comentarios a la ley organica de gobierno regional

COMENTARIOS A LA LEY ORGÁNICA DE
GOBIERNOS REGIONALES
DERECHO REGIONAL
VOLUMEN II
Adolfo Céspedes Zavaleta
Lima, 2008
Dedicado a todos aquellos investigadores y estudiosos de la
descentralización a nivel Iberoamericano
PRÓLOGO de Jaime Rodríguez-Arana
Es muy grato para mí redactar este prólogo a un nuevo libro de Adolfo
Céspedes Zavaleta. Primero, porque conozco personalmente al autor y su obra
me merece todo respeto intelectual; segundo, porque se trata de un tema de
gran actualidad en la llamada reforma del Estado; y, tercero, porque siempre he
profesado una especial devoción a la cuestión de las autonomías como
presupuesto político para el desarrollo de los pueblos y de las personas que los
componen.
El Perú es un país que cada vez conozco mejor. No sólo he estado en
Lima. He tenido ya la ocasión de visitar diversas Universidades del norte y del
sur y la verdad es que cada vez me encuentro más a gusto con los peruanos y
aprecio mejor su gran y rico territorio. Por eso, prologar una obra de un profesor
del Perú es una manera, también, de conocer mejor la realidad normativa y
científica de un tema de gran calado que, si no me equivoco, está llamado a
tener, en parte ya lo tiene, una gran futuro en los próximos años si es que se
maneja con generosidad, sentido de Estado y, sobre todo, con un determinante
compromiso con todos los peruanos, especialmente con los más desfavorecidos.
La obra que el lector tiene en sus manos es el segundo volumen del
Derecho Regional elaborada por el profesor Céspedes. Por tanto, se trata de
una nueva reflexión sobre la descentralización, ahora sobre la base de unos
atinados Comentarios a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, norma que
constituye el fundamento normativo que, a partir de la Constitución, ha de
permitir que los Gobiernos Regionales puedan ser esas instancias de gobierno y
administración de asuntos públicas que hagan posible el ejercicio de la libertad
solidaria de todos los peruanos.
En efecto, como señala Adolfo Céspedes Zavaleta, la descentralización
no es un fin en si misma. Es un instrumento al servicio de la mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos. Esta es una reflexión que juzgo de gran
relevancia porque las autonomías, la descentralización política no constituye un
dogma, es una propiedad del buen gobierno siempre que, de hecho, su
implantación esté presidida por un proceso de acercamiento del poder al pueblo
en un contexto, insisto, de mejora permanente e integral de las condiciones de
vida de los ciudadanos. Recuerdo, al hilo de esta consideración, un interesante
debate en el seno de la comisión de expertos en administración pública de
Naciones Unidas, del que formé parte entre los años 2002 y 2006, acerca de si
la descentralización debía o no aconsejarse en un determinado problema de
orden colectivo en un determinado país. Mientras que algunos de los miembros
de la comisión señalaban que la descentralización siempre y en todo lugar
resuelve todos los problemas, otros, entre los que me encuentro, argumentaron
que efectivamente la descentralización es una política pública que de entrada
facilita la participación y el mejor conocimiento de los problemas que hayan de
resolverse, pero que no tiene efecto taumatúrgico porque ha de proyectarse
sobre realidades que no son iguales en todos los países y que, en todo caso,
han de facilitar su adaptación al terreno y su compromiso con la mejora
permanente e integral de las condiciones de vida de todos los ciudadanos sin
excepción.
La descentralización, como política pública diseñada al servicio de los
ciudadanos es una consecuencia de entender el poder público de manera
abierta. Es más, cuando se es consciente de que el poder es de titularidad
ciudadana y los políticos y funcionarios no son más, ni menos, que
administradores temporales y provisionales de intereses públicos del pueblo,
entonces la necesidad de gestionar mejor ese poder delegado al pueblo es una
exigencia ineludible. Y para gestionar mejor es menester conocer mejor la
realidad y las circunstancias que rodean a los problemas colectivos que aquejan
a los ciudadanos. Lo que ciertamente avala la cercanía del poder con las
personas en aplicación del famoso principio de subsidiariedad. Principio que
postula que las instituciones políticas más próximas a los ciudadanos sean las
que dispongan de los medios y funciones precisos para gobernar estos espacios
territoriales, siempre que se demuestre que desde ese nivel se atienden mejor
los asuntos públicos que conciernen a los ciudadanos.
La descentralización como técnica, como método o como política se
justifica siempre que, en efecto, se demuestre que de esta manera se va a
satisfacer mejor el interés público. En ocasiones, existen asuntos públicos, como
puede ser el urbanismo, que se ha demostrado que ciertas decisiones es mejor
que estén residenciadas en el escalón local y otras en el nivel autonómico.
La experiencia española, treinta años después, demuestra que el
denominado Estado de las Autonomías ha sido un gran éxito. Primero porque en
poco tiempo hemos sido capaces de levantar un edificio institucional pensado,
en términos generales, para atender mejor los asuntos públicos de la
ciudadanía. Segundo, porque el proceso se inspiró en la voluntariedad y en la
gradualidad, en el marco de una marcada voluntad política favorable. Y, tercero,
porque el modelo, que ahora reclama importantes reformas, requiere del
acuerdo y del entendimiento de los principales partidos políticos.
En efecto, en el modelo español de descentralización política y territorial
es imprescindible el concurso de las principales fuerzas políticas pues se trata
de una cuestión de Estado que no admite visiones unilaterales o partidarias. A
veces, es verdad, se producen, pero entonces el camino deja de ser andadero y,
tarde o temprano, ha de regresarse al ambiente de acuerdo que nunca debió
perderse.
En el libro de Adolfo Céspedes Zavaleta, el lector va encontrar una
exposición sistemática y comentada de los artículos de la principal ley de la
descentralización regional en Perú. Es un libro de lectura fácil, con análisis
razonados que, estoy seguro, va a contribuir de una manera muy especial al
estudio y desarrollo del propio proceso descentralizador en el Perú.
Ojalá que dentro de unos años el Perú tenga un régimen de
descentralización bien anclado, bien sólido, bien fundado. Que ello sea así
depende, en buena medida, de que se sigan los consejos de un profesor de
derecho administrativo que, además, labora en un Gobierno Regional como es el
de Callao. Por eso, el libro del profesor Céspedes tiene tanta trascendencia,
porque está escrito por un académico que contempla la realidad, que trabaja
sobre la realidad y sabe que las normas jurídicas, sobre todo las del derecho
Público, han de ordenar razonablemente el poder para un mejor ejercicio de las
libertades por parte de los ciudadanos.
Jaime Rodríguez-Arana1
Julio de 2008, La Coruña, España
1
Jaime Rodríguez-Arana es Doctor en Derecho, Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo y Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña. Presidela Sección
Española del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y es vicepresidente de la Asociación
Internacional de Metodología Jurídica. Pertenece al Consejo de Expertos en Administraciones Publicas de
Naciones Unidas.Es miembro de los Consejos Editoriales de las revistas Actualidad Administrativa, Nueva
Revista, Revista Argentina de Políticas Publicas, Tributos Locales, Revista de Pensamiento
Iberoamericano, Revista de Estudios Locales y Cuadernos de Derecho Local. Ha sido Diputado nacional
por la Provincia de La Coruña, Subsecretario del Ministerio de Administraciones Publicas, Director del
Instituto Nacional de Administración Pública, Presidente de la Fundación Instituto Internacional de
Administración Publica, Director de la Escuela Gallega de Administración Publica, Magistrado suplente del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, entre otros cargos de importancia. Es miembro honorario de la
Fundación Bonaerense de Ciencias Administrativas y autor de libros de Derecho Publico y Ciencia Política,
entre los que destacan: "Principios de Ética Publica", "Estudios de Derecho Local", "Comunitarismo, ética y
solidaridad", "¿Por qué el centro?", "Cuestiones de Ética Social", "Derecho Administrativo y Constitución",
"Autonomías y nacionalismo, "La suspensión del acto administrativo" y "La privatización de la Empresa
Pública".
PRÓLOGO de Franz Barrios
La investigación comparada en torno a la descentralización se ha visto
perjudicada por la ausencia de formatos estables de interpretación normativa de
los distintos países. Es cierto que actualmente se puede tener acceso
electrónico a las normas descentralizadoras de los distintos países, muchas
veces de forma prácticamente completa. El problema aparece cuando cualquier
interesado en descentralización comparada, al desgranar los diversos artículos
de países diversos, acaba inevitablemente confrontado con la duda sobre lo que
esos artículos realmente significan.
Cuando el Art. 278 de la Constitución del Ecuador sostiene que los
gobiernos seccionales autónomos tienen facultad de ―legislar‖: ¿es ―legislar‖ un
sinónimo de ―normar‖ o se trata, en realidad, de un ―decir‖ para denotar
simplemente un poder reglamentario? Es cierto que una lectura integral de la
Constitución ecuatoriana puede dar muchas pistas sobre cómo interpretar el
término ―legislar‖ del Art. 278. También es cierto que una revisión de la
producción académica ecuatoriana probablemente ofrecería adicionales
reflexiones al respecto, del mismo modo que lo haría un trabajo de análisis de
otras normas o de la decisiones del órgano de control constitucional de dicho
país. Pero eso no sustituirá algo que no es muy común en nuestros países y es
la tradición del comentario crítico, exegético y sistemático de un cuerpo
normativo, o sea, aplicando el análisis contextual, histórico, doctrinal y
coyuntural de cada artículo de una norma.
El trabajo de comentario crítico de un cuerpo normativo partiendo de sus
piezas más pequeñas o artículos hasta alcanzar un conjunto compacto de
disposiciones, obliga a cualquier autor a una revisión de antecedentes,
jurisprudencia, entorno político detrás de las normas, a la contrastación con la
realidad de aplicación en el país y, con suerte, a una referencia a experiencias
del derecho internacional comparado.
La obra ―Comentario a la ley orgánica de gobiernos Regionales‖ del Perú,
de Adolfo Céspedes es un ave rara pues nos propone justamente un ejemplo
inesperado, pero no por ello menos robusto de comentario crítico exegético de
un cuerpo normativo fundamental para el Perú y, como veremos luego, más allá
de esas fronteras. Llena pues un vacío.
Adolfo Céspedes desmenuza atentamente cada artículo desplegando con
persistencia una batería apreciable de fuentes doctrinales nacionales y, lo que
es más refrescante, de parámetros internacionales de análisis. Como si mirar
más allá del ombligo no fuera suficiente, el autor tampoco ha rehuido la tarea de
insertar sus críticas pero desde esquemas teóricos propios y recuperando,
cuando es posible, datos de la aplicación concreta de la ley analizada. Tampoco
ha escapado a la polémica con otros autores que defienden conclusiones
divergentes precautelando siempre que los argumentos y respaldos primen.
Se trata pues con razón de un comentario crítico, no de una mera
descripción fría de artículos con alguna que otra referencia disimulada. Como el
autor hilvana los artículos dentro de una red de vínculos contextuales sin dejar
de apoyarse en el dogma, es una exégesis sólida. Adicionalmente, su
preocupación por el referente internacional torna la obra en una pieza
sofisticada. Una primera virtud del trabajo de Adolfo Céspedes es pues achicar
la orfandad cognitiva de propios y extraños abriendo la opción de conocer más y
mejor el Perú y su proceso descentralizador tanto desde dentro como desde el
prisma comparado.
Un segundo elemento que llama la atención es que el autor haya
escogido precisamente el tema regional. Los países latinoamericanos, durante
muchos años, han estado seducidos por el nivel local. Por eso es que no
sorprenden los contra-movimientos de diseño constitucional o legal comparado
tratando de moderar ese sesgo municipalista de los 90. Entre los intentos de
superar el localismo esta el potenciamiento paradigmático del departamento en
Colombia durante la gran reforma constitucional de 1991 y ni que decir del
proceso boliviano que ha puesto en jaque más de 180 años de república por la
irrupción del nivel intermedio a pesar de la meritoria aunque también fanatizada
reforma municipal de 1994.
Ahora bien, dedicarse al meso o nivel intermedio de un país es un desafío
mucho más complejo del usual, pues exige una serie de parámetros y referentes
conceptuales esquivos si se considera las cantidades navegables de tinta
dedicada al análisis de municipios o del ―Estado central‖. No hay que olvidar
tampoco que sobre las espaldas del analista abordando el tema del meso
presiona toda la emotividad que reclama el principio de subsidiariedad que,
muchas veces, lo que ha hecho lamentablemente, es reforzar el sesgo localista.
No es que el principio clásico de subsidiariedad niegue lo regional, pero es
frecuente que lo postule como una suerte de mal menor por la imposibilidad de
no haber podido apretar todo lo que era posible en lo más local. Bajo esas
condiciones, lo regional aparece entonces como un subproducto fatal y no como
una escala con identidad propia.
Asumir una posición crítica sobre el sesgo localista no es políticamente
correcto debido a que es natural que cualquier estrategia municipalizante se
venda frecuentemente como vía regia para el logro de valores antiestatales,
democratizantes y participativos. En fin, todas estas presiones técnicas y
anímicas deben ser desmontadas para enfocar la realidad territorial de un país
con más equilibrio. La recompensa es alentadora pues cuando el análisis del
meso se aplica convenientemente, se abre el camino a un enfoque que
descubra genuinamente –y no sólo en el discurso– la rica dinámica vertical
territorial en toda su complejidad, no reducida a la pugna entre municipios y los
ministerios de la capital.
Se suma a lo anterior el hecho que para el analista extranjero, el caso
regional peruano es enigmático. ¿‖Departamentos‖ que son llamados ―regiones‖,
pero en realidad deberían haberse unido para serlo? El trabajo que tenemos en
las manos contribuye a descifrar mejor esto, que para el peruano probablemente
es obvio, pero para el debate internacional es un misterio. Al mismo tiempo, la
habilidad del autor para develar los detalles íntimos de la dinámica de terreno en
el Perú de las regiones, hará que este trabajo sea un referente inescapable para
la profundización del debate crítico y doctrinal sobre lo regional en el contexto
peruano de descentralización.
Un tercer elemento que vale la pena destacar es que el autor se mueve
preocupado por fructificar una cierta matriz conceptual propia que uno podrá
compartir o no pero que le otorga al trayecto analítico recorrido por el autor, un
perfil teórico-propositivo saludablemente ambicioso. Entonces resulta que los
artículos que van pasando revisión acaban siendo permanentemente sometidos
a un contraste, no sólo con lo autóctono o lo comparado, sino con unos tipos
ideales de diseño institucional que el mismo autor produce. La obra no es pues
un trabajo de mera dogmática que se auto justifica, sino un ensayo por alimentar
con una propia visión de la configuración territorial del Estado peruano, la
comprensión de una norma sustantiva como la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
Un cuarto elemento radica en que una empresa de análisis sobre un
cuerpo normativo sobre descentralización que no es específicamente sectorial
reclamará, tarde o temprano, la difícil tarea de saber abordar varios temas –
incluidos por supuesto los sectoriales– sin dejar de garantizar una tensión
mínima de credibilidad a pesar de abarcar tal diversidad de tópicos. Comentar
una norma de descentralización como esta Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales no es como comentar una ley sectorial clásica de agua, fomento
industrial o educación. Es comentar sobre todas estas cosas y mucho más.
Adolfo Céspedes emprende ese viaje entre tantos asteroides y sale, me parece,
airoso. El especialista peruano en educación o aquel dedicado sólo a las
finanzas subnacionales peruanas probablemente sea menos benevolente en
esta valoración, pero tendrá que recordar que el esfuerzo del autor no ha sido
agotar temas especialísimos o pretender saber más que el especialista sectorial.
La meta ha sido más bien la integración de varios temas en un sistema de
territorialización estatal más o menos panorámico, con la escala regional como
pivote.
No puedo dejar de decir un par de cosas en relación a la virtud más sutil
de la obra de Adolfo Céspedes y que puede resumirse en su efecto polemista y
de agendamiento investigativo para el futuro mediato. Resulta que el producto,
además de las potencialidades resumidamente destacadas en las líneas
precedentes, coloca sobre la mesa unos problemas sensibles y de difícil
resolución. Es posible que el autor en su obra no los resuelva, o ni siquiera haya
pretendido hacerlo o, de haberlo aspirado, lo haya hecho de una forma que no
concuerde con lo que otros pudieran decir al respecto. En todo caso, deja una
agenda de debate e investigación que será sin dudas materia de
argumentaciones y debates futuros, no sólo en el Perú sino en Latinoamérica.
Por un lado está el tema regional mismo. Siempre tuve la impresión, por
supuesto corregible desde los que conocen mejor el proceso, que el intento
peruano de regionalización fracasaría por haber confundido ordenamiento
espacial con ordenamiento territorial. En general, los autores peruanos
aceptan con comodidad preocupante la hipótesis saintsimoniana o jacobina de
pretender resolver la estructuralmente caótica naturaleza de la división políticoadministrativa de las sociedades humanas (―los límites rompen lógicas
económicas‖) con un trazo ingenieril que logre articular polos de desarrollo,
ramas infraestructurales o planicies geo ambientales en aras de la eficiencia
dura o de la bien intencionada lucha contra la injusticia social.
No me cabe duda de que sean objetivos encomiables, pero soy
abiertamente escéptico sobre los medios, es decir, sobre la pretensión que
desde regiones racionalmente dibujadas –e independientemente de lo
legitimizadas que fueran– se llegue a buen puerto. Es cierto que la historia tiene
casos consumados de esta vía, pero su éxito no me parece que invalide la
constatación, más general, de que cuando las sociedades humanas trazan
fronteras suelen comportarse de forma arbitraria. Los efectos son ciertamente
muchas veces funestos como en el caso de la mutilación de identidades
espaciales indígenas o del desaprovechamiento de sinergias geoeconómicas.
Para enfrentar esos efectos perversos, sin embargo, puede desarrollarse
institucionalidades que, por ejemplo, redistribuyan territorialmente mejor la
riqueza sin revolcar –paradójicamente– unos límites muchas veces ominosos.
Se trata pues de aceptar dentro del ordenamiento territorial un momento
de resignación filosófica combinada con la búsqueda pro-activa de soluciones
realistas y sostenibles en lo político, social y financiero a procesos de injusticia
vinculado a espacio y territorio. Por otro lado, se trata de explotar con muchísima
mayor claridad las potencialidades del ordenamiento espacial propiamente
dicho, donde sí caben trazos inteligentes que puedan lidiar con externalidades o
economías de escala. La ventaja sería que las virtudes de ambos enfoques se
engarzarían a un bajo costo de irritación social.
Un segundo complejo de temas que inspira la lectura del trabajo, es la
cuestión del sistema de normas en el marco del ordenamiento territorial; y las
relaciones de jerarquía y competencia entre ellas. En torno a la pregunta de
cuán legislación es la producción normativa subnacional, Adolfo Céspedes
repone una de las discusiones más descuidadas de la teoría de la
descentralización. En relación a este tema, los abogados estándar normalmente
acabaron presos de su dogma, mientras que los politólogos simplemente no
entienden de qué trata la polémica. Creo que en los años venideros la doctrina,
más allá del Perú, tendrá que finalmente aceptar una revisión al respeto. Soy de
los que cree que una nueva teoría de la descentralización sólo es posible
cuando se acepte que el punto de colapso de la estructural territorial de un
Estado anida en la cuestión del monopolio de la potestad de legislación y su
eventual ruptura. Sin ser por supuesto la única variable de un sistema territorial
cualquiera, la cuestión de la legislación en sentido fuerte, preciso y riguroso,
acaba siendo para mí la hélice genética de la cual deriva la matriz territorial de
un Estado.
No se aún si la acertada insistencia del autor por trabajar este tema a lo
largo de su obra llega a un resultado que se compadezca de la realidad peruana
aunque reconozco que me falta conocimiento para emitir una valoración
definitiva al respecto. Me deja en todo caso la sensación que su hipótesis de que
las regiones peruanas sí legislarían en un formato estructuralmente comparable
al de la legislación nacional, es más un deseo válido (eisegesis) y no por ello
carente de una cuidadosa argumentación doctrinal que un fenómeno
plenamente aceptado por el ordenamiento jurídico peruano.
Un tercer aspecto es que el autor produce categorías que provocan a la
reflexión innovadora como la ―etnoglocalización‖ o la del ―Estado regio-local‖.
Con la categoría del ―Estado regio-local‖ Adolfo Céspedes canaliza con razón
su descontento con las anacrónicas comprensiones de la doctrina sobre lo
federal, lo regional, lo unitario, etc. Comparto con Adolfo Céspedes en este
punto una angustia teórica similar aunque debo advertirnos que su implantación
en el debate requerirá de mucho más esfuerzo por la modorra del
convencionalismo jurídico. Es tan difícil entusiasmar a la gente con la indagación
teórica pura pero es una señal de cientificidad irrenunciable no abandonar esta
senda tan pertinentemente tomada en la obra ―Comentarios a la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales‖ del Perú.
Como quiera que fuera, el turbulento proceso constituyente boliviano en
curso, me parece, acabará demostrando por primera vez que una disociación del
Estado frente al nivel nacional –un aspecto que no es abordado por Adolfo
Céspedes con la intensidad que aplica a otros asuntos en este contexto– puede
ser sustantiva para un trabamiento constitucionalmente equipotente de niveles
territoriales en el Estado, de la misma manera que lo será un
desencapsulamiento constitucional de los municipios en el contexto de un
nacimiento del meso con una potestad de legislación cualitativamente
comparable a la nacional y local. Habrá nacido un nuevo modo de Estado.
En esta intrigante aventura analítica de los próximos años se insertan las
reflexiones en torno al ―Estado regional-local‖ de Céspedes. No se puede decir
que un Estado con ―tres esferas‖ equipotentes sea el telos de todo Estado como
no lo es lo federal o lo autonómico de corte español. Pero en el caso específico
de Bolivia, ese puede ser un destino derivado de su propia historia y, por las
indagaciones ofrecidas por Adolfo Céspedes, un derrotero probable en el Perú
en el mediano plazo.
En cuarto lugar, el autor no descuida otro de los grandes temas
latinoamericanos del análisis descentralizador, a saber, el de la participación
ciudadana. Aquí también debo confesar mi escepticismo general (o quien sabe
sea mejor decir, prejuicio) sobre fórmulas algo románticas y desproporcionadas
en cuanto al papel de la ―participación de la sociedad civil‖ en el tema de
descentralización. El mismo Adolfo Céspedes, acertadamente, nos recuerda los
márgenes reales afectables en los presupuestos públicos por práctica de
participación. Me queda la duda de si Adolfo Céspedes, a pesar de sus
acertadas relativizaciones al respecto, ha hecho un corte radical con una visión
que deposita demasiada esperanza sobre el control social. No desconozco las
dosis beneficiosas de la participación ciudadana en la gestión estatal, pero en la
tradición analítica de los lustros pasados en América Latina, veo un latente sobre
dimensionamiento de este aspecto en desmedro de otros, tan o más importantes
mecanismos como el control independiente de la gestión desde estables e
institucionalizados órganos de contraloría radicalmente territorializados. Sobre
este punto especifico (léase lo referido al ―órgano de control regional‖ en su
exégesis), por suerte, la obra de Céspedes también nos ofrece comentarios
imprescindibles para encauzar el trabajo futuro.
Parte de esta desmesura participacionista ha sido producto de las
valiosas experiencias reales de los vecinos en las ciudades o de los pueblos
indígenas en las partes más rurales de nuestros países, pero parte ha sido
también inducida por la cooperación internacional muchas veces de forma poco
responsable.
Un quinto elemento que quisiera subrayar para terminar es la dedicación
otorgada en el texto al tema competencial o de asignación competencial. Creo
que aquí el análisis entre los expertos tiene aún mucho tramo por recorrer. Son
muchas las tareas pendientes para dejar nacer lo que podría ser a futuro una
disciplina exclusivamente dedicada a tecnificar y transparentar las mecánicas de
asignación competencial entre niveles territoriales sin desconocer, por supuesto,
el momento político inherente a cualquier alteración de la distribución territorial
del poder.
Sólo como una muestra de la contribución de la obra de Adolfo Cespedes
al respecto, es su discusión en torno a la mezcla entre materia competencial
propiamente dicha (―salud básica‖, ―saneamiento básico‖) y los vectores de
política pública conectados a tales materias. Urge diferenciar ambos temas,
pues de lo contrario acabamos haciendo normas donde los catálogos
competenciales acaban siendo listas de deseos, verbos o funciones
administrativas. El que pierde es el ciudadano. Se ratifica en este contexto que
una materia competencial, salvo excepciones, es neutra y lo que la sociedad
respectiva pretenda luego en torno a esas materias ya en términos de
transformación social (―mejores ingresos‖, ―educación gratuita hasta el x grado‖),
es algo distinto.
El trabajo de Adolfo Céspedes nos da a los que no conocemos la realidad
peruana con la profundidad deseable, pero creemos convencidamente en la
virtud del análisis comparado, una herramienta valiosa. Pero también nos ofrece
una gama rica de visiones y propuestas conceptuales que por su pretensión
crítica e informada, garantizan su utilidad en el proceso de optimización de la
distribución del poder territorial en el Estado peruano y en el Estado en general.
Franz Xavier Barrios Suvelza2
Julio de 2008, Solothurm, Suiza
2 Economista, Ph.D por la Universidad Técnica de Berlín. Fue Coordinador del Programa de
Descentralización en Bolivia en el Ministerio de Descentralización y responsable del equipo de diseño
Constitucional en descentralización en el Ministerio de la Presidencia. Ha sido asesor de la secretaría a
cargo de la descentralización en la Republica del Ecuador (2007) y evaluador del
programa de descentralización de la republica de Guatemala (2008). Ha dado conferencias en el Banco
Mundial, en el Social Science Research Council en N.Y y en el Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales en Madrid. Sus ultimas publicaciones en el tema son "Procesos de desconcentración
prefectural en Bolivia" (GTZ), "Alternativas de sistemática constitucional en descentralización y
administración pública. Aplicaciones al caso Boliviano. Dieciséis constituciones comparadas" (AECI). Ha
publicado en temas de descentralización fiscal en la Revista Latinoamericana de Economía de la UNAM
(Vol.132), en la Revista de Economía Institucional de la Universidad Externado de Colombia (Vol.7/13).
INTRODUCCION
Hemos querido centrar la presente obra en los Comentarios exegéticos y
concordados de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), norma
fundamental de la descentralización peruana, en la cual se regula la estructura,
funciones, organismos, límites, restricciones sistémicas y temas de importancia
administrativa que los Gobiernos Regionales peruanos, como entidades del nivel
intermedio de gobierno, deben aplicar a diario en su gestión pública.
Sostenemos, al igual que en el primer volumen del libro ―Derecho
Regional‖, que la claridad de conceptos y términos jurídico-económicos es
imprescindible para la correcta lectura de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, así como de cualquier otra norma, jurisprudencia u obra relacionada
con el proceso de descentralización en el Perú. Es por ello que las definiciones
que compilamos en el Volumen I resultan plenamente útiles y son aplicables a
los comentarios que se formularán a lo largo del presente libro.
De esta manera, confiamos en que se desterrarán, esperemos que
progresivamente, constantes enfoques contradictorios que se han planteado
respecto a los Gobiernos Regionales, su naturaleza jurídica y funciones
específicas, como el sostener que ―el proceso de regionalización se realiza
cuando el gobierno nacional transfiere competencias, en propiedad, a un
gobierno regional o municipal‖3, cuando sabemos que referirse al tema
municipal, constituiría un caso de municipalización propiamente dicho. En el
mismo sentido se encuentran afirmaciones tales como que los ―departamentos
han pasado a denominarse regiones‖4, por arte de lo consuetudinario.
Conceptos que son expresados con ligereza y que no se fundamentan en
normas, disposiciones o teorías legales vigentes y que más bien confunden a los
que tratan de investigar con seriedad el fenómeno de la descentralización en el
Perú.
Reiterando la línea de argumentación que adoptáramos en el primer
Volumen, es necesario tener presente que el proceso de descentralización, para
poder ser comprendido en todas sus dimensiones, sobretodo la jurídica, tiene
que considerar de manera obligada la real situación económica y social peruana,
producto del centralismo. Para ello, se requiere de un impulso económico que
3
Esta afirmación, que no deja de sorprender por lo incoherente que resulta, no sólo semántica sino jurídica
y económicamente hablando, la encontramos en artículos como el de ELGUERA VALEGA, Luis. ―Estructura
Jurídica y autonomía en los procesos de la descentralización‖. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y
Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 89 y 91 inclusive.
4
Ibíd., p. 91. Resulta a la vez digno de comentarse el hecho que el autor, supuestamente, llega a esta
conclusión a través de una interpretación ―literal‖ de la Constitución Política del Perú.
provenga de los Gobiernos Regionales que transforme las tendencias
tradicionales como elemento clave para lograr cambios positivos que reduzcan
la brecha existente en el ingreso per cápita de las zonas fuera de Lima, con
relación al nivel alcanzado en la capital de la República.
Tal como lo sostiene Ignacio Basombrío, los indicadores centralistas del
Perú contemporáneo, tales como que el 53% de los médicos trabajan en Lima,
que el 17% del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) se distribuye
en la capital, que el 57% de los estudiantes de nivel superior se concentren en
Lima y que sólo el 12% de la población analfabeta mayor de 15 años de edad se
encuentra en Lima, muestra una situación que justifica impulsar un nuevo estilo
de desarrollo. Esto se puede conseguir a partir de la promoción de actividades
económicas en el interior del país, reformando al Estado, permitiendo con ello
una distribución más adecuada del ingreso nacional, acrecentada por el empuje
de inversiones públicas que permitan cumplir con los objetivos reales del
proceso de descentralización5.
Frente a ello, estamos convencidos que la descentralización no es un fin
en sí misma, sino un proceso permanente cuyo fin último es mejorar la calidad
de vida, proceso que dura décadas en muchos casos, donde los cambios
continuos forman parte de su naturaleza y que sólo avanza cuando la sociedad
en su conjunto asume los nuevos postulados y los convierten en rutinas
cotidianas6. La regionalización, como una forma específica de descentralización,
sólo tiene viabilidad en tanto sea un proyecto colectivo y nacional, por lo que
requiere de un cambio en la mentalidad de las autoridades y dirigentes políticos,
de los empresarios y dirigentes sociales e institucionales en relación con el rol
del Estado, en todos sus niveles, por lo que no se trata únicamente de construir
acuerdos y proyectos estáticos o de negar la existencia de intereses y conflictos,
sino de dar forma a un conjunto de propuestas estratégicas, flexibles, abiertas al
debate y al procesamiento de los cambios7.
En ese contexto, la descentralización de las empresas capaces de
proveer empleo adecuado en las zonas del interior del país depende, en buena
medida, del éxito en enfrentar la desarticulación entre las actividades más
productivas y las que lo son menos. Por ello, a pesar del contexto competitivo en
el que se desenvuelven estas actividades, la cooperación entre ellas es
condición de la cohesión interna. Esa cooperación puede ocurrir ―a nivel
macroeconómico y se expresa en las diferentes formas de asociación Interempresarial, incluyendo las llamadas cadenas, clusters8 y subcontrataciones‖9.
BASOMBRÍO, Ignacio, ―Regionalización: desarrollo institucional y económico‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 110.
6
Reflexiones tomadas de VVAA, 20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Darío
Restrepo Editor. Bogotá: RINDE, 2007, pp. 17 y 91. El mismo Darío Restrepo en la obra antes señalada
expresa que ―somos países con grandes fracturas territoriales, no sólo por la geografía sino por la alta
concentración del Estado y el mercado en muy pocas ciudades y lugares… cabe señalar que la
concentración del centro y la difusión de las periferias se repiten en cada gran ciudad y bastión‖, Ibíd., p.
296.
7
VELASCO FERNÁNDEZ, Otoniel, ―Descentralización y regionalización. Balance y perspectivas‖. En:
Gobernabilidad. Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 81.
8
Un "cluster" podría definirse como un conjunto o grupo de empresas pertenecientes a diversos sectores,
ubicadas en una zona geográfica limitada, interrelacionadas mutuamente en los sentidos vertical, horizontal
y colateral en torno a unos mercados, tecnologías y capitales productivos que constituyen núcleos
5
Sin embargo, debe reconocerse que la descentralización no permite definir las
privatizaciones, los impuestos regresivos, la propiedad campesina, el modelo de
desarrollo, las aperturas y financiación de la economía, porque dichas
decisiones se transnacionalizan, escapando de la lógica local10.
El reto de los próximos años consistiría en retener a los más aptos e
interesados en iniciar o potenciar empresas privadas en las regiones de origen
(entendidas éstas como la unión de departamentos desde el punto de vista
constitucional, y desde términos coloquiales, desacertados, como las
jurisdicciones que se encuentran fuera de la capital). La respuesta a este reto se
encuentra en las ciudades de las provincias del país y en las cadenas de
ciudades intermedias que se encuentran bien comunicadas por tierra, sobretodo,
con ellas. En ese sentido, la ciudad no es sólo un mercado; es también un lugar
de vida y, más importante aún, es el centro donde la calidad de la educación, los
servicios de salud y culturales hacen que sea el destino de aquellos y aquellas
que quieren que sus hijos se preparen para el futuro en las mejores condiciones
posibles11. Esto se ha empezado a visualizar en la práctica. Ciudades como
Trujillo, Chiclayo, Cajamarca o Huaraz, por citar algunos de los ejemplos más
representativos, son capitales de departamentos peruanos que han
experimentado un auge o crecimiento económico en sus jurisdicciones, debido al
aumento de las inversiones privadas, la mejor aplicación de políticas regionales
y un planeamiento de largo plazo más adecuado a sus realidades.
Resulta bastante apropiado, en este contexto, citar las palabras de
Yehude Simon, Presidente del Gobierno Regional de Lambayeque por dos
períodos consecutivos: ―¡qué difícil el proceso de descentralización visto desde
Lima!‖12. La misma autoridad sostiene que hasta ahora no se ha probado que el
proceso actual de descentralización o los que tuvimos en el pasado hayan
fracasado por razón de diseño constitucional o diseño legal, sino más bien, por
falta de mecanismos institucionales que se encarnen en la realidad concreta.
La intensidad de la pobreza en el Perú, en las localidades fuera de la
capital, está ligada a grandes inequidades en la distribución del ingreso, en ese
sentido existe una exclusión de tipo absoluto determinada por la incidencia de la
pobreza, por otro lado, existe una exclusión relativa determinada por la
desigualdad. Esta exclusión relativa vinculada a la desigualdad es la que hace
referencia a la ausencia de medios, a la ausencia de posibilidades reales de
―convertir‖ los ingresos y los recursos en capacidades para funcionar. Debido a
ello, existen grandes diferencias entre la capital, Lima, y el resto del país, así
como entre los departamentos costeros y aquellos ubicados en los Andes y la
dinámicos del sector industrial, formando un sistema interactivo en el que, con el apoyo decidido de la
Administración, pueden mejorar su competitividad.
9
IGUIÑIZ ECHEVARRÍA, Javier María, ―Para un desarrollo económico descentralizado‖. En: Evaluación
Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima: Congreso de la República, 2005, p. 67.
10
RESTREPO, Darío, ―La descentralización en América Latina: 20 años después‖. En: VVAA, 20 años de la
descentralización… Op. Cit., p. 300.
11
IGUIÑIZ ECHEVARRÍA, Javier María, Op. Cit., p. 74.
12
SIMON, Yehude, comentarios contenidos en: VVAA, Evaluación Anual y Balance del Proceso de
Descentralización. Lima: Congreso de la República, 2005, p. 211.
Amazonía, y entre los centros urbanos y las áreas rurales al interior de cada
departamento13.
Sabemos que la inmigración excesiva a la capital de la República ocurre
frente a un Estado ausente, centralista, antidemocrático e ineficiente, a un
Estado incapaz de proporcionar a grandes sectores de la población los servicios
básicos como educación, salud, justicia y seguridad, servicios mínimos que
cualquier Estado decente debe brindar a su población14.
Del mismo modo, la negación del pluralismo cultural ha sido una de las
causas fundamentales de la fragilidad de nuestras instituciones democráticas y
de la distancia entre la sociedad y el Estado, lo cual hemos denominado en los
comentarios expresados a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales como una
falta de ―etnoglocalización‖. Este hecho ha sido analizado no sólo desde la
óptica peruana, sino en numerosos eventos internacionales en los cuales se ha
abordado la problemática de las estrategias adecuadas para descentralizar un
Estado15.
Como dice Rodríguez-Arana la descentralización no debe ser considerada
como una cesión forzada, sino una afirmación profunda de la libertad y el
pluralismo étnico-social, un procedimiento eficaz para hacer efectivos márgenes
más amplios de participación en la vida pública, y una garantía definitiva de la
pervivencia y fortalecimiento de las diversas culturas que recíprocamente nos
enriquecen. Así pues, la nación es la que aparece como la única titular de la
soberanía, cuya atribución se realiza de un modo exclusivo, originario e
indivisible, integrada por pueblos diferenciados, pero que conforman un solo
Estado16.
Por otro lado, diversos hechos importantes que afectan la interpretación
de las disposiciones normativas contenidas en la LOGR han sucedido en los
últimos dos años, lo cual definitivamente impacta en el análisis del articulado
respectivo de esta importante norma. Tales acontecimientos se pueden resumir
en cinco principales:
La publicación17 de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº
29158, que establece la estructura del nivel de Gobierno Central, así
como la denominación de los órganos y sistemas que lo constituyen.
VIZCARRA, Maite, ―Telecomunicaciones y Descentralización‖. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y
Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 159.
14
JAIME BARRETO, Wilson. ―Cultura y gobernabilidad. Hibridación cultural de los migrantes en Lima‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 231.
15
Algunos ejemplos de ello lo constituyen el Seminario Internacional ―Descentralización: Transformación del
régimen político y cambio en el modelo de desarrollo‖ celebrado en el año 2005, en Bogotá, Colombia, por
el Centro de Investigaciones para el desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia; el VIII Congreso
Iberoamericano de Municipalistas, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en el año 2006 por la UIM; y
recientemente el II Encuentro Latinoamericano: Retos del Desarrollo Local ―Gestión innovadora de
territorios: descentralización, competitividad y participación‖, celebrado en Cuenca, Ecuador, en el año
2007.
16
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime, ―El modelo autonómico en el 2005‖. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonómicos, Año 1, Nº 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 96.
17
No sin ciertos cuestionamientos en cuanto a la originalidad del texto aprobado por el Congreso de la
República. Para mayor información recomendamos visitar la siguiente dirección Web:
13
La transferencia de competencias y funciones sectoriales por parte del
Gobierno Central a los Gobiernos Regionales que en forma acelerada se
ha dado, sobretodo, a raíz de los mandatos presidenciales emitidos en el
año 2007.
Las modificaciones estructurales realizadas a la LOGR en lo que respecta
a la composición del Consejo Regional, distinguiendo claramente las
funciones ejecutivas de las legislativas al interior de un Gobierno Regional
y las autoridades a cargo de las mismas.
Las declaraciones poco acertadas de ciertas autoridades regionales en
cuanto a convertir al Perú en un estado ―federal por partes‖,
argumentando autonomías exclusivas de ciertos departamentos que se
desprenden del contexto integral de un Estado Regio-local.
La reciente publicación de un cuantioso número de Decretos Legislativos
emitidos por el Gobierno en base a las facultades legislativas delegadas
por el Congreso en relación con la próxima entrada en vigencia del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica y
que afectan diversas áreas de la administración pública entre las que se
encuentra el nivel regional de gobierno.
Estos hechos ameritan por sí mismos la emisión del presente Volumen, y
de los comentarios actualizados que se vierten artículo por artículo de la
presente norma. Se hace hincapié que los comentarios expresados respecto a
las funciones específicas que compete desempeñar a los Gobiernos Regionales,
sólo se han realizado desde una perspectiva del derecho administrativo y
constitucional, sin entrar a las especificidades propias de cada sector, lo cual
obviamente desborda el interés y finalidad principal de este trabajo, y que
hubiera requerido una obra particular para cada sector antes referido.
Una de las ideas base que alimentan los comentarios de la LOGR es el
sostener la importancia de la administración por resultados en la gestión pública
regional. De esta forma, tal como lo expresa Metcalfe, el modelo convencional
de eficacia, basado en la búsqueda de objetivos, debe ser sustituido por
modelos basados en una lógica de aprendizaje que tenga en cuenta el concepto
pluralista de la gestión pública y acepte el desafío integrador de conseguir una
cooperación interinstitucional en un entorno de cambio estructural. Es por ello
que la creación de capacidades de macrogestión, necesarias para orientar el
cambio estructural requerirán importantes inversiones en recursos humanos y
desarrollo institucional; inversiones en escala mucho mayor que la adoptada
hasta ahora por el Estado18, particularmente en el nivel regional de gobierno.
No quería dejar pasar la oportunidad para agradecer a quienes han
colaborado con la publicación de este libro, a Jaime Rodríguez-Arana y Franz
http://www.elcomercioperu.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-26/fiscalizacion-citaria-mesa-directiva-yministros.html
18
METCALFE, Les. La Gestión pública: de la imitación a la innovación. Maastricht: European Institute of
Public Administration, 1990.
Barrios, por sus extraordinarios e inmerecidos prólogos cuyo contenido crítico y
aportes teóricos son impresionantes, así como invaluables sus apreciaciones
respecto al proceso de descentralización peruano en el contexto global, a mis
amigos de Colombia, Ecuador y Venezuela expertos en la materia, por sus
sugerencias temáticas, y una mención a Roxana Paucar, por sus aportes en la
concordancia de variados artículos de la ley bajo comentario. De la misma
forma, agradecer la confianza depositada por Ediciones Caballero Bustamante
para la publicación de esta pequeña contribución al Derecho Administrativo, y a
la Gestión Pública en su conjunto, de nuestro país.
Los invitamos entonces a repasar las ideas, sugerencias y expresiones
contenidas en la presente obra, que constituye un paso más en la investigación
del fenómeno regional en el país, desde una perspectiva jurídica que no puede
desligarse de los aportes económicos y sociales necesarios, por lo que
esperamos satisfaga las expectativas de todos aquellos operadores no sólo del
derecho sino de la experiencia de la regionalización peruana, contribuyendo al
debate abierto sobre los siguientes pasos a darse dentro del contexto de un
Estado Regio-Local.
COMENTARIOS DETALLADOS Y CONCORDADOS A LA LEY
ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES
LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES
LEY Nº 27867 y sus modificatorias19
19
Sus modificaciones han sido, hasta la fecha de publicación de la presente obra, las Leyes No 27902,
28926, 28961 y 28968. Las concordancias más importantes de la norma son: R. PRES. N° 042-CND-P2003, DIR. N° 009-2003-EF-76.01, R.D. N° 007-2003-EF-68.01, R.C. N° 369-2003-CG, Directiva N° 0022004-EF-76.01.R.PRES. N° 036-CND-P-2006, D. Leg. N° 955, D.S. N° 023-2004-PCM, Ley N° 28273, Ley
N° 28274, D.S. N° 063-2004-PCM (Reglamento de la Ley de incentivos para Integración de regiones), Ley
N° 28423, 10ma., 11ma., 12ma., 13ra. y 14ta. D.S. N° 087-2004-PCM, Art. 29, D.S. N° 004-2005-PCM,
R.M. N° 0126-2005-ED (Directiva ―Orientaciones para la Distribución, Recepción y Almacenamiento de
Textos para Estudiantes y Manuales para Docentes ), R.M. N° 0073-2005-ED (Procedimiento para evaluar,
investigar y remover directores regionales de Educación), DIRECTIVA N° 009-2005-EF-76.01, D.S. N° 0092005-ED, Art. 56 (Funciones de la Dirección regional de Educación), D.S. N° 009-2005-ED, Art. 70 R.S.G.
Nª 0452-2005-ED, DIRECTIVA Nª 011-2005-EF-76.01 (Directiva para la Programación, Formulación y
Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2006), Ley N° 28563 (Ley
General del Sistema Nacional de Endeudamiento), D.S. N° 011-2005-JUS (Precisan objetivos y funciones
de COFOPRI) R.N° 055-CND-P-2005 (―Normas y Procedimientos para la inscripción en el Registro de
Entidades Certificadoras aplicable al proceso de acreditación correspondiente al Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2005 aprobado
por D.S. Nº 052-2005-PCM‖), Ley N° 28611 (Ley General del Ambiente), Ley Nº 28652, Segunda Disp.
Final, Directiva Nº 002-2006-EF-76.01 (Directiva para la Ejecución del Proceso Presupuestario de los
Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2006), D.S. N° 007-2006-VIVIENDA (Aprueban el ―Plan Nacional
de Saneamiento 2006 - 2015), Directiva N° 22-2006-ME-SPE (Lineamientos Generales para la Ejecución
Presupuestaria en los Programas de Educación Básica, Técnico Productiva y Superior No Universitaria
para el Año Fiscal 2006), R.S. N° 026-CND-ST-2006 (Aprueban Directiva "Normas y Procedimientos para la
inscripción en el Registro Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación en materia de
Gestión Pública Descentralizada"), R.P. N° 035-CND-P-2006 (Aprueban Directiva sobre Normas para la
Certificación de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión
Pública, inscritas en el Registro a que se refiere la Res. N° 023-CND-P-2006), R.D. N° 024-2006-EF-76.01
(Directiva N°009-2006-EF-76.01. Directiva para la evaluación de los Presupuestos Institucionales de las
Entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales correspondiente al ejercicio presupuestario
2005), D.S. N° 021-2006-PCM (Aprueban Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del año 2006), R. N° 860-2006-JNE (Establecen disposiciones aplicables a
los candidatos a Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros Regionales así como candidatos a Alcaldes y
Regidores Municipales), R.PRES. N° 044-CND-P-2006 (Plan de Transferencias 2006-2010), R.D. N° 0302006-EF-76.01 (Directiva N° 013-2006-EF-76.01 "Programación y Formulación del Presupuesto de los
Pliegos del Gobierno Nacional para el Año Fiscal 2007"), R.D. N° 036-2006-EF-76.01 (Directiva para la
Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Año Fiscal
2007), R.P. N° 054-CND-P-2006 (Directiva "Normas y Procedimientos para la inscripción en el Registro de
Entidades Certificadoras, aplicables a los ciclos anuales del proceso de acreditación"), R.M. N° 175-2006PRODUCE (Declaran que diversos Gobiernos Regionales han concluido proceso de transferencia de
funciones sectoriales en materia de pesquería e industria o han acreditado parcialmente algunas
funciones), D.S. N° 018-2006-ED (Aprueban Reglamento General de Concurso Público de Selección de
Directores de las Unidades de Gestión Educativa Local), R. N° 1233-2006-JNE (Aprueban Reglamento de
Difusión y Control de la Propaganda Electoral para las Elecciones Regionales y Municipales), D.S. N° 0382006-PCM (Anexo), Ley N° 28865, Art. 6 (Declaran de Necesidad Pública y de preferente Interés Nacional
la construcción del Puerto Almirante Miguel Grau y el Ferrocarril en el Departamento de Tacna), R.M. N°
213-2006-PRODUCE (Declaran que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho, Callao,
Huancavelica, Huanuco, Junín, La Libertad, Lima, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, San Martín y Tacna
han cumplido con la transferencia de determinadas funciones sectoriales en materia de pesquería e
industria), Ley N° 28880, Quinta Disp. Comp. y Final.
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1.- Objeto y contenido de la Ley
La presente Ley Orgánica establece y norma la estructura, organización,
competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organización democrática,
descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitución y a la
Ley de Bases de la Descentralización.
Tal como lo expresamos en el Volumen I de la presente obra, los Gobiernos
Regionales, que denominaremos a lo largo de este trabajo con las siglas GGRR, como
nivel intermedio de gobierno20, creados y considerados como entes constitucionales en
sus aspectos esenciales gracias a la reforma constitucional establecida mediante la Ley
Nº 27680, y que fueran mencionados y regulados en sus aspectos generales en la Ley
de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, requerían de una Ley Orgánica que
regulara en detalle su funcionamiento, estructura, así como temas principales referidos
a sus actividades y competencias, tal como la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)
lo hace para el ámbito de los Gobiernos Locales y así como existe una Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE), acorde con las actuales, y futuras funciones que corresponde
ejercer al Gobierno Nacional21.
Esta norma debía aprobarse bajo la figura de una Ley Orgánica y no de una Ley
ordinaria, debido a que según lo establecido en el artículo 106º de la Constitución
Política del Perú22, todos los organismos constitucionales, así como los procesos
establecidos en la Constitución deben ser normados a través de una Ley Orgánica, la
cual requiere para su aprobación de mayoría calificada del Congreso de la República.
Asimismo, cualquier modificación que se realice respecto a la presente Ley deberá ser
aprobada al menos por el número antes señalado, lo cual ha traído no pocos
Denominados en otros sistemas y por diferentes autores como nivel ―meso‖, término que no hemos
querido reproducir en la presente obra por lo extraño que suena a nuestra realidad jurídica nacional. Un
dato curioso es señalar a Freiherr Von Stein (1757-1831) como padre de las estructuras subnacionales de
gobierno, entre las que se encuentran los GGRR peruanos.
21
Puesto que el actual Decreto Legislativo Nº 560, no se adaptaba a diversos aspectos de la organización
contemporánea del Estado peruano, fue necesario emitir la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº
29158. Cuando mencionamos al Poder Ejecutivo enfatizamos la idea que los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales no se encuentran comprendidos dentro de este Poder del Estado, sino que constituyen
entidades constitucionales autónomas. Esta idea es compartida por instituciones expertas en estudios
políticos como Transparencia, el Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance y Ágora
Democrática. Cf. VVAA. El Estado: módulo de formación política. Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 26. En
ese sentido, encontramos inexacta la información que aparece consignada en organigramas como los que
figuran en: GUERRA-GARCÍA, Gustavo.La Reforma del Estado en el Perú. Pautas para reestructurar el
Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú, 1999, pp. 127-128. La razón de nuestra discrepancia es que en los
cuadros señalados se ubican a las municipalidades dentro del organigrama del Poder Ejecutivo.
22
Artículo 106º: ―Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica
está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros
del Congreso”.
20
inconvenientes a aquellos proyectos de Ley presentados con la finalidad de modificar
las posibles imperfecciones de esta norma. Sobre este punto cabe traer a colación lo
que muchos analistas han considerado como una ―descentralización centralista‖, debido
a la conducción predominantemente central de los procesos de descentralización23.
Resulta interesante comentar que una ley de similar naturaleza no existe en el
sistema español, tan cercano al nuestro en cuanto al régimen de su nivel intermedio de
gobierno, por cuanto son los Estatutos autonómicos los que regulan el régimen jurídico
de cada CCAA24. Siendo necesaria la precisión que para conformar un Estado Regional,
o inclusive uno Federal25, no es requisito indispensable que cada ―región‖ o división
territorial con autoridad política definida se regule por un estatuto, norma fundamental
específica o Constitución individualizada, de esta forma en el caso peruano no resulta
legalmente exigible que cada Gobierno Regional se de asimismo un Estatuto individual
para poder ejercer sus funciones.
La presente Ley, que según lo establece el artículo primero, define la
organización democrática (en base a los principios de la elección por mayoría de sus
representantes), descentralizada (orientada a los tres tipos de descentralización:
administrativa, económica y política) y desconcentrada (en relación a los mecanismos
que internamente deberá aplicar cada nivel intermedio de gobierno) de los GGRR, se
divide principalmente en las siguientes partes:
-
Disposiciones Generales
Organización de los Gobiernos Regionales
Ordenamiento Normativo Regional
Funciones Generales del Gobierno Regional
Funciones Específicas del Gobierno Regional
Regímenes Especiales
Como anécdota histórico-política acerca de cómo fue aprobada la presente
norma, podemos citar el hecho que su promulgación se efectuó a escasos días de
culminarse la transferencia de activos y pasivos por parte de los Consejos Transitorios
de Administración Regional (CTARS) a los flamantes GGRR26, y de que éstos iniciaran
sus funciones, teniendo inclusive que ser modificada días después mediante la Ley Nº
2790227, que incluyó disposiciones referidas básicamente a la estructura del Gobierno
Regional, en lo que respecta a las funciones de los denominados Consejos de
Coordinación Regional, a semejanza de los existentes en la LOM.
Una muestra, tal vez, de la premura que se tuvo en el Legislativo para regular
este tema, se manifiesta en el hecho que en el año 2005 se elaboraron varios proyectos
de Ley que contemplaban diversas modificaciones para la presente norma, proyectos
RESTREPO, Darío. ―Las fracturas del Estado en Latinoamérica‖. En: VVAA, Historias de
Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 37. En ese sentido, el autor afirma
que la descentralización, el caciquismo y la subordinación de los clientes a sus protectores, y que la forma
de organización espacial del Estado por sí misma no conduce a más desarrollo, ni a una mayor difusión e
integración de los mercados o más y mejor democracia. Ibíd., pp. 40 y 49.
24
Para una lista completa de las abreviaturas y definiciones que utilizaremos en esta publicación,
recomendamos consultar el capítulo I del Volumen I de nuestra obra ―Derecho Regional: Normatividad
Esencial del Proceso de descentralización peruano‖, Lima: Jaime Campodónico editores, 2005.
25
Al respecto la experiencia del Estado belga resulta interesante de mencionar, ya que el hecho que
carezcan sus territorios de normas fundamentales tipo estatutos o constituciones no merma el hecho de
considerarlo como un Estado Federal. Idéntica cosa sucede con Canadá.
26
Según la Quinta Disposición Complementaria y Final de la LBD esto debió suceder a más tardar al
31DIC02.
27
Debido, principalmente, a la insistencia en el Congreso por parte de la cédula parlamentaria aprista,
quienes habían obtenido la mayoría de Gobiernos Regionales a nivel nacional en las elecciones celebradas
en noviembre del año 2002.
23
que se concretaron en uno solo, que fuera rechazado por el Congreso, hasta en dos
oportunidades, con fechas previas a la celebración del primer referéndum para la
conformación e integración de regiones (31 de octubre de 2005), que finalizó con un
resultado negativo en cuanto a las propuestas presentadas en los expedientes técnicos
aprobados por el extinto CND y la PCM.
Queríamos dejar constancia, que una obra fundamental del ―derecho‖
comparado contemporáneo que ha servido para varios de los comentarios del presente
libro es Aplicaciones de Sistemática Constitucional en descentralización y
administración pública- aplicaciones al caso boliviano,de Franz Barrios, quien sin ser
abogado, simplemente nos deja sorprendidos por el dominio y manejo que demuestra
del tema jurídico, sobretodo en el análisis comparado de diversos textos
constitucionales en cuanto a la división territorial del poder que ha operado en los
mismos y la interrelación entre los diferentes niveles de gobierno de cada Estado que es
analizado.
cc:
Constitución Política del Perú, Capítulo XIV
Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783 (LBD)
Artículo 2.- Legitimidad y naturaleza jurídica
Los Gobiernos Regionales emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas
de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su
competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego
Presupuestal.
Debemos ser enfáticos en señalar, antes de comentar el presente artículo, que
uno de los principales errores o fallas del proceso de descentralización peruano ha
consistido en tener Gobiernos Regionales electos desde el año 2002, sobre bases
territoriales que no son propiamente regionales, según lo dispone nuestra Carta Magna.
Me explico, los Gobiernos Regionales, por un criterio específicamente lógicojurídico, no debieron existir hasta que se cuente con regiones28 formal y jurídicamente
creadas por Ley del Congreso. Lo que sucedió en el caso peruano es que debido a lo
consignado en el artículo 189º de la Constitución Política del Perú se determinó que el
proceso de regionalización se iniciaba con la elección de Gobiernos Regionales en los
actuales departamentos (a los cuales se sumaban las jurisdicciones de Lima
Metropolitana y el Callao). El error fue entonces constituir 26 Gobiernos ―regionales‖,
que propiamente hubieran sido denominados como Gobiernos Departamentales29, ya
que la jurisdicción sobre la que ejercían sus competencias era departamental y no
regional. De esta forma, algunos autores han expresado que las regiones tienen el rol
de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido
incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia
republicana30.
28
Con respecto al término región este es un concepto bastante vago, a veces sin contenido geográfico ni
socio-político claro, su vigencia es variable y depende de factores políticos, guerras, tratados, cambios de
frontera, que en ocasiones separan entidades culturales y étnicas por razones geopolíticas. AUROI,
Claude, ―regiones y descentralización en Europa y América Latina‖. En: VVAA, Historias de
Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 56.
29
Salvo el caso de la Provincia Constitucional del Callao y de la Provincia de Lima Metropolitana.
30
AZPUR, Javier. ―Descentralización y Regionalización en el Perú‖. En: Revista Debate, Quito: Nº 65,
Agosto, 2005, pp. 137-154.
Esto ha llevado a un sin número de confusiones en diversos ámbitos, no sólo
jurídicos (que ya mencionamos en la introducción), en los propios funcionarios de los
niveles subnacionales de gobierno, sino principalmente, en ámbitos políticos y hasta de
los medios de comunicación social quienes se refieren a los actuales Gobiernos
Regionales indistintamente como ―regiones‖ siendo ello inconstitucional, ilegal y
jurídicamente incorrecto.
El proceso de regionalización, es decir de constitución de Regiones y no de
―Macroregiones‖ como se expresa la mayoría, está en marcha, si bien la experiencia del
31 de octubre de 2005 no prosperó en cuanto a que no se logró efectivamente constituir
ninguna región31 (que por definición constitucional, que no admite interpretación en
contrario, implica la unión de dos o más de los 24 departamentos, que aún siguen
siendo departamentos y no Regiones) ello no quiere decir que el proceso haya
acabado32. Por el contrario existen diversas propuestas ciertamente interesantes de
nuevas conformaciones de regiones que deben ser estudiadas y analizadas con
cuidado33, en orden a determinar cuál puede ser la más adecuada para la realidad
cultural y económica del país, lo que incluye el transformar algunos departamentos
actuales en auténticas regiones geopolíticas, para lo cual deberían modificarse ciertas
disposiciones de la Constitución Política del Perú.
De este modo, en caso de mantenerse los plazos consignados en el artículo 15º
de la Ley de Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274, el próximo
referéndum nacional para determinar qué regiones conformarían el nuevo mapa político
del Perú se celebraría en el 2009, a menos que esta fecha se cambie, o asimismo se
modifique en su totalidad el procedimiento 34de conformación de regiones por el actual
gobierno, con propuestas como las de constituir ―regiones piloto‖ sin necesidad de
referéndum alguno. Es por ello, que seguiremos contando con 26 Gobiernos
Regionales, con todo su aparato burocrático y legislativo, realizando sus funciones en
24 departamentos y en dos provincias del país, hasta que la verdadera regionalización
se consolide y podamos definir un número preciso y reducido de los Gobiernos
Regionales, en base a las Regiones que efectivamente se lleguen a crear por Ley del
Congreso.
Siguiendo con la lógica anterior, se debió primero conformar, por el
procedimiento que se considere el más óptimo, e instituir por Ley del Congreso, las
regiones más adecuadas para el país, mientras tanto establecer gobiernos
departamentales, que tengan mayores facultades que los extintos CTARS, pero sin
todas las atribuciones o competencias como las que poseen los actuales Gobiernos
Regionales, por cuanto se ha creado ya en muchas jurisdicciones la convicción en sus
autoridades políticas que el unirse con otro departamento va a terminar debilitando sus
31
Según los resultados oficiales publicados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el
único departamento, de los que participaron en dicho referéndum, en el cual el SI para constituir regiones
obtuvo un porcentaje mayoritario por parte de la población consultada, fue el caso de Arequipa, con un
53.55% a favor, registrándose en la provincia de Islay, inclusive un 61.34% a favor de la propuesta de
integrar los departamentos de Arequipa, Puno y Tacna en una sola región.
32
Para una interesante exposición sobre las causas del fracaso del referéndum del año 2005, entre las que
se señalan como las más importantes: la ausencia de un plan nacional de regionalización como estrategia
general de largo plazo, los plazos legislativos establecidos con carácter fijo y casi inamovibles, la
persistencia de vacíos e incertidumbres en el marco legal de la integración regional, la promulgación de la
ley de Descentralización Fiscal y la ineficiencia de las Juntas de Coordinación Regional, recomendamos:
CHIRINOS, Luis, Descentralización, integración regional y democracia en Perú. En: VVAA, 20 años de la
descentralización en Colombia: presente y futuro, Darío Restrepo Editor. Bogotá: RINDE, 2007, pp. 258287.
33
Como la que se realiza en GONZÁLES DE OLARTE, Efraín. ―Regiones Integradas: Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones, lineamientos económicos y políticos‖. Lima, 2004.
34
Como dato curioso, cabe señalar que la única experiencia exitosa de referéndum conectado a procesos
de descentralización del Estado se dio a nivel internacional en el caso de Escocia y Gales en 1997.
poderes, así como no va a convenir a los ―intereses de la población‖, intereses que
desconocemos como han llegado a determinar con tanta precisión.
Ello no hubiera ocurrido de enfatizarse primero el hecho de promover la
constitución de regiones y luego de esto proceder a la convocatoria y elección de las
autoridades que conduzcan a los Gobiernos Regionales, para que una vez constituidos
puedan aplicar mejor sus funciones, y con ello darle un sentido más preciso a lo que se
espera de la regionalización y utilizar de una manera más efectiva, coherente y
programada los recursos de inversión con los que cuentan y complementar las
actividades que a un nivel departamental no se hayan desarrollado lo suficiente para el
progreso económico de las comunidades que las integran. Es decir, se empezó por el
final, debido a ciertas presiones políticas que, de no haberse escuchado, también
ponían en riesgo la puesta en marcha de todo el proceso de descentralización, el cual
de repente ni siquiera hubiera podido iniciarse con el relativo empuje que ha tenido en
los últimos años.
Lo consecuente en la actualidad es que las autoridades ―regionales‖ sean
concientes de la trascendencia que el proceso de regionalización representa con
relación al desarrollo de las diversas provincias del país y que de esa manera evalúen
con cuidado y preocupación las ventajas y beneficios que un departamento puede
obtener al unirse con otro, dejando de lado intereses económicos o partidarios que tan
sólo debilitan los impulsos autonómicos de las distintas zonas del país. Ello se afirma
exclusivamente en el caso que resulte más conveniente, desde diversos aspectos, la
unión de dos o más departamentos, pues en situaciones particulares se hace
aconsejable que determinadas jurisdicciones permanezcan como Gobiernos Regionales
para todos los efectos, debido a factores como el número de población existente, la
suficiente inversión pública y privada en la zona, el desarrollo económico de la
jurisdicción, entre otros.
Retornando al comentario jurídico específico sobre el presente artículo debo
enfatizar el hecho que se señala a los GGRR como entidades que emanan de la
voluntad popular. Pero, ¿es ello fácticamente cierto? hasta qué punto podemos
considerar que un Gobierno Regional emana claramente de la voluntad popular, cuando
el sistema de elección de los mismos, en muchos casos, ha arrojado cifras en las cuales
las autoridades de un Gobierno Regional han sido electas por menos del 25% de la
población electoral departamental o de la jurisdicción respectiva35.
Y es que los mecanismos de elección popular en los niveles subnacionales de
gobierno36 no son los mismos que los existentes en el nivel nacional. Salvo para el caso
de los congresistas, en los cuales no se requiere de una mayoría del 50% más uno,
considero que el caso de los Presidentes Regionales debe ser tomado con mayor
cuidado en el momento de determinar si realmente estas autoridades representan los
intereses de la población que los han ―elegido‖. Pensar en una segunda vuelta a nivel
regional para aquellos que no lleguen al 50% más uno de los votos en esa jurisdicción,
suena, desde mi óptica personal, a la vez que complicado, demasiado costoso en
35
Ver Balance del Proceso de Descentralización…. Además según cifras de la ONPE, por lo menos cuatro
Presidentes de Gobiernos Regionales fueron electos con menos del 22% del porcentaje de votos
válidamente emitidos, en las elecciones regionales y municipales del año 2006. Dramático es el caso de
Puno, en el cual su autoridad regional llega al poder con tal sólo el 15.61% del respaldo de la población
electoral. Para mayor información al respecto, ver el siguiente link en la Web:
http://www.onpe.gob.pe/resultadoserm2006/index.onpe
36
Denominados en otros ámbitos jurídicos como ―seccionales‖. Cf. CARRIÓN, Fernando, ―Ecuador es la
suma de sus partes‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia,
2006, pp. 449-454. En Ecuador se puede apreciar la trilogía provincia, cantón y parroquia.
tiempo, personal y recursos para entidades como la ONPE37. Sin embargo, establecer
un novedoso mecanismo electoral regional que permita al menos determinar un
porcentaje mínimo de aceptación popular por jurisdicción, no resulta del todo
descabellado.
En ese sentido, se puede pensar en un porcentaje de al menos el 30% de los
votos válidamente emitidos por la población electoral de la circunscripción del Gobierno
Regional, lo cual constituye un número que en varios aspectos puede considerarse
factible de lograr y que asegura que la tercera parte de los electores confiaron
efectivamente, al menos en las urnas, en el que resulte electo como titular del Ejecutivo
Regional y el Vicepresidente, respectivamente. De la misma forma, se puede establecer
un sistema de elección, como sucede en algunas legislaciones extranjeras38, en el cual
los electores puedan marcar no por una sola opción, sino en ―escalera‖ es decir poner
números al lado del candidato, de acuerdo al orden de preferencia que consideren
idóneo. De esta manera, si ninguno de los candidatos llega al 30% mínimo requerido, se
procederá a verificar quiénes fueron escogidos como segunda opción, para que de esta
forma se cuenten los votos de aquellos que no los escogieron como primera, pero que
al menos los consideran como segunda mejor alternativa (esto resultaría sobretodo en
los casos que se presenten por lo menos dos candidatos a la Presidencia Regional con
proyecciones de tener porcentajes de votación similares en las urnas).
Se establece en el presente artículo que los GGRR son personas jurídicas de
derecho público, ello para resaltar los efectos jurídicos de los actos que celebren los
mismos con terceros. Al estar sometidos al derecho público, los GGRR se rigen por
todas las denominadas normas transversales a la Administración Pública, en especial
por los sistemas administrativos, tales como el SNIP, las normas sobre Contrataciones y
Adquisiciones, el SIAF, las normas de control interno, endeudamiento público,
planeamiento estratégico, etc.39 El hecho de pertenecer al Derecho Público los hace
entidades administrativas bajo los criterios establecidos en la LPAG y en todas las
normas que regulen el funcionamiento de las entidades públicas, en especial las
referidas a los funcionarios o empleados públicos, y los regímenes laborales que les son
aplicables.
En lo que respecta a la autonomía política, administrativa y económica de los
niveles subnacionales de gobierno ésta fue definida en extenso en el Vol. I de la
presente obra, sobretodo en los comentarios efectuados a la Ley de Bases de la
Descentralización, a los cuales me remito.
Finalmente, de acuerdo a las normas presupuestales, se entiende por pliego
presupuestal, a las Entidades del Sector Público, a las que se le aprueba una
asignación en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos
a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un año fiscal.
La creación o supresión de los pliegos presupuestarios se autoriza por ley. Desde el
punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores
responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los
37
En esa línea de ideas, nos mostramos en desacuerdo con lo sugerido por Javier Azpur, de Propuesta
Ciudadana. Op. Cit.
38
Tal es el caso de Nueva Zelanda. Ver DAHL, Robert. ¿Es democrática la Constitución de los EEUU?,
México: FCE, 2003, 190 p.
39
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional que establece la nueva Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LOPE) en su artículo 46º son: Gestión de Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto
Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Inversión Pública, Planeamiento Estratégico,
Defensa Judicial del Estado, Control y Modernización de la gestión pública. La LOPE distingue a los
Sistemas Administrativos de los Sistemas Funcionales, estos últimos son aquellos que tienen por finalidad
asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del
Estado, tales como el SINADECI, el SINASEC, entre otros.
Objetivos Institucionales trazados para cada Año Fiscal, responsabilizándose igualmente- de la atención de los gastos adicionales no contemplados en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) que se presenten durante la Fase de
Ejecución Presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera
existente40.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Nº 28411
LBD
Artículo 3.- Jurisdicción
Los gobiernos regionales tienen jurisdicción en el ámbito de sus respectivas
circunscripciones territoriales, conforme a Ley.
Este artículo va de la mano con lo señalado en los artículos 189º y 190º de la
Constitución Política del Perú. En ese sentido, en tanto no se formen las Regiones (que
según definición estrictamente constitucional sólo pueden existir por la unión de dos o
más departamentos) la jurisdicción de los Gobiernos Regionales será esencialmente
departamental, y en el caso de Lima y Callao, provincial. Esto, en muchos sentidos,
contradice el espíritu de lo que un Gobierno Regional debe representar ya que la
naturaleza de entidad regional se aplica estrictamente a un gobierno que tenga
facultades sobre un ámbito de esta naturaleza, el cual aún no se conforma, tal como lo
demostró el referéndum de integración regional del 31 de octubre de 2005.
Cabe la pregunta, entonces, de qué sucederá cuando las regiones existan, en lo
que respecta a los ámbitos departamentales que comprendan las primeras. La
respuesta más lógica es que se deberán establecer principios adecuados de
desconcentración de funciones al interior de cada región que faciliten el desarrollo de
las actividades económico-sociales de los departamentos que integren la misma, sin
dificultar las mismas para los ciudadanos41. De esta forma, el nacimiento de
subregiones42 es previsible, sobre todo en aquellas regiones que sean transversales, es
decir que abarquen más de una región natural y en las regiones que no gocen de
medios de comunicación fácilmente accesibles. Por otro lado, como señala Javier
Azpur, existe el riesgo de que se busque dar continuidad a la actual demarcación
departamental utilizando este mecanismo. Por ello, en la configuración de las
subregiones lo más aconsejable sería partir de espacios efectivamente articulados entre
sí en cada región, tomando como referencia las provincias, independientemente del
departamento al que pertenecieron históricamente.
El término jurisdicción en lenguaje jurídico implica el poder o la autoridad para
gobernar y aplicar las leyes en un ámbito geográfico determinado. En ese sentido, debe
40
Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, Glosario de Términos de Gestión Presupuestaria del Estado,
publicada el 23FEB99.
41
Para mayores datos sobre los tipos de desconcentración que pueden operar en el interior de una
organización administrativa recomendamos: MARTIN, Richard, ―Tutela sectorial, desconcentración
administrativa de los ministerios y celebración de convenios de colaboración entre los ministerios y las
empresas del Estado. En: Derecho Administrativo Contemporáneo, Ponencias del II Congreso de Derecho
Administrativo. Lima: Palestra Editores, 2007, p. 787.
42
Existe un antecedente en el proceso de regionalización llevado a cabo a fines de los ochenta,
representado en el DS Nº 071-88-PCM, "Texto Único Ordenado de la Ley de Bases de la Regionalización"
del 12JUN88, en el cual se faculta a la Asamblea Regional la creación de Oficinas Sub-regionales de
Desarrollo. En la legislación actual, la Sexta Disposición Complementaria de la LBD, dispone que las
subregiones preexistentes mantienen su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las
normas de su creación. Sin embargo, esto resulta ciertamente incoherente, ya que al no existir regiones en
la actualidad, difícilmente se pueda hablar de subregiones dentro de una jurisdicción departamental, las que
además fueron extinguidas junto con las regiones al ser creados los CTARS.
entenderse que las normas que el Gobierno Regional emita, así como los actos
administrativos que produzca serán únicamente efectivos y aplicables al territorio
concreto en el cual los GGRR tengan jurisdicción, de acuerdo a la ley de creación de
cada región. De esta forma, cualquier persona que se encuentre efectivamente en dicho
territorio, de manera permanente o transitoria, estará obligada y sujeta al cumplimiento
de las normas regionales correspondientes, independientemente de su pertenencia o no
como ―ciudadano‖ de dicha jurisdicción, es decir el hecho de haber nacido o tener la
condición de vecino, o la calidad de persona ―regional‖ en la misma.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683
LBD
Artículo 4.- Finalidad
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo
regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus
habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de
desarrollo.
La finalidad que cumplen los GGRR en cuanto a la mejora de las condiciones de
vida de la población, sobre la cual ejercen sus competencias, es fundamental.
Justamente aquello que puede distinguir a los Gobiernos Regionales de los Gobiernos
Locales y del Gobierno Nacional, o Poder Ejecutivo, es el énfasis que se pone en el
aspecto económico que deben promover en todo momento los Gobiernos Regionales,
aunado a fomentar la participación política constante de la población.
La necesidad o justificación en cuanto a la existencia de los niveles intermedios
de gobierno se da cuando las competencias, así como la propia infraestructura con la
que cuentan los Gobiernos Locales se torna en insuficiente para poder atender las
demandas de la población regional (departamental por el momento), al mismo tiempo
que el nivel central de gobierno se convierte en uno sumamente distante y casi
inaccesible para la mayoría de comunidades al interior del país. Tal como afirman
algunos autores, quien más sufre por la inexistencia de niveles intermedios de gobierno
es el ciudadano, ―pues debe soportar gobiernos municipales débiles; alcaldías que no
pueden ofrecer un bienestar mínimo, que niegan las economías de escalas e ignoran
los principios de subsidiariedad y complementariedad, hasta el punto de entorpecer, por
razones erróneas de costo político, la posibilidad de ceder la prestación de los servicios
básicos a niveles superiores para lograr estándares de vida aceptables‖43. La
regionalización posee como prioridad esencial el servir de vehículo directo para el
desarrollo económico de las jurisdicciones, logrando que el crecimiento productivo, el
intercambio comercial, así como las mejoras laborales y de capacidades humanas en
general satisfagan por igual a los ciudadanos de las distintas jurisdicciones del país,
eliminándose por ello criterios centralistas de distribución de oportunidades.
Es por ello, que como lo afirmaba brillantemente el Dr. Allan Brewer-Carías en el
prólogo del Volumen I, las dictaduras son las primeras enemigas de los procesos de
descentralización, porque tienden a enturbiar la visión de la ciudadanía, haciéndoles
creer que la solución final de casi todos sus problemas reposa en una única persona: el
dictador y en un único aparato gubernamental: el central. Que una dictadura promueva
la descentralización, y con ello la regionalización de un país, es ciertamente imposible,
SAGAWE, Thorsten, ―Niveles supramunicipales y niveles intermedios en la construcción de los Estados
modernos‖. En: VVAA,Historias de Descentralización…, Op. Cit., p. 73.
43
por cuanto la pérdida de poder y de reconocimiento de parte del gobernante autoritario
es una idea que no cuadra con las ideologías totalitarias, que tienden a concentrar un
poder cada vez mayor, lo que implica monopolizar ―las iniciativas‖ del desarrollo
económico y social de una comunidad. Esto con la finalidad que la población identifique
aspectos mesiánicos u omnipotentes en el gobernante, quien para tales objetivos podrá
desplazarse a su antojo a todas las localidades del país inaugurando y promoviendo
cuanta obra le venga en gana, sin tomar debida cuenta qué es aquello que necesita
cada región o localidad intermedia del Estado.
Para las dictaduras, los Gobiernos Regionales constituyen un estorbo e inclusive
se puede afirmar casi lo mismo de los Gobiernos Locales (sino recordemos el famoso
período 1992-2000 denominado tan acertadamente por Johnny Zas Friz como ―la
descentralización ficticia‖). Sin embargo, la concentración excesiva del poder genera
muy pronto resultados contraproducentes que se reflejan en la poca o nula importancia
que se concede a la población de las provincias del país en cuanto a la planificación de
un desarrollo coherente y equitativo, y ello precisamente termina por sepultar los afanes
centralistas de los dictadores, que tan emblemáticamente se reproducen últimamente a
nivel mundial.
Continuando con esta línea de ideas, nos atreveríamos a decir que el éxito de un
gobierno debe medirse no por la cantidad o calidad de obras que realice, por el poder o
autoridad que despliegue, por lo servicios que provea, sino en última instancia por haber
podido crear los mecanismos necesarios para que la ciudadanía pueda desarrollarse en
diversas áreas por sí misma y depender cada vez menos de las constantes
circunstancias de quien o cual persona se encuentre en el poder. De este modo, con
una estructura de niveles de gobierno perfectamente descentralizados y
desconcentrados, que tengan una perspectiva económica racional y definida a largo
plazo, poco afectaría a los ciudadanos en general la persona que se ubique como jefe
de Estado, tal como sucede en las sociedades más desarrolladas del orbe, las cuales
no tienen que hacer borrón y cuenta nueva cada vez que se produce un nuevo período
electoral, eliminando toda posibilidad de pensar en el futuro del país, de unos veinte a
treinta años a partir de la fecha.
Los Gobiernos Regionales efectivamente poseen esta grandísima
responsabilidad, la de convertirse en los auténticos y legítimos portavoces de los
intereses de sus jurisdicciones en torno al desarrollo integral de los seres humanos que
las habitan, de acuerdo a lo que contemplan las normas vigentes, haciendo frente a
todo aquello que amenace los mencionados intereses, inclusive a las pretensiones
centralistas del Poder Ejecutivo, que siempre estarán presentes. Para ello, es esencial
tener una visión de futuro, debidamente ordenada en cada Gobierno Regional, lo cual
debe plasmarse en un Plan de Desarrollo concertado con la sociedad civil de la zona. Al
mismo tiempo, que la capacidad normativa del Gobierno Regional sea empleada
legítimamente de acuerdo a los principios que regulan el ordenamiento jurídico nacional,
y que sirvan para identificar las peculiaridades regionales que hagan necesario el
legislar de una manera diferente para cada jurisdicción en aspectos tan delicados como
el desarrollo económico, la protección de comunidades nativas e indígenas, el impulso
de la promoción de la inversión privada, el acceso a la educación y salud de los más
necesitados, etc.
En lo referente a la participación de la inversión privada, es necesario enfatizar
que la misma debe efectuarse en el contexto de un plan nacional de desarrollo
territorial, por lo que los objetivos que se han diseñado deben llevarse a cabo en el
mediano y largo plazo, en función de identificar las especialidades productivas y las
oportunidades necesarias para que, captando los recursos de la inversión de capital de
riesgo, junto con la tecnología y la capacitación de los recursos humanos, puedan
obtenerse cambios estructurales importantes no sólo en la organización del Estado
peruano sino, además y fundamentalmente, en lo que tiene relación con la distribución
espacial de la inversión y de la producción44.
Finalmente, es oportuno recalcar que los intereses partidarios o personales de
los representantes de los Gobiernos Regionales deben tener un peso específico en las
decisiones que se tomen, pero nunca este peso asignado puede ser mayor cuando se
encuentran de por medio los intereses de sus ciudadanos, los cuales no pueden
descuidar o anteponer bajo ningún aspecto.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
Ley Marco de modernización de la gestión del Estado, Ley Nº 27658 y su
Reglamento
Artículo 5.- Misión del Gobierno Regional
La misión de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestión pública
regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco
de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible
de la región.
Este artículo se encuentra íntimamente ligado al antes expuesto, salvo la
precisión que en un caso se habla de finalidad, como meta, objetivo del Gobierno
Regional y en este caso de misión, como actividad prioritariamente encomendada a los
mismos. De esta forma los comentarios vertidos para el artículo 4º son plenamente
aplicables para el presente.
Vale señalar que el término organizar y conducir la gestión pública se refiere
esencialmente a las facultades y prerrogativas establecidas en el texto constitucional,
así como en las normas vinculadas directamente con el manejo de la Administración
Pública, tal como la Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, este
artículo pone énfasis en la clasificación de competencias que les corresponde ejercer a
los niveles subnacionales de gobierno de acuerdo a lo consignado en la LBD, así como
se hace hincapié en la concordancia que debe guardarse respecto a las políticas
nacionales y sectoriales que indudablemente guían el accionar de las diferentes
Direcciones Regionales.
Cuando se habla de políticas nacionales nos referimos a aquellas que involucran
al Estado en su conjunto, definiendo objetivos prioritarios45, tales como las contenidas
en el Acuerdo Nacional, especialmente las referidas a la promoción de los derechos
humanos, la lucha contra la corrupción, el impulso a la cultura, continuar con el proceso
de descentralización, etc. No olvidar que en diciembre del año 2002, el Gobierno invitó a
los Presidentes Regionales a la reunión de la mesa del Acuerdo Nacional, para que
cada representante plantee sus anteproyectos, y para que se trazaran tareas comunes
entre los gobiernos regionales y el ejecutivo.
44
Ideas tomadas de BASOMBRÍO, Ignacio, Op. Cit., p. 106.
Según lo establecido en el artículo 4º de la nueva LOPE, las políticas nacionales ―definen los objetivos
prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales
de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el
normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Estas políticas conforman la política general del
gobierno‖.
45
El término políticas sectoriales, como subconjunto de políticas nacionales que
afecta una actividad económica y social específica pública o privada46 se refiere más
concretamente a las que han sido establecidas en los diversos ministerios, que
contienen a uno o más sectores, los cuales han sido definidos como el ámbito político
que se genera por desconcentración funcional de las competencias ejecutivas del
Gobierno Nacional. En cada sector las atribuciones y responsabilidades políticas del
gobierno las ejerce un Ministro o Viceministro de Estado. En ese sentido, existen
Ministerios como el de Transportes y Comunicaciones, de Trabajo y Promoción Social,
que tienen dos sectores dentro de sí.
De esta forma, las políticas nacionales son más universales que las políticas
sectoriales, y éstas a su vez que las regionales y locales. La LOPE sostiene inclusive
que para la formulación de las políticas nacionales y sectoriales el Poder Ejecutivo
establece mecanismos de coordinación con los GGRR, GGLL y otras entidades, según
requiera o corresponda a la naturaleza de cada política. Llama la atención sobre el
particular que la LOPE haya dispuesto en su artículo 4º, referido a las competencias
exclusivas del Poder Ejecutivo, que el cumplimiento de las políticas nacionales y
sectoriales ―es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales‖, pues de esta manera el término
exclusivas debió ser matizado con compartidas para una correcta interpretación de la
finalidad de dicha disposición normativa.
Consideramos erróneo el afirmar que los GGRR peruanos deban replicar el
modelo español de las autonomías, en el sentido de poseer cada uno de ellos un
estatuto que refleje la institucionalidad de las competencias regionales47. Esto debido a
que en España no existe una ―Ley Orgánica de Comunidades Autónomas‖, tal como
sucede en el caso peruano, para sus Gobiernos Regionales. Es por ello que cada
Estatuto se hace necesario en la medida que se precisan las competencias que la
Constitución española reserva para las CCAA. Asimismo, recordemos que, tal como lo
comentamos en el Vol. I, las CCAA ejercen unas funciones específicas con relación a
los ayuntamientos, supervisándolos, lo cual no acontece en nuestro país, que posee un
modelo regio-local de Estado, en el cual no se permiten ese tipo de ingerencias.
Tal como lo afirma Rodríguez-Arana para el caso español, la visión
constitutivamente plural de la nación española, integrada por nacionalidades y regiones,
implica ciertamente reconocer un relieve político a la variedad territorial, el
reconocimiento de una complejidad territorial con una indudable relevancia política, y
este pluralismo político-territorial no pone en cuestión al espacio político común, porque
la clave constitucional está en la rotunda afirmación de ambos – pluralismo político
territorial y espacio político común- frente a los nacionalismos de uno y otro signo, el
uniformador y el particularista, que miran sólo a uno de los brazos que la Constitución
española pone en equilibrio48.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158 (LOPE)
Artículo 6.- Desarrollo regional
El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e
instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través
46
Artículo 4º de la LOPE.
Tal idea aparece consignada en ELGUERA VALEGA, Luis, Op. Cit., p. 96.
48
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. ―El modelo autonómico en el 2005‖. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonómicos, Año 1, Nº 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 95.
47
de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social
equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio
regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e
igualdad de oportunidades.
De acuerdo con un interesante estudio realizado por la Unión Iberoamericana de
Municipalistas49, se considera a la descentralización como una de las fuerzas que forma
parte del proceso de globalización y de un cambio en los modelos de producción
fordista a uno posfordista50, lo cual requiere de desafíos sustantivos en las formas de
producción para incorporarse a las mega tendencias internacionales51. Los estudios
actuales sobre la descentralización y la política de desarrollo regional ponen el énfasis
en la construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento
eficiente de los recursos endógenos52, la creación de entornos locales innovadores53 y la
cooperación estratégica entre los actores territoriales públicos y privados.
Con este fin, se han creado o fortalecido múltiples instituciones de carácter
regional y agencias de desarrollo local, con el objeto de impulsar procesos de
reestructuración y cooperación empresarial, establecer acuerdos y relaciones de
colaboración y coordinar las políticas de fomento económico de los diferentes niveles
territoriales de gobierno54. De este modo, se ha producido una redefinición y
descentralización de funciones de la política de desarrollo, donde la región o territorio,
adquiere un papel fundamental de referencia para la intervención eficaz y eficiente de la
política de innovación y desarrollo productivo local55.
Aún cuando el objetivo último de los procesos de descentralización, no haya sido
promover el desarrollo económico local/regional, estos espacios de distribución del
poder han sido aprovechados por distintas instancias del gobierno subnacional para
hacer frente a las situaciones objetivas de la crisis económica y lograr mayor eficacia en
sus actuaciones. De cualquier manera, los estudios recientes sobre el tema en
Latinoamérica, entre los que se consideran como más importantes los realizados por
Silva, Vázquez-Barquero, Alburquerque, Aghón, Cortes, Boisier, y Ahumada56,
constatan que en los procesos de descentralización más avanzados, es decir, con
elección directa de las autoridades subnacionales, con capacidad de generar recursos
fiscales locales y capacidades humanas, técnicas y administrativas subnacionales
MONTECINOS, Egon, ―Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado
actual de la temática‖, artículo presentado en el VII Congreso Iberoamericano de Municipalistas. La Antigua,
2005, extraído de la página Web: www.uimunicipalistas.org.
50
DE MATTOS, C. ―La descentralización del Estado ¿Una nueva panacea para enfrentar el subdesarrollo
regional?‖. En: LAURELLI, E., & ROFMAN, A. (Comp.), Descentralización del Estado. Requerimientos y
política en la crisis, Fundación Friedrich Ebert-Ediciones CEUR, 1989.
51
BOISIER, Sergio. Teorías y Metáforas sobre el Desarrollo Territorial. Santiago: Editorial Universidad de
Talca, 1999. Además el autor expone ideas similares en ―Crónica de una muerte frustrada: El territorio en la
globalización‖. Texto de una charla dictada en el Instituto de Postgrado en Estudios Urbanos,
Arquitectónicos y de Diseño de la Universidad Católica de Chile, 2001.
52
VÁZQUEZ-BARQUERO, A.. ―Desarrollo Endógeno y Globalización‖. En: EURE, 26, 79, 2000
53
SILVA, I. ―Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina‖,
ILPES/CEPAL. En: Serie Gestión Pública, Nº 33, 2003. Además ―Metodología para la elaboración de
estrategias de desarrollo local‖, ILPES/CEPAL, En: Serie Gestión Pública, 42, 2002.
54
AGHON, G., ALBURQUERQUE, F., CORTES, P. (comp.) Desarrollo económico local y descentralización
en América Latina. Santiago: CEPAL, Trimestre Fiscal, Nº 74, pp. 157-173, 2002. Además, Desarrollo
Económico Local y Descentralización en América Latina: Un análisis comparativo. Santiago: CEPAL/GTZ,
2001.
55
LIRA, L. ―La cuestión regional y local en América Latina‖. En: Serie Gestión Pública, Santiago de Chile:
CEPAL, 44, 2003.
56
AHUMADA, J. ―Desarrollo, gobierno y fortalecimiento municipal: condiciones claves para la
profundización y la gobernabilidad democrática‖. En: LIDER, 7, 10: 13-42, 2002.
49
suficientes, existen bases mucho más consistentes para generar territorios competitivos
y propiciar iniciativas de desarrollo económico que posicionen de mejor manera a los
territorios en la era global.
Al respecto, consideramos conveniente realizar una precisión sobre el impacto
de lo global en los procesos de descentralización. Tomando el concepto de
―glocalización‖ esgrimido por Donald Robertson y Jean Auby, referido a una
planificación de lo global desde lo local, consideramos que podemos ir aún más allá de
los alcances conceptuales de dicho término incorporando la temática étnica, de
indudable importancia en nuestra realidad socio-cultural. Por lo que arriesgándonos en
el uso del castellano y de las definiciones que pueden resultar de esta serie de
reflexiones, nos atrevemos a plantear el término ―Etnoglocalización‖ como el
complemento ideal de lo global, lo local y lo étnico, con un énfasis en lo último, para
aplicar de manera realista y humana la noción de desarrollo que requieren llevar a cabo
nuestros estados latinoamericanos.
La Etnoglocalización representaría pues el justo medio de las políticas, definidas
típicamente como liberales y socialistas, en cuanto a un adecuado tratamiento de los
intereses de las comunidades que se ven afectadas por regionalizaciones o
municipalizaciones que se basan en patrones no ciertamente ajustados a las exigencias
históricas y económicas de dichos pueblos y de sus habitantes, que son, justamente,
aquellos que requieren con mayor urgencia de políticas nacionales, sectoriales,
regionales y locales acertadas en cuanto a sus raíces étnicas, culturales y sociológicas
y las necesidades que se desprenden de las mismas. Todo ello sin desconocer los
parámetros oficiales del progreso económico que rigen al orbe en su conjunto, es decir,
planteamos conectar globalización, descentralización y etnología en un mismo plano
que pueda producir resultados más confiables y en todo caso integrales para una
sociedad tan compleja culturalmente como la nuestra.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley Nº 28059
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056
Artículo 7.- Relaciones de cooperación y coordinación y proceso de
integración regional
La presente Ley Orgánica define las relaciones de cooperación y coordinación
entre los gobiernos regionales, y de éstos con los otros niveles de gobierno, orientados al
proceso de integración y conformación de regiones y de coordinación en espacios
macrorregionales.
Los términos cooperación y coordinación no significan exactamente lo mismo en
derecho administrativo. Siguiendo con la lógica expuesta por el Profesor Luis Morell
Ocaña, y tomando en cuenta las definiciones contenidas en el Vol. I de la presente obra,
podemos definir a la cooperación como:
―La actividad de uno o varios sujetos que genera efectos en una esfera jurídica
que le es ajena, como resultado de la misma existe un disponente y un beneficiario y
generalmente se materializa en un convenio‖57. Los mecanismos de cooperación, a
diferencia de la coordinación no se encuentran determinados de manera obligatoria, en
una norma o disposición similar.
57
Cf. GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Op. Cit., p. 425.
Por su parte coordinación implica generalmente, en derecho administrativo, la
existencia de un ente superior y de otro inferior, estando en la mayor parte de los casos
el inferior obligado a coordinar, con respecto a los temas en los que el superior tenga
algún tipo de ingerencia o competencia específica. Es decir, la iniciativa de coordinación
se espera que surja del órgano inferior hacia el superior.
Cuando el artículo hace referencia a otros niveles de gobierno señala al nacional
y al local, como partes integrantes de la división vertical de poder58 que ha acontecido
en el Estado peruano. Entendemos que la cooperación y coordinación que debe existir
entre los distintos niveles de gobierno no se encontraría, en todo caso, únicamente
limitada al proceso de integración y conformación de regiones, así como en lo referente
a la definición de los espacios macroregionales, término ambiguo que ha generado una
confusión en la forma de referirse propiamente a las regiones que se conformen.
La cooperación enmarca distintos aspectos que van desde aquellos referidos al
fortalecimiento de capacidades institucionales, a través del intercambio de
profesionales, o estadías de aprendizaje, hasta aspectos socio-económicos de
importancia como cadenas productivas, acciones de demarcación territorial, difusión del
turismo, apoyo ante emergencias o catástrofes naturales, etc.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (LPAG)
Ley de Incentivos para la integración y conformación de Regiones, Ley Nº 28274
Artículo 8.- Principios rectores de las políticas y la gestión regional
La gestión de los gobiernos regionales se rige por los siguientes principios:
1. Participación.- La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y
estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación,
seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución
de los planes, presupuestos y proyectos regionales.
2. Transparencia.- Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del
Gobierno Regional serán difundidos a la población. La implementación de portales
electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información pública
se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº 27806.
3. Gestión moderna y rendición de cuentas.- La Administración Pública Regional
está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de
desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción
mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los
avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La Audiencia Pública
será una de ellas. Los titulares de la administración pública regional son gestores
de los intereses de la colectividad y están sometidos a las responsabilidades que la
ley establezca.
58
Más sobre el tema en BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemática Constitucional en descentralización
y administración pública- aplicaciones al caso boliviano.La Paz: Plural Editores, 2007, pp. 23-25 y 38-41.
Los numerales 1, 2 y 3 se refieren a temas vinculados intrínsecamente con la
participación ciudadana, como uno de los ejes clave en torno a los cuales se desarrollan
los procesos de descentralización que se promuevan en un Estado concreto. Promover
la participación ciudadana, difundir adecuadamente la información pública respectiva a
través de los portales electrónicos59, así como efectuar rendiciones de cuentas
periódicas a la población no constituyen meros formalismos a los que se ven obligados
de respetar los políticos y gobernantes de la nación, por el contrario constituyen algunos
de los principales cauces reales en los que se puede verificar el adecuado ejercicio de
los poderes que democráticamente han sido confiados a los gobernantes60. En ese
sentido, los Gobiernos Regionales, como nivel intermedio de gobierno son los llamados
a promover una activa participación e involucramiento de las poblaciones de sus
jurisdicciones en los actos previos, de desarrollo y de supervisión posterior
concernientes a las actividades que ejecuten los Gobiernos Regionales61.
Dentro de estos mecanismos cobra una mayor importancia y atención, a nuestro
criterio, la realización de audiencias públicas de rendiciones de cuentas, las cuales,
debidamente programadas constituirán medidas acertadas para el desempeño regional,
en cuanto a una óptica de evaluación por resultados, y generarán confianza en los
electores y contribuyentes de una jurisdicción determinada. No se tiene una estadística
actualizada por parte del desaparecido CND sobre el número exacto de este tipo de
audiencias que se hayan llevado a cabo a nivel nacional, hecho que deben tomar en
cuenta las autoridades regionales para actualizar esta información, o en todo caso para
iniciar la realización de las mismas. En otras realidades jurídicas se ha podido constatar
que los avances en los procesos de participación ciudadana en el ámbito local son muy
parciales y que la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales es limitada en
ese sentido62.
Ello garantizará a la ciudadanía, a los habitantes del departamento, o de las
futuras regiones, un conocimiento adecuado del destino de los recursos económicos
que se han confiado para la ejecución de determinadas obras o proyectos, sobretodo, y
se convertirá, al mismo tiempo, en un procedimiento más efectivo y práctico que las
acciones de control posteriores que se puedan ejecutar.
Sin embargo, hay que tener cuidado en pensar que la descentralización
constituye la solución de todos los males de la Administración Pública. Tal como lo
menciona Franz Barrios, en realidad la utilidad y perspectiva del momento planificador
parece ir más allá de su conexión con los procesos de descentralización propiamente
dichos, por lo que la gestión por resultados, la transparencia y la efectividad de la
sanción a la gestión deficiente no necesariamente vienen vinculadas sólo y únicamente
con la descentralización63.
Sobre el particular recomendamos, IRIARTE, Erick, ―Acceso a la información pública en la participación
ciudadana en Gobiernos Locales y Regionales‖. En: Revista Jurídica del Perú, Lima: Gaceta Jurídica, Nº
83, enero 2008, p. 68.
60
Para un mayor detalle sobre las ventajas de la participación ciudadana en el proceso de descentralización
Cf. nuestro artículo, ―Participación ciudadana y democracia de inclusión en la Ley de Bases de la
Descentralización‖. En: Cuadernos de Comunicación, Trujillo: Universidad César Vallejo, Año 4, Nº 5, 2005,
p. 5.
61
En este sentido recomendamos nuestro artículo ―La participación ciudadana como derecho político
fundamental en la Ley de Bases de la Descentralización‖. En: Athina, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, p.
135 y una versión mejorada del mismo en Actualidad Jurídica, Lima: Gaceta Jurídica, Nº 171, febrero 2008,
p. 193. Sobre las deficiencias más comunes de la participación ciudadana en contextos sudamericanos,
recomendamos: RINDE, ―La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia‖. En: VVAA,
20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Darío Restrepo Editor. Bogotá: RINDE,
2007, pp. 47-49.
62
ROGEL SALAZAR, Rosario, ―El centralismo del federalismo descentralizado en México‖. En: VVAA,
Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 115.
63
Cf. BARRIOS, Franz, Propuesta…Op. Cit., p. 84.
59
4. Inclusión.- El Gobierno Regional desarrolla políticas y acciones integrales de
gobierno dirigidas a promover la inclusión económica, social, política y cultural,
de jóvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente
excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y
organizados en comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus
perspectivas y aportes. Estas acciones también buscan promover los derechos de
grupos vulnerables, impidiendo la discriminación por razones de etnia, religión o
género y toda otra forma de discriminación.
En este aspecto cabe traer a colación algunos ejemplos concretos de cómo
ciertos Gobiernos Regionales han materializado una política regional concreta de
inclusión en sus diversas facetas. Tal es el caso de la Ordenanza Regional Nº 0062003-GORE-ICA del 24 de abril de 2003, que constituye la Comisión Regional
Multisectorial de Mujer, Niño y Adolescente, el Decreto Regional Nº 002-2007-PR del
Gobierno Regional del Callao por el cual se constituye la Comisión de Igualdad de
Oportunidades en la jurisdicción del mencionado Gobierno Regional, y la Ordenanza
Regional Nº 0016-2003-GORE-ICA del 31 de octubre de 2003, sobre Equidad y
Atención Preferente a Niños, Mujeres, Gestantes, Adultos Mayores y Personas con
Discapacidad. Todas estas Ordenanzas Regionales, justamente buscan proteger los
derechos de los grupos regionales más vulnerables y por ello cada Gobierno Regional
deberá identificar cuáles son los predominantes en sus jurisdicciones con la finalidad de
brindarles una mayor atención en los diversos planos que involucra la gestión del
desarrollo.
5. Eficacia.- Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los planes
y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de objetivos y
metas explícitos y de público conocimiento.
Blanco y Brewer-Carias64 señalan que los partidos políticos pueden influir en la
eficaz implantación de la descentralización, puesto que son actores claves en la
estructuración de todo proceso político. Sin un sistema de partidos institucionalizado, el
proceso político se torna menos predecible, políticamente más errático y la acción de
gobernar se vuelve más compleja. De acuerdo a su argumento, en estos años de
descentralización, la práctica ha evidenciado que sin partidos políticos estructurados,
disciplinados, democráticos e institucionalizados, el espacio para el populismo es mayor
y posibilita la emergencia de líderes locales con discursos dirigidos a las masas, sin los
constreñimientos y compromisos propios de los partidos políticos.
En países con partidos políticos más descentralizados, como Brasil y Argentina,
se observan mayores avances descentralizadores, en los cuales los políticos
subnacionales ejercitan una fuerte influencia sobre los legisladores nacionales y
―estaduales‖65. En este tema, los partidos políticos regionales peruanos presentan una
escasa ideología, más orientada a caudillismos que a esquemas programáticos
definidos. Por otro lado, aún no se precisa el hecho de pasar a un bicameralismo, a
través de una reforma constitucional, que permita, posiblemente, una participación más
activa de los partidos políticos regionales en las elecciones de parlamentarios que
representen los intereses regionales.
64
BLANCO, C., BREWER-CARIAS, A. Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina, Nueva
York:PNUD, 1997.
65
Aunque el clientelismo no deja de figurar en los partidos políticos regionales, así como la poca distinción
entre las estrategias técnicas y políticas de los partidos regionales aplicables a la gestión pública, una vez
que llegan efectivamente al poder.
Por lo tanto, la descentralización puede terminar siendo el resultado de los
incentivos disponibles para políticos de diferentes niveles de gobierno y de los pactos
resultantes entre ellos y para esto, la estructura de los partidos políticos, nacionales y
regionales, proporciona el medio natural mediante el cual, cada pacto toma su lugar66.
De esta manera, lo que estos estudios indican es que la descentralización es utilizada
por los partidos políticos como una estrategia electoral deseable67, especialmente para
quienes cuentan con apoyos políticos subnacionales más seguros que en contiendas
electorales nacionales.
6. Eficiencia.- La política y la gestión regional se rigen con criterios de eficiencia,
desarrollando las estrategias necesarias para la consecución de los objetivos
trazados con la utilización óptima de los recursos.
Cabe citar respecto al concepto de eficiencia en la gestión pública, las palabras
de Carlos Herrera, en el sentido que ―reducir la eficiencia a lo económico es una falsa
eficiencia que parte del error de comparar la acción estatal con la de una persona
jurídica, sin ponerse a pensar que la actuación del Estado, precisamente por ser
Estado, necesariamente está vinculada a principios recogidos en normas y
procedimientos del Derecho Público, ligazón que no puede asegurarse si acudimos a
los cauces jurídico-privados, puesto que si lo hacemos, entonces, estaríamos
renunciando a hacer plenos aquellos principios trascendentes constitutivos de la
esencia del Estado de Derecho‖68.
Llama la atención, dentro de este contexto de eficiencia, que el nivel de
ejecución de la inversión pública regional tenga un promedio del 12%, según cifras
oficiales del MEF al año 200669, lo cual demuestra una severa ineficiencia por parte de
los Gobiernos Regionales, en esta área de actividades esenciales para el desarrollo de
sus jurisdicciones, tema que se estaría revirtiendo en los años posteriores, de acuerdo a
las nuevas estadísticas que se manejan.
7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y
orientador de la gestión regional. La gestión regional promociona, sin
discriminación, igual acceso a las oportunidades y la identificación de grupos y
sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestión
regional.
Este principio se encuentra intrínsecamente conectado con el de inclusión, ya
que en nuestro país el tema de la equidad es fundamentalmente uno ligado a la
inclusión de grupos económicos y sociales marginados desde hace décadas, en
diversas localidades de todo el territorio patrio por variadas y complejas razones. Entre
las principales se encuentran el profundo desconocimiento del potencial étnico de
nuestro país y de su influencia en las políticas de gobierno que deben plantearse. Es
por ello que cobra mayor importancia la difusión e implementación en el nivel regional
de normas tales como la que brinda atención preferente a las personas de la tercera
edad, las normas relacionadas con la promoción del desarrollo rural, y de grupos
WILLIS, E., GARMAN, C. & HAGGARD, S., ―The politics of decentralization in Latin America‖. En: Latin
American Research Review, 34, 1: 7-50, 1999.
67
O'NEILL, Kathleen, ―Decentralization as an Electoral Strategy‖. En: Comparative Political Studies, Vol. 36,
Nº 9, 2003.
68
HERRERA, Carlos. La Despublificación del Derecho Administrativo. Lima:Instituto Peruano de Estudios
sobre Administración Pública y el Estado, 2004, p. 36.
69
Mayores datos sobre este tema en particular se pueden conseguir en el siguiente link de la Web:
http://ofi.mef.gob.pe/WebPortal/GRInversionIniv102005-2007.aspx
66
étnicos marginado, así como aquellas que favorecen la formalización de las pequeñas y
micro empresas, etc.
8. Sostenibilidad.- La gestión regional se caracteriza por la búsqueda del equilibrio
intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los
objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la
biodiversidad.
La gestión ambiental es un tema clave que no sólo ha llevado a replantear
muchas nociones y procedimientos que se venían aplicando, lo cual se verificó en la
reciente promulgación de la Ley General del Ambiente, sino que además dentro del
propio contexto regional ha generado la creación específica de una gerencia regional
dedicada a estos temas. A esto se suma un hecho de indubitable interés para la gestión
regional ambiental constituido por el reciente anuncio de la creación del Ministerio del
Medio Ambiente (a la manera de la EPA70 norteamericana) como parte de los
compromisos de adecuación de la legislación peruana frente a la puesta en marcha del
Tratado de Libre Comercio con USA.
9. Imparcialidad y neutralidad.- Los Gobiernos Regionales garantizan la
imparcialidad y neutralidad en la actuación de la Administración Pública.
Este principio constituye la expresión de una obligación tácita para todo el
accionar del Estado, en sus diferentes niveles de gobierno. Una Administración Pública
parcializada o que favorezca a ciertos grupos de interés o a determinado administrado
por encima de otro, constituye un contrasentido con los principios básicos que rigen la
misma y con el respeto que merecen los derechos de los administrados. Por ello, un
factor esencial para satisfacer las expectativas generadas y movilizar los recursos de
inversión que son indispensables para conseguir los objetivos de la transformación
productiva, es crear un ambiente de confianza, tanto en el interior de las propias
jurisdicciones regionales como en la relación de éstas con los actuales y potenciales,
sobretodo, inversionistas71.
10. Subsidiariedad.- El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para
ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el
Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas
eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben
involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los
gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones.
En el contexto del principio de subsidiariedad, la descentralización forma parte
de un macroproceso que la mayoría de estados latinoamericanos se empeñan en
consolidar: La reforma del Estado.
Aquí la discusión se centra en los méritos relativos a la centralización y a la
descentralización del gobierno72. Este debate ha sido confuso principalmente por los
múltiples significados asignados a los procesos de descentralización73. Esta confusión
70
Siglas que representan a la Environmental Protection Agency, una de las public agencies más
importantes del país del norte.
71
Cf. BASOMBRÍO, Ignacio. Op. Cit., p. 107.
72
ORLANSKY, D., ―Las políticas de Descentralización‖. En: Revista Desarrollo Económico, Nº 38, p. 151,
1998.
73
HAGGARD, S., ―La reforma del Estado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
ha llevado a que cada una de las formas entendidas de descentralización sea llevada a
la práctica y produzca ciertos riesgos, problemas políticos y organizaciones bastante
diferentes74. Como consecuencia, existen posiciones que señalan que, a pesar de las
múltiples ventajas, la descentralización genera numerosos problemas de control e
incentivos75, como la ausencia de controles institucionalizados sobre la acción del
gobierno76, lo que da lugar a que muchos programas sean manipulados con fines
políticos.
Esta visión es compartida por Vries77, quien pone en tela de juicio las bondades
de la descentralización, señalando que los argumentos a favor de la descentralización
son válidos al mismo tiempo para defender el centralismo del Estado. Los argumentos
tan conocidos, como defendidos, de que la descentralización genera eficiencia, eficacia
y mayor democracia en la formulación de políticas es cuestionada, ya que la experiencia
de algunos países europeos señala que, en algunos periodos las ventajas percibidas de
la descentralización son las mismas identificadas en periodos previos para favorecer la
centralización. Por ello, una de las preocupaciones futuras sería si la descentralización
es el mecanismo más idóneo para generar procesos de incorporación de la ciudadanía
como un actor clave en la gestión pública, y de ser así, cómo se puede lograr un mayor
control de la sociedad civil sobre el servicio público y qué cambios se deben impulsar
para que los organismos del estado operen de manera más autónoma en lo
administrativo y responsable en lo político78.
En cuanto al principio de subsidiariedad debemos compartir lo sostenido por las
autoridades más representativas de la Unión Europea en cuanto a las dos vertientes
que contiene este principio: horizontal y vertical79. Según la subsidiariedad horizontal los
poderes públicos deben apoyar las actividades de los individuos, de las familias y
sociedades o grupos intermedios, no destruirlos o absorberlos, por lo que los poderes
públicos no deben asumir aquellas tareas que pueden ser realizadas mejor por la
sociedad misma80. En este sentido del término ―subsidiariedad‖ es que se entiende el
límite constitucional impuesto a la intervención del Estado en la economía, en el artículo
60º de la Constitución Política del Perú81.
La subsidiariedad vertical o territorial consiste en privilegiar la intervención de la
comunidad más pequeña o próxima a la ciudadanía y sus problemas, lo cual deben
respetar los demás niveles de gobierno. Cuando las primeras no sean capaces de
asumir dichas responsabilidades o funciones, entonces el principio de subsidiariedad
PRUD’HOMME, R. ―On the dangers of decentralization‖. En: Policy Research Working Paper, Nº 1252,
Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.
75
CREMER, J., ESTACHE, A., Y SEABRIGHT, P., ―The decentralization of services public: Lessons from the
theory of the firm‖ World Bank Policy Research Working. Paper 1345, 1994, citado por Stephen HAGGARD.
‖La reforma del Estado en América Latina‖. En: Revista Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
76
PENFOLD, M., ―Descentralización y Mercado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 16,
2000.
77
VRIES, M., ―The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in
European countries‖. En: European Journal of Political Research, Nº 38, pp. 193-224, 2000.
78
BRESSER PEREIRA, L., CUNILL, N., GARNIER, L., OSZLAK O., Y PRZEWORSKI, A. Política y Gestión
Pública, Buenos Aires: F.C.E, 217 p., 2004.
79
El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje fundamental para la regulación
del ejercicio de las competencias en el seno de la Unión Europea, encontrando su definición en el artículo
5º del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Además este principio se encuentra incorporado en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
80
Como un ejemplo de lo que otras legislaciones han establecido acerca del presente tema, la Constitución
Italiana establece en su artículo 118º, que: ―El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las
Municipalidades favorecerán las iniciativas autonómicas de los ciudadanos, individualmente o asociados,
para el ejercicio de las funciones de interés general, en base al principio de subsidiariedad‖.
81
Artículo referido, además de la intervención del Estado en la economía, a los presupuestos o requisitos
obligatorios que debe satisfacer una Ley del Congreso por la cual se permita la creación de una empresa
pública o empresa del Estado, para cualquiera de sus niveles de gobierno.
74
cede frente al principio de supletoriedad, también denominado como de
proporcionalidad, por el cual se otorga preferencia en la actuación al nivel de gobierno
que se encuentre en mejores condiciones para resolver las cuestiones puntuales que
por su naturaleza o dimensiones no pueden ser solucionadas por el nivel de gobierno
más cercano a la población82.
Lo que se busca, en el fondo, con la aplicación del principio de subsidiariedad es
evitar la competencia desleal de inversión y acción con los municipios y con el mismo
Gobierno Central, estableciendo para ello la complementariedad de funciones en una
misma jurisdicción. La subsidiariedad se convierte entonces en el fundamento teórico
más sólido para descentralizar un Estado, cuando las competencias de todos los niveles
de gobierno son correctamente entendidas y ejecutadas.
11. Concordancia de las políticas regionales.- Las políticas de los gobiernos
regionales guardan concordancia con las políticas nacionales de Estado.
Este tema se vincula a la coherencia jerárquicamente inmediata que deben
guardar, unas con otras, las políticas nacionales, las sectoriales, las regionales, las
provinciales y las distritales con el fin de buscar el desarrollo armónico del país.
Lamentablemente, hasta la fecha de publicación de esta obra, a pesar de ya haberse
emitido la ley de su creación y su reglamento, aún no ha entrado en funciones el
CEPLAN, organismo público descentralizado que estaría encargado de gestionar todos
estos temas de planificación integral del país. Reiteramos, en este aspecto, lo
expresado sobre lo que ha establecido la nueva LOPE respecto a la corresponsabilidad
en la implementación de las políticas nacionales y sectoriales por parte del Gobierno
Central, Gobiernos Regionales y Locales, ya que ello contradice en cierta forma la
manera en las cuales se encuentran jerárquicamente organizadas. De esta manera,
sería absurdo que el fracaso de una determinada política sectorial, por poner un
ejemplo, en transportes, se deba a la gestión de un Gobierno Regional específico, ya
que ello implicaría en todo caso, que la política regional sobre ese tema es la que
resulta cuestionable.
12. Especialización de las funciones de gobierno.- La organización de los gobiernos
regionales integra las funciones y competencias afines, evitándose en cualquier
caso la existencia de duplicidad de funciones entre sus distintas gerencias u
oficinas.
13. Competitividad.- El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestión
estratégica de la competitividad regional. Para ello promueve un entorno de
innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, el
fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y
organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos;
SILVA SÁNCHEZ, Manuel José, ―El Estado compuesto. Principios y Metodología‖. En: Revista
Iberoamericana de Estudios Autonómicos. Guayaquil: Goberna y Derecho, 2005, Nº 1, p. 16. Supletoriedad
no significa lo mismo que subsidiariedad, en ese sentido nos encontramos en desacuerdo con los cuatro
principios de subsidiariedad que menciona Ugarte, pues los dos últimos principios serían propiamente lo
contrario de la esencia de la subsidiariedad: ―cuando el gobierno de ámbito local no puede asumir las
competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de ámbito mayor y que cuando interviene un
ámbito superior de gobierno, éste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las
competencias el ámbito al que le corresponde‖. Cf. UGARTE UBILLA, Álvaro, ―El proceso de
descentralización en el Perú: logros y agenda pendiente‖. En: Revista Diálogo Político. Lima: Konrad
Adenauer Stiftung, 2006.
82
y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de
desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación.
Tanto el principio 12, como el 13, nos llevan a la reflexión que la
descentralización trae como uno de sus principales resultados que se amplíen las
libertades de los departamentos, divisiones, unidades y/o gobiernos subnacionales para
la gestión de sus servicios, lo que al mismo tiempo permitiría aumentar su eficiencia. En
ese sentido, la descentralización no es un concepto nuevo de la modernización
administrativa, ya que, mientras en el pasado se ponía el acento en la subsidiaridad, la
participación ciudadana y la eficiencia de los servicios del Estado, hoy se habla cada
vez más de la descentralización como un instrumento de integración interna, de
responsabilidad técnica y financiera y se relaciona con los conceptos de orientación
hacia el cliente, eficiencia y de efectos sociales.
No obstante, Prates83 demuestra que la descentralización, entendida como
transferencia de poder de decisión sobre la gestión de las políticas públicas hacia sus
usuarios, no garantiza necesariamente su eficacia y eficiencia. Para resolver sus
problemas, el ciudadano necesita que éstos sean considerados por el Estado, no de
manera fragmentada por una u otra política, sino en su totalidad. Y a pesar de que los
servicios se dirigen a los mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio
geográfico, la tendencia es que, su ejecución se realiza de manera aislada por medio de
cada política pública haciendo de esa acción, una acción ineficiente.
Por ello es que la descentralización y la intersectorialidad, impulsan la
innovación en la gestión pública, transfieren el poder hacia los que utilizan los servicios
e integran la gestión de las políticas públicas. En este movimiento surge la red social
como otra noción capaz de dar cuenta de la complejidad de la realidad social y de
buscar soluciones que optimicen los recursos disponibles en la gestión de las políticas
sociales, la red es vista como un proceso creativo y poseedor de inventiva, opuesto a
los procedimientos formales y rígidos84. Justamente esos procedimientos formalistas y
que desincentivan la implementación de estructuras orgánicas más adecuadas para
cada realidad regional promovidos desde el Poder Ejecutivo son los que se convierten
en enemigos directos de lo establecido en el presente artículo de la LOGR, tema que
debería ser analizado con bastante cuidado, específicamente por la Presidencia del
Consejo de Ministros y su actual Secretaría de Descentralización, a la hora de
responder las consultas que le formulan los diferentes GGRR.
14. Integración.- La gestión regional promueve la integración intrarregional e
interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con
este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos
macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la
finalidad de alcanzar una economía más competitiva.
Este principio se vincula íntimamente con el concepto de región contenido en la
Carta Magna. Es por ello, que la norma enfatiza el carácter unitario del Estado peruano,
que nosotros hemos denominado propiamente como Estado Regio-Local, puesto que el
proceso de territorialización que se produciría en el Perú no implica un
desmembramiento nacional, ni una puesta en duda de la unicidad del Estado peruano.
Ello no sucede ni aún en el caso de los Estados federales por cuanto, como ya
mencionamos en el Volumen I, el término unitario ciertamente resulta anacrónico y su
PRATES, L., ―Descentralización, Intersectorialidad, y red en la gestión de la Ciudad‖. En: Reforma y
Democracia, Nº 12, 1998.
84
SAIDÓN, O. REDES. El lenguaje de los vínculos, Buenos Aires: Paidos, 1994, pp. 294-302.
83
uso inadecuado puede convertirse hasta en contraproducente para explicar el tipo de
Estado descentralizado en el que nos encontramos85. Resulta curioso en este contexto
señalar la experiencia francesa de desconcentración por colectividad territorial
producida a raíz de la reforma constitucional del año 2003, en la que se considera a la
región junto a los municipios, pero una región que no posee facultades legislativas y que
por tanto no puede considerarse como organismo descentralizado, todo ello dentro del
territorio de un Estado clásicamente conceptuado como ―unitario‖.
Se enfatiza, en este numeral, el hecho de utilizar los recursos que a nivel
macrorregional se puedan comercializar, integrar, unificar e inclusive exportar hacia
otros países. En ese contexto cobran importancia las Juntas de Coordinación
Interregional, como uno de los pasos considerados por algunos autores, como previos a
la verdadera integración regional económica y social del país.
El cumplimiento de los principios rectores establecidos son materia de evaluación
en el Informe Anual presentado por el Presidente Regional.
Para evitar las teorizaciones formalistas y sin contenido práctico alguno sobre los
temas previamente señalados, este artículo incluye una disposición concreta en el
sentido de encargarle al Presidente Regional realizar un análisis del cumplimiento por
parte del Gobierno Regional de los principios antes señalados. Dicho Informe deberá
ser presentado, consideramos antes que finalice el año fiscal correspondiente, al
Consejo Regional, y sería lo más conveniente que el mismo se difunda en la página
Web del Gobierno Regional.
La gestión regional es parte de la gestión pública del Estado, lo cual implica el
redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de
competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus
capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus
competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad
respecto de las competencias compartidas; y la creciente integración espacial de
ejes de desarrollo.
Un tema gravitante para comprender el impacto de la descentralización en una
nación concreta está constituido por el real cambio de funciones y de dimensiones de
todo el Estado, evitando generar mayor burocracia a la ya existente y por el contrario
reduciendo la misma y llevándola fuera del centro. Esta noción es fundamental para
medir el éxito de la descentralización administrativa de un país. Si es que lo único que
se produce con objeto del proceso de descentralización es reproducir las instancias del
Gobierno Central en los niveles subnacionales de gobierno, sin que las instancias
centrales se reduzcan (o que se creen nuevos ministerios u OPDs del Gobierno Central
bajo esa excusa), entonces lo que se habrá logrado es un mayor gasto de los recursos
públicos y una ineficiencia en la ejecución de las políticas públicas.
cc:
85
Constitución Política del Perú
LBD
LOPE
Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones, Ley Nº 28274 y
su Reglamento
Ley Marco de modernización de la gestión del Estado, Ley Nº 27658 y su
Reglamento
Una excelente exposición respecto a este tema lo encontramos en BARRIOS, Franz. Propuesta
Autonómica de Santa Cruz: Balance de fortalezas y debilidades.La Paz: ILDIS, 2005, pp. 37-42.
Ley Marco de Promoción de la Inversión descentralizada, Ley Nº 28059 y su
Reglamento
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 y su Reglamento
Ley de los derechos de participación y control ciudadano, Ley Nº 26300
Políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS Nº 027-2007-PCM
Artículo 9.- Competencias constitucionales
Los gobiernos regionales son competentes para:
a) Aprobar su organización interna y su presupuesto.
b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
c) Administrar sus bienes y rentas.
d) Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de
su responsabilidad.
e) Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
f) Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
g) Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad,
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a Ley.
h) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
j) Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
Dentro de las competencias constitucionales a las que hace referencia el
presente artículo, que podríamos caracterizar como simetría estructural de las
competencias regionales86 (por lo que existe igual dotación competencial para todos los
GGRR peruanos) se encuentran comprendidas algunas exclusivas y otras compartidas
de los Gobiernos Regionales. Las exclusivas se encuentran básicamente referidas a
temas de organización interna y emisión de actos y normas administrativas, así como
de presentación de iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia,
sobre las cuales es necesario enfatizar el vínculo que poseen estas competencias con
la autonomía administrativa-financiera del nivel regional de gobierno sobre el cual no
está legitimado a intervenir el Gobierno Central de manera no contemplada en las
Para un mayor análisis del término, recomendamos BARRIOS, Franz, Propuesta …,Op. Cit., p. 47 y p.
98.
86
normas del Bloque de Constitucionalidad87, ya que esta autonomía constituye uno de los
pilares o núcleos en los cuales descansa la verdadera descentralización peruana.
Antes de realizar un análisis más detallado del presente artículo, es necesario
efectuar algunas precisiones terminológicas. Entre ellas resalta el tema de la diferencia
entre competencia a secas y materia competencial, así como los términos funciones
específicas y facultades. De acuerdo a esto la competencia ―estructura la actuación
estatal en la medida en que integra permisividad jurídica con quehacer fáctico‖88, con
una obligación aparejada a dicha posibilidad de actuación. La materia competencial en
cambio se refiere al contenido concreto de la competencia en áreas o rubros de la
realidad social que sustenta el logro de tareas estatales89, es decir, temas como
educación, salud, trabajo, seguridad social, etc. Por otro lado, las facultades y funciones
apuntan a verbos más que a sustantivos, por lo que aquí se encontrarían comprendidas
acciones como legislar, administrar, financiar, evaluar, promover, etc. Las normas
peruanas no llegan a este grado de distinción conceptual, pues en la redacción de
competencias se confunden éstas con las funciones y materias, pero igual resulta
importante tomar en cuenta estas nociones para entender con mayor propiedad cuál es
el objetivo final del legislador en este punto.
En el derecho comparado, específicamente en el caso español, podemos
observar que la Constitución española no presenta un modelo simple y nítido de
distribución de competencias, por lo que en primer lugar surgen las listas de
competencias del Estado (las que están definidas en el artículo 149º de la mencionada
Constitución, no con ciertas imprecisiones90) y las Comunidades Autónomas (CCAA), y
luego existe la cláusula residual de atribución de competencias de doble carácter, y las
técnicas normativas de ampliación y restricción de competencias a las CCAA, a lo que
se aúna la definición precisa de competencias que se establece en cada estatuto
autonómico. En el caso del Estado Federal brasileño, el principio general que determina
la distribución de competencias es el de la ―predominancia del interés‖, de esta manera
se afirma que a la Unión federal le corresponden los asuntos de interés general, a los
Estados los asuntos de interés regional predominante y a los municipios los ―asuntos de
interés local‖. En Brasil existe la técnica de la legislación federal fundamental, de
normas generales y directrices esenciales, donde la legislación federal revela las líneas
esenciales, mientras que la legislación local busca complementar y particularizar las
normas91.
87
El bloque de constitucionalidad, expresión de origen francés acuñada por Louis Favoreau, puede ser
definido como aquél conjunto de normas que versen sobre la producción jurídica, es decir, que se les
encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su
mismo rango, y que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la formación, o sea que por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido. Respecto a estas normas el Tribunal Constitucional
realiza el análisis de la inconstitucionalidad de las normas que sean sometidas a su juicio. Cf. CARPIO
MARCOS, Edgardo, ―El Bloque de Constitucionalidad‖. En: Revista de Derecho. Piura: Universidad de
Piura, 2004, pp. 144-183.
88
Palabras literales de BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit., p. 125.
89
ISENSEE, J., ―Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat‖, Heidelberg, 1988, p. 62, citado por
BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit. p. 126.
90
Puesto que el numeral 2, artículo 148º de la citada Constitución establece que ―transcurridos cinco años
desde la aprobación del correspondiente Estatuto (por parte de las CCAA), y mediante la reforma del
mismo, podrán asumirse todas las competencias no reservadas al Estado en el artículo 149º‖ (El paréntesis
es nuestro). Sobre este tema en particular y sus implicancias actuales para el constitucionalismo español
recomendamos: TORNOS MAS, J. ―La delimitación constitucional de las competencias. Legislación Básica,
Bases, Legislación de Desarrollo y Ejecución‖. En: El funcionamiento del Estado Autonómico, Madrid: INAP,
1999, p.132. Sobre las relaciones de este artículo con los límites del ejercicio competencial por parte de las
CCAA recomendamos: CASTILLO BLANCO, Federico, ―Competencias de las Comunidades Autónomas‖.
En: Comentarios a la Constitución Española de 1978, dirigidos por Óscar Alzaga Villamil. Tomo XI, Madrid:
EDERSA, 1996, pp. 156 y ss.
91
PENALVA S., Angela Moulin, ―Hitos, componentes y resultados de la descentralización en Brasil‖. En:
VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p.203.
Respecto a las competencias compartidas se hace referencia esencialmente a la
promoción y regulación de diversas actividades relacionadas con funciones sectoriales.
Estas serán desarrolladas con mayor detalle y profundidad en los artículos siguientes.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 191º
LBD
Artículo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la
Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización
Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les
asigna la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la presente Ley, así
como las competencias delegadas que acuerden entre ambos niveles de gobierno.
1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artículo 35 de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización Nº 27783, las siguientes:
a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas
socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región.
c) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la
Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de
infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de
ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades
de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades.
e) Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de
ciudades intermedias.
f) Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales para
concertar sistemas productivos y de servicios.
g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
h) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico,
social y ambiental.
j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.
k) Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación
territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia.
I) Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación
tecnológica.
m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y
proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
o) Otras que se le señale por ley expresa.
Tal como lo señalamos al comentar la Ley de Bases de la Descentralización las
competencias exclusivas son aquellas que compete ejercer únicamente, y de manera
excluyente a un nivel de gobierno, pudiendo eventualmente ser delegadas, salvo el
caso de las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo contenidas en el artículo 4º,
numeral 2 de la LOPE92. Por exclusivas nos inclinamos a decir que un nivel territorial
detenta la facultad de legislación, reglamentación y ejecución sobre una materia
competencial determinada. En ese sentido, las competencias que el presente artículo
enumera deben ser ejercidas exclusivamente por los GGRR, los cuales pueden acudir a
los medios legales necesarios cuando se les impida inconstitucionalmente ejercer las
mismas, o cuando otro nivel de gobierno las ejecute, sin haber recibido delegación
previa de las mismas. El sistema peruano opta entonces por un esquema distinto al de
―ley básica‖ que emite el nivel central de gobierno y de ―leyes de desarrollo‖ posteriores
que competería emitir a los niveles intermedios y locales de gobierno. En nuestro caso,
el esquema de competencias nos lleva a uno de lista competencial constitucional,
exclusiva, en algunos casos para todos los niveles de gobierno y compartida en otros,
es decir, cuando intervienen dos niveles o los tres al mismo tiempo, pero en diferentes
ámbitos del mismo sector compartido.
Respecto a la naturaleza residual competencial que ejerce el Gobierno Central
en todas aquellas competencias, funciones, atribuciones o facultades no previstas en la
Constitución Política del Perú o en las normas que constituyen el Bloque de
Constitucionalidad, el párrafo final del artículo 4º de la LOPE se ha encargado de
precisar el tema al establecer que ―toda función, actividad, competencia, proyecto,
empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de
gobierno corresponde al Poder Ejecutivo‖, definiéndose por completo entonces este
tema de importancia fundamental para el proceso de descentralización peruano. Sin
embargo, se presenta una duda en aquellos casos en que debido a la facultad
legislativa de la cual gozan los GGRR se emiten Ordenanzas Regionales en las cuales
se contemplen nuevas materias competencias que ameriten exclusividad por parte del
92
El artículo precisa que las funciones y atribuciones inherentes a: Relaciones Exteriores, Defensa,
Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, Justicia, con excepción de la Administración de Justicia, Orden
Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras, Administración Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento público nacional, régimen de comercio y aranceles, regulación de la marina mercante y
aviación comercial, regulación de los servicios públicos de su responsabilidad, regulación de la
infraestructura pública de carácter y alcance nacional y otras que le señale la ley conforme a la Constitución
Política del Perú, pueden desconcentrarse (se entiende que dentro del mismo nivel de gobierno), pero en
ningún caso delegarse (a otras instancias de gobierno).
Gobierno Regional emisor, ¿podrán ser estas materias facultades no previstas en la
Constitución? ¿O entenderíamos que son competencias regionales que por derivación
de una competencia exclusiva regional resultan plenamente válidas?, nos inclinamos
por la segunda de las opciones.
En ese sentido, existen competencias ligadas directamente a la planificación del
desarrollo de sus jurisdicciones, como los literales a) y b). Asimismo, otras vinculadas a
la gestión interna de su organización, y las facultades normativas implícitas que poseen
como nivel intermedio de gobierno en el contexto de un Estado Regio-local, ellas son
los literales c) y m). Aunque resulta conveniente clarificar que en lo concerniente a los
presupuestos regionales, por razones netamente políticas se han mantenido en los
mismos los gastos de educación, salud y otras direcciones regionales que ejercían
competencias desconcentradas por el Gobierno Nacional. De esta forma, los
Presidentes Regionales son los responsables del uso del presupuesto, pero tienen
competencias limitadas para definir gestión o políticas en estos ámbitos (mientras no
reciban la totalidad de las funciones sectoriales que les serían transferidas), así, por un
lado deben planear el desarrollo regional como ordena la Ley, y por otro, están
prácticamente maniatados para intervenir en la forma como se ejercen dichas
competencias en la jurisdicción, y, peor aún, deben dar cara por los problemas que se
presentan93.
No obstante lo antes dicho, algunos expertos nacionales en materia de
descentralización han insistido en el hecho que la auto-determinación presupuestaria
por parte de los niveles regional y local debe hacerse en todo momento respetando las
normas que emita el nivel central de gobierno (no importando la jerarquía de las
mismas, o el respeto al bloque de constitucionalidad que deben ofrecer), aspecto sobre
el cual discrepamos, ya que únicamente se podrían establecer precisiones a la propia
determinación del presupuesto de los Gobiernos Regionales y Locales, por las Leyes
Orgánicas que regulen dicha materia, las Leyes anuales del presupuesto y no por otro
tipo de leyes o decretos supremos que invadan este ámbito de autonomía y de
competencia exclusiva del nivel intermedio de gobierno.
Las competencias vinculadas al desarrollo económico de sus localidades se
manifiestan en los literales d) al i), siendo necesario realizar algunas precisiones,
sobretodo en lo relacionado al literal f) referido a la promoción de la formación de
empresas, lo cual no debe entenderse en ningún caso como empresas públicas
regionales, sino que únicamente como una función general de promoción del
empresariado privado en sus jurisdicciones. Sostener lo contrario significaría transgredir
la Ley 27170 y la propia Constitución Política del Perú, que en su artículo 60º regula la
actividad empresarial del Estado y los requisitos necesarios para que la misma se
pueda llevar a cabo94.
En cuanto a las competencias ligadas a la administración de bienes inmuebles
de propiedad del Estado en sus jurisdicciones resultan de importancia las contenidas en
los literales j) y k). Temas que actualmente corresponde desarrollar a la Gerencia de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los GGRR y que
constituyen funciones, en el caso del literal j), de la Superintendencia de Bienes
Nacionales que deberán ser transferidas de acuerdo a las normas respectivas.
UGARTE, Mayen, ―Regionalización y reforma del Estado en el Perú: retos para la implementación‖. En: El
proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima: CEDEP, 2005.
94
Recomendamos revisar al respecto HUAPAYA, Mario, ―Actividad Empresarial de los Gobiernos
Regionales‖. En: Suplemento Jurídica, Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Nº 57, 2 de agosto de
2005.
93
2. Competencias Compartidas
Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artículo 36 de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización Nº 27783, las siguientes:
a) Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formación para el desarrollo.
b) Salud pública.
c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su
ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria,
comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y
medio ambiente.
d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
e) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas
regionales.
f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y
culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los
niveles, concertando los recursos públicos y privados.
h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos
y privados en todos los niveles.
i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.
Las Competencias compartidas son aquellas en las cuales participan en su
ejecución distintos niveles de gobierno, y por lo tanto las funciones específicas, y las
denominadas ―facultades‖95 de los Gobiernos Regionales en este ámbito son claves
para entender los límites de cada nivel de gobierno, todo ello matizado con los
principios de subsidiariedad, supletoriedad e interés nacional.
Dentro de estas competencias se encuentran comprendidas una diversidad de
las mismas ligadas a sectores claves y trascendentes del desarrollo nacional, tales
sectores son:
1. Educación
2. Salud
Decimos denominadas ―facultades‖ porque es un término que fue inventado sectorialmente en el
momento de precisar aún más las funciones a ser transferidas en los Planes Anuales de Transferencia
respectivos. Dicho término no aparece consignado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni en la
Ley del Sistema de Acreditación.
95
3. Agricultura
4. Industria
5. Pesquería
6. Energía
7. Minas
8. Trabajo
9. Vivienda
10. Comercio Exterior
11. Turismo
12. Transportes y
13. Comunicaciones
Aparte de los mencionados sectores, existen temas transversales a la
Administración Pública que involucran a una serie de instituciones y órganos al interior
de los ministerios, tales temas son, por ejemplo, los relacionados al medio ambiente, los
vinculados a aspectos culturales (artesanía, eventos), el deporte, la defensa civil y los
ligados a la participación ciudadana.
En las competencias compartidas la lógica del proceso de descentralización es
que al final del mismo el Gobierno Nacional se encargue principalmente de todo aquello
relacionado con la planificación de políticas nacionales y sectoriales, el Gobierno
Regional de la supervisión y puesta en marcha operativa de dichas políticas en el marco
de las políticas regionales que para tales efectos se implementen, mientras que los
Gobiernos Locales de la ejecución efectiva y directa de las mismas en sus
jurisdicciones, en concordancia con sus realidades locales y hasta el límite de sus
competencias.
Las competencias delegadas, que como bien dispone este artículo son aquellas
que acuerden entre sí los distintos niveles de gobierno, se sujetan igualmente a lo
dispuesto en la LBD, y pueden operar de arriba hacia abajo o viceversa, es decir, una
competencia del Gobierno Central puede ser delegada temporalmente en su ejecución
a una instancia subnacional como la regional o local (siempre y cuando no se encuentre
dentro de las prohibiciones establecidas por la LOPE), y al mismo tiempo, una
competencia de determinado Gobierno Local puede ser delegada a un Gobierno
Regional o al mismo Gobierno Central. En todas las situaciones se requerirá de la
suscripción de un convenio entre ambas entidades, que determine legalmente las
competencias o funciones específicas materia de la delegación y el tiempo de duración
de la misma, con las consecuentes responsabilidades por el incumplimiento de dicho
convenio.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD, artículos 35º y 36º
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27792 (LOM)
LOPE
TÍTULO II
ORGANIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
CAPÍTULO I
ESTRUCTURA ORGÁNICA
Artículo 11.- Estructura básica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgánica básica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Está integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada región, con un mínimo de 7 y un máximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un período de 4 años. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
período de 4 años. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia. (*)
(*) Artículo modificado por el Artículo 2 de la ley N° 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 11.- Estructura básica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgánica básica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Está integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada región, con un mínimo de 7 y un máximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un período de 4 años. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
período de 4 años. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia.
EL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL, es un órgano consultivo y
de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Está integrado por los
Alcaldes Provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le señala la presente Ley."
(*) Artículo modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053, publicada el 26 junio
2007, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 11.- Estructura básica
Los gobiernos regionales tienen la estructura orgánica básica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno
regional. Está integrado por los Consejeros Regionales, elegidos por sufragio directo por
un periodo de cuatro (4) años. El mandato es irrenunciable, con excepción de los casos
previstos en la Constitución, pero revocable conforme a Ley.
LA PRESIDENCIA REGIONAL es el órgano ejecutivo del gobierno regional. El
Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
periodo de cuatro (4) años. El mandato es irrenunciable, con excepción de los casos
previstos en la Constitución, pero revocable conforme a Ley.
EL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL es un órgano consultivo y de
coordinación del gobierno regional con las municipalidades. Está integrado por los
alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le señala la presente Ley."
“Artículo 11-A.- Composición y funcionamiento del Consejo de Coordinación
Regional
El Consejo de Coordinación Regional tendrá la composición y funcionamiento
siguiente:
a. Composición
El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:
1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
3. Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
La proporción de los alcaldes provinciales y la sociedad civil será de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invitará a los alcaldes distritales y representantes
de la sociedad civil, en las mismas proporciones de 60% y 40% establecidas para los
miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deberá
corresponder a instituciones de empresarios y productores.
b. Representantes de la sociedad civil
Los representantes de la sociedad civil son elegidos democráticamente, por un
período de 2 años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel
regional y provincial, según corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá
para tal efecto el Gobierno Regional.
Para registrarse deberán acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de
actividad institucional comprobada. La elección de representantes será supervisada por el
organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la sociedad civil que podrán participar son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y
vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de
concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.
Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse
simultáneamente a nivel provincial y regional.
c. Régimen de sesiones
El Consejo de Coordinación Regional se reúne ordinariamente dos veces al año y
en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional. Puede ser convocado
para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el Gobierno Regional. Siendo
su naturaleza la concertación y la consulta, sus acuerdos se toman por consenso. Los
representantes del Consejo de Coordinación Regional en ningún caso perciben dietas,
viáticos u otro tipo de asignación del Gobierno Regional. La Gerencia de Planeamiento
del Gobierno Regional actuará como secretaría técnica, debiendo oportunamente
presentar los documentos para su análisis.(*)
(*) Artículo incorporado por el Artículo 3 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
"Artículo 11-B.- Funciones del Consejo de Coordinación Regional
Los miembros del Consejo de Coordinación Regional emiten opinión consultiva,
concertando entre sí, sobre:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b) El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c) La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes
del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d) Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
El Consejo de Coordinación Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno.
La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Consejo Regional decidir sobre
lo pertinente."(*)
(*) Artículo incorporado por el Artículo 3 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
La Organización interna básica de un Gobierno Regional pasa por tres órganos
claramente diferenciados en las facultades que poseen y con funciones distintas. Tal es
el caso del Consejo Regional, de la Presidencia Regional y del Consejo de
Coordinación Regional. Como dice Allan Brewer, lejos de ser absoluto el principio de la
separación de los poderes, la doctrina reconoce y señala el carácter complementario de
los diversos organismos a través de los cuales el Estado ejerce sus funciones; de suerte
que unos y otros, según las atribuciones que respectivamente les señalan las leyes,
realizan eventualmente actos de índole distinta a las que por su naturaleza les incumbe.
De acuerdo con la más respetada doctrina venezolana sobre descentralización,
entonces, los órganos del Estado realizan funciones que por su naturaleza son
semejantes a las funciones asignadas a otros órganos, lo cual quiere decir que no se
excluye la posibilidad que otros órganos ejerzan las funciones propias de cada órgano
en otra forma96 (de ahí la posibilidad que el Consejo Regional también pueda emitir
actos administrativos).
La separación legal entre tres grupos de órganos en el nivel regional de
gobierno, que también se da en otras legislaciones similares a la nuestra, pero propias
de estados federales como la venezolana, se ha visto reforzada con las recientes
modificaciones realizadas a la LOGR, por las que el Presidente y Vicepresidente
regionales ya no integran el Consejo Regional (en una primera modificatoria de la
LOGR se precisó que lo integraban con voz pero sin voto, lo cual producía, en la
práctica, la consiguiente ausencia de estas autoridades a las sesiones del Consejo).
De esta manera, se ha producido una auténtica separación de poderes en los
GGRR, quedando las funciones legislativa y fiscalizadora determinadas para el Consejo
Regional y la parte ejecutiva y administrativa para la Presidencia Regional, como una
aplicación indirecta del artículo 43º de la Constitución Política del Perú. De acuerdo a
ello, resulta más coherente que en el futuro las elecciones regionales no se guíen por
los mismos parámetros que las municipales, es decir, que se premie a la lista ganadora
con la mitad más uno de los Consejeros, pues al existir una real división de poderes en
el Gobierno Regional, la fiscalización debe realizarse de acuerdo a lo que efectivamente
elija el pueblo. Por ello, nos mostramos partidarios que no exista una lista única para el
ejecutivo y legislativo regional, sino que se proponga una lista para quienes postulen al
ejecutivo regional (presidente y vicepresidente) y otra para los consejeros97, por
provincia, o por departamentos en el futuro, que sean electos en base a criterios de
representación proporcional a la votación expresada en las urnas por los ciudadanos de
la jurisdicción regional inscritos en el Padrón Electoral98.
Tradicionalmente se ha considerado que el Consejo Regional (nótese que se
escribe con ―s‖ y no con ―c‖, Concejos, como sucede en el caso de los Gobiernos
Locales peruanos) es el órgano legislativo del Gobierno Regional, una especie de
reproducción en escala regional del Congreso de la República que opera a nivel estatal
central. Al mismo tiempo, dicho órgano cumple las funciones de fiscalización de los
empleados públicos regionales, que son necesarias en toda entidad pública.
Los miembros integrantes del Consejo Regional son los consejeros regionales
electos de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente sobre elecciones
regionales. El Presidente y el Vicepresidente de los Gobiernos Regionales, hasta antes
de la última modificatoria, participaban con voz y sin voto, pero, debido a los cambios
efectuados en la LOGR, ahora no integran dicho Consejo. Se ha creado, asimismo, la
figura del denominado ―Consejero Delegado‖ que representaba a la figura del
Presidente Regional en el Consejo Regional y que se elige anualmente entre los
miembros del Consejo.
El órgano o instancia máxima del Ejecutivo Regional es la Presidencia Regional,
igualmente electa por el pueblo en los sufragios correspondientes. El Vicepresidente lo
96
BREWER CARIAS, Allan. Principios Fundamentales del Derecho Público. Ed. Jurídica Venezolana:
Caracas, 2005, pp. 96-97.
97
Cf. ZAS FRIZ BURGA, Johnny, ―Revisión general del marco legal del proceso de descentralización‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, pp.
177-179. El autor además propone eliminar el premio de mayoría a la lista ganadora e introducir una
barrera mínima a superar, que puede ser del 20% o 30%, y de no superarse dicha barrera, considerar
realizar una segunda vuelta electoral regional, último tema con el que nos mostramos en desacuerdo, por
las razones que ya hemos expresado en páginas anteriores.
98
En esta línea de ideas se muestra además, VVAA. Descentralización: Módulo de formación Política.
Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 15.
es también por elección de la ciudadanía. Este artículo menciona la irrenunciabilidad del
cargo, pero la revocabilidad del mismo, conforme a la normativa vigente.
En cuanto al Consejo de Coordinación Regional, este es un invento novedoso
del sistema regional peruano, puesto que su composición se encuentra conformada por
representantes de los niveles municipales de gobierno, así como por representantes de
la sociedad civil, lo cual lo convierte en una instancia importante de consulta y de
aprobación previa, en algunos casos, de diversos documentos normativos y de gestión.
La introducción del Consejo de Coordinación Regional en la estructura de los Gobiernos
Regionales con funciones acordes con las dispuestas en la Constitución Política del
Perú fue realizada mediante los cambios que introdujo la Ley 27902, a pedido
mayoritario de la cédula parlamentaria aprista.
En esta norma se precisó el carácter consultivo del Consejo de Coordinación
Regional (CCR), así como la composición del mismo (por entidades y órganos que no
precisamente son entidades públicas hasta en un 40%), señalándose además con
bastante cuidado, que el CCR no ejerce actos de gobierno, lo cual separa claramente
sus funciones de las del legislativo y ejecutivo regionales. Por tanto, es conveniente que
en el ROF de los GGRR el CCR figure en el mismo nivel que el Consejo Regional y la
Presidencia Regional, pues no se le podría en estricto considerar un órgano de apoyo,
asesoría o de línea del Gobierno Regional. Inclusive se afirma que la falta de decisión
por parte del Consejo de Coordinación Regional no impide al Consejo Regional llevar a
cabo las acciones pertinentes.
Dentro de las funciones establecidas en la norma para el CCR, las cuales no son
taxativas, pues leyes posteriores vinculadas al proceso de descentralización han ido
confiriendo más facultades al CCR que las originalmente previstas en la presente
norma, se establecen las referidas a emitir opinión consultiva, concertada entre sus
miembros, sobre los siguientes instrumentos y documentos:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b) El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c) La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d) Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
Justamente, debido a que esta lista de instrumentos no es numerus clausus, el
numeral d) en alguna forma prevé que el Consejo Regional pueda solicitar al CCR
opinión sobre otros temas o documentos. Ello en adición a lo que las normas de la
descentralización peruana puedan ir encargando al CCR.
En cuanto a la composición del mismo, es necesario precisar que los
porcentajes de participación de los alcaldes provinciales y de la sociedad civil ha sido
fijado arbitrariamente, ya que muy bien hubiera podido ser 50% para ambos, lo cual
hubiera dotado de un equilibrio en las decisiones que se tomen, tanto a la parte política
del CCR como a la parte social o representativa de la ciudadanía, pero a nivel gremial,
institucional o empresarial. Cabe resaltar, en dicho sentido, que la norma dispone que
por lo menos un tercio de los integrantes de la sociedad civil del CCR debe pertenecer
al empresariado de la jurisdicción regional, lo cual habría que verificar en qué medida se
cumple y cual es el grado de participación efectiva del empresariado en las decisiones a
las cuales arribe el CCR.
La composición del CCR para algunos resulta cuestionable, cabe enfatizar que
no se excluyó del todo la posibilidad que las municipalidades participaran del gobierno
regional, pero se enfatizó más el hecho que unas y otras tan sólo mantenían relaciones
de ―mutua Cooperación99‖. Igualmente, se ha limitado la participación de la sociedad civil
a un porcentaje que inclusive puede reducirse si se toma en cuenta la posibilidad de
convocar al mismo a los alcaldes distritales. De otro lado, a pesar que el CCR refleja el
protagonismo de la sociedad civil en la recuperación del régimen democrático100, el tema
étnico también ha sido casi dejado de lado en la composición del CCR ya que otorgar
prioridad en la representación de la sociedad civil al empresariado, antes que a los
grupos étnicos en distintas localidades de nuestro país, constituye un contrasentido que
no hace sino agravar los problemas de identidad cultural y postergación de derechos
colectivos. Por tanto, planteamos que la exigencia que por lo menos el tercio de los
integrantes de la sociedad civil del CCR debe ser reconsiderado en aquellas
jurisdicciones en las que existan una diversidad de etnias, las cuales sí deberían ser
consultadas con prioridad frente a las políticas regionales que se planifiquen, antes que
el empresariado que aún no llega con la misma fuerza a esos territorios lejanos y no
muy proclives a la inversión.
Un tema a ser planteado respecto a la presente cuestión se refiere a la
composición que eventualmente tendría el CCR una vez que se conformen las
auténticas regiones, ya que habría que pensar qué clase de autoridades existirían en el
nivel departamental (si es que estos llegan a tener la condición de sub-regiones) y cómo
cambiaría esto el porcentaje de representación de los miembros actuales del CCR.
También se debe evitar el ―asambleismo‖ de los futuros CCR, puesto que la unión de
dos departamentos implicaría el aumento inmediato del número de los alcaldes
provinciales, lo cual tampoco es saludable para la oportuna y rápida toma de decisiones
que se generen en el CCR.
En cuanto a los datos de importancia referidos a su organización interna,
señalamos que se reúnen obligatoriamente dos veces al año y cuando lo requiera el
Gobierno Regional. Sus representantes no perciben dietas, ni viáticos, ni conceptos
similares, lo cual resulta hasta cierto punto discutible, puesto que en países como
Bolivia, el éxito que han tenido estas instancias de consulta popular se ha debido en
gran parte a que cuentan con un presupuesto para sus reuniones y para llevar a cabo
las funciones que se les haya encargado realizar. La Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial actúa como Secretaría Técnica del CCR, lo
cual involucra a una instancia del Ejecutivo regional con el ―consultivo regional‖, hecho
que consideramos no es del todo correcto, ya que el propio CCR debería determinar de
entre sus integrantes a su secretaría técnica.
Resta precisar, en lo referente al funcionamiento del CCR, que aún no se ha
realizado un estudio a profundidad101 sobre el real impacto que el mismo ha tenido en la
conducción del Gobierno Regional o de la puesta en marcha de las políticas públicas
PANIAGUA, Valentín, ―Regionalización: Una descentralización centralista y autoritaria‖. En: Ius et Veritas,
Lima, Año 1, Nº 2, Feb 1991, p. 31. Lo que lleva a concluir al autor que la nuestra fue una
―descentralización centralista‖.
100
En ese sentido se expresa MONROE MORANTE, Javier, ―Condiciones históricas y sentidos de la
cuestión territorial en el Perú‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, pp. 559-560. El autor señala, cosa en la cual coincidimos, que el tema de la representación
de las minorías implica necesariamente la instauración de un marco jurídico más amplio y completo que
aún no ha sido desarrollado por el sistema jurídico peruano, de este modo sólo se ven algunos avances al
respecto, por ejemplo, la ley de elecciones regionales señala que en las listas de candidatos para el
Consejo Regional se debe incluir un mínimo de 15% proveniente de las comunidades nativas y pueblos
originarios, donde existan.
101
Salvo algunos reportes de Ciudadanos al Día, PRODES o de Participación Ciudadana, pero muy
esquemáticos y meramente estadísticos.
99
regionales y de si la sociedad civil efectivamente ha logrado a través de este organismo
tomar conocimiento de las decisiones más importantes que afectan a sus actividades y
si se ha logrado influenciar al Gobierno Regional para que se escuchen las voces de la
ciudadanía en ese sentido102.
Los datos que poseemos respecto al funcionamiento de los CCR son que al
segundo año de la emisión de la LOGR, el ritmo de instalación de los CCR ha sido
desigual. Por ejemplo, los primeros CCR (de Arequipa y Loreto) fueron elegidos en
marzo y los últimos (de Junín y Cusco) entre fines de julio y mediados de agosto, a
pesar que la Ley 28013 fijó el 30 de junio de 2003 como fecha máxima para instalarlos.
Con respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los CCR,
se registraron a nivel nacional 1118 organizaciones, aunque en diversas jurisdicciones
la participación resultó extremadamente pobre, durante el 2003 y 2004, tal es el caso de
Pasco, Tumbes, Ayacucho y Ucayali. Sobre el tema de cuotas, los GGRR que optaron
durante esos años por cuotas para mujeres fueron 11, cifra que aumentó a 12 en el año
2006103, mientras que para indígenas fueron 6104.
Asimismo, informes actualizados al año 2005, señalan que en GGRR donde
existe fuerte actividad industrial como es el caso de Callao, Piura y Pasco no existen
representantes de gremios laborales. De otro lado, en GGRR de fuerte presencia
campesina y comunera como Junín, Piura y Pasco no hay representantes de
organizaciones campesinas, mientras que en GGRR de selva como Loreto y Madre de
Dios no existían representantes de organizaciones de nativos, el problema de no
considerar el factor étnico al que nos referíamos líneas atrás. En lo que respecta a Lima
Metropolitana, que tiene un régimen especial, cuatro de los nueve miembros de su CCR
son representantes de asociaciones de vivienda de urbanizaciones y de una junta
vecinal, y no existen representantes de organizaciones de pobladores de alcance
provincial. Finalmente, en Lima provincias, sus ocho representantes pertenecían a
organizaciones de alcance provincial o distrital, sin que haya representantes de
organizaciones interprovinciales o departamentales105.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
LOM
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056
Artículo 12.- Organización del Órgano Ejecutivo del Gobierno Regional
El Órgano Ejecutivo del Gobierno Regional se organiza en Gerencias Regionales
coordinadas y dirigidas por una Gerencia General. Se complementa con los órganos de
línea, apoyo, asesoramiento y control que establece el reglamento correspondiente,
conforme lo determine cada Gobierno Regional, de acuerdo a los límites presupuestales
asignados para su gasto corriente.
Sobre el tema recomendamos: CHIRINOS, Luis, ―Participación ciudadana en los Gobiernos Regionales:
el caso de los Consejos de Coordinación Regional‖. En: Grupo Propuesta Ciudadana, La participación
ciudadana y la construcción de la democracia en América Latina, Lima, 2004.
103
Según el Segundo Reporte elaborado sobre el particular por la Defensoría del Pueblo, Lima, febrero de
2006.
104
Datos obtenidos del informe elaborado por Propuesta Ciudadana, ―Balance de la Descentralización‖. En:
Participa Perú, Nº 16 y 17, Lima, 2004. Citados por VVAA, Inclusión y Participación: Módulo de formación
política. Lima: Ágora Democrática, 2004, pp. 20-21.
105
Cf. VÁSQUEZ, Ricardo, MENDOZA, Juan, BURGOS, Patrick & CORAL, Norma. ―Institucionalidad
democrática, participación ciudadana y transparencia en el proceso de descentralización‖. En: Evaluación
Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p. 196.
102
La organización del Ejecutivo Regional replica en cierta manera la del Gobierno
Central y trata de superar a la municipal, en algunos sentidos.
La organización en Gerencias Regionales dirigidas por una Gerencia General
responde a un criterio similar al de los ministerios coordinando sus funciones sectoriales
con la Presidencia del Consejo de Ministros. Es interesante que este artículo mencione
que el Ejecutivo Regional se complementa con los órganos de línea, apoyo,
asesoramiento y control que el reglamento de organización y funciones de cada
Gobierno Regional establece, todo ello sobre la base de los límites presupuestales
asignados para el gasto corriente de estas entidades.
Por ello mismo, se puede deducir que los Gobiernos Regionales pueden prever
la existencia de órganos de línea adicionales a los establecidos en la LOGR (nada lo
impediría, en nuestra concepción, desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad
regional), y lo mismo sucedería con el caso de los órganos de apoyo y asesoramiento
(que constituyen un símil de lo que en el nivel central de gobierno constituyen los
mencionados organismos públicos106, regulados en el artículo 28º y subsiguientes de la
LOPE107), lo cual constituiría un indicio de la prevalencia de la autonomía administrativa
regional por encima de las disposiciones que se dicten en aspectos organizativos por
parte del Gobierno Central, como es el caso del DS Nº 043-2006-PCM, que se aplicaría
de manera subsidiaria a lo dispuesto en la LOGR. Pensar lo contrario sería regular
administrativamente a los niveles subnacionales de gobierno, yendo en contraposición
de lo que determinan las normas vigentes sobre descentralización y políticas regionales
adecuadas a cada jurisdicción.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867 y sus modificatorias
(LOGR)
LBD
LOPE
Ley de Presupuesto para el año fiscal correspondiente
DS Nº 043-2006-PCM, mediante el cual se aprueban los lineamientos para la
elaboración del ROF en las instituciones públicas
DS Nº 043-2004-PCM, mediante el cual se aprueban los lineamientos para la
elaboración del CAP
CAPÍTULO II
CONSEJO REGIONAL
Artículo 13.- El Consejo Regional
Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Le corresponden las
funciones y atribuciones que se establecen en la presente Ley y aquellas que le sean
delegadas. Está integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros Regionales elegidos en cada región.
106
En el nivel regional de gobierno perfectamente podrían crearse Organismos Públicos dependientes de la
Presidencia Regional, como una muestra de la forma en la cual opera la desconcentración en los entes
descentralizados.
107
Los Organismos Públicos del nivel central de gobierno han sido debidamente clasificados mediante el
DS Nº 034-2008-PCM, en organismos públicos ejecutores y especializados, en un cuadro anexo a dicha
norma.
(*) Artículo modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053, publicada el 26
junio 2007, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 13.- El Consejo Regional
Es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional. Le corresponden las
funciones y atribuciones que se establecen en la presente Ley y aquellas que le sean
delegadas. Está integrado por los Consejeros Regionales. Anualmente los Consejeros
Regionales eligen, entre ellos, a un Consejero Delegado que convoca y preside las Sesiones
del Consejo Regional, lo representa y tramita sus acuerdos. No hay reelección del
Consejero Delegado."
El Consejo Regional es co-responsable de elaborar y aprobar las políticas,
planes y programas de desarrollo del Gobierno Regional, así como su presupuesto y la
inversión de los recursos que a esta entidad le correspondan.
Este es un tema que muchos consejos regionales no han realizado en su total
dimensión, ya que han concentrado sus esfuerzos en temas normativos o en todo caso
de revocatoria y suspensión de las autoridades conforme a la Ley. La fiscalización
implica actividades que van más allá de la simple decisión de revocatoria o suspensión
y que se asemejan a aquellas con las que cuenta la Comisión de Fiscalización del
Congreso, por ello en cualquier momento, cualquiera de los integrantes del Consejo
Regional podría solicitar información a las diferentes áreas del Gobierno Regional sobre
temas que considere necesarios de investigar o, por lo menos, sobre los cuales deba
mantenerse debidamente informado. La información no puede negarse bajo ningún
supuesto y no resultan aplicables en este tema las excepciones previstas en la Ley de
Acceso y Transparencia de la Información Pública, por cuanto los que solicitan la
información no son ciudadanos comunes (administrados) sino autoridades de la misma
entidad que gozan de dicha atribución.
Utilizando las técnicas del derecho comparado, para un breve análisis de un
modelo de Consejo Regional, pero de un Estado centralizado desconcentrado, como es
el caso chileno, es competencia del Consejo Regional aprobar los planes regionales de
desarrollo urbano, así como los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y
comunales. De igual forma, le corresponde aprobar, modificar o sustituir el plan de
desarrollo de la región y presupuesto regional; resolver la distribución del FNDR (Fondo
Nacional de Desarrollo Regional) y los recursos de los programas de inversión sectorial
de asignación regional o local. Por último, debe fiscalizar el desempeño del intendente
(una especie de Presidente Regional en el modelo peruano) y dar su acuerdo para que
éste pueda enajenar o gravar bienes raíces que sean del gobierno regional108.
Para proseguir con esta descripción del modelo chileno, se indica que las
facultades resolutivas se están cumpliendo, aunque con limitaciones. En efecto,
anualmente, se aprueba la distribución del FNDR, aunque no siempre las provincias y
comunas quedan conformes con esa distribución, debido a que los recursos son
escasos y que diversas discrecionalidades afectan la transparencia en la adopción de
las decisiones. Del mismo modo, la aprobación de los planes reguladores no ha sido del
108
La vivencia empírica ha demostrado que el ejercicio de estas facultades ha sido más teórico que real. Es
así como en el ámbito normativo, se ha dictado sólo el reglamento que regula su propio funcionamiento,
pero no se dispone de medidas que regulen las principales actividades sectoriales de impacto regional. En
relación con las atribuciones fiscalizadoras, ellas sólo han podido ejercerse respecto del intendente.
Además, el ejercicio real de esta prerrogativa es mínima y, lo que es peor, sin atribución para sancionar.
todo exitosa, sea por problemas técnicos de las propias comunas para su elaboración,
sea porque el sistema es engorroso y las normas poco claras.
En el caso chileno el funcionamiento de los Consejos Regionales se verifica en
que estos son presididos por el intendente y a falta de éste, por el gobernador.
Inicialmente sesionaban dos veces al mes, pero la magnitud del trabajo les obligó a
incrementar a tres o cuatro. Si a esto se agregan las sesiones extraordinarias, puede
concluirse que estos órganos sesionan casi todas las semanas del año. La labor de los
consejeros regionales también incluye la participación en comisiones regionales y el
"verdadero" trabajo de análisis, estudio, debate y visitas de terreno109.
En definitiva, los Consejos Regionales en Chile no gozan de legitimidad, y a los
problemas anteriores descritos, se suma el hecho que se ha intentado de manera
encubierta, en este último tiempo, incluir disposiciones que minimizan su rol, por
ejemplo, se propone crear un administrador regional, que en la práctica sería un
vicepresidente del consejo regional; y se incorpora una norma tan ambigua que permite
incluso que el intendente sólo informe a los consejos sobre la inversión de los recursos
regionales110.
Tras este comentario sobre lo qué sucede en Chile con los Consejos
Regionales, podemos verificar que en nuestra realidad la cosa es un tanto distinta, ya
que la clase de problemas que enfrentan en el país del sur son diferentes, a pesar de
que el Estado chileno es considerado más desarrollado, en muchos aspectos además
del económico, que el peruano. De esta forma, la autonomía política de los Gobiernos
Regionales peruanos se muestra con claridad en la efectivización de las funciones que
desempeñan los Consejos Regionales, ya que son ellos los que aprueban finalmente
las normas con rango de ley, Ordenanzas Regionales, muestra plena de la capacidad
legislativa de los Gobiernos Regionales y una de las características fundamentales del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos por contraposición al Estado chileno
desconcentrado en el nivel intermedio.
En lo que respecta a la conformación del Consejo Regional, recientes normas
han dejado sin efecto la participación del Presidente y Vicepresidente regionales en
cuanto a sus intervenciones como miembros integrantes del Consejo Regional,
109
El análisis sobre el modelo chileno continúa enfatizando que no existe una claridad respecto del fin de la
descentralización que se persigue a través del consejo regional. Algunos autores se formulan la pregunta si
es que se tiende a una descentralización administrativa o se pretende una con autonomía y autoridades
representativas de la comunidad regional. Así, se observan disfuncionalidades, entre otras, en el rol del
intendente, -es un líder sin liderazgo-; no se justifica la elección directa de los consejeros; los diputados
tratan de minimizarlos pues los ven como potenciales rivales. En definitiva, el modelo ofrece
interpretaciones para todos los gustos, todo lo cual va deformando la realidad de la gestión de los gobiernos
regionales. Se suma a este problema el hecho de que los intendentes deben jugar un doble rol, uno ante el
gobierno nacional y otro ante el local. Es el representante del Presidente de la República y por ello ejerce
las funciones de gobierno interior. No obstante, también debe administrar la región y presidir el consejo
regional. La experiencia demuestra que los intendentes representan más al gobierno nacional que a la
comunidad regional. Tal actitud resulta lógica, ya que al ser funcionario de confianza del Presidente,
privilegia esa representación sobre el liderazgo regional. Cuando excepcionalmente acontece lo contrario,
el intendente prontamente es relevado de su cargo. Otra área que está en crisis es la administración de los
recursos regionales. Muestra de ello es el fuerte lobby para rechazar el royalty minero, por no contemplar
uso de los recursos por las regiones potencialmente beneficiadas. En efecto, el FNDR, que en teoría
constituye el único y verdadero instrumento de inversión que dispone la región, se ha visto mermado año
tras año en beneficio de otras modalidades que privilegian la distribución de recursos por parte del gobierno
nacional. Por otra parte, el sistema premia la ejecución del gasto y no la calidad de los proyectos. Así, los
consejos han aprobado una importante cartera de programas que no cuentan con financiamiento, lo que
incrementa la impresión de un ineficaz funcionamiento de los GGRR.
110
BRAHM, Maria Luisa, ―El difícil escenario de los Consejeros Regionales‖. En: Instituto Libertad, Año 9, Nº
189, Santiago de Chile, 2005.
habiéndose creado para ello la figura del Consejero Delegado que convoca y preside
las sesiones del Consejo Regional, representándolo y tramitando sus acuerdos. De esta
forma, suple al Presidente Regional como la autoridad que anteriormente presidía el
Consejo Regional, hecho que se condice con la clara división de poderes que debe
existir al interior de todo Gobierno, como es el caso de un Gobierno Regional111,
situación que también debería aplicarse al caso de los Gobiernos Locales y sobre la
cual no nos explicamos por qué aún no se precisa dicho tema en la LOM.
Se ha enfatizado el hecho que el Consejero Delegado es elegido anualmente
entre los miembros del Consejo Regional, no se precisa el sistema de votación, se
presupone que debe constar en actas y empezar sus funciones al inicio de cada gestión
anual. De la misma forma se indica que el mismo no se reelige, tal vez para evitar la
concentración en una sola persona de tan importante función, hecho que curiosamente
no se repite en el Congreso de la República.
Los demás integrantes del Consejo Regional son representantes electos de las
provincias de la ―región‖, en el estado actual de las cosas, de los departamentos, y si
nos referimos al caso concreto del Callao, de los distritos que conforman la Provincia
Constitucional del Callao, en Lima metropolitana se presume algo similar, siempre
respetando los mínimos y máximos que establece la Constitución Política del Perú.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
Ley Nº 29053, Ley que reforma la LOGR para precisar la conformación del
Consejo Regional
Reglamento Interno del Congreso de la República
Artículo 14.- Sesiones
a. Sesión de instalación
El Consejo Regional es convocado para sesión de instalación el 1 de enero por el
Presidente Regional elegido.
En la sesión de instalación, el Consejero de mayor edad toma juramento al
Presidente; acto seguido, el Presidente Regional toma juramento al Vicepresidente
y los consejeros.
b. Régimen de sesiones
El Consejo Regional se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo
a lo que establece su Reglamento. Deberá reunirse como mínimo en una sesión
ordinaria al mes. Adicionalmente se convocará a solicitud de un tercio del número
legal de consejeros.
Las sesiones son públicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o
regional debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional.
111
Al respecto, cabe recordar las palabras de JJ Rousseau en su obra cumbre: El Contrato Social, cuando
expresa: ―El legislador es el mecánico que inventa la máquina; el príncipe quien la monta y pone en
marcha… El legislador constituye una función particular y superior, que nada tiene en común con el imperio
humano, pues si el que ordena y manda a los hombres no puede ejercer dominio sobre las leyes, el que lo
tiene sobre éstas no debe ejercerlo sobre aquellos.‖
Para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras y normativas, organiza su
trabajo en Comisiones.
A través del portal electrónico del Gobierno Regional se difunde a la ciudadanía la
agenda y las actas de las sesiones.
En relación a la sesión de instalación del Consejo Regional, se debe precisar
que la Ley Nº 28968 que modifica el Artículo 21 inciso l) de la LOGR dispone que el
Presidente Regional tiene la facultad de convocar y presidir el CCR y la Ley Nº 29053,
en su Undécima Disposición establece que: anualmente los consejeros regionales
eligen entre ellos a un Consejero delegado que convoca y preside las reuniones del
Consejo Regional, él representa y tramita sus acuerdos, es elegido por mayoría simple.
El Consejero de mayor edad convoca y preside la sesión de instalación del CR, por lo
que la convocatoria ya no será efectuada por el Presidente Regional elegido. Todo esto
rige para el periodo 2007-2010.
Sobre el Régimen de sesiones, la LOGR hace mención a sesiones ordinarias y
extraordinarias. Adicionalmente, algunos Gobiernos Regionales, en el ejercicio de su
autonomía normativa, han regulado otros tipos de sesiones denominadas de instalación
y solemnes.
En relación a la Sesión Ordinaria la LOGR señala que es celebrada como
mínimo una vez al mes y como máximo las veces que sean necesarias. Nuevamente en
el ejercicio de la mencionada autonomía algunos Gobiernos Regionales han regulado el
esquema de celebración de las sesiones ordinarias, teniendo en cuenta las siguientes
estaciones:
1) Lectura y aprobación del acta de la sesión anterior
2) Despacho;
3) Informes;
4) Pedidos;
5) Orden del Día;
Dicho esquema es compartido a la vez con la celebración de las sesiones del
Pleno y Comisiones del Congreso de la Republica.
En lo que respecta a las Sesiones Extraordinarias, éstas deben ser convocadas
por el Presidente (a) del Consejo Regional, o Consejero Delegado, a iniciativa propia o
cuando lo solicite un tercio del número legal de los miembros del Consejo Regional. Los
reglamentos internos de los Consejos Regionales señalan con qué anticipación se
deben realizar las citaciones para éstas. La Sesión Extraordinaria, se desarrolla
siguiendo los mismos actos procesales, que se siguen en la estación de las Sesiones
Ordinarias.
La LOGR señala que para el cumplimiento de sus funciones normativas y
fiscalizadoras, el Consejo Regional organiza su trabajo en comisiones, las mismas que
algunos GGRR las han clasificado en:
a) Comisiones Ordinarias o Permanentes, y;
b) Comisiones Especiales o Investigadoras.
Las Comisiones, tal como lo define el artículo 34º del Reglamento del Congreso,
―son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el
seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular,
de los sectores que componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el
estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos
que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia. Cada
comisión está integrada por miembros titulares y accesitarios, con excepción de la
Comisión de Inteligencia, cuyos miembros son titulares y permanentes, no contando con
miembros accesitarios. Los miembros accesitarios reemplazan en caso de ausencia, al
respectivo titular del mismo grupo parlamentario, para los efectos del cómputo del
quórum y de las votaciones, sin perjuicio de los derechos que les corresponden como
Congresistas.
En la conformación de las Comisiones se procura aplicar los principios de
pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribución de las
directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de los Grupos Parlamentarios
que componen el Congreso (...)‖.
Como un símil de lo que ocurre en el Congreso de la República, las Comisiones
son órganos consultivos del Consejo Regional que tienen por finalidad efectuar los
estudios y las propuestas que éste les encomiende, dentro del marco de la normatividad
vigente. Se reúnen con la frecuencia que los asuntos sometidos a su estudio o dictamen
lo requiera, previa citación con la anticipación que su reglamento señale.
En cuanto a las clases de comisiones que existen en el Congreso, el artículo 35°
del Reglamento de dicho Poder, señala lo siguiente ―Existen cuatro clases de
Comisiones:
Comisiones Ordinarias; encargadas del estudio y dictamen de los asuntos
ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la función legislativa y de
fiscalización (...).
Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y el
dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del artículo
97º de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones
señaladas en dicha norma constitucional y el presente Reglamento.
Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o
para la realización de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con
comisiones del Gobierno, según acuerde el Pleno a propuesta del Presidente del
Congreso.
Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética
Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que
se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el Código de Ética.
Es común también que se haya regulado la inasistencia injustificada de un
Consejero(a) Regional a las reuniones de la Comisión de la que es miembro (no
confundir con inasistencias a sesiones del Consejo que están reguladas como causales
de vacancia), en algunos casos se ha visto que la falta a determinadas reuniones
consecutivas en el mes o de manera alternada dentro del período de un año, constituye
causal de cese de su calidad de miembro de la Comisión a la que pertenecía, debiendo
el Consejo Regional elegir un Consejero(a) Regional que le reemplace en el cargo.
Toda iniciativa de los miembros del Consejo Regional, dependencias orgánicas
del Gobierno Regional o de la sociedad civil debe plasmarse en alguna disposición
normativa regional, para lo cual deberá cumplir necesariamente con el trámite previo
ante las Comisiones respectivas para el mejor ordenamiento de las funciones
normativas y fiscalizadoras que la Ley confiere al Consejo Regional, salvo que el pleno
del Consejo Regional lo exonere de dicho trámite.
Sobre la difusión de la agenda y las actas de las sesiones,112 se precisa que con
la finalidad de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2° de
la Constitución Política del Perú la Ley 27806113, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en su artículo 3º señala que toda información que posea el Estado
se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley. Esta ley
regula lo relacionado al portal de transparencia y el acceso a la información pública
Así, en cuanto a la implementación de los portales electrónicos la mencionada
ley establece como plazos para ello, señalando para el caso de los Gobiernos
Regionales que dichas publicaciones en su portal se plasmarían al año de la instalación
de los mencionados gobiernos.
cc:
Reglamento del Congreso de la República
LOM, artículo 13º
Ley de Acceso y Transparencia a la Información Pública, Ley Nº 27806
Artículo 15.- Atribuciones del Consejo Regional
Son atribuciones del Consejo Regional:
a. Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos
y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.
b. Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo,
concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulación entre
zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinación Regional.
c. Aprobar el Plan Anual y el Presupuesto Regional Participativo, en el marco del
Plan de Desarrollo Regional Concertado y de conformidad con la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y a las leyes anuales del Presupuesto General de la
República y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.
d. Aprobar los Estados Financieros y Presupuestarios.
e. Aprobar su Reglamento Interno.
f. Fijar la remuneración mensual del Presidente, y Vicepresidente y las dietas de
los Consejeros.
112
En esta dirección se aprecia el último reporte realizado por el Programa de Descentralización y Buen
Gobierno de la Defensoría del Pueblo, sobre los contenidos de los portales de transparencia de los GGRR,
donde se toman distintos contenidos a ser observados entre los que no se encuentran el tema de agenda y
actas
de
sesiones
de
los
Consejos.
Ver:
www.defensoria.gob.pe/modules/downloads/buen_gobierno/2006/superv_portal_octubre_2006.pdf
113
Publicada el 3 de agosto de 2002.
g. Declarar la vacancia y suspensión del Presidente, Vicepresidente y los
Consejeros.
h. Autorizar, conforme a Ley, las operaciones de crédito interno y externo
incluidas en el Plan de Desarrollo Regional Concertado y solicitadas por el
Presidente Regional. Las operaciones de crédito externo se sujetan a la Ley de
Endeudamiento Público.
i. Autorizar la transferencia de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del
Gobierno Regional.
j. Aprobar la creación, venta, concesión o contratos, disolución de sus empresas y
otras formas empresariales, bienes y/o activos regionales, conforme a la
Constitución y la Ley.
k. Fiscalizar la gestión y conducta pública de los funcionarios del Gobierno
Regional y, dentro de ello, llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de
interés público regional.
I. Proponer ante el Congreso de la República las iniciativas legislativas en
materias y asuntos de su competencia.
m. Proponer la creación, modificación o supresión de tributos regionales o
exoneraciones, conforme a la Constitución y la Ley.
n. Aprobar el Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones Regionales.
o. Aprobar el plan de competitividad regional, los acuerdos de cooperación con
otros gobiernos regionales e integrar las estrategias de acciones macro regionales.
p. Definir la política permanente del fomento de la participación ciudadana.
q. Aprobar el plan regional de desarrollo de capacidades humanas y el programa
de desarrollo institucional.
r. Proponer y desarrollar acciones de integración fronteriza de conformidad con
los Convenios y Tratados Internacionales, en acuerdo con el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
s. Las demás que les corresponda de acuerdo a Ley.
Las funciones del Consejo Regional se pueden equiparar a las que realiza el
Congreso de la República, así como a las que efectúa el Concejo Municipal, en ciertos
sentidos. Básicamente el Poder Legislativo del Gobierno Regional se atiene a
desempeñar funciones estrictamente fiscalizadoras y normativas, de las que se
desprenden todas las contenidas en el presente artículo.
La función legislativa de mayor importancia es la contenida en el literal a). Los
literales b) y c) hacen referencia a los Planes de Desarrollo, Planes Anuales, por su
parte el literal n) se relaciona con el programa de Promoción de Inversiones y
Exportaciones Regionales, el o) con el Plan de Competitividad regional, el q) al Plan de
Desarrollo de capacidades humanas y el programa de desarrollo institucional.
Asimismo, el literal p) hace referencia a la definición de la política de fomento de la
participación ciudadana, tema conexo con las normas aplicables a la materia, sobretodo
en lo que respecta a la Ley de participación y control ciudadanos, así como a la Ley del
Presupuesto Participativo.
Los literales d) y e) se relacionan con los estados financieros así como con las
remuneraciones mensuales del Presidente, Vicepresidente y las dietas de los
Consejeros, para lo cual deberán tomar en cuenta las medidas de austeridad
comprendidas en las normas vigentes, y los topes remunerativos fijados en dichas
normas.
El literal f) tiene que ver con el reglamento interno del Consejo Regional,
documento de vital importancia para comprender la estructura orgánica de este órgano
del Gobierno Regional, así como sus funciones y procedimientos internos de actuación.
En lo concerniente al literal h), el Marco Legal del Endeudamiento de los
Gobiernos Regionales está conformado por la Ley General de Endeudamiento del
Sector Público 114 y la Ley de Descentralización Fiscal, aprobada por Decreto Legislativo
Nº 955, entre las normas principales. La concertación de endeudamiento se efectúa
dentro de los límites y reglas establecidos en la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal, el Marco Macroeconómico Multianual, la Ley de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de
Municipalidades y el Decreto Legislativo que regula la Descentralización Fiscal.
La transferencia de bienes muebles e inmuebles propiedad del Gobierno
Regional son autorizados por el Consejo Regional, mediante el Acuerdo respectivo, tal
como lo señala el literal i). Se debe tener presente que cuando los GGRR administren y
adjudiquen los bienes propiedad del Estado en sus jurisdicciones se tendrá que precisar
este tema, por cuanto la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial tiene a su cargo estas funciones, pudiendo cumplir normativamente con las
mismas a través de una Resolución Ejecutiva Regional.
El literal j) reviste un especial comentario. Ello debido a que la creación y
disolución de empresas públicas, como sería el caso de las empresas regionales se rige
por lo señalado en el artículo 60º de la Constitución Política del Perú, por cuanto el
Consejo Regional no puede por sí mismo autorizar la creación o disolución de empresas
regionales, si es que no se cumplen con los presupuestos constitucionalmente
establecidos.
El literal k) describe la función fiscalizadora primordial del Consejo Regional. Se
hace hincapié en el término ―conducta pública‖, pues parecería referido a cualquier tipo
de acción referida a los funcionarios del Gobierno Regional. Por tanto, la investigación
de cualquier tema referido a esta materia también es potestativo del Consejo Regional,
con la precisión que no es facultad del Consejo el destituir a los funcionarios regionales,
si no que esto es facultad del órgano pertinente del Ejecutivo Regional que tenga a su
cargo la aplicación de sanciones, luego de haberse seguido el procedimiento
administrativo investigatorio y sancionador correspondiente por parte de la Comisión
pertinente.
114
Ley Nº 28563.
Las iniciativas legislativas del Gobierno Regional son presentadas por el Consejo
Regional al Congreso de la República. Estas, en la mayoría de casos, han sido
elaboradas por funcionarios del Ejecutivo Regional y responden a necesidades de
modificatorias o de suplir vacíos en la legislación nacional vigente sobre temas de
importancia regional.
Respecto al numeral m), nuestra actual Constitución consagra el nivel regional
como gobierno intermedio. Sin embargo, en su texto original, no reconoció potestad
tributaria a los GGRR, así cabe señalar, en relación a esta potestad, que el artículo 74°
de la vigente Constitución Política sólo consideraba a dos niveles de gobierno como
titulares de la misma: al Gobierno Central y a los Gobiernos Locales, y es recién con la
Ley Nº 28390115, que reforma la Constitución, que esta potestad tributaria alcanza a los
Gobiernos Regionales.
El tributo –que de acuerdo con el Código Tributario vigente comprende
Impuestos, Contribuciones y Tasas– es básicamente, una prestación pecuniaria de
carácter coactivo. En este sentido, Dino Jarach sostiene que, ―el tributo es una
prestación pecuniaria, objeto de una relación cuya fuente es la ley, entre dos sujetos: de
un lado el que tiene derecho a exigir la prestación, el acreedor del tributo, es decir el
Estado u otra entidad pública que efectivamente, por virtud de una ley positiva, posee
ese derecho, y de otro lado el deudor, o los deudores, quienes están obligados a
cumplir la prestación pecuniaria116‖.
Nuestro actual Código Tributario117 hace uso del término genérico tributo que
comprende:
a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación
directa en favor del contribuyente por parte del Estado.
b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades
estatales.
c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un
servicio público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio
administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas
para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalización.
115 Publicada el 17 de noviembre de 2004.
116 Citado por SANABRIA ORTÍZ, Rubén. Derecho Tributario e Ilícitos Tributarios, 4ª Ed., Lima, 1999, p.
41.
117 TUO del Código Tributario, aprobado por DS N° 135-99-EF.
La Ley de Descentralización Fiscal, señala en su Artículo 10º sobre las Tasas y
Contribuciones Regionales, lo siguiente:
―Los Gobiernos Regionales podrán proponer directamente al Congreso de la República,
la creación de Tasas y Contribuciones destinadas a financiar las obras públicas o los
servicios públicos que sean de su competencia.
La administración de las Tasas y Contribuciones Regionales será de competencia
de las Gobiernos Regionales. Asimismo, ellos podrán suscribir convenios
de
cooperación interinstitucional con la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria - SUNAT a los efectos de mejorar su capacidad de recaudación‖.
En lo que se refiere al literal o), sobre el Marco legal para la competitividad
regional debemos señalar que el artículo 8° de la LOGR señala que ―El Gobierno
Regional tiene como objetivo la gestión estratégica de la competitividad regional. Para
ello, promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los
sectores públicos y privado, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre
empresas, instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de
eslabonamientos productivos; y facilita el aprovechamiento de oportunidades para la
formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y
la exportación‖.
Asimismo, el artículo 10° de dicha ley expresa que, de acuerdo con la Ley de
Bases de Descentralización (LBD), la competitividad regional y la promoción de empleo
productivo son competencias compartidas con otros niveles de gobierno. En particular,
la LOGR señala que el Presidente Regional tiene la atribución de presentar, entre otros,
el Programa de Competitividad Regional (artículo 21°) al Consejo Regional, quien debe
aprobarlo (artículo 15°). Finalmente, el Capítulo II del Título III de la LOGR especifica
una serie de funciones específicas de los Gobiernos Regionales en distintas áreas y
sectores que, a pesar de lo general, de alguna manera delimitan el campo de acción de
estos gobiernos. Por otro lado, la Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada, define una serie de funciones de los GGRR para promover la inversión
privada (artículo 4°), entre las que se menciona la ejecución de la gestión estratégica de
la competitividad y productividad regional, así como la definición, aprobación y ejecución
de las prioridades, vocaciones productivas y lineamientos estratégicos para la
potenciación y mejor desempeño de la economía regional.
No existe un marco definido para la preparación del Plan o Programa de
Competitividad Regional (PCR) que incluya características, contenidos, etc. Sin
embargo, es de suponer que éstos deben ser compatibles y consistentes con todos los
otros planes previstos en la LOGR, tales como el Plan de Desarrollo Regional
Concertado; el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual; el Programa de
Promoción de Inversiones y Exportaciones Regionales; el Programa Regional de
Desarrollo de Capacidades Humanas; y el Programa de Desarrollo Institucional.
Finalmente, cabe señalar que la Ley del Sistema de Acreditación de los
Gobiernos Regionales y Locales, no incluye entre sus requisitos para la acreditación de
competencias la existencia de un PCR. Sin embargo, dicha ley incluye la necesidad de
contar con una Agencia de Promoción de Inversiones y con lineamientos de Políticas
Sectoriales Regionales. En ese sentido, la elaboración de un Programa de
Competitividad Regional debe considerar la existencia de esa Agencia y definitivamente
será pieza clave para la definición de las Políticas Sectoriales Regionales. Es una
herramienta para atraer inversiones, mejorar la gestión de los GGRR y, en general,
promover el desarrollo económico regional. El marco legal está en continuo proceso de
formulación y revisión, y contempla diversos planes o Programas estrechamente
interrelacionados por lo que es crucial asegurarse de los PCR sean consistentes con la
normatividad e instrumentos vigentes.
Finalmente, la función contenida en el literal s) sólo resulta aplicable a aquellos
GGRR que posean límites territoriales con otros Estados, por la redacción que posee la
norma.
cc:
LBD
LOM
Reglamento Interno del Congreso de la República
Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley Nº 28563
Artículo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros
Regionales
Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales:
a. Proponer normas y acuerdos regionales.
b. Fiscalizar los actos de los órganos de dirección y administración del Gobierno
Regional u otros de interés general.
c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales.
d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes con
derecho a voz y voto.
e. Las demás que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.
Los derechos y obligaciones de los Consejeros Regionales corresponden a las
funciones que como integrantes del órgano legislativo y fiscalizador del Gobierno
Regional, por tanto el hecho de proponer normas y acuerdos regionales, integrar las
comisiones ordinarias, investigadoras o especiales que se necesiten para dichos
propósitos. Por consiguiente el hecho de asistir a las sesiones del consejo con voz y
voto, se relaciona con lo antes expuesto como si se tratara de los miembros del
parlamento nacional.
El tema de la fiscalización se relaciona con el literal b) referido a fiscalizar los
actos de los órganos de dirección y administración del Gobierno Regional, lo cual
implica a cualquiera de los empleados públicos que laboren o presten servicios bajo
cualquier modalidad al Gobierno Regional. Las decisiones que adopte el Consejo
Regional al respecto deben ser comunicadas luego al Ejecutivo Regional para que se
adopten las medidas pertinentes.
cc:
Reglamento del Congreso de la República
LOM
Artículo 17.- Responsabilidades e incompatibilidades de los Consejeros
Regionales
a) El cargo de Consejero Regional es incompatible:
- Con el ejercicio de cualquier otra función pública proveniente de elección
popular.
- Con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado,
accionista o miembro del directorio de empresas o de instituciones que tienen con
el Gobierno Regional contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento,
administran rentas públicas o prestan servicios públicos.
- Con cargos similares en empresas que, durante el mandato de los Consejeros
Regionales, obtengan concesiones de los Gobiernos Regionales, así como en
empresas del sistema crediticio financiero supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.
b) Los Consejeros Regionales son responsables:
- Solidariamente, por los acuerdos que adopten salvo que dejen expresa constancia
de su voto en contra.
- Individualmente, por los actos violatorios de la Ley, en el ejercicio del cargo.
Los Consejeros Regionales no pueden ejercer cargos en el Gobierno Regional, salvo
que hayan sido elegidos siendo trabajadores, en cuyo caso gozarán de licencia
durante el tiempo que dure su cargo.
Los Consejeros Regionales no pueden intervenir a favor de terceros en causas
pendientes con el Gobierno Regional.
Para hacer un paralelo de lo que sucede con el nivel central de gobierno,
respecto a las Incompatibilidades de los congresistas de la República, el Reglamento
del Congreso en su artículo 19°, establece lo siguiente:
El cargo de Congresista es incompatible:
a) Con el ejercicio de cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de
Estado, y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carácter internacional. (Esta incompatibilidad se relaciona
con el literal a), párrafo 1, con la precisión que en la LOGR se habla de cargo
de la función pública proveniente de elección popular, no incluyendo a los
demás cargos que les corresponda ejercer por designación expresa de otros
niveles de gobierno). Un caso evidente que violaría esta disposición es de
aquel miembro del Consejo Regional que sea a su vez alcalde, o regidor en
la misma u otra jurisdicción.
b) Con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario,
abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas que
tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de
aprovisionamiento, o que administran rentas o prestan servicios públicos.
(Esta incompatibilidad se relaciona con el literal a, párrafo 2).
c) Con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario,
abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas o de
instituciones privadas que, durante su mandato parlamentario, obtengan
concesiones del Estado, así como en empresas del sistema bancario,
financiero y de seguros supervisadas por la Superintendencia de Banca y
Seguros. (Esta incompatibilidad se relaciona con el literal a), párrafo 3). Cabe
hacer la precisión en este contexto de qué sucedería si en un determinado
caso que el Consejo Regional debe decidir la aprobación de un contrato de
concesión o similar con una empresa en la que por coincidencia se
encuentra como uno de los miembros del directorio o de la gerencia uno de
los consejeros del Gobierno Regional. Pues, el consejero que ostente esa
condición deberá abstenerse de votar a favor o en todo caso votar en contra.
Si no obstante ello, la decisión es tomada por mayoría del Consejo Regional
entonces no existe responsabilidad por parte del Consejero que cumplió con
su deber tal como lo exige este artículo de la LOGR y la Ley de prohibiciones
e incompatibilidades para los funcionarios del Estado.
Este artículo menciona además el caso de las responsabilidades de los
Consejeros Regionales en el desempeño de sus diarias funciones, puesto que el hecho
de ser autoridades electas no los exime de las responsabilidades político-jurídicas del
caso por las decisiones que adopten.
La responsabilidad de los Consejeros Regional es solidaria, por los acuerdos
que adopten salvo que dejen expresa constancia de su voto en contra. Por tanto, no
caben excusas de los miembros del Consejo que hayan votado por determinada acción
y que luego argumenten que la parte técnica no estaba del todo clara al momento de
realizar su votación, para ello deben informarse adecuadamente, a través de sus
asesores si es necesario, de todos lo informes técnicos sustentatorios de las propuestas
del Ejecutivo Regional que lleguen al Consejo Regional.
La responsabilidad, asimismo, es individual, por los actos violatorios de la Ley,
en el ejercicio del cargo que ejercen, en este sentido se entiende la responsabilidad en
tres planos: Administrativa, Penal y Civil.
El artículo precisa que los Consejeros Regionales no pueden ejercer cargos en
el Gobierno Regional, salvo que hayan sido elegidos siendo trabajadores, en cuyo caso
gozarán de licencia durante el tiempo que dure su cargo. Una vez finalizado el cargo se
reincorporan a sus labores cotidianas en el Gobierno Regional. Se precisa que un
consejero regional puede dedicarse a cualquier actividad en el ámbito privado, puesto
que las remuneraciones que perciben son sólo dietas que tienen un límite por mes y en
cuanto al ámbito público pueden dedicarse a cualquier función siempre y cuando esta
no provenga de elección popular.
Finalmente, el artículo indica que los Consejeros Regionales no pueden
intervenir a favor de terceros en causas pendientes con el Gobierno Regional, ello no
sólo se refiere a que puedan intervenir directamente a través de las funciones que
normalmente cumplen, sino indirectamente influenciando a los órganos administrativos
del Ejecutivo Regional o a la misma Procuradoría Pública Regional.
cc:
Reglamento del Congreso de la República
LOM
Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683
Resolución Nº 860-2006-JNE
Artículo 18.- Secretaría del Consejo Regional.
El Consejo Regional contará con una Secretaría para el ordenamiento de su
trabajo y el cumplimiento de sus funciones.
Para el mejor desempeño de las funciones que deben cumplir los miembros del
Consejo Regional, la LOGR les ha conferido una Secretaría del Consejo Regional,
específicamente dedicada a las labores de este Poder regional. No se debe confundir
las funciones de esta Secretaría con las que pueda cumplir el órgano del Ejecutivo
Regional encargado de tramitar la documentación del Gobierno Regional, y hacer las
veces de Secretaría General de toda la entidad, hecho que debe estar claramente
diferenciado en el ROF de la institución.
cc:
LOM
Artículo 19.- Dietas y licencias
a. Dietas
Los Consejeros Regionales tienen derecho a percibir dietas.
Las dietas son fijadas por el Consejo Regional dentro del primer trimestre de cada
ejercicio anual, de acuerdo a la capacidad económica del Gobierno Regional. La norma que
los aprueba y los montos de las dietas, se publican obligatoriamente.
El monto de la dieta por el período mensual de sesiones no puede exceder de una y
media (1.5) Unidad Impositiva Tributaria vigente a la fecha del Acuerdo que las aprueba.
No tienen carácter remunerativo, son renunciables y excluyentes de cualquier otra
bonificación o asignación de similar concepto. Se abonan por cada período efectivo de
sesiones en el transcurso del mes, a las que haya asistido el consejero.
El Presidente Regional y el Vicepresidente Regional no tienen derecho a dietas.
b. Licencias
Los Consejeros Regionales tienen derecho a licencia laboral en su centro de
trabajo, con goce de haber, hasta por 80 horas mensuales, para cumplir con las
obligaciones de su función. Tienen derecho a no ser trasladados ni reasignados sin su
expreso consentimiento, mientras ejercen función regional.
El artículo en cuestión dispone que las dietas de los consejeros regionales son
fijadas de acuerdo con la capacidad económica del Gobierno Regional, por lo que los
Gobiernos Regionales con menos recursos, obviamente, deberían fijar montos menores
para las dietas. En todo caso, las dietas mensuales no pueden exceder de una y media
UIT y el límite también viene fijado por las normas de austeridad que se han dictado en
los últimos años. Al no tener carácter remunerativo, no están sujetas a beneficios
laborales colaterales, como CTS, seguros, etc. Las dietas son renunciables, por lo que
en cualquier momento los consejeros regionales pueden prescindir de las mismas
solicitando tal hecho a la secretaría del Consejo Regional. El párrafo siguiente de este
artículo carece de aplicación práctica desde que el Presidente y Vicepresidente regional
ya no pertenecen al Consejo Regional.
Junto con mejorar la dieta de los Consejeros Regionales, a fin de profesionalizar
el cargo, tal como lo han solicitado diversos expertos, debe considerarse la situación de
la falta de pago de viáticos a los Consejeros que tienen que trasladarse para cumplir
acuerdos del Consejo, traslado que no implica asistencia a sesiones. En este caso, la
Contraloría General de la República ha resuelto que procede el reembolso de los gastos
incurridos, pero no el pago de "viáticos" ya que ellos sólo son procedentes para los
casos de asistencia a sesiones y a comisiones.
El tema de las licencias de las que gozan los miembros del Consejo Regional
constituye la clara expresión que la función de consejero regional no constituye un
cargo a dedicación exclusiva por lo que sus centros laborales se encuentran en la
obligación de concederles licencia con goce de haber hasta por 80 horas mensuales
para que puedan cumplir las funciones consignadas en las normas vigentes e inclusive
los consejeros no pueden ser reubicados o trasladados por sus empresas o entidades
públicas para las que laboren, sin su consentimiento.
cc:
Reglamento del Congreso de la República
LOM, art. 12º
CAPÍTULO III
PRESIDENCIA REGIONAL
Artículo 20.- De la Presidencia Regional
La Presidencia Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional; recae en el
Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de su jurisdicción, representante legal
y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional.
El Presidente Regional desempeña su cargo a dedicación exclusiva, con la sola
excepción de la función docente. Percibe una remuneración mensual fijada por el Consejo
Regional de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicación de
la norma que la aprueba y su monto.
Este artículo describe la base de lo que constituye la máxima autoridad del
Ejecutivo Regional. Con las recientes modificaciones efectuadas a la LOGR se ha
consolidado el esquema de división de poderes al interior de los GGRR, esto debido a
que las funciones legislativas y de fiscalización encomendadas al Consejo Regional han
sido claramente separadas de las funciones ejecutivas encargadas a la Presidencia
Regional, (que incluye al Presidente Regional y al Vice Presidente Regional), y las
funciones de administración, encargadas al Gerente General Regional y los demás
empleados públicos de las diferentes Gerencias Regionales, Direcciones Regionales y
Oficinas Regionales que correspondan.
Esta separación de poderes se ha verificado con la exclusión, como miembros
natos del Consejo Regional, de las principales autoridades electas del Ejecutivo
Regional, nos referimos al Presidente y al Vicepresidente Regional. La no intervención
de estas autoridades en las decisiones que efectúe el legislativo regional garantiza la
emisión de normas en las cuales un grupo distinto de autoridades al ejecutivo regional
sea el que decida los destinos normativos de los GGRR. Por su parte, los consejeros
regionales estarían impedidos de actuar directamente en funciones exclusivamente
ejecutivas o administrativas de los GGRR, ya que ello implicaría una intromisión
indebida por parte del Consejo Regional en la Presidencia Regional, contradiciendo los
postulados básicos de la división de poderes en el nivel regional de gobierno de nuestro
Estado Regio-local.
El artículo es enfático al señalar que el Presidente Regional es la máxima
autoridad de la jurisdicción regional, por tanto las demás autoridades de la zona deben
respetar este hecho en cada situación que resulte aplicable, al mismo tiempo que el
Presidente Regional deberá respetar el hecho que la máxima autoridad a nivel distrital o
provincial118 correspondiente y a nivel provincial el Alcalde de la jurisdicción
respectiva119.
El Presidente Regional, cuyo término ―Presidente‖ resulta cuestionable para
diversos autores y autoridades políticas, pues se argumenta que lo más apropiado
hubiera sido denominarlos como ―Gobernadores‖, es el representante legal del
Gobierno Regional, pudiendo delegar temporalmente (pero manteniendo las
responsabilidades de ley) este hecho en el Vicepresidente regional o en el Gerente
General Regional, sobretodo para la firma de documentos o convenios, de acuerdo a lo
dispuesto en la LPAG. El Presidente Regional es también Titular del Pliego
presupuestal, lo cual conlleva implicancias en cuanto al manejo de los fondos asignados
al Gobierno Regional y el cumplimiento de las normas presupuestarias vigentes.
Se indica en el artículo bajo comentario que desempeña su cargo a dedicación
exclusiva, con la sola excepción de la función docente, por tanto, cualquier otra
ocupación pública120 o privada, que convierta el cargo en uno de ocupación parcial, se
encuentra proscrita por la norma, pudiendo ser este hecho denunciado ante las
autoridades judiciales correspondientes, ya que no constituye una causal de suspensión
en el cargo o de inclusive vacancia del mismo, pero, sí constituye, sin lugar a dudas,
una causal de revocatoria del mismo. Esta prohibición se basa en dos razones o
argumentos bastante lógicos: La Presidencia Regional implica la realización de una
serie de actos y obligaciones que demandan todo el tiempo posible de la máxima
autoridad regional, lo cual conlleva un compromiso de responsabilidad no sólo legal,
sino ética por parte del gobernante electo; y, además de ello si se permitiera a la
autoridad regional desempeñar cargos o funciones distintas a su condición como
Presidente Regional se podría configurar fácilmente un tema relacionado con conflictos
de intereses que tendría funestas consecuencias para toda la gestión del Gobierno
Regional. La actividad docente no interfiere con ninguno de los supuestos antes
mencionados, por el contrario permite al Presidente Regional el poder ejercer la
enseñanza de temas prácticos o del día a día de los GGRR que resultan mucho más
ilustrativos para los alumnos que la sola fría lectura de las normas de nuestro
ordenamiento jurídico.
En cuanto a la disposición referida a la remuneración mensual que percibe el
Presidente Regional y que es fijada por el Consejo Regional, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, resulta apropiado tener en cuenta las normas de austeridad
vigentes en nuestra patria. Se indica, asimismo, que es obligatoria la publicación de la
norma que la aprueba (Acuerdo de Consejo Regional, entendemos) y su monto. No se
especifica que tal publicación deba realizarse en el diario Oficial El Peruano, pero por
cuestiones de transparencia y mayor difusión de este hecho, tan importante para
muchos sectores de la población, recomendamos que se realice a través de este medio
y además en el portal electrónico de la entidad.
118
Lo mismo se aplica para el caso de los Municipios de Centros Poblados.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao esto no deja de ser problemático ya que la
jurisdicción territorial que comparten tanto el Presidente Regional como el Alcalde Provincial es la misma,
sin embargo aquí el tema de máxima autoridad de la jurisdicción deberá dilucidarse caso por caso
dependiendo de la competencia a la cual se haga referencia. De esta forma, y a manera de ejemplo, resulta
obvio que en temas de ordenamiento urbano la máxima autoridad es la provincial, en temas de políticas
educativas, en cambio, la máxima autoridad de la jurisdicción sería la regional. Este peculiar aspecto no se
da en lo que respecta a la Municipalidad Metropolitana de Lima, donde la máxima autoridad municipal
cumple a la vez funciones de máxima autoridad regional.
120
Sobre este particular cabe citar la controvertida norma de reforma constitucional, Ley Nº 28607, la cual
reforma el artículo 191º de la Constitución Política del Perú obligando a los Presidentes de los GGRR que
deseen postular a la Presidencia, Vicepresidencia, al Congreso de la República o a la Alcaldía renunciar
con un máximo de seis (06) meses previos antes de las elecciones respectivas.
119
A manera de conclusión sobre lo expuesto en el presente artículo podemos citar
el ejemplo de lo que ocurre en legislaciones comparadas, como el caso chileno, donde
el Intendente, que viene a ser el equivalente del Presidente Regional, es la máxima
autoridad del gobierno de cada región, pero sin mayor capacidad de decisión121. A
diferencia de lo que sucede en el caso peruano, este es un funcionario (no una
autoridad) de exclusiva confianza del Presidente de la República de Chile y su agente
natural e inmediato en la región, por tanto cumple una doble función: gobernar la región
conforme a su calidad referida, y ser órgano de la administración superior de dicha
región122.
Por otro lado, en la República del Uruguay, la Intendencia designa a un sistema
orgánico de la persona jurídica departamental y al órgano máximo de dicho sistema,
cuyo titular es el Intendente, al que corresponden las ―funciones ejecutivas y
administrativas‖. El intendente podrá atribuir a comisiones especiales la realización de
cometidos específicos, delegando las facultades necesarias para su cumplimiento123.
También dependen del Intendente los Directores Generales de Departamento, que son
algo así como los Ministros del Intendente, que actúan mediante desconcentración124.
cc:
Constitución Política del Perú
LBD
LOGR, artículo 15, literal f)
Normas que rigen el Sistema Nacional de Presupuesto
Normas de austeridad vigentes
Artículo 21.- Atribuciones
El Presidente Regional tiene las siguientes atribuciones:
a. Dirigir y supervisar la marcha del Gobierno Regional y de sus órganos
ejecutivos, administrativos y técnicos,
La máxima autoridad del Ejecutivo Regional tiene bajo su responsabilidad el
dirigir y supervisar la correcta marcha del Gobierno Regional y de los órganos
ejecutivos, administrativos y técnicos que lo conforman de acuerdo a la estructura
orgánica que posee la entidad. Esta atribución se presenta como símil de lo que sucede
en el nivel central de gobierno con el Presidente de la República y en el nivel local de
gobierno con el alcalde.
RODRIGUEZ, Claudia, DUCCI, María Elena, ―La Descentralización en Chile: El peso de las tradiciones
centralistas y autoritarias‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, p. 604.
122
Cf., entre otros: CEA EGAÑA, José Luis, ―Hacia el estado regional en Chile‖. En: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 24, Nº 2, Santiago, 1997, pp. 337-351; OELCKERS CAMUS, Osvaldo, ―Descentralización
administrativa y regionalización‖. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, Nº 2, Santiago, 1997, pp. 353367; SOTO KLOSS, Eduardo, ―La desconcentración en el derecho administrativo chileno‖. En: Revista de
Derecho Público. Santiago: Universidad de Chile, Nº 51-52, 1992, pp. 103-125.
123
Artículo 278º de la Constitución uruguaya.
124
DELPIAZZO, Carlos E., ―Panorama General del Derecho Administrativo Uruguayo‖. En: VVAA., El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 705. En Uruguay ocurre algo
bastante curioso, pues a pesar que se trata de un país de corta extensión geográfica, las Juntas
Departamentales, que vendrían a ser una especie de nivel intermedio de gobierno, son las que mejor
organizadas están, lo cual no sucede con los municipios, o el nivel de gobierno más cercano a la población,
rara contradicción que se explica por diversos factores sociales, económicos y culturales de dicho país. Cf.
al respecto lo expuesto por Álvaro Richino sobre cómo opera la descentralización en Uruguay, lo cual se
puede apreciar en la dirección Web: http://www.grupoidd.org/descentralizacion/d_uruguay.html
121
b. Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el
Consejo Regional.
El Presupuesto Participativo Regional, que fuera previamente aprobado por el
Consejo Regional, debe ser ejecutado por el Presidente Regional, a través de sus
Gerencias de línea, específicamente la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y
Acondicionamiento Territorial. Asimismo, a través de esta Gerencia se propone a la
población el presupuesto participativo conforme a las normas que rigen la materia.
c. Designar y cesar al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales, así
como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza.
Esta es una atribución inherente a la máxima autoridad regional. Se realiza
mediante Resoluciones Ejecutivas Regionales. Las repercusiones en el ámbito laboral
que tales decisiones conllevan deben ser analizadas en base a las últimas sentencias
del TC sobre cargos de dirección y confianza y sus diferencias.
d. Dictar Decretos y Resoluciones Regionales.
La atribución normativa del Presidente Regional no llega a normas con rango de
ley, sino a este tipo de dispositivos, que comentaremos con más detalle en los artículos
40º y 41º de la presente norma.
e. Dirigir la ejecución de los planes y programas del Gobierno Regional y velar por
su cumplimiento.
Los planes y programas que el Consejo Regional precisamente ha aprobado. El
cumplimiento debe ser supervisado específicamente por la Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
f. Administrar los bienes y las rentas del Gobierno Regional.
Esta función se conduce a través de la Gerencia u Oficina de Administración
regional, la cual debe contar con una unidad de control patrimonial.
g. Dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios públicos
a cargo del Gobierno Regional a través de sus Gerentes Regionales.
Esta atribución únicamente resulta de aplicación en lo que se refiere a los
servicios públicos cuando el Gobierno Regional tenga a su cargo efectivamente alguno
de ellos. En el caso de actividades públicas el tema resulta obvio ya que la dirección y
supervisión le corresponde al Presidente Regional y sus autoridades.
h. Aprobar las normas reglamentarias de organización y funciones de las
dependencias administrativas del Gobierno Regional.
Entendemos que esta atribución se refiere a los manuales de procedimientos
internos, puesto que el Reglamento de Organización y Funciones es aprobado mediante
Ordenanza emitida por el Consejo Regional.
i. Disponer la publicación mensual y detallada de las estadísticas regionales.
Para ello la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial debe contar con un área de estadística, la cual provea de información exacta
y debidamente actualizada a las diferentes dependencias del Gobierno Regional para la
ejecución de los proyectos y actividades que se requieran realizar.
j. Suscribir convenios o contratos con la cooperación técnica internacional, con el
apoyo del Consejo Nacional de la Descentralización, y de otras entidades públicas
y privadas, en el marco de su competencia125.
Para ello resultan de aplicación las normas que rigen la cooperación técnica
internacional en el país, con la precisión que el CND ya no existe en la actualidad y que
aún durante su vigencia no realizó mayores avances al respecto.
k. Celebrar y suscribir, en representación del Gobierno Regional, contratos,
convenios y acuerdos relacionados con la ejecución o concesión de obras, proyectos
de inversión, prestación de servicios y demás acciones de desarrollo conforme a la
Ley de la materia y sólo respecto de aquellos bienes, servicios y/o activos cuya
titularidad corresponda al Gobierno Regional.
Esta es una atribución directamente vinculada a las inversiones descentralizadas
en la jurisdicción. Tener presente que el artículo enfatiza el hecho que los bienes,
servicios y/o activos deben corresponder al Gobierno Regional como titular de los
mismos, por tanto la propiedad regional debe estar saneada legalmente y en todo caso
definida y acreditada con precisión como perteneciente al patrimonio regional por los
dispositivos de la materia.
I. Convocar y presidir las sesiones del Consejo Regional y del Consejo de
Coordinación Regional.
(*) Inciso modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 28968, publicada el 24 enero 2007,
cuyo texto es el siguiente:
"l) Convocar y presidir las sesiones del Consejo de Coordinación Regional."126
El régimen legal del Consejo Regional, según la Ley Nº 28968 que dispone la
modificación de la Undécima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley
Nº 27867, modificando la regla de organización establecida, en el sentido de que para el
125
Mediante el DS Nº 007-2007-PCM se aprueba la fusión por absorción del Consejo Nacional de
Descentralización- CND con la Presidencia del Consejo de Ministros; creándose la Secretaría de
Descentralización como órgano de línea de la PCM, encargada de dirigir y conducir el proceso de
descentralización.
126
Régimen Legal Anterior del Consejo Regional. De conformidad al Artículo 191º de la Constitución
Política y al Artículo 11º de la Ley Nº 27867, LOGR, el Consejo Regional como órgano normativo y
fiscalizador del Gobierno Regional, estaba integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional
y los Consejeros de las provincias del Gobierno regional. Esto según la Undécima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley Nº 27867 el Consejo Regional es presidido por el Presidente Regional.
Dicha regulación nos mostraba que no existía un régimen legal de ―separación de poderes‖ al interior de los
GGRR, ya que el órgano ejecutivo era parte del órgano normativo y fiscalizador, y adicionalmente lo
presidía, lo cual generaba dificultades y problemas para el cabal cumplimiento de las funciones y
atribuciones de cada órgano de gobierno. Esa estructura orgánica no permitía efectuar un control político
objetivo (fiscalización) sobre el órgano ejecutivo (Presidente Regional); afectando así el equilibrio de
poderes que caracteriza a los gobiernos democráticos.
período 2007 – 2010, quién conduzca los trabajos del Consejo Regional sea un
consejero, elegido entre ellos, de manera ordenada por su reglamento y el apoyo de
una secretaría técnica; y, que al mismo tiempo Presidente y Vicepresidente asistan a las
sesiones, como miembros del Consejo Regional con voz pero sin voto. No se aclaró
inicialmente si el Presidente y el Vicepresidente formaban parte o no del Consejo
Regional. Es con la dación de la Ley Nº 29053, que se acentúa la nueva conformación y
estructura del Consejo Regional dentro del régimen de la ―Separación de Poderes‖, al
disponer que el Consejo Regional está integrado solo por los Consejeros Regionales,
dándole un tratamiento netamente legislativo y fiscalizador e independiente del ejecutivo
regional.
m. Presentar su Informe Anual al Consejo Regional.
n. Presentar la Memoria y el Informe de los Estados Presupuestarios y
Financieros del Gobierno Regional al Consejo Regional.
Estas dos atribuciones resultan ahora, con la separación de poderes existente a
raíz de la modificatoria efectuada, mucho más transparentes y muestran cómo el
Ejecutivo Regional presenta al legislativo regional los resultados de su gestión para las
acciones de fiscalización que le corresponde ejecutar.
o. Promulgar las Ordenanzas Regionales y ejecutar los acuerdos del Consejo
Regional.
(*) Inciso modificado por la Ley Nº 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
o. Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su derecho a observarlas
en el plazo de quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos del Consejo
Regional127.
El artículo 38º de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales,
establece que: ―Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la
organización y la administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su
competencia. Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la
Presidencia Regional para su promulgación en un plazo de 10 días naturales‖.
El literal o) del presente artículo prescribe que el Presidente Regional tiene las
siguientes atribuciones ―Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su
derecho a observarlas en el plazo de quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos
del Consejo Regional‖ (Literal modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053).
De acuerdo a ello, existiría una especie de vacío legal en el artículo 38º respecto
al procedimiento para que el Presidente Regional objete las normas aprobadas por el
Consejo Regional que considere inapropiadas o ilegales, siendo necesario establecerse
el procedimiento administrativo que deba seguirse.
No obstante la modificatoria del literal o) del artículo 21 de la acotada ley,
respecto al plazo de 15 días hábiles para la promulgación de las Ordenanzas
Regionales o hacer uso de su derecho a ser observadas por el Presidente Regional,
127
Cuando éstos tengan el carácter de ejecutables.
este plazo no ha sido modificado por el que establece el artículo 38º, (10 días
naturales), existiendo incompatibilidad entre los artículos antes descritos. Con la
finalidad de superar incongruencias en la norma y por técnica legislativa se deben
armonizar estos plazos así como regular lo concerniente al procedimiento para la
promulgación de las Ordenanzas Regionales, la objeción a las mismas de parte del
ejecutivo regional, así como el mecanismo para que el Consejo Regional insista en la
promulgación de las iniciativas aprobadas.
De acuerdo a ello, realizando un símil con lo que ocurre a nivel de la
promulgación de las leyes nacionales, el Artículo 79° del Reglamento del Congreso
señala lo siguiente ―La autógrafa de la proposición de ley aprobada será enviada al
Presidente de la República para su promulgación dentro del plazo de quince días útiles.
Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una
parte de la proposición aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado término
de quince días útiles.
Las observaciones se tramitan como cualquier proposición, pero correrán en el
expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideración por el Congreso
requiere del voto favorable de más de la mitad del número legal de miembros del
Congreso‖. Seguidamente, el Artículo 80° del mencionado reglamento señala que ―Si no
tiene observaciones, el Presidente de la República promulga la ley, ordenando su
publicación. Si vencido el término de quince días, el Presidente de la República no
promulga la proposición de ley enviada, la promulga el Presidente del Congreso (...)‖.
A modo de subsanación de este denominado vacío legal el Gobierno Regional
de Arequipa publicó el 25 de abril de 2007 en el Diario Oficial El Peruano, la Ordenanza
Regional Nº 006-2007-Arequipa, en la que establece la facultad y el procedimiento para
que los Presidentes Regionales observen las ordenanzas aprobadas por el Consejo
Regional para que esta insista en las mismas, así como para que las promulgue128.
Entonces si se tuviera que replicar el modelo del procedimiento de la
promulgación de las leyes nacionales, éste sería tal como se ha estipulado líneas atrás
para el caso del Congreso de la República y el Presidente de la República. La otra
opción es seguir la propuesta esgrimida por el Gobierno Regional de Arequipa, por lo
que cada Gobierno Regional deberá determinar qué camino seguir, regulándolo
específicamente a través de una Ordenanza Regional.
Según el literal p), corresponde al Presidente Regional, presentar al Consejo
Regional:
1) El Plan de Desarrollo Regional Concertado129.
2) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual.
3) El Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones
Regionales.
4) El Programa de Competitividad Regional.
La mencionada Ordenanza Regional dispone lo siguiente: ―El Presidente Regional tiene la potestad de
observación, en una sola oportunidad, sobre el todo o una parte de las Ordenanzas Regionales que
apruebe el Consejo Regional. La presenta debidamente fundamentada en el término de cinco días ante el
Consejo Regional. Reconsiderado o no el acuerdo de aprobación de la Ordenanza Regional por el Consejo
Regional, se remite al Presidente Regional para que la promulgue en el término de 10 días‖.
129
Esto concuerda con el Título III, Capítulo V de la LBD.
128
5) El Programa Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas.
6) El Programa de Desarrollo Institucional.
7) Las propuestas de acuerdos de cooperación con otros gobiernos
regionales y de estrategias de acciones macrorregionales.
De manera similar el literal q) establece como función de la Presidencia
Regional, el proponer al Consejo las iniciativas legislativas130, las cuales son
evidentemente elaboradas por el aparato administrativo del Ejecutivo del Gobierno
Regional.
r. Proponer y celebrar los contratos de las operaciones de crédito interno y externo
aprobadas por el Consejo Regional131.
Se entiende que dentro de los límites establecidos en las normas vigentes para
los GGRR.
s. Promover y celebrar convenios con instituciones académicas, universidades y
centros de investigación públicos y privados para realizar acciones de
capacitación, asistencia técnica e investigación.
Consideramos que esta atribución resulta obvia y que en todo caso debió
redactarse de forma genérica para que abarque cualquier convenio de cooperación
interinstitucional que se requiera celebrar sin autorización previa del Consejo Regional.
t. Promover y participar
macrorregionales132.
en
eventos
de
integración
y coordinación
Esta atribución se puede verificar en la formación de las Juntas de Coordinación
Interregionales a nivel nacional.
u. Proponer, ejecutar las estrategias y políticas para el fomento de la participación
ciudadana133.
Tema que ya hemos comentado líneas atrás.
v. Las demás que le señale la ley.
(*) Inciso modificado por la Ley Nº 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
v. Asistir a las sesiones del Consejo Regional cuando lo considere necesario o
cuando éste lo invita, con derecho a voz.
130
En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el Presidente de la República cuenta con iniciativa legislativa,
según lo establecido por el Art. 105º de la Constitución y lo normado por el Art. 76º del Reglamento del
Congreso.
131
Revisar el D Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal, y su Reglamento, aprobado por DS N° 1142005-EF, así como la Ley N° 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento.
132
Macrorregionales se entiende una vez conformadas las regiones y los acuerdos entre éstas.
133
Concuerda con el Título III, Capítulo IV, Art. 17º de la LBD.
Esta atribución fue agregada al producirse la separación de poderes. Nótese que
la asistencia puede deberse a dos razones, cuando lo estime necesario o cuando sea
invitado, sólo cuenta con derecho a voz, lo cual sin embargo cobra importancia cuando
el Presidente Regional cuenta con mayoría en el Consejo Regional.
w. Las demás que le señale la Ley.
cc:
Constitución Política del Perú
Reglamento del Congreso de la República
LBD
LOPE, art. 8º y 11º
LOM
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056
Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones, Ley Nº 28274 y
su reglamento
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley Nº 28059 y su
reglamento
Ley que modifica la LOGR, Ley Nº 29053
Ley de Descentralización Fiscal, D Leg. Nº 955, y su reglamento aprobado por DS
Nº 114-2005-EF
Artículo 22.- De los actos del Presidente Regional
El Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno mediante Decretos
Regionales; los actos administrativos que correspondan, son suscritos con el Gerente
General Regional y/o los Gerentes Regionales.
Este artículo constituye un adelanto de lo que más adelante se verá al
comentarse los diferentes tipos de normas y actos administrativos resolutorios que los
GGRR pueden emitir. Consideramos que esta precisión resulta un tanto redundante en
cuanto esto ya se regula con precisión en artículos posteriores de la misma norma,
sobretodo el hecho que los actos administrativos son en cierta forma ―refrendados‖ por
el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales que corresponda. Asimismo, es
necesario aclarar que el término ―actos de gobierno‖ no solamente se reduce a las
normas o disposiciones legales regionales, sino que también implica e incluye en su
concepto la realización de una serie de actividades y acciones orientadas al
cumplimiento de las funciones de la Presidencia Regional que siempre deben
enmarcarse dentro de lo permitido por el ordenamiento jurídico vigente del Estado
Regio-Local peruano.
cc:
LOGR, artículos 25º, 29º, 37º, 40º y 41º
Artículo 23.- Vicepresidencia Regional
El Vicepresidente Regional reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia
concedida por el Consejo Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con las prerrogativas y
atribuciones propias del cargo. Cumple funciones de coordinación y aquellas que
expresamente le delegue el Presidente. Percibe la remuneración correspondiente a su
cargo, sin derecho a dietas.
El Vicepresidente regional, al igual que el Presidente regional, es electo por
sufragio de la población correspondiente, por lo tanto, se presupone, goza de toda la
confianza de este último. Sus funciones se circunscriben, principalmente, a reemplazar
al Presidente Regional en todos aquellos casos en los cuales por diversas
circunstancias este último no pueda cumplir con las funciones que la LOGR determina,
ya sea por motivos de enfermedad, viajes al exterior o licencias concedidas por el
Consejo Regional, las cuales en ningún caso pueden superar los 45 días naturales al
año. Se enfatiza el hecho que ante la procedencia de una causal de suspensión o de
vacancia del Presidente Regional el que asume la conducción del Ejecutivo Regional es
el Vicepresidente.
Además de las funciones relacionadas con el reemplazo de la Presidencia
Regional, la Ley dispone que el Vicepresidente Regional cumple funciones de
coordinación y aquellas que expresamente le delegue el Presidente Regional. Esta
frase puede ser usada como cajón de sastre para todas aquellas situaciones en las que
por diversos motivos el Presidente Regional no pueda acudir a tal ceremonia, o
participar de la sesión de determinado Comité Regional, lo cual debe interpretarse caso
por caso a fin de establecer la prevalencia de esta norma por encima de las que regulan
los Sistemas Nacional de Seguridad Ciudadana, Defensa Civil, las Comisiones
Ambientales Regionales o el Sistema Descentralizado de Salud, por ejemplo.
cc:
LBD
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley Nº 19338
Artículo 24.- Audiencias públicas regionales
El Gobierno Regional realizará como mínimo dos audiencias públicas regionales al
año, una en la capital de la región y otra en una provincia, en las que dará cuenta de los
logros y avances alcanzados durante el período.
Este artículo se vincula con uno de los principios fundamentales de la gestión
regional, el relacionado con la rendición de cuentas. Tener presente que el artículo
dispone que como mínimo se realizarán dos audiencias públicas. Sin embargo, ello no
impide que el Gobierno Regional pueda realizar todas las que considere necesarias,
convocando debidamente a la población regional para estos efectos, las que esperamos
no se lleven a cabo únicamente con la población de la capital del Gobierno Regional.
En lo que respecta a las audiencias públicas regionales obligatorias, por lo
menos una de ellas deberá efectuarse en la ciudad que sea capital de la región (o del
departamento, o de la Provincia Constitucional del Callao o de la Provincia de Lima
Metropolitana) y otra en una provincia distinta. En el caso de Lima y El Callao se debe
entender que la audiencia será realizada en un distrito distinto al que se encuentra la
sede principal del Gobierno Regional. Tener en cuenta además que las audiencias
públicas se rigen por las disposiciones previstas sobre el particular en la Ley del
Procedimiento Administrativo General.
cc:
LOGR, artículo 8º
LPAG, art. 182
Ley de los Derechos de Participación y Control ciudadanos, Ley 26300
CAPÍTULO IV
GERENCIA REGIONAL
Artículo 25.- Gerencias Regionales
Las funciones administrativas del Gobierno Regional se desarrollan por las
Gerencias Regionales a cargo de los Gerentes Regionales.
Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los
actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el
Presidente Regional.
Dentro del aparato puramente ejecutivo-administrativo del Gobierno Regional se
encuentran presentes las Gerencias Regionales, que como hemos dicho, son los
símiles de los ministerios, en este nivel de gobierno. La responsabilidad por sus actos,
legal y administrativa, más no política, se encuentra relacionada con los actos que
ejecutan en el ejercicio de sus funciones, debiendo entenderse que no están
autorizados a desarrollar actividades que no se enmarquen estrictamente en las
funciones que tienen asignadas, tanto por la LBD, la presente LOGR, así como por lo
que establezca el Reglamento de Organización y Funciones del GGRR y el Manual de
Organización y Funciones respectivo.
De la lectura de la parte final del presente artículo se podría desprender la idea
que los actos que suscriben junto con el Presidente Regional no necesariamente
estarían vinculados al ejercicio propio de sus funciones, sino que su responsabilidad al
firmar este tipo de documentos abarca todo tipo de funciones en las cuales hayan
participado junto con la Presidencia del Gobierno Regional.
cc:
LOGR, artículo 12º
Artículo 26.- Gerente General Regional
El Gerente General Regional es responsable administrativo del Gobierno Regional.
El Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente
Regional.
Similar a la estructura del Gobierno Nacional, en el cual existe un órgano de
coordinación intersectorial que se personifica en la PCM; cada Gobierno Regional debe
contar con un órgano administrativo que se encuentre, por así decirlo por encima de los
demás de la entidad. En la estructura jerárquica del Gobierno Regional el Gerente
General aparece como la máxima autoridad administrativa después del Presidente (y en
su caso del Vicepresidente).
Se precisa la formalidad por la cual son designados los gerentes regionales, a
través de un acto administrativo del Presidente Regional contenido en una Resolución
Ejecutiva Regional, la cual constituye la prueba del nombramiento o designación
efectuada y que puede ser dejada sin efecto por otra Resolución de igual jerarquía,
inclusive se puede designar por esta vía a los encargados temporalmente de dicha
función.
cc:
LOGR, artículos 12º y 25º
Artículo 27.- Coordinación de las gerencias regionales
El Gerente General Regional coordina la acción de los diferentes Gerentes
Regionales.
Este artículo precisa las funciones del Gerente General Regional, tal como lo
indicamos, a semejanza de la PCM, en este nivel subnacional de gobierno. La
coordinación apunta a que las demás gerencias deberán informar permanentemente al
Gerente General de las actividades que realicen y si éstas se encuentran adecuadas al
Plan de Desarrollo Regional Concertado, al Plan Estratégico del Gobierno Regional y al
Plan de Desarrollo Institucional, pudiendo la Gerencia General Regional corregir
cualquier acción que no se enmarque dentro de las normas vigentes y de dichos
documentos de gestión.
En base a ello, se considera imprescindible que el Gerente General Regional
informe diariamente al Presidente Regional de cualquier incumplimiento de lo antes
señalado por parte de cualquiera de los gerentes regionales, sean estos los de línea o
no.
Un punto importante del análisis en relación a lo estipulado en el presente
artículo constituye el hecho de señalar que las técnicas de gestión empresarial (de
donde se importa el término gerente y gerencias) es muy probable que contribuyan de
manera significativa a la resolución de algunos problemas que la gestión pública
regional implica. De esta forma, teniendo en cuenta las especificidades de la gestión en
las administraciones públicas subnacionales, se podrán establecer las áreas en las
cuales tendrá sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea
a través de la aplicación directa de las técnicas empresariales, mediante su adaptación
creativa o, dadas las características peculiares del sector público, su reinvención
definitiva134.
cc:
LOGR, artículos 25º y 26º
Artículo 28.- Sesiones y acuerdos
Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional. El
Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que
adopten y, en cuanto corresponda, de su ejecución.
A semejanza de lo que ocurre con los ministros y la Presidencia del Consejo de
Ministros en el nivel central de gobierno, los gerentes regionales sesionan bajo la
presidencia del Presidente Regional, como los primeros sesionan con el Presidente de
la República. Estas sesiones ―regionales‖ pueden denominarse de distintas maneras,
siempre y cuando conste en el nombre de las mismas las palabras Gerentes Regionales
y que se verifique la asistencia de la mayoría de los Gerentes Regionales a cada
sesión. No se indica que los únicos gerentes regionales que puedan asistir a estas
sesiones sean los especificados en el artículo 29º, por lo que se presume que también
puedan acudir a estas sesiones los gerentes de órganos tales como Asesoría Jurídica,
Administración, etc. Además de ello, no se establece la obligatoriedad en relación a la
periodicidad que pudieran tener estas sesiones por parte del Ejecutivo del Gobierno
Regional.
Se precisa que los acuerdos de estas sesiones constarán en Actas que servirán
para identificar con claridad los acuerdos que se hayan tomado y la validez de los
mismos.
El artículo es claro al indicar la responsabilidad, tanto del Gerente General
Regional, como de los Gerentes Regionales en cuanto a la suscripción de los acuerdos
134
Para ello recomendamos revisar con detenimiento los aportes contenidos en: LOSADA i MARRODÁN,
Carlos. ¿De burócratas a gerentes?. Washington DC: BID, 1999, pp. 24-25.
que adopten en dichas sesiones (siempre que firmen las actas) y, obviamente, en
relación a la ejecución de las acciones que se deriven de dichos acuerdos135. Esto
significa un claro símil con los refrendos ministeriales del Gobierno Central.
cc:
LOGR, artículos 25º, 26º y 29º
LPAG
Reglamento de la Representación y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS Nº 002-2003-JUS (hasta
que entre en vigencia la Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado
Artículo 29.- Gerencias Regionales
Se constituirán las Gerencias Regionales de:
1) Desarrollo Económico;
2) Desarrollo Social;
3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
4) Infraestructura;
5) Recursos naturales y gestión del medio ambiente.
"Artículo 29-A.- Funciones específicas sectoriales de las gerencias
regionales
Le corresponden a las Gerencias Regionales las funciones que se señalan a
continuación, además de las establecidas expresamente por Ley:
1. Gerencia de Desarrollo Económico.- Le corresponde ejercer las funciones
específicas regionales en los sectores industria, comercio, turismo, artesanía,
pesquería, minería, energía e hidrocarburos y agricultura.
2. Gerencia de Desarrollo Social.- Le corresponde ejercer las funciones específicas
regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación, deportes, salud,
vivienda, trabajo, promoción del empleo, pequeña y microempresa, población,
saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades.
3. Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.- Le
corresponde ejercer las funciones específicas sectoriales en materia de planificación
estratégica prospectiva, inversiones, presupuesto, tributación y ordenamiento
territorial, administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado.
Aquí podemos aplicar los conceptos del nuevo management de la administración pública: ―crear un
nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad en la
que se agota el principio burocrático, como hilo conductor de las propuestas de modernización
administrativa‖. LOSADA i MARRODÁN, Op. Cit., p. 34. En este punto vale la pena recordar una frase de
esta misma obra, en la cual se dice que: ―frente a la escasa valoración que la administración pública le
confiere a las funciones de gerencia, menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la
especialización profesional, es fácil observar que esas mismas funciones reciben en el mundo empresarial
el máximo reconocimiento. Los gerentes son el recurso más valioso de las empresas y su papel se legitima
en un amplio marco de responsabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo
de categoría‖. Op. Cit., p. 36. El management público se convierte, entonces, en un paradigma que ofrece
un marco de interpretación y acción a los problemas de integrar el funcionamiento de organizaciones
individuales en una lógica colectiva de formulación e implantación de políticas públicas, por ello que las
versiones convencionales de la eficacia y eficiencia deben reinterpretarse con arreglo a valores colectivos
de participación, representatividad, e igualdad. METCALFE, L., The Logic of Public Management.
Maastricht: European Institute of Public Administration, 1988.
135
4. Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.- Le
corresponde atender las funciones específicas sectoriales en materia de áreas
protegidas, medio ambiente y defensa civil.
5. Gerencia de Infraestructura.- Le corresponde ejercer las funciones específicas
sectoriales
en
materia
de
vialidad,
transportes,
comunicaciones,
telecomunicaciones y construcción y demás funciones establecidas por Ley.” (*)
(*) Artículo incorporado por el Artículo 3 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
Un artículo clave de la LOGR, con respecto al funcionamiento administrativo y
operativo del Ejecutivo regional, es justamente el que vamos a comentar. En primer
término, se pone a discusión técnico-legal el hecho que sólo puedan existir cinco
gerencias regionales, consideradas como órganos de línea en los Gobiernos
Regionales, que establece el presente artículo de la LOGR, y además con funciones
específicas, dispuestas de forma casi taxativa.
Ello por varias razones, la primera de ellas se encuentra relacionada con el
fundamento en el cual reposa la autonomía administrativa de la cual gozan, según la
propia Constitución Política del Perú, los niveles subnacionales de gobierno, y en
especial la que permite a los Gobiernos Regionales configurarse como entidades
efectivamente descentralizadas y no desconcentradas.
¿Hasta qué punto resulta lícito que una norma emitida por el Congreso, aunque
constituya un componente inobjetable del denominado ―Bloque de Constitucionalidad‖,
pueda regular de manera taxativa y definitiva la forma de organización interna y en la
que debe materializarse el cumplimiento de las funciones específicas que las normas
señalan para los Gobiernos Regionales?. Esto sin dejar de tomar en cuenta las normas
específicas que regulan la formulación de los Reglamentos de Organización y
Funciones (ROF) de las entidades públicas, tales como el Decreto Supremo Nº 0432006-PCM y que incluyen en su articulado a los GGRR, hecho que consideramos
sumamente discutible en cuanto a su legalidad constitucional y, sobretodo, en su
aplicación práctica de cara a las funciones específicas que corresponde ejecutar a los
GGRR. A ello se añade que para el caso de los Gobiernos Locales no existe este tipo
de ―corsé‖ legal que opera para los Gobiernos Regionales.
Se ha definido a la autonomía administrativa regional, en normas
trascendentales del derecho comparado como la Ley Fundamental de Bonn, comentada
por tratadistas de la talla de Larenz, Blümel, o Burmeister como el ―núcleo de garantía
que reside en el derecho de autogobierno‖, o sea, el derecho a la atribución de
potestades en todos aquellos supuestos en que se comprometan o afecten necesidades
de la comunidad regio-local, por lo tanto presupone un modo de ejercicio y desarrollo de
las funciones estatales de carácter administrativo en el escalón regional136. De acuerdo
a dichos conceptos administrativo-jurídicos, pasando al plano legal de nuestra realidad
nacional, ¿no resulta más acorde con lo dispuesto en la propia Constitución Política del
Perú, y en la Ley de Bases de la Descentralización, que sean los propios Gobiernos
Regionales quienes regulen y determinen su estructura interna, organizando sus
gerencias, u órganos de línea, con la nomenclatura que fuere aplicable de la mejor
136
BURMEISTER, J., Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.
Ed. Fraue Vahlen: Munich, 1977, citado por DE VICENTE GARCÍA, José. La autonomía local: un estudio a
través de la Constitución, la Jurisprudencia y el Derecho Comparado. Granada: UIM, 2002, pp. 64-65.
manera para los intereses de las jurisdicciones y realidades específicas a las cuales se
deben?.
Al respecto, ya existen ejemplos concretos de Gobiernos Regionales, como el de
Arequipa, que han emitido sus reglamentos de organización y funciones (ROF), los
cuales se aprueban vía Ordenanza Regional según lo dispuesto en la propia LOGR,
considerando a más de cinco gerencias de línea y no precisamente con los nombres
que les ha asignado la LOGR. Ello como una muestra de la disconformidad que este
tipo de regulaciones ha ocasionado a varios GGRR y además, como una expresión
válida de la adaptabilidad que los Gobiernos Regionales deben mostrar en relación a las
funciones específicas que les serán progresivamente transferidas por parte de los
Sectores del Gobierno Central.
De esta forma, asumiendo que en la práctica muchas de las Gerencias de los
Gobiernos Regionales vendrían a asumir diversas funciones correspondientes a varios
sectores del Gobierno Central, nada obstaría a que estas Gerencias puedan repartirse
de una manera más práctica y funcional. Es así que el artículo 29-A resulta, en nuestra
opinión, más orientador que obligatorio, más descriptivo que dispositivo, ya que
establece funciones específicas, bastante arbitrarias en algunos casos, para las
diversas gerencias.
Es así que a la Gerencia de Desarrollo Económico se le adjudican funciones en
materia de industria, comercio, turismo, artesanía, pesquería, minería, energía e
hidrocarburos y agricultura. Cabe la pena preguntar ¿por qué no se consideró en este
rubro, también, el tema de las PYMES, que se ha asignado a la Gerencia de Desarrollo
Social?, ello se argumenta debido a que las pequeñas y micro empresas resultan
necesariamente ligadas al desarrollo económico regional más que al social.
Por otro lado, a la Gerencia de Infraestructura no se le consideran funciones
relacionadas con vivienda y saneamiento que entendemos se encuentran
definitivamente vinculadas con el tema de la construcción y no meramente con aspectos
sociales. Asimismo, las funciones en materia de Defensa Civil son asignadas a la
Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, cuando existen disposiciones
específicas de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil y de la reciente Ley del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, en la cual expresamente señalan que estas
funciones deben ser conducidas por una Oficina que dependa directamente de la
máxima autoridad de la entidad pública correspondiente. Estos son sólo algunos de los
indicios de hasta qué punto el artículo 29-A no responde a una lógica sectorialregional137 coordinada con precisión y efectividad con el resto de normas vigentes y que
por tanto cada Gobierno Regional debería tratar de perfeccionar su estructura orgánica
para el bien de los intereses de sus jurisdicciones.
Por ejemplo, bajo los actuales esquemas planteados en la LOGR, la Gerencia
Regional de Desarrollo Social tiene bajo su cargo aspectos tan complejos como la
Educación y la Salud, aparte de encargarse de los programas sociales propiamente
dichos y de la promoción del empleo e igualdad de oportunidades. Por estas razones,
en esta Gerencia resultaría recomendable separar las funciones de Educación y Salud
en dos Gerencias distintas a las de Desarrollo Social, las que podrían ser conducidas
por los denominados hasta ahora Directores Regionales, quienes bajo estos supuestos
se convertirían en Gerentes Regionales propiamente dichos, dejando de lado la
137
Muchos funcionarios regionales, suponemos, también habrán encontrado una serie de dificultades para
entender y poner en práctica la disposición referida a que las funciones de ordenamiento territorial se hayan
encomendado a la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
terminología de Direcciones Regionales perteneciente a esquemas desconcentrados de
gobierno y no de un Estado Regio-Local como el peruano.
cc:
Constitución Política del Perú, artículos 188º, 191º y 192º
LBD
Ordenanza Regional del GGRR de Arequipa Nº 010-2007
DS Nº 043-2006-PCM, por el cual se establecen lineamientos para la elaboración y
aprobación del ROF por parte de las entidades de la Administración Pública
Exp. Nº 0002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 32 (Sentencia del TC)
CAPÍTULO V
VACANCIA Y SUSPENSIÓN DE CARGOS
Artículo 30.- Vacancia
El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca
por las causales siguientes:
1. Fallecimiento.
2. Incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir de manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la
región o por un término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de
licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas o
cuatro (4) alternadas durante un año.
(*) Inciso modificado por la Ley 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es el
siguiente:
“5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) año. Esta causal es aplicable únicamente a
los Consejeros Regionales.”
La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del número legal de
sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La
decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes
de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su
fallo es inapelable e irrevisable.
De producirse la vacancia simultánea del Presidente y Vicepresidente, el Consejo
Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. El Jurado Nacional de Elecciones
acredita a los consejeros accesitarios.
La vacancia, o cese definitivo del cargo por causal establecida en una norma, de
las autoridades regionales electas por sufragio electoral de la población
correspondiente, constituye un principio jurídico-constitucional de todos los estados
democráticos, y, obviamente, de los estados regio-locales138 como el nuestro. Ello
debido a que los cargos políticos no generan en las autoridades electas, facultades
irrestrictas que los desliguen de sus electores139.
En ese sentido, se encuentran comprendidas como autoridades regionales
susceptibles de ser vacadas: el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional, así
como los Consejeros Regionales.
En los últimos años se han podido apreciar una diversidad de casos, referidos
sobretodo a Presidentes Regionales, que han sido vacados de sus responsabilidades
por varios motivos140, lo cual ha causado una serie de controversias a nivel nacional
acerca de la correcta utilización de estos medios, previstos legalmente para cuestionar
el régimen de determinada autoridad, cuando por aspectos, principalmente políticos,
que la oposición permanentemente enfatiza, se llega ésta a producir.
Puesto que el cargo de autoridad regional electa es irrenunciable, las únicas
maneras en las que una autoridad regional puede dejar el cargo son: a través de la
declaración de vacancia o de la revocatoria correspondiente.
Diferencias entre vacancia y revocatoria de autoridades subnacionales
Antes de comentar las causales de vacancia contenidas en el artículo 30º de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), resulta pertinente diferenciar el
procedimiento de vacancia del de revocatoria de las autoridades electas. Es así, que en
el primer caso esto se realiza en razón de un procedimiento que se inicia en la misma
entidad a la cual pertenece la autoridad electa regional o municipal, motivado y
amparado por una causal específica, siendo la decisión adoptada por el órgano
legislativo correspondiente. En el segundo de los casos, ésta se inicia por los
ciudadanos que decidan ponerla en marcha, la causal no es exigible y finaliza ante la
autoridad electoral competente, de cumplirse con los requisitos que exige la ley.
De esta manera, tal como sucede en el caso de las Municipalidades, de acuerdo
a lo dispuesto en la Ley Nº 26300, se ha previsto que cualquier ciudadano, habitante de
la jurisdicción regional, pueda solicitar la revocatoria (destituir de su cargo) de una
autoridad regional, de cumplirse los requisitos que señala la norma antes señalada141.
La definición del término ―regio-local‖ la pueden encontrar en el capítulo III de nuestra obra Derecho
Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano, Vol. I.
139
LEON PATIÑO, Aldo, ―Vacancia de autoridades ediles‖. En: Revista Debate Electoral, Lima, Nº 1, 2005,
p. 111.
140
Durante el período que comprende los años 2003 al 2006 los presidentes regionales apristas de los
GGRR de Ancash y San Martín fueron vacados por ausencias injustificadas, mientras que el presidente
regional de Unión por el Perú, de Apurímac fue vacado por condena judicial firme.
141
Ley Nº 26300, ―Artículo 21.- Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No
procede la revocatoria durante el primero y el último año de su mandato salvo el caso de magistrados. La
solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.
El Jurado Nacional de Elecciones, convoca a consulta electoral la que se efectúa dentro de los 90 días
siguientes de solicitada formalmente.
138
Para el caso de la vacancia regional no se ha previsto que la misma se pueda
iniciar con la petición de un ciudadano, como sucede en el ámbito municipal 142. En todo
caso, consideramos, que nada impide a que un ciudadano que habite en el ámbito
―regional‖ pueda poner en conocimiento del Consejo Regional que alguna de sus
autoridades regionales ha cometido acciones o incurrido en hechos que configuren
alguna de las causales previstas en este artículo y que por tanto merece ser vacado.
Ello se podrá realizar mediante los mecanismos que considere pertinentes (documentos
ingresados por mesa de partes, acudir a los medios de prensa, denuncias ante los
órganos de control de la entidad, solicitar audiencia con los miembros del Consejo
Regional). Consideramos que en los casos de presentación de documentos escritos, el
administrado tendría el derecho a exigir una respuesta de su petición al mismo Consejo
Regional, en base a lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
Ley 26300 y la propia Constitución Política del Perú.
Análisis de las causales de vacancia de autoridades regionales
Las causales para determinar la procedencia de la vacancia de autoridades
regionales son taxativas y bastante claras, todas requieren de la documentación
probatoria respectiva, aunque en muchos casos se recomienda consultar las sentencias
emitidas por el Poder Judicial y del Tribunal Constitucional al respecto, para tomar
referencia de las precisiones legales que se han emitido sobre varias de ellas.
La primera de las causales contenidas en la LOGR no admite cuestionamiento
alguno: fallecimiento, es decir, cesación de la existencia humana. Al no existir la
persona, deberá ser reemplazada por quien corresponda, de acuerdo al cargo que
ostentaba y lo que la ley dispone al respecto. Como requisitos aceptables para la
procedencia de esta causal se consideran: copias certificadas de la partida de defunción
y copias del Acta de Sesión donde se acredite que esta causal de vacancia fue tratada
sin necesidad de aprobarse por mayoría calificada143.
La segunda de ellas se refiere a la incapacidad física o mental permanente
―debidamente acreditada por el organismo competente‖ y declarada por el Consejo
Regional. Al respecto, no queda claro cuál resulta el organismo competente, puesto que
en nuestra realidad existen una multitud de Organismos Públicos Descentralizados que
poseen funciones específicas relacionadas con incapacidad física y mental, desde las
dependencias del Ministerio de Salud (a través de los certificados médicos
Artículo 22.- La consulta se lleva adelante en una circunscripción electoral, si el veinticinco por ciento de los
electores de una autoridad, con un máximo de 400,000 firmas, presenta la solicitud de la revocación del
mandato ante la oficina de procesos electorales correspondiente‖. Como se aprecia no se exige una causal
específica para revocar a una autoridad regional o municipal electa, a diferencia de lo que sucede en el
caso de la vacancia. Vale la pena comentar, sobre este tema, el debate que surgió a principios de 2008
referido a la posibilidad que la revocatoria sólo se pueda realizar a partir del tercer año de gobierno efectivo,
debido a que uno de los argumentos utilizados estaba constituido por el hecho que al segundo año de
gobierno era muy poco el tiempo concedido a las autoridades regionales para que demuestren sí
efectivamente estaban cumpliendo con sus funciones o si estaban atentando contra los intereses del
pueblo. El tema se ha planteado hasta el extremo de afirmar que se debería modificar esta norma para que
la revocatoria no se pueda efectuar ni durante el primero, segundo ni el último año de gobierno. Este asunto
aún no ha sido resuelto.
142
Artículo 23º de la LOM: ―Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del
concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar
fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, según la causal. El Concejo se
pronuncia en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30 (treinta) días hábiles después de
presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
En caso que la solicitud sea presentada al Jurado Nacional de Elecciones, él correrá traslado al concejo
municipal respectivo para que proceda conforme a este artículo‖.
143
LEON PATIÑO, Aldo. Op. Cit., p. 117.
correspondientes), la Dirección General de la Persona con Discapacidad (lo que fuera el
CONADIS), el Poder Judicial, a través del proceso legal respectivo, etc. Asimismo, se
presta a dudas el hecho que se haya consignado que el Consejo Regional deba
declarar expresamente la misma. Es decir, es un requisito indispensable que el Consejo
la declare, ¿no bastaría con el pronunciamiento del organismo competente? ¿O sólo se
trata de una formalidad que se debe cumplir para que proceda la vacancia?.
La pregunta resulta válida en aquellos casos en que no quepa la menor duda
sobre una incapacidad física que tenga el carácter de permanente. Pongamos el caso
que una autoridad regional, en particular un consejero regional, sufra un accidente que
lo deje en estado vegetal y que por tanto se configure el supuesto de hecho de la
norma. ¿Seguirá en su puesto mientras el Consejo Regional no lo declare como
incapaz? ¿Y si el Consejo Regional decide no declararlo incapaz y prolongar su
ausencia de manera indefinida en las sesiones del mismo?. Este tipo de situaciones,
consideramos, deberán ser esclarecidas por la jurisprudencia que se emita al respecto.
La tercera de las causales indica: condena consentida o ejecutoriada por delito
doloso con pena privativa de la libertad. De acuerdo a lo que dispone el ordenamiento
procesal penal peruano, debe asumirse que se requiere estar frente a una resolución
judicial definitiva, que ponga fin al proceso judicial, y que por lo tanto, no proceda contra
ella, la interposición de medio impugnatorio alguno, conforme a la naturaleza del
proceso (ordinario, sumario, etc.). En este sentido, una resolución definitiva o firme será
tal cuando se han vencido los plazos para la interposición de los medios
impugnatorios144 (condena consentida) o cuando habiéndose agotado estos medios
impugnatorios, no proceda contra la resolución ningún recurso posible, quedando
expedita para que se lleve a cabo efectivamente(condena ejecutoriada). Esta causal se
relaciona con lo establecido en el artículo 33º, numeral 2) de la Constitución Política del
Perú, que señala que el ejercicio de la ciudadanía (como participar en el Gobierno
Regional) se suspende por sentencia con pena privativa de la libertad.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que únicamente cuentan para configurar
esta causal de vacancia las sentencias condenatorias (consentidas o ejecutoriadas)
recaídas en un proceso judicial seguido por la comisión de delitos dolosos (realizados
con conciencia y voluntad), es decir, los delitos que se hayan cometido sólo por culpa145
del imputado no son considerados como válidos para esta causal de vacancia, así
acarreen privación de la libertad.
Asimismo, debe considerarse el hecho que la causal bajo análisis, sólo hace
referencia a la ―pena privativa de la libertad‖, sin distinguir si ésta deberá ser efectiva
(con internamiento en un establecimiento penitenciario) o con suspensión de la
ejecución de la pena (condena condicional), por lo tanto, este supuesto de vacancia se
podrá configurar ante cualquiera de estas dos formas de pena privativa de libertad,
independientemente del tiempo de prisión por el cual se condene al acusado.
La cuarta de las causales ―dejar de residir de manera injustificada hasta un
máximo de 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido por Ley
para hacer uso de licencia‖, contiene un vacío insalvable en la actualidad, ya que como
hemos expresado, en repetidas ocasiones y publicaciones, hoy en día no existen
regiones en el Perú. Por tanto, mientras no se demuestre categóricamente que con el
término región la ley ha querido referirse al territorio sobre el que actualmente ejerce
144
CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico De Derecho Usual. Tomo III. Buenos Aires: Ed.
Heliasta SRL, 1981, p. 389.
145
Cuando mencionamos la palabra culpa en este contexto la utilizamos con el significado que el Derecho
Penal le asigna al término.
jurisdicción el Gobierno Regional (departamental o provincial según sea el caso) esta
causal siempre podrá ser cuestionada en su validez.
Debemos entender que cuando se conformen las regiones de acuerdo a lo que
manda la Constitución Política del Perú, el dejar de residir en el territorio de la misma
sin justificación adecuada o por el término máximo permitido para el goce de licencia
constituye una causal de vacancia cuya lógica es simple: la autoridad regional se debe
a sus pobladores regionales, por tanto el abandonarlos para vivir en otra jurisdicción no
sólo aparta a la autoridad de la realidad que debe conocer a diario, y por la que debe
encontrarse permanentemente a disposición, sino que la lleva a tener posibles intereses
contrapuestos frente a la jurisdicción que estaría habitando. Constituyen pruebas que
acreditan esta causal, y que se extraen de la jurisprudencia del JNE, las siguientes:
certificación expedida por autoridad competente que acredite el cambio de domicilio de
la autoridad regional146; constancia de notificación a las autoridades regionales del
acuerdo que declaró la vacancia por cualquier medio idóneo permitido por el Código
Procesal Civil y certificación expedida por el Consejo en la que conste que el acuerdo
que declaró la vacancia ha quedado consentido.
Con respecto a la quinta de las causales, en un primer momento se había
considerado la ―Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones
consecutivas o cuatro alternadas durante un año‖, aplicable tanto al Presidente como al
Vicepresidente Regional, debido a que antes de la Ley Nº 29053, ambas autoridades
formaban parte del Consejo Regional. Con la precisión realizada por dicha norma esta
causal sólo resulta aplicable a los miembros del Consejo Regional, siempre que las
inasistencias sean injustificadas, y que representen por tanto, un desinterés por parte de
la autoridad regional de participar en las sesiones del Consejo, perjudicando la toma de
decisiones para la gestión regional. Constituyen documentos probatorios de esta causal:
constancias de citaciones a las sesiones de Consejo, copias autenticadas de las actas
de Sesión a las que habría inasistido la autoridad regional, constancia de notificación a
las autoridades regionales del acuerdo que declaró la vacancia por cualquier medio
idóneo permitido por el Código Procesal Civil y certificación expedida por el Consejo en
la que conste que el acuerdo que declaró la vacancia ha quedado consentido.
La defensa de los imputados en los procesos de vacancia regionales
En relación al derecho de defensa de los imputados, es necesario precisar que
en ningún momento se les priva del mismo y que por el contrario, tal como se encuentra
redactado este artículo, se presupone que la violación del debido proceso y de los
derechos de defensa de los acusados por el Consejo Regional sería causal suficiente
de nulidad de la decisión tomada. Estas violaciones pueden ser denunciadas al mismo
Tribunal Constitucional, tal como la reciente Sentencia del supremo intérprete de la
Constitución lo ha confirmado para el caso de decisiones que tome el JNE con relación
a cuestiones de competencia de dicho órgano electoral, en las que sin embargo se
hayan vulnerado los derechos fundamentales de las personas147, en este caso de las
146
Hasta el año pasado, la Policía Nacional del Perú se encontraba a cargo de expedir los certificados
domiciliarios. Ahora, debido a que este documento ya no es exigible de acuerdo a Ley, la forma en la cual
se puede comprobar esta causal sería por medio de la constancia emitida por el Juez de Paz o Notario
donde figure que se realizó la diligencia de verificación de domicilio y se constató que las autoridades
regionales ya no residen en la jurisdicción desde fecha determinada.
147
Cf. Expediente No 00007-2007-PI/TC, Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados del Callao contra el artículo único de la Ley No 28642, modificatoria del artículo 5º, numeral 8 de
la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional. En esta Sentencia el TC manifiesta, en el fundamento 49,
que, comparte plenamente el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido que
―no cabe en ninguna circunstancia desconocer el derecho de toda persona a recurrir a los procesos
constitucionales de amparo y hábeas corpus frente a toda vulneración de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución del Estado, como manifestación concreta, a nivel interno, del derecho
autoridades regionales sometidas al proceso de declaración de vacancia. La norma
precisa que para el caso del Presidente y Vicepresidente regionales se requiere de los
dos tercios del número legal de consejeros regionales para que la vacancia sea
declarada como válida y para el caso de los miembros del Consejo Regional sólo se
requiere de la mayoría del número legal de sus miembros, es decir la valla es más alta
de superar cuando se trata de declarar la vacancia de las máximas autoridades del
Ejecutivo regional.
Se debe tener en cuenta que la decisión de vacancia emitida por el Consejo
Regional es apelable ante el JNE dentro de los 8 días de notificada la misma148. Esto no
sucede en el ámbito municipal de la misma manera, ya que en este caso la LOM
dispone que el acuerdo de Concejo que declara o rechaza la vacancia municipal resulta
susceptible de que se interponga ante dicha decisión un recurso de reconsideración, a
solicitud de parte, dentro del plazo de 15 días hábiles perentorios ante el respectivo
Concejo municipal. Asimismo, el acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es
susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone, a solicitud de parte, ante
el Concejo municipal que resolvió el recurso de reconsideración dentro de los 15
(quince) días hábiles siguientes, el cual elevará los actuados en el término de 3 (tres)
días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolverá en un plazo máximo de 30
(treinta) días hábiles.
El tema que ha suscitado polémica con relación a la decisión final del JNE se
refiere a la reciente sentencia del TC en la que los magistrados consideran que cuando
se afecten derechos fundamentales de los implicados en la declaración de vacancia, las
decisiones del JNE son revisables por el supremo intérprete de la Carta Magna, asunto
que ha causado una serie de polémicas por parte de diversos connotados juristas,
algunos cuestionando las competencias del TC sobre el particular, que presuntamente
vulnerarían las funciones constitucionales del JNE y otros mostrándose a favor de la
revisabilidad de cualquier decisión en las que se involucren los derechos fundamentales
de la persona, provengan de quien provengan.
Finalmente, el presente artículo consigna que cuando se produce la vacancia
simultánea del Presidente y Vicepresidente, el Consejo Regional elige entre sus
miembros a sus reemplazantes, es decir a cualquier de los miembros del Consejo.
También se recalca el hecho que el Jurado Nacional de Elecciones acredita a los
consejeros accesitarios, es decir aquellos que luego del cómputo de las elecciones
regionales estarían aptos para reemplazar a los miembros del Consejo Regional que
sean declarados vacantes.
cc:
Constitución Política del Perú, artículos 2º, numeral 5 y 191º
Ley de derechos de participación y control ciudadanos, Ley Nº 26300
LPAG
LOM, artículos 22º al 24º
Exp. Nº 05396-2005-AA, del 06/09/05, FJ 7 (Sentencia del TC)
Exp. Nº 00007-2007-PI/TC (Sentencia del TC)
humano de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo antes los jueces
o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas
que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales‖.
148
Penúltimo párrafo del artículo 30º de la LOGR: ―La vacancia es declarada por el Consejo Regional,
dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede
apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado
Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable.
TUPA del JNE vigente
R. Nº 639-2001-JNE
Artículo 31.- Suspensión del cargo
El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejero se suspende por:
1. Incapacidad física o mental temporal, acreditada por el organismo competente y
declarada por el Consejo Regional.
2. Mandato firme de detención derivado de un proceso penal.
La suspensión es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por mayoría del número legal de
miembros, por un período no mayor de 120 días. En los casos de suspensión simultánea
del Presidente y Vicepresidente Regionales o impedimento de este último, asume
temporalmente el cargo el Consejero que elija el Consejo Regional. Tal nombramiento no
requiere investidura de los accesitarios a consejeros.
Una vez extinguida la causa de suspensión, el titular reasume su cargo de pleno
derecho.
Las causales de suspensión del cargo de las autoridades del nivel regional de
gobierno, a diferencia de las causales de vacancia de las mismas autoridades, son
bastante limitadas, mucho más de lo que sucede en el ámbito de los Gobiernos Locales.
La actual LOGR señala específica y únicamente a dos.
Los casos que se señalan en el presente artículo son:
-
Incapacidad física o mental temporal, acreditada por el organismo competente
(se aplica aquí lo antes dicho para los casos de vacancia por incapacidad
permanente)
-
Mandato de detención proveniente de una orden judicial.- Lo que debe
conjugarse con las nociones de plazo razonable para la detención de la persona
en cuestión, por lo que se debe tener en cuenta la razonabilidad de los
presupuestos que autorizan a que el juez decrete dicha medida coercitiva, que
deben ser analizados en cada caso en concreto. Ello porque el principio de
legalidad persigue la necesidad que el Estado procese penalmente a quienes
han cometido delitos, lo que no significa que se dedique un período de tiempo
ilimitado al procesamiento de un imputado, lo que daría lugar a que, de manera
implícita, se asuma que el Estado siempre enjuicia a culpables y que, por lo
tanto, es irrelevante el tiempo que se utilice para probar la culpabilidad, lo que se
contradice con el hecho que a toda persona se le presume inocente hasta que
se demuestre su culpabilidad149.
En ambos casos la causal de suspensión se pronuncia por parte del Consejo
Regional, por la mayoría del número legal de sus miembros. Siempre teniendo en
cuenta los principios del debido proceso y del derecho de defensa del imputado,
contrario sensu, la persona podría cuestionar judicialmente la decisión adoptada por el
AMORETTI PACHAS, Mario, ―El Plazo razonable de la detención preventiva judicial‖. En: Athina, Lima:
Grijley, Nº 2, Año 2, 2007, p. 179.
149
Consejo Regional. La suspensión no puede ser mayor a 120 (ciento veinte) días150, sino
devendría en causal para vacancia.
Se precisa en el artículo que, de proceder la suspensión simultánea de
Presidente y Vicepresidente, asume temporalmente el cargo el Consejero que el
Consejo Regional determina, no necesariamente el Consejero Delegado. La suspensión
no genera, en ningún caso, que los consejeros accesitarios asuman el cargo
formalmente, ya que se trata de reemplazos temporales. Es evidente que una vez que
cesa la causal que determinó la suspensión del funcionario, entonces éste reasume de
pleno derecho sus funciones como autoridad regional.
Cabe expresar, como comentarios finales del presente artículo, que tanto la
vacancia como la suspensión del cargo constituyen figuras legales apropiadas para
corregir aquellas situaciones en que por haberse producido hechos posteriores a la
toma de cargo de las autoridades regionales, éstas se encuentran impedidas de ejercer
sus funciones, debido a razones de índole física, ética o jurídica. La cuestión de
importancia radica en el hecho de aplicar adecuadamente las causales de vacancia y
suspensión y no de utilizarlas únicamente con fines políticos por los partidos de
oposición regionales que quieran aprovecharse indebidamente de los vacíos o
incongruencias que la Ley posea.
cc:
Constitución Política del Perú, art. 139º, inciso 3 y 4ª Disp. Final y Transitoria
Código Procesal Penal (2004), artículos 1º, 273º y 274º
LOM, artículo 25º
CAPITULO VI
GESTIÓN REGIONAL
Artículo 32.- Gestión regional
La gestión de Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional
Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto
Participativo Regional, aprobados de conformidad con políticas nacionales y en
cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.
Los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e
intercambio de información y experiencias de gobierno valiosas para la gestión, entre los
gobiernos regionales y entre éstos y el gobierno nacional y gobiernos locales, haciendo uso
de las herramientas tecnológicas disponibles.
Tal como ya lo señaló la Ley de Bases de la Descentralización: el Plan de
Desarrollo Regional Concertado, los Planes Anuales y el Presupuesto Participativo
Regional son documentos esenciales que guían la gestión del Gobierno Regional. Estos
planes deben a su vez seguir los planes sectoriales y nacionales correspondientes151, en
respeto de los principios elementales que constituyen a un Estado Regio-Local.
En cuanto al segundo párrafo del presente artículo desconocemos de
experiencias concretas de intercambio de información y de experiencias de gobierno
150
Recordemos los casos, durante los años 2003 al 2006, de los Presidentes de los GGRR de Madre de
Dios y Puno, suspendidos por orden de detención.
151
Recomendamos revisar lo ya comentado acerca de las disposiciones de la LOPE sobre el particular.
valiosas para la gestión, aunque suponemos que las mismas se materializan a través de
convenios de cooperación interinstitucional entre los tres diferentes niveles de gobierno,
convenios en los cuales se promueve el uso de las herramientas tecnológicas
disponibles, que consideramos se refieren en su mayoría a los sistemas informáticos y
de conectividad, como la información geográfica en línea, una base de datos geográfica
regional, así como un Directorio Nacional de Datos Espaciales, que integren portales de
metadatos (portales de catálogos con accesos a datos geográficos), los que permitan
descubrir, evaluar y acceder a recursos geo-espaciales152.
cc:
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056
Normas que rigen el Gobierno Electrónico en el país
Exp. Nº 00002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 68 (Sentencia del TC)
Artículo 33.- Administración, dirección y supervisión
La administración regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la
planificación estratégica, organización, dirección, ejecución, evaluación y control, dentro
del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales.
La dirección del Gobierno Regional está a cargo de la Presidencia Regional y las
funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y los
Gerentes Regionales, según lo establecido en la presente Ley Orgánica y el Reglamento de
Organización y Funciones aprobado por el Consejo Regional.
La supervisión de los actos de administración o administrativos que ejecuten los
gobiernos regionales conforme a los sistemas administrativos nacionales a cargo del
gobierno nacional, se regula por las disposiciones legales del sistema correspondiente.
Este artículo es de trascendental importancia para comprender la dimensión de
las responsabilidades del Ejecutivo Regional en cuanto a conducir los destinos del
Gobierno Regional. Se indica el carácter gerencial de la organización regional
sustentada en los clásicos principios administrativos de planificación estratégica,
organización, dirección, ejecución, evaluación y control, todos ellos alineados dentro de
las disposiciones emitidas por los sistemas administrativos de carácter transversal a
toda la Administración Pública.
El sistema gerencial aplicado a la lógica pública (public management), como ya
lo enfatizamos, resulta ser bastante interesante y nos permite acercarnos hacia una
verdadera dimensión de una gestión por resultados como la que poseen los países más
adelantados del orbe. La denominada ―nueva gestión pública‖ apunta a cuatro líneas
base sobre las cuales modernizar al Estado en sus diferentes niveles de gobierno:
-
-
152
Delegación de la toma de decisiones, lo que permite una mayor discreción en
los niveles inferiores de jerarquía gubernamental.
Orientación hacia el desempeño, lo que implica el cambio en la relación de
responsabilidad desde el énfasis en los insumos y el cumplimiento legal
hacia un énfasis en los productos o resultados.
Orientación hacia el cliente, lo que permite a los GGRR comprender
sistemáticamente qué es lo que quieren los ciudadanos.
Orientación de mercado, lo que incluye la externalización de servicios.
Para más información sobre el tema visitar la página Web: www.ccidep.gob.pe.
Todo esto apunta a cambiar las administraciones públicas hacia una ordenación
más estratégica de la formulación de políticas, un cambio en la forma en la que los
organismos se organizan, un sistema de gestión financiera que haga énfasis en los
resultados y un sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la
gratificación por el desempeño153. Al final, tal como lo afirma un Informe del Banco
Mundial sobre las reformas del sector público en Colombia, los problemas relevantes en
cuanto a la gestión pública son: tener prioridades estratégicas claras, formas óptimas
para proveer servicios, formas adecuadas de organización de las entidades públicas,
especificación de objetivos fundamentales, sistemas modernos de gestión, una gestión
financiera efectiva, sistemas de información de desempeño, capacidad institucional, así
como sistemas eficientes de personal.
Sin embargo, esta nueva gestión pública regional que podría implementarse en
los GGRR se ve continuamente condicionada y parametrada por las reglas que
imponen los sistemas administrativos nacionales, lo cual responde a una lógica de
organización interna propia de un Estado Regio-Local, en el cual la autonomía regional
se encuadra en su real dimensión de garantía institucional y no de soberanía ilimitada.
A ello se añaden las disposiciones específicas de las normas de control interno que
limitan aún más el desempeño por resultados que un sistema gerencial de gobierno
público pueda querer diseñar y llevar a cabo. Con el paso del tiempo, tal vez, estos
esquemas se flexibilicen y permitan un cambio en el planteamiento de estrategias de
desarrollo audaces y arriesgadas que conlleven una reforma de la manera en la cual se
entiende una administración pública al servicio de la colectividad y no principalmente de
las disposiciones normativas de un Estado, que por muy bien hechas que estén son tan
sólo el medio para el fin público que se persigue con las políticas regionales.
El segundo párrafo del artículo hace mención a la distinción que existe entre
dirigir por un lado, y ejecutar y administrar por el otro, los destinos de una entidad
pública. La función de dirección se encuentra claramente establecida para el Presidente
Regional (y el Vicepresidente cuando sea el caso), electo por la población justamente
para ello, mientras que las funciones ejecutivo-administrativas se encomiendan a la
Gerencia General Regional y a los Gerentes de Línea.
Como vimos anteriormente, estos gerentes no sólo son aquellos previstos en la
LOGR, sino que todos los que según el ROF de cada Gobierno Regional (aprobado por
Ordenanza Regional emitida por el Consejo Regional) se consideren como necesarios
para el cumplimiento de las funciones que corresponde poner en práctica a los GGRR.
Entonces, cada ROF establecerá con precisión las funciones ejecutivas y
administrativas de las diferentes gerencias regionales, tratando de no duplicar esfuerzos
y competencias entre las mismas, y con la perspectiva que las funciones que los
Gobiernos Regionales deben ejercer no se reducen únicamente a aquellas contenidas
en las competencias exclusivas, sino también a las compartidas, que les serán
transferidas, en gran parte en diciembre de 2008, y las delegadas que puedan asumir
en el tiempo.
Finalmente, el artículo hace referencia a las supervisiones o controles por parte
de los distintos sistemas administrativos que rigen el accionar de los GGRR y la
importancia de conocer con certeza las normas y disposiciones de cada uno de ellos,
con el fin de no transgredir las mismas en el momento de ejecutar las funciones de
dirección, ejecución y administración del Gobierno Regional. Sobretodo, teniendo en
cuenta que en nuestra realidad los órganos de control aún no se convierten en los
153
LOSADA I MARRODÁN, Op. Cit., pp. 78-79. En ese mismo sentido, se expresó la Dra. Miriam Ivanega
en su conferencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho Administrativo realizado en la PUCP,
Lima, Perú, abril 2008.
verdaderos ejes de supervisión y de apoyo a la gestión correcta de las entidades
públicas, por diversidad de razones que cualquier empleado público peruano conoce a
la perfección y que darían lugar a una investigación específica sobre el tema, lo que
trasciende los intereses del presente trabajo.
cc:
LBD
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, Ley Nº 27785
R.D. N° 082-2003-EF-77.15
Artículo 34.- Promoción de la inversión privada en proyectos y servicios
Los gobiernos regionales crearán mecanismos para promover la inversión privada
nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento económico regional conforme a ley.
En el marco de sus competencias, otorgan concesiones y celebran cualquier otra
modalidad contractual, siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regional,
se asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cumplimiento de las normas
legales establecidas.
Las concesiones y otras modalidades contractuales se sujetan a las condiciones
estipuladas en los respectivos contratos celebrados y suscritos conforme a Ley.
Para cumplir con las funciones establecidas en los párrafos precedentes los
Gobiernos Regionales están facultados para solicitar asesoría técnica y financiera
especializada.
La regulación de los mercados de servicios públicos corresponde al Gobierno
Nacional a través de los organismos reguladores, en concordancia con la Constitución, en
cuanto a la capacidad de los gobiernos regionales para regular los servicios de su
responsabilidad.
La inversión privada constituye para un Gobierno Regional lo que las vías de
tránsito representan para los vehículos motorizados. De esta forma, la gestión y el
grado de avance de los GGRR se ven seriamente limitados cuando la inversión privada
disminuye o desaparece de determinada jurisdicción por factores atribuibles al propio
Estado.
Al convertirse el territorio en un agente de transformación y no en un mero
soporte de los recursos y de las actividades económicas, se potencia que la inversión
privada y los agentes del territorio interactúen entre sí, a través de estructuras de red
que impulsan la mejora de ―las infraestructuras para producir y vivir, suplir las carencias
y mejorar los factores inmateriales del desarrollo, fortalecer la capacidad organizativa
del territorio y el uso adecuado de los recursos no renovables‖154.
La dación en el año 2004 de una Ley específica que regula el tema de la
promoción de la inversión privada descentralizada y de su reglamento, constituye una
clara muestra acerca de la importancia que este factor tiene en relación con la
supervivencia y sostenibilidad del proceso de descentralización peruano, puesto que la
sola inversión pública no se da abasto (en ningún país del mundo) para poder suplir las
falencias de las que adolece una jurisdicción regional determinada.
154
VÁSQUEZ BARQUERO, Antonio. Política Económica local. Madrid: Pirámide, 1993, p. 45.
Dentro de las modalidades de promoción de la inversión privada contenidas en
las normas previamente señaladas, se consideran a la venta de activos (otro nombre
que se da a las privatizaciones), concesiones, asociación en participación, contratos de
gerencia, outsorcing, join ventures entre otras. Sin embargo, la más utilizada, por
diversas razones de orden conceptual, socio-económico y hasta de experiencia práctica
se podría argumentar, es la figura de la concesión de servicios públicos y de
infraestructura de uso público.
Para ello, se convierte en esencial para los Gobiernos Regionales contar con
una definición precisa de los servicios públicos regionales que se pueden concesionar al
sector privado. Autores clásicos del derecho administrativo como Hauriou y Jezé, así
como autores modernos como Bielsa coinciden en sostener que las características
esenciales del servicio público (o servicios de interés general, como el derecho
comunitario europeo los ha conceptualizado en la actualidad) son la continuidad y
regularidad de los mismos, así como el hecho que satisfacen una necesidad colectiva
respecto de la cual hay intereses positivos y negativos, que cuando predominan los
primeros, el Estado toma a su cargo la función y crea el servicio público 155.
A esto hay que agregar, como anécdota histórica, que fruto de la pugna de
competencias entre municipios y el Estado sobre algunos servicios públicos, se utilizó la
relación del servicio con el dominio público para justificar la intervención de los
municipios, y es precisamente la intensiva intervención de los municipios lo que hará
que alguna de las actividades más tarde se constituyan en servicios públicos, sin que
para ello se hubiese formulado previamente declaración formal que se trataba de un
servicio público156. Es así que autores como Eduardo García de Enterría encuentran los
orígenes del servicio público en el movimiento municipalista de la segunda mitad del
siglo XIX, movimiento que no tenía nada de político, pero sí bastante de espontáneo y
natural157.
La concesión, por otro lado, es definida como un tipo de contrato estatal (no es
un acto administrativo como erróneamente figura consignado en diversas normas
peruanas) regido por el Derecho Administrativo, de carácter temporal y que tiene por
objeto la entrega al sector privado de un servicio público o de una obra de
infraestructura de servicio público para su aprovechamiento, en donde el principio rector
lo constituye el interés público, el cual se antepone por encima del interés particular y de
cualquier otra consideración extra-jurídica que haya sido tomada en cuenta en el
momento de celebrar el contrato, lo cual hace que las partes en esta relación jurídica
sean por esencia desiguales, ya que el llamado a garantizar y vigilar la protección del
interés público de la comunidad es el Estado158. La Administración Pública interviene,
por ello mismo, en la regulación de los contratos administrativos para preservar y
reservar esta desigualdad, lo cual le da una condición privilegiada sobre la otra parte,
155
ZEGARRA VALDIVIA, Diego. El Servicio Público: fundamentos. Lima: Palestra editores, 2005, pp. 336337.
156
Ibíd., p. 132.
157
Cf. HERRERA, Carlos. La lengua de los derechos en la relación jurídica pública o el límite objetivo a la
acción del gobernante. Lima: IPEAPE, 2005, pp. 63-65. Continuando con la referencia al Dr. García de
Enterría se citan las siguientes frases del maestro español: ―la municipalización ha jugado históricamente
como la primera ruptura de este esquema al postular la posibilidad de una gestión industrial y mercantil
realizada directamente por la misma Administración (sin necesidad de un concesionario interpuesto) tanto
para la realización de servicios públicos como para la de simple gestión económica, calificada así desde el
punto de vista sustancial‖. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. ―La actividad industrial y mercantil de los
municipios‖. En: RAP, Madrid: CEC, mayo-agosto 1955, Nº 17, pp. 87-138.
158
De particular importancia constituye el citar lo dispuesto en el artículo III del Título Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, ―La presente Ley tiene por finalidad establecer el
régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del
interés general...‖
con las correspondientes facultades de excepción, que no se encuentran presentes en
otro tipo de contratos como los del derecho privado159.
Bajo esta premisa, las concesiones se otorgan por los Gobiernos Regionales al
sector privado sobre servicios públicos o infraestructura de uso público que se
encuentre bajo su dominio (es decir que sean titulares de los mismos) y jurisdicción,
para ello se deben tomar en cuenta las disposiciones normativas que regulan la entrega
en concesión de servicios y obras públicas en nuestra patria.
Cabe resaltar que este artículo faculta a contratar asesoría técnica y financiera
especializada a los Gobiernos Regionales, lo cual se debe coordinar con las normas
presupuestarias vigentes y los recursos que al respecto dispongan los GGRR. Además
de ello, no se debe dejar de tomar en cuenta las disposiciones contenidas en las
normas sobre contrataciones y adquisiciones del Estado.
La regulación de los servicios públicos constituye una obvia competencia
exclusiva del Gobierno nacional a través de los organismos reguladores, que
curiosamente algunos de ellos, como OSITRAN, no tienen facultades para intervenir en
los contratos de concesión que suscriban los GGRR. Esta situación se torna en
problemática para los niveles subnacionales de gobierno ya que origina que se otorguen
concesiones sin el apoyo y supervisión de los organismos reguladores, los cuales
constituyen una pieza clave de dichos procesos. Las concesiones sin regulaciones
definidas o una clara supervisión de las cláusulas del contrato de concesión al final se
convierten en una espada de doble filo, porque comprometen la propia gestión del
gobierno regional. Este tema consideramos debe ser analizado con mayor detalle por
parte del Gobierno Nacional. En ningún caso, eso sí, se permite la creación de
organismos reguladores descentralizados o específicos para cada Gobierno Regional.
Por último resta mencionar los alcances de una norma que consideramos de
importancia fundamental para acelerar las inversiones públicas en una jurisdicción
regional y local, la Ley Nº 29230, mediante la cual se otorgan incentivos a los
inversionistas privados que cooperen con la inversión pública regional, es decir, que
ejecuten las obras y que las trasladen luego al Gobierno Regional correspondiente.
Estos incentivos se traducen en la emisión de certificados de inversión pública regional
y local emitidos por el MEF, los cuales la empresa privada podrá utilizar para su
aplicación contra los pagos a cuenta y regularización del Impuesto a la Renta de 3ª
categoría, hasta por el 50% del monto de dicho impuesto.
cc:
T.U.O de las normas que regulan la entrega en concesión de las obras públicas de
infraestructura y los servicios públicos, aprobado por DS Nº 059-96-PCM
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley Nº 28059 y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 015-2004-PCM
Ley que elimina sobrecostos en la provisión de obras públicas de infraestructura
y de servicios públicos mediante inversión pública o privada, Ley 28754 y su
reglamento aprobado por DS Nº 110-2007-EF
LOPE
Jerarquización de bienes, activos por su alcance nacional, regional y local
aprobado por DS Nº 023-2004-PCM
Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector
privado, Ley Nº 29230
CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo, ―La potestas variandi de la Administración Pública en los contratos de
concesiones de obras y servicios públicos‖. En: Revista de Derecho Administrativo, Lima: CDA, Año 1,
Número 1, Marzo 2006.
159
Ley Marco de Asociaciones público-privadas para la generación de empleo
productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la
inversión privada, D. Leg. Nº 1012
Medidas para propiciar la inversión en materia de servicios públicos y obras
públicas de infraestructura, D. Leg. Nº 1014
Promueve la inversión privada en proyectos de construcción de viviendas de
interés social a fin de mejorar la competitividad económica de las ciudades, D.
Leg. Nº 1037
Artículo 35.- Contrataciones y adquisiciones regionales
Las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos regionales se sujetan
a la Ley de la materia, promoviendo la actividad empresarial regional.
Tal vez uno de los principales sistemas administrativos de nivel nacional, y a la
vez uno de los más cuestionados, por diversidad de razones y circunstancias, es el de
contrataciones y adquisiciones del Estado, el cual no puede ser obviado en su
aplicación, por ningún Gobierno Regional.
No entendemos el porqué se consideró la necesidad de consignar este artículo,
debido a que lo mismo se hubiera tenido que realizar con relación al Sistema Nacional
de Inversión Pública, Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, Sistema Nacional
de Defensa Civil, al SIAF, etc. Sin embargo, entendemos que a todo empleado público
regional le debe quedar sumamente claro que no puede desligarse de las normas que
rigen este Sistema en el momento de contratar con los privados, Sistema cuyo ente
rector es el CONSUCODE (ahora denominado Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado OSCE), para todas las contrataciones y adquisiciones que
realicen, siempre y cuando éstas superen la UIT vigente.
En ese sentido, algunas características del régimen de contrataciones y
adquisiciones a nivel nacional son: que la contratación debe estar presupuestada y
financiada antes de iniciar el proceso de selección, siendo obligatorio aprobar e ingresar
al Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) el Plan
Anual de Contrataciones, por lo que se revela una poderosa voluntad política de
promover la contratación electrónica, lo cual reduce los costos de transacción,
incrementa la transparencia y adecua los sistemas del Estado a los avances de las
tecnologías de la información.
Si bien el Sistema de Adquisiciones y Contrataciones ha ido mejorando, aún
subsisten prácticas que resultan contradictorias con el objetivo de incrementar la calidad
de los bienes y lograr la razonabilidad de los precios que el Estado paga por ellos.
Muchas de estas distorsiones son ocasionadas por la legislación y otras se encuentran
asociadas a comportamientos arraigados en el personal de las propias entidades
públicas160.
Al respecto, resultan interesantes las prácticas que se han implementado en
otras legislaciones de Sudamérica, como es el caso del Ecuador, donde instituciones
como la Fundación Esquel propone la suscripción de compromisos por la honestidad
para fortalecer la transparencia en las adquisiciones y contrataciones públicas, de las
municipalidades y niveles intermedios del gobierno ―seccional‖. Prácticas que cualquier
160
UGARTE, Mayen. Apuntes para apoyar la discusión del Proceso de Descentralización. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 95-96.
Gobierno Regional puede poner en marcha, complementando lo que ya actualmente
señalan las normas pertinentes161.
Dentro del paquete de normas emitidas en virtud de las facultades legislativas
otorgadas al Poder Ejecutivo en vista de la próxima implementación del TLC con los
EEUU se han emitido los Decretos Legislativos Nº 1017, la nueva Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, así como el Nº 1018, por el cual se crea la
Central de Compras Públicas- PERU COMPRAS, a través de la cual se podrán efectuar
las compras corporativas obligatorias y facultativas de las entidades públicas peruanas.
Las principales novedades en cuanto a las modificaciones efectuadas al sistema de
contrataciones y adquisiciones peruano se refiere a la facultad de las propias entidades
públicas de conocer los recursos impugnativos procedentes de un proceso de selección
cuando el valor referencial del proceso no supere las 600 UITs.
Las palabras ―actividad empresarial regional‖ que consigna este artículo al final
del mismo, hay que leerlas con bastante cuidado, puesto que se refieren a la actividad
empresarial privada, y no quieren decir que el Gobierno Regional se encuentre
habilitado directamente para constituir o formar empresas regionales (léase públicas),
pues esto se encuentra regulado en el artículo 60º de la Constitución Política del Perú.
En este artículo se establece, claramente, que sólo por Ley del Congreso se puede
crear una empresa del Estado, en cualquiera de sus niveles, siempre y cuando
coexistan los elementos imprescindibles de la subsidiariedad con respecto a la actividad
privada y el alto interés público que justifique la creación de las mencionadas empresas
regionales.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 60º
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, D. Leg. Nº 1017
Creación de la Central de Compras Públicas- PERU COMPRAS, D. Leg. Nº 1018
Todas las directivas y circulares emitidas por el Ex CONSUCODE
CAPITULO VIII
TÍTULO III
ORDENAMIENTO NORMATIVO REGIONAL
CAPÍTULO I
RÉGIMEN NORMATIVO
Artículo 36.- Generalidades
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento
jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno
Regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y disposiciones de los gobiernos
regionales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y
simplificación administrativa.
161
Cf. PONCE, Ximena, SILVA Roxana & VELA, María del Pilar.Mecanismos de control social: Caja de
herramientas. Quito: Fundación Esquel, 2005, p. 75.
Continuando con nuestro análisis del Derecho Regional comparado, según lo
dispone el artículo 117º de la Constitución italiana, la región dicta para las materias de
su competencia normas legislativas dentro de los límites de los principios
fundamentales establecidos por las leyes del estado, siempre que estas normas no
estén en contradicción con los intereses nacionales y con los de otras regiones. Para la
basta mayoría de la doctrina italiana las leyes regionales se hallan en un mismo plano
jerárquico que las leyes estatales,162 lo cual puede predicarse también en el caso
peruano.
Esto es justamente lo que constituye la esencia de nuestro Estado Regio-local,
que los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, dentro del ámbito de su
jurisdicción, competencias y atribuciones constitucionales puedan dictar las normas de
carácter general (léase leyes) que se apliquen a los ciudadanos afectados por los
criterios de emisión de las mismas. Todo ello, dentro de la lógica de un ordenamiento
jurídico nacional el cual deben respetar tanto los GGRR como los GGLL, pero que
igualmente corresponde observar al Congreso de la República, tal como lo ha precisado
el TC.
Al referirnos a este último punto en concreto, debemos hacer una oportuna
precisión que ya hemos mencionado en el comentario realizado a diversos artículos,
tanto de la presente norma, como de la LBD. El hecho que existan leyes orgánicas que
regulen la estructura, funcionamiento y recursos de los GGRR y GGLL constituye el
soporte fundamental y garantía institucional, al mismo tiempo, de la descentralización
política y administrativa del Estado peruano.
Esto se manifiesta en que las referidas leyes orgánicas, en la que se incluye la
LBD, constituyen o forman parte del denominado ―Bloque de Constitucionalidad‖
(concepto ya aceptado por nuestro TC), frente al cual se mide la legalidad de las
normas emitidas por los niveles subnacionales de gobierno. Esto quiere decir, que
existen una serie de normas emitidas por el Congreso que los GGRR deben respetar y
que jamás podrán transgredir, como es el caso de la propia Constitución Política del
Perú y de las leyes que forman parte del antes señalado ―Bloque de Constitucionalidad‖.
A este grupo de normas se suman todas aquellas que forman parte de los sistemas
administrativos y técnicos que regulan transversalmente a la Administración Pública en
su conjunto, ya que la propia LBD hace referencia a las mismas.
Este último grupo de normas incluye no solo leyes, sino decretos supremos,
resoluciones ministeriales, etc. Sin embargo, como acertadamente lo ha manifestado el
TC, una norma del Congreso que no se inscriba en los supuestos anteriormente
señalados y que pretenda modificar, derogar o suspender los efectos de determinada
Ordenanza Regional no resulta válida, por cuanto vulneraría lo establecido en la propia
Constitución Política del Perú y en la LBD. De la misma forma, una ley emitida por el
Congreso no podría alterar o colisionar directamente con las normas del ―Bloque de
Constitucionalidad‖ del Estado Regio-Local peruano, sin que la misma constituya una
modificación de las referidas normas, con los supuestos mínimos de votación
parlamentaria que se requieren, ya que se trata de Leyes Orgánicas las que serían
modificadas.
Por tanto, podemos concluir que si bien es cierto existen una serie de límites y
requisitos que deben ser observados para la emisión de normas generales regionales,
162
Ver entre otros, MIELE, CALAMANDREI, VIRGA, STURZO, GHERA, SALEMI, DE GENNARO, CASCIO,
LIGNOLA, FERRARA, MARTINES, BALLADORE PALLLIERI, BISCARETTI DI RUFFIA, DÁLESSIO,
PEGOLESI, ZANOBINI, GIANINI y MORTATI, entre otros citados por FERRANDO BADÍA, Juan. El Estado
Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978., pp. 389 y ss.
que gozan de la categoría de ley en las jurisdicciones de los GGRR que las emiten (por
disposición constitucional), por otro lado no deja de ser cierto que el Congreso de la
República y el Ejecutivo, a nivel del Gobierno Central, no pueden atentar contra las
normas que conforman la garantía institucional de creación y funciones de los GGRR, y
que al mismo tiempo se deben seguir los mecanismos constitucionalmente establecidos
para dejar sin efecto o derogar una Ordenanza Regional que se considere no ha
respetado dichos límites, que es a través de la interposición de una acción de
inconstitucionalidad. Por tanto, no cualquier norma emitida por el Congreso constituye
de facto una norma que sea ―de mayor jerarquía‖ que las normas regionales o locales,
que también gozan del rango de ley en sus respectivas jurisdicciones, con las
precisiones del caso163.
En esa línea de ideas, existen una serie de límites que las normas regionales
deben respetar al momento de ser emitidas, de lo contrario serían inválidas:
a) Territorial, los poderes de la región no se pueden extender más allá de los
límites de su circunscripción, y sólo se puede proveer a los intereses de su
territorio.
Sobre la base de este límite territorial podemos diseñar el siguiente modelo de
primacía normativa en el Perú:
163
Por lo expuesto, nos mostramos en desacuerdo con lo expresado por Jorge Danós cuando sostiene que
―no cabe aceptar que una Ordenanza Municipal (o Regional) pueda contravenir lo establecido en una ley
porque la asignación de ―rango de ley‖ que realiza el numeral 4) del artículo 200º de la CPP sólo permite
entender que las Ordenanzas Regionales o Municipales son las normas de mayor jerarquía dictadas por el
respectivo órgano de Gobierno Descentralizado (regional o local) en su respectiva circunscripción, pero
siempre subordinadas al ordenamiento jurídico nacional‖. Cf. DANÓS, Jorge. ―Panorama General del
Derecho Administrativo en el Perú‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAPUIM, 2005, p. 550. El autor no ha considerado en su afirmación, que estimamos debería ser precisada pues
resulta un tanto genérica, el supuesto que hemos señalado líneas arriba, lo cual es corroborado por el TC
en la sentencia de dicho organismo, que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por
los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de
coca. De esta forma, si se entiende por ordenamiento jurídico nacional cualquier ley emitida por el
Congreso, que inclusive invalide una Ordenanza Regional o Municipal, sin modificar para ello previamente
la LBD, la LOGR o la LOM, entonces esta ley constituye un atentado directo a la propia CPP, y al
denominado ―Bloque de constitucionalidad regio-local‖. De esta manera, el peligro de sostener una
afirmación en ese sentido, se verifica en el hecho que cualquier ley que sea aprobada por el Congreso y
que pueda contener disposiciones que justamente vulneren las competencias constitucionales o legales
atribuidas a los GGRR tenga que ser acatada sin miramientos por los GGRR, por el simple hecho que estas
normas forman parte del ―ordenamiento jurídico nacional‖. Esto pone en riesgo constante la autonomía
política, administrativa y económica de los niveles descentralizados de gobierno, tal como lo han sostenido
los tratadistas alemanes defensores del concepto de garantía institucional subnacional, y en España el Dr.
Luciano Parejo, así como el mismo García de Enterría al sostener que ―las normas autonómicas no son
jerárquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que para explicar su primaria relación con éstas no
hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio distinto de competencia, por ello el problema básico
de todas las autonomías es justamente la delimitación del ámbito competencial donde esa autonomía
puede producirse. Además de ello, este tipo de subordinación de las normas regionales a cualquier norma
que constituya parte del ―ordenamiento jurídico nacional‖, como hemos podido apreciar, no sucede y no es
compatible con la naturaleza de ningún Estado Regional, por lo que bastaría analizar con mayor detalle los
fundamentos de las jurisprudencias de los Tribunales españoles e italianos sobre este aspecto en
particular.
b) Material o exclusividad, sólo puede ejercerse competencia legislativa sobre
las materias que la Constitución y las Leyes Orgánicas respectivas le asignen.
El siguiente cuadro grafica el referido límite:
E
S Constitución
LBD
T
LOPE
A
T
A
L
R
E
G
I
O
N
A
L
CONST
CONST
LBD
LOGR
L
O
C
A
L
LBD
LOM
c) Constitucional, las disposiciones constitucionales son un límite evidente para
el legislador regional.
d) Las leyes sectoriales que se promulguen y que deben realizarse de acuerdo a
las competencias del Poder Ejecutivo y procurando la simplificación de los
trámites administrativos para los ciudadanos.
e) Obligaciones internacionales, lo que incluye a los Tratados y Convenciones
Internacionales suscritos por el Estado peruano, y hasta cierto punto los
acuerdos Bilaterales, en determinadas materias de interés nacional.
f) Principios generales del ordenamiento jurídico del Estado.
En la legislación italiana, por ejemplo, existía el denominado límite de fondo,
como obligación de respetar los intereses nacionales y de las otras regiones, este límite
o control se realizaba previamente a la entrada en vigencia de las leyes regionales,
hecho que no existe en nuestra legislación nacional164. De esta manera se habla de un
control preventivo de las leyes regionales que realizaban, hasta antes de la Reforma
Constitucional del 2001, el Comisario regional y el Gobierno de la República 165,
pudiendo éste reenviarla al Consejo Regional cuando consideraba que excedía la
competencia de la región (cuestión de legitimidad) o que contrastaba con los intereses
nacionales o con los de otras regiones (cuestiones de fondo)166. Asimismo, el Estado
siempre podía impugnar la ley aprobada en segunda instancia por el Consejo Regional,
164
Cf. PALADIN, L. Il Limite di merito delle leggi regionali. En: Riv. Trim. Dir.pubbl, Milán, 1957, pp.624-625,
citado por FERRANDO BADÍA, Juan; Op. Cit., p. 419. Aunque recientemente en el Senado italiano se
pretende reinstaurar este control de oportunidad, en base a razones del interés nacional que pudieran estar
afectando las regiones con sus disposiciones normativas.
165
Sólo en el caso de Sicilia no se establecía el visto bueno previo.
166
Articulo 127º de la Constitución Italiana.
ante el Tribunal Constitucional por cuestión de legitimidad o ante el Congreso por
cuestiones de fondo.
Resulta curioso mencionar que en el derecho alemán algunos ministerios han
diseñado ―ordenanzas tipo‖, para los niveles subnacionales de gobierno, las que son
publicadas en medios oficiales, informando que no serían autorizadas como válidas
aquellas ordenanzas que no coincidan con esta Ordenanza Tipo167.
Hay que enfatizar que ningún nivel de gobierno en nuestro sistema jurídico tiene
la potestad o competencia de interferir en los asuntos normativos de otro nivel, mucho
menos de derogar o cuestionar las normas expedidas por aquellos, sino que debe
recurrirse a los medios específicos previstos en las normas vigentes. Por lo tanto, los
GGRR no pueden invalidar normas expedidas ni por otros GGRR o por los GGLL (que
no se consideran jurídicamente inferiores a los GGRR), ni por las entidades del
Gobierno Nacional, ni siquiera supervisar la emisión de ordenanzas emitidas por los
municipios que se encuentren dentro de su jurisdicción, tal como sí sucede en otros
estados como Italia o España, considerados como regionales.
En España, resulta apropiado citar que a las CCAA, según lo estipulado en sus
respectivos estatutos, se les permite crear, modificar y suprimir por medio de una Ley,
las áreas metropolitanas, determinando los órganos que gobernarán y administrarán las
mismas, tal es el caso de la CCAA de Valencia que ha creado un Consejo metropolitano
con competencias de planificación y gestión supra-municipal en lo que respecta al
abastecimiento de agua, residuos sólidos, incendios, transportes e infraestructuras
urbanas.
En Italia, se afirma una reserva absoluta a favor del Estado en materia de
ordenación local, no obstante la posibilidad que tienen los GGRR de determinar en las
materias transferidas las que son de interés municipal. Es por ello que, muchos autores
sostienen que las atribuciones regionales o comunitarias en España, aún no pudiendo
permanecer completamente extrañas al ordenamiento local, han influido generalmente
en esa área, de manera fragmentaria y limitada168. Es necesario precisar que varias
leyes autonómicas se dedican a regular aspectos municipales, tal es el caso de la Ley
Municipal y de Régimen local de Cataluña o la Ley Asturiana del 7 de noviembre de
1986, aunque habría que precisar sobre este hecho que, según una importante
Sentencia del TC Español se ha sostenido que: ―como titulares de un derecho a la
autonomía constitucionalmente garantizada las comunidades locales no pueden ser
dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus
órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de
ese derecho169‖.
El caso de la ingerencia regional en asuntos locales es distinto en Francia,
donde se excluye expresamente cualquier forma, incluso indirecta, de interferencia o
control regional sobre los municipios y departamentos tal como sucede en nuestro país,
cuyas características de autonomía política y administrativa entre los tres niveles de
gobierno justamente se manifiestan en la imposibilidad que posee un nivel de gobierno
para derogar o dejar sin efecto, o suspender inclusive, las normas de carácter general
167
Cf. SOSA WAGNER, Francisco; Op. Cit., p. 3203.
Ver entre otros, VANDELLI, Luciano, ―Premisas de la ordenación de la administración local‖. En:
Distribucion Territorial Del Poder, p. 3147; SANCHEZ MORÖN, V.M., ―La Distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración Local‖. En: Tratado de
Derecho Municipal, MUÑOZ MACHADO, S, pp. 151-152; PAREJO ALFONSO, Luciano. Constitución,
Municipio y Garantía Institucional, Lima: Grijley, 2000, 284 p.
169
Sentencia del Tribunal Constitucional Español 21/4/1989.
168
emitidas por otro nivel de gobierno. Ni siquiera el Congreso puede emitir una norma que
deje sin efecto una ordenanza regional.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 200º
LBD, art. 10º y 11º
LOM, art. 38º al 45º
Exp. Nº 00047-2004-AI, del 24/04/06, FJ 118-122 (Sentencia del TC)
Artículo 37.- Normas y disposiciones regionales
Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dictan las normas
y disposiciones siguientes:
a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.
b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales. Los
órganos internos y desconcentrados emiten Resoluciones conforme a sus funciones
y nivel que señale el Reglamento respectivo.
La doctrina italiana, tal vez la más autorizada en el tema del derecho regional,
expresa que las leyes regionales son ciertamente actos normativos de autonomía, y que
son equiparables integralmente a las normas primarias del Estado, ya que pueden
modificar o abrogar normas con rango de ley o actos con fuerza de ley del Estado,
llegando a considerarlas específicamente como normas sub primarias, sujetas al orden
de los principios puestos por las normas primarias del Estado, o cuanto menos a
algunas de ellas, respetando las leyes marco que rigen la legislación regional170. En el
caso italiano, tal como se explicó en el capítulo correspondiente, existe una leve
diferenciación entre las regiones de estatuto especial con las comunes, en cuanto a la
reserva de competencia de excluir en los límites que le reconoce la ley, toda legítima
intervención normativa del Estado.
Un dato curioso que ya señalamos, se refiere a que en el caso de los GGRR se
habla de Consejos con ―s‖ y en el caso de los GGLL de Concejos, con ―c‖, como si se
quisiera realizar una diferenciación que va más allá de lo estrictamente gramático y que
apunta a una organización interna de ambos.
Algunos GGRR han publicado en sus portales electrónicos o páginas Web las
Actas de Sesión de los Consejos Regionales, como si se tratara de normas emitidas por
el GGRR, o de Acuerdos del Consejo Regional, con lo que el tema se presta a
confusiones, tal es el caso de La Libertad y El Callao, entre otros.
En lo que respecta a las ―normas‖ que está facultado a emitir el Ejecutivo
Regional, realizaremos el comentario respectivo en los artículos siguientes.
cc:
LOM, art. 39º al 43º
Exp. Nº 00005-2003-AI, del 03/10/03, FJ 10 (Sentencia del TC)
Artículo 38.- Ordenanzas Regionales
Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización
y la administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia.
Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la Presidencia Regional para
su promulgación en un plazo de 10 días naturales.
Cf. ZAS FRIZ, Johnny. El Sueño Obcecado…Op. Cit., p. 38.
170
Las normas regionales de carácter general, en este caso denominadas
ordenanzas regionales, desarrollan dos efectos característicos de las leyes formales:
a) Eficacia abrogatoria, ya que pueden suspender, modificar o abrogar las leyes y
reglamentos mediante disposición expresa o porque sean incompatibles con ella, ya
que también reglamentan materias de competencias de los GGRR, sobretodo aquellas
que sean compartidas en el sentido de la LBD; e
b) Inderogabilidad, no pueden ser suspendidas, modificadas o abrogadas, sino
mediante otra ley formal o acto equiparable (sentencia del TC). La Constitución italiana,
por ejemplo, no contiene disposición referida a que en caso de conflicto entre una ley
regional y otra estatal prevalece la última, ya que esto se resuelve en el TC. Es
necesario precisar que la eventual inercia de parte de los órganos legislativos
regionales no autoriza a los órganos legislativos estatales subrogarse y promulgar leyes
a falta de la actividad legislativa regional.
En todos los casos de estados regionales, la región puede dictar leyes sólo en
los límites establecidos por el Estado, por medio de una ley de bases. La mayor o
menor amplitud de la potestad legislativa de las regiones, depende entonces de las
bases establecidas por las leyes emitidas previamente por el Congreso. De este modo,
la ley del congreso ofrece el continente o límite externo y la ley regional el contenido171.
Al respecto, y por las implicancias político-jurídicas que representa, resulta
interesante citar y comentar los principales argumentos expuestos en la Sentencia del
Tribunal Constitucional que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales
promulgadas por los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta
legalidad del cultivo de la hoja de coca. Sobre el particular cabe enfatizar lo siguiente:
En los casos concretos de la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC,
emitida por el Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales Nº 015-2004CR-GRH y Nº 027-2005-E-CR-GRH172 emitidas por el Gobierno Regional de Huanuco,
los antes señalados GGRR declaran a la planta de la hoja de coca como patrimonio
cultural de sus jurisdicciones173, se legaliza su cultivo en diversas zonas de sus
departamentos para determinados fines medicinales, ceremoniales y de
industrialización lícita y además se dispone que las plantas de hoja de coca sean
consideradas como bienes transmisibles y sucesorios del campesinado que habita en
dichas zonas.
Frente a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la
República contra el contenido de dichas Ordenanzas Regionales, el Tribunal
Constitucional (TC) emitió, con fecha 27 de setiembre de 2005, la sentencia del Pleno
Jurisdiccional sobre los expedientes (acumulados) 0020-2005-PI/TC y 0021-2005PI/TC, constituyendo uno de sus fallos más polémicos, y más extensos diría yo, con
argumentos suficientemente claros y precisos como para delimitar el contenido de la
171
Cf. FERRANDO BADÍA, Juan, Op. Cit., p. 413. La Ley 12/1983, Ley del Proceso Autonómico español,
establece en su artículo 3º que el Gobierno velará por la observancia de parte de las CCAA de la normativa
estatal aplicable y podrá formular requerimientos procedentes a fin de subsanar, en su caso, las
deficiencias advertidas.
172
La cual incorpora a la Ordenanza Regional Nº 015-2004-CR-GRH un artículo por el cual se declara la
legalidad del cultivo de la hoja de coca en la jurisdicción del GGRR de Huanuco, para el consumo directo
(en la modalidad de chaccheo), con fines medicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.
173
Cabe señalar que los textos literales de las Ordenanzas regionales señalan la palabra patrimonio
―regional‖ natural, biológico, cultural e histórico en el caso del Cusco y de patrimonio cultural y de seguridad
alimentaria de la Región Huanuco, debiendo hacerse la precisión correspondiente a que el término regional
o región no es aplicable jurídicamente hablando, aún, a la actual configuración política del país, hecho que
debió ser considerado por ambos GGRR.
autonomía normativa regional, que viene establecido en la propia Constitución Política
del Perú y las normas que delimitan el poder de actuación de los GGRR.
El problema de la inconstitucionalidad de las referidas Ordenanzas Regionales
ha sido analizado por el TC desde la perspectiva y bajo los procedimientos de lo que
propiamente constituye un proceso competencial174, puesto que como acertadamente
precisan los magistrados del TC peruano, el rango de Ley que goza una Ordenanza
Regional hace imposible que pueda argumentarse su inconstitucionalidad por vulnerar o
atentar directamente contra otra norma con rango de ley, como lo son las emitidas por
el Congreso de la República (las cuales tampoco pueden dejar sin efecto a una
ordenanza regional por el sólo hecho de ser leyes emitidas por el Congreso, tal como ya
lo explicamos), hecho que ratifica el poder y estabilidad del cual gozan las Ordenanzas
Regionales, constituyendo éste un importante aspecto de la sentencia que contribuye
jurisprudencialmente175 con la elaboración de una apropiada definición y protección
constitucional de la autonomía política de los GGRR, muy por en contra de lo que han
afirmado algunos connotados políticos y juristas.
Si quisiéramos graficar el contenido de la Sentencia del TC en lo que respecta a
la jerarquía normativa de los niveles de gobierno, un resultado sería el siguiente:
Constitución Política del
Perú
Bloque de Constitucionalidad
Normas Transversales
Ordenanzas –
Leyes Ordinarias
Para exponer las cosas en el lenguaje más claro posible, debemos afirmar que
la inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional no es un proceso únicamente que
analiza si existe una disposición constitucional concreta que haya sido violada por una
norma con rango de ley a nivel regional, sino que se vincula ineludiblemente, en la gran
mayoría de casos, con el concreto contenido competencial consignado en las normas
emitidas por este nivel de gobierno, que justamente clarifiquen si el margen de
174
Según lo establecido por el artículo 16º de la LBD y lo regulado en los artículos 109º al 113º del Código
Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237.
175
Porque a nivel legal, la propia LBD establece en su artículo 10.2 que los Poderes Legislativo y Ejecutivo,
no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los Gobiernos Regionales y
Locales.
actuación de dicho órgano de gobierno ha sido el adecuado desde el punto de vista
constitucional-competencial. Y es que una Ordenanza Regional no se emite sólo de
manera formal o simplemente en razón del poder o garantía de considerarla protegida
jurídicamente bajo la prerrogativa que gozan del rango de ley, sino que toda Ordenanza
Regional conlleva un articulado, disposiciones particulares que deben ceñirse a las
competencias que la propia Constitución Política del Perú (CPP) y las Leyes Orgánicas
respectivas han otorgado a los niveles de gobierno sub-nacionales.
Bajo esas premisas, el órgano llamado a definir y dilucidar los conflictos de
competencia entre los niveles de gobierno y las posibles contravenciones a la norma
constitucional en las que incurran los mismos es precisamente el TC, según lo dispone
la CPP, la LBD y el Código Procesal Constitucional, cuyas decisiones deben ser
respetadas por todas las autoridades y ciudadanos de la nación sin distingo alguno y sin
cuestionamientos meramente políticos que pongan en peligro el proceso de
regionalización.
En ese sentido, y bajo las consideraciones teórico-jurídicas sobre la naturaleza
de Estado en el cual nos encontramos, definido por el TC como Estado Unitario y
Descentralizado, que hemos preferido nosotros en calificar como Estado
descentralizado políticamente regional complejo o más simplemente como Estado
Regio-Local176, la sentencia del TC, que si bien es cierto, formalmente al menos en un
60% realiza un análisis competencial del tema en cuestión y en un 40% una precisión
sobre los temas de inconstitucionalidad propiamente dichos, ha establecido un
precedente de suma importancia para casos similares que se presenten en el futuro, de
los cuales habrán muchos más, de eso estamos seguros, debido a que el proceso de
descentralización peruano recién se inicia y este tipo de acciones constitucionales es
común en estados definidos propiamente como regionales, como es el caso de España
o Italia.
Este precedente se ha construido en torno a nociones elementales de la
regionalización peruana, la cual no implica un federalismo o una autonomía de las
―regiones‖ precedente a la formación del Estado, como suele ocurrir en los estados de
tipo federal, cuyos estados-miembros poseen constituciones propias y códigos civiles,
penales, tributarios o laborales particulares177. Esta es una de las principales razones
por las que la disposición contenida en las normas regionales precitadas, tendiente a
regular un aspecto propiamente del Derecho Civil que es el régimen de los derechos
reales y sucesorios, que está plasmado en el Código Civil, cuya aprobación
corresponde al Congreso, no se puede calificar de constitucional bajo las premisas del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos.
De otro lado, el punto referido a la competencia de los GGRR con respecto al
patrimonio cultural o natural, ciertamente corresponde a una competencia compartida
entre el Gobierno Nacional y el Gobierno Regional, siendo competencia exclusiva del
Gobierno Nacional, a través del INC, efectuar la declaración respectiva del patrimonio
176
Cf. nuestra obra, Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano.
Vol. I. Lima: Jaime Campodónico Editor. 2005, pp.127-128 y 173. La razón principal de denominarlo como
Estado Regio-Local se basa en que los GGRR y los GGLL en nuestro país poseen la misma autonomía
política, administrativa y económica, no existiendo relación de jerarquía entre los mismos, a diferencia de lo
que ocurre en los estados meramente denominados como regionales.
177
Por tanto resulta preocupante que el Gobierno Regional de Puno, mediante Ordenanza Regional dictada
el presente año haya vuelto a poner el tema de la legalización del cultivo de la hoja de coca, luego del
pronunciamiento del TC sobre el particular. Consideramos que actitudes como ésa no respetan el marco
jurídico de actuación de los niveles subnacionales de gobierno y causan que todo el proceso de
regionalización se ponga en peligro.
cultural178 y del GGRR promover la declaración como tales por los organismos
competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la región,
pero no compete declararlos formalmente a través de una Ordenanza Regional.
El tema referido a la legalización del cultivo de la hoja de coca en los
departamentos de Cusco y Huanuco, ciertamente el más polémico de la sentencia,
involucra artículos de la propia CPP, Tratados y Convenciones Internacionales sobre
estupefacientes y políticas nacionales establecidas sobre la materia, lo cual hace
nuevamente que nos encontremos más que ante una inconstitucionalidad propiamente
dicha, ante una falta de poder legislativo por parte de los GGRR para normar este tipo
de asuntos que son competencia del Gobierno Nacional, por lo que las Ordenanzas
Regionales estarían legislando, al margen de las buenas intenciones que se posean al
respecto179, sobre materias ni constitucional, ni legalmente conferidas a los mismos180.
Por lo antes expuesto, las Ordenanzas Regionales, supremas expresiones de la
autonomía política de los Gobiernos Regionales poseen un rango jerárquico normativoterritorial de Ley en el sistema constitucional y administrativo del Estado peruano181 y
por tanto cumplen un rol fundamental dentro de la organización de los actuales
departamentos y futuras regiones del país, en cuanto a regular y explicitar las
competencias y funciones que poseen, afectando por ello las libertades de los
ciudadanos en cuanto a la consecución del bien común en dichos territorios.
Es de esta manera que la autonomía regional política jamás debe entenderse
fuera del contexto unitario del ordenamiento jurídico peruano quien fue justamente el
que se la atribuyó, y tampoco desentendida de la naturaleza del Estado Regio-Local
peruano que se está formando progresivamente.
Autonomía no significa autarquía, independencia, soberanía, anarquía, desunión
o separación, sino que representa la forma más viable para que los Gobiernos
Regionales puedan ejercer las competencias que les han sido legalmente conferidas en
sus jurisdicciones. Sólo respetando las mismas y analizando con cuidado, antes de
promulgarlas, el contenido de las Ordenanzas Regionales, comparándolas y
178
Aunque nada impide formalmente a que el propio Congreso de la República del Perú emita una norma
en la cual se declara patrimonio cultural o natural de la nación a la planta de la hoja de coca.
179
Puesto que debe quedar claro que la hoja de la coca sí tiene aplicaciones ancestrales, fines y utilidades
lícitas que justamente han sido canalizados legalmente a través de las entidades competentes como la
Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) o la Empresa Nacional de la Coca
(ENACO S.A.) y que el relacionar directamente hoja de coca con elaboración de cocaína constituye un
grave desconocimiento e ignorancia de la real dimensión del tema y bajo ningún punto de vista puede
sostenerse el mismo como argumento esencial para derogar las ordenanzas regionales pertinentes.
180
Al respecto, el fundamento 155, literal b) de la Sentencia del TC precisa que los GGRR tienen la
atribución, en esta materia, de dictar normas de desarrollo de la política general y legislación nacional
diseñadas por el Gobierno Nacional.
181
Por lo que no nos parece acertado el comentario expresado en la obra de Franz Barrios, Aplicaciones de
Sistemática … Op. Cit.,pp. 85-87, en el sentido que existiría una ―contradicción‖ en el texto constitucional
peruano cuando sostiene que las ordenanzas regionales y locales son materia de acciones de
inconstitucionalidad como las leyes del congreso. Inclusive cuando afirma que la LOGRno explicita que las
normas llamadas por ella ―ordenanzas regionales‖, que ―norman asuntos de carácter general‖, tengan
carácter de ley, puesto que este carácter de rango de ley les viene conferido por la propia Constitución
Política en su artículo 200 y sobretodo, por la jurisprudencia del TC que reiteradamente ha afirmado dicho
carácter de las Ordenanzas Regionales peruanas. De esta manera, la sistémica constitucional que aplica
Franz Barrios para el caso peruano también debe tomar en consideración las construcciones jurídicas que
el TC realiza sobre el texto constitucional y no sólo la fría lectura de los artículos de la misma, ya que una
de las fuentes más importantes del derecho es la jurisprudencia, y en este caso la jurisprudencia
constitucional es vinculante para todas las decisiones judiciales que se tomen respecto a dicho tema. Por
tanto, la afirmación que las ordenanzas regionales tienen rango de Ley, no sólo representa el pensamiento
de una parte de la doctrina peruana, sino también del supremo intérprete de la Constitución Política del
Perú, reafirmando el carácter de Estado Regio-local que hemos propuesto para el caso peruano.
contrastándolas con las normas constitucionales, lasdel bloque de constitucionalidad y
con las competencias exclusivas del Gobierno Nacional se podrá garantizar un
adecuado orden regional que permita el desarrollo de dicho territorio, de acuerdo a los
principios básicos que rigen el Estado de Derecho.
En resumen, el fallo bajo comentario del TC no limita, merma o atenta contra la
autonomía política de los GGRR, como equívocamente algunos han sostenido, sino que
por el contrario ha resaltado la importancia y necesidad de la misma, desde los
principios básicos de creación de los GGRR, llegando inclusive a exhortar a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo nacional a actuar de manera rápida y decisiva en los temas
planteados en la referida sentencia, puesto que los GGRR han logrado que ahora dicha
problemática pase a un primer plano en la agenda legislativa y reglamentaria del país, y
que esto no sólo sea aplicable a dos departamentos, sino a la totalidad del territorio
nacional182.
En el futuro, caben esperar más de estos conflictos, pues es el camino jurídico
ideal para configurar gradualmente el tipo de Estado al que apuntamos construir, y
dependerá mucho de las autoridades regionales y nacionales el asumir los retos que el
proceso de descentralización política presenta, y siempre estar atentos a cuando se
produzcan auténticas violaciones de las autonomías regionales por parte de las
autoridades nacionales, las cuales no dudaremos en señalar y criticar públicamente.
Por otro lado, y en lo que respecta al derecho comparado Latinoamericano,
podemos reseñar algunas experiencias de interés en el contexto de las características
que reúnen las normas regionales.
De esta manera, en Colombia se reconoce expresamente potestad legislativa a
las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas, por intermedio de las cuales
ejercen sus materias de competencias y todas sus funciones, sin embargo, las
ordenanzas referidas a los planes y programas de desarrollo económico y social, y los
de obras públicas, presupuesto departamental y a la estructura de la administración
departamental, requieren, para ser dictadas o modificadas, de la iniciativa del
gobernador183.
En Chile, las regiones, en lo que se ha denominado como ―regionalismo
subordinado o desconcentrado‖ tienen una mínima potestad normativa, puesto que las
normas de carácter general que pueden dictar en las materias de su competencia están
subordinadas a las disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo, a través de los
Intendentes Regionales, quienes presiden y dirigen a los consejos regionales184. En el
Ecuador la Constitución Política de 1998, reconoce expresamente que el gobierno
provincial goza de plena autonomía y que en uso de su facultad legislativa puede emitir
ordenanzas.
Estos razonamientos han sido extraídos de nuestro artículo. ―A propósito del reciente fallo del Tribunal
Constitucional: Autonomía Política y Gobiernos Regionales‖. En: Jurídica, suplemento de análisis legal del
Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Año 2, Nº 67, octubre 2005, pp. 6-7.
183
Artículo 300º de la Constitución Política Colombiana de 1991.
184
FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos, ―El Estado Regional Chileno: Un Modelo de Descentralización
Administrativa sin Participación Política‖. En: Revista Iberoamericana de Derecho Público, pp. 186-187. El
autor señala que «la regionalización impulsada por el gobierno militar se caracterizó por un reparto del
poder administrativo en unidades operativas regionales, provinciales y locales, las que poseían escaso
poder de decisión y adolecían además de falta de representación social en las comunidades en las cuales
operaban. Asimismo, Pinochet expresó literalmente en una reunión que tuvo con los intendentes regiones
en 1977: «Recuerden los señores Intendentes que son representantes del Presidente de la República en
las regiones y no representantes de las regiones ante el Presidente», citado por BOISIER, Sergio, ―La
experiencia regionalista del gobierno militar‖. En: CPU Estudios Sociales, Santiago de Chile, Nº 104,
trimestre 2, 2000, pp. 43-46.
182
En Venezuela, existe una prevalencia constitucional de la competencia local
para los asuntos que afectan primordialmente a la comunidad asimismo local;
prevalencia que vincula al legislador ordinario, limitando su libertad de configuración185.
En Portugal, corresponde a las regiones legislar, dentro del respeto a los
principios fundamentales de las leyes generales de dicha República, o con autorización
del Parlamento nacional, en materias de interés específico para las regiones que no se
encuentren reservadas a la competencia propia de los órganos de soberanía186. Las
regiones administrativas portuguesas son concebidas esencialmente como centros de
planificación para el territorio continental portugués.
La autonomía legislativa de la cual gozan los GGRR no es reconocida en
muchas legislaciones descentralizadas políticamente para el caso de los poderes
públicos territoriales inferiores, como los municipios principalmente, hecho que no
sucede en nuestro país, puesto que las Ordenanzas Regionales no son jerárquicamente
superiores a las Ordenanzas Municipales, debido a que cada una es norma válida de
carácter general en su territorio y sobre las competencias que las leyes generales les
permiten ejercer a ambos tipos de gobierno.
En el aspecto estrictamente procedimental de aprobación de las Ordenanzas
Regionales, se requiere seguir, ya que no se consigna un procedimiento específico en
la LOGR, como sucede en el caso de las municipalidades, lo previsto en el Reglamento
Interno del Consejo Regional para el quórum de las sesiones y de las votaciones
respectivas, de no existir éste se debe aplicar supletoriamente lo consignado en la Ley
del Procedimiento Administrativo General, para todo tipo de aprobación que tenga que
realizar el Consejo Regional, en los artículos que desarrollan el régimen de los órganos
colegiados, sobretodo en los temas de atribuciones de los miembros, régimen y quórum
de las sesiones187, quórum de las votaciones188, obligatoriedad del voto y acta de la
PAREJO ALFONSO, Luciano, ―Informe sobre Autonomías Locales, Descentralización y Vertebración del
Estado‖. En: Revista Iberoamericana de Administración Pública, Madrid: INAP, 2001, p. 266.
186
D’OLIVEIRA MARTINS, Alfonso,―La descentralización territorial y la regionalización administrativa en
Portugal‖. En: Documentación Administrativa, Nº 257-258 (mayo-diciembre 2000), p. 98. Dentro de esta
competencia para legislar corresponde a las regiones especialmente: crear, modificar o extinguir las
autarquías locales, aprobar el plan de desarrollo económico y social, el presupuesto y las cuentas de la
región entre otras funciones. Se prevé la posibilidad que el Ministro de la República, órgano que representa
al Estado en cada una de las regiones, disuelva los órganos propios de gobierno de la Región Autónoma,
oída la Asamblea de la República y el Consejo de Estado por la realización de actos graves contrarios a la
Constitución.
187
Artículo 98º, de la LPAG, Régimen de las sesiones: ―98.1 Todo colegiado se reúne ordinariamente con la
frecuencia y en el día que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando él lo acuerde. 98.2 La
convocatoria de los órganos colegiados corresponde al Presidente y debe ser notificada conjuntamente con
la agenda del orden del día con una antelación prudencial, salvo las sesiones de urgencia o periódicas en
fecha fija, en que podrá obviarse la convocatoria. 98.3 No obstante, queda válidamente constituido sin
cumplir los requisitos de convocatoria u orden del día, cuando se reúnan todos sus miembros y acuerden
por unanimidad iniciar la sesión. 98.4 Iniciada la sesión, no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto
fuera del orden del día, salvo que estén presentes todos los integrantes del órgano colegiado y aprueben
mediante su voto unánime la inclusión, en razón a la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello‖.
Artículo 99º de la LPAG: ―99.1 El quórum para la instalación y sesión válida del órgano colegiado es la
mayoría absoluta de sus componentes. 99.2 Si no existiera quórum para la primera sesión, el órgano se
constituye en segunda convocatoria el día siguiente de la señalada para la primera, con un quórum de la
tercera parte del número legal de sus miembros, y en todo caso, en número no inferior a tres. 99.3 Instalada
una sesión, puede ser suspendida sólo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se
indique al momento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma sesión, la Presidencia convoca
la fecha de reinicio notificando a todos los miembros con antelación prudencial.‖
188
Artículo 100 de la LPAG, Quórum para votaciones: ―100.1 Los acuerdos son adoptados por los votos de
la mayoría de asistentes al tiempo de la votación en la sesión respectiva, salvo que la ley expresamente
establezca una regla distinta; correspondiendo a la Presidencia voto dirimente en caso de empate. 100.2
Los miembros del órgano colegiado que expresen votación distinta a la mayoría deben hacer constar en
185
sesión respectiva189. En todo caso, la Presidencia Regional se encuentra obligada a
publicar la Ordenanza Regional en el plazo establecido de diez días calendarios, salvo
que la haya objetado o devuelto al Consejo Regional en el plazo de diez días hábiles de
recibida, como sucede en el Gobierno Nacional con el Poder Ejecutivo y el Congreso.
cc:
Constitución Política del Perú, art. 191º y 192º
LOGR, art. 15º
LOM, art. 13º al 19º
LPAG, art. 95º al 102º
Artículo 39.- Acuerdos del Consejo Regional
Los Acuerdos del Consejo Regional expresan la decisión de este órgano sobre
asuntos internos del Consejo Regional, de interés público, ciudadano o institucional o
declara su voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional. Los Acuerdos Regionales serán aprobados por mayoría simple de sus
miembros. El Reglamento del Consejo Regional podrá acordar otras mayorías para
aprobar normas.
Los acuerdos regionales o del Consejo Regional son actos normativos que no
llegan al rango jurídico que ostenta una norma de carácter general, por lo que en su
mayoría constituyen meras expresiones del Consejo Regional sobre determinados actos
a los cuales el Gobierno Regional decide sujetarse o inclinarse en busca del interés
público, así como para regular actos de administración interna del mismo Consejo. De
esta manera, se asemejan a los Acuerdos de Concejo municipales, ―referidos a asuntos
específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del
órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o
norma institucional‖ y a las Resoluciones del Congreso en varios aspectos.
Su aprobación se sujeta a lo mencionado para el caso de las Ordenanzas
Regionales y son publicados de acuerdo al Reglamento Interno que tenga a bien emitir
el Gobierno Regional específico, debiendo ser difundidos en el portal electrónico del
mismo.
Analizando algunos de los acuerdos regionales emitidos por los GGRR podemos
apreciar que algunos de ellos bien pudieron ser emitidos como Decretos Regionales o
como Resoluciones Regionales, debido a la naturaleza de los temas que regulan.
Algunos ejemplos de materias que han sido base de un Acuerdo de Consejo Regional
se refieren en su mayoría a competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales.
cc:
LOM, art. 41º
LOGR, art. 36º y 37º
acta su posición y los motivos que la justifiquen. El Secretario hará constar este voto en el acta junto con la
decisión adoptada. 100.3 En caso de órganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario
se acompaña el voto singular que hubiere.‖
189
Artículo 102º de la LPAG, Acta de sesión: ―102.1 De cada sesión es levantada un acta, que contiene la
indicación de los asistentes, así como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de
deliberación, cada acuerdo por separado, con indicación de la forma y sentido de los votos de todos los
participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisión adoptada y su fundamento. 102.2 El
acta es leída y sometida a la aprobación de los miembros del órgano colegiado al final de la misma sesión o
al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos específicos ya
aprobados, así como el pleno autorizar la ejecución inmediata de lo acordado. 102.3 Cada acta, luego de
aprobada, es firmada por el Secretario, el Presidente, por quienes hayan votado singularmente y por
quienes así lo soliciten.‖
Artículo 40.- Decretos Regionales
Los Decretos Regionales establecen normas reglamentarias para la ejecución de las
Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administración
Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano. Los
Decretos Regionales son aprobados y suscritos por la Presidencia Regional, con acuerdo
del directorio de Gerencias Regionales.
Los Decretos Regionales son normas de carácter administrativo, análogas a los
Decretos Supremos expedidos por el Poder Ejecutivo, y a los Decretos de Alcaldía
emitidos por los municipios, los cuales, similarmente, a lo redactado en el caso del
artículo 40º de la LOM, ―establecen normas reglamentarias y de aplicación de las
ordenanzas municipales, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y
eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de
interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal‖. Esta
última precisión no figura en el texto de la LOGR, por lo que eventualmente los Decretos
Regionales podrían regular asuntos que competen a los Consejos Regionales.
Este tipo de normas son regulatorias en esencia y por lo tanto procedimentales,
requiriendo para su existencia legítima, en la mayoría de los casos de una ordenanza
regional previa, que sea la cual reglamentan, o que se sustenten en el interés de la
ciudadanía y que se basen únicamente en competencias de carácter ejecutivo del
Gobierno Regional, no se establecen mayores requisitos para su aprobación, tales
como consultas a la ciudadanía, lo cual hubiera constituido una práctica muy saludable
de participación ciudadana que los GGRR pueden regular en cada una de sus
jurisdicciones. Nuestra legislación no regula nada específico en lo referido a la
posibilidad que el Ejecutivo regional a través de un decreto o norma similar, como una
especie de mecanismo de veto, pueda pronunciarse en contra de una Ordenanza
regional.
El mecanismo para declarar la inconstitucionalidad de un Decreto Regional,
debido al rango normativo que ostenta, sería la acción popular frente al Tribunal
Constitucional, o su inaplicación a un caso concreto mediante el control difuso de la
Constitución que efectúan los jueces peruanos.
Muy pocos Decretos Regionales han sido emitidos por los GGRR, y en algunos
casos normas que han tenido esta naturaleza han sido consideradas erróneamente
como Ordenanzas por los GGRR, tal es el caso de Amazonas que mediante Ordenanza
Regional N° 171-Gobierno Regional Amazonas/CR, institucionalizan el Día Internacional
de la Mujer, el 08 de marzo de todos los años (lo mismo ha hecho el Gobierno Regional
de Cajamarca en el año 2007), mediante la Ordenanza Regional Nº 177-Gobierno
Regional Amazonas-CR, por la cual declaran una de las prioridades del Desarrollo
Social Regional del Gobierno Regional de Amazonas, la Promoción de los Derechos al
Nombre y a la Identidad, así como la Ordenanza Regional del Gobierno Regional de
Cajamarca No 007-2005-GRCJ-CR que institucionaliza el 15 de octubre como el día
mundial de la mujer rural regional.
Presumimos que mientras las funciones específicas (expresiones concretas de
las competencias compartidas) de los Gobiernos Regionales no les sean transferidas en
su totalidad mediante el cumplimiento de las disposiciones del Sistema de Acreditación,
la utilización de los Decretos Regionales seguirá siendo bastante reducida y relacionada
únicamente con las competencias exclusivas que actualmente ejecutan los Gobiernos
Regionales y con las pocas competencias compartidas que ejercen.
cc:
LOM, art. 42º
Código Procesal Constitucional
Artículo 41.- Resoluciones Regionales
Las Resoluciones Regionales norman asuntos de carácter administrativo. Se
expiden en segunda y última instancia administrativa.
Los Niveles de Resoluciones son:
a) Ejecutiva Regional, emitida por el Presidente Regional.
b) Gerencial General Regional, emitida por el Gerente General Regional.
c) Gerencial Regional, emitida por los Gerentes Regionales.
Las Resoluciones Regionales son las formas específicas en las que se expresan
los actos administrativos de los GGRR, y se clasifican de acuerdo al órgano del
ejecutivo regional que las emite. Inclusive existen las Resoluciones Directorales
Regionales, que emiten los Directores Regionales de las diversas Direcciones
Regionales que pertenecían a los sectores del Gobierno Central, tema que se encuentra
sujeto a discusión una vez que las Direcciones Regionales sean integradas por
completo a la estructura orgánica de las Gerencias Regionales de los GGRR.
Las Resoluciones Ejecutivas Regionales generalmente designan a los
funcionarios de más alto nivel del Gobierno Regional, así como resuelven los recursos
administrativos en última instancia en algunos casos únicamente, además de delegar a
las demás Gerencias Regionales muchas de las facultades que tiene a su cargo el
Presidente Regional, descongestionando sus funciones administrativas. Las
Resoluciones Gerenciales Generales Regionales son las más utilizadas para casos de
sanciones por faltas disciplinarias y para normas aspectos que la Presidencia Regional
ha delegado a esta Gerencia. Las Resoluciones Gerenciales Regionales pueden ser
emitidas por cualquiera de las cinco Gerencias de Línea Regionales, o por las
Gerencias Regionales que en adición a éstas tenga a bien crear el Gobierno Regional.
Habría que preguntar si las resoluciones directorales regionales, ahora incorporadas a
la estructura del Gobierno Regional, son de igual rango o inferiores a las Resoluciones
Gerenciales Regionales, o si en todo caso estas últimas absorberían las resoluciones
directorales que tengan a su cargo.
Todas las Resoluciones Regionales son pasibles de los recursos administrativos
de reconsideración y apelación. No son aplicables los recursos de revisión en los
GGRR, salvo en materia tributaria y de contrataciones y adquisiciones, conforme lo
disponen las normas vigentes.
cc:
LPAG
LOM, art. 43º
Artículo 42.- Publicidad de las normas regionales
La norma regional de alcance general es obligatoria desde el día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial El Peruano, salvo plazo distinto expresamente señalado
en la misma, debiendo publicarse además en el diario encargado de las publicaciones
judiciales en la capital de la Región. Deben incluirse además en el portal electrónico del
Gobierno Regional. Los Acuerdos del Consejo Regional y los Decretos Regionales son
publicados de acuerdo al reglamento que dicte el Gobierno Regional y se difunden en su
portal electrónico.
Como un caso a citar del Derecho Comparado, en Italia, las leyes regionales son
promulgadas por el Presidente Regional, sin embargo la Constitución italiana deja al
futuro estatuto regional la regulación concreta de la publicación de estas leyes y
reglamentos regionales, los cuales usualmente se publican en la Gaceta Oficial y en el
Boletín de la región190. La promulgación y publicación de estas leyes regionales deben ir
precedidas del visto bueno del Comisario del Gobierno, sin este visto bueno no tiene
lugar la publicación de este tipo de leyes, inclusive en los casos en los cuales haya sido
impugnada por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional por vicios de legitimidad o
ante las Cámaras por estar en aparente contraste con el interés nacional o con el de las
otras regiones, por lo que la ley no tiene efectividad hasta cuando estos órganos hayan
emitido dictamen favorable191.
De acuerdo a lo dispuesto en el presente artículo, las Ordenanzas Regionales
(que entendemos fue lo que quiso decir el legislador al hablar de normas de interés
general, aunque con dicho término también se podría incluir a los Decretos Regionales)
deben publicarse en el Diario Oficial El Peruano para considerarse como exigibles y
válidas legalmente hablando, además de ello deberán ser publicadas en el diario
encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción regional. Entendemos que
una Ordenanza Regional que no cumpla con este requisito formal, aunque haya sido
aprobada por el Consejo Regional no será reconocida como legalmente válida, al no
satisfacer una de las características esenciales de las normas con rango de ley. Lo que
suele suceder en estos casos es que los GGRR publican la Ordenanza (el aspecto
formal de la misma) mediante la cual se aprueba determinado asunto, pero el texto
íntegro de la misma se encuentra en la Web del Gobierno Regional.
Esto no sucede de la misma forma con los Gobiernos Locales que no tienen la
exigencia de publicar sus Ordenanzas en El Peruano. El caso de los Decretos
Regionales y los Acuerdos del Consejo se regula por lo que disponga el Reglamento
que dicte el propio Gobierno Regional.
cc:
Constitución Política del Perú, art. 191º y 192º
LBD, art. 11.2
Artículo 43.- Garantías del ordenamiento regional
Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden impugnarse mediante los
mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular, respectivamente, en la
vía correspondiente. Las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en vía
administrativa y contencioso-administrativa, con arreglo a ley. Los procedimientos
administrativos en general, a nivel del Gobierno Regional, se rigen por el ordenamiento
jurídico de la República.
Se precisan con este artículo los mecanismos legales por los cuales se pueden
impugnar las normas regionales, indicándose las vías que correspondan, con lo cual se
reafirma el carácter de ley que poseen las Ordenanzas Regionales (ya mencionado en
la Constitución Política del Perú), de especie de Decretos Supremos que poseen los
Decretos Regionales, y de las Resoluciones Regionales como actos administrativos,
primero impugnables en la vía administrativa y luego en la vía judicial contenciosoadministrativa. Este artículo, recomendamos, debe ser tomado en cuenta por aquellos
legisladores que pretenden intervenir a GGRR que emiten normas presuntamente
inconstitucionales, ya que justamente los procedimientos establecidos en la presente
norma y en la LBD permiten anular aquellas disposiciones normativas erróneas o
190
191
Artículos 123º y 126º de la Constitución Italiana.
Cf. FERRANDO BADÍA, Juan, Op. Cit., pp. 402-403.
ilegales, sin necesidad de afectar los principios básicos de la descentralización política
contenida en la Constitución Política del Perú.
Al indicarse que los procedimientos de los Gobiernos Regionales se sujetan a
las disposiciones de la LPAG y de las normas respectivas que regulan a los
mencionados procedimientos administrativos en general. En relación a este tema,
resulta apropiado mencionar el caso, erróneo por cierto, del Gobierno Regional de LimaProvincias que aprobara su TUPA regional del año 2004 mediante una Resolución
Ejecutiva Presidencial, lo cual contravendría diversos artículos de la LPAG.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 200º
LPAG
Ley del Procedimiento Contencioso-Administrativo, Ley Nº 27584
Código Procesal Constitucional
Normas vinculadas a los procedimientos y sistemas administrativos nacionales
CAPÍTULO II
RÉGIMEN LABORAL
Artículo 44.- Régimen laboral
Los funcionarios y servidores a cargo de los Gobiernos Regionales se sujetan al
régimen laboral general aplicable a la administración pública, conforme a ley. El régimen
pensionario aplicable a los trabajadores señalados en el párrafo anterior se regula por la
legislación específica de la materia. Los trabajadores que se encuentren incorporados al
régimen del Decreto Ley Nº 20530, podrán mantener dicho régimen, de acuerdo a Ley.
Los demás trabajadores se regirán por las normas del Sistema Nacional de Pensiones o del
Sistema Privado de Pensiones, según corresponda, conforme a ley.
Esta norma tiene vigencia en tanto no se apliquen las disposiciones específicas
de la Ley Marco del Empleo Público (cuyo Título II acaba de ser derogado) o de la
famosa Ley de la Carrera Pública, que aún no se aprueba. Lo único que se han
aprobado son una serie de normas vinculadas al denominado servicio civil peruano, que
entendemos actúan como parches de una verdadera legislación laboral pública.
Ejemplo de ello son los Decretos Legislativos Nº 1023, por el cual se crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, el Nº 1024, por el cual se crea y regula el cuerpo de
Gerentes Públicos y el Nº 1025, por el que se aprueban normas de capacitación y
rendimiento del sector público.
Una primera precisión a realizar es que debe entenderse por funcionarios y
servidores de los GGRR a los empleados públicos en general, según lo establecido en
el Código de Ética de la Función Pública y su reglamento donde se establecen las
sanciones correspondientes a las infracciones que se cometan al mismo.
Hay que concordar este artículo con las normas de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, las disposiciones sobre la función pública en general, asimismo,
con lo referido a las modificaciones efectuadas a dichas normas y a las resoluciones
específicas emitidas por el extinto CND sobre el concurso público para elegir a los
Directores Regionales que pertenecían a los diferentes Sectores. En los casos
específicos de los Gobiernos Regionales de Lima-Provincias y el Callao, la situación
laboral de sus trabajadores es sui generis, por herencia de las disposiciones laborales
que regulaban en específico a estos ex CTARES, y por tanto en la actualidad gozan de
un régimen laboral privado, que no interfiere con su calificación como empleados
públicos del Estado (a la manera de PROINVERSION, FONAFE, los Organismos
Reguladores y todas las entidades públicas denominadas de Tratamiento Empresarial).
En cuanto al régimen pensionario se establece que aquellos trabajadores ya
incorporados a la Ley Nº 20530 podrán mantener dicho régimen, y los demás pueden
regirse ya sea por el Sistema Nacional de Pensiones o por el Privado (AFPs), de
acuerdo a las normas concretas sobre la materia.
Una norma que sí resulta de bastante utilidad para los GGRR en el plano laboral,
sobretodo para solucionar una serie de problemas vinculados con trabajadores no
productivos al interior de estas entidades se encuentra representada por el Decreto
Legislativo Nº 1026, mediante el cual se establece un régimen especial facultativo,
mediante la presentación ante la Secretaria de Gestión Pública de la PCM de un
expediente de modernización institucional, por parte de los GGRR y GGLL que deseen
implementar procesos de modernización institucional. Entre dichos procesos se
encuentran: incorporación de nuevos profesionales, modificación del presupuesto sin
incrementar plazas, mejora de la retribución económica de puestos claves, supresión de
plazas innecesarias del Presupuesto Analítico de Personal, medidas de cese de
personal bajo cualquier régimen de contratación por supresión de áreas, entre las
principales medidas, algunas de las cuales podrían resultar inconstitucionales de
primera intención.
A nivel de derecho comparado, resulta curioso señalar que en el caso de España
el personal de las CCAA representa el 47.8% del total de la administración pública
española, frente al 24.5% que representa el personal del Gobierno Central192. En el Perú
todavía no se tienen datos precisos de cuántos empleados públicos laboran y prestan
servicios para los Gobiernos Regionales en comparación con el Gobierno Central, por
diversas razones, entre las que se incluye el hecho que aún no se definen los Cuadros
de Asignación Personal definitivos de los Gobiernos Regionales, en tanto no se culmine
con los procesos de transferencias de competencias sectoriales.
cc:
192
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, D Leg. Nº 276, sus modificatorias y su Reglamento, aprobado por DS Nº
021-2000-PCM
Ley Nº 28175- Ley Marco del Empleo Público
DS Nº 043-2004-PCM, lineamientos para la aprobación del CAP en las entidades
públicas
Decreto Ley Nº 20530 y sus modificatorias
Ley Nº 26771, Ley que prohíbe ejercer la facultad de nombramiento y
contratación de personal en el Sector Público en casos de parentesco y su
reglamento, aprobado por
Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27515 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 033-2005-PCM
DS N° 002-2003-JUS, Art. 5
Todas las disposiciones referidas a pensiones y remuneraciones del sector
público, tales como el D.S. 070-98-EF y el D.S. 054-97-EF
Normas específicas que regulaban a los CTARES Callao y Lima
D. Leg. Nº 1023, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema
Administrativo de gestión de Recursos Humanos
D. Leg. Nº 1024, crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos
Según datos proporcionados por el Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP) de España,
Dirección General de Cooperación Territorial. Enero de 2002.
D. Leg. Nº 1025, aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector
público
Régimen especial facultativo para los GGRR y GGLL que deseen implementar
procesos de modernización institucional, D. Leg. Nº 1026
TÍTULO IV
FUNCIONES
CAPÍTULO I
FUNCIONES GENERALES
Artículo 45.- Funciones Generales
Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercerán con sujeción al
ordenamiento jurídico establecido por la Constitución, la Ley de Bases de
Descentralización y demás leyes de la República:
a) Función normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance
regional, regulando los servicios de su competencia.
b) Función de planeamiento.- Diseñando políticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases Descentralización y a la
presente Ley.
c) Función administrativa y ejecutora.- Organizando, dirigiendo y ejecutando los
recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas, necesarios para la
gestión regional, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales.
d) Función de promoción de las inversiones.- Incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales, creando los instrumentos necesarios para tal
fin.
e) Función de supervisión, evaluación y control.- Fiscalizando la gestión
administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales y la
calidad de los servicios, fomentando la participación de la sociedad civil. (*)
(*) Artículo modificado por el Artículo 4 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 45.- Concordancia de políticas sectoriales y funciones generales
a) Concordancia de políticas y funciones del Gobierno Regional y políticas
sectoriales
Es competencia exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar y
gestionar las políticas nacionales y sectoriales, las cuales se formulan
considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades
regionales, concordando el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la
República. Se ejerce con criterios de orden técnico-normativo y de la forma que
establece la Ley.
Los Gobiernos Regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus políticas
regionales y ejercen sus funciones generales y específicas en concordancia con las
políticas nacionales y sectoriales. Corresponde al Gobierno Nacional determinar la
jerarquización de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional,
regional o local, la que se aprobará mediante Decreto Supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinión técnica del Consejo Nacional
de Descentralización.
Un Gobierno Regional o una Junta de Coordinación Interregional pueden
administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen
capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados
con el Gobierno Nacional.
b) Funciones Generales
Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercerán con sujeción al
ordenamiento jurídico establecido por la Constitución, la Ley de Bases de la
Descentralización y demás leyes de la República:
1. Función normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance
regional y regulando los servicios de su competencia.
2. Función de planeamiento.- Diseñando políticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases de la Descentralización y a
la presente Ley.
3. Función administrativa y ejecutora.- Organizando, dirigiendo y ejecutando los
recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas, necesarios para la
gestión regional, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales.
4. Función de promoción de las inversiones.- Incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales y creando los instrumentos necesarios para
tal fin.
5. Función de supervisión, evaluación y control.- Fiscalizando la gestión
administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales y la
calidad de los servicios, fomentando la participación de la sociedad civil.”
En principio, es necesario indicar que muchas de las competencias
determinadas como exclusivas de los GGRR por la LBD, constituyen en realidad
funciones al interior de materias de competencias sectoriales y compartidas. Por lo que
la LOGR en su mayoría desarrolla las competencias compartidas de los GGRR y en los
artículos que siguen desarrolla cuáles son las funciones específicas que cumplirían los
GGRR una vez que les sean transferidas las competencias primordialmente
compartidas respectivas, ya que pueden ser ejercidas por distintos niveles de gobierno,
de acuerdo a lo establecido en las normas vigentes193.
En ese sentido, las entidades del Gobierno Central que tienen a su cargo
competencias compartidas con los GGRR no pueden desentenderse de las mismas por
simple interpretación directa de la LOGR, debido a que las funciones se dan en distintos
ámbitos de gobierno y, sobretodo, deben formalizarse las transferencias sectoriales a
los GGRR antes que estos puedan iniciar el cumplimiento de las funciones específicas
contenidas en esta norma.
Por ejemplo, dentro de las funciones que se consignan en el presente artículo, la
referida a los temas administrativos y ejecutores, debe guardar correlación estrecha con
los sistemas administrativos nacionales, pero para ello resulta crítico modernizar los
sistemas administrativos, para que sean de conocimiento público y de fácil ejecución,
para que se conviertan en herramientas de gestión y seguimiento de las políticas,
especialmente de aquellas que requieren de la intervención de varios niveles de
gobierno. Además los sistemas administrativos deben contener un conjunto sistémico
de incentivos que motiven comportamientos eficientes de las organizaciones públicas
para que éstas persigan de forma continua mejorar su producción de bienes y servicios
para el ciudadano194.
No se establece, a diferencia del sistema español, una competencia
específicamente ejecutiva de la legislación emitida por el estado de parte de los GGRR,
sistema en el cual inclusive se confieren potestades reglamentarias al primero que no
quedan bloqueadas y que permiten imponer ulteriores obligaciones y prescripciones
sobre la ejecución de la legislación respectiva195.
El TC ha expresado que las competencias regionales sólo serán aquellas que
explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo de
descentralización, de modo que lo que no esté señalado en ellas, corresponde a la
competencia exclusiva del Gobierno Central196. Inclusive las competencias propias de
los municipios constituyen un límite a la competencia ejecutiva de las CCAA, en el caso
español, en aquellas materias coincidentes, como urbanismo, vivienda, turismo197.
193
ZAS FRIS BURGA, Johnny. La Insistencia de la Voluntad. El Actual proceso peruano de
descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004), PRODES, Lima, 2004, pp. 262-266.
194
Hemos tomado estas importantes reflexiones de UGARTE, Mayén. Apuntes para …, Op. Cit., p. 80.
195
BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas‖. En:
MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. Estudios Sobre La Constitución Española: Homenaje Al Profesor
Eduardo García De Enterria,Madrid: Civitas, 1991, Vol. 4, Del Poder Judicial, Organización Territorial del
Estado, p. 3406.
196
Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional Nº 002-2005-PI/TC, publicada en el Diario El Peruano el
02 de marzo de 2005, fundamento 48. Esto se ve complementado con lo dispuesto en la LOPE.
197
BASSOLS COMA, Martín, Op. Cit., p. 3410. Esto se complementa con el hecho que las entidades locales
españolas pueden llevar a cabo por delegación o transferencia funciones o competencias propias de las
En la legislación comparada, concretamente en el caso alemán, se establece
que cuando los niveles sub-nacionales de gobierno caigan en supuestos de inactividad
existe la denominada orden de cumplimiento, pasándose luego a la acción sustitutoria
que se realiza a costa del gobierno negligente. Inclusive existen situaciones en las
cuales se envía a un comisario o delegado del gobierno para que ejecute
temporalmente algunas o todas las competencias de los municipios, y analógicamente
en nuestro caso, de las regiones. La medida más drástica es la disolución de la entidad
cuando se produce una grave incapacidad para atender sus asuntos competenciales198.
Asimismo, el sistema español establece que en el ejercicio de las competencias
transferidas o delegadas, las autoridades de las CCAA, habrán de ajustar su actuación,
en todo caso, a las instrucciones emanadas de las autoridades estatales competentes,
dando lugar el incumplimiento o inobservancia reiterada de las mismas, una vez
constatado, la revocación de la delegación o transferencia199.
En cuanto al derecho comparado, en el caso venezolano, los estados miembros
tenían como competencias: la administración y la demarcación territorial de las
entidades locales, y la policía urbana y rural locales, luego en los noventas se
identificaron nuevas competencias en los estados miembros aplicando el principio de
las competencias residuales, principalmente en los siguientes aspectos: comercio e
industria, medio ambiente, ordenación del territorio, obras públicas, vías de
comunicación, vivienda rural y participación ciudadana200.
En lo que respecta a Colombia, son competencias de las entidades
territoriales201departamentales, las referidas a la administración local, transporte, medio
ambiente, obras públicas, vías de comunicación, zonas de frontera, deporte, educación
y salud, estas materias no son las únicas, puesto que la ―ley podrá establecer para uno
o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa
y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la
CCAA, tal como sucede en el caso italiano, estando sometidos en el ejercicio de estas competencias a un
estricto control de las CCAA.
198
Cf. SOSA WAGNER, Francisco, Op. Cit., p. 3205. Lo cual no sucede en el sistema español, donde
puede afirmarse que el ―vaciamiento‖ de una competencia atribuida por el bloque de constitucionalidad se
erige en un criterio interpretativo general del Tribunal Constitucional español. Cf. CRUZ VILLALÓN, Pedro;
―La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las autonomías territoriales‖. En: MARTÍNRETORTILLO, Sebastián. Estudios Sobre La Constitución Española…, Op. Cit., p. 3362.
199
TORNOS, J, Legislación sobre Comunidades Autónomas. Madrid: Tecnos, 1982, p. 453. Según la
Constitución española, la revocación unilateral se produce a través del mismo instrumento normativo
utilizado para la descentralización: una ley orgánica sin ningún requisito material o procedimental
específico, salvo en lo que se refiere a su objeto. En ese sentido, el Estado puede recobrar las facultades
transferidas o delegadas por libre decisión al entender cesadas las causas que justificaron la habilitación o
simplemente considerar pertinente la reversión como consecuencia de un juicio de oportunidad, esto lleva a
Montilla a afirmar que no se ha transferido propiamente la titularidad competencial, sino propiamente el
ejercicio de las mismas. Cf. MONTILLA MARTOS, José Antonio, ―Las Leyes Orgánicas de Transferencia en
el Proceso de Homogeneización Competencial‖. En: R.A.P. Madrid: CEC, Nº 140, mayo-agosto 1996, p.
294.
200
Posteriormente con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público se dio inicio a un importante proceso de descentralización, dándose inicio
a la transferencia progresiva de competencias a los estados miembros como la familia y el menor, las
comunidades indígenas, la educación, la cultura y los monumentos históricos, el deporte y la recreación, los
servicios de empleo, los programas de formación profesional, la agricultura, industria, comercio, medio
ambiente, recursos naturales, el acondicionamiento territorial, obras públicas, vivienda popular, defensa del
consumidor, salud pública, nutrición, investigación científica y defensa civil.
201
Según lo definido por el artículo 286º de la Constitución colombiana, la entidad territorial constituye un
organismo de derecho público con capacidad suficiente dentro de los términos de la Constitución y la Ley
para ser depositario de competencias y funciones que deben ser desarrolladas con el grado de autonomía
que la misma norma fundamental y el legislador le otorguen, en un ámbito territorial predefinido. La entidad
territorial por tanto, implica necesariamente la capacidad de ser poseedores de instrumentos legales para
su actuación en el mundo legal como es el de la personalidad jurídica.
necesidad de mejorar la administración o prestación de los servicios públicos de
acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas‖202. El sistema colombiano acepta la posibilidad de la existencia
de regiones con un régimen jurídico prácticamente indefinido después de diez años de
vigencia de la Constitución. Esta modalidad de organización territorial se conceptúa, en
primer lugar, como un modelo de entidad político territorial con los mismos derechos y
prerrogativas de las otras formas de distribución territorial tipificadas en el texto
constitucional, generando una especie de alternativa para la división del territorio
colombiano203. Es por eso que algunos autores colombianos, encuentran una puerta
abierta para definir al Estado colombiano como un Estado Regional, en lo que se
denominaría como el ―tercer modelo de organización territorial‖ al cual se puede llegar si
la voluntad política se inclina en ese sentido204.
En Bolivia, La Ley de Descentralización Administrativa Boliviana reconoce al
prefecto, como autoridad política del departamento, un buen número de funciones y
materias de su competencias, tales como: orden interno, transporte, energía, desarrollo
agropecuario e industrial, investigación científica, medio ambiente, turismo,
administración local, educación, salud, deporte y cultura. Asimismo el artículo 14º de
dicha norma establece entre las funciones más importantes del consejo departamental
las referidas a: aprobar los planes, programas y proyectos para el desarrollo
departamento propuestos por el Prefecto, aprobar el proyecto de presupuesto
departamental, promover la coordinación con los gobiernos municipales, promover la
participación de la comunidad, fiscalizar los actos del prefecto, entre otras.
En Chile, se reconocen como competencias de las intendencias, denominadas
como ―parcialmente descentralizadas‖205, las referidas a: ordenamiento territorial,
infraestructura, medio ambiente, transporte público, producción, investigación científica
y tecnológica, educación, turismo, asistencia social y cultura, ejerciéndose en la mayoría
de estas competencias se ejercen mediante una acción de promoción206.
En Ecuador, los gobiernos seccionales autónomos207 son ejercidos por los
consejos provinciales, concejos municipales (de los cantones), juntas parroquiales y los
organismos que determine la ley para la administración de las circunscripciones
territoriales indígenas y afroecuatorianas208. Las materias de competencia de las
provincias ecuatorianas, específicamente de los consejos provinciales (que no tienen
capacidad de autorregulación) son las siguientes: vialidad, medio ambiente, riego y
manejo de cuencas y microcuencas hidrográficas, servicios públicos de interés
provincial, obras públicas, producción agrícola, pecuaria, industrial y minera, educación,
202
Artículo 302º de la Constitución Política Colombiana de 1991.
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, ―Panorama General del Derecho Administrativo en Colombia
(2004)‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, pp. 192-193.
204
Cf. VIDAL PERDOMO, Jaime. La Región en la Organización Territorial del Estado. Bogotá: Universidad
del Rosario, 2001, p. 12. Esto se contrapone a la tendencia de otros autores colombianos y de las
sentencias de la propia Corte Constitucional la cual sostiene que el sistema colombiano es definitivamente
unitarista, negando el federalismo, y que la gran limitante al régimen del unitarismo colombiano se
encuentra en la existencia de niveles de decisión autónomos (sobretodo en lo que definen como el ―poder
administrativo descentralizado‖), bajo la tutela del poder central, por lo que se aprecia una fórmula mixta de
distribución del poder sobre el territorio que juega acorde a las coyunturas políticas, por lo que el régimen
colombiano no se matricularía en una fórmula determinada, sino que juega con todas ellas. Cf. Corte
Constitucional Colombiana, Sentencia C-497, 3 de noviembre de 1994.
205
VERGARA BLANCO, Alejandro, Panorama General del Derecho Administrativo Chileno.En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 142.
206
Artículos 17º y 18º de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
207
Así se les denomina en Ecuador, a los niveles de gobierno subnacionales.
208
CAMPAÑA MORA, Joffre, ―Una visión sobre el derecho administrativo en el Ecuador‖. En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 366.
203
protección del niño y del adolescente, salud y turismo209. La gran diferencia del sistema
ecuatoriano de transferencia de competencias con otros sistemas se manifiesta en que
según la Ley de Descentralización y Participación Social de 1997, es potestad de los
Gobiernos Locales solicitar al Gobierno Central las competencias siendo obligatorio que
éste las transfiera, con ello la responsabilidad pesa más en las decisiones finales que
tomen las instancias locales que en la ejecución por parte del ámbito nacional,
estableciendo el sistema de convenios para formalizar la transferencia.
En Argentina, la Constitución nacional distribuye el poder del Estado entre la
Nación y las provincias. Las atribuciones estatales han sido clasificadas, de acuerdo al
ámbito y el modo de las mismas en la siguiente forma: a) delegadas al gobierno federal,
b) conservadas por las provincias, y c) concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos210.
De esta forma, en Argentina cada una de las provincias conserva todo el poder no
delegado, dándose sus propias instituciones y rigiéndose por ellas (poder residual de
las provincias)211. La Constitución argentina habría escogido un sistema según el cual
todo lo que no se atribuye al estado federal se considera reservado a los estados
miembros, pues la ―capacidad es la regla para éstos y la incapacidad es la
excepción‖212.
En Italia, las regiones con autonomía común tienen competencia normativa en
las siguientes esferas: organización de las funciones o de los entes administrativos
dependientes de la región; circunscripciones municipales; policía local o urbana; ferias y
mercados; beneficencia pública y asistencia sanitaria y hospitalaria; instrucción artesana
y profesional; asistencia escolar; museos y bibliotecas de los entes locales; urbanismo;
turismo e industria regional; vías, acueductos y obras públicas de interés regional;
navegación y transporte lacustres; aguas minerales y termales; canteras y hornagueras,
caza, pesca en las aguas interiores; agricultura y bosques; artesanado; otras materias
señaladas en las leyes constitucionales213.
En España, la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE), para el adecuado ejercicio competencial, impulsa el
proceso de reestructuración de la Administración periférica del Estado, en la línea de la
llamada ―Administración única‖ (atribución de las funciones ejecutivas a la
Administración de las CCAA), como una decidida profesionalización de numerosos altos
cargos (Directores Generales, Sub secretarios, Secretarios Generales Técnicos, Sub
delegados) elegibles únicamente entre personas de cualificación acreditada214.
En los denominados estados regionales, o regio-locales como el peruano, existe
un reparto horizontal de competencias, o distribución entre los órganos legislativos
estatales y regionales de las materias legislativas y un reparto vertical, cuando la misma
materia se distribuye entre los órganos legislativos estatales y regionales. El reparto de
competencias puede ser de enumeración bilateral: la constitución enumera las materias
asignadas al Estado y a las regiones, estatal, la constitución sólo enumera las
competencias del Poder central (constituciones federales) y enumeración regional, sólo
se enumeran las de las regiones, existiendo presunción de competencia a favor del
estado en las materias no atribuidas a las regiones.
209
Cf. Constitución Política Ecuatoriana de 1998.
CASSAGNE, Juan Carlos, ―El Derecho Administrativo Argentino‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo
Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 41.
211
Artículo 121º de la Constitución Nacional argentina.
212
BIDART CAMPOS, Germán. Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires, 1984, p. 131.
213
Para más información al respecto recomendamos: BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemática
Constitucional…, Op. Cit., pp. 82-84.
214
GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago; RIVERO ORTEGA, Ricardo, ―El Derecho Administrativo de
España‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 403.
210
En el reparto vertical se puede tener una competencia exclusiva, entendida
como que la región puede modificar o derogar las leyes que el Estado haya promulgado
sobre la misma materia, complementaria, en la cual corresponde al Estado fijar los
principios fundamentales que dirigen la legislación regional sobre dichas materias, e
integrativa, que se reduce a la promulgación de normas integrativas y de actuación por
parte de las regiones215. En el caso italiano, la competencia legislativa regional de las
regiones con estatutos comunes es complementaria (denominada en algunos casos
legislación concurrente, repartida o distribuida) e integrativa, en el caso de las regiones
con estatutos especiales, esta competencia es además exclusiva, lo cual quiere decir
que a región tiene además el poder de incidir sobre la reglamentación estatal para
adecuarla a sus necesidades e intereses particulares216.
Entre los ámbitos de competencia legislativa regional se encuentran normas de
derecho administrativo, de derecho penal administrativo y de derecho privado.
El tema particular de la jerarquización de las empresas de propiedad del Estado,
y cuáles de ellas pertenecerían a los Gobiernos Regionales sigue aún sin resolverse217,
ya que a la fecha de publicación de la presente obra aún no se expide el Decreto
Supremo específico del que hablan las normas vigentes, asunto que debe ser resuelto
por el MEF, con opinión de la PCM, y en concordancia con el mejor interés de las
poblaciones que se vean afectadas por dichas medidas.
Respecto a la afirmación realizada en el párrafo anterior, interpretando el
Decreto Supremo Nº 023-2004-PCM por el cual se establece la jerarquización de los
bienes del Estado por su alcance nacional, regional y local en el marco del proceso de
la descentralización, tal como lo dispuso el artículo 45º de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, se puede verificar que esta norma no contempló dentro de sus
disposiciones a las empresas del Estado administradas por el Gobierno Central218.
215
Según Ferrando Badía, citando a Virga, en la competencia integrativa los principios materiales contenidos
en las leyes estatales condicionan más estrechamente la actividad legislativa regional, de tal forma que sólo
consienten la promulgación de normas subsidiarias de actuación (secundarias respecto a las principales) y
de integración (regulan las materias que no hayan sido reglamentadas expresamente). Cf. FERRANDO
BADÍA, Juan, Op. Cit., p. 387.
216
De esta forma, las leyes promulgadas por el Estado sobre materias que son de la competencia exclusiva
de la región extienden su eficacia al territorio de la región sólo en el caso que hayan sido promulgadas con
anterioridad a la ley regional. Cf. Ibíd., p. 390.
217
A pesar que el Presidente de la República, en el año 2006, manifestó a la ciudadanía que entre las
medidas más importantes de la descentralización se encontraba la transferencia de las empresas
distribuidoras de electricidad: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL a los Gobiernos Regionales de Puno,
Ucayali y Arequipa, respectivamente, hecho que a la fecha no se ha llevado a cabo. El caso del anuncio
presidencial referido a que la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) pasaría a la administración del
Gobierno Regional del Cusco tampoco se ha concretizado, aunque el mismo deberá formalizarse mediante
una Ley del Congreso (a diferencia de lo que sucederá con las distribuidoras eléctricas en las que sólo se
requerirá de un DS), debido a que ENACO opera y tiene activos no sólo en el departamento del Cusco, sino
en varios departamentos que aún no constituyen una región.
218
En la parte de los considerandos del DS Nº 023-2004-PCM se precisa que las empresas estatales
deberán ser jerarquizadas mediante una norma legal específica (no especifican cual), por la especialidad de
su tratamiento y criterios técnicos de alcance regional y nacional de cada una de ellas. Esto se refleja en el
artículo 2.3, literal d), de la misma norma, cuando se dispone que constituye un bien que pertenece al nivel
nacional la infraestructura pública a cargo de la administración de Entidades públicas conformantes del
Gobierno Nacional, excepto las Empresas Estatales que deberán ser jerarquizadas mediante norma
específica. Ahora bien, la ―norma específica‖ debe entenderse, de manera restrictiva, es decir como un
Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, debido a lo consignado en el
artículo bajo comentario, ya que dicha disposición normativa hace mención expresa a las empresas del
Estado, como uno de los bienes estatales que requieren estar jerarquizados mediante Decreto Supremo.
A esto se añade lo establecido en el primer párrafo del Artículo 72º de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, de acuerdo con la modificación dispuesta por la Ley
Nº 27902, que dispone que son recursos de los Gobiernos Regionales, entre otros
establecidos por dicho artículo, los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción
que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y gradualidad
establecidos en los Artículos 45º Inciso a) y 81º de la referida LOGR.
De acuerdo a ello, las disposiciones antes mencionadas precisan los elementos
esenciales que deberán tomarse en cuenta para determinar las empresas del Estado
que deberán transferirse a los Gobiernos Regionales: que se encuentren dentro de la
circunscripción de una región o departamento determinado y que su alcance involucre a
dicha región o departamentos. Dichos elementos deben aplicarse en concordancia con
el principio de subsidiariedad contenido en el Inciso f) del Artículo 4º e Inciso a) del
Numeral 14.2 del Artículo 14º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la
Descentralización, así como en el Numeral 10 del Artículo 8º de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y con el concepto de ―interés nacional‖ señalado en diversas
sentencias del Tribunal Constitucional referidas a conflictos de competencias
producidos entre entidades de distintos niveles de gobierno.
Por tanto, para establecer si una empresa del Estado se encuentra dentro de la
jurisdicción de un Gobierno Regional, debe considerarse, en primer término, el lugar en
el cual se ubican los activos que intervienen directamente en su cadena productiva. De
otro lado, para establecer si una empresa del Estado tiene alcance regional debe
considerarse el ámbito de cobertura de los servicios prestados o de comercialización de
los bienes producidos, bajo el criterio de demanda atendida, ya que ello permite
establecer claramente si hoy en día los bienes y servicios que pueda ofrecer una
empresa impactan económicamente en la jurisdicción de un Gobierno Regional
determinado o en más de una. Si ambos factores confluyen, entonces se determinará
que la mencionada empresa ha dejado de pertenecer a la esfera del Gobierno Central y
corresponde ser transferida al Gobierno Regional respectivo.
Finalmente, y sin perjuicio de la jerarquización de las empresas del Estado que
dispone este artículo de la LOGR, el mismo dispositivo contempla la posibilidad que un
Gobierno Regional o una Junta de Coordinación Interregional puedan participar en la
administración de activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen
capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados con
el Gobierno Nacional, lo cual no deja de ser una interesante alternativa para el
funcionamiento y dirección que requieren las empresas del Estado.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 192º, inciso 7
LBD, art. 14º y 47º al 64º
LOM, art. 73º
LOGR, art. 8º, 72º y 81º
Jerarquizan los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local, DS Nº
023-2004-PCM, artículo 2.3
CAPÍTULO II
FUNCIONES ESPECÍFICAS
Artículo 46.- Contexto de las funciones específicas
Las funciones específicas que ejercen los Gobiernos Regionales se desarrollan en
base a las políticas regionales, las cuales se formulan en concordancia con las políticas
nacionales sobre la materia.
En cuanto a las funciones específicas que corresponde desarrollar en la medida
que se vayan transfiriendo las competencias sectoriales respectivas a los GGRR,
conforme a las normas vigentes y los cambios recientes en las disposiciones del
Sistema de Acreditación, se debe recalcar que el principio de competencia se subordina
al principio de jerarquía normativa, por lo que la unidad prima sobre la diversidad. De
esta manera, el TC ha señalado que el Gobierno Constitucional del Perú no puede
verse soslayado por una autonomía excesiva que quieran arrogarse los Gobiernos
Regionales en estos ámbitos, aún cuando ejerzan efectivamente todas las funciones
específicas que les sean transferidas. En ese sentido, cobra importancia la
homologación de las soluciones técnicas, con la notable aproximación de los
mecanismos formales empleados para hacer posible el reparto de competencias y
permitir su ejercicio, articulando los poderes separados en un sistema único capaz de
funcionar con eficacia219.
Así se ha afirmado que por medio de la descentralización, el Estado controlador
se descarga de una parte de sus controles, en primer grado: fija las directrices
generales y deja el derecho de inspección a los administrados sobre la eficacia de los
administradores que surgen de sus filas. En el sector descentralizado hay flexibilidad, el
control es más distante, aunque atento, durante la fase de utilización de competencias
discrecionales. En ambos sectores, el control Inter-administrativo vigila la oportunidad
de las acciones administrativas para que no contradigan las normas gubernamentales y
legislativas y para que favorezcan su ejecución220.
Los criterios para la repartición de competencias en las experiencias del Derecho
Comparado han sido de diversa índole: políticos, ideológicos, económicos y de técnica
jurídica, pudiendo reducirse los tres primeros a los conceptos de democracia y
solidaridad221. Jurídicamente, se recomienda que los criterios adecuados para la
distribución de competencias sean:
Por materias taxativas y por lista; de exclusiva competencia sobre la legislación y
ejecución de las mismas por el Estado. Materias compartidas establecidas por listas, en
las respectivas leyes orgánicas y a través de dos criterios: la legislación de base
corresponde al Estado y la legislación de desarrollo y ejecución corresponde a las
regiones.
En cuanto a la transferencia efectiva de competencias por parte del Gobierno
Central a los Gobiernos Subnacionales, de acuerdo a lo supervisado por la Defensoría
del Pueblo a setiembre de 2006, el proceso de efectivización de la transferencia de
competencias contenidas en el Plan Anual 2004 se ha limitado a la suscripción de Actas
sustentatorias y de Entrega y Recepción; así como a la entrega, en algunos casos, del
acervo documentario, sin que se efectúe en ningún caso la transferencia de los recursos
presupuestales, logísticos ni humanos vinculados a las funciones que se transfieren222.
219
MUÑOZ MACHADO, Santiago. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Madrid: CIVITAS,
1982, p. 318.
220
LUCAS VERDÚ, Pablo. Curso de Derecho Político. Madrid: Editorial Tecnos S.A, Vol. IV, 1984, pp. 670671.
221
GERPE, Manuel, ―Criterio para un reparto de competencias entre el Estado y las Regiones‖; En:
Federalismo y Regionalismo, Op. Cit., p. 472.
222
Defensoría del Pueblo, Reporte de la supervisión de la Defensoría del Pueblo sobre la transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Defensoría del Pueblo, 2006, p. 12.
Por estas razones, podemos afirmar que no se estaría cumpliendo cabalmente con el
principio de neutralidad fiscal, similar al de suficiencia, el cual señala que el
financiamiento descentralizado debe ser suficiente para financiar los gastos de los
GGRR y GGLL223.
Se debe señalar que las funciones específicas contempladas en la presente
norma han sido, en nuestra opinión, indebidamente desagregadas en facultades, esto
ha sido contemplado, en gran medida, en los planes anuales de transferencia de
competencias de los últimos años.
Siguiendo con esta línea de ideas, los mayores problemas que se han
presentado en cuanto a la transferencia de funciones por medio del sistema de
acreditación han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos específicos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso público, escasa concertación
entre Sectores y Gobiernos Regionales y falta de adecuación administrativa,
especialmente en el caso del Gobierno Regional del Callao224. En el caso de las
adecuaciones administrativas es responsabilidad de los Sectores realizar las acciones
pertinentes, como por ejemplo establecer la pertinencia de conformar Direcciones
Regionales de determinados ámbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas gerencias regionales se
convierten automáticamente en Direcciones Regionales a falta de éstas.
Cabe resaltar que muchas críticas se han esgrimido sobre la operatividad y
funcionalidad del Sistema de Acreditación en cuanto a las finalidades que contempla,
puesto que en los dos primeros años de vigencia del mismo éste se ha reducido a un
recuento o chequeo de insumos comunes en todos los GGRR que recibirán
determinada función225. Así, esto requiere de un proceso de acompañamiento para no
sólo verificar que existen los insumos, sino también analizar cómo la combinación de
éstos (recursos humanos, materiales, financieros, sociales y políticos) permite producir
los bienes y servicios deseados, y de acuerdo a ello, definir los procesos de creación de
capacidades adecuados a los problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales226. Los
aspectos positivos que se han contemplado con referencia al Sistema de Acreditación
se conectan con la creación de espacios de concertación y planificación
institucionalizados en los Gobiernos Regionales, inicio de la transferencia concreta de
recursos y funciones en los niveles descentralizados y la puesta en marcha del
presupuesto participativo con carácter obligatorio para todos los GGRR.
A nuestro entender, y con el fin de clarificar un tanto el controvertido aspecto de
las competencias de los Gobiernos Regionales peruanos, debemos precisar que la
LOGR se lee de distintas formas en lo que respecta a los artículos que vienen a
continuación, desde el 47º al 65º inclusive.
De esta manera tenemos, por un lado, Gobiernos Regionales que han
acreditado ser competentes para el ejercicio de las funciones (y facultades)
Recomendamos revisar con detalle esta publicación donde se analiza el proceso de transferencia de
funciones en diversos sectores a nivel nacional.
223
Cf. VVAA, Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Santiago de Chile: CEPAL, 1993.
224
Fuente: página Web de la Secretaría de Descentralización de la PCM. Defensoría del Pueblo:
Descentralización y Buen Gobierno.
225
Otras críticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditación se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinición de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de producción de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditación y el de formulación y
aprobación del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Día, IDD (www.grupoidd.org), entre otros.
226
UGARTE, Mayén, Op. Cit. p. 68.
consignadas en los Planes Anuales de Transferencia de los años pasados y que por
tanto ya pueden poner en práctica dichas funciones, que son muy pocas en realidad.
Por otro lado, tenemos a Gobiernos Regionales que sólo han acreditado ser
competentes para el ejercicio de una reducida parte de dichas funciones, por lo que no
pueden ejercer aquellas para las que no han sido acreditados. Asimismo, tenemos leyes
específicas en el país que regulan muchas de las funciones que figuran en la presente
Ley Orgánica y que respecto a las cuales los Gobiernos Regionales vienen ejerciendo
sin necesidad de acreditación alguna. Esto se verifica por ejemplo, en los casos de
funciones relativas al ambiente o a Defensa Civil, cuyas normas específicas ya asignan
responsabilidades concretas a los Gobiernos Regionales.
Presuponemos entonces que para este tipo de funciones la acreditación se
reduce a una mera formalidad que indicaría en todo caso la no necesidad de acreditar
nada para las mismas. Si es que se cumple con lo dispuesto en el Plan Anual de
Transferencias del año 2007 donde se simplifica el procedimiento de acreditación a
través de una Directiva emitida por la PCM, y para el año 2008 ya se han transferido la
casi totalidad de las funciones específicas que vamos a analizar muy sucintamente (por
la naturaleza del presente trabajo) en el comentario que realizaremos de los próximos
artículos (funciones pertenecientes a competencias compartidas de los Gobiernos
Regionales) entonces recién podremos decir que la LOGR se lee de igual forma para
todos los GGRR.
Este es un dato curioso que muchos expertos en la materia han obviado de
comentar, por cuanto no se puede exigir a un GGRR que cumpla determinada función
específica para la que aún no ha sido acreditado, así ésta figure consignada en la
LOGR (claro, con las excepciones que hemos mencionado respecto a normas de
sistemas administrativos específicos). Como es difícil que todos los GGRR del Perú
acrediten estar aptos para todas las funciones específicas que les deberán ser
transferidas, entonces consideramos que nuestro criterio de interpretación se
mantendrá vigente en tanto existan diferentes lecturas de las funciones específicas
regionales, de acuerdo al Gobierno Regional en concreto del cual se trate.
cc:
LBD, Quinta Disposición Transitoria
LOGR, artículo 85º
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, DS Nº 80-2004-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2007, aprobado por DS 036-2007-PCM
Directiva 001-2007-PCM/SD “Normas para la ejecución de la Transferencia del
año 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones sectoriales
incluidas en los Planes Anuales de Transferencia”, aprobada mediante
Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 003-2007-PCM/SD
Exp. Nº 00002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 53 (Sentencia del TC)
Artículo 47.- Funciones en materia de educación, cultura, ciencia,
tecnología, deporte y recreación.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de
educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación de la región.
b) Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo regional, los programas de
desarrollo de la cultura, ciencia y tecnología y el programa de desarrollo del
deporte y recreación de la región, en concordancia con la política educativa
nacional.
c) Diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos
de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica y respondiendo a
las necesidades e intereses de los educandos.
d) Promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de oportunidades para
todos.
e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educación
inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinación con el
Gobierno Local y en armonía con la política y normas del sector correspondiente y
las necesidades de cobertura y niveles de enseñanza de la población.
f) Modernizar los sistemas descentralizados de gestión educativa y propiciar la
formación de redes de instituciones educativas, en coordinación con el Ministerio
de Educación.
g) Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas de
alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales.
h) Integrar los distintos programas educativos regionales en una política integral
orientada, en lo económico, a la mejora en la productividad y competitividad de la
región; en lo social, a propiciar la igualdad de oportunidades, la integración y la
inclusión a nivel regional; en lo político, al afianzamiento de los mecanismos de
participación ciudadana y rendición de cuentas en los distintos niveles de
gobierno, y en lo cultural, al desarrollo de una cultura de paz y reconocimiento y
respeto a la diversidad.
i) Promover permanentemente la educación intercultural y el uso de las lenguas
originarias de la región.
j) Promover e incentivar la investigación, la extensión en las universidades y en
otras instituciones educativas de nivel superior, en función del desarrollo
regional.
k) Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las
instituciones artísticas y culturales de la región, en coordinación con los
Gobiernos Locales.
I) Declarar, proteger, conservar y promover en coordinación con los gobiernos
locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural regional y local.
(*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:
"l) Proteger y conservar, en coordinación con los Gobiernos Locales y los
organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la
región, así como promover la declaración por los organismos competentes de los
bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la región."
m) Diseñar e implementar las políticas de infraestructura y equipamiento, en
coordinación con los Gobiernos Locales.
n) Identificar, implementar y promover el uso de nuevas tecnologías eficaces y
eficientes para el mejoramiento de la calidad de la educación en sus distintos
niveles.
o) Desarrollar e implementar sistemas de información y ponerla a disposición de la
población.
p) Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por la
región en materia educativa y apoyar las acciones de evaluación y medición que
desarrolla el Ministerio de Educación, así como contribuir al desarrollo de la
política de acreditación y certificación de la calidad educativa en el ámbito de su
competencia.
q) Fomentar y participar en el diseño, ejecución y evaluación de proyectos de
investigación, experimentación e innovación educativa que aporten al desarrollo
regional y al mejoramiento de la calidad de servicio educativo.
r) Desarrollar los procesos de profesionalización, capacitación y actualización del
personal docente y administrativo de la región, en concordancia con el plan
nacional de formación continua.
s) Fortalecer en concordancia con los Gobiernos Locales, a las instituciones
educativas, promoviendo su autonomía, capacidad de innovación y
funcionamiento democrático, así como la articulación intersectorial y la
pertenencia a redes, con participación de la sociedad.
t) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedagógico y administrativo a las
unidades de gestión local.
u) Impulsar y articular la participación de las universidades, empresas e
instituciones de la sociedad civil en la ejecución de los planes de desarrollo
regional227.
Se ha señalado a nivel doctrinal, con bastante acierto, que las funciones en
materia de educación no serán efectivamente descentralizadas sino trascienden los
niveles regional y municipal, es decir si no pueden hacer responsables a los directores
de un determinado colegio o a los que conducen un instituto frente a la ciudadanía.
227
Las modificaciones aprobadas desde el literal q) al u) del artículo 47º fueron incluidos por sugerencia de
los congresistas de la cédula parlamentaria aprista.
En Europa y Norte América, por ejemplo, ―la educación primaria constituye una
responsabilidad concurrente del gobierno central, gobiernos estatales y locales, pero la
función del nivel superior del gobierno suele limitarse al financiamiento y no se extiende
a la gerencia de las operaciones cotidianas‖228.
Según Finot, desde el plano económico lo que sí tiene una demanda
geográficamente diferenciada —y por tanto sería conveniente descentralizar en función
de esa diferenciación— sería la definición del contenido de cada competencia estatal,
por ejemplo, los programas mínimos en educación o el contenido de la canasta en
materia de servicios de salud (esto último en función de perfiles epidemiológicos).
Dentro del concepto de descentralización económica, también sería conveniente
descentralizar la producción de los servicios de educación y salud hasta el nivel de
unidad productiva (establecimiento) y abriéndola a establecimientos no públicos,
aunque bajo condiciones que aseguren calidad y competencia en igualdad de
condiciones y, sobre todo, que no haya pérdidas sino ganancias en equidad social. Ello
implica no solamente desarrollar regulaciones y establecer un sistema de subsidios (a la
oferta o a la demanda, según sean los casos) sino —más difícil— contar con la
capacidad para controlar el cumplimiento de esas regulaciones y para operar los
sistemas de subsidios. Para esto último sería particularmente útil aprovechar las
ventajas que, en principio, los gobiernos locales tendrían, por su mayor proximidad al
ciudadano229.
Ahora bien: tanto para la operación de subsidios como para la organización de la
provisión de los servicios, ocurre nuevamente que la división político-administrativa no
coincide con la distritación técnica que resultaría más eficiente. Una manera de resolver
este problema sería que cuando no hubiera esa correspondencia se trasladara esas
competencias al nivel superior. Otra, preguntarse al menos, si siguiendo el principio de
subsidiariedad, a través del asociativismo no se encontraría una solución más eficiente.
En síntesis: en lo que se refiere a la provisión de una canasta social sería
recomendable mantener centralizadas —o recentralizar— las decisiones en lo que
corresponde a estructura, niveles y financiamiento de dicha canasta; descentralizar
políticamente lo que se refiere al contenido y organización de la provisión, y tender a
descentralizar económicamente, hacia establecimientos, las decisiones sobre
producción de los servicios y bienes que harían parte de esa canasta. También sería
conveniente contar con el concurso de los gobiernos locales para el control de
regulaciones (por ejemplo sobre calidad de los servicios de educación y salud) y la
operación de un sistema de subsidios, pero esta última sería una descentralización
operativa (no política)230.
A nivel de educación, se han conseguido relativos avances con la emisión de la
Ley General de Educación donde se establecen funciones y competencias para los
diferentes niveles de gobierno, incluyendo funciones para las Unidades de Gestión
Educativa Local (UGEL) y las escuelas propiamente dichas. No olvidar además que
para el caso de los GGLL la LOM establece funciones específicas en materia educativa
para estas entidades. De acuerdo a las principales normas sobre educación en el país
228
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Más allá del centro, Washington:
Banco Mundial, 1999, p. 24.
229
FINOT, Iván, Op. Cit. El autor afirma que entregar a los gobiernos locales la responsabilidad de operar
esos sistemas no sería una descentralización política (el poder decisión sobre qué, cuánto y con qué
recursos, en lo que se refiere a subsidios, permanecería centralizado) sino operativa.
230
FINOT, Iván, Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local. Santiago de
Chile: ILPES, Publicación de las Naciones Unidas, Octubre 2003, pp. 24 y 25.
se puede llegar al siguiente cuadro de funciones en la materia por nivel de gobierno
involucrado:
Funciones en educación de los niveles de Gobierno
Gobierno Nacional
Ministerio de
Educación
LGE Art.68
Gobierno Regional
LGE,
ReglamentosLOGR
GDS
Unidad de Gestión
Dirección Regional Educativa Local /
LOGR
LGE
Art. 74
a) Definir, dirigir,
regular y evaluar la
a) Formular, aprobar,
ejecutar, evaluar y
política educativa y
pedagógica nacional
y establecer
políticas de equidad.
administrar las
políticas regionales
de educación, cultura, de la política
ciencia, tecnología,
educativa regional
deporte y recreación. y nacional.
b) Formular,
aprobar, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo nacional.
b) Diseñar, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo regional y
los programas de
cultura, ciencia,
tecnología, recreación
y deporte.
c) Conducir el
proceso de
planificación de la
eduación.
h) Integrar los
diferentes programas
educativos
regionales.
o) Elaborar normas
técnicas de carácter
arquitectónico,
estructural y
urbanístico para el
desarrollo de la
infraestructura
educativa
n) Asegurar, desde
una perspectiva
intersectorial, la
atención integral de
los estudiantes para
garantizar su
desarrollo
m) Diseñar e
implementar las
políticas de
infraestructura y
equipamiento en
coordinación con los
Gobiernos Locales.
a) Contribuir en la
formulación
b) Diseñar,
ejecutar y evaluar
el proyecto
educativo de su
jurisdicción.
m) Determinar las
necesidades de
infraestructura y
equipamiento, así
como participar en
su construcción y
mantenimiento con
el Gobierno
Regional y Local.
Gobierno Local
LOM
Institución
Educativa LGE.
Art. 68
a) Elaborar,
aprobar, ejecutar
y evaluar
el proyecto
educativo
institucional; así
como el plan
anual y su
reglamento
interno.
f) Facilitar
programas de
apoyo a los
servicios
educativos de
acuerdo a las
necesidades de
los estudiantes,
en condiciones
físicas y
ambientales.
h) Diseñar,
ejecutar y
evaluar
proyectos de
innovación
pedagógica y de
gestión,
experimentación
e investigación
educativa.
b) Organizar,
conducir y
evaluar sus
procesos de
gestión
institucional y
pedagógica.
e) Propiciar un
ambiente
institucional
favorable al
desarrollo del
estudiante.
Art. 82
Art. 84
2) Diseñar,
ejecutar y
evaluar
el proyecto
educativo de su
jurisdicción.
6) Apoyar la
creación de
redes
educativas para
la participación
y cooperación
entre centros y
programas
educativos.
equilibrado.
b) Organizar
Programas
especiales de apoyo
al servicio educativo
que sirva para
compensar las
desigualdades y
lograr equidad en el
acceso, procesos y
resultados
educativos
e) Promover, regular,
incentivar y
supervisar los
servicios de
educación primaria,
secundaria y superior
no universitaria.
s) Fotalecer las
instituciones
educativas,
promoviendo su
autonomía, capacidad
de innovación y
funcionamiento
democrático.
f) Asesorar la
gestión
pedagógica y
administrativa de
las instituciones
educativas,
fortaleciendo su
autonomía.
a) Otorgar
certificados,
diplomas y
títulos según
corresponda.
m) Rendir
cuentas
anualmente,
ante la
comunidad
educativa, de su
gestión
pedagógica,
administrativa y
económica.
k) Participar, con
el Consejo
Educativo
Institucional, en
la evaluación
para el ingreso,
ascenso o
20) Promover
la consolidación
de una cultura
de ciudadanía
democrática y
g) Conducir el
fortalecer la
proceso de
identidad de la
evaluación y de
permanencia del población
ingreso del
personal
campesina,
personal docente y docente y
nativa y afro
administrativo.
administrativo.
peruana
j) Establecer un
plan nacional de
transparencia en la
gestión que
consolide una ética
pública.
Conducir el proceso
de concurso público
de los Directores de
las UGEL y designar
a los ganadores.
Reg. De gestión
Art.54-h)
p) Fortalecer el
funcionamiento de
Organismos
Públicos
Descentralizados y
regular la relación
de éstos con el
Ministerio
c) Regular y
supervisar las
actividades y
servicios que
brindan las
instituciones
educativas.
e) Prestar apoyo
administrativo y
logístico a las
instituciones
educativas
públicas.
4) Monitorear
la gestión
pedagógica y
administrativa
de las
n) Actuar como
instituciones
instancia
educativas de
administrativa en su jurisdicción,
asuntos de su
fortaleciendo su
competencia.
autonomía.
r) Desarrollar los
procesos de
profesionalización,
capacitación y
actualización del
personal docente y
administrativo de la
región
e) Desarrollar
acciones de
Desarrollar
formación y
acciones de
capacitación
personal.
permanente.
c) Diversificar y
p) Identificar las
complementar el
necesidades de
currículo básico,
capacitación del
realizar acciones
personal docente y tutoriales y
administrativo, y
seleccionar
desarrollar
libros de texto y
programas de
material
capacitación.
educativo.
3) Promover la
diversificación
curricular.
.
h) Definir las
políticas sectoriales
de personal,
programa de
mejoras del
personal directivo,
c) Diversificar los
currículos nacionales
atendiendo a la
realidad, necesidades
e intereses de los
educandos.
n) Identificar,
implementar y
promover el uso de
docente y
nuevas tecnologías
administrativo.
eficientes y eficaces
Implementar la
para mejorar la
carrera pública
calidad de la
magisterial.
educación.
Incentivar la creación
de Centros de
Recursos Educativos
y tecnológicos que
contribuyan a mejorar
el aprendizaje.
p) Evaluar
periódicamente los
logros alcanzados por
la región en materia
f) Dirigir el Programa de educación. Apoyar
Nacional de
las acciones de
Formación y
evaluación y medición
Capacitación
que desarrolla el
Permanente del
Ministerio de
Magisterio.
Educación.
c) Elaborar los
Asegurar la calidad y
diseños curriculares la oportunidad de la
básicos y establecer formación inicial y el
lineamientos
servicio de los
técnicos para su
profesores en su
diversificación.
ámbito.
m) Promover y
apoyar la
diversificación de
los currículos de
las instituciones
educativas.
g) Formular,
ejecutar y
evaluar el
presupuesto
anual de la
institución.
j) Cooperar en
las diferentes
actividades
educativas de la
comunidad.
i) Promover el
desarrollo
educativo,
cultural y
deportivo de su
comunidad.
d) Diseñar
programas
nacionales de
aprovechamiento de
nuevas tecnologías g) Ejecutar y evaluar
de información y
programas de
comunicación.
alfabetización.
i) Apoyar el
desarrollo y
adaptación de
nuevas
tecnologías de
comunicación y de
información para
mejorar el sistema
educativo.
m) Promover una
evaluación formativa
que motive el
desarrollo integral
del estudiante.
j) Promover y
ejecutar
estrategias y
programas de
alfabetización.
8) Apoyar la
incorporación y
desarrollo de
nuevas
tecnologías
para la mejora
del sistema
educativo.
9) Promover,
coordinar,
ejecutar y
evaluar los
programas de
alfabetización
7) Impulsar y
organizar el
Consejo
Participativo
Local de
Educación,
acuerdos
concertados y
vigilancia
ciudadana.
12) Promover
la protección y
difusión del
patrimonio
cultural de la
nación..
Defensa y
conservación
de los
monumentos ar
queológicos,
históricos y
artísticos
i) Liderar la gestión
para conseguir el
incremento de la
inversión educativa
y consolidar el
presupuesto
nacional de
educación, así como
los planes de
inversión e
infraestructura
educativa.
p) Establecer los
lineamientos
básicos para
garantizar la
participación de la
sociedad civil en la
orientación y
mejoramiento de la
educación.
s) Asesorar en la
formulación,
i) Promover la
ejecución y
educación
evaluación del
intercultural y el uso
presupuesto anual
de lenguas originarias de las instituciones
de la región.
educativas.
13) Promover la
cultura de la
prevención y
educación para
la preservación
del medio
ambiente.
c) Promover una
cultura de derechos,
de paz y de igualdad
de oportunidades
para todos.
17) Promover
espacios de
participación
del adulto
mayor. (Artículo
84)
b) Formular, ejecutar
y evaluar el
presupuesto
educativo de la
región.
u) Impulsar y
articular la
participación de las
universidades,
empresas e
instituciones de la
sociedad civil en la
ejecución de los
planes de desarrollo
regional.
e) Declarar, proteger,
conservar y promover
el patrimonio cultural
regional y local.
k) Promover y
difundir las
manifestaciones
culturales y potenciar
las instituciones
artísticas y culturales
de la región.
m) Formular,
ejecutar y evaluar
su presupuesto en
atención a las
necesidades de
los centros y
programas
educativos.
18) Normar,
coordinar y
fomentar el
deporte y la
recreación de la
niñez y el
vecindario.
k) Impulsar la
actividad del
Consejo
Participativo Local
Educación, para
lograr acuerdos
concertados y
promover la
vigilancia.
Construcción
de campos
deportivos y
recreacionales
i) Promover
centros culturales,
bibliotecas, teatros
y talleres de arte,
así como el
deporte y la
recreación
19) Promover
actividades
culturales.
11) Organizar y
sostener
centros
culturales,
bibliotecas,
teatros y
talleres de arte
en provincias,
distritos y
centros
poblados
El tema en sí es sumamente complejo por la cantidad de implicancias que posee
la materia educativa en el país, la cual en el presenta artículo ha sido puesta en el
mismo nivel que los asuntos científicos, tecnológicos, deportivos y recreativos, por lo
que las funciones en esta área específica son diversas y sumamente profundas. Es así
que muchas funciones consignadas en este artículo no se realizaban adecuadamente
por el Gobierno Central o simplemente no se realizaban. Se debe desarrollar además la
capacidad de un cumplimiento efectivo de las funciones en relación con la Ley General
de Educación, el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente, el
Proyecto Educativo Nacional y los Proyectos Educativos Regionales.
La coyuntura de principios del año 2008 en lo que respecta a las políticas
nacionales en educación dictadas por el Gobierno Central, concretamente referidas a la
evaluación del magisterio, en cuanto a su nombramiento o ingreso al sector por el
criterio de poner como requisito principal el haber pertenecido al tercio superior de las
instituciones educativas en las cuales obtuvieron su grado, puso en el tapete una seria
discusión sobre los ámbitos y límites competenciales del Gobierno Nacional y de los
GGRR en temas trascendentales como la educación de todos los peruanos.
Una de las interrogantes más serias que se han planteado a raíz del problema
suscitado y que involucró la emisión de una serie de Ordenanzas Regionales en las que
se desconocía un Decreto Supremo emitido por el MINEDU sobre el particular, es el
razonamiento de si estas normas resultaban válidas a pesar que el DS tenía rasgos de
ser ciertamente inconstitucional y que además cada Gobierno Regional tendría las
facultades necesarias para determinar políticas regionales vinculadas al magisterio de
sus jurisdicciones.
En nuestra opinión, y retrocediendo un poco a los comentarios expresados en lo
referido al sistema normativo regional, las normas que rigen sistemas administrativos o
técnicos del Estado, semejantes a las de las políticas nacionales peruanas no pueden
ser desconocidas por los GGRR, mucho menos con la emisión de Ordenanzas
Regionales, que si bien poseen el rango de ley en sus jurisdicciones y que por ello
algunas autoridades regionales erróneamente consideran que son superiores a
cualquier Decreto Supremo. Si la norma emitida por el Gobierno Central presenta
rasgos o características de inconstitucionalidad, la vía correcta para demandar la misma
constituye, en el caso de normas como los Decretos Supremos, una acción popular
planteada ante el TC. Una vez declarada su inconstitucionalidad, los GGRR pueden
emitir las normas regionales apropiadas a su realidad particular, siempre que éstas se
ajusten a las competencias y funciones específicas que les hayan sido otorgadas en el
Bloque de Constitucionalidad.
Algunos temas de importancia en lo relativo a las funciones del artículo 47º son
los siguientes: implementación de una hora adicional de estudios en los centros
educativos que tengan un solo turno, puesta en marcha del Plan Piloto de
Municipalización de la Educación Peruana, la revisión del diseño curricular nacional en
cuanto a la diversificación curricular regional con atención a la interculturalidad, la
universalización de la cobertura en la educación inicial en el área rural, la ampliación de
la cobertura en secundaria en el área rural, concertación de nuevas plazas y de
racionalización intergubernamental, promoción del patrimonio cultural y de la creatividad
cultural, presupuesto por resultados como instrumento de acción compartida,
incremento de la inversión por alumno con criterio de equidad, evitar la duplicación de
programas a nivel del MINEDU, incremento de los presupuestos regionales para la
educación y no sólo entrega de presupuesto históricos de las Direcciones Regionales,
actualización de los Planes de Desarrollo Concertados en base a los Planes Educativos
Regionales, apoyar a los municipios a asumir funciones de manera orgánica y gradual
diferenciando el tipo de municipalidades (para lo cual se deberá reorientar a los
Consejos Educativos Municipales e incluir a los GGRR en la coordinación con los
municipios)231.
cc:
Constitución Política del Perú, artículos 13º al 20º
Ley General de Educación, Ley Nº 28044, artículos 76º al 78º
LOPE, art. 23º
Ley Orgánica del Ministerio de Educación, Decreto Ley Nº 25762
LOM, art. 82º
Ley que modifica la Ley del profesorado en lo referido a la Carrera Pública
Magisterial, Ley Nº 29062
Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
calidad educativa, Ley Nº 28740 y su reglamento aprobado por DS Nº 018-2007ED
D Leg. 998, que impulsa la mejora de la calidad de la formación docente
Ley del Ejercicio Profesional en Bibliotecología y Ciencias de la Información, Ley
Nº 29181
Ley que declara la Educación Básica Regular como servicio público esencial, Ley
Nº 28988, y su Reglamento aprobado por DS Nº 017-2007-ED
Ley que regula la participación de las Asociaciones de Padres de Familia en las
Instituciones Educativas Públicas, Ley Nº 28628
Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana- FONDEP, Ley
Nº 28332
Ley que reconoce los servicios docentes efectivamente prestados en el nivel de
educación básica, Ley Nº 28118
Ley del artista intérprete o ejecutante, Ley Nº 28131
Ley de Democratización del Libro y de fomento de la lectura, Ley Nº 28086
Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte, Ley Nº 28036, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 018-2004-PCM
Ley de protección a la economía familiar respecto al pago de pensiones en
centros y programas educativos privados, Ley Nº 27665
Texto único de Procedimientos Administrativos del Instituto Peruano del
Deporte – IPD, DS Nº 021-2002-ED
Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Peruano del Deporte,
aprobado por DS Nº 017-2004-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pública en Espectáculos Deportivos, Ley Nº
26830
Ley de centros educativos privados, Ley Nº 26549
Ley que crea el Colegio Profesional de Profesores del Perú, Ley Nº 25231
Ley del profesorado y sus modificatorias, Ley Nº 24029
Modifica el Reglamento de Creación, Autorización y Revalidación de
Funcionamiento de Instituciones de Educación Superior No Universitaria de
Formación Tecnológica, DS Nº 002-2008-ED
Se declara de preferente interés sectorial para el Ministerio la permanente
implementación y ejecución de la evaluación del sistema educativo, DS Nº 0212007-ED
Se crea la Superintendencia Nacional de Educación – SUNACE, DS Nº 019-2007ED
Autorizan evaluación censal complementaria a docentes de Educación Básica
Regular que no rindieron la evaluación del año 2007, DS Nº 013-2008-ED
R. Nº 032-2008-P/IPD
Artículo 48.- Funciones en materia de trabajo, promoción del empleo y la
pequeña y microempresa
231
Fuente: Secretaría Técnica de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de trabajo, promoción del empleo y fomento de la pequeña y
micro empresa, con la política general del gobierno y los planes sectoriales.
b) Incorporar la promoción del empleo productivo en los planes de desarrollo
regional concertados.
c) Formular y ejecutar los planes de promoción de la pequeña y micro empresa, y
apoyo a las iniciativas empresariales, que incidan en la mejora de la calidad del
empleo de estas unidades económicas.
d) Promover el diálogo y la concertación con las organizaciones representativas de
los trabajadores, empleadores y sectores de la sociedad vinculados, en materia de
trabajo, promoción del empleo, formación profesional y fomento de la micro y
pequeña empresa.
e) Promover mecanismos de prevención y solución de conflictos laborales, difusión
de la normatividad, defensa legal y asesoría gratuita del trabajador.
f) Conducir y ejecutar los procedimientos de supervisión, control e inspección de
las normas de trabajo, promoción del empleo y fomento de la pequeña y micro
empresa, aplicando las sanciones que correspondan de acuerdo a ley en el ámbito
de su competencia.
g) Promover e incentivar el desarrollo y formalización de pequeñas y
microempresas con criterios de flexibilidad y simplificación, la instalación de
empresas en la región y la iniciativa privada en actividades y servicios regionales.
h) Conducir y ejecutar acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y
bienestar social, concertando con entidades públicas y privadas, así como con
organizaciones representativas de la región. Del mismo modo, hacer cumplir las
normas de prevención y de protección contra riesgos ocupacionales.
i) Dirigir y ejecutar en el ámbito regional la política nacional de promoción del
empleo, capacitación y formación profesional, promoviendo la normalización y
certificación de competencias laborales.
j) Elaborar y difundir información en materia de trabajo, promoción del empleo y
fomento de la micro y pequeña empresa.
k) Promover la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
I) Fomentar la formación profesional de los recursos humanos de las empresas de
la región como un mecanismo de mejoramiento de los ingresos, la productividad y
competitividad a través de actividades de capacitación, provisión de información y
transferencia tecnológica.
m) Coordinar la oferta de formación profesional y los programas de orientación
laboral y ocupacional que brindan las entidades públicas y privadas; asimismo,
supervisar los sistemas de intermediación laboral en la región y su articulación
con el sistema de formación profesional.
n) Conducir y ejecutar en la región la política de fomento de la pequeña y micro
empresa, en el marco de la política nacional.
o) Promover la provisión de servicios financieros y de desarrollo empresarial a la
pequeña y micro empresas, por parte del sector privado.
p) Resolver como Instancia Regional de Trabajo, en los procedimientos
administrativos que tratan sobre materias de trabajo, promoción del empleo y
fomento de la pequeña y micro empresa.
q) Llevar los registros administrativos en el ámbito de su competencia, en
aplicación de la normatividad vigente.
r) Simplificar los trámites y procedimientos administrativos aplicables a la
constitución de empresas en su jurisdicción.
A menudo se ha indicado que cuando se descentraliza un servicio de
importancia, también se suele descentralizar al personal local existente. De esta forma
los gobiernos pueden facilitar la transferencia del personal del gobierno central
exigiendo que los gobiernos locales ofrezcan los mismos salarios y beneficios que
recibían como empleados del gobierno central, pero ello puede dificultar los esfuerzos
de los gobiernos subnacionales para adaptar los salarios y beneficios a las condiciones
locales o inclusive si se trata de introducir reformas administrativas y de personal232.
En ese contexto se debe reflexionar sobre el tema de las Direcciones Regionales
de Trabajo y su importancia con referencia a la transferencia de funciones sectoriales a
los GGRR, sobretodo en los aspectos administrativos vinculados a los registros
laborales, los trámites requeridos, los procedimientos administrativos y las inspecciones
laborales.
En similar forma a lo consignado en el presente artículo, se expresa la reforma
constitucional de 1994 en la Argentina, al señalar que las provincias y la ciudad de
Buenos Aires pueden promover el progreso económico, el desarrollo humano, la
generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
El Ministerio de Trabajo y Promoción del empleo propone políticas de calificación
de recursos humanos basadas en la demanda laboral, tanto en grandes y medianas
empresas de diferentes sectores productivos, como en pequeñas empresas dinámicas.
Se deben ayudar por tanto, a las personas a identificar sus capacidades productivas y
empresariales para formar micro y pequeñas empresas en algunos casos, o en otros,
transferirlas a la bolsa de empleo, a Pro-empleo, un programa que permite direccional
trabajadores de manera gratuita para la demanda de grandes, medianas y pequeñas
232
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Op. Cit., p. 25.
empresas, pues todas ellas se inscriben en la bolsa de trabajo solicitando trabajadores
con determinadas características233.
cc:
Ley que regula la participación y la elección de los representantes de las MYPE en
las diversas entidades públicas, Ley Nº 29051
Ley del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ley Nº 27711
D. Leg. Nº 1038, precisa alcances de la Ley que regula los servicios de
tercerización
Ley de Promoción de la Competitividad, formalización y desarrollo de la micro y
pequeña empresa y del acceso al empleo decente, D. Leg. Nº 1086
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del régimen del Decreto
Ley Nº 19990, Ley Nº 28678,
Ley General de Inspecciones del Trabajo, Ley Nº 28806, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 019-2006-TR
Ley que establece la homologación de los contratos de obra con los contratos de
bienes y servicios que celebren las MYPE con el Estado para poder otorgar la
retención del 10% del monto total del contrato como garantía del fiel
cumplimiento, Ley Nº 29034
Ley de Fortalecimiento del Fondo Múltiple de cobertura MYPE, Ley Nº 28368
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del Régimen del Decreto
Ley Nº 19990, Ley Nº 28678,
Reglamento de la ley de relaciones colectivas de trabajo, aprobado por DS Nº 01192-TR, y sus modificatorias
Reglamento de Seguridad y salud en el Trabajo, aprobado por DS Nº 009-2005TR, y sus modificatorias
Reglamento de la Carrera del Inspector del Trabajo, aprobado por DS Nº 0212007-TR
Dictan medidas sobre jornadas máximas de modalidades formativas reguladas
por la ley Nº 28518 así como de las prácticas pre-profesionales de Derecho y de
internado en Ciencias de la Salud, aprobado por DS Nº 003-2008-TR
Eliminan la obligación de presentar la información de las Planillas de Pago de
Remuneraciones de los Trabajadores percibidas en el mes de junio de cada año,
por aplicación de planillas electrónicas, por DS Nº 002-2008-TR
Se crea la Comisión Nacional para la Lucha contra el trabajo forzoso por DS Nº
001-2007-TR
Fusión por absorción del Centro de Promoción de la Pequeña y MicroempresaPROMPYME con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, aprobado
por DS Nº 003-2007-TR
Se crea el Registro Nacional de Empresas Contratistas y Subcontratistas de
Construcción Civil por DS Nº 004-2007-TR
“Plan Nacional para la lucha contra el trabajo forzoso”, aprobado por DS Nº 0092007-TR
Establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla
Electrónica”por DS Nº 018-2007-TR
Reglamento de Multas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
aprobado por DS Nº 002-2006-TR
Actualizan listado de ocupaciones básicas y operativas, modalidad formativa
laboral de capacitación laboral juvenil, por R.M. Nº 054-2008-TR
Artículo 49.- Funciones en materia de salud
PINILLA CISNEROS, Susana. ―Estrategias para generar empleo en el Perú‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 328-330.
233
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas de salud de la región en concordancia con las políticas nacionales y los
planes sectoriales.
b) Formular y ejecutar, concertadamente, el Plan de Desarrollo Regional de
Salud.
c) Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito regional.
d) Participar en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud de
conformidad con la legislación vigente.
e) Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción y
prevención de la salud.
f) Organizar los niveles de atención y administración de las entidades de salud
del Estado que brindan servicios en la región, en coordinación con los Gobiernos
Locales.
g) Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevención,
protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en coordinación con
los Gobiernos Locales.
h) Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados.
i) Conducir y ejecutar coordinadamente con los órganos competentes la
prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres.
j) Supervisar y controlar la producción, comercialización, distribución y consumo
de productos farmacéuticos y afines.
k) Promover y preservar la salud ambiental de la región.
I) Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y
equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnológico en salud en el ámbito
regional.
m) Poner a disposición de la población, información útil sobre la gestión del
sector, así como de la oferta de infraestructura y servicios de salud.
n) Promover la formación, capacitación y el desarrollo de los recursos humanos y
articular los servicios de salud en la docencia e investigación y proyección a la
comunidad.
o) Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por la
región en materia sanitaria.
p) Ejecutar, en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones
efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la
región.
A diferencia de lo sucedido en otros sectores, donde no ha existido una
preocupación tan acentuada por la transferencia de competencias sectoriales, debemos
enfatizar que las reuniones de concertación entre el Ministerio de Salud – MINSA y los
GGRR a nivel nacional se han realizado, desde hace un par de años, tomando como
referencia ―la Hoja de Ruta para la descentralización de la función salud‖, documento
elaborado por el MINSA para determinar la distribución de competencias y facultades
entre los diferentes niveles de gobierno y ordenar, de alguna manera, el proceso de
transferencia de funciones y facultades en tres ―bloques de secuencia‖. Inclusive se ha
adelantado el proceso de transferencia en lo referido al sector salud en relación a lo
consignado en la LBD.
Constituyendo la salud uno de los sectores de desarrollo social claves para el
bienestar de la sociedad en su conjunto, se esbozan algunos de los principales
problemas relacionados con la transferencia de competencias que los Gobiernos
Regionales asumirían en este campo. En ese sentido, resulta imprescindible tomar en
cuenta cómo en el sector Salud, como en casi todos los sectores, la distribución del
gasto actualmente no se realiza en función de criterios de pobreza, inequidad,
necesidades insatisfechas u otros que lleven a que, a través del gasto público,
compensen los desbalances y se reduzcan las brechas entre las futuras regiones que
se conformen en el Perú. De esta manera, los gastos per cápita hoy en día del sector
salud no guardan correlación con las necesidades sanitarias de cada departamento, no
obstante que la equidad en salud es reconocida como un derecho en el artículo 9º de la
Constitución Política del Perú234.
Otras legislaciones como la chilena han planteado alternativas teóricas para
aproximarse a este tema, más allá de la simple transferencia de funciones con los
presupuestos históricos atribuidos a cada sector para el desarrollo de dichas funciones.
Tales alternativas incluyen, por un lado, establecer el costo total del cumplimiento de
esa atribución o responsabilidad antes de su transferencia al nivel subnacional o de la
satisfacción media de la necesidad colectiva que pretende cubrir el servicio específico; y
por otro lado, determinar el volumen de recursos en relación al costo actual del servicio
por cada habitante, estableciendo mecanismos de corrección temporal, en relación a los
ajustes que se haga de éstos, los nuevos costos marginales que se generan por la
prestación de los mismos o los requerimientos adicionales por una mejora en la
prestación de los mismos235.
En conclusión, las transferencias de competencias y funciones, y por ende de los
recursos asociados a éstas a los Gobiernos Regionales, en sectores claves del
desarrollo social como la salud, no pueden consolidar los esquemas actuales de
desigualdad en la distribución y asignación histórica del gasto, lo cual se convertiría en
un problema de muy difícil reversión para los niveles subnacionales de gobierno y que
conllevaría a la deficiente calidad de los servicios de salud a nivel regional y
consecuentemente, a nivel local.
234
UGARTE, Mayén. Apuntes para apoyar la discusión del Proceso de Descentralización. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 58-59.
235
Ibíd. La autora afirma que a esto se le agregan los costos en que se incurrirá durante el período de
traslado de esa responsabilidad, cautelando evitar una pérdida de calidad y eficiencia en la prestación del
servicio. Ello va de la mano con los principios esenciales que rigen el proceso de descentralización
peruano, mediante los cuales se pretende que los servicios que se prestan a los ciudadanos actualmente
mejoren el nivel y calidad que poseen actualmente o que por lo menos no disminuya la calidad de los
mismos cuando éstos sean transferidos a los Gobiernos Regionales.
Realizando un análisis particular de lo que sucede en el Derecho comparado en
este trascendental tema, concretamente el caso español, encontramos una
competencia específica de Alta Inspección por parte del Gobierno Central hacia las
CCAA en el tema sanitario, concretándose la mencionada alta inspección a las
siguientes tres áreas:
1. Supervisión de la adecuación de planes y programas sanitarios comunitarios a
los objetivos establecidos por el Estado.
2. Supervisión del destino de los servicios transferidos y de las subvenciones y
fondos asignados a las CCAA, comprobando su aplicación a los servicios de
salud.
3. Verificar la inexistencia de discriminaciones en la prestación de servicios
sanitarios y la realización del principio de participación democrática de los
interesados236.
Tal es la importancia que se le confiere al sistema sanitario en España, que el
Estado se reserva la Alta Inspección de las acciones ejecutivas, la planificación y la
coordinación del sistema mismo. Ello como muestra de cómo la transferencia en
materia sanitaria no puede ser dejada de lado de una fiscalización permanente por parte
del Gobierno Central.
Por otro lado, en Argentina, el problema central de la política sanitaria es la falta
de coordinación entre subsectores y de regulación de los componentes no públicos: así,
la organización es fragmentada en exceso, existen fisuras en la integración en los
mencionados subsectores y dentro de cada uno de ellos; a lo que se añade la división
entre jurisdicciones del sector público (nación, provincias y municipios)237. En Bolivia
resulta interesante analizar la forma en la cual se ha tratado, descentralizadamente, de
aumentar la cobertura de los seguros públicos de salud, así como asegurar una mayor
participación de la comunidad en las políticas públicas de salud238.
Respecto a las funciones específicas en materia de salud que consigna el
presente artículo, podemos clasificarlas de acuerdo a los aspectos esenciales que
priorizan. De esta forma, encontramos que las mismas se refieren a temas concretos
como:
-
Prevención de enfermedades, estrategias y planificación
Evaluación y mejora continua de los recursos humanos del sector Salud
Calidad de la Infraestructura médico-hospitalaria
Aspectos ambientales y de control de epidemias o desastres
Aspectos administrativos de la gestión
Mejora de los niveles nutricionales de la población
Coordinación a nivel de Sistemas con los Gobiernos Locales
Supervisión de servicios de salud y de productos farmacéuticos
De esta manera, se puede apreciar claramente el carácter de competencia
compartida que presenta este tema, tanto con el nivel nacional de Gobierno como con
Ley española 14/1986, comentada por BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las
Organizaciones Administrativas‖. En: MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Estudios Sobre La Constitución
Española…, Op. Cit., p. 3420.
237
MANZANAL, Mabel, ―Descentralización, recursos y poder político de los gobiernos provinciales en
Argentina‖. En: VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p. 267.
238
Para un mayor análisis sobre el particular recomendamos: DE LA FUENTE, Manuel, ―Descentralización,
movimientos regionales e indígenas campesinos en Bolivia‖. En: VVAA,Historias de Descentralización…,
Op. Cit. pp. 514-515.
236
los Gobiernos Locales de la jurisdicción. Esto lleva a la reflexión de considerar como
factible la creación de una Gerencia Regional de Salud al interior de la estructura
orgánica de los GGRR, bajo la cual se encontraría la Dirección Regional de Salud
respectiva, o de considerarlo necesario el GGRR y previa consulta a la PCM, como
opinión no vinculante, cambiar la denominación de ésta última por la primera. Como se
sabe, actualmente la LOGR prevé que los temas de salud sean tratados por la Gerencia
de Desarrollo Social, la cual no puede darse abasto técnica, económica ni
humanamente hablando, para asumir dicho reto.
Siguiendo con el ejemplo de los servicios de salud y la priorización de
actividades por parte de los Gobiernos Regionales, debemos enfatizar que gran parte
su contenido puede ser igual en todo el país (por ejemplo, la atención inmediata de
partos, la infraestructura deficiente de postas médicas), pero en aquello en lo que la
demanda se diferencia (los perfiles epidemiológicos) las decisiones deberían ser
descentralizadas correctamente a través de las herramientas legales y técnicas que
poseen los GGRR. Estas herramientas concretamente se encuentran referidas a las
Ordenanzas Regionales, Decretos Regionales y similares que juridifiquen las políticas
regionales en la materia.
cc:
Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley Nº 27657
Ley del Sistema Nacional Coordinado y centralizado de Salud, Ley Nº 27813
Ley General de Salud, Ley Nº 26842 y sus modificatorias
Ley de nombramiento del personal técnico asistencial y administrativo, personal
de servicios y auxiliar asistencial, que se encuentren prestando servicios en la
condición de contratados bajo cualquier modalidad por el Ministerio de Salud a
nivel nacional, Ley Nº 28560
Ley que determina las fuentes de financiamiento del Seguro Integral de Salud,
Ley Nº 27812
Ley de Creación del Fondo Intangible Solidario de Salud, Ley Nº 27656
Ley del servicio Rural y Urbano Marginal de Salud –SERUMS, Ley Nº 23330
Establecen criterios y mecanismos para mejorar la equidad u calidad en el gasto
social y la prioridad de atención de grupos beneficiarios, a través de la
focalización, DS Nº 130-2004-EF
Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de
Enfermedades Neoplásicas – INEN, aprobado por DS Nº 001-2007-SA
Implementación de la Defensoría de la Salud y Transparencia en el ámbito del
Gobierno Regional Huanuco, Ordenanza Regional Nº 077-2006-CR-GRH
Fusión por absorción del Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos – IDREH
con el Ministerio de Salud, aprobada por DS Nº 003-2007-SA
Constituyen Patronato del Ministerio de Salud y ADAVAMINSA, con el objetivo
de implementar o mejorar el servicio de salud que prestan los establecimientos de
salud materno perinatales por DS Nº 002-2007-SA
Conformación de los Consejos Provinciales de Salud de la Región Amazonas,
aprobado por Ordenanza Regional Nº 167- GOBIERNO REGIONAL
AMAZONAS/CR
Lineamientos del Sistema Regional de Protección de los derechos de los usuarios
y garantía de la calidad en los servicios de salud de la Región Ucayali, Ordenanza
Regional N° 020-2006-GRU/CR
Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias de aplicación obligatoria para
todos los establecimientos que reciban financiamiento del SIS, por DS Nº 0042007-SA
Reglamento de la Ley Nº 29242, ley que permite prestaciones complementarias de
médicos y/o médicos especialistas de la salud en el ámbito nacional entre
entidades del sector público para la ampliación de cobertura de los servicios de
salud, aprobado por DS Nº 013-2008-SA
Artículo 50.- Funciones en materia de población
a) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en
materia de población a nivel regional, en concordancia con la política y plan
nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales.
b) Promover la educación e información en materia de población, contribuyendo a
consolidar una cultura demográfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales hábitos de vida saludables y prácticas orientadas a la solución de los
problemas de población. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
"b) Promover la educación e información en materia de población, contribuyendo
a consolidar una cultura demográfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales, hábitos de vida saludables y prácticas orientadas a la solución de los
problemas de población, en especial la reversión de los saldos migratorios
negativos provinciales, la redistribución espacial de la población y la atención al
envejecimiento demográfico."
c) Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de
la población en función a las potencialidades del desarrollo regional y en base a los
planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades para absorber
flujos migratorios.
d) Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en los
planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación con los
Gobiernos Locales.
e) Generar alternativas a la emigración rural a través del fortalecimiento de
capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento
de los centros poblados, que permitan la atención a las necesidades de la población
rural dispersa y aislada.
f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el
deterioro ambiental en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas de riesgo,
en coordinación con los gobiernos locales. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
"f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el
deterioro ambiental y de salud en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas
de riesgo para la vida y la salud, en coordinación con los Gobiernos Locales,
garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las personas."
Respecto a las funciones de los GGRR relacionadas con población, tema
vinculado con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la Comisión de la Verdad y
Reconciliación Nacional recomendó a los GGRR de los departamentos de alta ruralidad,
particularmente aquellos que fueron más afectados por la violencia, la realización de
planes de ordenamiento territorial concertados con las municipalidades, para permitir la
atención integral de las necesidades de las poblaciones de poca necesidad239.
Algunas de las acciones más importantes que los GGRR pueden llevar a cabo
en cuanto al cumplimiento de esta competencia específica la constituyen las siguientes
estrategias:
Implementación de un sistema de registro regional informático de mujeres,
niños, niñas, adolescentes, jóvenes, personas con discapacidad, adultos
mayores, beneficiarios de programas sociales, población en situación de
vulnerabilidad. Diagnóstico situacional que permita implementar, priorizar y
focalizar acciones de asistencia social productiva.
Fomentar y ejecutar proyectos de educación e información en materia de
población.
Promoción y difusión de estrategias de lucha contra la pobreza, la malnutrición y
de atención integral de la primera infancia.
Diseñar estrategias de información, educación y comunicación relacionadas a la
prevención, promoción de los derechos de la población en situación de
vulnerabilidad.
Promover con RENIEC y Municipalidades, campañas de derecho al nombre y a
la identidad.
Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de jóvenes organizadas para su
participación en el desarrollo comunal.
Acciones de Desarrollo Integral con poblaciones desplazadas por la violencia
política.
Campaña nutricional sobre buenos hábitos alimentarios y de higiene a población
escolar, padres de familia, instituciones escolarizados y no escolarizados para la
prevención de enfermedades prevalentes, con ONG y empresas privadas.
Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de personas adultas mayores
organizadas para su participación en el desarrollo comunal.
Acerca de la protección de los derechos de los pueblos indígenas en el sistema
interamericano de Derechos Humanos, recomendamos revisar el trabajo elaborado por
Giovanna Gismondi240.
Sobre este tema resultan de peculiar importancia las palabras de RodríguezArana cuando menciona que el buen gobernante, el buen administrador público, debe
tener particular sensibilidad para atender a las demandas de grupos y sectores
minoritarios que manifiestan un especial compromiso ético-político en la solución de
239
VVAA. Inclusión y Participación: Módulo de formación política. Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 10.
GISMONDI, Giovanna, ―El Sistema Interamericano y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas‖. En: ATHINA, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, pp. 151-170.
240
graves problemas que aquejen a nuestra sociedad, y que representan, en cierto modo,
aquello que se denominaba conciencia crítica de la sociedad241.
cc:
Constitución Política del Perú
LOM, artículo 84º
Ley del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ley Nº 27793 y modificatorias
Plan de Reforma de los Programas Sociales, aprobado por DS Nº 029-2007-PCM
Ley de promoción de acceso a internet para personas con discapacidad y de
adecuación del espacio físico en cabinas públicas de internet, Ley Nº 28530
Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, Ley Nº 28983
Ley General de comunidades campesinas, Ley Nº 24656
Normas del proceso de transferencia de los programas sociales a las
municipalidades
Disponen actualizar el inventario de programas sociales y el establecimiento de
lineamientos para su fusión, articulación y/o integración por DS Nº 080-2006PCM
“Bases para la Estrategia de superación de la Pobreza y Oportunidades
Económicas para los Pobres”, aprobadas por DS Nº 002-2003-PCM
Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobado por DS Nº 011-2004-MIMDES, modificado por DS Nº 006-2007MIMDES
Modifican el reglamento de la Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones por
DS Nº 003-2008-JUS
Fusión del CONADIS y del INDEPA con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobada por DS Nº 001-2007-MIMDES
Artículo 51.- Funciones en materia agraria
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y políticas de la región en materia agraria en concordancia con las políticas
nacionales y los planes sectoriales y las propuestas promocionales de desarrollo
rural de parte de las municipalidades rurales.
b) Administrar y supervisar la gestión de actividades y servicios agropecuarios, en
armonía con la política y normas de los sectores correspondientes y las
potencialidades regionales.
c) Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las
entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.
d) Promover la transformación, comercialización, exportación y consumo de
productos naturales y agroindustriales de la región.
e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos naturales bajo su jurisdicción.
RODRÍGUEZ-ARANA, Javier, ―Las reformas administrativas en los últimos años‖. En: Anuario Da
Facultade de Dereito Da Universidade Da Coruña, Revista Jurídica interdisciplinar internacional, Nº 10,
2006, p. 979.
241
f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de riego,
manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos.
g) Supervisar y administrar el servicio de información agraria en la región, la cual
podrá contar con una red de información provincial y distrital, la que operará en
armonía con el sistema nacional de información agraria.
h) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y
organizaciones de la región, con énfasis en las micro, pequeñas y medianas
empresas y las unidades productivas orientadas a la exportación.
i) Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboración de planes
y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.
j) Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el gobierno nacional la
mejora de los servicios de comercialización agropecuaria, del desarrollo de cultivos
y de crianzas y ganadería.
k) Promover y prestar servicios de asistencia técnica en sanidad agropecuaria, de
acuerdo a las políticas y programas establecidos por la autoridad nacional de
sanidad agraria.
I) Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.
m) Fomentar la investigación y transferencia de tecnológica y extensión
agropecuaria.
n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la
propiedad agraria, con la participación de actores involucrados, cautelando el
carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las
comunidades campesinas y nativas.
o) Promover políticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.
p) Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservación, manejo,
mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camélidos sudamericanos y
otras especies de ganadería regional.
q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior
de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto
cumplimiento de la política forestal nacional.
En cuanto a las funciones específicas de los Gobiernos Regionales en materia
agraria, se debe impulsar un programa de forestación masiva en todas las cuencas y
sub cuencas del país. Este programa debe aprovechar el protocolo de Kyoto de reducir
en las próximas décadas la contaminación de la tierra y una de las formas de lograr
dicho objetivo es mediante la captación de carbono con un número mayor de bosques.
Este trabajo podría convertirse en un ingreso importante para las comunidades
campesinas de las jurisdicciones regionales que se encuentran en una situación de
pobreza y extrema pobreza.
En esa línea de ideas, varios autores especialistas en la materia sugieren que
las comunidades alto-andinas que en la actualidad son las más pobres del país,
deberían estar organizadas y capacitadas, para que se encarguen de la producción de
agua y conjuntamente con una autoridad regional del agua, se emprenda el proceso de
producción y distribución del agua a los centros de consumo, tanto de la costa como de
los valles interandinos.
Dentro de las funciones específicas e) y q) que contiene el presente artículo,
podemos identificar como una de las facultades esenciales que han sido transferidas a
diversos Gobiernos Regionales la de:
-
Formular y aprobar, planes y normatividad para la conservación y el
aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre,
en el ámbito de su jurisdicción, en concordancia de la política nacional.
(funciones que correspondía ejercer al Instituto Nacional de Recursos
Naturales- INRENA)
Esta función puede ser correctamente aprovechada por los GGRR en cuanto a
la desburocratización de muchos trámites que actualmente se deben seguir con
INRENA para efectos de dinamizar el tema agrario y al mismo tiempo impulsar
actividades turísticas relacionadas con las zonas en donde se encuentran este tipo de
recursos, de gran interés para expertos a nivel mundial por la diversidad que presenta
nuestro país en la materia.
El tema agrario se convierte en uno de prioritaria preocupación para las
autoridades regionales de casi todos los GGRR debido a la próxima entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio con los EEUU, con otros países como Canadá y
previsiblemente los países miembros de la Unión Europea, ello se ve reflejado en el
gran número de Decretos Legislativos que han sido emitidos con referencia al tema
agrario (más de trece). Las razones no corresponde discutirlas en un texto de esta
naturaleza por cuanto desbordan los objetivos de esta obra, pero sí nos llevan a la
reflexión de que las protestas en el futuro cercano por la mala actuación que en este
ámbito puedan desempeñar los GGRR ya no podrá ser dirigida exclusivamente a los
funcionarios del Gobierno Central.
Por otro lado, en este artículo de la LOGR se mencionan varias funciones
interconectadas con otras funciones producto de competencias compartidas que
corresponde ejecutar a los GGRR, como es el caso de Promover, gestionar y
administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria (tema
vinculado con las funciones de COFOPRI); Promover políticas para generar una cultura
de seguridad alimentaria; Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el
gobierno nacional la mejora de los servicios de comercialización agropecuaria;
Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones
de la región, con énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas y las unidades
productivas orientadas a la exportación. Como se puede apreciar estas funciones se
interlazan con temas comerciales, de desarrollo social, de vivienda y demás.
Recordemos como anécdota de este tema que la transferencia de recursos
presupuestales vinculados a las funciones de promoción agraria tardó, en una primera
etapa, más de un año en ser solucionada.
cc:
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, D Leg. Nº 997
Ley que promueve la irrigación de tierras eriazas con aguas desalinizadas, D Leg.
N° 1007
Ley que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de
la Sierra y de la Selva, con los de la Costa, para mejorar su producción y
competitividad agropecuaria, D Leg. N° 1015, modificando la Ley Nº 26505
Ley de la promoción de la organización de los productores agrarios y la
consolidación de la propiedad rural para el crédito agrario, D Leg. Nº 1020
Ley que regula el Sistema Nacional de Innovación Agraria, D Leg. Nº 1058
D Leg. Nº 1059, que aprueba la Ley General de Sanidad Agraria
D Leg. Nº 1064, régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso
agrario
D Leg. Nº 1073, modifica el literal b) del artículo 10º de la Ley Nº 26505, Ley de la
Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del
territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas; modificado por
el artículo único del D Leg. Nº 1015
D Leg. Nº 1074, aprueba la Norma de protección de información de seguridad y
eficacia en el procedimiento de autorización de comercialización de plaguicidas
químicos de uso agrícola
D Leg. Nº 1079, establece medidas que garanticen el patrimonio de las áreas
naturales protegidas
D Leg. Nº 1080, modifica la Ley Nº 27262, Ley General de Semillas
D Leg. Nº 1081, por el que se crea el Sistema Nacional de Recursos Hídricos
D Leg. Nº 1083, promueve el aprovechamiento eficiente y la conservación de los
recursos hídricos
D Leg. Nº 1085, Ley que crea el Organismo de Supervisión de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre
D Leg. Nº 1090, aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Fe de Erratas D.
Leg. 1036 y D. Leg. 1047
DS Nº 011-2007-AG, aprueban transferencia de facultades del INRENA a GGRR
que suscriban Actas de Entrega y Recepción y modifican el Reglamento de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre
D Leg. 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario y su
reglamento aprobado por DS Nº 048-91-AG
Ley de relanzamiento del Banco Agropecuario y su modificatoria, Ley Nº 29064
Ley que restablece la denominación del Instituto Nacional de Investigación
Agraria- INIA y precisa sus funciones, Ley Nº 28987
Ley que crea Sierra Exportadora, Ley Nº 28890
Ley de desarrollo y fortalecimiento de organizaciones agrarias, Ley Nº 28062
Ley que crea el programa de promoción a la formalización del comercio
algodonero de las variedades Tangüis, Pima, Supima, del Cerro, Hazera y otras
producidas en Perú, Ley Nº 28600
Ley que crea el Consejo Nacional de Concertación Agraria para la reactivación y
desarrollo del sector agropecuario y sus modificatorias, Ley Nº 27965
Ley de promoción del manejo integrado del control de plagas, Ley Nº 26744
Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las
tierras del territorio nacional y en las comunidades campesinas y nativas, Ley Nº
26505
Ley que establece la veda por 15 años a tala e bosques naturales de Tumbes,
Piura, Lambayeque y la Libertad, Ley Nº 26258, ampliada por Ley Nº 26721
DS Nº 019-2007-AG, por el cual se dictan normas reglamentarias para la
aplicación de la Ley Nº 28841, sobre adjudicación de terrenos eriazos por parte de
Proyectos Especiales Hidroenergéticos y/o de irrigación, a favor de agricultores
afectados por ejecución de obras
DS Nº 072-2006-AG, por el cual se aprueban lineamientos de políticas de Estado
para el desarrollo de la agricultura y la vida rural en el Perú
DS Nº 027-91-AG, normas sobre libre comercialización interna y externa de
plaguicidas
DS Nº 037-91-AG, normas de comercialización interna y externa de plaguicidas
agrícolas y sustancias afines
Artículo 52.- Funciones en materia pesquera
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los
planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la región.
b) Administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades y servicios
pesqueros bajo su jurisdicción.
c) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos bajo su jurisdicción.
d) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y
organizaciones de la región, con énfasis en las medianas, PYMES y unidades
productivas orientadas a la exportación.
e) Desarrollar e implementar sistemas de información y poner a disposición de la
población información útil referida a la gestión del sector.
f) Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de
desembarque y procesamiento pesquero de su competencia, en armonía con las
políticas y normas del sector, a excepción del control y vigilancia de las normas
sanitarias sectoriales, en todas las etapas de las actividades pesqueras.
g) Verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre
control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas, de
acuerdo a la Ley de la materia. Dictar las medidas correctivas y sancionar de
acuerdo con los dispositivos vigentes.
h) Promover la investigación e información acerca de los servicios tecnológicos
para la preservación y protección del medio ambiente.
i) Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de
pesquería. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los
dispositivos vigentes.
j) Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal
y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas
correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
Las funciones en materia pesquera se entienden dentro del contexto de las
competencias sectoriales asignadas al Ministerio de la Producción (PRODUCE), que
absorbiera al Ministerio de Pesquería existente antes del año 2000 y que ahora se
encuentran bajo la supervisión del Vice-Ministerio de Pesquería. En lo fundamental se
aplican únicamente a aquellas jurisdicciones en donde efectivamente se puedan realizar
estas actividades extractivas o productivas, como es en toda la costa peruana y en
algunas jurisdicciones lacustres o fluviales de la sierra, o en todo aquel lugar donde se
promueva la piscicultura.
En el caso del Ministerio de la Producción, este Ministerio informó que la
transferencia vinculada a las funciones en materia de pesquería, de los recursos de
personal, presupuesto, bienes y acervo documentario fue realizada a través de los
CTAR en su oportunidad. Con ello se observa, por parte de PRODUCE, una falta del
principio de provisión contenido en la LBD y de congruencia con respecto al sistema de
acreditación de competencias que aún sigue vigente y bajo el cual aún existen
funciones en materia pesquera que no han sido incluidas en los Planes Anuales de
Transferencia respectivos. Dentro de esta problemática resalta la referida a la
transferencia de activos como son los muelles pesqueros, sobre los cuales debe
hacerse una adecuada revisión de los documentos de titularidad referidos a los mismos,
los pasivos con los que cargan y las mejoras necesarias de realizar en cumplimiento del
marco legal vigente.
El tema de la exportación de productos derivados de la pesca cobra vital
importancia para un país como el nuestro, que siempre ha figurado como uno de los
líderes en lo que respecta a producción de harina de pescado, y que ahora se
encuentra promocionando especies de consumo como la anchoveta que en épocas
anteriores era visto como un pescado poco atractivo para figurar en las mesas
peruanas. En todo caso consideramos que corresponde a cada Gobierno Regional, y
sobretodo a aquellos que reciben recursos por concepto de canon pesquero, el
ponderar cuáles son las principales actividades pesqueras que deben promocionar,
sean éstas artesanales o industriales, proveyendo de los medios de infraestructura y el
apoyo necesario para conseguir recursos económicos efectivos a los pescadores
dedicados a esta difícil tarea.
De esta manera, temas como la fiscalización, supervisión, investigación de
especies marinas, formulación de políticas regionales, así como la posibilidad de
sancionar a los infractores de las normas pesqueras se convierten en actividades que
deben corresponder con la realidad de los hechos en cada jurisdicción regional y que
definitivamente trascienden lo que los municipios pueden y han podido realizar en este
contexto. En esa línea de ideas, la aprobación de procedimientos administrativos
sancionadores debidamente establecidos, por medio de Ordenanzas Regionales, se
convierte en una medida prioritaria a ser llevada a cabo por el Consejo Regional.
cc:
Decreto Ley Nº 25977, Ley General de Pesca y sus modificatorias, y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 002-99-PE
D Leg. Nº 095, Ley del Instituto del Mar del Perú - IMARPE
D Leg. Nº 750, Ley de Promoción de las inversiones en el sector pesquero
D. Leg. N° 1027, modifica la Ley General de Pesca
D Leg. Nº 1032, declara de interés nacional la actividad acuícola
D Leg. Nº 1084, Ley sobre límites máximos de captura por embarcación
Ley de Promoción y Desarrollo de la Acuicultura, y sus modificatorias, Ley Nº
27460
Ley que incorpora como Afiliados Regulares del Seguro Social de Salud a los
Pescadores y Procesadores Pesqueros Artesanales Independientes,Ley Nº 27177
Ley del Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero, Ley Nº 27059
Ley que exceptúa a la pesca artesanal de lo previsto en Art. 240 de la Ley General
de Pesca, referido al requerimiento de autorización de incremento de flota, Ley
Nº 26867
Ley de control y vigilancia de las actividades marítimas, fluviales y lacustres, Ley
Nº 26620
Ley que declara especies legalmente protegidas a mamíferos marinos conocidos
como: delfín oscuro, tonino o marsopa espinoza, bufeo y delfín común; así como
los de las aguas continentales: delfín rosado o bufeo rosado y bufeo negro, Ley Nº
26585
D.S. Nº 008-2002-PE, aprueban Reglamento de Inspecciones y del Procedimiento
Sancionador de las Infracciones en las Actividades Pesqueras y Acuícolas y sus
modificatorias
D.S. Nº 002-2007-PRODUCE, que declaró de importancia estratégica y de interés
nacional la promoción del consumo de anchoveta y de pota y su modificatoria.
Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Sanidad Pesquera – SANIPES,
aprobado por D.S. Nº 025-2005-PRODUCE
D.S. Nº 010-2004-PRODUCE, establecen sanciones para aquellas embarcaciones
pesqueras que realicen actividades extractivas pesqueras sin identificación
obligatoria
D.S. Nº 027-2003-PRODUCE, que crea el Programa de Vigilancia y Control de la
Pesca y Desembarque en el Ámbito Marítimo
Resolución Ministerial Nº 108-2005-PRODUCE, que aprueba el “Programa de
Seguimiento, Vigilancia y Control Pesquero a nivel nacional” a ejecutarse entre
abril y diciembre de 2005
DS Nº 007-2008-PRODUCE, regula la transferencia de desembarcaderos
pescadores artesanales, centros de acuicultura y módulo de comercialización de
especies hidrobiológicas
Artículo 53.- Funciones en materia ambiental y de ordenamiento
territorial
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los
planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en
concordancia con los planes de los Gobiernos Locales.
b) Implementar el sistema regional de gestión ambiental, en coordinación con las
comisiones ambientales regionales.
c) Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicación de las estrategias
regionales respecto a la diversidad biológica y sobre cambio climático, dentro del
marco de las estrategias nacionales respectivas.
d) Proponer la creación de las áreas de conservación regional y local en el marco
del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
e) Promover la educación e investigación ambiental en la región e incentivar la
participación ciudadana en todos los niveles.
f) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito
del territorio regional y organizar evaluar y tramitar los expedientes técnicos de
demarcación territorial, en armonía con las políticas y normas de la materia.
g) Participar en el diseño de los proyectos de conformación de macrorregiones.
h) Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y
estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su
respectiva jurisdicción. Imponer sanciones ante la infracción de normas
ambientales regionales.
i) Formular planes, desarrollar e implementar programas para la venta de
servicios ambientales en regiones con bosques naturales o áreas protegidas.
j) Administrar, en coordinación con los Gobiernos Locales, las áreas naturales
protegidas comprendidas dentro de su jurisdicción, así como los territorios
insulares. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:
"j) Preservar y administrar, en coordinación con los Gobiernos Locales, las
reservas y áreas naturales protegidas regionales que están comprendidas
íntegramente dentro de su jurisdicción, así como los territorios insulares,
conforme a Ley."
Las funciones específicas sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento
territorial presentan una ligera diferencia con las demás funciones de la LOGR. Esta
diferencia se expresa en que muchas de las funciones contenidas en el presente
artículo ya se vienen ejecutando por parte de los Gobiernos Regionales mucho antes
que la propia norma entre en vigencia, debido a las normas que en materia ambiental
rigen al Estado peruano, tales como la creación y conformación de las Comisiones
Ambientales Regionales, el Sistema Ambiental Regional, El Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental y las facultades que posee el Gobierno Regional en dicho tema242.
Comentando un poco lo consignado en este artículo podemos afirmar que existe
un amplio espacio para la descentralización política en materia de uso de suelo, que
correspondería ejercer a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del Medio
Ambiente, lo que a su vez está directamente vinculado con la organización de la
prestación de dichos servicios. Para que los Gobiernos Locales pudieran decidir
autónomamente sobre el uso del suelo se debería contar con una normativa superior
específica. En su defecto, se debería prever una interacción entre niveles de gobierno,
como el regional y el nacional.
Llama la atención el literal h) donde se consigna claramente la potestad
sancionadora de los GGRR, es decir, a pesar que no existe un artículo específico en el
resto de la Ley sobre la potestad sancionadora de los GGRR y tal como sabemos esta
potestad únicamente pueden ejercerla aquellas entidades del Estado que por ley tienen
conferida tal facultad, entonces este artículo, contenido en una norma que tiene el rango
de orgánica, se convierte en pieza clave para sostener la potestad sancionadora de los
GGRR, tal como sucede en las funciones específicas en Pesca de los GGRR. De esta
forma, en el tema concreto ambiental los GGRR estarían autorizados a definir mediante
Ordenanza Regional las posibles infracciones y sanciones a las normas, planes,
contratos, proyectos ambientales y de uso de recursos naturales. Ante ello se debe
Para un mayor detalle sobre el particular recomendamos: VALENCIA MARTÍN, Germán, ―Reflexiones
sobre la nueva Ley General del Ambiente peruana‖. En: Derecho Administrativo Contemporáneo,
Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo, Lima: Palestra Editores, 2007, p. 721. Asimismo,
LANEGRA QUISPE, Iván, ―Competencias ambientales en el Perú‖. En: Derecho Administrativo
Contemporáneo, Ponencias del II… Op. Cit., pp. 751-772.
242
tener en cuenta que las facultades concretas sancionadoras de los GGRR no deberían
superponerse a las que en este tema posea el Gobierno nacional o el Local para evitar
la duplicidad de sanciones.
En cuanto a las funciones en el tema del ordenamiento territorial (OT) de la
jurisdicción, la primera precisión a realizarse consiste en el tema que estas funciones
son ejercidas por la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial (notar la diferencia del término Acondicionamiento con Ordenamiento, que
estimamos sería el más apropiado). Al respecto, cabe mencionar que mediante el DS
Nº 045-2001-PCM se declaró de interés nacional el OT en todo el país, tomando como
base la Zonificación Ecológica Económica, y el 23 de diciembre del 2004 se aprobó
mediante DS Nº 087-2004-PCM el reglamento de ZEE. Es bueno recordar que tanto la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCC) y el
Protocolo de Kyoto pretenden reducir las emisiones y desarrollar formas para reducir el
CO2 excedente en la atmósfera.
Profundizando en el tema, debemos señalar que los Gobiernos Regionales son
las entidades encargadas de la ejecución de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE dentro de sus respectivas jurisdicciones. Un representante de los GGRR conforma
el Comité Técnico Consultivo relacionado con la Zonificación Ecológica y Económica y
el Ordenamiento Territorial a nivel nacional.
Cada proceso de Zonificación Ecológica y Económica-ZEE desarrollado en el
ámbito regional y local (macro y meso) requiere la conformación de una Comisión
Técnica y de manera opcional para el caso de microzonificación.
Esta Comisión será constituida a través de una Ordenanza por el Gobierno
Regional y/o Local según corresponda, y estará integrada por:
a) Un representante del (los) Gobiernos Regionales;
b) El (los) Alcalde(s) de la(s) Municipalidad(es) Provincial(es), distrital(es) de la
circunscripción(es) donde se ubica el área a ser materia de la ZEE;
c) Un representante de una institución científica del área de trabajo;
d) Un representante de la(s) universidad(es) del área de trabajo;
e) Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con
competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del territorio
o los recursos naturales existentes en el área a ser objeto de la ZEE;
f) Dos representantes de las Organizaciones de Pueblos Indígenas;
g) Dos representantes de la empresa privada; y
h) Dos representantes de los organismos no gubernamentales.
Las funciones de la Comisión Técnica son las siguientes:
a) Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del proceso de la
Zonificación Ecológica y Eco-nómica - ZEE a nivel regional y local; así como los
aspectos relacionados a la macrozonificacón nacional; y
b) Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana y procesos
de difusión y capacitación.
El proceso de formulación de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE, será
desarrollado en tres niveles: nacional, regional y local.
a) Nacional, conducido por el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM en
coordinación con los Gobiernos Regionales, sectores involucrados y
organismos autónomos regionales.
b) Regional, conducido por el respectivo Gobierno Regional en coordinación
con los Gobiernos Locales, bajo metodologías, criterios y lineamientos
básicos establecidos en la Estrategia Nacional de la ZEE y las normas
específicas.
c) Local, conducido por los Gobiernos Locales Provinciales, en coordinación
con los Gobiernos Locales Distritales y el Gobierno Regional respectivo, bajo
metodologías, criterios y lineamientos básicos establecidos en la Estrategia
Nacional de la ZEE y las normas específicas.
En el caso que se inicien procesos de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE que involucren ámbitos geográficos que trasciendan a la jurisdicción de dos o más
Gobiernos Regionales, estos, en coordinación con el Consejo Nacional del Ambiente –
CONAM (ahora Ministerio del Ambiente), conformarán una Comisión de Técnica
Multiregional que involucre la participación de los Gobiernos Regionales y demás
entidades competentes.
En el caso que se inicien procesos de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE que involucren ámbitos geográficos que trasciendan a la jurisdicción de un
Gobierno Local, estos en coordinación con el Gobierno Regional respectivo
conformaran una Comisión Técnica que debe involucrar igualmente la participación de
todos los GGLL competentes en el ámbito provincial. Los estudios de Zonificación
Ecológica y Económica-ZEE, serán aprobados por la autoridad competente en el nivel
correspondiente, según lo planteado en la etapa inicial: nacional, regional y local.
a) Nacional, es aprobada por Decreto Supremo de la Presidencia de Consejo
de Ministros.
b) Regional, la ZEE es aprobada por Ordenanza del Gobierno Regional
respectivo.
c) Local, la ZEE es aprobada por Ordenanza Municipal del Gobierno Local
Provincial, con opinión favorable del Gobierno Regional respectivo.
d) Multiregional.
En el caso que la ZEE involucre a dos o más ámbitos geográficos de GGRR,
ésta será aprobada por todos los GGRR comprometidos. En caso que involucre dos o
más ámbitos geográficos locales, la ZEE deberá ser aprobada por Ordenanza Municipal
de cada Gobierno Local Provincial involucrado y ratificada por los Gobiernos Regionales
de la jurisdicción.
Una vez aplicada la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE, corresponde
hacer el monitoreo, evaluación, actualización de la ZEE en el uso y ocupación del
territorio: en el ámbito nacional, al Ministerio del Ambiente, en el ámbito regional a los
GGRR. Para la macrozonificación y mesozonificación, corresponde al Gobierno
Regional, absolver las consultas de dichas autoridades y facilitar los documentos y
mecanismos necesarios para generar la correcta aplicación de la Zonificación Ecológica
y Económica - ZEE.
En caso de conflictos surgidos por la aplicación de la Zonificación Ecológica y
Económica –ZEE entre dos o más GGRR o GGLL en la fase de aprobación, el
Ministerio del Ambiente intervendrá para compatibilizarlas.
A nivel de la experiencia comparada, en el caso español, las competencias
asignadas a los gobiernos de las CCAA en materia de ordenación del territorio (que se
superpone a la ordenación urbanística) son bastante amplias, por cuanto existe una
muy avanzada legislación de ordenación del territorio, que permite a las CCAA aprobar
los distintos planes regionales de ordenación del territorio, incluyendo aquellos
vinculados a aspectos sectoriales como inundaciones o riesgos sísmicos243. Inclusive la
gestión de la red de parques nacionales está conferida a las CCAA.
Finalmente cabe mencionar que en el paquete de Decretos Legislativos
aprobados por el Congreso de la República, entre los que se incluye la creación del
Ministerio del Ambiente a manera de la EPA norteamericana, muchos de ellos tienen
que ver con temas ambientales debido a la misma exigencia contenida en el TLC
suscrito con EEUU referida a solucionar problemas vinculados con contaminación
ambiental y similares, producto de las actividades extractivas a las que se dedican la
mayoría de empresas exportadoras en el país. De esta forma, los GGRR deben analizar
y aplicar con el debido cuidado la nueva normativa ambiental que rige en el país.
cc:
243
Ley General del Ambiente, Ley N° 28611
D Leg. N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del
Ambiente
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245, y su
Reglamento aprobado por DS Nº 008-2005-PCM
LOM, artículos 60º, 61º y 79º
Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley Nº 27446
Ley General de Residuos Sólidos, Ley Nº 27314
Política ambiental nacional, publicada por el CONAM
Ley de prevención de riesgos derivados del uso de la biotecnología, y su
reglamento aprobado por DS Nº 108-2002-PCM, Ley Nº 27104
Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica
Ley que norma internamiento de desechos peligrosos o tóxicos, Ley Nº 26828
Ley Nº 26839, y su reglamento aprobado por DS Nº 068-2001-PCM
Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley Nº 26834
Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley
Nº 26821
Ley de creación del Fondo Nacional del Ambiente, Ley Nº 26793
Ley sobre concesión de tierras eriazas, Ley Nº 26681
Ley sobre aplicación de los delitos ambientales, Ley Nº 26561
D. Leg. Nº 682, dispone que las medidas de Libre Comercio no excluyen el
cumplimiento de normas ambientales
D Leg. Nº 1039, modifica disposiciones del D Leg. N° 1013, que aprueba la Ley de
Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente
D Leg. Nº 1048, precisa la regulación minera ambiental de los depósitos de
almacenamiento de concentrados de minerales
D Leg. Nº 1055, que modifica la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
D Leg. Nº 1064, que modifica la Ley Nº 27314, Ley General de Residuos Sólidos
D Leg. Nº 1078, que modifica la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental
D Leg. Nº 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las áreas
naturales protegidas
Reglamento Nacional para la Aprobación de Estándares de Calidad Ambiental y
Límites Máximos Permisibles, aprobado por DS Nº 044-98-PCM
Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, aprobado
por DS Nº 074-2001-PCM
Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido,
aprobado por DS Nº 085-2003-PCM
GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago & RIVERO ORTEGA, Ricardo. ―El Derecho Administrativo de
España‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 431.
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Radiaciones no Ionizantes,
aprobados por DS Nº 010-2005-PCM, y su reglamento aprobado por DCD 0092005-CONAM/CD
Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795 y su Reglamento,
aprobado por DS Nº 019-2003-PCM
Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica, aprobado por DS Nº 0872004-PCM
Ordenanza Nº 036-AREQUIPA
Toda la legislación ambiental sectorial, tales como el Reglamento de protección
ambiental en las actividades eléctricas, aprobado por DS 029-94-EM y sus
modificatorias; el Reglamento para la Protección ambiental en las actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 046-93-EM y sus modificatorias o el
Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica,
aprobado por DS Nº 016-93-EM y sus modificatorias
Artículo 54.- Funciones en materia de industria
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y políticas en materia de industria de la región, en concordancia con las políticas
nacionales y los planes sectoriales.
b) Impulsar el desarrollo de sus recursos humanos, y la mejora en la productividad
y competitividad de sus unidades económicas y el aprovechamiento de las
potencialidades regionales.
c) Identificar las oportunidades de inversión y promover la iniciativa privada en
proyectos industriales.
d) Promover la provisión de servicios financieros a las empresas y organizaciones
sociales productivas de la región, con énfasis en las PYMES y las unidades
productivas orientadas a la exportación, por parte del sector privado.
e) Desarrollar, implementar y poner a disposición de la población sistemas de
información relevante y útil para las empresas y organizaciones de la región, así
como para los niveles regional y nacional.
f) Simplificar los trámites y procedimientos administrativos aplicables a las
empresas en su jurisdicción, con énfasis en las medianas y PYMES y las unidades
productivas orientadas a la exportación.
g) Organizar ferias regionales y promover la participación de la región en eventos
similares de nivel internacional.
Descentralizar a PRODUCE, en lo que respecta al tema industrial, es uno de los
principales objetivos económicos, valga la redundancia de la descentralización, debido a
la necesidad de crear e impulsar los parques industriales a nivel nacional en todas las
jurisdicciones regionales.
Como lo expresó Fernando Holguín, ―el día en que los industriales tengan que
pelearse por invertir en Loreto o en Piura y en cada región, será cuando existan
condiciones de inversiones favorables, y ese día recién estaremos viendo un futuro real,
concreto, de beneficio para el pueblo‖244.
Un breve comentario sobre estas funciones, nos lleva a centrar el análisis en la
productividad y competitividad como factores claves del desarrollo, así como el
relacionar el apoyo en servicios financieros a las MYPES y PYMES, y el contar con
sistemas de información eficientes, simplificando los procedimientos y trámites
administrativos. En ese último aspecto el tema del apoyo que los GGLL pueden prestar
es inconmensurable, sobretodo a raíz de normas como la del Silencio Administrativo o
las que regulan la emisión de TUPAS a nivel nacional.
El tema de organizar ferias y promover la participación del Gobierno Regional en
dichas ferias ha sido una de las principales actividades ejecutadas por la Gerencia de
Desarrollo Económico de los GGRR en este ámbito, lo cual consideramos como una
práctica saludable, pero que no debe ser la única en la cual esta Gerencia concentre
sus esfuerzos, pues el tema industrial y comercial rebasa ampliamente este tipo de
actividades.
cc:
244
Ley General de Industrias, Ley Nº 23407
Ley de rotulado de productos industriales manufacturados, Ley Nº 28405
Ley que crea el programa nacional "Cómprale al Perú" y su reglamento aprobado
por DS Nº 030-2005-PRODUCE, Ley Nº 28312
Ley de promoción del desarrollo económico y productivo, Ley Nº 28304
Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, Ley Nº 28303
Ley Marco de Desarrollo de Parques Industriales, Ley N° 28183
Ley mediante la cual se creó el Parque Industrial Tingo María en la Amazonía
Peruana, Ley N° 28264 y su Reglamento
Ley de la Creación del Parque Industrial Amazonas en el Nor Oriente Peruano,
Ley N° 28270, y su Reglamento
Ley de Creación de los Centros de Innovación Tecnológica (CITES) Ley Nº 27267
y sus modificatorias, y su reglamento aprobado por DS Nº 012-2005-MINCETUR
Ley de la pequeña empresa industrial,Ley Nº 24062
D Leg. Nº 784, precisa los términos para la obtención del Dictamen de
conformidad de contratos suscritos por empresas industriales
D Leg. Nº 1004, elimina el Registro de Productos Industriales Nacionales
D. Leg. Nº 1022, modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
D. Leg. Nº 1030, Ley de los Sistemas Nacionales de Normalización y Acreditación
D Leg. Nº 1047, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción
D Leg. Nº 1072, protección de datos de prueba no divulgados de productos
farmacéuticos
D Leg. Nº 1075, aprueba Disposiciones Complementarias a la Decisión 486 de la
Comisión de la Comunidad Andina que establece el Régimen Común sobre
Propiedad Industrial
D Leg. Nº 1077, que crea el Programa de Compensaciones para la Competitividad
D Leg. Nº 1086, aprueba la Ley de Promoción de la Competitividad,
Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al
Empleo Decente
Reglamento de la Ley Nº 24877, referido al Proyecto Especial Parque Industrial
Cono Sur de Lima, aprobado por DS Nº 003-89-MIPRE
Reglamento Técnico sobre Etiquetado de Calzado, aprobado por DS Nº 017-2004PRODUCE
Comentarios expresados en VVAA. Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima:
Congreso de la República, 2005, p. 255.
Artículo 55.- Funciones en materia de comercio
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y políticas en materia de comercio de la región, en concordancia con las políticas
nacionales y los planes sectoriales, en coordinación con las entidades del sector
público competentes en la materia.
b) Impulsar el desarrollo de los recursos humanos regionales y la mejora en la
productividad y competitividad de las unidades económicas de la región, a través
de actividades de capacitación, provisión de información y transferencia
tecnológica.
c) Elaborar y ejecutar las estrategias y el programa de desarrollo de la oferta
exportable y de promoción de las exportaciones regionales.
d) Identificar oportunidades comerciales para los productos de la región y
promover la participación privada en proyectos de inversión en la región.
e) Promover la provisión de servicios financieros a las empresas y organizaciones
de la región, con énfasis en las medianas, PYMES y las unidades productivas
orientadas al comercio y a las exportaciones, por parte del sector privado.
El fomento del desarrollo económico, a nivel comparado, de las CCAA está
inserto en el marco de la política económica general o nacional y en el de la política
económica regional, esto presupone la necesidad de una coordinación o cooperación en
aquellos ámbitos en los que esté en juego el interés nacional245.
Un hecho que afecta de manera trascendental estas funciones específicas se
encuentra representado en el tema del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los EEUU,
próximo a implementarse en nuestra realidad nacional. Debido a los acuerdos a los que
obliga el TLC, los GGRR no pueden implementar políticas regionales que desconozcan
lo ya acordado en el referido Tratado, y por tanto, deben adaptar las mismas a los
contenidos de este Tratado y a las medidas que el Gobierno Nacional adopte con
respecto a paliar los efectos negativos que el mismo pueda tener en diversas
jurisdicciones del país, medidas tales como la aprobación de casi cien Decretos
Legislativos referidos a diversas materias conexas con la mejora del comercio exterior.
Eso sí, las políticas regionales pueden dentro de estos márgenes de actuación adecuar
las políticas nacionales en materia de comercio a sus realidades particulares, brindando
una protección adecuada a los exportadores e importadores que se vean más afectados
por este tipo de acuerdos.
En esa línea de ideas, las actividades de capacitación, provisión de información
y transferencia tecnológica, la ejecución de estrategias y el programa de desarrollo de la
oferta exportable y de promoción de las exportaciones regionales, así como la
identificación de oportunidades comerciales para los productos de la jurisdicción se
convierten en funciones prioritarias para el adecuado desarrollo comercial de los GGRR,
debidamente sintonizados con los acuerdos comerciales a los que nuestro país llegue
BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas‖. En:
MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. Estudios Sobre La Constitución Española…, Op. Cit., p. 3439.
245
con otros estados, aparte de USA. Para ello, se estima conveniente desarrollar alianzas
estratégicas entre GGRR que tengan una oferta exportable similar, o entre GGRR y las
instituciones de la sociedad civil de las zonas correspondientes, que se encuentren más
involucradas con la materia, aprovechando las potencialidades que cada una de ellas
ofrece.
Un tema recurrente en las funciones específicas de los GGRR es el referido a la
provisión de servicios financieros adecuados para las PYMES vinculadas a las
actividades relacionadas con las mencionadas funciones específicas que se convierte
en una especie de ―cliché‖ de estos artículos de la LOGR, y que en todo caso debió
consignarse en las funciones generales de los GGRR. Como un dato curioso sobre las
funciones específicas de los GGRR en comercio, se puede apreciar que en el listado de
procedimientos administrativos aprobados por el MINCETUR para las Direcciones
Regionales de Comercio Exterior y Turismo, bajo la jurisdicción de los respectivos
GGRR no se aprecia ningún procedimiento administrativo a cargo de los GGRR, por lo
que se presume que las autorizaciones, licencias y concesiones en este ámbito
seguirán a cargo del Gobierno Central por un período indeterminado.
cc:
Decreto Legislativo Nº 939, que aprueba medidas para la lucha contra la evasión
y la informalidad
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo,
Ley Nº 27790
Ley de Facilitación de Comercio Exterior, Ley Nº 28977, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 022-2008-EF
Plan Estratégico Nacional Exportador
Planes Estratégicos de exportación regional
D Leg. Nº 1000, que permite la regularización de exportaciones y dispone que la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT establecerá el
procedimiento para la subsanación de errores en las declaraciones de exportación
D Leg. Nº 1011, que modifica el artículo 10 del D Leg. Nº 662 y el artículo 38 del D
Leg. Nº 757, e incorpora la suscripción de Convenios de Estabilidad Jurídica
posteriores a la obtención del título habilitante
D Leg. Nº 1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas
D Leg. Nº 1035, que aprueba la Ley de Adecuación al “Acuerdo sobre las
medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio” de la
Organización Mundial de Comercio - OMC
D Leg Nº 1036, que establece los alcances de la Ventanilla Única de Comercio
Exterior
D Leg. Nº 1044, que aprueba la Ley de Represión de la Competencia Desleal
D Leg. Nº 1053, que aprueba la Ley General de Aduanas
D Leg. Nº 1056, Ley para la implementación de los asuntos relativos al
cumplimiento del Régimen de Origen de las Mercaderías en el marco de los
Acuerdos Comerciales suscritos por el Perú
D Leg. Nº 1069, que mejora la administración de justicia en materia comercial,
modificando normas procesales
D Leg. Nº 1087, aprueba normas en educación para el mejor aprovechamiento de
los Acuerdos de Promoción Comercial
D Leg. Nº 1092, que aprueba medidas en frontera para la protección de los
derechos de Autor o Derechos Conexos y los derechos de Marcas
Decreto Ley Nº 22342, Ley de Promoción de exportaciones no tradicionales
Normas sobre aranceles de aduanas
Artículo 56.- Funciones en materia de transportes
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y políticas en materia de transportes de la región, de conformidad con las políticas
nacionales y los planes sectoriales.
b) Planificar, administrar y ejecutar el desarrollo de la infraestructura vial
regional, no comprendida en la Red Vial Nacional o Rural, debidamente
priorizada dentro de los planes de desarrollo regional. Asimismo promover la
inversión privada, nacional y extranjera en proyectos de infraestructura de
transporte.
c) Desarrollar y administrar la infraestructura portuaria regional de acuerdo con
las regulaciones técnico-normativas emitidas por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a través del organismo pertinente y de la forma que establezcan
los dispositivos legales sobre la materia.
d) Otorgar las autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la prestación
de los servicios portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance regional, a
través del organismo pertinente, de acuerdo a los dispositivos legales sobre la
materia.
e) Desarrollar y administrar los aeródromos de ámbito regional, coordinando con
la Dirección General de Aeronáutica Civil conforme a ley.
f) Supervisar y fiscalizar la gestión de actividades de infraestructura de transporte
vial de alcance regional.
g) Autorizar, supervisar, fiscalizar y controlar la prestación de servicios de
transporte interprovincial dentro del ámbito regional en coordinación con los
gobiernos locales.
h) Regular, supervisar y controlar el proceso de otorgamiento de licencias de
conducir, de acuerdo a la normatividad vigente.
Conocidas son las experiencias a nivel latinoamericano de asignar
responsabilidades a un determinado nivel de gobierno, en el sistema vial de un país,
dependiendo del tipo de camino que se requiera manejar. De esta forma, los caminos
rurales quedarían en manos de los Gobiernos Locales rurales, las calles urbanas en
manos de los Gobiernos Locales distritales, las vías secundarias en los Gobiernos
Locales Provinciales, las vías regionales en manos de los GGRR y las principales
autopistas en manos del gobierno nacional246. No obstante, este esquema ha fracasado
en el Perú, debido a la falta de financiamiento efectivo para el mantenimiento y
construcción de los caminos descentralizados.
Desde el punto de vista económico, la provisión que sí sería conveniente
descentralizar políticamente (es decir, las decisiones sobre qué cuanto y con qué
aportes ciudadanos proveer) hasta los ámbitos que mejor se aproximen a la respectiva
configuración de la demanda —incluidos los más próximos al ciudadano— sería la de
246
En esa línea de ideas apunta el literal b) del presente artículo.
infraestructura básica: principalmente de transportes y de uso de recursos hídricos, y
también la de algunos servicios básicos, como agua potable y disposición de deshechos
líquidos y sólidos, y distribución local de energía y comunicaciones.
En este caso, a diferencia del anterior, la demanda está claramente diferenciada,
tanto cualitativa como cuantitativamente, se trata típicamente de bienes ―locales‖. Ahora
bien: lo más relevante es que el desarrollo local depende primordialmente que las
decisiones sobre la provisión de ese tipo de bienes sean adoptadas localmente. Ello
implica que para estimular dicho desarrollo sería decisivo transferir a niveles locales el
poder de decisión y los recursos complementarios necesarios para dicha provisión. Y en
este caso sí cabría plenamente una descentralización política respaldada por
transferencias de libre disponibilidad pero proporcionales a los respectivos aportes247.
De acuerdo a ello, a la fecha, el Programa de Caminos Departamentales- PCD
ha realizado importantes transferencias de recursos presupuestales a 18 GGRR,
además de haberse apoyado la elaboración de los Planes Viales Departamentales248
(instrumento básico de gestión vial a nivel regional) de 22 GGRR.
El tema portuario cobra interés en el articulado bajo comentario. Los literales c) y
d) apuntan en dicho ámbito, con las funciones vinculadas a la infraestructura portuaria
regional y la emisión de licencias, autorizaciones y permisos. Sin embargo, la LOGR no
se puede leer en solitario en el contexto del Sistema Portuario Nacional que regula a
todo el país. Las normas específicas de dicho Sistema implican que se constituyan
Autoridades Portuarias Regionales en diversas jurisdicciones del país que administren
puertos considerados como regionales en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario. El
problema surge cuando ya existe una Sentencia del TC en la cual se declaran
inconstitucionales las ordenanzas emitidas por los GGRR del Callao, Ancash y
Moquegua, respecto a la constitución de Autoridades Portuarias Regionales, que fueron
realizadas por los mencionados GGRR mediante sendas Ordenanzas Regionales, por
lo que corresponderá a la Autoridad Portuaria Nacional decidir y precisar finalmente
dicho tema, bajo los supuestos del Decreto Legislativo Nº 1022, que modifica la Ley del
Sistema Portuario Nacional.
Promover la inversión privada, nacional y extranjera en proyectos de
infraestructura de transporte, así como supervisar y fiscalizar la gestión de actividades
de infraestructura de transporte vial de alcance regional, son funciones en materia de
transporte íntimamente vinculadas con los procesos de promoción de la inversión
privada descentralizada que figuran en la Ley Marco de Inversión Descentralizada.
Particularmente, el tema de las concesiones cobra trascendencia en este contexto, por
cuanto la mayor parte de concesiones que se puedan otorgar por parte de los GGRR se
pueden efectuar sobre obras de infraestructura de servicios públicos vinculados al
transporte. Bajo esa línea de ideas cobra una fundamental importancia el tener claros
los conceptos vinculados a la entrega en concesión de servicios públicos e
infraestructura, así como la regulación y fiscalización por parte de OSITRAN que
debería estar legalmente facultado a intervenir en este tipo de concesiones.
La función que hace referencia a la autorización, supervisión, fiscalización y
control de la prestación de servicios de transporte interprovincial dentro del ámbito
regional, se halla vinculada con el fatídico tema de los accidentes en carretera que
suceden casi a diario en las vías interprovinciales de nuestro país y que ha generado
247
FINOT, Iván, Op. Cit., p. 25.
Información obtenida del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los GGRR y GGLL
del año2008.
248
una controversia respecto a qué nivel de gobierno debería ser el encargado principal de
resolver esta problemática249, hecho que hasta la fecha no presenta visos de resolución.
Finalmente, las funciones específicas de regular, supervisar y controlar el
proceso de otorgamiento de licencias de conducir, es una función típicamente ejercida
por el MTC, que con motivo del proceso de transferencia de funciones sectoriales a los
GGRR, demanda por parte de ellos la asunción de costos para la emisión de las
mismas, lo cual puede ser realizado por los propios GGRR o tercerizado a través de las
empresas especializadas en emitir las mismas, lo que no es aceptable es que esta
función permanezca en el ámbito del Gobierno Central por razones no fundamentadas
adecuadamente por el MTC.
cc:
249
Ley de Creación del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ley Nº 27779
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ley Nº 27791
Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley Nº 27181
Ley del Servicio de Transporte Público Especial de Pasajeros y Carga en
vehículos menores motorizados o no motorizados, Ley Nº 27189
Ley que regula la atención de las personas con discapacidad, mujeres
embarazadas y adultos mayores en los aeropuertos, aeródromos, terminales
terrestres, ferroviarios, marítimos y fluviales y medios de transporte, Ley Nº
28735
Ley que establece la formalización de transporte terrestre de pasajeros en
automóviles colectivos, Ley Nº 28972
Ley del programa de incentivos para la sustitución de omnibuses ensamblados
sobre chasis de camión del servicio de transporte terrestre interprovincial de
pasajeros, Ley Nº 29177, y su Reglamento, aprobado por DS 020-2008-MTC
Ley que crea el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares, Ley Nº
29237
Plan Nacional de Seguridad Vial 2007 – 2011, aprobado por DS Nº 013-2007-MTC
DS Nº 213-2007-EF, por el que se crea el Régimen Temporal de Renovación del
Parque Automotor para fomentar el cambio de matriz energética
Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado por DS Nº 0092004-MTC
Reglamento Nacional de Transporte Turístico Terrestre, aprobado por DS Nº 0032005-MTC
DS Nº 035-2006-MTC, por el cual establecen el Sistema de Control en Garitas de
Peaje "Tolerancia Cero" y sus modificatorias
Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por DS Nº 033-2001-MTC
Reglamento de Placa Única Nacional de Rodaje, aprobado por DS Nº 017-2008MTC
Reglamento de Licencias de Conducir, aprobado por DS Nº 015-94 MTC y sus
modificatorias
Reglamento de Escuelas de Conductores, aprobado por DS Nº 005-2008-MTC
Reglamento Nacional de Vehículos y sus modificatorias, aprobado por DS Nº
058-2003-MTC
Ley que promueve la Transparencia de la información del Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT), Ley Nº 28515
DS Nº 024-2002-MTC, Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de
Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Transito
Reglamento del Fondo de Compensación del Seguro Obligatorio de Accidentes
de Tránsito, aprobado por DS Nº 024-2004-MTC
Donde se han implementado medidas poco eficaces como el ―Plan Tolerancia Cero‖ del MTC.
Ley de Aeronáutica Civil del Perú, Ley Nº 27261 y su Reglamento aprobado por
DS Nº 050-2001-MTC y sus modificatorias
Ley de Promoción de los Servicios de Transporte Aéreo, Ley Nº 28525 y su
Reglamento aprobado por DS Nº 028-2006-MTC
DS Nº 019-2007-MTC, por el cual establecen criterios de clasificación de la
infraestructura aeroportuaria del país y la jerarquización de aeródromos de
propiedad pública
Ley de Seguridad de la Aviación Civil, Ley Nº 28404 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 007-2006-MTC
DS Nº 024-2007-MTC, dictan medidas para que las carreteras a construirse
cuentan con ductos y cámaras que permitan la instalación de infraestructura de
servicios de telecomunicaciones
Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas, Fluviales y Lacustres,
Ley Nº 26620 , y sus modificatorias, y su Reglamento, aprobado por DS Nº 028DE-MGP
Ley que facilita la ejecución de obras públicas viales, Ley Nº 27628
Ley del Trabajo Portuario, Ley Nº 27866
Ley para Formalizar el Transporte Público Interprovincial de Pasajeros, Ley Nº
28226
Ley que declara de necesidad pública la continuación de la Ejecución del Sistema
Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Ley Nº 28253
Ley que regula el transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, Ley Nº
28256
Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, Ley Nº 28583
Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las
escuelas de conductores, Ley Nº 29005
Ley que declara de necesidad y utilidad pública la prestación de servicios de
transporte aéreo a zonas aisladas donde no haya oferta, Ley Nº 29159
Reglamento de Transporte Fluvial, aprobado por DS Nº 014-2006-MTC
Decreto Ley Nº 20081, por el cual dictan disposiciones sobre inmuebles afectados
por trazos en vías públicas
D Leg. Nº 98, Ley de la Empresa Nacional de Puertos del Perú
Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Portuaria Nacional,
aprobado por DS Nº 034-2004-MTC
Reglamento del Régimen General de Infracciones y Sanciones para la Actividad
Portuaria, aprobado por DS 008-2008-MTC
Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley Nº 27943 y su Reglamento, aprobado
por DS Nº 003-2004-MTC y sus modificatorias
D Leg. Nº 1022, Ley que modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
Plan Nacional de Desarrollo Portuario, aprobado por DS Nº 006-2005-MTC
Reglamento de Jerarquización Vial, aprobado por DS Nº 017-2007-MTC
Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por DS Nº 032-2005-MTC y sus
modificatorias
Identificación de las vías férreas existentes en el país que se encuentran bajo
competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, aprobada por RD
N° 034-2006-MTC
DS Nº 034-2007-MTC, que actualiza el Clasificador de Rutas del Sistema Nacional
de Carreteras (SINAC)
Directiva N° 01-2006-MTC/14, “GUÍA PARA INSPECCIÓN DE PUENTES”,
aprobada por la Resolución Directoral N° 012-2006-MTC
DS Nº 05-94-TCC, por el cual crean el Proyecto Especial de Rehabilitación de
Infraestructura de Transportes – PERT
DS Nº 033-2002-MTC, por el cual crean el Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional– PROVIAS NACIONAL
DS Nº 029-2006-MTC, por el que fusionan PROVIAS Departamental y PROVIAS
RURAL bajo la modalidad de fusión por absorción
Todos los Manuales emitidos por la Dirección de Caminos y Ferrocarriles del
MTC, y las normas técnicas aplicables al transporte en general
Artículo 57.- Funciones en materia de telecomunicaciones
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y políticas en materia de telecomunicaciones de la región, de conformidad con las
políticas nacionales y los planes sectoriales.
b) Promover, ejecutar y concesionar los proyectos regionales de
telecomunicaciones de su competencia, en concordancia con la normatividad
nacional y los convenios internacionales. Asimismo, promover la inversión
privada en proyectos de telecomunicaciones, de acuerdo a la ley de la materia.
c) Fomentar y fortalecer el desarrollo de medios de comunicación regional y de
una red pública de comunicaciones en la Región.
d) Coordinar con el Gobierno Nacional las autorizaciones de las estaciones de
radio y televisión regional y el Gobierno Nacional otorga las licencias
correspondientes, en armonía con las políticas y normatividad nacional y los
convenios internacionales.
e) Participar en los proyectos de comunicaciones a cargo del gobierno nacional.
Se debe precisar que las funciones en materia de telecomunicaciones asignadas
a los GGRR no son, como podría pensarse, aquellas relacionadas con la instalación de
estaciones de radio o de televisión por parte del Estado (lo cual únicamente
corresponde realizar al Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú), sino más bien
las referidas a la promoción de la inversión privada en estos asuntos.
Es por ello que la tarea de los GGRR en este rubro se concentra en concesionar
los proyectos de telecomunicaciones de su competencia (respetando las normas sobre
el particular), fortalecer el desarrollo de una red pública de comunicaciones, fortalecer
los medios de comunicación regional, así como, sobretodo, la emisión de las
autorizaciones y licencias respectivas para los usos en telecomunicaciones solicitados
por los particulares, para lo cual deben aplicarse los principios de simplificación
administrativa necesarios y las fiscalizaciones que se estimen convenientes.
Un ejemplo respecto a un proyecto de comunicación a cargo del Gobierno
Nacional en el cual participan los GGRR es el relacionado al mantenimiento e
instalación de estaciones repetidoras de las señales de los medios de comunicación del
Estado en las comunidades más alejadas del país.
Finalmente, cabe comentar, con relación a estas funciones específicas, que
tradicionalmente se define a las TIC (Tecnologías de la Información y Comunicaciones)
como ―la convergencia de las tecnologías de las telecomunicaciones, la informática y el
audiovisual con unos resultados superiores a la mera adición de las mismas, producto
del trasvase de tecnologías y de la colaboración250. Asimismo, una definición amplia de
TICs incluye a las diferentes tecnologías que pueden servir para la recolección,
organización y difusión de la información, tales como la radio y la televisión.
Los enfoques que hablan de la ―última milla‖ para las TIC en zonas rurales son
aquellos que promueven la conexión de lo local a lo global. De acuerdo a ello, Maite
Vizcarra propone que las TIC se vinculen al entorno rural y resuelvan problemas
concretos de los pobladores, incluido el problema de la comunicación local251. La autora
sostiene que la sola conectividad no garantiza todo el impacto que pueden generar las
TIC dentro de una estrategia de desarrollo orientada a promover la integración,
sostenida en las capacidades de organización e información relevante252.
De esta forma, la tecnología por sí sola no genera desarrollo, la integración de
las comunidades, a través del uso de TIC debe afrontarse desde una visión que integre
conectividad y desarrollo de capacidades humanas, las políticas públicas vigentes
tienen una especial preferencia por superar la brecha de infraestructura, sin considerar
la sostenibilidad de la misma en el tiempo. Por ello, la descentralización como política
pública debe considerar la autogestión de las comunidades beneficiadas, más allá de la
mera transferencia de recursos, porque la información debe responder a necesidades
propias de cada circunstancia, de modo que pueda ser utilizada en la resolución de
problemas.
Con el Plan Anual 2005 se da inicio a la transferencia de funciones en materia
de transportes, quedando pendiente la transferencia de funciones en materia de
comunicaciones, la cual se ha concretado, casi en su totalidad en el año 2008.
cc:
250
T.U.O. de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado por D.S. Nº 013-93-TCC y sus
modificatorias DS 027-2004-MTC y sus modificatorias Texto Único Ordenado del
Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones
Ley de Creación del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ley Nº 27779
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ley Nº 27791
Ley que regula el uso del correo electrónico comercial no solicitado (SPAM), Ley
Nº 28493, y su Reglamento, aprobado por DS Nº 031-2005-MTC
Ley que crea el Registro Nacional de Terminales de Telefonía Celular, establece
prohibiciones y sanciona penalmente a quienes alteren y comercialicen celulares
de procedencia dudosa Ley Nº 28774, y su Reglamento, aprobado por DS Nº 0232007-MTC
Ley que otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones - FITEL, la calidad
de persona jurídica de derecho público, adscrita al Sector Transportes y
Comunicaciones, Ley Nº 28900
Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones, Ley Nº 29022
D Leg. Nº 1019, Ley de Acceso a la Infraestructura de los Proveedores
Importantes de Servicios Públicos de Telecomunicaciones
D Leg. Nº 1021, Ley que otorga al OSIPTEL la facultad de establecer obligaciones
normativas respecto del acceso a los elementos de red de manera desagregada
Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones en el
Perú, aprobados por DS Nº 020-98-MTC y sus modificatorias
GRETEL, Nuevo diseño de las telecomunicaciones, el audiovisual e internet. Madrid: Colegio Oficial de
Ingenieros de las Telecomunicaciones, 2002.
251
Cf. VIZCARRA, Maite, Op. Cit., p. 162.
252
Ibíd., p. 168. También recomendamos revisar los interesantes comentarios sobre el particular aportados
por: OJEDA SUÁREZ, Rafael, ―Gestión del conocimiento en el desarrollo local‖. En: Retos del Desarrollo
Local. CARPIO BENALCAZAR, Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp. 269-287.
Establecen límites máximos permisibles de Radiaciones no Ionizantes en
Telecomunicaciones, aprobados por DS Nº 038-2003-MTC
DS Nº 030-2007-MTC, por el cual aprueban el Sistema de Comunicaciones en
Situaciones de Emergencia
Ley de Radio y Televisión, Ley Nº 28278 y sus modificatorias y su Reglamento,
aprobado por DS Nº 005-2005-MTC
Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso público para
la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, Ley Nº 28295, y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 009-2005-MTC
Lineamientos de Políticas para promover un mayor acceso a los servicios de
telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de referente interés social,
aprobados por DS Nº 049-2003-MTC
Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioeléctrico para Servicios
Públicos Móviles, aprobado por DS Nº 043-2006-MTC
Reglamento para la Gestión y supervisión de la numeración de los Servicios
Públicos de Telecomunicaciones, aprobado por DS Nº 021-2004-MTC
Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del Organismo Supervisor de
Inversión Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL, Ley Nº 27336
Artículo 58.- Funciones en materia de vivienda y saneamiento
a) Formular, aprobar y evaluar los planes y políticas regionales en materia de
vivienda y saneamiento, en concordancia con los planes de desarrollo de los
gobiernos locales, y de conformidad con las políticas nacionales y planes
sectoriales.
b) Promover la ejecución de programas de vivienda urbanos y rurales, canalizando
los recursos públicos y privados, y la utilización de los terrenos del gobierno
regional y materiales de la región, para programas municipales de vivienda.
c) Incentivar la participación de promotores privados en los diferentes programas
habitacionales, en coordinación con los gobiernos locales.
d) Difundir el Plan Nacional de Vivienda y la normativa referida a la edificación
de vivienda, así como evaluar su aplicación.
e) Ejecutar acciones de promoción, asistencia técnica, capacitación, investigación
científica y tecnológica en materia de construcción y saneamiento.
f) Apoyar técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de
servicios de saneamiento.
g) Aprobar los aranceles de los planos prediales con arreglo a las normas técnicas
vigentes sobre la materia del Consejo Nacional de Tasaciones.
h) Asumir la ejecución de los programas de vivienda y saneamiento a solicitud de
los gobiernos locales.
Las funciones específicas de los GGRR en materia de vivienda y urbanismo han
sido, en nuestra opinión, erróneamente asignadas a la Gerencia de Desarrollo Social,
confundiendo un tema que en su mayor parte responde a criterios técnicos antes que a
socio-políticos.
De esta forma, consideramos que los GGRR bien pueden adaptar en el futuro,
en sus Reglamentos de Organización y Funciones, estas funciones a la Gerencia
Regional de Infraestructura, la cual se encuentra más cercana a las mismas.
Dentro de las funciones vinculadas a los literales d) y h), el Decreto Supremo Nº
027-2003-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano,
precisa que el Estado debe garantizar con respecto a la distribución territorial:
-
La ocupación racional y sostenible del territorio
La armonía entre el ejercicio del derecho de propiedad y el interés social
La coordinación de los diferentes niveles de gobierno, nacional, regional y local
para facilitar la participación del sector privado
La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven del uso del
suelo
La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria
Estas funciones se encuentran íntimamente vinculadas con las competencias
compartidas en la materia con los GGLL de la jurisdicción253, quienes son los primeros
llamados a prestar los servicios de saneamiento (a través de empresas municipales,
reguladas por normas específicas), y ejecutar los programas de vivienda y saneamiento
que vengan conduciendo en sus jurisdicciones locales, así como los que el Gobierno
Central les transfiera en el marco de las competencias compartidas o delegables que se
puedan determinar al respecto.
La promoción de la inversión privada en proyectos municipales de urbanismo y
proyectos habitacionales, contenida en los literales b) y d) también resulta un tema
clave de este artículo, por cuanto vincula la verdadera función de un estado promotor,
regulador y fiscalizador antes que uno que acapare la ejecución de todo lo que se
pueda hacer en las diarias actividades de una sociedad.
Las acciones de promoción asistencia técnica, capacitación, investigación
científica y tecnológica en materia de construcción y saneamiento se pueden realizar en
coordinación con el SENCICO y con las entidades tipo CAPECO que apoyen esta labor
de los GGRR en sus jurisdicciones.
En lo que respecta a la función consignada en el literal g) se debe tomar en
cuenta las normas sobre tasaciones que se encuentren vigentes, precisando que el
CONATA no existe en la actualidad, pero sí las regulaciones que fueran emitidas por
dicho organismo o que regulaban las tasaciones en el país.
cc:
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, Ley Nº 27792, y su Reglamento aprobado por DS Nº 002-2002VIVIENDA
Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley Nº 26338
Lineamientos para la formulación de Planes Regionales de Saneamiento, R.M. Nº
424-2007-VIVIENDA
Ley que crea las Empresas Administradoras Hipotecarias, Ley Nº 28971
Para un análisis más extenso sobre el particular recomendamos nuestro artículo ―Alcances de las
funciones municipales exclusivas y compartidas en materia urbanística‖. En: Actualidad Jurídica, Lima:
Gaceta Jurídica, Nº 152, Julio 2006, p. 193.
253
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado
por DS Nº 027-2003-VIVIENDA, modificado por DS Nº 012-2004-VIVIENDA y
sus modificatorias
Reglamento de Habilitación y Construcción Urbana Especial D.S. Nº 053-98-PCM
Crean el Macro Proyecto Pachacútec, D.S. N° 007-2003-VIVIENDA
Crean el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios – MiBarrio, D.S. N° 0042004-VIVIENDA
Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de Habilitaciones
Urbanas, aprobado por D. S. N° 010-2005-VIVIENDA
Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley de Regularización de
Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen
de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común,
aprobado por D. S. Nº 035-2006-VIVIENDA
Determinan derechos que debe abonarse a las Municipalidades por Servicios que
prestan Delegados de Colegios Profesionales acreditados como Miembros de
Comisiones Técnicas Calificadoras de Proyectos, aprobados por R.M. 253-2000MTC
Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, Ley Nº 29090
Ley que crea el Bono Familiar Habitacional (BFH), Ley Nº 27829
Ley que permite el uso del 80% de la (CTS) destinado a la adquisición de
vivienda o terreno en el marco de los programas promovidos por el Ministerio de
Vivienda y Construcción o por el Sector Privado Ley N° 28461
Ley de Creación del Bono del Buen Pagador, Ley Nº 29033
Ley de Creación del Bono de Formalización Inmobiliaria, Ley Nº 29071 y su
Reglamento, aprobado por DS N° 030-2007-VIVIENDA
Aprueban procedimiento simplificado de Declaratoria de Fábrica e
Independización para la construcción de nuevas unidades inmobiliarias en aires,
D.S. N° 036-2006-VIVIENDA
Plan Nacional De Vivienda – “Vivienda Para Todos”, aprobado por D.S. Nº 0052006-VIVIENDA
Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por D.S. N° 011-2006VIVIENDA
66 Normas Técnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones- RNE, aprobadas
por D.S. N° 011-2006-VIVIENDA
Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Ley
Nº 26284 y su Reglamento, aprobado por DS Nº 024-94-PRES
Artículo 59.- Funciones en materia de energía, minas e hidrocarburos
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar
los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos de la región, en
concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales.
b) Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley.
c) Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería
artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con
arreglo a Ley.
d) Impulsar proyectos y obras de generación de energía y electrificación urbano
rurales, así como para el aprovechamiento de hidrocarburos de la región.
Asimismo, otorgar concesiones para minicentrales de generación eléctrica.
e) Conducir, ejecutar, supervisar y cooperar en programas de electrificación rural
regionales, en el marco del Plan Nacional de Electrificación Rural.
f) Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance
regional.
g) Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de
hidrocarburos regionales.
h) Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental
(PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e
imponiendo las sanciones correspondientes.
Para nadie es un secreto que la mayor parte de los recursos económicos con los
que cuentan diversos GGRR en la actualidad se debe a la explotación minera,
energética y de hidrocarburos que se efectúa en sus áreas geográficas. Los porcentajes
del canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético y las regalías que pagan las
empresas privadas al Estado, de acuerdo a lo estipulado en las normas vigentes, han
llegado a proporcionar a distintos GGRR, como es el caso de Cajamarca, Ancash,
Cusco, Piura o Tacna, recursos que resultan ciertamente desproporcionados con
relación a los presupuestos por recursos por todo concepto con los que cuentan GGRR
como los de Lambayeque, Madre de Dios, Tumbes o Huanuco, por citar algunos
ejemplos.
En este apartado resulta apropiado señalar nuestra crítica al actual sistema de
distribución de riqueza basado en el concepto de la zona donde se encuentren o
exploten estos recursos naturales. Crítica, por cuanto consideramos que en un país tan
pobre como el nuestro la distribución de la riqueza debe ser realizada con un mayor
criterio de equidad, privilegiándose no tanto el lugar donde se extraigan estos recursos
sino las zonas donde efectivamente la presencia del Estado se haga sentir, por su falta
oportuna de intervención. Al mismo tiempo, constituir GGRR con recursos tan
desproporcionados, que muchas de las veces no muestran índices aceptables de
ejecución de inversiones públicas, constituye un auténtico contrasentido, ya que ello no
solo dificulta la verdadera constitución de regiones, por cuanto el hecho de no querer
compartir los recursos absurdamente distribuidos con este criterio se convierte en una
de las razones fundamentales para que las poblaciones de departamentos colindantes
se muestren renuentes a unirse.
De la misma forma, se cuestiona el hecho que ciertas personas pretendan llegar
a los altos cargos de dichos GGRR orientados más que por trabajar por el bienestar de
sus poblaciones por el hecho de ―invertir‖ los abultados recursos económicos con los
que cuentan los mencionados GGRR.
Si se quieren plantear soluciones adecuadas a esta problemática, se debe partir
por modificar ciertas normas como la ley del canon y las regulaciones vinculadas a la
misma, empezando a redimensionar la distribución de los porcentajes que se obtengan
por estos conceptos y privilegiando a las jurisdicciones más pobres y abandonadas del
país. En todo caso, se debería premiar a aquellos GGRR que hayan invertido
adecuadamente los recursos obtenidos por estas fuentes y ―castigar‖, por así decirlo, a
aquellos que los hayan malgastado o que no hayan invertido lo suficiente en la medida
de lo que esperaban y necesitaban sus poblaciones.
Pasando a comentar el contenido concreto del presente artículo, debemos
mencionar que los GGRR deben tener mucho cuidado con los aspectos políticos y
sociales vinculados a los proyectos energéticos y mineros que se promuevan en sus
jurisdicciones, en cuanto a la afectación de las poblaciones indígenas o nativas que
viven cerca de los mismos, sobretodo en lo que respecta a los problemas que pueden
ocasionar a la biodiversidad de las zonas por las cuales atraviesan. Las más grandes
posibilidades energéticas y mineras del país se encuentran ubicadas en provincias, y
esto lo corroboran los casos de Camisea y Antamina, justo donde se encuentran
poblaciones en pobreza extrema. La mayor parte de las inversiones comprometidas
para los próximos diez años se encuentran igualmente en provincias, por lo que se debe
aprovechar este potencial254.
En los últimos años se han realizado muchos estudios sobre las causas de los
conflictos, inclusive sobre los conflictos entre el sector privado, y especialmente la
industria extractiva, y las comunidades y los gobiernos locales. Estos estudios
demostraron la necesidad urgente de crear conciencia de que no es suficiente hacer
evaluaciones de efectividad y eficiencia, el desarrollo sostenible que todos quieren sólo
es posible si todos los actores interesados empiezan a tomar en cuenta los impactos de
sus proyectos, especialmente los impactos negativos no intencionales, haciendo que los
proyectos sean sensibles al conflicto, y que haya una real transformación del conflicto
en una cultura de paz. De esta manera, las prácticas sensibles al conflicto ayudarán,
cuando sean implementadas correctamente, a fomentar y cultivar una cultura de paz255.
La pequeña minería y la minería artesanal, la explotación de los recursos
mineros en la jurisdicción regional, otorgar concesiones para pequeña minería y minería
artesanal, así como inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de
hidrocarburos regionales son funciones que se encuentran íntimamente vinculadas
entre sí en el tema minero, siempre teniendo en cuenta lo antes expresado sobre el
particular.
Por otro lado, en lo que respecta al tema energético y de electricidad, que para
muchos constituyen lo mismo, pero que presentan peculiaridades en cuanto a la forma
en la que operan técnica y económicamente ambos256, bajo ese contexto, las funciones
consignadas en los literales d) y e) resultan de trascendental importancia. Dentro de las
mismas resalta la problemática de la electrificación rural que corresponde resolver a
diversos GGRR en cuyos territorios aún muchos pobladores no cuentan con luz en sus
domicilios o centros de trabajo.
La función consignada en el literal h) se encuentra relacionada con las
competencias otorgadas a la Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente
sobre la materia, por lo que se tendrá que desarrollar una estrecha relación entre la
Gerencia de Desarrollo Económico y la anteriormente mencionada Gerencia para la
correcta ejecución de esta función, ello sin obviar los procedimientos del TUPA regional
que requieran ser modificados o precisados al respecto, así como las normas de
carácter sancionador que se estimen pertinentes de emitir en la jurisdicción.
SORLOZA RODRÍGUEZ, Reynaldo, ―Camisea, gobernabilidad y descentralización‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 185-186.
255
VANDENBUSSCHE, Paskal, ―La evaluación de los proyectos de desarrollo sobre la paz y los conflictos
(PERC) dentro de un esquema de prácticas empresariales sensibles al conflicto‖. En: Gobernabilidad.
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 287.
256
En el tema concreto de la electricidad no se debe descuidar el hecho de considerar en las decisiones a
las empresas públicas del estado peruano que actualmente operan en los campos de generación y
distribución eléctrica, así como el tema de la Red Interconectada Nacional y las transacciones que se
efectúan entre los operadores con arreglo a las disposiciones contenidas en la ley de concesiones
eléctricas y lo que determine al respecto el COES, Comité de Operaciones Económica del Sistema
Interconectado Nacional.
254
Finalmente, debemos señalar que en este artículo no prosperó la propuesta de
organizar y administrar el registro regional de minería. No fue aprobado en repetidas
ocasiones por los congresistas de la República.
cc:
Ley Orgánica del Sector Energía y Minas, Decreto Ley Nº 25962
DS Nº 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería
Ley que establece mecanismo para asegurar el suministro de electricidad para el
mercado regulado, Ley Nº 29179
D Leg. Nº 1058, Ley que promueve la inversión en la actividad de generación
eléctrica con recursos hídricos y con otros recursos renovables
Ley de promoción para el desarrollo de la industria petroquímica, Ley Nº 29163
Decreto de Urgencia Nº 007-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la existencia de empresas concesionarias de distribución
sin contratos de suministro de electricidad
Decreto de Urgencia N° 035-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la carencia de contratos de suministro de electricidad
entre generadores y distribuidores
Ley de descentralización del acceso al consumo de gas natural, Ley Nº 28849
Ley de fortalecimiento y modernización de la Empresa Petróleos del Perú, Ley Nº
28840
Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la generación eléctrica, Ley Nº 28832
Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley Nº 28804
Ley que excluye a los suministros de predios agrícolas para uso de la producción
agraria del pago por concepto de alumbrado público, Ley Nº 28790
Ley que Modifica la Distribución del Canon por la Producción de Petróleo y Gas
en el Departamento de Ucayali, Ley Nº 28699
Ley que regula el contenido de azufre en el combustible Diesel, Ley Nº 28694
Ley que Crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto CAMISEA –
FOCAM, Ley Nº 28451 y sus modificatorias
Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera, Ley N° 28271
Ley de Regalía Minera, Ley Nº 28258 y sus modificatorias
Ley de Promoción de la Inversión en Plantas de Procesamiento de Gas Natural,
Ley Nº 28176
Ley para de la Inversión en la Explotación de Recursos y Reservas marginales de
Hidrocarburos a nivel Nacional, Ley Nº 28109
Ley que regula el cierre de Minas, Ley N° 28090 y sus modificatorias
Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, Ley Nº 28054
Ley Complementaria de Legislación del Canon y sobre canon para Petróleo y Gas
en Piura y Tumbes, Ley Nº 27763 y sus modificatorias
Ley de Electrificación Rural y de Localidades Aisladas y de Frontera, Ley Nº
27744
Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal,
Ley Nº 27651
Ley del Canon, Ley Nº 27506 y sus modificatorias
Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, Ley Nº 27474
Ley de Promoción de Concesiones de Centrales Hidroeléctricas, Ley Nº 27435
Ley de Actualización de Hidrocarburos, Ley Nº 27377
Ley de Promoción del uso eficiente de la energía, Ley Nº 27345, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 053-2007-EM
Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley Nº 27133,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado DS Nº 040-99-EM
Ley que crea la Comisión de Tarifas de Energía, Ley Nº 27116
Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico, Ley Nº 26876, y su
Reglamento aprobado por DS Nº 017-98-ITINCI y sus modificatorias
Ley Orgánica de Recursos Geotérmicos, Ley Nº 26848, y su Reglamento aprobado
por DS Nº 072-2006-EM
Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, OSINERG, Ley Nº 26734,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado por DS Nº 054-2001-PCM
Ley de Organización y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley Nº 26225
Ley de Concesiones Eléctricas, Decreto Ley Nº 25844 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 009-93-EM
Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, DS Nº 042-2005-EM
Constitución de la Dirección Ejecutiva de Proyectos a cargo del Ministerio, DS Nº
021-93-EM
Medidas para el ahorro de energía en el sector público, aprobadas por DS Nº 0342008-EM
Supuestos de infracción a la libre competencia en las actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica, aprobados por DS Nº 027-95ITINCI
Reglamento para la comercialización de electricidad en un régimen de libertad de
precios, aprobado por DS N° 017-2000-EM
Reglamento de Importación y Exportación de Electricidad, aprobado por DS Nº
049-2005-EM
Reglamento de Cogeneración, aprobado por DS N° 064-2005-EM, y sus
modificatorias
Reglamento del Consejo de Administración de Recursos para la Capacitación en
Electricidad (CARELEC), aprobado por D.S. Nº 020-2007-EM
Reglamento de Transmisión, aprobado por DS Nº 027-2007-EM
Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, aprobado por DS Nº
052-2007-EM
Reglamento de fiscalización de actividades energéticas por terceros, aprobado
por DS Nº 029-97-EM
Texto Único Ordenado del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Red
de Ductos, aprobado mediante DS Nº 042-99-EM
Reglamento de participación ciudadana para la realización de actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 012-2008-EM
Ordenanza Nº 038-AREQUIPA, que aprueba la adecuación ambiental de la
minería informal de la región Arequipa
Artículo 60.- Funciones en materia de desarrollo social e igualdad de
oportunidades
a) Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e
igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política
general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas
correspondientes de los Gobiernos Locales.
b) Supervisar y evaluar el cumplimiento de la ejecución por los gobiernos locales
de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la
pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la
igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la
economía regional. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:
"b) Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales de las políticas sectoriales y
el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social
del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades
con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional. El Gobierno
Nacional coordina el cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales
de lo que les competa de las políticas y programas señalados en el presente inciso."
c) Formular políticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar
las acciones orientadas a la prevención de la violencia política, familiar y sexual.
d) Promover la participación ciudadana en la planificación, administración y
vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social en sus diversas
modalidades, brindando la asesoría y apoyo que requieran las organizaciones de
base involucradas.
e) Gestionar y facilitar el aporte de la cooperación internacional y las empresas
privadas en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social.
f) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.
g) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión,
priorización y promoción de las comunidades campesinas y nativas en el ámbito
de su jurisdicción.
h) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientando para que la
asistencia social se torne productiva para la región con protección y apoyo a los
niños, jóvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores
y sectores sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad.
Este es uno de los pocos casos en los cuales textualmente la LOGR trata del
tema de la coordinación de los GGRR con los GGLL, entendiéndose que estos últimos
se encuentran obligados a consultar las políticas locales que en materia de desarrollo
social tengan a bien implementar en sus localidades.
Un tema que no puede obviarse en este apartado se refiere a una mayor
representatividad de los pueblos indígenas en la toma de decisiones y capacidad de
gestión y negociación para su desarrollo social, desde su propia óptica, integrándolo al
desarrollo regional257. Para ello, se torna en relevante la construcción de un modelo de
identidad regional, con principios éticos, estéticos y funcionales, donde se rescate y
combine los valores de los pueblos indígenas, de los mestizos y de las poblaciones
migrantes y el concepto que mencionamos al principio de la presente obra referido a la
―etnoglocalización‖.
Según lo dispuesto en el DS Nº 009-2004-PCM, por el que se aprueban
acciones para el fortalecimiento de los programas y proyectos sociales y de la ejecución
de la política social y de lucha contra la pobreza, se constituye la Comisión
Sobre el particular recomendamos los valiosos aportes de FLORES, Germán, ―Aportes para entender el
desarrollo local desde la perspectiva indígena‖. En: Retos del Desarrollo Local. CARPIO BENALCAZAR,
Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp.355-364.
257
Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS, integrada por los Ministros de Estado258.
Esta Comisión es la encargada de la coordinación, formulación, seguimiento y
evaluación del cumplimiento de los lineamientos de la Política Social del Estado
Peruano y establece las prioridades para su implementación, coordina la ejecución de
los programas y proyectos de superación de la pobreza que efectúan los Sectores del
Gobierno Nacional, asimismo coordina la reestructuración de los Sectores sociales
dentro del marco de la reforma y modernización del Estado.
La Secretaría Técnica de la CIAS asesora y apoya el diseño y puesta en
operación por parte de cada Sector del sistema de seguimiento y evaluación de la
Política Social. Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas efectuar el
seguimiento de la ejecución presupuestal. A través de la Secretaría Técnica de la CIAS
se facilitarán los procesos para que, entre otras cosas, ―los programas y proyectos que
efectúan las Instituciones del Gobierno Nacional, Regional y Local, se realicen de
manera articulada y coordinada, vinculando las Estrategias de: Superación de la
Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres, de Desarrollo Rural, de Salud y
Seguridad Alimentaria, en el marco de los Lineamientos de la Carta de Política Social
2001-2006, los compromisos del Acuerdo Nacional y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio‖.
En síntesis, se necesita de un Estado Regio-local que priorice la igualdad de
oportunidades económicas, sociales, étnicas, culturales, políticas y de diversidad sexual
en los ámbitos local, regional y nacional. Por ello, es necesario vincular estrechamente
las políticas sociales a las macroeconómicas, definiendo y evaluando la política
económica en función de metas e impactos en el campo social259.
Resulta interesante sobre el particular, mencionar los casos de México y
Sudáfrica los cuales confirman que los prejuicios contra las mujeres a menudo son más
fuertes en el ámbito local que en ámbitos superiores, pues están en relación con los
sistemas de autoridad tradicionales, que siguen siendo profundamente patriarcales260.
Este tema se vincula con la función consignada en el literal f), la de promover una
cultura de paz e igualdad de oportunidades.
Desarrollando de manera más extensa el punto de la igualdad de oportunidades,
debemos complementar lo dispuesto en el presente artículo con lo establecido en el
artículo 6º de la Ley Nº 28983, en el cual se señala como funciones de los GGRR:
―a) Promover y garantizar la participación plena y efectiva de mujeres y hombres
en la consolidación del sistema democrático.
b) Garantizar la participación y el desarrollo de los mecanismos de vigilancia
ciudadana para el cumplimiento de las políticas de igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres.
c) Desarrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y
eliminación de la violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en
especial la ejercida contra las mujeres.
d) Fomentar el acceso a recursos productivos, financieros, científicotecnológicos y de créditos para la producción y titulación de tierras,
particularmente a las mujeres en situación de pobreza, teniendo en cuenta la
diversidad geográfica, étnico-cultural, lingüística y las zonas afectadas por la
violencia política.
258
Asimismo, un representante de los GGRR integra el Consejo Directivo del Sistema de Apoyo al Sector
Rural, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 28298.
259
CONADES, ―Lineamientos para una Reforma del Estado―. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006.
260
HERNÁNDEZ, Zoila & HERNÁNDEZ Gaby, ―Descentralización y derechos de género‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 121.
e) Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales,
indígenas, amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios
de decisión de las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y
otras, garantizando su acceso a una remuneración justa, indemnizaciones,
beneficios laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de
condiciones con los hombres.
f) Garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de
libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas
a evitar cualquier tipo de discriminación laboral, entre mujeres y hombres, en el
acceso al empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una
idéntica remuneración por trabajo de igual valor. Se incluye entre los derechos
laborales la protección frente al hostigamiento sexual y la armonización de las
responsabilidades familiares y laborales‖.
La diversidad de las condiciones geográficas y medio ambientales, sociales,
productivas, culturales y tecnológicas de cada uno de los departamentos del país,
hacen que sea necesario elaborar estrategias que no solamente permitan el
aprovechamiento de estas diversidades, sino que al mismo tiempo nos permitan luchar
frontalmente contra la pobreza e inequidad existentes y hacer frente al desempleo que
agobia a gran parte de los peruanos261.
En esta línea de ideas se encuentran las funciones consignadas en los literales
e), como la de facilitar el aporte de la cooperación internacional y las empresas privadas
en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social; g), es decir ejecutar
políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión, priorización y promoción de las
comunidades campesinas y nativas; y h) ejecutar acciones concretas orientadas a que
la asistencia social se torne productiva con protección y apoyo a los niños, jóvenes,
adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores
sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad.
cc:
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,
Ley N° 27793
Ley de Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, Ley Nº 28983
Ley de las personas adultas mayores, Ley N° 28803, y su Reglamento aprobado
por DS N° 013-2006-MIMDES
Ley que regula la atención de las personas con discapacidad, mujeres
embarazadas y adultos mayores en los aeropuertos, aeródromos, terminales
terrestres, ferroviarios, marítimos y fluviales y medios de transporte, Ley Nº
28735
Ley del Derecho al Nombre, Ley Nº 28720
Ley que establece la Atención Preferente a las mujeres embarazadas, las niñas,
niños, los adultos mayores, en lugares de atención al público, Ley Nº 28683
Ley Marco para el desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298
Ley que prohíbe el acceso de menores de edad a páginas web de contenido
Pornográfico, Ley Nº 28119
Ley que declara el segundo domingo de abril de cada año como “Día del Niño
Peruano”, Ley Nº 27666
Código de los Niños y Adolescentes, Ley N° 27337
Ley General de la Persona con Discapacidad, Ley Nº 27050 y su Reglamento
aprobado por D S Nº 003-2000-PROMUDEH
Ley de Protección frente a la Violencia Familiar, Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 26260 y su modificatoria, Ley N° 27306
LERMO RENGIFO, Jorge, ―Las ciudades y el desarrollo: el rol de los gobiernos locales‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p.203.
261
Acciones para el Fortalecimiento de los Programas y Proyectos Sociales y de la
Ejecución de la Política Social y de Lucha Contra la Pobreza, aprobadas por DS
Nº 009-2004-PCM
Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004 -2006, aprobado por DS Nº
064-2004-PCM
Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, aprobado
por DS N° 003-2002-PROMUDEH; y los Planes Regionales por la Infancia
aprobados por los GGRR de Puno, Tacna, Ucayali, Cusco, Moquegua, Cajamarca
y Lambayeque
Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones 2006-2010,
aprobado por DS Nº 009-2005-MIMDES
Comisión de Coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y
el Adolescente, 1998, constituida por la R.S. N° 090-98-PROMUDEH
Lineamientos de política para la prevención del maltrato y defensa de los
derechos de las personas adultas mayores, R.M. Nº 156-2005-MIMDES
Artículo 61.- Funciones en materia de Defensa Civil
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de Defensa Civil, en concordancia con la política general del
gobierno y los planes sectoriales.
b) Dirigir el Sistema Regional de Defensa Civil
c) Organizar y ejecutar acciones de prevención de desastres y brindar ayuda
directa e inmediata a los damnificados y la rehabilitación de las poblaciones
afectadas.
d) Promover y facilitar la formación y equipamiento de Compañías de Bomberos
Voluntarios en la región.
e) Promover y apoyar la educación y seguridad vial.
Las funciones de los GGRR en este ámbito se encuentran divididas en tres
campos diferenciados que no necesariamente se refieren a competencias relacionadas
con la Defensa Civil. Esto se encuentra representado por el hecho de incluir la presente
norma, en un mismo artículo, funciones correspondientes al SINADECI (Sistema
Nacional de Defensa Civil, conducido por su órgano rector el Instituto Nacional de
Defensa Civil- INDECI), al Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú y a
normas de la policía, y del MTC, vinculadas a la seguridad vial. Por tanto, se confunden
distintas instancias gubernamentales en una sola que se ha tenido a bien denominar
como ―Defensa Civil‖. Realizada esta primera precisión, los GGRR deberán adecuar sus
estructuras orgánicas al cumplimiento de las funciones consignadas en este artículo
diferenciando los casos antes citados y no subsumiendo todos ellos bajo el esquema de
las Oficinas de Defensa Civil.
Nos explicamos, según las normas que rigen al SINADECI (y que existen mucho
antes de la emisión de la LOGR), existe la obligación en cada entidad del Estado, y en
este particular caso de los GGRR, de contar con una dependencia, órgano, que en la
mayoría de casos se denominará como Oficina de Defensa Civil, en este caso con el
apelativo de Regional, la que se encargará de las siguientes funciones principales262:
a. Planear, dirigir y conducir las actividades de Defensa Civil en su organismo
b. Inventariar los recursos de su organismo aplicables a la Defensa Civil
c. Ejecutar planes de prevención, emergencia y rehabilitación cuando el caso lo
requiera
d. Promover y/o ejecutar acciones de capacitación en Defensa Civil a todo nivel
e. Prestar servicios técnicos de inspección y otros de seguridad en Defensa Civil
que está en su capacidad
f. Aplicar en el área de su competencia las normas técnicas emitidas por el
INDECI
g. Suscribir y ejecutar convenios en materia de Defensa civil con organismos
Nacionales o Extranjeros, previa la aprobación por el INDECI
Debido a que el Presidente Regional es al mismo tiempo el Presidente del
Comité Regional de Defensa Civil de su jurisdicción, el apoyo que brinda la Oficina de
Defensa Civil Regional para estos efectos es imprescindible, denominándosele en
muchos de los casos como ―Secretario Técnico‖ al encargado de la Oficina en cuestión.
Es conveniente precisar que los Comités de Defensa Civil, según lo consignado en el
artículo 8º del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS Nº 005-88-SGMD,
son funciones generales de los Comités de Defensa Civil en la respectiva jurisdicción
territorial:
a. Dictar medidas y/o coordinar la ejecución de acciones necesarias para hacer
frente a los desastres o calamidades que les afecten
b. Supervisar la administración y asegurar la utilización óptima de los recursos
públicos y/o no públicos disponibles, de acuerdo con las normas emitidas por el
INDECI
c. Dirigir y promover la capacitación a la población para prevenir daños por
desastres posibles de ocurrir y hacerles frente
d. Supervisar los programas de Defensa civil para asegurar la rehabilitación
hasta que existan las condiciones mínimas para el desarrollo ininterrumpido de
actividades en la zona
e. Pronunciarse previamente o tramitar la declaración de estados de emergencia
por desastres o calamidad pública, de acuerdo a los dispositivos legales vigentes
f. Mantener los canales de comunicación con los otros componentes del Sistema
g. Aprobar el Plan de Defensa Civil de la jurisdicción del Comité, que incluye
medidas de prevención, emergencia y rehabilitación
Sin embargo, como se ha podido apreciar, las funciones de la Oficina de
Defensa Civil no incluyen el tema de los bomberos ni de la seguridad vial, por lo que
262
Según lo dispuesto en el artículo 14º del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS Nº 00588-SGMD. Adicionalmente, el artículo 15º de la norma dispone que las Oficinas de Defensa Civil de los
Gobiernos Regionales actúan como Secretaría Técnica del respectivo Comité Regional; como tal tienen las
funciones adicionales siguientes:
a. Proponer al Comité el Plan de Defensa Civil para su aprobación.
b. Llevar el Libro de Actas y el Archivo del Comité.
c. Informar acerca del grado y oportunidad del cumplimiento de los acuerdos.
d. Centralizar la información cursada al Comité por sus miembros y otros organismos.
e. Garantizar la continuidad operativa del Comité.
f. Informar oficialmente a los medios de comunicación sobre las acciones de Defensa Civil, por delegación
del Presidente de Comité (en este caso el Presidente Regional).
g. Ejecutar el Plan de Capacitación en Defensa Civil para la colectividad de su jurisdicción.
h. Centralizar la recepción y custodia de ayuda material y ejecutar el Plan de distribución de ayuda en
beneficio de los damnificados en caso del desastre.
sería conveniente que cada Gobierno Regional encuentre la mejor forma de llevar a
cabo estas funciones separándolas adecuadamente.
En ese sentido, cabe llamar la atención sobre un tema particularmente
importante. Según la LOGR las funciones en materia de Defensa Civil se encuentran
dentro de las materias que corresponde ejercer a la Gerencia de Recursos Naturales y
del Medio Ambiente, por lo que en apariencia, la Oficina de Defensa Civil y todas las
funciones consignadas en este artículo deberían formar parte de la estructura orgánica
de dicha Gerencia. Sin embargo, aquí entran en juego, o en colisión mejor dicho, dos
normas específicas sobre la materia, ambas con rango de Ley que permitirían a los
GGRR colocar a las Oficinas de Defensa Civil en las estructuras orgánicas de sus
entidades, dependiendo directamente de la Presidencia Regional. Estas son la propia
ley que regula el SINADECI, Decreto Ley Nº 19338 y la Ley del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional, Ley Nº 28478, así como su Reglamento, que en su artículo 28,
señala las siguientes responsabilidades de los Gobiernos Regionales:
a. Planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de Defensa Nacional,
en el ámbito regional;
b. Compatibilizar los planes estratégicos regionales con las políticas de
Seguridad y Defensa Nacional;
c. Coordinar y concertar acciones pertinentes a la Defensa Nacional, con las
municipalidades, provinciales y distritales, así como con la población en los
ámbitos regionales;
d. Optimizar el funcionamiento de las respectivas Oficinas de Defensa Nacional.
Y el artículo 30º de la misma norma dispone que las Oficinas de Defensa
Nacional asesoran a la Alta Dirección de sus correspondientes entidades, en asuntos de
Seguridad y Defensa Nacional. Desarrollarán las funciones generales de Defensa
Nacional, Difusión de Doctrina, Movilización y, léase con detenimiento, Defensa Civil.
Por tanto, nada impediría a un Gobierno Regional determinado, el considerar en
su estructura orgánica a las Oficinas de Defensa Civil (que podrían llevar aparejado el
nombre de Defensa Nacional) como órganos de apoyo o de asesoramiento (según se
estime más pertinente, nosotros recomendamos como de apoyo por las funciones que
les corresponde desempeñar) dependientes directamente de la Presidencia Regional, y
que no se encuentren situadas bajo la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del
Medio Ambiente.
Mención aparte en este artículo lo constituye el literal b) que al querer referirse al
Comité Regional de Defensa Civil introdujo el término Sistema Regional de Defensa
Civil, produciéndose la confusión de crear en cada instancia regional un subsistema del
SINADECI, hecho que deberá ser esclarecido cuando se apruebe el proyecto de nueva
ley del SINADECI.
Tal vez la más importante de las funciones consignadas en este artículo se
encuentra representada por el literal c) la cual resume las dos principales vertientes de
la defensa civil en el país: la prevención y la atención de desastres. En cuanto a la
atención de desastres, basta recordar los fenómenos naturales a los que continuamente
nuestro país se ve expuesto y la necesidad de una pronta y eficaz intervención de los
organismos públicos que conforman el SINADECI. Este hecho dejó traslucir serias
debilidades por parte de las autoridades regionales y sobretodo municipales263 en el
263
Para un mayor análisis sobre las competencias municipales en materia de Defensa Civil recomendamos
nuestro artículo ―Las responsabilidades y atribuciones de los Gobiernos Locales en materia de seguridad en
último terremoto acontecido en el Perú. En cuanto al tema de la prevención, la ejecución
de evaluaciones de riesgo, para determinar la peligrosidad de zonas geográficas como
ríos, explanadas, montañas, glaciares, etc. también se convierte en un aspecto pilar de
la seguridad en Defensa Civil, estando los GGRR habilitados a cobrar tasas por estos
servicios individualizados cuando sean solicitados por particulares interesados en
conocer el nivel de riesgo de determinadas áreas geográficas que le corresponden.
Caso distinto es el de las Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil
(ITSDC), las cuales se encuentran reguladas en detalle en el Reglamento de ITSDC
(norma que toda Oficina Regional de Defensa Civil debe conocer en su integridad), y las
que cobraron un auge e importancia inusitada luego de los desastres ocurridos en la
discoteca Utopía y en Mesa Redonda. Las ITSDC que corresponderá ejecutar a los
GGRR a partir de la asunción de competencias sectoriales en esta materia, serán
aquellas denominadas como de Detalle y Multidisciplinarias, es decir, las que revisten el
mayor grado de complejidad en cuanto al objeto de inspección (discotecas,
tragamonedas, fábricas, hospitales, centros educativos de gran alumnado, etc.). Estas
ITSDC tienen un costo que debe estar consignado, junto con los requisitos para
solicitarla, en el TUPA del Gobierno Regional, y los ingresos que se obtengan por la
ejecución de las mismas deben ser destinados a medidas de prevención y atención de
desastres en la jurisdicción. Confiamos en que los GGRR puedan realizar una
adecuada administración de las ITSDC que les corresponda ejecutar y que apliquen en
las mismas todas las normas de seguridad en Defensa Civil que existen en nuestro
país.
cc:
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley Nº 19338 y sus
modificatorias
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, aprobado por DS
Nº 005-88-SGMD y sus modificatorias
Ley que establece la obligación de elaborar y presentar planes de contingencia,
Ley Nº 28551
Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil,
aprobado por DS Nº 059-2001-PCM, y sus modificatorias
Procedimientos para la Declaratoria de Estado de Emergencia, aprobados por DS
Nº 058-2001-PCM y sus modificatorias
Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, aprobado por DS Nº 001A-2004-DE-SG
Texto Único de Procedimiento Administrativo del instituto Nacional de Defensa
Civil-INDECI, aprobado por DS Nº 075-2OO5-PCM y sus modificatorias
Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, Ley Nº 28478 y su Reglamento
aprobado por DS Nº 016-2006-DE-SG
Ley del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, Ley Nº 27067
Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil, aprobado
por DS Nº 066-2007-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pública en Espectáculos Deportivos, Ley Nº
26830 modificada por Ley Nº 27153
Ley de Seguridad en Espectáculos Públicos no Deportivos con Gran
Concentración de Personas, Ley Nº 27276
Todas las normas técnicas que se utilizan para la ejecución de ITSDC
Artículo 62.- Funciones en materia de administración y adjudicación de
terrenos de propiedad del Estado
Defensa Civil contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades‖. En: Revista Jurídica del Perú, Lima:
Editorial Normas Legales, Nº 56, Mayo-Junio 2004.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del
Estado, de conformidad con la legislación vigente y el sistema de bienes
nacionales.
b) Realizar los actos de inmatriculación saneamiento, adquisición, enajenación,
administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del
Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.
c) Establecer los mecanismos aplicables al registro, inscripción y fiscalización de
los bienes de propiedad estatal, con excepción de los de propiedad de los gobiernos
locales y del Gobierno Nacional, de acuerdo con la normatividad vigente.
Las observaciones formuladas por el extinto CND a través de las entidades
certificadoras que existían en su oportunidad, en su mayoría estuvieron referidas al
incumplimiento del requisito de la capacitación en materia de administración de bienes
del Estado y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado por parte de los GGRR
que deseaban acreditarse en este ámbito. En otros casos, por el incumplimiento de los
requisitos relacionados con los perfiles profesionales y/o los recursos logísticos. Esto
también apunta a una falta de coordinación de la Superintendencia de Bienes
Nacionales y los Gobiernos Regionales, que felizmente parece haberse superado en el
año 2008, al haberse acreditado a la casi totalidad de los GGRR para ejercer estas
funciones en sus jurisdicciones.
Este artículo es preciso al señalar que los actos de inmatriculación,
saneamiento, adquisición, enajenación, administración y adjudicación de los terrenos
urbanos y eriazos del Estado en sus jurisdicciones serán realizados por los GGRR,
exceptuando aquellos referidos a la propiedad municipal. Debe entenderse al respecto
que los terrenos que sean propiedad del Gobierno Regional no entran en esta función,
por cuanto las acciones referidas a los mismos corresponde ejercerlas a la Oficina o
Área de control Patrimonial del Gobierno Regional en cuestión, la cual debe llevar un
registro actualizado de los bienes inmuebles propiedad de la entidad regional. El literal
c) consigna una diferencia en cuanto a los mecanismos aplicables para el registro,
inscripción y fiscalización de los bienes de propiedad estatal (exceptuando a los
municipales y, curiosamente, a los del Gobierno Nacional) de lo señalado para el caso
de los terrenos. Es decir, el tratamiento es distinto si se refiere a un terreno que a un
bien inmueble, en este último caso las limitaciones que poseen los GGRR son mucho
más severas que en el primero y en cualquiera de los casos siempre se deberán aplicar
las normas que rigen la propiedad estatal en el país.
Resulta indicado aseverar que la incorporación de los bienes del Estado a los
Sistemas Administrativos del Estado, con motivo de la dación de la Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales representa un aspecto de vital importancia para
el tratamiento y ejecución de estas funciones por parte de los GGRR264. En esta ley se
establece, en el artículo 3º de su reglamento, que el Sistema Nacional de Bienes
Estatales está integrado por el conjunto de organismos, garantías y normas que regulan
integral y coherentemente los bienes estatales en sus niveles de Gobierno Nacional,
Regional o Local que apoya al proceso de descentralización y modernización de la
gestión del Estado. Igualmente, en el artículo 18º del Reglamento se indica que los
GGRR administran y adjudican los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
Recomendamos: JIMÉNEZ, Roberto, ―Incorporando a los Sistemas Administrativos el Sistema de Bienes
del Estado, a propósito del Proyecto de Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales‖. En:
Gestión Pública, Lima: Estudio Caballero-Bustamante, Nº 3, 2007, pp. B14-B19.
264
dentro de su jurisdicción, incluyendo aquellos que cuenten con edificaciones, a
excepción de los bienes de alcance nacional (definidos en el artículo 2º del Reglamento,
lo cual resulta bastante limitativo de lo que en realidad pueden realizar los GGRR en
esta materia), los comprendidos en proyectos de interés nacional identificados por la
SBN y los bienes de propiedad municipal.
Resulta curioso que en el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, entre las atribuciones que se le otorgan a la SBN en esta materia se
encuentra la de emitir opinión técnica en los actos de disposición de predios de
propiedad del Estado, exceptuando a los de propiedad regional y municipal, es decir, la
norma no señala expresamente que el requisito de la opinión técnica sea exigible para
el caso de los GGRR. Por otro lado, en el artículo 42º del Reglamento de esta norma se
faculta a la SBN y a los GGRR a calificar a los inmuebles de dominio público, sin
embargo, la desafectación de un inmueble de dominio público estará a cargo de la SBN
y de los GGLL, por lo que existiría una discordancia o incompatibilidad presunta en esta
disposición265.
Sugerimos que cada Gobierno Regional obtenga información actualizada y
pormenorizada de las cargas o gravámenes que pesan sobre los inmuebles de
propiedad del Estado cuya administración les sea transferida en virtud de lo consignado
en el presente artículo, a fin de evitar afrontar gastos inesperados para el
mantenimiento adecuado de los mismos.
cc:
LBD, Segunda y Quinta Disposición Transitoria
Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley Nº 29151
Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales,
aprobado por DS Nº 007-2008-VIVIENDA
Directiva N° 003-2008/SBN que regula el "Procedimiento para el Registro de
Información de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Transitoria de
la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales", aprobada
por Resolución N° 026-2008/SBN
Directiva Nº 007-2007-SBN, denominada “Procedimientos para la Venta por
Subasta Pública de Predios de Dominio Privado del Estado de Libre
Disponibilidad Efectuada por la Superintendencia de Bienes Nacionales”,
aprobada por Resolución N° 035-2007/SBN
DS Nº 130-2001-EF, por el cual se dictan medidas reglamentarias para que
cualquier entidad pública pueda realizar acciones de saneamiento técnico, legal y
contable de inmuebles de propiedad estatal
Directiva Nº 007-CND-P-2003, aprobada por Resolución Presidencial Nº 147CND-P-2003, Procedimientos para el Saneamiento de los Bienes Muebles e
Inmuebles Transferidos por los Extinguidos y Desactivados Consejos Transitorios
de Administración Regional- CTARS a los Gobiernos Regionales
Artículo 63.- Funciones en materia de turismo
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de desarrollo de la actividad turística regional, en
concordancia con la política general del gobierno y los planes sectoriales.
265
Para un mayor detalle sobre estas apreciaciones recomendamos consultar: GONZALES BARBADILLO,
Elvira, ―Comentarios al Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales‖. En: JUS, Gestión
Pública. Lima: Editorial GRIJLEY, Nº 1, 2008, pp. 401-409.
b) Formular concertadamente, aprobar y ejecutar las estrategias y el programa de
desarrollo turístico de la región.
c) Aprobar directivas relacionadas con la actividad turística, así como criterios
técnicos que aseguren el cumplimiento de objetivos y metas que se derivan de los
lineamientos de la política nacional de turismo.
d) Promover el desarrollo turístico mediante el aprovechamiento de las
potencialidades regionales.
e) Calificar a los prestadores de servicios turísticos de la región, de acuerdo con las
normas legales correspondientes.
f) Coordinar con los gobiernos locales las acciones en materia de turismo de
alcance regional.
g) Llevar y mantener actualizados los directorios de prestadores de servicios
turísticos, calendarios de eventos y el inventario de recursos turísticos, en el
ámbito regional, de acuerdo a la metodología establecida por el MINCETUR.
h) Identificar posibilidades de inversión y zonas de interés turístico en la región,
así como promover la participación de los inversionistas interesados en proyectos
turísticos.
i) Proponer y declarar zonas de desarrollo turístico prioritario de alcance regional.
j) Disponer facilidades y medidas de seguridad a los turistas, así como ejecutar
campañas regionales de protección al turista y difusión de conciencia turística, en
coordinación con otros organismos públicos y privados.
k) Verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservación de
recursos naturales de la región, relacionadas con la actividad turística.
I) Declarar eventos de interés turístico regional.
m) Supervisar la correcta aplicación de las normas legales relacionadas con la
actividad turística y el cumplimiento de los estándares exigidos a los prestadores
de servicios turísticos de la región, así como aplicar las correspondientes sanciones
en caso de incumplimiento, de conformidad con la normatividad vigente.
n) Suscribir contratos, convenios o acuerdos de cooperación interinstitucional con
entidades públicas o privadas.
o) Promover la formación y capacitación del personal que participa en la actividad
turística.
p) Fomentar la organización y formalización de las actividades turísticas de la
región.
q) Organizar y conducir las actividades de promoción turística de la región en
coordinación con las organizaciones de la actividad turística y los gobiernos
locales.
r) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes del desarrollo
regional.
El sector turismo es probablemente uno de los que más crecimiento tenga en el
país en los próximos años, debido sobretodo a la elección de Macchu Picchu como una
de las nuevas maravillas de la época contemporánea, lo cual representará para nuestro
país el ingreso de una cantidad de turistas sumamente importante en los próximos
años, aparte del ya reconocido turismo gastronómico peruano que se encuentra de
moda a nivel mundial. Las competencias en materia de turismo que los GGRR asumirán
a través de las DIRCETURS, que ahora pertenecen a la estructura orgánica de los
Gobiernos Regionales se manifiesta en la dependencia administrativa de las mismas a
la Gerencia de Desarrollo Económico.
Por lo que respecta a la legislación de carácter nacional aplicable a la presente
función, debemos mencionar que en el año 1998 se aprobó la ley Nº 26961, Ley para el
desarrollo de la actividad turística, en la cual se establece como uno de los principios
básicos de la actividad turística el promover la competitividad de los productos turísticos
nacionales, fomentando el desarrollo de infraestructura, la calidad de los servicios para
la adecuada satisfacción de los usuarios. Esta ley estableció como objetivos de la
política estatal a nivel nacional los siguientes: Establecer las condiciones para el
desarrollo sostenible del turismo a través del mantenimiento de un producto turístico
competitivo, contribuir al proceso de descentralización, proteger al turista, dotar de
infraestructura básica para el desarrollo de los recursos turísticos, en concordancia con
las disposiciones específicas de la materia, garantizar la libre iniciativa privada para el
desarrollo de infraestructura complementaria y para la prestación de servicios turísticos,
propiciar la investigación, formación y capacitación técnica y profesional, así como
fomentar la conciencia turística.
Posteriormente, en el año 2002 se aprobó la Ley Nº 27889, Ley que crea el
Fondo y el Impuesto Extraordinario para la Promoción del desarrollo turístico nacional,
con el objeto de financiar las actividades y proyectos destinados a la promoción y
desarrollo del turismo nacional. En el año 2005 se aprobó el Plan Estratégico Nacional
de Turismo- PENTUR para el período 2005-2015, cuyo objetivo es lograr la
sostenibilidad y competitividad de la actividad turística del Perú a nivel mundial, por lo
que se promueve la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica
y puesta en valor de los recursos turísticos266.
De acuerdo a ello, los GGRR están facultados a promover la inversión privada
en dos campos fundamentales del turismo: activos o recursos públicos, ya sea que se
produzca esto por iniciativa estatal o privada de acuerdo a lo normado en la Ley Marco
de Promoción de la Inversión Descentralizada; y a través de negocios privados, que
tienen por objetivo identificar oportunidades de inversión en turismo, llevándolas a cabo
en función de sus propios intereses. En definitiva los mejores aliados de los GGRR en el
caso de la actividad turística y de la generación de recursos por este concepto son los
266
Para un mayor análisis de esta norma y su impacto en toda la actividad turística, recomendamos revisar
VILLAFRANQUI, Giancarlo, ―El Turismo en el Perú y el proceso de promoción a la inversión privada como
herramienta para la generación de ventajas competitivas‖. En: Gestión Pública, Lima: Estudio CaballeroBustamante, Nº 3, 2007, pp. 12- 15.
operadores turísticos privados quienes, con una adecuada política regional en este
ámbito pueden llegar a revertir los escasos recursos con los que actualmente cuentan
las DIRCETURS a nivel nacional.
Llama la atención, sobretodo desde la perspectiva regional, que un
procedimiento administrativo tan solicitado a nivel nacional, como es el de la
autorización para operar salas de juegos, casinos y máquinas tragamonedas aún no se
haya transferido a los GGRR por razones supuestamente relacionadas con la
informalidad con la que operan este tipo de establecimientos, tema que debe ser
controlado por las autoridades pertinentes, por lo que consideramos nada obstaría a
que este procedimiento sea transferido en su totalidad a los GGRR para que éstos lo
incorporen en sus TUPAS institucionales y pueda cumplirse cabalmente con lo
establecido en las normas que rigen el proceso de descentralización peruano.
Aunque propiamente la seguridad constituye una competencia municipal, la ley
del SINASEC establece que los comités regionales de seguridad ciudadana estarán
presididos por los Presidentes de los GGRR, lo cual puede aplicarse en el presente
artículo en lo referido a las medidas de protección tendientes a salvaguardar la
seguridad de los turistas en la Región.
En lo que se refiere a las funciones específicas en materia de seguridad
ciudadana es importante enfatizar el desconocimiento y la escasa importancia que las
autoridades regionales y locales confieren a la seguridad ciudadana, problemática que
generalmente se interpreta como de competencia exclusiva de la Policía Nacional. A
ello se aúna la falta de institucionalización del SINASEC, debido a que los secretarios
técnicos nombrados por los presidentes de los Comités, en su gran mayoría, no tienen
formación profesional en materia de seguridad ciudadana, ni tampoco un compromiso
con el sistema267.
cc:
Ley que precisa los alcances de las leyes Nº 29164, Ley de promoción del
desarrollo sostenible de servicios turísticos en los bienes inmuebles, integrantes
del Patrimonio Cultural de la nación, y Nº 29167, Ley que establece el
Procedimiento Especial y Transitorio para las licencias de edificación, ampliación
o remodelación de establecimientos de hospedaje, Ley Nº 29202
Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar
infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos
y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones
aplicables, Ley Nº 28868, y su Reglamento aprobado por DS Nº 007-2007MINCETUR
Ley para el desarrollo de la actividad turística, Ley Nº 26961, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 002-2000-ITINCI y sus modificatorias
Reglamento de canotaje turístico, aprobado por DS Nº 004-2008-MINCETUR
Reglamento Nacional de Transporte Turístico Terrestre, aprobado por DS Nº 0032005-MTC
Reglamento de establecimientos de hospedaje, aprobado por DS Nº 029-2004MINCETUR
Reglamento de Calificadores de Establecimientos de Hospedaje, aprobado por
RM N° 151-2001-ITINCI/DM
Reglamento de agencias de viajes y turismo, aprobado por DS Nº 026-2004MINCETUR
Comentarios expresados por GUEVARA, Danilo, ―Seguridad Ciudadana y regionalización‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 140.
267
Reglamento de Autorización y Registro de casas Particulares y Centros
Educativos que ofrecen servicio de alojamiento, aprobado por DS Nº 10-95ITINCI
Establecen requisitos que deberán cumplir los establecimientos que brindan
servicio
de
Alojamiento,
aprobados
por
RD
Nº
0011-95MITINCI/VMTINCI/DNT
Reglamento de Restaurantes, aprobado por DS Nº 025-2004-MINCETUR
Disponen que los Establecimientos que expenden Comidas y Bebidas incluyan en
sus listas de precios el IGV y el Recargo al Consumo, RM Nº 081-94-ITINCI/DM
Ley del Guía de Turismo, Ley Nº 28529
Reglamento de Guías de Montaña, aprobado por DS Nº 028-2004-MINCETUR y
sus modificatorias
Decreto Ley Nº 25533, Establece que el otorgamiento de licencia para el uso de las
fuentes de Aguas Minero-Medicinales y el control de su explotación con fines
turísticos es de competencia MICTI (ahora MINCETUR), y su Reglamento
aprobado por DS Nº 05-94-ITINCI
Establecen requisitos y procedimientos para los expedientes del Certificados de
Calificación de Prestador de Servicios Turísticos, aprobados por DS Nº 032-2005MINCETUR
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-SINASEC, Ley Nº 27933 y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 012-2003-IN
Artículo 64.- Funciones en materia de artesanía
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de desarrollo de la artesanía, en concordancia con la política
general del gobierno y los planes sectoriales.
b) Planificar concertadamente y ejecutar el desarrollo de la actividad artesanal de
la región, mediante el aprovechamiento de las potencialidades regionales.
c) Fomentar y desarrollar proyectos, programas u otros mecanismos para
promover la competitividad y productividad de la actividad artesanal en la región,
con la participación de entidades públicas y privadas.
d) Promover el desarrollo de productos artesanales orientados a la exportación y al
mercado turístico.
e) Supervisar y evaluar el desarrollo de la actividad artesanal y la aplicación de las
políticas, normas y procedimientos específicos.
f) Fomentar y autorizar ferias y exposiciones regionales, así como declarar eventos
de interés artesanal orientados a promover el desarrollo de la artesanía de la
región.
g) Fomentar y promover la organización y formalización de los productores
artesanales y fortalecimiento gremial en la región.
h) Propiciar la conservación, preservación, rescate y desarrollo de las técnicas de
producción tradicional artesanal en la región.
i) Promover mecanismos e instrumentos para el desarrollo de la actividad
artesanal en la región, vinculados a la actividad turística.
j) Identificar oportunidades de inversión, difundir y promover el crecimiento de
las inversiones en la actividad artesanal en la región, aprovechando sus ventajas
comparativas y promoviendo la exportación de artesanías.
k) Fomentar la innovación, la transferencia de tecnologías y la formación de
artesanos, desarrollando instrumentos que posibiliten la generación y el acceso de
las empresas artesanales de la región a nuevas tecnologías.
I) Promover la calidad, la productividad, el valor agregado, la imagen y la
diferenciación de los productos artesanales de la región.
Las funciones en materia de artesanía en realidad han venido siendo incluidas
sectorialmente como propias del MINCETUR, por lo que debido a la importancia que
posee esta actividad para diversas jurisdicciones del país, se ha visto por conveniente
identificarla propiamente como una especie de sub-sector dentro del sector más amplio
que sería el de Turismo.
El desarrollo que requiere la artesanía en nuestra patria reposa
fundamentalmente en el apoyo que se pueda otorgar a los artesanos en diversos
aspectos, que van desde el tema económico, pasando por el reconocimiento social, así
como la promoción desinteresada de sus productos en ferias nacionales e
internacionales.
Cobra una singular importancia, en este contexto, las funciones que compete
desempeñar al Consejo Nacional de Fomento Artesanal, tales como formular
recomendaciones y emitir opinión sobre asuntos vinculados al fomento del sector
artesanal, así como mantener una articulación permanente con los Consejos
Regionales y Consejos Locales de Fomento Artesanal a fin de lograr una visión
conjunta del sector artesanal para el diseño de políticas y estrategias de desarrollo
correspondiente. Por su parte, los artesanos deben constituir sus asociaciones, para lo
cual deben inscribirlas en el Registro Nacional del Artesano.
Otro aspecto de interés en las funciones de este artículo se refiere a la
formalización de los artesanos (simplificando los trámites que se requieran para ello);
propiciar la conservación, preservación, rescate y desarrollo de las técnicas de
producción tradicional artesanal (lo que equivale a difundirlas adecuadamente en las
ferias), así como identificar oportunidades de inversión, difundir y promover el
crecimiento de las inversiones en la actividad artesanal en la región, fomentar la
innovación, la transferencia de tecnologías y la formación de artesanos, promover la
calidad, la productividad, el valor agregado, la imagen y la diferenciación de los
productos artesanales.
cc:
Ley del artesano y del desarrollo de la actividad artesanal, Ley Nº 29073
Reglamento del Registro Nacional del Artesano y del Consejo Nacional de
Fomento Artesanal, aprobado por DS Nº 001-2008-MINCETUR
TÍTULO V
REGÍMENES ESPECIALES
CAPÍTULO I
RÉGIMEN ESPECIAL DE LIMA METROPOLITANA
Artículo 65.- Capital de la República
La capital de la República no integra ninguna región. En la provincia de Lima las
competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mención
contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se
entiende también hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte
aplicable.
Lima Metropolitana no constituye ninguna región, esta disposición se encuentra
consignada también en la Constitución Política del Perú, así como en la Ley de Bases
de la Descentralización. Lo que ha sucedido con el caso de la capital peruana, es algo
común en países de sistemas federales de distribución territorial del poder, en los
cuales las ciudades metrópoli, debido a diversos factores, tales como el número de
ciudadanos que la habitan, las instituciones públicas que tienen su sede principal en la
misma, o el nivel de comercio y recursos financieros que movilizan es tal, que se ven
obligados a otorgarles un régimen especial que las distinga de las demás ciudades,
regiones, departamentos o provincias del país.
En la práctica, el hecho que Lima Metropolitana no constituya ninguna región,
imposibilita asimismo el hecho que la Provincia Constitucional del Callao pueda serlo,
ya que los límites territoriales que posee esta provincia son únicamente con Lima
Metropolitana y con el mar de Grau, por lo que debería replantearse la necesidad de
convertir algunas jurisdicciones en regiones piloto que por la naturaleza de las cosas no
puedan convertirse en regiones, tal como lo prevén los mecanismos legales
actualmente establecidos para la integración y conformación de regiones.
Lima Metropolitana por tanto no es una región, pero sí un Gobierno Regional, la
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) cumple la doble función de ser
Municipalidad y Gobierno Regional sobre la misma jurisdicción. Hasta la fecha sólo
tenemos conocimiento que Lima Metropolitana ha cumplido sus funciones como
Municipalidad más no como Gobierno Regional y que inclusive existe una reiterada
negativa por parte de la MML de acreditarse como apta para recibir la transferencia de
funciones específicas. Este hecho es distinto a lo que sucede en la Provincia
Constitucional del Callao, donde existe una Municipalidad Provincial y un Gobierno
Regional distintos, actuando sobre la misma jurisdicción lo cual genera no pocos
problemas de interpretación de hasta donde llegan las competencias de una u otra
entidad.
Sociológicamente, diversos estudios revelan que alrededor de un 70% de la
población limeña es de origen provinciano o descendiente de provincianos. En Lima
vive hoy más de la tercera parte de la población total del país y constituye el lugar de
encuentro de prácticamente todas las culturas y comunidades del interior del país. De
esta forma existe un activo proceso de hibridación por la convivencia de gente de
diverso origen étnico, racial y cultural. Los migrantes usan redes de parentesco y
reciprocidad en sus estrategias de inserción en la ciudad. La pertenencia a gremios
profesionales y a sindicatos, por un lado, y a organizaciones de empresarios y
comerciantes, por otro, origina mejoras significativas y ayuda con el funcionamiento de
organizaciones como clubes de madres, comedores populares y comités de vaso de
leche268.
cc:
Constitución Política del Perú, artículo 198º
LBD, art. 40º
LOM, art. 151º y 152º
Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274
y su Reglamento aprobado por DS Nº 063-2004-PCM
Artículo 66.- Estructura Orgánica Básica del Régimen Especial
Para el ejercicio de sus competencias y funciones regionales la estructura orgánica
básica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente:
a) El Concejo Metropolitano de Lima, al que corresponden las competencias y
funciones del Consejo Regional, como órgano normativo y fiscalizador y las que norme la
Ley Orgánica de Municipalidades. Está integrado por el Alcalde Metropolitano y los
regidores elegidos conforme a la Ley Electoral correspondiente, que deberá incorporar un
criterio descentralista de elección.
b) La Alcaldía Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones de la Presidencia de Región, como órgano ejecutivo y las que norme la Ley
Orgánica de Municipalidades. El Alcalde Metropolitano de Lima ejerce las competencias
y funciones de la Presidencia Regional. (*)
(*) Artículo modificado por el Artículo 2 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 66.- Estructura Orgánica Básica del Régimen Especial de Lima
Metropolitana
Para el ejercicio de sus competencias y funciones regionales la estructura orgánica
básica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente:
a) El Concejo Metropolitano de Lima, al que corresponden las competencias y
funciones del Consejo Regional, como órgano normativo y fiscalizador y las que
norme la Ley Orgánica de Municipalidades. Está integrado por el Alcalde
Metropolitano y los Regidores elegidos conforme a la legislación electoral
correspondiente, que deberá incorporar un criterio descentralista de elección.
268
JAIME BARRETO, Wilson, Op. Cit., pp. 239-240. El autor sostiene con bastante acierto que las
migraciones han generado una nueva cultura popular urbana que no corresponde a los patrones culturales
occidentales sino que se nutre de la cultura de origen de los migrantes. La cultura de origen no ha
desaparecido por el proceso de migración en el contexto de la modernización, sino que se ha ―unido‖ a la
cultura occidental para dar lugar a un proceso de hibridación.
b) La Alcaldía Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones de la Presidencia Regional como órgano ejecutivo y las que norme la
Ley Orgánica de Municipalidades.
c) La Asamblea Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones del Consejo de Coordinación Regional, como órgano consultivo y de
coordinación de la Municipalidad Metropolitana de Lima, y las que norme la Ley
Orgánica de Municipalidades para su campo específico. Su composición es la que
define la Ley Orgánica de Municipalidades. La ausencia de acuerdos por consenso
en este órgano, no impide al Concejo Metropolitano de Lima decidir sobre lo
pertinente."
Este artículo describe la composición de la Municipalidad Metropolitana de Lima
como un Gobierno Regional más, sui generis, es cierto pero Gobierno Regional al fin y
al cabo. Es decir, nos encontramos ante una entidad que tiene la doble condición de
Gobierno Local y Gobierno Regional.
Por ello, los órganos que la conforman son un correlato de los órganos que
conforman a los GGRR del país: Un Concejo Metropolitano que cumple las veces del
Consejo Regional, en este caso no ha operado la modificación que señala que los
titulares del Ejecutivo Regional no integran más el Consejo Regional, por cuanto este
artículo no ha sido variado en su contenido y se entiende que el Concejo Metropolitano
sigue contando entre sus miembros al Alcalde, lo cual reafirma su naturaleza más de
Gobierno local que de Gobierno Regional propiamente dicho.
Igualmente la Alcaldía es el parangón de la Presidencia Regional y sus
Gerencias; y la Asamblea Metropolitana de Lima con las funciones de Consejo de
Coordinación Regional, aunque entendemos que todo ello está mucho más focalizado
en el tratamiento que le brinda al respecto la Ley Orgánica de Municipalidades, por lo
que este artículo pasa a ser meramente declarativo en nuestra opinión, primando lo
dispuesto en la norma que regula a las municipalidades.
cc:
LBD, art. 40º
LOM, art. 153º
Artículo 67.- Competencias y funciones regionales especiales del Concejo
Metropolitano de Lima.
a) Aprobar el Plan Regional de Desarrollo de Lima Metropolitana, concertado con
las municipalidades distritales. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 2 de la Ley N° 27902, cuyo texto es el
siguiente:
"a) Aprobar el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana,
previamente concertado en la Asamblea Metropolitana de Lima."
b) Aprobar el Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana,
concertando con la Asamblea Metropolitana de alcaldes. (*)
(*) Inciso modificado por el Artículo 2 de la Ley N° 27902, cuyo texto es el
siguiente:
"b) Aprobar el Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana, previa
opinión concertada en la Asamblea Metropolitana de Lima.”
c) Dictar las normas que regulen o reglamenten las competencias y funciones
regionales a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
d) Determinar el ámbito de las áreas interdistritales e instancias de coordinación y
planificación interregional.
e) Aprobar la ejecución de las inversiones públicas de ámbito regional
metropolitano en proyectos de infraestructura, que lleve a cabo el Gobierno
Nacional.
f) Autorizar y aprobar la ejecución de programas de tratamiento de cuencas y
corredores económicos en coordinación con las regiones correspondientes en cada
caso.
g) Aprobar la formación de sistemas integrales y de gestión común para la
atención de los servicios públicos de carácter regional en áreas interregionales.
h) Aprobar programas regionales de promoción de formación de empresas,
consorcios y unidades económicas metropolitanas, para impulsar, concertar y
promocionar actividades productivas y de servicios.
i) Autorizar las operaciones de crédito regional interno y externo, conforme a Ley.
j) Las demás que le corresponden.
Las funciones del Concejo Metropolitano de Lima son bastante similares a las de
los Consejos Regionales, debiendo, en todo caso, entenderse este artículo en
conjunción con lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades sobre el particular.
Llama la atención, la modificación establecida en cuanto al literal a) sobre el Plan
Regional de Desarrollo Concertado y su concertación previa en la Asamblea
Metropolitana de Lima. La pregunta que surge al respecto, se refiere a la efectividad de
este Plan Regional y su relación con el Plan provincial de Lima, ¿no se trata del mismo
documento acaso?, o ¿qué precisiones se realizan en este ámbito, si se trata de una
jurisdicción única?, si la respuesta se basa en la diferencia de competencias otorgadas
para ambos niveles de gobierno, entonces las disposiciones que establezca el Plan
Regional no podrán repetir aquellas que ya se encuentren consignadas en el Plan
Provincial de Desarrollo Concertado. La misma pregunta se formula en relación al literal
b) y el Presupuesto Participativo regional y local de Lima.
Las demás funciones del Concejo Metropolitano se refieren a reglamentar las
competencias regionales de Lima Metropolitana, definir las instancias de coordinación
interregional (por lo pronto interprovinciales o interdepartamentales). En el ámbito
económico se mencionan las competencias referidas a las inversiones en proyectos del
gobierno nacional en la jurisdicción, ejecución del tratamiento de cuencas y corredores
económicos con las ―regiones‖ aledañas (nueva precisión sobre el término que debería
ser el correcto), gestión común de servicios públicos regionales, así como aprobar
programas regionales de promoción de formación de empresas, consorcios y unidades
económicas metropolitanas, para impulsar, concertar y promocionar actividades
productivas y de servicios y autorizar las operaciones de crédito ―regional‖ interno y
externo.
cc:
LOM, art. 157º
Artículo 68.- Pliego Presupuestal
La Municipalidad Metropolitana de Lima constituye un pliego presupuestal cuyo
titular es el Alcalde Metropolitano.
Realmente no comprendemos la necesidad de este artículo, cuando ello resulta
claramente establecido en la LOM, por lo que deviene en innecesario el comentarlo.
cc:
LOM
Artículo 69.- Comisión de transferencia de competencias regionales
Las transferencias de competencias, funciones y recursos, así como de proyectos de
inversión, se realizan a través de una Comisión Bipartita de Transferencia, integrada por
cuatro representantes del Consejo Nacional de la Descentralización y cuatro
representantes de la Municipalidad Metropolitana de Lima conforme a lo establecido por
la presente Ley.
Este artículo resulta de aplicación únicamente al caso de las transferencias de
competencias y funciones sectoriales a la Municipalidad Metropolitana de Lima, tema
que a la fecha de la edición del presente libro aún no se resuelve del todo.
En todo caso, citamos la norma por la cual se constituye la citada Comisión
Bipartita: Resolución Presidencial Nº 006-CND-P-2006. Entendemos que los cuatro
miembros que representaban al extinto CND ahora representan a la Secretaría de
Descentralización de la PCM. La Comisión Bipartita fue reactivada en diciembre de
2007269, con el objeto de centrarse en aquellos temas de interés regional que más
importan a Lima Metropolitana siempre cumpliendo con los requisitos establecidos para
la transferencia de funciones sectoriales.
cc:
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº y su Reglamento aprobado por DS Nº
Directiva 007-2007-PCM/SD, aprobada por Resolución Nº 032-2007-PCM/SD
Normas del proceso de transferencia de funciones sectoriales
CAPÍTULO II
LAS ARTICULACIONES INTERREGIONALES
Artículo 70.- De los Comités de Coordinación Interregional
Por iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de
Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralización se
crearán Comités de Coordinación Interregional, como órganos intergubernamentales de
269
Información recogida del Diario El Comercio, del Perú, edición del 05 de diciembre de 2007.
carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e
inversiones interregionales.
Está conformado por dos representantes de cada instancia de gobierno y un
miembro del Consejo Nacional de Descentralización, con voz y sin voto.
Este artículo de la LOGR parece haber sido ignorado por comentarios como los
que sugieren que se debería configurar una región central con la Provincia
Metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, donde algunos distritos
adquieran ―calidad de provincia‖ y se defina un distrito capital, todo lo cual debe ser
asumido como una peculiaridad dentro de la regla de integración, continuidad y
competitividad. Este tipo de sugerencias, no sólo resultan incongruentes con lo
señalado en la propia Constitución Política del Perú, con lo que sucede en la
experiencia comparada con las metrópolis de estados federados que ni siquiera llegan
al número de población con el que cuenta Lima, y con el régimen especial del que goza
Lima Metropolitana en la LBD, por lo que no pueden ser tomadas en cuenta con
seriedad270.
En la parte de este artículo, referido a los Comités de Coordinación Interregional,
los miembros del Congreso, en la sesión de debates, sugerían que también sea entre el
Gobierno Regional de Lima Metropolitana y el Gobierno Regional de Lima-Provincias.
En el párrafo final de este artículo se entiende que el Comité de Coordinación
Interregional en el caso de constituirse ya no estaría integrado por un miembro del
desaparecido CND, sino de la Secretaría de Descentralización de la PCM.
cc:
LBD
Artículo 71.- Gestión común de los servicios públicos regionales.
En caso de existir continuidad con regiones colindantes, los servicios públicos
regionales, deben ser gestionados por Regímenes de Gestión Común en base a los criterios
de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que
cada organismo público debe aportar.
Los servicios públicos ―regionales‖ colindantes deben entenderse en la
actualidad como servicios colindantes entre jurisdicciones departamentales,
gestionados por Regímenes de Gestión Común, que tendrían que definirse de común
acuerdo entre los Gobiernos Regionales del Callao y de Lima Metropolitana. Este es el
caso de servicios vinculados a electricidad, agua, saneamiento, gas, etc. para ello
existen empresas públicas, supuestamente de alcance nacional, como SEDAPAL, que
deberían replantear su rol y definirse propiamente como empresas propiamente
regionales. En todo caso, entendemos que este artículo hace referencia a la prestación
de servicios públicos a través de empresas del Estado, sean éstas municipales o
regionales, por cuanto la actividad privada no podría verse vinculada con una gestión
estatal ciertamente interventora, a menos que se trate de empresas privadas con
accionariado estatal que existan con anterioridad a lo normado en el presente artículo.
Cf. PAREDES NUÑEZ, Fernando & TALAVERA DELGADO, Domingo, ―El desafío de conformar
regiones‖. En: Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la
República, 2005, p. 158. Además de lo expresado líneas arriba, basta señalar criterios de tipo poblacional,
en relación al número de habitantes de la Provincia Constitucional del Callao, que supera a más de la mitad
promedio de habitantes del resto de capitales de departamentos del país, a lo cual se suma el amplio
número de profesores, médicos y empleados públicos que laboran en el Callao, lo cual constituye de por sí
criterios económicos suficientes para justificar su existencia separada de la ciudad de Lima.
270
Resulta interesante traer a colación los comentarios de autores españoles al
respecto, ―Una comunidad regional que se considere autónoma necesita el fundamento
de una sólida organización municipal (provincial o distrital) ya que no cabe región
próspera sin municipio próspero, ni sería lícito sustituir el centralismo del Estado por el
centralismo de la Región‖271.
cc:
D Leg. Nº 1031, Ley que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del
Estado
TÍTULO VI
REGIMEN ECONÓMICO Y FINANCIERO REGIONAL
Artículo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales.
Son recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización, las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que
transferirá el Gobierno nacional. También lo son los recursos financieros transferidos
correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del
respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, los generados por los
permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional y
todos los proyectos de inversión pública, en ejecución de alcance regional, que serán
transferidos por el Gobierno nacional en materia de agricultura, pesquería, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación,
salud, y medio ambiente, presentes en su circunscripción, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 81.
El Gobierno regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos
conforme a ley. (*)
(*) Artículo modificado por el Artículo 5 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales
Son recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que
transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y la gradualidad
establecidos en los artículos 45 inciso a) y 81 de la presente Ley.
También lo son, los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los
proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administración Regional, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y
concesiones que otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de inversión pública
en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos
por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
DE LOJENDIO IRURE, Ignacio María, ―Autonomía y Consenso‖. En: Federalismo y Regionalismo; Op.
Cit., p. 82.
271
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la presente
Ley.
El Gobierno Regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos
conforme a Ley.”
Concordamos en este aspecto con lo señalado por Jorge Danós, al considerar
que resulta indispensable que la transferencia gradual de funciones y competencias
administrativas que se transfieran a los GGRR se acompañen de los correspondientes
recursos para financiar su prestación (principio de neutralidad fiscal), de lo contrario la
calidad de las prestaciones será deficiente. Como ejemplo de ello, cita la experiencia de
las municipalidades y los graves problemas que afrontan la mayor parte de ellas
derivados de la carencia de ingresos suficientes para cumplir las competencias
administrativas asignadas, lo que pone en cuestión la viabilidad económica de un buen
número de los GGLL272.
Se debe señalar que más del 90% de los ingresos de los GGRR provienen de
transferencias del gobierno central, mediante recursos de Tesoro Público y
transferencias condicionadas como el Fondo de Compensación Regional (FONCOR), o
de lo que recibieron en su oportunidad respecto a los proyectos de inversión regional, a
cargo de los CTARS.
En el tema de los recursos directamente recaudados que generen los GGRR por
los permisos, licencias y autorizaciones que emitan, primero estos deberán recibir las
competencias y funciones sectoriales respectivas que les permitan incluir dichos
procedimientos administrativos en sus TUPAS institucionales y de esta forma, estar
legalmente autorizados a cobrar a los administrados por dicho concepto, tal como lo
dispone la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos se deberán
tomar en cuenta las regulaciones dispuestas en las normas sobre aprobación de
TUPAS y además el hecho que las entidades del Gobierno Central deberán eliminar
estos procedimientos de sus TUPAS y no generar dobles cobros a los administrados
por estos conceptos o similares. Llama la atención que algunos procedimientos
administrativos bastante costosos, vinculados a funciones específicas ya certificadas
para su transferencia a los GGRR no hayan sido transferidos a la fecha, hecho que
debe ser revisado por las instancias y organismos competentes en materia de
descentralización corrigiendo estas presuntas violaciones legales, por cuanto no tendría
sentido el transferir una función específica a los GGRR y que las entidades del Poder
Ejecutivo retengan algunos de los procedimientos administrativos vinculados a éstas.
Sobretodo si estos procedimientos son los que generan recursos directamente
recaudados que permiten a las entidades públicas costear al menos la mano de obra,
por contratación administrativa, directamente vinculada a la resolución de los mismos.
Un comentario aparte merece el tema de las empresas del Estado de alcance
regional de su circunscripción que les sean transferidas, en el marco de la
jerarquización y gradualidad que sobre el tema debe hacer el gobierno central. Al
respecto valen las precisiones efectuadas en los comentarios que realizamos al artículo
45º de la LOGR, con el comentario adicional de enfatizar que bajo los criterios
contenidos en esta norma sólo tres empresas del Estado actualmente bajo el ámbito del
Gobierno Central pasarían en un futuro cercano a ser transferidas en lo que
DANÓS, Jorge, ―Panorama General del Derecho Administrativo en el Perú‖. En: VVAA, El Derecho
Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 558.
272
corresponde a su accionariado a los Gobiernos Regionales273. Este es el caso de las
empresas de distribución eléctrica regionales que sólo operan en una circunscripción
actualmente departamental, que es sobre la que ejerce jurisdicción un gobierno regional
contemporáneo, distinto será el caso cuando se unan dos o más departamentos y se
tenga que replantear el tema del ámbito funcional de las empresas del Estado en lo que
respecta a su jerarquización como regionales o nacionales. Las tres empresas en
cuestión son las siguientes: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL (Sociedad Eléctrica
del Sur Oeste)274.
Como este artículo hace referencia directa a la LBD, debemos repetir lo
consignado en el artículo 37º de dicha norma, el cual señala a los siguientes recursos
de los GGRR:
a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad
b. Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento, que se
establezcan en la Ley Anual de Presupuesto
c. Los tributos creados por Ley a su favor
d. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones y concesiones
que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo
concepto
e. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional
f. Los recursos asignados por concepto de canon
g. El producto de sus operaciones financieras y las de crédito interno
concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crédito
externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la ley de
endeudamiento público
h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley
Al respecto, sólo cabe comentar y repetir, como hiciéramos en el Volumen I de la
presente obra, que toda autoridad regional para poder desempeñar adecuadamente las
funciones y competencias que le son otorgadas o transferidas por ley debe contar a su
disposición con los recursos apropiados y adecuados a dichas competencias, de lo
contrario la descentralización se convertirá en un mero formalismo, de cambio de
autoridad eso sí, pero donde las funciones se paralicen o no puedan llevarse a cabo las
obras o proyectos asignados a los GGRR.
La forma en la cual los GGRR utilicen estos recursos debe ser lo más amplia
posible, sin exagerados formalismos o autorizaciones innecesarias para el uso de estos
recursos, siempre enmarcado dentro de las acciones de control respectivas, en el
sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado y los demás sistemas que se
encuentren vinculados con el uso de estos recursos.
Los recursos propiamente obtenidos del ámbito jurisdiccional regional deben ser
utilizados para provecho de dichos territorios, y es por ello que los europeos han
273
Esto ha sido reiterado en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008.
274
Cuyos servicios son prestados exclusivamente en el departamento de Arequipa.
previsto, por ejemplo, que los sistemas financieros en los cuales los recursos
disponibles para los GGRR estén basados deben ser de una diversidad suficiente y de
una naturaleza tal que les permita estar acordes con la real evolución del costo que
representa llevar a cabo esas tareas.
Un tema importante de comentar en el presente artículo está referido al
endeudamiento externo de los GGRR que requiere necesariamente del aval o garantía
del Estado275, con lo cual se evitan excesos o abusos por parte de los GGRR en cuanto
a concertar operaciones de crédito externo que pongan en riesgo la economía nacional
en el momento en que no puedan ser pagados y el Gobierno Central acuda a su
―rescate‖.
Finalmente, no podemos dejar de comentar el tema de los ―tributos creados por
el Gobierno Nacional su favor‖, hecho referido a que el Congreso de la República es el
único autorizado a crear impuestos, es decir, tributos que no generen contraprestación
alguna por parte de los GGRR en este caso. Dentro de la gama de tributos que pueden
y están autorizados constitucionalmente a crear los GGRR se encuentran las tasas y
contribuciones, con las diferencias entre ambos conceptos que ya explicamos en su
oportunidad. Por tanto, un hecho de suma importancia para las economías regionales
se sitúa en la oportunidad y eficacia (vinculadas a las competencias exclusivas
sobretodo de los GGRR) en la que se pueda crear estas tasas y contribuciones
regionales sin generar sobrecargas innecesarias o injustificadas en los contribuyentes, o
duplicar lo que estos pagan en otros niveles de gobierno como el local o el nacional.
cc:
LBD, art. 37º
LPAG, Ley Nº 27444
D Leg. Nº 1005, que autoriza al MEF a delegar sus atribuciones de evaluación y
declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado
Jerarquización de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local,
aprobada por DS Nº 023-2004-PCM
Artículo 73.- Fondo de Compensación Regional, FONCOR
El Fondo de Compensación Regional, FONCOR, forma parte de los recursos
financieros destinados a los gobiernos regionales. Este Fondo se constituye inicialmente
con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones. Los fondos son
íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan
cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.
En el año 2004 entró en vigencia el FONCOR, mediante el cual se transfirieron
recursos destinados a proyectos de inversión por un monto de S/. 371 MM. En el año
2005 se distribuyó un total de 425 a 437 MM276 por concepto de FONCOR. Se precisa
que durante los años 2006 y 2007 no se han efectuado ninguna transferencia por este
concepto. Esta distribución se hizo en función del índice preparado por el MEF,
275
Con las precisiones formuladas por el Decreto Legislativo Nº 1005, que autoriza al MEF a delegar sus
atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, por el cual se modifica el artículo 9.1 del
artículo 9º de la Ley Nº 27293, facultando al MEF a delegar total o parcialmente esta atribución a los
Gobiernos Regionales, con lo cual se podrían agilizar considerablemente los trámites relacionados con
proyectos de inversión pública regionales.
276
Las cifras varían según las fuentes consultadas. Cf. FARFÁN RUIZ, Hillman, ―El Proceso de
Descentralización, Retos y Oportunidades‖. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima:
Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 77.
introduciéndose algunas modificaciones con relación a los porcentajes asignados a
compensación y al criterio de equidad para asignar montos mayores a los
departamentos más pobres277. Se entiende que este artículo al referirse al término
concesiones no comprende a las tradicionales concesiones mineras.
cc:
LBD
“Artículo 73-A.- Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDE)
El Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), administrado por
el Consejo Nacional de Descentralización, obtiene sus recursos del 30% de los fondos
captados por el proceso de privatización, concesiones y otras modalidades contractuales
vinculadas a la administración de activos de alcance nacional propiedad del Estado.
Asimismo, podrá recibir fondos provenientes de cooperación no reembolsable y
operaciones de endeudamiento que para tal fin concrete el Gobierno Nacional. Los
recursos de este fondo fomentarán el desarrollo regional, la integración de las regiones y
la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno.
El FIDE es un fondo sostenible y concursable destinado exclusivamente al
financiamiento y cofinanciamiento de proyectos.
Los criterios para el concurso se establecen en una normativa elaborada por el
Consejo Nacional de Descentralización." (*)
(*) Artículo incorporado por el Artículo 6 de la Ley N° 27902, publicado el 01-012003.
El FIDE es el gran Fondo que nunca existió (al menos hasta la fecha no se ha
puesto en práctica), y sólo sirvió para otorgar esperanzas de mayores recursos a los
GGRR. La excusa para no ponerlo en práctica ha sido realmente muy débil: no se han
generado privatizaciones o concesiones recientes que constituyen su fuente principal de
ingresos.
El tema en cuestión acerca de esta premisa es saber si por recientes se refieren
a aquellos procesos de privatizaciones y concesiones que se iniciaron con posterioridad
a la entrada en vigencia de la LBD o si con el término recientes se indica a los que se
otorgan efectivamente con posterioridad a la LBD. Si se trata del segundo de los casos,
entonces el razonamiento resulta obvio: no existe excusa para no destinar el porcentaje
que la ley señala como parte del FIDE y es responsabilidad tanto del MEF, como de
PROINVERSIÓN y de la propia PCM cumplir con este mandato legal. Asunto que sin
lugar a dudas generará una serie de controversias en distintos ámbitos regionales y que
podría terminar en eventuales conflictos judiciales.
Por lo pronto, las resoluciones del extinto CND señalaban que este fondo
persigue los objetivos de: facilitar el proceso de regionalización a través de la
identificación de cadenas de valor y comercialización de productos, la articulación de
centros urbanos, definición de vías terrestres, infraestructura, redes empresariales,
entre otros componentes, contribuyendo al mejoramiento de la competitividad regional y
el crecimiento económico sostenible; facilitar el proceso de integración de las actuales
circunscripciones territoriales; apoyar la integración y la articulación entre los GGRR,
277
UGARTE, Mayén, Op. Cit., p. 61.
GGLL y el Gobierno Central, y de todos estos con el sector privado; promover la
inversión privada; y, hacer más eficiente la inversión pública. El FIDE no financia en su
integridad proyectos de inversión, ya que su naturaleza es la de ser un fondo
concursable, que complementaría los recursos de los GGRR, GGLL y del sector
privado.
En cuanto a la adjudicación de los recursos del FIDE, ésta se realiza observando
los siguientes criterios: pertinencia (identificación de los problemas reales o
necesidades que comprende el proyecto y la correcta identificación de los beneficiarios,
coherencia, adecuación y viabilidad de las actividades propuestas por el proyecto,
complementariedad o coherencia con actividades realizadas por el gobierno u otras
entidades para evitar duplicidad o conflicto, claridad y factibilidad del plan de acción del
proyecto), eficiencia (la calidad de la administración del proyecto en términos de
presupuesto, personal e información en la relación con autoridades locales,
instituciones, beneficiarios y otras fuentes de financiamiento y en el respeto por las
fechas límite, los costos del proyecto justifican los beneficios generados por el mismo,
existen contribuciones asociadas de instituciones locales, privadas o del gobierno);
efectividad (capacidad de obtener los resultados esperados y los beneficios que serán
percibidos por los beneficiarios estratégicos del proyecto); impacto (cómo se incrementa
el desarrollo económico y social más allá del nivel de los usuarios inmediatos,
incremento de la competitividad, del PBI Regional per cápita y de las exportaciones no
tradicionales, entre otros); y sostenibilidad (grado de aceptación de los objetivos y
posibles logros del proyecto por parte de los beneficiarios y partes involucradas,
compromiso de las organizaciones de gobierno, empresariales, y de la sociedad civil
con los resultados del proyecto, capacidad institucional de los agentes estratégicos
vinculados, cuidado de los factores socioculturales, sostenibilidad financiera).
Según las disposiciones vigentes, la convocatoria para la presentación de
proyectos a ser financiados con recursos del FIDE se hace anualmente, en el mes de
mayo, y los proyectos aprobados serán anunciados durante el mes de agosto, al menos
en teoría estas son las normas que regulan el funcionamiento del FIDE.
En todo caso, es necesario precisar que a partir del 2006, mediante Ley Nº
28939, se ha creado el FONIPREL (Fondo de promoción a la Inversión Pública Regional
y Local) que tiene como finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública
regionales y locales, incluyendo los estudios de preinversión, orientados a reducir las
brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básicos, que tengan el mayor
impacto en la reducción de la pobreza extrema en el país. En el artículo 6º de la Ley Nº
29125, al mencionar los recursos del FONIPREL, se dispone en el literal f) que los
recursos que a la fecha forman parte del FIDE, por lo que se entiende que el FIDE ha
sido sustituido por el FONIPREL.
cc:
Res. Pres. Nº 150-CND-P-2003
Normas que rigen el SNIP
DIR. N° 009-2003-EF-76.01, Art. 16.2.c)
Ley del Crédito Suplementario y transferencias de partidas en el presupuesto del
sector público para el año 2006, Ley Nº 28939
Ley que establece la implementación y el funcionamiento del FONIPREL, Ley Nº
29125
Artículo 74.- Operaciones de endeudamiento
Los Gobiernos Regionales pueden concertar y celebrar operaciones de
endeudamiento. Asimismo, sólo podrán celebrar operaciones de endeudamiento externo,
emisión de bonos y titulación de cuentas, con aval o garantía del Estado, previa
aprobación del Gobierno Nacional. Las referidas operaciones deben sujetarse a los
procedimientos y normas que regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y los
límites establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se
emita sobre descentralización fiscal.
Endeudamiento significa toda forma de financiamiento sujeta a reembolso que
los GGRR acuerden con personas naturales y jurídicas domiciliadas o no en el país. Las
operaciones de mediano y largo plazo presentan plazos de vencimiento mayores de un
año, y las de corto plazo tienen un plazo de vencimiento de hasta un año. Los recursos
que obtengan los GGRR por medio de operaciones de endeudamiento externo (con
aval del Estado central, y con las precisiones establecidas en el Decreto Legislativo Nº
1005) e interno se destinan única y exclusivamente a financiar proyectos de inversión
pública, nunca podrán destinarse dichos recursos al pago de gastos corrientes278.
Al respecto, la Ley de Descentralización Fiscal, establece que el monto asumido
por un GGRR por endeudamiento de corto plazo, incluida la deuda flotante al cierre de
un año fiscal determinado, no deberá exceder del equivalente a la doceava parte de los
ingresos corrientes anuales que éstos perciban por todo concepto, incluyendo
transferencias.
Por otro lado, la misma norma dispone que las operaciones de endeudamiento
sin la garantía del gobierno nacional se regirán por los siguientes límites: la relación
entre el stock anual por concepto de la deuda contraída sin garantía del gobierno central
y los ingresos corrientes anuales de los GGRR no deberá ser superior al 40%; y el
servicio anual del total de la deuda contraída sin la garantía del gobierno central
incluidos los intereses, no deberá superar el 10% de los ingresos corrientes anuales.
Cabe señalar además, en base a lo dispuesto en dicha norma, que el gasto no
financiero de los GGRR no debe crecer cada año más del 3% en términos reales. Otro
tema de vital importancia se refiere a la limitación a las autoridades regionales de no
efectuar gastos corrientes en el último año de su mandato que impliquen pagos en el
ejercicio posterior279, hecho que en caso de suceder, podrá ser denunciado y
cuestionado por la nueva autoridad regional empleando los mecanismos legales que
considere necesarios.
cc:
Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley Nº 28563
Ley de Endeudamiento del Sector Público para el año fiscal correspondiente
Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal correspondiente
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley Nº 27958
Ley de Descentralización Fiscal, D. Leg. Nº 955 y su Reglamento
TÍTULO VII
CONTROL Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL GOBIERNO REGIONAL
CAPÍTULO I
278
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralización y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006,
pp. 153-154.
279
CASAS, Carlos, Op. Cit. p. 71.
CONTROL
Artículo 75.- Régimen de fiscalización y control
a. Fiscalización
El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la
República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a ley y al Reglamento del
Consejo Regional.
La fiscalización se ejerce con arreglo a los principios de gestión pública regional
señalados en la presente Ley.
b. Control
El control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional de Control Interno, el
cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República
conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República.
La fiscalización del Gobierno Regional es permanente, por parte de tres entes
totalmente distintos: El Congreso de la República en lo que respecta al nivel de
gobierno central y sus atribuciones constitucionales, el Consejo Regional dentro del
mismo ámbito regional, y la ciudadanía como la sociedad civil que eligió a las
autoridades regionales y por tanto éstas deben responder al mandato representativo
otorgado por la comunidad a la que se deben. El primer párrafo de este artículo dispone
que la fiscalización es realizada conforme a la ley y a lo que dispone el reglamento del
Consejo Regional, por tanto en dicha norma debe quedar claramente establecido el
régimen de fiscalización regional. Esta fiscalización se debe efectuar respetando los
principios de gestión pública regional consignados en la propia LOGR.
El tema del control que se ejerce a nivel de todos los estamentos del Estado
descansa en los órganos de Control Interno de los GGRR para el caso del nivel
intermedio de gobierno. En cada Gobierno Regional existe un órgano de control que
depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República, por lo
que el Ejecutivo Regional no tiene ingerencia alguna en su designación o remoción
quedando este hecho limitado a lo que decida la Contraloría en base a lo dispuesto en
la normativa que la rige. Un tema que llama la atención en este contexto es el referido a
la dependencia y conexión que tienen los Órganos de Control Interno de las Direcciones
Regionales pertenecientes a las Gerencias Regionales, con el OCI del Gobierno
Regional en sí, y cómo se articulan las funciones y responsabilidades de los mismos,
para evitar duplicidad de ámbito de actuaciones.
De esta forma, el Gobierno Nacional mantiene el contacto con los GGRR y
GGLL a través del Sistema Nacional de Control, sobretodo en lo que respecta a la
supervisión del gasto de las regiones y municipalidades. Un tema polémico es el
referido al tiempo de duración en el cargo de los auditores internos de los GGRR y
GGLL llegando a sugerirse que éste no sea superior a los dos años,280 debido a la
colusión que suele producirse entre el auditor interno y las autoridades, porque
permanecen por mucho tiempo en los GGRR o GGLL. En cuanto al Sistema Nacional
280
Propuesta formulada por el Congresista Walter Alejos Calderón, Segunda Legislatura Ordinaria de 2001,
16ª A Sesión (Vespertina) Martes 11 de Junio de 2002.
de Control también se esbozaron sugerencias en el Legislativo para cambiar esta
denominación por Sistema Descentralizado de Control281.
cc:
Constitución Política del Perú, art. 82º
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, Ley Nº 27785 y sus modificatorias
LBD, art. 21º
Resolución Nº 052-2008-CG
Artículo 76.- El Jefe del Órgano de Control Regional
El Órgano de Control Regional está bajo la Jefatura de un funcionario
seleccionado y nombrado por la Contraloría General de la República, mediante concurso
público de méritos. Su ámbito de control abarca a todos los órganos del Gobierno Regional
y todos los actos y operaciones conforme a Ley.
Tal como lo comentamos en el artículo anterior la Jefatura del OCI regional es
decidida por el Organismo Constitucionalmente Autónomo, conocido como la
Contraloría General de la República. Para la selección y nombramiento de dicho
funcionario se realiza previamente un concurso público de méritos, para lo cual sería
aconsejable que en el mencionado concurso de méritos se establezcan condiciones o
requisitos relacionados con conocimientos básicos de descentralización y
regionalización del Estado peruano, por parte de los aspirantes a este cargo, ello se
puede demostrar con la participación en eventos, seminarios o conferencias, nacionales
o internacionales vinculados al tema o con diplomados, o cursos de corta o larga
duración sobre la materia. Esta sugerencia es importante para que el Jefe del OCI
Regional pueda tener criterios más amplios de evaluación al momento de ejercer sus
funciones y comprender las reales dimensiones de lo que representa un Gobierno
Regional, el cual es muy distinto en su funcionamiento a un Ministerio, a un OPD e
inclusive a un Gobierno Local.
El artículo es preciso al señalar que el ámbito del órgano de control abarca todos
los órganos del Gobierno Regional y todos los actos y operaciones conforme a ley.
Sobre el particular la postura de la presente obra ha sido en todo momento de enfatizar
la importancia de introducir en la gestión pública regional el concepto y las nociones y
principios más importantes de la administración por resultados y un enfoque gerencial
de la actividad pública regional. En ese sentido, las acciones de control que se
programen al interior de un Gobierno Regional deberían compartir este enfoque y
centrarse en fiscalizar la actividad de este tipo de entidades de acuerdo a la eficiencia
de los resultados obtenidos en la gestión efectuada, dejando en un segundo plano los
formalismos establecidos en las normas y dando prioridad a las funciones y
competencias de los GGRR en pro de la mejora de la calidad de vida de las poblaciones
de sus jurisdicciones. En esa línea de ideas apunta el principio r), de los principios que
rigen el control gubernamental282, cuando expresa que ―la flexibilidad, según la cual, al
realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas,
respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación
objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final‖.
cc:
281
Constitución Política del Perú, art. 82º
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, Ley Nº 27785, y sus modificatorias
Dictamen en Minoría de la Ley de Bases de la Descentralización, suscrito por los congresistas César
Zumaeta Flores, Juan Figueroa Quintana, Rosa León Flores y Rodolfo Raza Urbina.
282
Dichos principios se encuentran en el artículo 9º de la Ley Nº 27785.
LBD, art. 21º
Artículo 77.- Informes
El Jefe del Órgano de Control Regional emite informes anuales al Consejo
Regional acerca del ejercicio de sus funciones y del Estado del control del uso de recursos
y fondos públicos. Estos informes son públicos.
Las observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada acción de control se
publican en el portal del Gobierno Regional.
Los Informes a los que hace referencia este artículo se realizan en adición a los
que el Jefe del OCI remite a la propia Contraloría de la República en base a las
disposiciones normativas vigentes. De acuerdo a ello, anualmente el Consejo Regional
recibe el informe de la OCI regional donde se detalla el cumplimiento de las normas que
rigen a los GGRR, así como el control adecuado de los recursos y fondos que utilizan
estas entidades. Al tener el carácter de públicos cualquier persona puede tener acceso
a los mismos, en cualquier momento, de acuerdo a las normas que rigen el acceso a la
información pública.
Se estipula, además, que las observaciones, conclusiones y recomendaciones
de las acciones de control se deben publicar en el portal del Gobierno Regional, por lo
que habría que verificar cuántos GGRR han cumplido con esta disposición, sobretodo
en lo referente a la implementación de las recomendaciones emitidas por el OCI.
cc:
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, Ley Nº 27785
LBD, art. 21º
CAPÍTULO II
DEFENSA JUDICIAL DE INTERESES DEL ESTADO
Artículo 78.- Defensa Judicial de los intereses del Estado
La defensa de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional se
ejerce judicialmente por un Procurador Público Regional, nombrado por el Presidente
Regional, previo concurso público de méritos.
El Procurador Público Regional ejercita la representación y defensa en los
procesos y procedimientos en que el Gobierno Regional actúe como demandante,
demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio
en representación del Gobierno Regional y convenir en la demanda o desistirse de ella o
transigir en juicio previamente autorizados por Resolución Ejecutiva Regional, con
acuerdo de los Gerentes Regionales.
El Procurador Público Regional guarda relaciones de coordinación y cooperación
con el Consejo de Defensa Judicial del Estado. Informa permanentemente al Consejo
Regional, del estado de las acciones judiciales en defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel regional y anualmente formula la memoria de su gestión. Sus informes son
públicos.
Este artículo se debe interpretar en conexión con el Decreto Legislativo Nº 1068,
que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, con la finalidad de fortalecer,
unificar y modernizar la defensa jurídica del Estado en el ámbito local, regional y
nacional, supranacional e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal
Constitucional, órganos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y
conciliaciones.
En la mencionada norma se precisa que el ente rector del sistema será el
Ministerio de Justicia, que determinará el cese de la función de los procuradores cuando
renuncien, cuando se dé por culminada su designación, o cuando se aplique una
sanción impuesta por el Tribunal de Sanción.
De la misma manera, el Consejo de Defensa Jurídica (ha cambiado el nombre
originario de Judicial) del Estado se convierte en el ente colegiado que dirige y
supervisa el sistema, el cual estará presidido por el Ministro de Justicia o por la persona
que lo represente.
La designación de los procuradores públicos regionales se realiza por el
Presidente Regional, previo concurso público de méritos, sin embargo habrá que tomar
en cuenta que el artículo 16º del Decreto Legislativo Nº 1068 indica que para ser
procurador público regional deberá cumplirse, entre otros requisitos básicos, con
aspectos tales como: tener título de abogado y estar colegiado y habilitado para ello,
haber ejercido la profesión por no menos de diez (10) años, gozar de reconocida
solvencia moral y trayectoria en defensa judicial, no tener litigio pendiente con el
Estado, tener una especialidad jurídica en los temas relacionados con el Gobierno
Regional, entre otros. Se dispone la existencia de los Procuradores Públicos Regionales
adjuntos que coadyuvan en las funciones que compete desempeñar a los titulares,
estableciéndose además los requisitos que deben cumplir estos.
Entendemos que una vez que entre en vigencia el Decreto Legislativo Nº 1068
(seis meses después de su publicación) el Reglamento de la Representación y Defensa
de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS
Nº 002-2003-JUS quedará automáticamente derogado, por lo que ya no se requerirá del
Acuerdo de los Gerentes Regionales para autorizar a los procuradores públicos
regionales, el inicio o continuación de acciones legales en sede judicial, ya que el
artículo 22º de la norma establece que la defensa jurídica del Estado comprende todas
las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral, y las de carácter sustantivo
permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier
diligencia por el solo hecho de su designación, informando al Titular de la Entidad sobre
su actuación.
Esto se complementa con lo dispuesto en el articulo 23º del Decreto Legislativo
bajo comentario, al señalar que entre las atribuciones de los Procuradores Públicos se
encuentra la de conciliar, transigir o desistirse de las demandas para lo cual deben
emitir un Informe elevado al titular de la entidad, el cual con una Resolución autoritativa
les permite efectuar este tipo de actuaciones.
La norma también establece que todos los procuradores son responsables de
los daños y perjuicios que ocasionen al Estado en el ejercicio de sus funciones, del
mismo modo, cometerán inconductas funcionales cuando la defensa del Estado sea
negligente, o cuando incumplan las obligaciones previstas en el reglamento del sistema.
Corresponde al Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado
recomendar al Presidente Regional el inicio del procedimiento administrativo
sancionador de verificarse algún perjuicio para el Estado por el ejercicio indebido o por
conducta infuncional.
Llama la atención la Sexta Disposición Complementaria y Final, de la norma
antes analizada, al contemplar el caso de los abogados externos que suelen contratar
las entidades públicas para coadyuvar en los procesos judiciales que tienen a cargo los
procuradores públicos. Se dispone que los procuradores públicos tendrán a su cargo la
supervisión y control de las actividades que desarrollen estos abogados, los cuales
serán contratados por los resultados que obtengan, con ello se limita bastante la
utilización de este tipo de servicios (a veces abusiva por parte de algunas entidades
públicas), ya que de no obtener resultados favorables en el proceso, los estudios de
abogados o letrados individuales no podrán cobrar suma alguna. Esto ha sido precisado
aún con mayor claridad en la disposición que expresamente señala que por Resolución
Ministerial se precisarán los lineamientos de los contratos a ser suscritos con los
abogados externos, así como las cláusulas tipo que deberán ser incorporadas en dichos
contratos por resultados.
cc:
D Leg. Nº 1068, Ley que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado
Ley que autoriza a los procuradores públicos encargados de la defensa del Estado
para desistirse de las pretensiones menores de tres mil nuevos soles, Ley Nº
27076 (en vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. Nº 1068)
Reglamento de la Representación y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por D.S. N° 002-2003-JUS (en
vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. Nº 1068)
TÍTULO VIII
PROCESO DE TRANSFERENCIA
CAPÍTULO I
CONFORMACIÓN TOTAL DEL CONSEJO NACIONAL DE
DESCENTRALIZACIÓN
Artículo 79.- Elección de representantes al Consejo Nacional de
Descentralización
Los Presidentes Regionales, convocados por la Presidencia del Consejo Nacional
de Descentralización, dentro de los 30 días siguientes a su instalación, eligen a sus 2
representantes ante dicho organismo, con una votación de dos tercios.
Los alcaldes provinciales, convocados por el Presidente del Consejo Nacional de
Descentralización se reunirán dentro de los 30 días de instalados, para elegir a su
representante ante dicho organismo, por una votación de dos tercios de los asistentes.
Los alcaldes distritales, convocados por el Presidente del Consejo Nacional de
Descentralización, desarrollarán asambleas provinciales, dentro de los 30 días de
instalados, para elegir un delegado que los representará en una asamblea nacional de
delegados de alcaldes distritales en la que se elegirá, por mayoría de dos tercios de los
asistentes, a su representante ante el Consejo Nacional de Descentralización. El sistema
electoral prestará su apoyo técnico para los efectos de esta elección.
En este mismo acto se elegirá al representante de los alcaldes distritales ante el
Consejo de Coordinación Regional.
Este artículo sólo tuvo vigencia en cuanto el CND existió en el país, a la fecha
carece de objeto comentar el mismo, a pesar que su fusión por absorción resulta
claramente ilegal realizarla por una norma de rango inferior a la LBD.
cc:
DS Nº 007-2007-PCM, fusión por absorción del CND a la PCM
R. Pres. N° 008-CND-P-2003
Artículo 80.- Coordinación del Consejo Nacional de Descentralización
con Presidentes Regionales
Como mínimo dos veces al año La Presidencia del Consejo Nacional de
Descentralización convoca a los Presidentes Regionales, a fin de evaluar y coordinar la
marcha del proceso de descentralización.
Tal como lo informa la Defensoría del Pueblo, la percepción del nivel de gobierno
regional, respecto de las funciones que desarrollaba el extinto Consejo Nacional de
Descentralización, entre las que se encontraba la descrita en el presente artículo, era la
siguiente:
-
Instancia que sólo cumple un rol orientador, que emite directivas y que actúa
como facilitador entre los Gobiernos Regionales y Sectores
Sus Directivas no eran comunicadas oportunamente y los plazos que establece
en ellas no son razonables
Coordinaba con los Sectores, pero no lograba que éstos coordinen directamente
con cada Gobierno Regional
No cumplía un rol imparcial que le permitiera equilibrar las propuestas de los
Sectores con las de los Gobiernos Regionales
La comunicación con el CND no era muy fluida, lo que obligaba muchas veces a
los representantes de los Gobiernos Regionales viajar a la ciudad capital
No cumplía con coordinar, ni impulsar el proceso de adecuación administrativa
de los Sectores respecto de los Gobiernos Regionales de Lima, Callao y Lima
Metropolitana.
No promovía, ni coordinaba los programas de capacitación y asistencia técnica a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales
Por lo expuesto, los Gobiernos Regionales no reconocían en el CND un rol
conductor y coordinador o impulsor y promotor de la concertación entre niveles de
gobierno, sobretodo en lo referido al proceso de transferencia de competencias
sectoriales del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales283. Nos mostramos
escépticos a que esta situación se revierta en la actualidad con relación a la Secretaría
283
Defensoría Del Pueblo, Reporte de supervisión de la Defensoría del Pueblo sobre la Transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Programa de Descentralización y Buen
Gobierno, 2006, p. 58.
de Descentralización de la PCM, por cuanto la dependencia con el Poder Ejecutivo se
hace más evidente y difícil de evitar los controles estrictos que son impuestos por
funcionarios públicos de la PCM y del MEF, los que a su vez, se muestran como los
mayores escépticos con respecto a los avances de la descentralización en el país.
cc:
LBD
CAPÍTULO II
PROCESO DE TRANSFERENCIA
Artículo 81.-Gradualidad del proceso
El proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, así como de
los recursos y presupuesto asignados al Gobierno Regional, es gradual y se realiza por
etapas, conforme a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralización, la presente
Ley Orgánica y las disposiciones que sobre el particular dicte el Poder Ejecutivo a través
del Consejo Nacional de la Descentralización. El ejercicio de las funciones específicas
indicadas en la presente Ley Orgánica se realizará respetando estas etapas.
El Consejo Nacional de la Descentralización es el responsable de normar y
monitorear las acciones y transferencias señaladas en cada una de las etapas del proceso.
Este artículo corrobora lo ya expresado cuando comentamos las disposiciones
referidas al ejercicio de las funciones específicas asignadas a los Gobiernos
Regionales. En esa línea de ideas, la gradualidad en las ―etapas de la transferencia de
funciones‖ que se había respetado hasta el año 2006, fue sustituida por el criterio de
―prontitud excesiva‖ en la transferencia de competencias, determinándose en las
disposiciones correspondientes al año 2007 que la transferencia de la casi totalidad de
funciones sectoriales se realizará al menos en teoría, de manera definitiva, a fines de
dicho año.
Las normas y disposiciones sobre este tema, dictadas por el Ejecutivo, en una
primera instancia fueron emitidas por el extinto CND, y ahora lo son por la Secretaría de
Descentralización de la PCM (por lo que este artículo debe leerse en tal sentido).
Consideramos que este órgano de la PCM seguirá emitiendo más directivas en la
medida que no se cumpla con la transferencia de la totalidad de las funciones
sectoriales para fines del año 2007.
Cabe señalar, como un aspecto de importancia ligado a este tema, que las
competencias han sido entregadas a los Gobiernos Regionales de manera ciertamente
aislada, prescindiendo del traslado de responsabilidad global por un servicio. De esta
forma, el que recibe no tiene poder para modificar lo existente, y se concibe a sí mismo
como ejecutor de tareas específicas que forman parte de un proceso mayor sobre el
cual no tiene ninguna o poca discrecionalidad, por lo que no existiría una dispersión real
del poder. A ello se añade el hecho que los mecanismos de asignación de recursos
para los niveles descentralizados no han sido discutidos en función de esquemas
razonables de compensación e incentivos, ni como mecanismos efectivos para superar
los desbalances verticales y horizontales. De acuerdo a esto, coincidimos con Mayén
Ugarte cuando afirma que, la distribución de los recursos (unida a la dificultad de
identificar el costo de la provisión de productos o servicios) responde a las
negociaciones políticas coyunturales y a la inercia de un sistema que no ha sido
replanteado con seriedad.
cc:
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, aprobado por DS Nº 080-2004PCM
R.M. N° 144-2002-MINCETUR-DM
R.M. N° 478-2002-PCM
R. PRES. N° 044-CND-P-2002
Artículo 82.-Inventario, registro y entrega de activos y pasivos
El ordenamiento, saneamiento y entrega de los activos, pasivos y patrimonio de
los Consejos Transitorios de Administración Regional a los gobiernos regionales se
regirá, además de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización Nº
27783, por las siguientes reglas:
a. El Consejo Nacional de Descentralización en coordinación con la Presidencia
del Consejo de Ministros realizarán el inventario y registro de los activos y pasivos de los
Consejos Transitorios de Administración Regional, a efectos de que sean transferidos a
los gobiernos regionales con su acervo documental y patrimonio debidamente certificados.
Inmediatamente de producida la transferencia, los Gobiernos Regionales con el apoyo del
Consejo Nacional de Descentralización recibirán durante el año 2003, la auditoría
financiera y de gestión realizada por la Contraloría General de la República, a fin de
culminar el proceso de transferencia.
b. Una vez proclamados los Presidentes Regionales por el Jurado Nacional de
Elecciones, designarán Comisiones de Transferencia para coordinar todo lo referente a la
entrega de activos y pasivos.
c. En aplicación de la Tercera y Cuarta Disposición Transitoria de la Ley de Bases
de la Descentralización cada Gobierno Regional recibirá formalmente del Consejo
Nacional de Descentralización y de la Presidencia del Consejo de Ministros, el 1 de enero
del año 2003, un “Acta de Transferencia de Activos y Pasivos”, con el inventario y
registro de los activos y pasivos que le sean transferidos del Consejo Transitorio de
Administración Regional.
Uno de los bienes más importantes con los que se constituyeron los GGRR
fueron precisamente aquellos que les fueron transferidos en virtud de la extinción de los
CTARES. Transferencia que se realizó a fines de diciembre de 2002 y que culminó en el
año 2003. Resalta en este artículo el tema de los activos y pasivos que reciben de los
CTARS pues ello resulta de aplicación jurídica tanto para beneficio como para perjuicio
jurídico-económico de los GGRR, que tuvieron que asumir en muchos casos deudas de
los extintos CTARS y en otros casos recibieron propiedades no saneadas, ni física, ni
legalmente. Es necesario precisar que los únicos bienes que por transferencia directa
de los CTARS los GGRR estuvieron legítimamente autorizados a recibir fueron aquellos
que figuraban en el inventario y registro de los activos correspondientes y en el Acta
respectiva, por cuanto los bienes, o activos, dentro de lo que algunos GGRR
pretendieron incluir acciones de empresas públicas que en su momento fueron
regionales, no están considerados en esta relación y la propiedad de los mismos dejó
de pertenecer a los GGRR por normas específicas que regularon tal materia y el
traspaso de las acciones de todas las empresas estatales al FONAFE.
cc:
R.M. N° 485-2002-PCM, art. 1
R. PRES. N° 046-CND-P-2002
Artículo 83.- Organización de la transferencia
Para asegurar que el proceso de transferencias se realice en forma progresiva y
ordenada conforme lo dispone la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización Nº
27783, el Poder Ejecutivo constituirá, dentro de los 10 primeros días hábiles de entrar en
vigor la presente Ley, Comisiones Sectoriales de Transferencia, presididas por un
Viceministro del sector correspondiente.
Las Comisiones Sectoriales de Transferencia propondrán, hasta el último día útil
del mes de febrero de cada año, planes anuales de transferencia, presentándolos al Consejo
Nacional de Descentralización.
Hasta el último día útil del mes de marzo del año correspondiente el Consejo
Nacional de Descentralización evaluará y articulará los planes sectoriales y coordinará la
formulación del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales, el mismo que será presentado para su aprobación por Decreto
Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Este es un artículo que ya no resulta aplicable en la actualidad, por los cambios
recientes que se han dado en todo el tema de la transferencia de competencias, por lo
que se considera que a partir del año 2009 ya no se dictarán Planes Anuales de
Transferencias, propuestos principalmente por las Comisiones Sectoriales de
Transferencia del Poder Ejecutivo. Sin embargo, es preciso señalar, a manera de
comentario del mismo, que la asignación de responsabilidades en el marco de un
proceso de descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos
deba recaer casi exclusivamente sobre instancias subnacionales.
En efecto, constituye uno de los objetivos del proceso de transferencias de
competencias sectoriales a los GGRR que el Gobierno Central puede influenciar, en
especial a través de los mencionados Planes Anuales de Transferencia, en la provisión
descentralizada de bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos, para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la población y la supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestión, así como del adecuado uso de las transferencias284.
cc:
R.M. N° 1048-2002-AG
R.M. N° 1271-2002-ED
R.M. N° 570-2002-EM-DM
R.M. N° 709-2002-MIMDES
R.M. N° 478-2002-PCM
R.M. N° 168-2002-VIVIENDA
Artículo 84.- Criterios para la elaboración de los Planes Anuales de
Transferencia
Para la elaboración de los Planes Anuales de Transferencia el Consejo Nacional de
Descentralización se regirá por las disposiciones que establezca, en concordancia con lo
dispuesto por la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización Nº 27783.
284
CASAS, Carlos. Aspectos económicos y fiscales de la Descentralización en el Perú. Lima: Defensoría
del Pueblo, 2005, p. 19.
En la elaboración de dichos Planes el Consejo Nacional de Descentralización
deberá cumplir los siguientes criterios:
a. La capacidad de gestión de cada Gobierno Regional para ejercer las
competencias y funciones asignadas por ley.
b. Las reglas de prudencia y transparencia fiscal y las normas técnicas de los
sistemas administrativos del Estado.
c. La inclusión de las actividades, programas, proyectos de inversión y fondos
sociales que les correspondan recibir en los planes de desarrollo regional. Se
incluyen además empresas, activos y acciones del Estado del ámbito regional.
d. La adopción de medidas que favorezcan la promoción de inversiones.
e. La compatibilización de los planes de desarrollo regionales con las políticas
nacionales de desarrollo.
f. Evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de
responsabilidades de gasto.
Este artículo resulta un tanto anacrónico por cuanto el CND ya no tiene más esa
función al haber sido declarada su extinción. Asimismo, y tal como lo mencionamos al
comentar el artículo precedente, si las cosas resultan tal como el Gobierno Central lo ha
afirmado, a través de la propia Presidencia de la República, ya no se requerirán de
Planes Anuales de Transferencia a partir del año 2009.
Respecto a lo que se regulaba con relación a los Planes Anuales de
Transferencia debemos enfatizar el hecho que el literal f) no se respetaba en la mayoría
de los planes emitidos y que el papel que desempeñarán los diferentes niveles de
gobierno en los próximos años, como lineamiento básico a seguir por el proceso de
descentralización peruano, no ha sido considerado de una manera adecuada en los
Planes Anuales de Transferencia que han sido emitidos en el año 2005 y 2006, por
ejemplo.
De esta manera, como lo afirma Ugarte, el nivel nacional debe girar a una
posición de prestador de servicios programáticos y financieros, y ya no un prestador de
servicios para ser consumidos directamente por la ciudadanía. La definición de un mapa
de competencias resulta de vital importancia, puesto que su ausencia o falta de claridad
se suele convertir en el argumento para la superposición de programas y duplicación de
gasto, así como una fuente potencial de conflictos entre niveles de gobierno.
De esta forma, al descentralizar las competencias, su papel deberá ser producir
servicios considerados como de ―segundo piso‖, por ejemplo asistencia técnica, rectoría
nacional, información, planeamiento sectorial, entre otras, para ser consumidos por los
prestadores de servicios directos al nivel regional o local, quienes al final de cuentas
serán los encargados de ofrecer a la ciudadanía los servicios básicos de salud,
educación, transporte, seguridad, etc. De la misma manera, resulta necesario definir el
papel que los Gobiernos Regionales cumplirán con respecto a las Municipalidades,
teniendo en cuenta los principios de subsidiariedad y supletoriedad contenidos en las
normas vigentes285.
cc:
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, aprobado por DS Nº 80-2004PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2007, aprobado por DS Nº 036-2007-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008, aprobado por DS Nº 049-2008-PCM
Artículo 85.- Sistema de acreditación de los gobiernos regionales
El sistema de acreditación de los gobiernos regionales es regulado por ley, con
votación calificada, sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el CND.
El comentario que podemos efectuar sobre el presente artículo reproduce
muchas de las afirmaciones que realizamos al analizar el artículo 46º de esta norma, en
el sentido que los mayores problemas que se han presentado en cuanto a la
transferencia de funciones por medio de las regulaciones establecidas en el Sistema de
Acreditación, han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos específicos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso público, escasa concertación
entre Sectores y gobiernos Regionales y falta de adecuación administrativa,
especialmente en el caso del GGRR del Callao286.
En el caso de las adecuaciones administrativas es responsabilidad de los
Sectores realizar las acciones pertinentes, como por ejemplo establecer las Direcciones
Regionales de determinados ámbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas Gerencias Regionales se
convierten automáticamente en Direcciones Regionales a falta de éstas.
Cabe resaltar que muchas críticas se han esgrimido sobre la operatividad y
funcionalidad del Sistema de Acreditación en cuanto a las finalidades que éste
contempla, siendo la fundamental que en sus dos primeros años de vigencia, el mismo
se ha reducido a un recuento o chequeo de insumos comunes287, o de requisitos
burocráticos que no necesariamente garantizan que al efectivizarse la transferencia de
nuevas funciones éstas puedan ser ejercidas de manera efectiva288 por parte de todos
los GGRR que recibirán determinada función289. Así las cosas, esto requiere de un
proceso de acompañamiento para no sólo verificar que existen los insumos, sino
UGARTE, Mayén, Apuntes …, Op. Cit., pp. 107-108.
Fuente: página web de la Secretaría de Descentralización de la PCM. Defensoría del Pueblo:
Descentralización y Buen Gobierno.
287
Para clarificar un poco más el tema se puede decir que en la mayoría de casos solo se exige que se
haya cumplido con el procedimiento formal de aprobación de determinada norma o documento, sin verificar
si realmente éste sirve o no a los intereses de la jurisdicción para la cual ha sido aprobado, y si del
contenido de los mismos, se desprende si miden adecuadamente las capacidades y el desempeño de los
gobiernos subnacionales o si van a ser pieza fundamental o importante en las funciones específicas que
reciban los GGRR.
288
En esto coincidimos con CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, ―El reparto de competencias‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p.
144.
289
Otras críticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditación se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinición de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de producción de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditación y el de formulación y
aprobación del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Día, IDD, entre otros.
285
286
también analizar cómo la combinación de éstos (recursos humanos, materiales,
financieros, sociales y políticos) permite producir los bienes y servicios deseados, y de
acuerdo a ello, definir los procesos de creación de capacidades adecuados a los
problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales290.
Los aspectos positivos que se han contemplado con referencia al Sistema de
Acreditación se conectan con la creación de espacios de concertación y planificación
institucionalizados en los Gobiernos Regionales, inicio de la transferencia concreta de
recursos y funciones en los niveles descentralizados y la puesta en marcha del
presupuesto participativo con carácter obligatorio para todos los Gobiernos Regionales.
De esta forma, si aplicamos el criterio de la efectividad administrativa al Sistema de
Acreditación, podemos señalar que las jurisdicciones a las que debe asignarse
determinadas funciones deben ser capaces de asumir satisfactoriamente sus
responsabilidades y saber manejar sus intereses por adquirir otras competencias, de
esta manera se podrían evitar los conflictos entre niveles de gobierno por la provisión de
un bien o servicio, lo cual apoya la coordinación interinstitucional y la cooperación en el
desempeño de responsabilidades estatales.
Asimismo, tal como lo afirma Carlos Casas, la asignación de competencias debe
tener en cuenta que las unidades de gobierno más adecuadas deben poseer planes
estratégicos explícitos que establezcan su visión y misión, los objetivos de sus
instituciones, y hasta indicadores que permitan evaluar su gestión. A ello se añade la
necesidad de contar con niveles de gobierno dispuestos a adoptar políticas
intergubernamentales para promover la cooperación interjurisdiccional y reducir los
conflictos entre entidades estatales291.
Consideramos que, de cumplirse con el anuncio presidencial que la totalidad de
las funciones específicas contempladas en la LOGR se transferirán a los GGRR a
inicios del año 2008 (lo cual, sin embargo, no se ha cumplido hasta la fecha), el Sistema
de Acreditación dejará de tener vigencia en nuestro país y será recordado como una de
las valiosas herramientas que hicieron posible la transferencia de competencias
sectoriales, herramienta que ha sido vista con muy buenos ojos por otros países del
continente, interesados en implementar mecanismos eficientes de transferencia de
responsabilidades del nivel central de gobierno a los niveles subnacionales, de acuerdo
a la gradualidad y prudencia que exigen este tipo de situaciones.
A la fecha, lo que ha sucedido con el Sistema de Acreditación en el país, en los
años 2007 y 2008, por disposición de la PCM es lo siguiente:
En el año 2007, toda la lógica de progresividad establecida en las normas del
Sistema de Acreditación fue cambiada debido a la emisión de Resoluciones de la
Secretaría de Descentralización de la PCM, por medio de las cuales se estableció un
procedimiento abreviado para la acreditación de funciones sectoriales por parte de los
GGRR, procedimiento que incluía las funciones que en Planes Anuales de
Transferencia de años anteriores no hubieran podido ser acreditadas por los citados
GGRR. En ese sentido, como antecedente rector del proceso de transferencia de
funciones sectoriales para la presente gestión de los GGRR se encuentra la Resolución
de Secretaría de Descentralización Nº 003–2007–PCM/SD publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 18 de mayo de 2007, la misma que aprobó la Directiva Nº 001–2007–
PCM/SD, referida a las Normas para la Ejecución de la Transferencia del año 2007 a los
Gobiernos Regionales y Locales de las funciones sectoriales comprendidas en los
290
291
UGARTE, Mayén, Apuntes …, Op. Cit. p. 68.
CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 26.
Planes Anuales de Transferencias, mediante la cual se estableció el procedimiento para
la acreditación de funciones sectoriales por parte de las instancias regionales.
Bajo este proceso simplificado se emitieron directivas para normar el
cumplimiento por parte de los GGRR de una serie de requisitos generales y específicos
(se establecieron cuatro etapas: compromiso, certificación, acreditación y
efectivización292), cumpliendo estos requisitos los GGRR podían ser acreditados,
primeramente, mediante un Informe de Concordancia emitido por la Secretaría de
Descentralización de la PCM293, en cuanto a su aptitud para continuar con la siguiente
fase del procedimiento, es decir la efectivización de funciones.
Luego, por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 025–2007–
PCM/SD, se emitió la Directiva Nº 006–2007–PCM/SD, Normas para la Efectivización
del proceso de Transferencia del año 2007 de los Sectores del Gobierno Nacional a los
Gobiernos Regionales, mediante la cual se determinaron los procedimientos para
efectivizar las funciones sectoriales previamente acreditadas por los Gobiernos
Regionales.
De acuerdo a ello, la efectivización, es la etapa con que culmina la transferencia
de funciones sectoriales; siendo el único requisito previo para acceder a esta etapa que
dichas funciones le sean acreditadas al Gobierno Regional. Las condiciones contenidas
en la referida Directiva, para la efectivización en el proceso de transferencias,
básicamente son las siguientes:
Suscripción de Convenios Marco Intergubernamentales con cada Sector del
Gobierno Central a fin de acreditar las funciones por potenciar
Identificación y Cuantificación de los recursos presupuestales históricos, y los
recursos y/o presupuestos marginales que demandará la ejecución de las
transferencias (Sobre este apartado las quejas y reclamos, totalmente fundados,
por parte de los GGRR responde al cambio de lógica del proceso de
descentralización de obligar a los niveles intermedios de gobierno a cuantificar
sus demandas presupuestales, cuando la situación debió realizarse
completamente al revés, es decir, cada sector debió identificar los recursos
necesarios para el cumplimiento de las funciones que les competía recibir, y de
esa manera redimensionar el aparato central de gobierno y cumplir con la
normatividad vigentes en cuanto a la no duplicidad de funciones y la adecuada
transferencia presupuestal a los GGRR)
Para las funciones ya acreditadas, los Convenios Marco Intergubernamentales
se pueden suscribir paralelamente a la efectivización, de esta manera se agilizan
los procedimientos de la acreditación exigida
Para concluir la etapa de efectivización es imperiosa la suscripción de:
 Actas de Entrega y Recepción (Ministro y Presidente
Regional, entendemos)
 Actas Sustentatorias, las cuales incluyen: Informe Final
(suscrito por el Presidente de la Comisión Regional de
Transferencia y el representante sectorial de la
transferencia), dicho informe incluye el acta referida a los
recursos asociados a las funciones que serán transferidas,
292
Aunque se habla de cuatro etapas del proceso, básicamente éstas se reducen a dos: acreditación y
efectivización.
293
Este Informe de Concordancia se basaba en el Informe previamente emitido por el Sector respectivo y
por el Informe emitido por el Gobierno Regional, donde ambos debían coincidir en cuanto a declarar como
apto al Gobierno Regional para la transferencia de las funciones sectoriales respectivas.
así como el acervo documentario, los recursos humanos,
bienes muebles e inmuebles que serán transferidos a los
GGRR
 Expediente de Efectivización que es el documento que
contiene las Actas y el Informe Final
 Resoluciones Ministeriales y Decretos Supremos, mediante
los cuales se formaliza jurídicamente y comunica lo
transferido
En lo que corresponde al año 2008, se ha emitido el Plan Anual de
Transferencias correspondiente, en el cual se precisan lineamientos para los Sectores,
GGRR y GGLL en materia de simplificación de procedimientos para las transferencias,
idénticos a los antes señalados, en materia de identificación y cuantificación de recursos
asociados a las transferencias (en el marco de las orientaciones proporcionadas por el
MEF), en materia de transferencia de recursos humanos (correspondiendo a los Pliegos
Ministeriales fijar el número, modalidad de contratación e identificación del recurso
humanos que pueden transferir, conservando el personal transferido su régimen
laboral), en materia de asistencias técnica y capacitación, en materia de seguimiento,
monitoreo y evaluación del ejercicio de las funciones, en materia de estructura y
funcionamiento descentralizado.294
Se dispone en el mencionado Plan la transferencia de las cinco funciones que no
habían sido consideradas en el Plan del año 2007, por lo que ahora las 185 funciones a
ser transferidas estarían debidamente consignadas para cada GGRR. Interesante
resulta de mencionar lo consignado en Capítulo IV del referido Plan cuando menciona
en el numeral 4.1, lineamiento 7, lo siguiente: ―La transferencia de recursos asociados a
las funciones sectoriales inmersas en el proceso, se realizará mediante Decreto
Supremo propuesto por el Sector ante el MEF… Esto conllevará a las modificaciones
presupuestales en los pliegos de las entidades del Gobierno Nacional de donde
provengan los recursos materia de la transferencia de competencias y funciones
sectoriales, para que queden incorporados en los presupuestos institucionales de los
GGRR y GGLL receptores de la transferencia…‖
Asimismo, lo expresado en el Capítulo VIII del Plan que señala que los Sectores
deberán continuar identificando recursos asociados a la transferencia de funciones,
fondos, programas, proyectos, empresas y activos, según las orientaciones brindadas
por el MEF y la Secretaría de Descentralización de la PCM, los mismos que serán
incluidos en las respectivas Actas de Entrega y Recepción, formalizando las
transferencias, y que los Sectores podrán incorporar otras funciones, fondos,
programas, proyectos, empresas y activos para ser transferidos a los GGRR y GGLL
que no se encuentren señalizados en el mencionado Plan. Con estas disposiciones
esperamos que se corrijan las deficiencias que el proceso ha mostrado en cuanto al
cumplimiento del principio de neutralidad del gasto fiscal y el redimensionamiento del
aparato central de gobierno.
Llama la atención en este apartado, lo consignado en el artículo 8º de la norma sobre ―el proceso de
sensibilización para apoyar la construcción de un ESTADO UNITARIO, DESCENTRALIZADO Y
DEMOCRÁTICO (así con mayúsculas)… y que en ningún caso deberá interpretarse en acciones contrarias
a la UNIDAD DEL ESTADO (el original con mayúsculas también)‖. Nos preguntamos si tal tipo de
redacción, para empezar, es propia de una norma reglamentaria. En segundo lugar, si la misma fue hecha
con nombre propio, es decir, dirigida a aquellas autoridades regionales sobretodo, que pretenden fundar
estados federados o autonómicos desvinculados del gobierno central, o si la norma fue teledirigida por la
Secretaria de Gestión Pública de la PCM para defender su constitucionalmente insostenible posición de
seguir monitoreando los ROF de los GGRR y con ello pretender salvaguardar la legitimidad del artículo 29º
y 29ºA de la LOGR. En cualquiera de los casos consideramos que este tipo de expresiones no deben
formar parte de una norma, sino del mismo plan, de una Sentencia del TC o en todo caso la PCM debería
elaborar un tratado al respecto defendiendo sus posiciones sobre el particular.
294
Finalmente, cabe resaltar lo dispuesto en el numeral 4.2 del Plan bajo
comentario, en el sentido que los GGRR deben presentar, en un plazo de 120 días
calendarios, un informe de implementación de los requisitos generales (tales como el
ROF, Planes de Desarrollo, CAP, etc.) en sus jurisdicciones, en razón de ello la
Secretaría de Descentralización de la PCM emitirá resoluciones de certificación de
cumplimiento de estos requisitos, válido para el ciclo de transferencias del año 2008.
Esperamos, sinceramente, que esta disposición sea interpretada sistemáticamente en
conjunción con lo señalado en el numeral 7.2.3 del mismo Plan, donde se ordena que la
referida Secretaría fomente que los diferentes niveles de gobierno opten por estructuras
capaces de integrar mejor las respuestas a los principales problemas que se presenten.
cc:
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, DS Nº 80-2004-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2007, DS 036-2007-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008, aprobado por DS Nº 049-2008-PCM
Directiva 001-2007-PCM/SD “Normas para la ejecución de la Transferencia del
año 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones sectoriales
incluidas en los Planes Anuales de Transferencia”, aprobada mediante
Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 003-2007-PCM/SD
Requisitos específicos, indicadores y procedimientos de verificación, a aplicarse
en la etapa de certificación de las funciones específicas sectoriales, a ser
transferidas a los Gobiernos Regionales, comprendidas en el "Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales del año
2007", aprobados por Resolución de Secretaria de Descentralización N° 004-2007PCM/SD
Directiva Nº 006-2007-PCM/SD, sobre modelos de Actas de Entrega y Recepción,
Actas Sustentatorias e Informe Final, aprobada por Resolución de Secretaría de
Descentralización Nº 025-2007-PCM/SD
Medidas complementarias para la transferencia a los Gobiernos Regionales de la
función sectorial prevista en el artículo 51º, literal n) de la Ley Nº 27867,
aprobadas por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 028–2008–
PCM/SD
CAPÍTULO III
PLAN DE CAPACITACIÓN A NIVEL REGIONAL
Artículo 86.- Planes de capacitación y asistencia
El Consejo Nacional de Descentralización formulará y aprobará el Plan de
Capacitación en Gestión Pública a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad
de gestión de los gobiernos regionales y acelerar el proceso ordenado de transferencias, el
cual será refrendado por el Consejo de Ministros mediante Decreto Supremo.
El Plan Nacional al cual hace referencia el presente artículo fue aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 021-2004-PCM. El mismo establece que los objetivos
generales de la capacitación y asistencia técnica son contribuir a que los Gobiernos
Regionales y Locales estén en la capacidad de ejercer a plenitud sus competencias
exclusivas y compartidas, y otorgar sostenibilidad al proceso de descentralización,
mejorando la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales. El hecho es
que el mencionado Plan ha quedado tan sólo como una guía referencial, ya que su
puesta en práctica ha sido dejada de lado, hecho que se agrava aún más con la
desaparición del CND y sus ocasionales esfuerzos por impulsarlo. Ahora se pretende
formular un nuevo Plan denominado Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades 20082011, a través de la Comisión Multisectorial para el desarrollo de capacidades en
Gestión Pública de los Gobiernos Regionales y Locales295, el problema es que ninguno
de estos planes se lleva a la práctica, y mientras tanto los GGRR requieren de una
capacitación urgente sobretodo en lo referido a la ejecución de procedimientos
administrativos antes concentrados en el nivel central de gobierno.
cc:
LBD, artículo 24º y Segunda Disposición Transitoria
Plan Nacional de Capacitación en Gestión Pública, aprobado por DS Nº 021-2004PCM
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Acreditación, aprobado por DS Nº
080-2004-PCM
Crean Comisión Multisectorial para el desarrollo de capacidades en Gestión
Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, DS Nº 002-2008-PCM
Artículo 87.- Contenidos fundamentales
El Plan de Capacitación en Gestión Pública para las regiones incluirá, entre otros,
fundamentalmente los siguientes aspectos:
a. Fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto, personal,
tesorería, contabilidad, crédito, contrataciones y adquisiciones e inversión pública.
b. Actualización y simplificación de los textos únicos de procedimientos
administrativos (TUPAS), a fin de facilitar la participación ciudadana en la
fiscalización de los gobiernos regionales.
c. Adopción de sistemas electrónicos de procesamiento de información que
permitan disponer de información relevante y oportuna para la toma de decisiones
adecuadas de gobierno y administración, y
d. Fortalecimiento de las capacidades de formulación y evaluación de los proyectos
de inversión.
Las críticas que se han hecho a las políticas de capacitación en gestión pública
que fueran responsabilidad del extinto CND, se dirigían sobretodo al hecho de la
inexistencia de una carrera pública en los Gobiernos Regionales, lo cual causaba que
se enfrentase, de manera permanente, problemas de alta rotación de personal,
funcionarios y servidores poco motivados e imposibilidad de reformar sus instituciones.
A ello se aunaba el hecho que no se había creado un sistema de información que
brindase insumos necesarios para la gestión pública descentralizada, con aspectos
referidos a capacitación y planificación, sobretodo296. Podemos complementar lo
expuesto en el presente artículo sobre la necesidad de contenidos fundamentales en
gestión pública con lo dispuesto en el artículo 2º del DS Nº 027-2007-PCM, donde se
Esta Comisión ha sido denominada como ―La Plataforma‖, y está compuesta por 4 representantes de la
PCM, uno por cada ministerio (se incluye al de Relaciones Exteriores) y por los OPDs que transfieren
funciones sectoriales, dos representantes de los GGRR y dos representantes de los GGLL, siendo el
Secretario Técnico de la Plataforma el responsable de la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales
y Municipales y Articulación Intergubernamental de la Secretaría de Descentralización de la PCM.
296
PRODES, Proceso de Descentralización: la Agenda a cuatro años de iniciado el proceso. Lima: USAID,
2006, p. 6.
295
precisa que constituyen Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento, la
capacitación sectorial a los Gobiernos Regionales y Locales a fin de generar y
consolidar una conveniente capacidad de gestión, y el desarrollo de plataformas
regionales de competitividad.
De esta forma, los aspectos que contempla este artículo como fundamentales en
lo que respecta a la capacitación en gestión pública para los Gobiernos Regionales son
definitivamente los más importantes, pero no todos, ni los únicos en la escala jerárquica
de importancia en capacitación. Se consideran de esta forma a los sistemas
administrativos, la simplificación administrativa, el gobierno electrónico y la formulación
de proyectos de inversión. Somos de la opinión que a los mencionados aspectos se
adicionen otros de indudable importancia, y que están al mismo nivel de los mismos:
marco legal y político de la descentralización, derecho administrativo subnacional,
participación ciudadana, mecanismos de promoción de la inversión privada
descentralizada, planificación del desarrollo y del presupuesto regional, imagen
institucional de los GGRR entre otros, además de incluir la demanda regional en los
talleres de sensibilización que sobre el proyecto de Plan se realicen.
cc:
LBD, artículo 24º y Segunda Disposición Transitoria
LPAG
Ley de eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada,
Ley Nº 28996
Plan Nacional de Capacitación en Gestión Pública, aprobado por DS Nº 021-2004PCM
Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS Nº 027-2007-PCM
Crean Comisión Multisectorial para el desarrollo de capacidades en Gestión
Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, DS Nº 002-2008-PCM
Artículo 88.- Optimización de recursos para la capacitación
El Consejo Nacional de Descentralización homogenizará los contenidos de los
programas de capacitación que se lleven a cabo y optimizará la utilización de recursos
actualmente destinados a ese fin.
Para tal fin realizará las siguientes acciones:
a. Convocar a las diversas fuentes de cooperación internacional no reembolsable
para integrar sus actividades concordantes con este fin, en un Plan Nacional de
Capacitación en Gestión Pública para las regiones, convocando asimismo a las
universidades y centros de investigación.
b. Formular el Plan de Asistencia Técnica a los gobiernos regionales, para su
aprobación por Decreto Supremo, el cual contendrá por lo menos los siguientes aspectos:
1. Apoyar la elaboración de un banco de datos e indicadores regionales que
permitan la evaluación del desarrollo regional y el monitoreo de la gestión
regional, dentro de las normas del Sistema Estadístico Nacional.
2. Formulación, actualización y evaluación de sus planes de desarrollo y proyectos
de inversión, a fin de que los mismos constituyan guías efectivas para su acción.
3. Apoyar a los gobiernos regionales para que al aprobar su organización interna
tengan en cuenta la situación de las sub regiones preexistentes y la posible
integración de regiones.
Todas estas acciones se han realizado sólo parcialmente, ya que no ha existido
una política clara ni agresiva de capacitación para los niveles subnacionales de
gobierno, otorgándose ésta de forma esporádica. Inclusive, en muchos casos, han sido
los mismos Gobiernos Regionales los cuales han hecho lo posible por capacitarse
mediante la contratación de expertos en las diferentes áreas que requieren de su
conocimiento y práctica.
Lo único concreto que se ha efectuado en cuanto a tratar de homogeneizar la
oferta de capacitación disponible en nuestro país está referido al Registro de las
entidades que ofrecen servicios de capacitación, las cuales figuran en la página Web
del extinto CND. Sin embargo, ahora dicho registro es meramente referencial, por
cuanto se encuentra en proceso de aprobación el Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades en Gestión Pública.
Inclusive la Defensoría del Pueblo sostiene que dentro del Sistema de
Acreditación para la transferencia de competencias deben existir cursos de capacitación
específicos sobre las funciones que van a ser asumidas por los Gobiernos Regionales y
que no necesariamente son los mismos que han sido contemplados en el ya aprobado
Plan Nacional de Capacitación en Gestión Pública. La necesidad de suscribir convenios
consensuados en la etapa previa a la certificación de los Gobiernos Regionales se hace
evidente para que los sectores coadyuven al cumplimiento de los requisitos específicos
por parte de los GGRR.
En cuanto al financiamiento para la capacitación del sector público regional,
debemos mencionar la creación del Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano,
aprobado por el artículo 4º de la Ley Nº 28939, y regulado por la Ley Nº 29244 297
mediante el cual se destinarán recursos para la capacitación del capital humano de las
entidades públicas, especialmente en la promoción de un programa de financiamiento
de becas que permitan realizar estudios de postgrado conducentes a la obtención de un
grado académico en universidades nacionales y del extranjero, previamente
acreditadas, para la mejora permanente de la calidad del empleo público a través de la
capacitación, a efectos de incrementar el nivel del servicio al ciudadano.
Bajo ese contexto, la Ley Nº 29244 establece que entre las áreas prioritarias
para el otorgamiento y financiamiento respectivo de las mencionadas becas se
encuentran las relacionadas con gestión pública, desarrollo regional y local, así como
gestión de proyectos, por cuanto resulta plenamente válido que los GGRR enfoquen su
atención a este tipo de ayudas financieras para la capacitación permanente de sus
empleados públicos, sobretodo de aquellos que cumplen con los requisitos para la
obtención del financiamiento correspondiente.
En síntesis, el tema de la capacitación en gestión pública programada para los
diferentes niveles subnacionales de gobierno es uno que ha sido postergado
constantemente y al que no se la otorgado la importancia debida, lo cual es una
verdadera lástima, puesto que si hubiera ocurrido lo contrario y se hubiera considerado
a la capacitación como una, sino la principal, actividad a poner en marcha dentro de las
fases del proceso de descentralización, mucho se hubiera logrado al contar con
297
Artículo a su vez modificado por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria contenida en el D
Leg. Nº 1025, Ley que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector público.
funcionarios y servidores regionales plenamente concientes de sus responsabilidades y
derechos, así como de la necesidad de agilizar las transferencias de las funciones
sectoriales más importantes, así como de dedicarse al desarrollo regional y no a las
protestas continuas, con bloqueo de carreteras y demás que tan sólo arrojan una
imagen peyorativa de la gestión de diversos presidentes regionales.
cc:
LBD, artículo 24º y Segunda Disposición Transitoria
Ley de creación del APCI, Ley Nº 27692
Plan Nacional de Capacitación en Gestión Pública, aprobado por DS Nº 021-2004PCM
Ley que aprueba Crédito Suplementario y Transferencia de Partidas en el
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006, Ley Nº 28939
Ley que establece la implementación y el funcionamiento del Fondo para el
Fortalecimiento del Capital Humano, Ley N° 29244
D. Leg. Nº 1025, Ley que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el
sector público
CAPÍTULO IV
MECANISMOS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN
Artículo 89.- Mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralización
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece los mecanismos de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización. La reglamentación de estos
mecanismos corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas, con opinión del Consejo
Nacional de Descentralización en todo lo referente a los gobiernos regionales.
El tema de la sostenibilidad fiscal de todo el proceso de descentralización, es
uno de los más trascendentes de dicho proceso. Justamente, aparte de las
disposiciones existentes en la Ley de Bases de la Descentralización sobre el particular,
la LOGR ha querido ser explícita al señalar la vinculación directa que poseen los GGRR
con relación a la Ley de Prudencia (Responsabilidad) y Transparencia Fiscal, y a las
posibles reglamentaciones de la misma que realice el MEF de aplicación directa a los
GGRR.
Puntualmente, las reglas fiscales de importancia para los GGRR que señala la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal son: Que la deuda total en un determinado
período no sea superior al 100% de los ingresos corrientes del GGRR; que el total del
servicio de la deuda total cada año no sea superior al 25% de los ingresos corrientes del
GGRR; y que el promedio móvil de los resultados primarios de los GGRR de los últimos
tres años no sea negativo. Resultado primario quiere decir la diferencia entre los
ingresos y los gastos no financieros, lo cual implica que debe descontarse del total de
gastos el pago del principal e intereses de la deuda que tengan estos niveles de
gobierno. Las reglas fiscales antes señaladas se aplican tanto a las deudas que cuenten
con aval del Estado, como a las que tengan como garantías los propios bienes y rentas
de los GGRR298.
298
CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 70.
Sólo esperamos que las reglamentaciones futuras, del MEF con opinión de la
PCM, que se establezcan para los GGRR, no sean más severas que para los
organismos del Gobierno Central o que para los del Gobierno Local, ya que ello
desnaturalizaría las características del Estado Regio-Local en el cual vivimos en la
actualidad.
cc:
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley Nº 27958
D. Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento
LBD, artículo 5º
Artículo 90.- Operatividad de los mecanismos de sostenibilidad
La no observancia por dos años consecutivos de las reglas fiscales establecidas para
los gobiernos regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal generará la
suspensión temporal a las transferencias del FIDE y FONCOR.
La suspensión será por un máximo de 90 días con el voto aprobatorio de los 2/3 de
los integrantes del CND.
Un artículo particularmente curioso es el 90º de la LOGR. Ahora que no
contamos con CND nos preguntamos cómo se podrá aplicar esta disposición en la
práctica. Aparte de los detalles formales, resulta interesante que no se haya precisado
con el debido cuidado quién determina la ―no observancia‖ de las reglas fiscales
establecidas en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, puesto que una cosa es
quién sanciona y otra quien determina efectivamente que se ha producido una violación
a las normas en este sentido.
La sanción es drástica en lo que se refiere al FONCOR (si lo consideramos
como fuente de financiamiento distinta a los otros tipos de transferencias), puesto que
hasta tres meses de no contar con dichas transferencias implica para muchos
Gobiernos Regionales, que no cuentan con canon o regalías, el reducir dramáticamente
sus ingresos. El tema del FIDE resulta inaplicable por ahora, mientras no se ponga en
práctica el mismo y además por el carácter concursable que posee este Fondo, aplicado
para proyectos de tipo intra-regional.
cc:
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley Nº 27958
D Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento
LBD, artículo 5º
Resolución Presidencial Nº 150-CND-P-2003, Reglamentación del FIDE
"Artículo 90-A.- Situaciones extraordinarias y sostenibilidad fiscal
Se dictan medidas temporales y extraordinarias en materia económica y
financiera, conforme al inciso 19 del artículo 118 de la Constitución, cuando los
indicadores de desempeño financiero y/o presupuestario de los Gobiernos Regionales
comprometan los estándares de gestión previamente establecidos y exista grave riesgo de
la economía nacional y del proceso de descentralización.
El Congreso tomará conocimiento de dichas medidas y adoptará las decisiones que
le correspondan, de acuerdo a la Constitución y la Ley.” (*)
(*) Artículo incorporado por el Artículo 6 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
Este artículo cobra una indudable importancia en relación con los principios
básicos de la descentralización fiscal que rigen al país en su conjunto, sobretodo
previendo la ocurrencia de situaciones como las acontecidas en los casos de Argentina
y Brasil y determinando las medidas de carácter extraordinario que el Gobierno Central,
a través del Congreso en estos casos, podría ejecutar en estos aspectos. Los
estándares de ejecución previamente establecidos se refieren a los niveles de gestión
que el Gobierno Central tenía antes de realizar la transferencia de funciones sectoriales
a los Gobiernos Regionales, ya que uno de los principios básicos de la
descentralización es que las funciones y facultades que realicen los Gobiernos
Regionales, en base a las transferencias efectivamente recibidas sea, por lo menos, de
igual nivel al que realizaban las entidades nacionales, pero nunca por debajo del que
ejecutaban las mismas.
El término grave riesgo para la economía nacional hace referencia a una serie
de aspectos que, a causa de la actuación de los Gobiernos Regionales, puedan
repercutir de manera negativa en los índices macroeconómicos o en la programación
multianual del MEF. Ello, sin dejar de lado aspectos de incidencia más directa en
nuestra economía, como el conocido caso de conversión de una gran cantidad de
divisas extranjeras a moneda nacional usando tipos de cambio menos favorables que
los otorgados por entidades como el Banco de la Nación, lo cual originó una
inestabilidad cambiaria en todo el país.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley Nº 27958
D Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento
LBD, artículo 5º
TÍTULO IX
COORDINACIÓN INTERREGIONAL
Artículo 91.- Juntas de Coordinación Interregional
A iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de
Descentralización, los Gobiernos Regionales podrán establecer, por común acuerdo,
Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación de proyectos, planes
y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación,
procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo,
con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
Las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) realizan la gestión estratégica
para la integración y conformación de regiones y la realización de acuerdos de
articulación. Pueden celebrar convenios de cooperación entre regiones y conducir
proyectos productivos y de servicios. El acuerdo por el que los GGRR constituyen una
JCI se debe tramitar ante la PCM, Secretaría de Descentralización (antes era el CND),
para su inscripción y la aprobación de su estatuto. Las JCI quedan disueltas mediante
acuerdo de los GGRR que la componen, o al terminar aprobatoriamente su proceso de
integración en una región por referéndum299.
El término correcto, como venimos enfatizando a lo largo del presente trabajo, es
constituir una región y no una macroregión, por lo que el artículo al hablar de futuros
espacios macrorregionales se refiere, a nuestro entender, a aquellos que sean
necesarios de cogestionar una vez conformadas las auténticas regiones, y la interacción
que entre ellas se derive. Con relación al futuro proceso de integración regional
peruano, y la posibilidad de crear ―regiones piloto‖ en algunas jurisdicciones del país,
esta iniciativa encuentra respaldo con lo sucedido en otras legislaciones a nivel mundial,
e inclusive en lo sostenido por la doctrina más aceptada sobre las opciones que se
poseen para descentralizar un Estado. Dentro de estas opciones se encuentra la
denominada ―Descentralización asimétrica‖ por la cual los territorios de un Estado300
pueden gozar de distintos grados de autogobierno o niveles de competencia, en el
procedimiento de acceso a mayores recursos y a su complejo competencial.
Con respecto al tema de las JCI, instituciones vinculadas al análisis del proceso
de descentralización peruano, como PRODES, han coincidido en afirmar que se debe:
Ampliar las oportunidades de acceso a recursos de co-financiamiento para
proyectos interdepartamentales o intermunicipales de inversión a través de
bonificaciones en el acceso a recursos del FIDE u otros fondos concursables
(como FONIPREL) condicionados al cumplimiento de metas de política nacional,
para (i) proyectos de JCIs o mancomunidades, (ii) más si aportan recursos de
los Gobiernos Regionales y Locales conformantes y (iii) más aún si asocian
recursos de ambos niveles de gobierno descentralizado. Igual podrían aplicarse
bonificaciones en el acceso a recursos de COFIDE para proyectos de inversión
privada en el ámbito de JCIs o mancomunidades.
Posibilitar la transferencia de funciones sectoriales para su gestión compartida
por GGRR o GGLL organizados en JCIs o mancomunidades municipales.
Requiere que éstas puedan constituirse en unidades ejecutoras de recursos
públicos, para lo cual los GGRR y GGLL deben poder crear regímenes de
gestión común; la experiencia probada de los Institutos Viales Provinciales
promovidos a nivel municipal por Provías Rural da indicaciones de lo que se
puede esperar de un modelo como éste cuando es adecuadamente
implementado, incorporando acciones eficaces de fortalecimiento de
capacidades institucionales.
Incorporar a las JCIs una instancia de coordinación con los alcaldes provinciales,
los principales representantes del sector privado, las universidades y los
colegios profesionales de su ámbito, para concertar orientaciones y estrategias
de desarrollo económico, expansión de infraestructura y políticas sociales301.
299
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralización y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006, p.
55.
300
Esto sucede, por ejemplo, en Italia donde existen regiones de régimen especial y otras de régimen
ordinario, asimismo, en España, en el caso de los territorios forales en el ámbito económico-financiero (País
Vasco y Navarra) y de algunas CCAA en virtud del principio de competencias, como es el caso del País
Vasco y Cataluña.
301
Estas reflexiones han sido extraídas del INFORME EXPLORATORIO:Organización Territorial y
Formación de Regiones: Situación en el Perú, Lima: PRODES, 2006, p. 70. El informe se puede encontrar
en la web: www.prodes.org.pe. En esa línea de ideas también recomendamos revisar el Informe de la misma
institución: Hacia un Territorio mejor organizado, Lima: 2007.
Es importante señalar que en el Plan Anual de Transferencias del año 2008 se
dispone que los Proyectos Especiales del INADE302 con cobertura multidepartamental303
se trasfieren cuando se conformen las nuevas regiones; sin embargo, se ha propuesto
que mientras esto se llegue a materializar los referidos Proyectos sean administrados
por Consejos Directivos que estarán constituidos por los GGRR cuyos ámbitos
jurisdiccionales coinciden con el área de influencia de dichos Proyectos, lo cual guarda
cierta similitud con las finalidades que cumplen las JCI.
cc:
Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274
Reglamento de la Ley, aprobado por DS Nº 063-2004-PCM
R. PRES. N° 148-CND-P-2003, y todas las Resoluciones del CND que hayan
formalizado a las JCI o a sus estatutos, así como las que emite actualmente la
PCM
DISPOSICIONES TRANSITORIAS, COMPLEMENTARIAS Y FINALES
PRIMERA.-Reglamento Interno de organización y funciones
Los gobiernos regionales en sus tres instancias, aprobarán mediante Ordenanza
Regional su propio Reglamento de Organización y Funciones con arreglo a la presente
Ley Orgánica, dentro de los 60 días siguientes de su instalación. En tanto culmina su
elaboración mantienen su vigencia las normas de gestión vigentes al 31 de diciembre del
2002, en lo que sean aplicables.
Los Reglamentos de Organización y Funciones o ROF son aquellos que regulan
la estructura orgánica de las entidades de la administración pública. En ese sentido, su
existencia es obligatoria para entender adecuadamente los órganos que conforman a
los GGRR y las funciones específicas que los mismos desempeñan. Los ROF deben
ser formulados respetando los principios y lineamientos establecidos en las normas
emitidas por la PCM, pero al mismo tiempo recogiendo las disposiciones del Bloque de
Constitucionalidad (ver nuestros comentarios respecto a los artículos 25º y 29º de la
LOGR).
En todo caso, los ROF son un instrumento o documento de gestión totalmente
flexible y adaptable a las continuas variaciones que se presenten en el tiempo de vida
de los GGRR, por lo que esta disposición debe entenderse solamente obligatoria en
cuanto al primer ROF que debieron emitir los GGRR a la entrada en vigencia de la
presente norma, pero nunca como que se refieren al único ROF que los GGRR deben
aprobar. Es más, con la transferencia de funciones sectoriales completa por parte del
Gobierno Central estos documentos de gestión se verán seriamente afectados y
deberán ser modificados continuamente y en esa línea de ideas el numeral 7.2.3 del
Plan Anual de Transferencias del año 2008 dispone que la Secretaría de
Descentralización de la PCM debe fomentar que los diferentes niveles de gobierno
opten por estructuras capaces de integrar mejor las respuestas a los principales
problemas que se presenten.
302
Mediante los DS Nº 076-2006-PCM y 036-2007-PCM se incluyó la transferencia de los Proyectos
Especiales del INADE a los GGRR.
303
Tales como el proyecto Jequetepeque-Zaña; Sierra-Centro-Sur; Alto Huallaga; Pichis-Palcazu; y JaénBagua-San Ignacio, habiéndose transferido hasta la fecha los proyectos especiales departamentales:
Huallaga Central-Bajo Mayo al Gobierno Regional de San Martín; Chinecas, al Gobierno Regional de
Ancash y Madre de Dios, al Gobierno Regional de Madre de Dios.
cc:
LOGR, art. 29º y 29ºA
DS Nº 043-2006-PCM, Establecen lineamientos para la aprobación de los
Reglamentos de Organización y Funciones de las entidades de la Administración
Pública
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008, aprobado por DS Nº 049-2008-PCM
SEGUNDA.-Plan y Presupuesto Regional 2003
Los gobiernos regionales adecuarán sus presupuestos asignados para el ejercicio
2003, a los planes de desarrollo regional que aprueben concertadamente para dicho año,
con excepción de aquellas regiones que tienen sus presupuestos participativos aprobados
por el MEF.
Asimismo, los gobiernos regionales adecuarán la gestión administrativa del 2003
a las asignaciones presupuestarias aprobadas en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
De requerir modificaciones presupuestarias, no podrán ser partidas habilitadoras las
vinculadas al pago de planillas del personal activo y pensionistas. Tampoco se podrán
transferir partidas de gasto de capital a gasto corriente.
La debilidad del sistema de planeamiento, al no articular los GGRR y GGLL y el
planeamiento institucional a los planes concertados ha ocasionado una debilidad en los
proyectos de inversión del presupuesto participativo, por lo que corren el riesgo de no
estar dirigidos al cumplimiento de metas y objetivos establecidos en los planes,
situación que debe corregirse a través del establecimiento de un sistema de
planificación nacional, regional y local, que permita armonizar las políticas nacionales y
sectoriales, para que éstas sirvan de guía al planeamiento regional y local, a través del
establecimiento de un marco normativo y de un sistema de capacitación y monitoreo de
planes304.
Esta disposición es de aplicación exclusiva para el año 2003, sin embargo es
conveniente resaltar el hecho que, a diferencia de los GGLL, en los cuales el
componente estructural y de funcionamiento inercial del gasto pasa de 61% a 56% entre
el 2001 y el 2004, en el caso de los GGRR, dicha participación sube de 79% a 83%, con
lo cual los grados de libertad asociados a la aplicación del componente de
funcionamiento flexible del gasto se reduce de 21% a 18%.
cc:
Ley del Presupuesto del Sector Público, año 2003
TERCERA.-Transferencia para el año 2003
Los gobiernos regionales una vez instalados, inician el ejercicio de sus
competencias exclusivas asignadas por Ley. Culminan la recepción de todos los activos,
pasivos, programas y proyectos de los Consejos Transitorios de Administración Regional
de las respectivas regiones.
El Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores, inicia
la transferencia según las atribuciones que le corresponda, a los Gobiernos Regionales y
SHACK YALTA, Nelson, ―Algunas recomendaciones para mejorar el desempeño presupuestario en el
marco de un esfuerzo general de fortalecimiento del proceso de descentralización en el país‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p.
125.
304
Locales establecidas en las respectivas leyes orgánicas de los fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversión de
infraestructura productiva de alcance regional.
El Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores,
establece los proyectos y programas a ser transferidos a los gobiernos regionales para que
sean incorporados al presupuesto del 2003.
El cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia será aprobado
por Decreto Supremo, antes del 31 de diciembre de 2002, el mismo que contará con el
informe favorable del Consejo Nacional de Descentralización. (*)
cc:
R.M. N° 709-2002-MIMDES
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artículo 7 de la
Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
“TERCERA.- Transferencia para el año 2003
Los Gobiernos Regionales una vez instalados, inician el ejercicio de sus
competencias exclusivas asignadas por Ley. Culminan la recepción de todos los activos,
pasivos, programas y proyectos de los Consejos Transitorios de Administración Regional
de las respectivas regiones.
El Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores, inicia
la transferencia según las funciones y atribuciones que le corresponda, a los Gobiernos
Regionales y Locales establecidas en las respectivas leyes orgánicas de los fondos y
proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de
inversión de infraestructura productiva de alcance regional.
El Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores,
establece los proyectos y programas a ser transferidos a los Gobiernos Regionales para que
sean incorporados al presupuesto de 2003.
El cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia será aprobado
por Decreto Supremo antes del 31 de marzo de 2003, el mismo que contará con el informe
favorable del Consejo Nacional de Descentralización.”
Cabe indicar, en primera instancia, que esta Disposición hace referencia al año
2003, sin embargo, se pueden realizar algunas precisiones. Ciertamente, los actuales
GGRR han heredado la pesada carga laboral de los CTARs, lo que ha provocado que
muchos de ellos no han podido reorganizarse satisfactoriamente como niveles de
gobierno con autonomía, de cara a las nuevas competencias y atribuciones que tienen,
especialmente, en materia de promoción del crecimiento económico y articulación de los
esfuerzos de inversión privados y públicos, bajo el convencimiento que el proceso de
descentralización no es sólo el reparto del presupuesto público, el mismo que se
encuentra desconcentrado305.
cc:
305
Ibíd, p. 111.
D.S. N° 036-2003-PCM
D.S. N° 088-2003-PCM
D.S. N° 033-2003-VIVIENDA
CUARTA.- Formulación de los Planes Anuales de Transferencia a partir
de 2004
Los Planes Anuales de Transferencia de Competencias Sectoriales, en lo que se
refiere a los Gobiernos Regionales, contendrán cronogramas detallados de la transferencia
hacia los gobiernos regionales. El año 2004 se inicia la transferencia de las funciones y
servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda,
saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservación de monumentos
arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, educación y salud. (*)
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artículo 8 de la
Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
“CUARTA.- Formulación de los Planes Anuales de Transferencia a partir
de 2002
Los Planes Anuales de Transferencias de Competencias Sectoriales, en lo que se
refiere a los Gobiernos Regionales, contendrán cronogramas detallados de la transferencia
hacia los Gobiernos Regionales. El 1 de enero del año 2004 se inicia la transferencia de las
funciones y servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente,
vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, educación y salud.
Basta señalar al respecto los comentarios vertidos sobre el sistema de
acreditación en general. Recordando que un grupo importante de funciones sectoriales
que se habían contemplado transferir a los gobiernos descentralizados, en los Planes
Anuales de Transferencia, ya venían siendo ejecutadas por éstos, por lo cual algunos
manifiestan que más que transfiriendo se está regularizando este ejercicio de
competencias306.
cc:
Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, DS Nº 80-2004-PCM
QUINTA.- Recepción de bienes de los gobiernos regionales
Dentro de cinco días hábiles de entrar en vigencia la presente Ley, los Consejos
Transitorios de Administración Regional designarán un comité de transferencia de sus
activos y pasivos a los gobiernos regionales.
Tal como lo expresaba Yehude Simon, los GGRR recibieron el manejo de los
CTAR, con presupuestos lastimosos, que no satisfacen las demandas y que obligan a
los GGRR a pelear con el Gobierno Central307. El tema de los activos y pasivos de los
CTAR debe ser correctamente interpretado en cuanto a los activos y pasivos que
306
Cf. CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, Op. Cit., pp. 137-138. Las autoras señalan como una debilidad
adicional de estos Planes Anuales de Transferencia el que no se contemplan indicadores que permitan
monitorear el desempeño de las nuevas responsabilidades por parte de los gobiernos descentralizados.
307
Comentarios contenidos en VVAA, Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima:
Congreso de la República, 2005, p. 211.
efectivamente poseían los CTAR a la fecha de efectuarse la transferencia a los
presentes GGRR. Decimos esto, por una serie de mal interpretaciones de parte de
algunos GGRR que pretendían demandar al Estado central reclamando activos que
pertenecieron a los extintos GGRR de principios de los noventa.
cc:
Art. 82º LOGR
SEXTA.- Medidas tributarias a favor de las regiones
En concordancia con el artículo 38 de la Ley de Bases de la Descentralización, el
Poder Ejecutivo, dentro de los 180 días de vigencia de la presente ley, presentará al
Congreso de la República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo que
considerará los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta
directa de los gobiernos regionales, como parte de una propuesta integral de reforma
tributaria.
Cabe indicar al respecto, que la Ley de Descentralización Fiscal fue aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 955, si bien no dentro del plazo consignado en la
presente Disposición, sí llego a emitirse. En dicha norma sólo se permite a los GGRR
cuyas jurisdicciones geográficas se unan para conformar una región el recibir el 50% del
Impuesto a la Renta de 1º, 2º, 4º y 5º categoría de la zona, el Impuesto General a las
Ventas y el Impuesto Selectivo al Consumo. La recaudación y administración directa por
parte de los GGRR no fue considerada en la mencionada norma.
cc:
Decreto Legislativo Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal
Reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal, aprobado por DS Nº 114-2005EF
SÉTIMA.- Normas de Austeridad
La ejecución del presupuesto de los Gobiernos Regionales en materia de gastos
corrientes, de contratación de personal y servicios no personales se hará respetando
obligatoriamente y bajo responsabilidad de sus autoridades, las normas de austeridad
establecidas en la Ley de Presupuesto y la legislación sobre la materia.
Consideramos que esta disposición resulta innecesaria toda vez que las propias
normas de austeridad en materia presupuestal son de aplicación al Estado en su
conjunto, o en todo caso precisan cuando se exceptúa a alguno de los niveles de
gobierno de su aplicación, por lo que corresponderá a cada Gobierno Regional el
verificar el cumplimiento estricto de las mismas.
cc:
Ley de Presupuesto para el año fiscal correspondiente
Normas de austeridad vigentes
OCTAVA.- Mesas de Concertación para la lucha contra la pobreza
Las Mesas de Concertación para la lucha contra la pobreza seguirán cumpliendo
las mismas funciones que les han sido asignadas respecto a las políticas sociales por el
Decreto Supremo Nº 001-2001-PROMUDEH -modificado por el Decreto Supremo Nº
014-2001-PROMUDEH-, al que se le otorga fuerza de ley.
Curiosa disposición la que pasamos a comentar. No entendemos por qué en una
norma referida a los Gobiernos Regionales tenía que otorgarse fuerza de ley a las
disposiciones normativas que rigen el funcionamiento de las mesas de concertación
para la lucha contra la pobreza. La principal finalidad de estas entidades es emprender
acciones inmediatas de alcance nacional para el mayor aprovechamiento de los
recursos del Estado, de la cooperación técnica y del sector privado, dirigidos a las
diversas acciones que comprenden la lucha contra la pobreza, por lo que se encuentran
en todo el país, a nivel no solo departamental, sino también provincial. Consideramos
que hubiera sido técnicamente correcto elevar a rango de ley los decretos supremos a
los que hace referencia esta Disposición mediante una ley específica sobre las mismas
y no a través de una ley como ésta.
cc:
DS Nº 014-2001-PROMUDEH y sus modificatorias
NOVENA.- Evaluación por el Congreso de la República
La Comisión de Descentralización y Regionalización del Congreso de la República
evalúa anualmente el desarrollo del proceso de descentralización en base al Informe que
hace llegar al Congreso el Consejo Nacional de Descentralización, con la participación de
los Presidentes de los Gobiernos Regionales.
A cuatro años de iniciado el proceso, se había perdido de vista que el fin último
del proceso de descentralización es la mejora de los servicios que el Estado presta a la
ciudadanía, para convertirse en un proceso burocrático y complejo que tenía dificultades
para mostrar sus avances. Por ello, los Informes anuales que correspondía presentar al
Congreso de la República, por parte del extinto CND, y que ahora es responsabilidad de
la PCM, a través de la Secretaría de Descentralización constituyen un buen indicador de
los avances realizados y de las prioridades que se necesitan en materia de
descentralización en el país.
cc:
Reglamento del Congreso de la República
Informes Anuales del Extinto CND al Congreso de la República (ver página Web
de la Secretaría de Descentralización de la PCM)
Informe Anual del Proceso de Descentralización de mayo de 2008 elaborado por
la Secretaría de Descentralización de la PCM)
DÉCIMA.- Saneamiento de propiedad agraria
Los Gobiernos Regionales para culminar el saneamiento físico legal de la
propiedad agraria, a que se refiere el artículo 51, literal n) de la presente Ley, tiene un
plazo máximo de tres años a partir de haber asumido la competencia respectiva.
Se entiende que esta disposición sólo resulta aplicable para aquellos GGRR que
poseen propiedades agrarias. Resulta un tanto extraño que se haya prorrogado el
plazo, hasta el 31 de diciembre de 2008, para la transferencia a los Gobiernos
Regionales de la función específica prevista en el literal n) del artículo 51° de la
presente ley y que se haya modificado el DS Nº 012 2007 VIVIENDA. La función en el
literal n) del mencionado artículo está referida a promover, gestionar y administrar el
proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de los
actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable
de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Lo extraño es que corresponde
ahora a COFOPRI y ya no al Ministerio de Vivienda la responsabilidad de la
transferencia, esperamos que tal postergación no esconda intereses no estrictamente
técnicos o legales.
cc:
DS Nº 012-2007-VIVIENDA
DS Nº 074-2007-PCM
UNDÉCIMA.-Presidencia del Consejo Regional para el período 2003-2006
Para el período 2003-2006 el Presidente del Gobierno Regional preside el Consejo
Regional.
(*) Disposición modificada por el Artículo 1 de la Ley N° 28968, publicada el 24
enero 2007, cuyo texto es el siguiente:
"UNDÉCIMA.- Anualmente los Consejeros Regionales eligen entre ellos a un
Consejero Delegado que convoca y preside las Sesiones del Consejo Regional; lo
representa y tramita sus acuerdos, el cual es elegido por mayoría simple.
El Consejero de mayor edad convoca y preside la sesión de instalación del Consejo
Regional.
El Presidente y Vicepresidente Regional tienen voz más no voto en el Consejo
Regional. Esta disposición rige para el período 2007-2010.”
La Ley Nº 28968 modificó esta Disposición para incluir el tema del Consejero
Delegado, el Consejero que es designado por los Consejeros Regionales por mayoría
simple para convocar y presidir las Sesiones del Consejo. Es decir, el Presidente del
Gobierno Regional no presidía más el Consejo Regional, sino que únicamente
participaba en él con voz, pero sin voto (al igual que el Vicepresidente), lo cual
contribuye a una verdadera división de poderes al interior del Gobierno Regional, hecho
que fuera reclamado por diversas autoridades durante el tiempo de vigencia de la
LOGR. Sin embargo, llama la atención que esto no se haya aplicado por igual a los
Gobiernos Locales a pesar que tienen la misma lógica en su funcionamiento con
respecto a que el alcalde integra y participa con su voto en las reuniones de Consejo.
Extraña que se haya consignado al final de esta Disposición que la misma rige
para el período 2007-2010, ya que si la separación de poderes en la instancia de
Gobierno Regional ha sido la principal motivación para incluir esta modificatoria no
entendemos por qué su período de validez abarcaba únicamente hasta el año 2010,
debiendo ser una disposición permanente de la LOGR, o tal vez lo que se busque con
esto es poner a prueba el tema de la separación de poderes, tan sólo durante estos
años y ver cómo funciona en la realidad y luego retornar al esquema anterior. Lo cierto
es que no lo sabemos con claridad.
En lo que respecta a la conformación del Consejo Regional, luego se emitió la
Ley Nº , por la cual se dejó sin efecto la participación del Presidente y Vicepresidente
regionales en cuanto a sus intervenciones (inclusive con voz y sin voto, como en un
inicio determinó la Ley Nº 28968), como miembros integrantes del Consejo Regional,
configurándose la definitiva separación de poderes en la instancia intermedia de
gobierno de nuestro Estado Regio-local, y por tanto forzando a modificar las estructuras
orgánicas en ese sentido.
cc:
LOGR, art. 13º y 21º
Ley que modifica la LOGR, Ley Nº 28968
Ley que modifica la LOGR, Ley Nº 29053
DUODÉCIMA.- Disposición derogatoria y modificatoria
Quedan derogadas o modificadas, en su caso, todas las normas que se
opongan a la presente Ley Orgánica. (*)
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artículo 8
de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
"DUODÉCIMA.- Régimen de las Direcciones Regionales sectoriales
Los Directores Regionales son responsables de la implementación y ejecución de
las políticas nacionales sectoriales y de las políticas regionales sectoriales en el ámbito
regional. Están bajo la dirección del Sector y de la Gerencia Regional correspondiente,
respectivamente, ante quienes dan cuenta de su gestión.
La selección de Directores Regionales sectoriales se hará previo concurso público
convocado por los Gobiernos Regionales en coordinación con el Gobierno Nacional, de
acuerdo a los lineamientos generales elaborados por el Consejo Nacional de
Descentralización, a efectos de garantizar la neutralidad del procedimiento y la selección
técnica del personal, así como mecanismos de supervisión y evaluación permanente que
deberá aplicar el Gobierno Regional al Director Regional sectorial en el desempeño de la
función.
Mientras culmine el concurso público de los Directores Regionales de cada sector,
los actuales Directores Regionales sectoriales continuarán en funciones bajo dependencia
administrativa del Gobierno Regional y dependencia técnica y funcional del
correspondiente sector del Gobierno Nacional.
El plazo para la elaboración de los lineamientos del concurso y las normas y
procedimientos del mismo vence el 31 de enero de 2003."
(*) Disposición modificada por el Artículo 2 de la Ley N° 28926, publicada el 08
diciembre 2006, cuyo texto es el siguiente:
“DUODÉCIMA.- Régimen Transitorio de las Direcciones Regionales Sectoriales
Las Gerencias Regionales son responsables de las políticas regionales que tienen
asignadas para su gestión integrada en el ámbito de su jurisdicción, con arreglo a los
artículos 5, 45 y 46 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y cuentan con los
órganos sectoriales que determine cada gobierno regional.
Las Direcciones Regionales Sectoriales son órganos dependientes de las Gerencias
Regionales correspondientes. Tienen a su cargo las funciones específicas de un sector en
el ámbito del gobierno regional. Están a cargo de los Directores Regionales que son
funcionarios de confianza. Para ser Director Regional se requiere acreditar ser profesional
calificado y con experiencia en la materia sectorial respectiva, mediante concurso de
méritos. Su designación y cese corresponde al Presidente Regional a propuesta del
respectivo Gerente Regional.
Los actuales Directores Regionales culminan su labor en la fecha de término de su
designación.”
Esta Disposición fue modificada mediante la Ley Nº 28296, la cual dispone que
las Gerencias Regionales son las que tienen a su cargo la gestión del Gobierno
Regional, en concordancia con lo establecido en el artículo 191º de la Constitución
Política del Perú. Frente a ello, las Direcciones Regionales Sectoriales se ubican en el
organigrama de los Gobiernos Regionales como órganos de línea bajo las Gerencias
Regionales, por lo que dependen técnica y funcionalmente de las mismas, desligándose
de la dependencia funcional que poseían en relación a los Sectores del Gobierno
Central y convirtiéndose en verdaderas partes integrantes, como órganos
desconcentrados en muchos casos, de la maquinaria subnacional regional, de
conformidad con los principios de un Estado Descentralizado. La única dependencia de
las Direcciones Regionales con los Sectores a los que pertenecían se basa en el
aspecto de rectoría y de planificación normativa que posee el Sector en el ámbito de
competencias del Gobierno Regional que le corresponde ejecutar a las Direcciones
Regionales o como éstas se llamen en el futuro.
El artículo es claro al precisar que la designación de los Directores Regionales
se realizará por la Presidencia Regional, entendemos que se formalizará esto por
Resolución Ejecutiva Regional, a propuesta de la Gerencia Regional donde se ubique la
Dirección Regional correspondiente. Cuando la norma expresa que para ser Director
Regional se requiere acreditar ser profesional calificado y con experiencia en la materia
sectorial respectiva, mediante concurso de méritos, entendemos que no
necesariamente este concurso debe ser público o abierto a todo el mundo, por lo que
podría haber una selección previa por parte de la Gerencia Regional respectiva. Se
debe establecer, para mayor precisión, recomendamos mediante norma regional, un
procedimiento expeditivo para la designación de los Directores Regionales, en el que se
muestre transparencia y a la vez autonomía administrativa por parte del Gobierno
Regional en la libre decisión de las autoridades bajo su jurisdicción, como personal de
confianza, que pueden ser cesados en cualquier momento sin expresión de causa.
Un problema que surge respecto a las Direcciones Regionales se encuentra
referido al hecho que diversas jurisdicciones del país, como por ejemplo el caso del
Callao, no poseen Direcciones Regionales en varios sectores de la actividad económica
y social de la zona, por lo que el mismo proceso de acreditación y transferencia de
funciones sectoriales se ha visto entorpecido por este hecho. Al mismo tiempo, cabe
resaltar un tema vinculado a la autonomía administrativa de la que gozan los Gobiernos
Regionales. ¿Es posible que las actuales Direcciones Regionales Sectoriales que se
encuentran dentro del organigrama del Gobierno Regional puedan variar de nombre?
Pensamos que no habría obstáculo legal en el futuro para que cada Gobierno Regional,
aplicando los principios de la desconcentración administrativa pueda llevar a cabo la
nueva nomenclatura de estos órganos que forman parte de su estructura, sea
denominándolos Gerencias o Sub Gerencias, a través de las normas correspondientes.
Por otro lado, surge una pregunta ciertamente atemorizante y que algunas
dependencias del Gobierno Central han empezado a esbozar ¿Es lícito que una vez
transferidas en su totalidad las Direcciones Regionales Sectoriales a los Gobiernos
Regionales puedan los organismos del Gobierno Nacional desconcentrar nuevamente
sus funciones y crear ―organismos‖ descentralizados o dependencias en cada
jurisdicción regional, con el pretexto de vigilar las funciones que cumplen los Gobiernos
Regionales?. Mi opinión es que tal hecho contravendría lo expresado en la Ley de
Bases de la Descentralización, la LOGR y hasta se podría argumentar, la propia
Constitución Política del Perú, ya que el proceso de descentralización significa traspaso
de poder y de competencias con recursos, no duplicidad de esfuerzos o el
mantenimiento permanente de la burocracia ―dorada‖ de los diversos estamentos del
Gobierno Central, argumentando para ello que las nuevas responsabilidades de
supervisar a los Gobiernos Regionales pasan por la creación de estas dependencias.
Este tipo de situaciones deben ser corregidas y denunciadas ante los órganos de
control correspondientes inclusive, para despejar las dudas sobre el particular debería
promoverse la dación de una Ley que prohíba al Ejecutivo a nivel nacional la creación
de nuevas dependencias de supervisión de los Gobiernos Regionales en cada sector,
evitando la duplicidad de funciones, reduciendo el gasto que aquello pueda causar al
país en su conjunto y siendo coherentes con la visión de un verdadero Estado
Descentralizado y no burocratizado al máximo.
cc:
Constitución Política del Perú
Ley Nº 28926, Ley que modifica la 12º Disposición Transitoria, Complementaria y
Final de la LOGR
R. Pres. N° 012-CND-P-2003
DIRECTIVA N° 22-2006-ME-SPS, art. 27
R.M. N° 0429-2006-ED (Aprueban Directiva "Normas para el Proceso de evaluación de
la gestión de los Directores Regionales de Educación")
"DÉCIMO TERCERA.- Reflotamiento de empresas municipales de
saneamiento
Los Gobiernos Regionales en coordinación con los Gobiernos Locales y el Gobierno
Nacional, de conformidad con lo establecido en el literal f) del artículo 58 de la presente
Ley, podrán contribuir a reflotar a las Empresas Municipales Prestadoras de Servicios de
Saneamiento, declaradas en insolvencia, a fin de garantizar la prestación ininterrumpida
de los servicios de saneamiento, y evitar riesgos inminentes para la salud pública. En
estos casos, los Gobiernos Regionales, asumirán transitoriamente la facultad contenida en
el artículo 5 de la Ley Nº 26338, Ley General de los Servicios de Saneamiento, y el
Gobierno Nacional llevará a cabo las acciones necesarias para obtener los recursos y/o
mejorar la situación patrimonial de dichas empresas." (*)
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artículo 8 de la
Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
Las empresas públicas subnacionales por excelencia son las municipales, en
especial las de saneamiento. La crisis que generó la mala administración de las
empresas públicas municipales hizo que la mayoría de éstas quebraran al ser utilizadas
con fines específicamente políticos y no empresariales. Por lo mismo, esta Disposición
fue pensada con el objetivo de aminorar los problemas económicos de este tipo de
empresas, al permitirse a los Gobiernos Regionales intervenir para reflotarlas, con la
intención primordial que los servicios públicos que éstas presten no se vean
interrumpidos.
Para ello, inclusive se menciona que los Gobiernos Regionales asumirían
transitoriamente las facultades contenidas en el artículo 5º de la Ley Nº 26338, el cual
dice textualmente que: ―Las municipalidades provinciales son responsables de la
prestación de los servicios de saneamiento y en consecuencia, les corresponde otorgar
el derecho de explotación a las entidades prestadoras, de conformidad con las
disposiciones establecidas en la presente Ley y en su Reglamento‖. Asimismo, se indica
que el Gobierno Central llevará a cabo las acciones necesarias para la obtención de
recursos que permitan mejorar la situación patrimonial de las mismas.
cc:
Artículo 58º, literal f), LOGR.
Ley Nº 26338
"DECIMO CUARTA.- Saneamiento legal de bienes
Declárase de necesidad y utilidad pública el saneamiento legal de los bienes
muebles e inmuebles de los Consejos Transitorios de Administración Regional que serán
transferidos a los Gobiernos Regionales. En consecuencia, autorízase a éstos y a los
Comités de Transferencia de sus activos y pasivos a proceder al saneamiento legal de los
bienes muebles e inmuebles de su propiedad y que están siendo transferidos a los
Gobiernos Regionales.
Los actos y derechos registrales, necesarios para cumplir con el saneamiento legal
de los bienes muebles e inmuebles a que se refiere la presente disposición, que se inscriban
en las Zonas Registrales de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos,
estarán exonerados de cualquier pago por derecho de inscripción u otros correspondientes,
incluyendo el pago de derechos municipales, desde la entrada en vigencia de la presente
Ley hasta el 31 de diciembre de 2003.
En un plazo de 30 días a partir de entrar en vigencia la presente Ley, el Poder
Ejecutivo dictará las normas reglamentarias necesarias para la aplicación de la presente
disposición." (*)
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artículo 8 de la
Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.
Esta disposición de la Ley estableció con claridad la necesidad y urgencia de
realizar el saneamiento físico legal de los bienes muebles e inmuebles que los
Gobiernos Regionales recibieran de los extintos CTARS, bienes que pasan a formar
parte de los recursos de los nuevos Gobiernos Regionales y por tanto dejan de estar
inscritos a nombre del Gobierno Central o de los CTARS y se inscriben como propiedad
de los Gobiernos Regionales, pudiendo estos disponer de los mismos de acuerdo a lo
consignado en la presente norma. Para ello podrán seguir los procedimientos y reglas
establecidos por la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN).
"DECIMO QUINTA.- Disposición derogatoria y modificatoria
Quedan derogadas o modificadas, en su caso, todas las normas que se opongan a la
presente Ley Orgánica.”
(*) Disposición Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artículo 8 de la
Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003. (**)
(**) Disposición modificada por el Artículo 2 de la Ley N° 28013, publicado el 27-062003, cuyo texto es el siguiente:
"DECIMO QUINTA.- Institución del Consejo de Coordinación Regional
Dentro de los primeros sesenta días naturales del año correspondiente se realizará
la elección de los representantes de la sociedad civil y la instalación de los Consejos de
Coordinación Regional.
Para el año 2003, el plazo máximo para instalar los Consejos de Coordinación
Regional será el 30 de junio de dicho año. Los representantes de la sociedad civil elegidos
para este período culminarán su mandato con la elección de los nuevos representantes a
los Consejos de Coordinación Regional que se realice en los plazos establecidos en el
párrafo anterior.
Este artículo fue de aplicación exclusiva para el año 2003, precisándose la
instalación de los primeros Consejos de Coordinación Regional, actualmente no tiene
vigencia.
cc:
LOGR, art. 11-A
"DECIMO SEXTA.- Disposición derogatoria y modificatoria
Quedan derogadas y modificadas, en su caso, todas las normas que se opongan a
la presente Ley Orgánica" (*)
(*) Disposición incorporada por el Artículo 2 de la Ley N° 28013, publicada el 27-062003.
Vale la pena resaltar el hecho que esta disposición fue incorporada, además de
ser una cláusula de estilo en todo tipo de normas, por cuanto muchos GGRR habrían
empezado, durante los primeros meses de vigencia de la LOGR, a considerar diversas
normas de anteriores procesos de descentralización como válidas frente a las
disposiciones de la presente norma, inclusive argumentando que las normas dictadas
durante el período de Fujimori eran inválidas y por lo tanto recobraban vigencia las
normas del proceso de descentralización de inicios de los noventa. Con esta inclusión el
tema queda totalmente aclarado.
Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación.
En Lima, a los ocho días del mes de noviembre de dos mil dos.
CARLOS FERRERO
Presidente del Congreso de la República
GUSTAVO PACHECO VILLAR
Quinto Vicepresidente del Congreso de la República
AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los dieciséis días del mes de
noviembre del año dos mil dos.
ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República
LUIS SOLARI DE LA FUENTE
Presidente del Consejo de Ministros
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