trajo el rechazo de los usuarios que veían
incremento de las tarifas hasta un 300% a costa de mantener una utilidad de la concesionaria de la distribución. El
resultado fue la anulación de la concesión y el retiro del consorcio “Aguas del Tunari”, compuesto por empresas
multinacionales (Crespo, Fernández, Herbas y Carrillo 2005).
6
25
administración, regulación y control de parte de la sociedad civil (a decir: gobernanza). Así como
el Artículo 373, en el que se establece que los recursos hídricos constituyen recursos estratégicos y
que cumplen una función social, cultural y ambiental, por lo que no podrán ser objeto de
apropiaciones privadas ni concesiones. Este aspecto mostraba la concepción del Estado respecto
al agua como un bien común e inalienable.
Por otra parte, el gobierno creó el 2006 el Ministerio del Agua con el objetivo de revertir los
modelos neoliberales aplicados anteriormente y consolidar una representación estatal entre los
diversos sectores socioeconómicos existentes. En este sentido, “se esperaba que el Ministerio del
Agua articulara los tres sectores hídricos históricamente separados: agua potable y saneamiento,
riego y cuenca” (Ruíz y Gentes 2008: 41), lo cual no se ha podido consolidar.
En este nuevo marco normativo nacional, se planteó como base para la gestión del agua, la
Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH). Este término, define un “proceso que
promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el
fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa sin comprometer
la sustentabilidad de los ecosistemas vitales” (Global Water Partnership citado en Ruíz y Gentes
2008: 42), considerando la gran diversidad económica, cultural y ambiental boliviana. Entre los
retos centrales que se plantearon respecto a la GIRH se resalta la definición de intereses sobre el
agua desde una perspectiva que incluya a todos los usuarios por iguales, con o sin derechos
formalizados.
Así, el primer intento de constituir un paraguas nacional respecto a la gestión del agua, ha sido el
Plan Nacional de Cuencas (PNC, 2006), el mismo que define la cuenca hidrográfica como unidad
básica de planificación y gestión de los recursos naturales, centrándose en la importancia de la
gestión social del agua. De esta manera se intenta ‘territorializar’ y ‘sociabilizar’ la gestión del agua,
a fin de reconocer las estructuras de órganos y atribuciones locales, de reglas de conducta y de
sistemas de sanción, sobre cuya base se resuelven los conflictos derivados del uso, goce y
disposición de los recursos (Gentes 2006). Esto implica, por un lado, el reconocimiento de que el
aprovechamiento de los recursos hídricos se da dentro del ciclo del agua, ya que la cuenca es el
espacio que mejor refleja y fija ese ciclo; y, por otro, el reconocimiento de que los procesos que se
desarrollan en las cuencas respecto a la gestión del agua tienen una interrelación insoslayable con
los procesos desarrollados por los actores sociales.
Como indican Ruiz y Gentes al respecto, en el PNC se estima que las políticas adecuadas se
construirían mejor “... a partir de la implementación y desarrollo de los diferentes componentes de
acción, y en particular desde los proyectos de iniciativas locales, una red interinstitucional de
promoción y fortalecimiento de la GIRH, con participación de actores, sectores, municipios,
organizaciones de base y el apoyo de la cooperación internacional” (2008: 44-45).
Sin embargo, paradójicamente, la gestión del recurso hídrico en Bolivia todavía se torna
conflictiva, existiendo un sinfín de problemas que dan indicios de que todavía tiene primacía una
concepción del agua como recurso privado, otorgando facultades de uso a concesiones mineras y
emprendimientos industriales en detrimento de comunidades campesinas y pueblos indígenas.
Asimismo, los servicios de agua potable y alcantarillado todavía siguen siendo restrictivos para una
gran parte de la población. Esto se debe, por un lado, a que la normativa existente al respecto es
sectorizada, existiendo sobre-posiciones e incongruencias; y, por otro lado, a la falta de una
26
normativa general como la Ley Marco de Aguas que por falta de voluntad política no ha sido
aprobada. (Delgado et al. 2018).
Justamente la ausencia de un marco normativo general a nivel nacional sobre el recurso se
constituye en una de las principales limitaciones. Varios borradores de la ley marco de aguas han
sido elaborados y presentados, tanto por comisiones de parlamentarios como por organizaciones
sociales, centrándose en el la escasez del agua como una preocupación común y en la imperante
necesidad de regulación de este recurso, que promueva una gestión eficiente, equitativa y, sobre
todo, sostenible del recurso en sus múltiples usos.
Por lo tanto, en el aspecto normativo a nivel nacional existen leyes sectoriales, que en varios
aspectos se sobreponen – a lo que se suma la ausencia de la ley marco – generando confusión u
ahondando los conflictos locales en la gestión del agua. Esto deja a que los actores locales, como
en el caso de la microcuencas de Tiquipaya, desarrollen una gestión del agua de cariz local y
autogestionaria, marcada por los mecanismos normativos locales, con base en sus “usos y
costumbres” (normativa consuetudinaria), los cuales – como se puede observar en los acápites
anteriores – cuentan con aspectos positivamente significativos, así como aspectos que tienen
limitaciones para responder a la problemática de la coyuntura actual; es decir, los nuevos retos que
se presentan respecto a la gestión del recurso hídrico.
3.5.2. Respecto a la normativa local
Debido a la condición histórica del municipio de Tiquipaya como espacio agrícola, la forma de
legitimización de los derechos de uso y acceso al agua, así como la definición principal y
jerarquizada de su uso prioritario, ha estado orientada al riego, siendo este el sector más
fortalecido organizacionalmente. Por lo tanto, el marco normativo que ha orientado la gestión del
agua en este nivel, tiene base en normas consuetudinarias o informales que favorecen a este
sector. Estas normas denominadas “usos y costumbres”, han sido reconocidas por la legislación
nacional, dotándoles no solo de legitimidad sino también de un carácter legal.
Tras la promulgación de la nueva CPE, se ha incluido diversos aspectos referentes a la protección
y respeto a las costumbres y formas de vida de los pueblos y naciones indígena originario
campesinos, reconociendo sus derechos así como sus sistemas económicos, políticos y de
organización, entre otros. Respecto al recurso hídrico, la CPE establece que el Estado reconocerá,
respetará y protegerá los usos y costumbres de las comunidades, de sus autoridades locales y de
las organizaciones indígena originaria campesinas sobre el derecho, el manejo y la gestión
sustentable del agua (Art. 374 II). Esto implica el reconocimiento de sus formas propias de
gestión y manejo de los recursos naturales como el agua, desde sus cosmovisiones, prácticas y
mecanismos locales.
Esto ha inclinado la balanza en cuanto a los derechos de uso del recurso a favor del sector de
riego, en detrimento de los otros sectores. Como indican Delgado et al.:
… se refleja una predominancia de reconocimiento legal y derechos para los sectores de
regantes del valle central por “usos y costumbres de origen”. Las comunidades campesinas de
la parte alta no gozan de un reconocimiento legal sobre el uso del agua, cuyas fuentes se
encuentran en sus tierras. […] En estos sistemas no existe ninguna injerencia del sector
público y al interior presentan robustos mecanismos de regulación de los derechos de acceso y
27
distribución del agua, de infracciones, multas, sanciones y de todos los aspectos que hacen a la
gestión del agua para riego, conocidos por los actores locales como los “usos y costumbres”.
(2018: 78)
Según el Grupo de Aprendizaje “Agua, Tierra y Gente”, “el origen y derechos sobre la asignación
del agua que detenta el sector de riego, […] se remontan a periodos antes de la colonia y que de
alguna manera fueron la base para el sistema actual de usos y costumbres” (2007: 5).
Si bien, este sector cuenta con un marco normativo respecto a la gestión del agua bastante sólido,
debido a los factores anotados; es importante señalar que los otros sectores también han
desarrollado mecanismos normativos a nivel interno que permiten una auto-regulación
significativa respecto a la gestión del recurso. Esto se puede entender, puesto que – en mayor o
menor grado – todos los sectores de uso del agua presentan altos niveles de auto-organización.
Por lo tanto, en el ámbito local intra-sectorial, respecto a los diversos sistemas de riego “se tienen
claramente definido quiénes son los usuarios que pertenecen a cada uno de ellos y a cuánta agua
tienen derecho. Lo mismo ocurre con las comunidades de la cuenca alta y los sistemas de agua
potable del área de influencia” (Delgado et al 2018: 76). Es decir, que las “reglas” respecto al
acceso y distribución del agua, así como aspectos de control y resolución de conflictos, entre
otros, están claramente definidas dentro de cada sector. Sin embargo, se puede observar que los
aspectos normativos se tornan poco claros en lo que respecta al nivel intersectorial, generando o
intensificando las tensiones y conflictos entre estos sectores.
Sin embargo, por los procesos mencionados que ha sufrido el municipio los últimos años
relacionados al recurso hídrico: como su disminución y los efectos del cambio climático, que han
incidido en considerar la importancia de un enfoque de gestión del agua concertado y orientado a
la conservación y restauración de las cuencas; así como la acelerada urbanización y la emergencia
de nuevos actores usuarios del agua, se han generado cambios que han puesto en cuestionamiento
los “usos y costumbres” establecidos tradicionalmente (Delgado et al 2018).
En resumen, la normatividad vigente en el municipio de Tiquipaya relacionada a la gestión del
agua es todavía fragmentada y carece de un concepto integral, prevaleciendo normativas
sectoriales no interconectadas. La ausencia de una normativa e institucionalidad legitimada y
legalmente amparada a nivel nacional, deja los actores locales a un juego libre de medición de
fuerzas, intensificando las tensiones entre estos.
3.6. Los procesos
Los procesos pueden ser entendidos como las distintas etapas o ciclos por las que atraviesa un
sistema de gobernanza en un territorio y contexto particular; es decir, la evolución histórica de las
estructuras que van resultando de los puntos nodales por la interacción entre los distintos actores
y el establecimiento de los aspectos normativos, que permiten identificar los patrones de
evolución. “De esta forma, […] es posible identificar secuencias que permitan evaluar la dirección
por la cual evolucionan esos procesos y de localizar los factores favorables al cambio” (Hufty
2008: 15).
En el caso de las microcuencas de Tiquipaya, la forma de relacionamiento de los grupos sociales
con los recursos agua y tierra, siempre ha estado influenciada por las relaciones de poder
establecidas entre estos grupos, moldeadas por los distintos momentos históricos. En este
28
sentido, se puede distinguir diversos ciclos o estadios respecto a la gestión del agua, que están
marcados por la interacción entre los usuarios, con base en marcos normativos, mayormente
informales o consuetudinarios. De manera general, se pueden distinguir dos grandes etapas o
procesos por los que ha atravesado la gestión del agua y las cuencas en el municipio de Tiquipaya.
Por un lado, una gran etapa donde los cambios de un ciclo a otro estuvieron dados por cambios
en el contexto histórico, político y social. Por otro lado, el momento actual corresponde a la
transición de un ciclo a otro, en el que por primera vez está influenciado – no por cambios en el
escenario sociopolítico – sino por el inicio de un desequilibrio entre la disponibilidad del recurso
hídrico y el crecimiento excesivo de la población, a lo que se suma los impactos generados por la
urbanización acelerada y el cambio climático (Delgado et al. 2018).
3.6.1. Etapa marcada por cambios sociopolíticos
Como se ha mencionado anteriormente, desde tiempos precoloniales, los valles de Tiquipaya son
áreas fértiles con sistemas de producción agrícola bajo riego que se mantienen hasta el día de hoy.
Los pobladores de las zonas bajas del valle siempre han mantenido relaciones con las
comunidades del sector de la cordillera en torno al recurso hídrico y los derechos de acceso y uso.
Sin embargo, tanto en la época colonial, como en el periodo de la república hasta hace unas
décadas, el poder político se mantuvo en los pobladores de los valles, donde habitaban los
hacendados, que podían usufructuar toda el agua que requerían sin lugar a reclamo de las
comunidades indígenas de la cuenca alta.
Al respecto, Delgado et al., indican lo siguiente:
En la época colonial, Tiquipaya se constituye en uno de los tres “Pueblos Reales de Indios” de
Cochabamba, donde se concentra a la población indígena antes dispersa. La mayor injerencia
en el manejo tradicional de agua para riego se produce en 1794 cuando en un intento de
individualización de la tierra se otorgan derechos de tierra y agua mediante las denominadas
“originancias” o “asignaciones”, que son la base de los actuales derechos de agua. (Delgado et
al. 2018: 66-67)
Esto marca una diferencia radical al momento de negociar entre ambos usuarios ya que se
considera que los usos y costumbres de los regantes tienen mayor peso y derecho histórico al uso
del agua, inclusive sobrepasando a las comunidades de la cordillera, donde se encuentran las
fuentes de agua.
Procesos como los generados a partir de la Guerra del Agua en Cochabamba el 2000, y los
cambios en la legislación nacional que, como se ha visto en el anterior acápite, reconocen los
“usos y costumbres” de gestión local del agua, han contribuido al fortalecimiento organizacional
del sector de los regantes y consolidar su empoderamiento, incluso logrando ocupar cargos en el
Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya (GAM Tiquipaya), sentando representatividad en la
gestión pública.
3.6.2. Etapa marcada por un desequilibrio socio-ambiental
Si bien los usos y costumbres de los regantes se han ido estableciendo en largos periodos de
tiempo a través de la práctica de la gestión colectiva del agua, en los últimos años – debido al
29
nuevo escenario marcado por una crisis hídrica – estos se ha puesto en cuestionamiento por parte
de los otros sectores, dando lugar a un dilema entre la legalidad de tales instrumentos y la justicia
ambiental, en el marco de la connotación que tiene el agua como bien común (Delgado et al.
2018).
En este sentido, los otros sectores de usuarios han cuestionado el carácter estático de los derechos
tradicionales, el acceso y uso sectorial con sus intereses y relaciones de poder y
representatividades, construidas sobre el agua. Pues se ha visto imprescindible, debido a los
nuevos problemáticas – como la paulatina disminución del agua y la intensificación de los eventos
climatológicos extremos; y, los cambios en los patrones de uso de agua y tierra, ocasionados por la
urbanización – la necesidad de construir una gestión y gobernanza del agua acorde a esta dinámica
de cambios.
En este conteto, se ha puesto en consideración la conservación y restitución de los ecosistemas de
las microcuencas, entendiendo que estas son las que cumplen la función de recarga hídrica, así
como de impedir que ocurran desastres que afecten en la parte baja de la cuenca. En este marco,
el SDC ha desarrollado, junto con el GAM de Tiquipaya y el OGC “13 de Agosto”, el Proyecto
Cuenca Pedagógica “Desarrollo de Capacidades en Gestión de Cuencas y Agua, Khora Tiquipaya,
mencionado anteriormente.
En este contexto, por un lado, el empoderamiento de las comunidades indígenas y originarias de
los últimos años está equilibrando la balanza en favor de los pobladores de la cordillera que ahora
se consideran con derechos prioritarios de usar fuentes de agua que se ubican en sus territorios.
Por otro lado, el acelerado proceso de crecimiento urbano en el municipio, en las últimas décadas,
ha dado lugar a complejas relaciones con nuevos actores y nuevos desafíos. El sector de agua para
uso doméstico ha crecido exponencialmente aumentando su demanda. Este sector está
conformado por pobladores urbanos que en su mayoría provienen de otras regiones del
departamento y del país y que tienen otra mirada respecto a los “usos y costumbres”, siendo estos
más propios del área rural (Delgado et al. 2018).
Estos últimos procesos han marcado la necesidad de realizar un giro de una gestión que siempre
ha estado marcada por un enfoque sectorizado de oferta y demanda del agua; es decir, una
gobernanza fragmentada, a uno de articulación de los diversos sectores para consensuar una
gestión del agua centrada en la conservación y restauración de los ecosistemas de las cuencas. Es
decir, que el aspecto ambiental ha tomado importancia principal, debido a los problemas socioambientales que se van intensificando.
30
4.
CONCLUSIONES
El análisis desarrollado en la presente monografía, enmarcado en la metodología del MAG,
permite visualizar una “radiografía” general del estado de Gobernanza de la Cuenca Social de
Tiquipaya. En este sentido, se puede observar que la gestión del agua en este territorio se
caracteriza por su alto grado de complejidad, al constituirse en un espacio hidrológico complejo
(con una intrincada red de captación, de almacenamiento y de infraestructuras de conexión) con
una estructura social diversa, por la existencia de múltiples actores con intereses sectoriales
aislados, sin ningún espacio de encuentro que pueda consensuar sus posiciones e intereses. Esta
condición ha generado que el tema del agua sea de alta sensibilidad en este municipio, originando
tensiones y conflictos entre los diversos sectores de usuarios.
Esta situación conflictiva se ha visto intensificada las últimas dos décadas por procesos
ambientales como el cambio climático; que ha incidido en la disminución del recurso y en la
ocurrencia de eventos como inundaciones y mazamorras, afectando a todos los sectores de
usuarios, en mayor y menor grado. Estos fenómenos también han impactado negativamente en
los ecosistemas de las cuencas y, por lo tanto, en la sostenibilidad del agua. Esta crisis respecto al
recurso, que se ha evidenciado de manera contundente el último tiempo, corresponde
esencialmente – como se puede observar – a factores sociopolíticos relacionados a la gobernanza.
Es decir, la forma como los diferentes actores involucrados se interrelacionan respecto a la
gestión del agua, con base en mecanismos e instituciones formales e informales.
En este contexto, se debe resaltar – como postula Ostrom – que los sectores de usuarios
(comunidades campesinas de la cordillera, sector de regantes y sector de agua para consumo
humano) cuentan – en mayor y menor grado – con altos niveles de participación social y
capacidad colectiva a nivel interno; que han permitido, con base en mecanismos normativos
locales o informales, mantener cierta estabilidad respecto a la gestión del agua en ciclos anteriores,
sobre todo ante la ausencia y debilidad normativa e institucional de los diversos niveles del actor
público. Sin embargo, en este nuevo ciclo por el que atraviesa el municipio de Tiquipaya, con
nuevos retos en lo relativo a la gestión del agua, este tipo de gobernanza fragmentada, con alto
potencial al interior de los sectores de usuarios y baja conectividad intersectorial, ya no es viable ni
sostenible.
Este escenario muestra la necesidad de reorientar las dinámicas locales que han configurado la
gestión del agua en el municipio – las cuales en otros momentos han logrado cierta estabilidad –
hacia una estructura de gobernanza que considere los intereses, formas de organización y
aparición de interlocutores, y que permitan la revisión de la gestión del agua hacia un enfoque de
uso múltiple, orientado a la conservación y restitución de los ecosistemas de las cuencas, para
garantizar la sostenibilidad del recurso hídrico. Para ello, se requiere una visión compartida y no
sectorializada; es decir, la imperante articulación de los diversos sectores y actores involucrados.
En este sentido, se ve imprescindible promover espacios y procesos que contribuyan a generar
acuerdos progresivos entre los sectores mencionados, para la construcción de un marco
normativo que responda a los retos que se presentan actualmente, tanto sociales como
ambientales. Es decir, procesos orientados a fortalecer la gobernanza local del agua en el
municipio, con base en las potencialidades existentes en el nivel intra-sectorial.
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En resumen, se puede anotar que para promover el fortalecimiento de la gobernanza en el
municipio es fundamental rescatar como base imprescindible las capacidades con las que cuentan
los actores locales (los tres sectores mencionados), no solo de recuperar la eficiencia física y
tecnológica de sus sistemas hídricos, sino también de administrar sus recursos hídricos
(gobernanza local), a través de la construcción y aplicación de normas y reglamentos, que
respondan al contexto y problemática actual. Para ello es imprescindible el acercamiento y la
articulación intersectorial, garantizando el bienestar y equidad social y la sostenibilidad del recurso
hídrica y de las funciones y servicios ecosistémicos de las microcuencas. En este sentido, la
cohesión social puede contribuir, además, a la adaptación al cambio climático.
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