UNIVERSIDAD DE HUÁNUCO FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS CARRERA PROFESIONAL DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS TEMA: LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDAES LEY 27972 CURSO: DERECHO MUNICIPAL DOCENTE: ……………………………………….. ESTUDIANTE: PINEDO SÁNCHEZ CAROLINA HUÁNUCO – PERÚ 2022 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 3 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES. LEY 27972 ..................................................... 4 ARTÍCULO I ................................................................................................................................ 4 EL OBJETO Y ALCANCE DE LA LEY .................................................................................. 4 1.1 Municipalización del estado peruano ................................................................. 7 1.2 El modelo de organización territorial ................................................................ 10 ARTÍCULO II ............................................................................................................................. 13 LA ORGANIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES ................................................. 13 2.1 Autonomía Municipal ............................................................................................ 15 2.2 Competencias concurrentes ............................................................................... 19 ARTÍCULO III ............................................................................................................................ 21 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y DE ADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES ............................................................................................................... 21 3.1 El origen de la institución municipal................................................................. 21 3.2 El Modelo Clásico aristotélico ............................................................................ 23 3.3 El Modelo Contractualista o Iusnaturalista ..................................................... 24 3.4 Doctrina sobre el origen de los municipios .................................................... 25 3.5 Circunscripciones territoriales ........................................................................... 26 2 INTRODUCCIÓN Las Municipalidades (Órganos de Gobierno Local que proceden de la voluntad popular) ejercen sus derechos en conformidad a normas emitidas por el Gobierno Central, estas normas buscan el Desarrollo e Integración de los Municipios (Conjuntos de familias que viven en una determinada jurisdicción unidas por lazos de vecindad y que tienen necesidades elementales y aspiraciones comunes). Considerando las diferencias que existen entre tal o cual municipio, las propuestas de mejoramiento deben referirse a una variedad de temas, planes y proyectos dentro de los cuales un Gobierno Local (Unidad Básica de la Organización Política y Administrativa del Estado, a través de la cual se brindarán servicios básicos y elementales) tendrá que considerar el más necesario para planearlo, ejecutarlo y supervisarlo. 3 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES. LEY 27972 ARTÍCULO I EL OBJETO Y ALCANCE DE LA LEY La presente ley establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, régimen de municipalidades, etc. Las municipales según el artículo 2 son provinciales o distritales. Función de su jurisdicción. 1. Municipalidad provincial. 2. Municipalidad distrital. 3. La municipalidad de centro poblado, cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital. En ese sentido, se menciona que, los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. A diferencia de sus predecesoras, la actual Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM), contiene un título preliminar compuesto por diez (X) artículos. Su inclusión es conveniente porque permitirá dar unidad y coherencia al conjunto de 4 las disposiciones de la LOM, al fijar la naturaleza, principios y objetivos de la institución municipal; y servirá, además, como criterio de interpretación en caso de vacío o deficiencia de la norma. Este artículo I tiene como finalidad definir a los gobiernos locales dotándoles de ciertas características propias. Destaquemos, en primer lugar, que la Ley usa, indistintamente los términos Gobiernos Locales y Municipales, por tanto, en forma práctica, debemos tenerlos por sinónimos, pese a las diferencias conceptuales existentes. Señala este artículo que los Gobiernos Locales tienen las siguientes características: a) Son entidades básicas de la organización territorial del Estado. En otros términos, son parte fundamental de la organización del Estado, que existiría sin la presencia de los gobiernos locales. Esta disposición debe ser concordada, con el artículo 189ª de la Constitución del Estado, modificada por la Ley n.º 27689, publicada el 07/03/2002. b) Son canales inmediatos de participación vecinal. Este es un rasgo esencial de las municipalidades, y la norma hace un reconocimiento al hecho histórico que los gobiernos locales emanan de la voluntad popular y, por tanto son los entes más cercanos a la población y a los problemas que le aquejan. Por tanto, son las municipalidades el punto de encuentro entre la sociedad civil (con sus demandas y propuestas) y la sociedad política (el Estado). Esta disposición guarda coherencia con una serie de artículos que recorren todo el texto de la LOM, que regulan los mecanismos de la participación ciudadana, el presupuesto participativo, los consejos de coordinación, etc. c) Institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses de sus colectividades, y son promotores del desarrollo local. Destaquemos que el 5 termino institucionalizar implica más que un cambio formal, ya que conlleva además de gestionar en forma autónoma los intereses locales, tomar todas las medidas necesarias a fin de asegurar que los procesos de cambio, impulsados desde la municipalidad, sean permanentes en el futuro. Por tanto, las autoridades locales no pueden tomar una acción inmediatista para resolver un problema, que visto perspectiva sería insostenible con el paso del tiempo; a guía de ejemplo, es moneda corriente, que las nuevas autoridades tengan problemas de pago sobre deudas asumidas irresponsablemente por las autoridades salientes. Por otro lado, les corresponde a los gobiernos locales, ser promotores del desarrollo de su circunscripción. Este aspecto es muy importante, y da continuidad histórica a un elemento que fue introducido en la Constitución Política de 1979, por el cual las municipalidades dejaron de ser “dependencias del gobierno central, “agencias del Estado” o “empresas municipales”, para convertirse en verdaderos gobiernos locales, con el deber ineludible de ser agentes de desarrollo de sus pueblos; lo que conlleva elaboración de planes, convocatoria a la población involucrada, coordinación con otros niveles de gobierno, financiamiento y ejecución de obras municipales. El artículo 36º de la LOM, señala que: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia social”. Finalmente, se señala que son elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la población y, se adiciona, la organización. La organización conlleva la presencia de la autoridad, ya que el Estado en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para cumplir sus funciones específicas; y en 6 cuanto a su contenido una organización de tipo administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que regulan la competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación y control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa”. El artículo 26º de la LOM señala que: “La administración municipal adopta una estructura gerencia sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, participación y seguridad ciudadana y por los contenidos en la Ley n.º 27444. Las facultades y funciones se establecen en los instrumentos de gestión y la presente ley”. 1.1 Municipalización del estado peruano En el Perú desde muchos años se ha venido hablando y legislando sobre la municipalización del estado peruano. Ello lógicamente con la finalidad de descentralizar el poder estatal, para brindar mejores servicios públicos a los ciudadanos en todo el país, y manejar la economía nacional en forma reestructurada a las necesidades propias de cada Departamento, Región, provincia o distrito. Actualmente en el Perú ha sido modificada la Ley Orgánica de Municipalidades, pasando de la Ley N° 23853 del año 1984 a la Ley N° 27972 del año 2003, trayendo consigo un nuevo enfoque doctrinario al tema municipal. En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una subdivisión territorial del Perú, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores públicos que manejan el aparato estatal, se encuentren más cerca a la población, brindando los servicios municipales públicos eficientemente, haciendo que la comunión 7 Estado población, sea más cercana, más personal, con énfasis primordial en la satisfacción de las necesidades básicas y los requerimientos que la sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al municipio. De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado único, independiente de los otros países. En consecuencia, debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislación gobierno local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano común, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. Así, hacer que se desarrolle la comunidad, para propiciar las condiciones para la transformación de la vida de los ciudadanos de la manera más rápida, dentro de una eficiente planeación y programación para el logro de los objetivos deseados. Entiéndase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de órganos encargados del ejercicio del poder público. Conjunto de instituciones o de individuos que están por encima de los demás, o sea, que ocupan el vértice dentro de la estructura jerárquica total", pero que están al servicio de la población, 8 porque son en fin los que pagan los sueldos a través de los impuestos para tal fin. Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de América, la casa consistorial". No obstante, ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde épocas de la colonia española, en consecuencia, para muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún más debemos manifestar que es una institución, constituida por una persona jurídica pública, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representación del municipio cumplen la función de gobierno y administración, para promover la satisfacción de las necesidades básicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripción, de los habitantes que habitan el municipio. Giner: "No es el Municipio una delegación del Estado nacional centralización ni la consecuencia de un contrato sinalagmático entre varias familias federación teniendo una existencia propia y sustantiva que no recibe ni aún del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atracción que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto número de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos" (Pág. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre Lima). Mientras que para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio señalando: "El municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de Derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra 9 sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado provincial o nacional". En este punto, cabe establecer que esta definición conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios están constituidos de población, territorio y autoridad común. 1.2 El modelo de organización territorial En la vigente Carta Política reformada reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa de sus autoridades, importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa. También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y Locales. El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de descentralización se sustenta en ambos niveles de gobierno. Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos localesincrementarán sus niveles de autonomía gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso de descentralización establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización, especialmente en los temas competenciales y financieros. Desde punto de vista del derecho constitucional respecto del artículo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM) procede la interposición de una acción de amparo, en caso de ser discriminado respecto de la participación vecinal en los asuntos públicos de 10 conformidad con lo dispuesto en el artículo 37° inc. 1 del Código Procesal Constitucional (en adelante el CPC) aprobado por la Ley N° 28237 publicada el 31 de mayo de 2004. Asimismo, también procede en caso de que este afecto el derecho a la libertad de reunión (artículo 37°, inc. 7), a la participación individual o colectiva en la vida política del país (artículo 37°, inc. 14), por desconocimiento de a la municipalidad como órgano del gobierno local, y por desconocimiento de su autonomía como gestor de los intereses propios de las colectividades (artículo 194 de la Constitución). Respecto de la acción de cumplimiento procede su interposición en caso la Municipalidad en uso de la capacidad para el cumplimiento de sus fines no ejecute un acto administrativo firme, o en el caso que rehúse emitir una resolución o reglamento en omisión de su capacidad de actuación para el cumplimiento de sus fines. La acción popular procede contra reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general cuando infrinjan la Ley o la Constitución, o el procedimiento expedición o publicación respectivos; en el caso de la participación vecinal en caso de emitirse una resolución de acuerdo o reglamento respecto a la forma y demás métodos de participación que no sean expedidos o publicados, o infrinjan la Ley o la Constitución; procederá la acción de cumplimiento respectiva. En el caso de la acción de inconstitucionalidad esta procederá en el caso de emitirse una ordenanza municipal (artículo 77° del CPC) que afecte aspectos territoriales, de desarrollo local, etc. Por otra parte, en aplicación del presente artículo procede el proceso competencial (artículo 109° del CPC) entre municipalidades o con el poder ejecutivo respecto del territorio, la 11 población u organización y su condición de órganos promotores del desarrollo local. 12 ARTÍCULO II LA ORGANIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES Los órganos de los gobiernos locales, son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales siendo su estructura orgánica de las municipalidades, el concejo municipal y la alcaldía. El Consejo Municipal, está integrado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones. Y las sesiones del consejo municipal son publicas salvo cuando se refieran a asuntos que puedan afectar los derechos fundamentales. Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Este artículo aborda el tema de la autonomía de los Gobiernos Locales, en cuanto al contenido del mismo en sede municipal. En la Convención Nacional Municipalista, realizada en México D.F. en 1990, se resaltó el papel que juega la autonomía municipal, en los siguientes términos: “para que el Municipio sea el verdadero órgano de poder popular y el cimiento en que descanse el orden político fundado en el consenso del pueblo, es preciso que sea realmente autónomo y democrática. Si la comunidad de los ciudadanos que se integran en el municipio no es libre, ni puede autogobernarse, no solo no habrá democracia a nivel local, tampoco será posible a nivel nacional”. En términos generales, la autonomía política consiste en la capacidad de dictar normas de carácter obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su jurisdicción, y en la capacidad de obligar al cumplimiento de sus normas, 13 sancionar a quienes la incumplen o, en su caso, denunciar a quienes se resisten a obedecerlas. La autonomía económica, consiste en la capacidad de decidir sobre sus presupuestos y los destinos de los gastos y las inversiones, dentro del ordenamiento jurídico y, bajo la nueva óptica local, con la participación activa de la sociedad civil. La autonomía administrativa, es la capacidad de organizarse de la manera que más convenga a sus planes de desarrollo local; en consecuencia, ninguna autoridad o entidad del Estado (nacional o regional) puede intervenir en la organización que decida darse una determinada municipalidad. Por tanto, la autonomía es parte consustancial al órgano municipal; y su consagración a nivel normativo, tanto como el respeto de los otros órganos del Estado en los hechos, es un elemento calificador de un verdadero Estado democrático y descentralizado. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento jurídico, su desarrollo debe realizarse con respecto a ese ordenamiento jurídico. “No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o de propio orden jurídico en el que se encuentre inmerso cada gobierno municipal. 14 En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel”. Señala además este artículo que la autonomía que la Constitución establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. Sobre los actos de gobierno debe entenderse actos de gobierno municipal, realizados por el alcalde o Consejo Municipal, ya que a tenor de los artículos 100º y 104º de la LOM los Consejos de Coordinación no ejercen funciones ni actos de gobierno. Asimismo el artículo 1º de la Ley n.º 27444 –Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que son actos administrativos “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”; y no son actos administrativos: “Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan”. 2.1 Autonomía Municipal Este criterio de autonomía municipal es de suma importancia para la consecución exitosa de un gobierno municipal, acorde con los requerimientos sociales que solicitan los pueblos dentro de una nación. Como ha de entenderse toda nación tiene soberanía nacional, mientras que 15 los municipios sólo tienen autonomía, por lo que es necesario definir que es autonomía municipal, precisamente para encuadrar dos temas que por su naturaleza son distintas. "Se entiende que autonomía es "aquella facultad que posee una población para dirigir sin tutelaje extraño los intereses específicos de su vida interna, que puede expresarse en la creación de instituciones políticas propias para los espacios donde conviven. Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política. Condición del individuo que de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios, provincias, regiones u otras entidades de él", para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobiernos propios". "La doctrina ha determinado cuatro principios básicos que hacen a la autonomía municipal, ninguno de las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad de dicho poder; estos son: a) elección de sus propias autoridades y potestad normativa para producir legislación municipal (autonomía política); b) organización de los servicios públicos locales y prestación de tales servicios. En este mismo sentido Brandes Sánchez-Cruzat señala que el contenido nuclear de la autonomía local integra el principio de autogobierno; la existencia de la administración autónoma; la atribución del ámbito competencial adecuado para la gestión de sus intereses; el principio de suficiencia de la hacienda local, y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en el 16 ejercicio de sus competencias propias respecto de otras administraciones públicas. En nuestro país, a lo largo de la historia republicana, la autonomía municipal fue permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitución de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su reemplazo instituyó a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Perú la autonomía local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitución de 1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas por la Dirección General del Ministerio de Gobierno, donde la modificación de tal o cual arbitrio debía ser consultada y sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo. En cuanto a la autonomía, política, económica y administrativa que este artículo de la Constitución atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artículos ulteriores, desarrollo ni conceptualización de sus contenidos y alcances. Las autonomías política, económica y administrativa de las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organización en la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 de mayo de 2003. El artículo 9 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, define dichas autonomías en los siguientes términos: "9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2. 17 Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias". La autonomía política de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad para auto normarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de complementar las normas de alcance nacional; ii) la facultad de auto organizarse, a partir de su propia realidad y de las prioridades y planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonomía en casos de conflictos de competencia; y iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en materias de competencia local. La autonomía económica comprendería: i) la capacidad de las municipalidades para aprobar y ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para administrar y disponer de sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y derechos. La autonomía administrativa abarcaría de manera general: i) la capacidad de organizar, gestionar, otorgar en concesión y supervisar la prestación de los servicios públicos locales; ii) la capacidad para resolver 18 directamente todo asunto de carácter administrativo de su competencia y ejecutar sus propias decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones con el auxilio de la fuerza pública; y iv) la capacidad de regular su estructura orgánica, de personal y de sus empresas. La autonomía local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a coexistir y articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamientos municipales respeten y operen dentro del ordenamiento jurídico nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la diversidad que tiene el territorio y la población nacional. La competencia será el instrumento que guiará cada una de las actuaciones. Cuando nuestro país vuelva a ser planificado, las políticas y los planes también serán importantes instrumentos que orientarán las actuaciones de los distintos niveles de gobierno. 2.2 Competencias concurrentes La autonomía local obliga que las leyes y los reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como único destinatario a una parte de la Administración Pública (Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y, además, que si bien deben existir disposiciones generales también debe existir la posibilidad de tratamientos diferenciados, por razones sociales, geográficas, culturales, etc. En esa línea desde el punto de vista constitucional las acciones que proceden referidas al artículo II de la LOM son las siguientes: la acción de amparo en caso haya manifiesta vulneración de la autonomía política, 19 económica y administrativa en los asuntos de competencia de las municipalidades (artículo 194° de la Constitución), así como cuando se vulnere su facultad de establecer su organización interna y presupuesto o estos sea manifiestamente contrarios a la ley; así como de las demás competencias establecidas en el artículo 195° de la Constitución. Asimismo, es procedente la acción de cumplimiento en caso de que la entidad se muestre renuente a cumplir o emitir un acto administrativo de carácter obligatorio en atención a su facultad de ejercer actos administrativos. En esa línea procede la acción popular en caso la municipalidad emita una norma o reglamento que infrinja la Constitución o la ley (artículo 76° CPC). 20 ARTÍCULO III LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y DE ADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial. 3.1 El origen de la institución municipal No hay uniformidad entre los autores con respecto a la época de nacimiento de la institución municipal. Salvador Antonio Leal Osorio sitúa su aparición en el Antiguo Egipto, expresando que igual proceso tuvo lugar en Grecia y Roma. Munro y Carmona Romay2 sostienen que ello ocurrió con la creación de los demos en Atenas, por obra de Clístenes. Estos autores consideran a la poli griega como Estado-ciudad, mientras que los demos eran los municipios. Posada, Bielsa y la mayoría de los autores en pensamiento que compartimos opinan que se originó en el momento de la expansión de Roma. Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se amplió a los pueblos del Lacio, luego a toda Italia, después dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde a todo el mundo conocido. 21 Con las ciudades conquistadas Roma tenía dos tipos de relaciones: la sumisión (deditii) o la alianza (socii). De un lado estaban los súbditos, deditii, que habiendo pronunciado la fórmula de deditio, entregaron al pueblo romano ‘‘sus personas, sus murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus templos, sus dioses”, siendo gobernados arbitrariamente por un ‘‘praefectus” enviado desde Roma, y de otro lado estaban los aliados, ‘‘foederati o socii ”, que conservaban su régimen municipal, sus instituciones, pero que en virtud de la fórmula “ majestatem populi romani comiter conservato ”, recibían ciertas órdenes de Roma, pagaban impuestos y sus magistrados debían rendir cuentas al gobernador de la provincia. Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgió el municipio, por cuanto aquí se configura el rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad política superior. Antes nos hallábamos frente a ciudades-Estados, como lo sostienen la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho municipal. Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban “munera”, y de ahí derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades y de “municipia ” a ellas. Tal vez la primera ocasión que se aplicó este sistema fue en el año 181 a. C. a los tusculanos. Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reconocía diversos derechos a sus habitantes. En tal sentido, Fustel de Coulanges distingue: a) los aliados, que tenían un gobierno y leyes propias y ningún 22 lazo de derecho con los ciudadanos romanos; b) las colonias, que gozaban del derecho civil de los romanos, sin participar de los derechos políticos; c) las ciudades de derecho itálico, es decir, las que por favor de Roma habían obtenido el derecho de propiedad íntegro sobre sus tierras, como si estas tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciudades de derecho latino, cuyos habitantes, según el uso antaño establecido en el Lacio, podrían convertirse en ciudadanos romanos, tras haber ejercido una magistratura municipal. Los estudiosos establecen que sólo existen 02 corrientes o modelos teóricos que sustentan el origen del municipio, estos son: El modelo clásico aristotélico y el modelo contractualista o iusnaturalista. 3.2 El Modelo Clásico aristotélico "El modelo clásico parte de una concepción histórico sociológica del estado, cuyo origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolución natural se va pasando por diferentes etapas de las más primitivas a las más evolucionadas hasta llegar a la sociedad más perfecta que es el estado. La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la célula básica del estado, y los individuos aparecen desde el origen integrados en sociedad a través de lazos orgánicos. Esta concepción plantea como fundamento del poder político el derecho natural. El estado sería la desembocadura natural y en consecuencia necesaria de la asociación de familias, aldeas y ciudades. De manera que el principio de legitimación de la sociedad política es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del hombre". 23 3.3 El Modelo Contractualista o Iusnaturalista "Esta escuela gozó de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusión de la obra de Tocqueville, la democracia en América, donde se decía al estudiar las instituciones municipales de Norteamérica a principios del siglo pasado: "Ésta (la comuna) es la única asociación que existe también en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por sí misma una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y establece las repúblicas; la comuna parece surgir de Dios". "El modelo iusnaturalista cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII intenta romper con el modelo clásico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una nueva teoría del estado en la que se inscriben diferentes pensadores de las más variadas ideologías. Así Hobbes inicia la reformulación de dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora, posteriormente Locke lo retoma representando a uno de los principales exponentes del liberalismo político y más tarde Rousseau desde una óptica que algunos autores denominan democrática o revolucionaria. El principio de unificación de pensadores tan diversos radica en la utilización de un método racional y demostrativo, y en la construcción de un modelo lógico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepción racionalista del origen del estado plantea que éste se funda en la concertación de un contrato, oponiéndose a un estado de naturaleza donde sólo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo único natural son estos derechos individuales que, a través del contrato, el 24 estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningún derecho natural que fundamente el origen del estado, sino que éste será un producto artificial, lógico y racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepción esencialmente legalista que acompaña históricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremacía de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional" 3.4 Doctrina sobre el origen de los municipios Doctrinariamente surgió una discusión entre la escuela sociológica y legalista. La primera concibe al municipio como una institución de derecho natural, impuesta por la exigencia de la vida humana, que nace espontáneamente de la continuidad de las familias, y que no es por lo tanto creación del Estado sino solamente reconocido en su existencia. Para la legalista, la municipalidad, es una entidad territorial creada por la ley, con atribuciones delegadas por el Estado, las que puedan serle ampliadas, reducidas y aun suprimidas, prescindiendo de los factores geográficos y sociológicos, que pueden o no ser considerados por el legislador. Posteriormente, surgieron con mucho éxito las escuelas que significaron una suma de ambas teorías, y por tanto para aquellas el municipio se origina de la conjunción del sociologismo y el legalismo. Si revisamos la LOM se adhiere a la teoría legalista, pero si concordamos esta norma con la Ley n.° 27795 – Ley de Organización y Demarcación Territorial y su reglamento D.S. 019-2003-PCM, dispositivos en los que se señalan los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación 25 territorial, podemos concluir que para el régimen municipal peruano, opera la teoría electica que suma la teoría sociológica y el legalismo. Los municipios se originan en la ley, pero previamente las organizaciones territoriales que aspiran al reconocimiento normativo, deben haber generado, por agrupación espontanea, una población unida por su identidad histórica cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios básicos y sociales, así como contar con un ámbito geográfico que sirva de soporte de sus relaciones sociales, económicas y administrativas. Por otro lado, esta norma señala que las autoridades municipales emanan de la voluntad popular, de acuerdo a la ley electoral. Este es un reconocimiento al origen democrático de las autoridades, y es de mucha importancia si recordamos que antes de 1980 las autoridades municipales no emergían de las urnas electorales, sino que eran designadas a dedo por el Ministerio del Interior. En consecuencia, y por disposición de este artículo, las autoridades municipales no pueden ser elegidas sino como resultado de la expresión del pueblo en elecciones libres y justas. 3.5 Circunscripciones territoriales La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales –el departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripción territorial regional-la región-, señala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta en las provincias, los distritos y también- en los centros poblados. En materia de demarcación territorial, es importante señalar que estudios realizados por la Dirección General de Demarcación Territorial de 26 la Presidencia del Consejo de ministros -y recogidos en el diagnóstico del actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial"-, señalan que el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carácter técnico cartográfico y legal, por la imprecisión y la carencia de límites. El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico que "los conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la imprecisión y carencia de límites territoriales, obedece principalmente a la antigüedad de las leyes de creaciones, así como a la falta de instrumentos técnico cartográficos, que hasta 1950 no permitían una lectura detallada del territorio" La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25 de julio del año 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas derivados por la imprecisión y la carencia de límites. La citada Ley de Demarcación y Organización Territorial contiene definiciones básicas en la materia, los objetivos y los criterios técnicos para la demarcación territorial, los organismos competentes en materia de demarcación territorial, las categorías de los centros poblados, la acreditación de las iniciativas de la población sobre demarcación territorial, la creación de las regiones, el procedimiento para la determinación de límites, la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias, la asunción por la Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de demarcación territorial en el ámbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones. 27 Esta Ley de Demarcación y Organización Territorial ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, del 24 de febrero del año 2003, que "desarrolla los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, así como los lineamientos del proceso de saneamiento de límites y organización territorial contemplados en la Ley N° 27795". Mediante la Resolución Ministerial N° 100-2003-PCM, del 3 de abril del año 2003, se han aprobado la Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT "Metodología para el Tratamiento de las Acciones Técnicas de Demarcación Territorial y la Configuración y Delimitación de Circunscripciones Provinciales"; y la Directiva N° 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Técnicos sobre Demarcación y Organización Territorial". Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003-PCM, del 25 de noviembre del año 2003, se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcación Territorial", el cual "es un instrumento técnico y de gestión que va a desarrollar al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los distritos y provincias y la organización del territorio de la República"; y que "desarrolla una metodología que permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento respectivo" . El territorio del Estado se subdivide en demarcaciones políticas diversas que deben facilitar la tarea de gobierno y de administración. En el Perú sin embargo puede verse que ya en la primera parte del siglo XX se criticaba el sistema de división política del territorio existente La 28 demarcación territorial que rige hoy en el Perú es el resultado de una serie de decretos o leyes a veces simplemente reglamentos dictados en épocas revolucionarias de conmoción política o en los albores de la independencia nacional en medio de la agitación belicosa de patriotas y realistas No existe realmente un plan. Y el mismo Romero añade luego: Todos los geógrafos nacionales y las instituciones científicas del país están de acuerdo hace tiempo en que la demarcación territorial peruana es empírica vaga a veces absurda y por lo tanto inadecuada para ejercitar una administración política correcta y justa Con mayor razón es impropia para el racional fomento del progreso económico de las diversas regiones del Perú. El porvenir nacional exige una nueva demarcación territorial Las distancias ya se han alterado gracias a las nuevas vías de comunicación y a los modernos medios de transporte La situación social y económica del Perú ha variado desde la época en que se hizo la vaga y fragmentaria demarcación nacional. En opinión de Cesar Landa este proceso sigue ocurriendo. Lo dice a contrapelo de la propuesta hecha en el artículo 190 de la Constitución autorizando a las provincias o distritos contiguos a integrarse en regiones o cambiar de ellas. De otro lado el Art 190 reconoce la posibilidad de que las provincias y los distritos contiguos puedan integrarse o cambiar de circunscripción. Cabe precisar al respecto que la tendencia actual en el movimiento de demarcación territorial no es precisamente la de integrarse o cambiar de 29 circunscripción sino por el contrario la de crear nuevos distritos y provincias precisamente a pedido de los pobladores de los centros poblados o distritos. Ante ello el Congreso siempre ha ofrecido y continúa dando una respuesta política electora antes que técnica reconociendo nuevas provincias y distritos lo cual si bien no se encuentra prohibido tampoco se enmarca en el derrotero constitucional plasmado Frente a esta laguna constitucional hubiera sido necesario establecer constitucionalmente pautas básicas para un ordenamiento territorial con criterios técnicos y sociales para crear y constituir distritos provincias departamentos y regiones. 30 CONCLUSIONES No se puede concebir una municipalidad sin la concurrencia de una población asentada en un territorio determinado y con una autoridad común, que gestiona con autonomía los intereses de la población involucrada, con miras a su desarrollo económico y social. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. La administración municipal busca el cumplimiento de las diferentes normas. Las empresas municipales son creadas con el fundamento de brindar desarrollo social. Las normas, ordenanzas y las sanciones y multas municipales se imponen ante el incumplimiento de las mismas buscando el equilibro del gobierno local. La vigente ley de municipalidades nos permite conocer cuáles son los roles de los gobiernos locales y cómo deben desempeñarse dentro de una municipalidad sin cometer errores, ya que esta establecidos por la ley y en caso de ser infringidos se exigirá las sanciones correspondientes. Identificar a un gobierno que está operando en conformidad con esta ley y si los funcionarios desarrollan sus actividades con responsabilidad respetando las normas. Tener un alcance de cómo se debe administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza, promoviendo desarrollo social e integración de los pueblos. Conocer que el estado promueve acciones en la materia de educación, cultura, deportes y recreación; velando así por el desarrollo humano, económico, social, cultural y ecológico. 31 BIBLIOGRAFÍA Chávez H., et. al (2014) Ley Orgánica de Municipalidades. Universidad Nacional Autónoma de Chota. Diario Oficial El Peruano (2003) Normas Legales Actualizadas. Ley Orgánica de Municipalidades. Ley N° 27972. Mállap J, (2013) Comentarios al Régimen Normativo Municipal. Gaceta Jurídica. Lima. Moscoso J. (2003) Análisis del título preliminar de la ley orgánica de municipalidades. ley 27972. 32
