GESTIÓN Y DESARROLLO REGIONAL UNIDAD Nº I Marco institucional y normativo de la administración y gobierno regional www.iplacex.cl SEMANA 1 Introducción Esta primera semana de la asignatura de Gestión y Desarrollo Regional, estará dedicada, principalmente, a un estudio de los aspectos normativos en los cuales se apoya la comprensión que hace el Estado de la regionalización. En primer lugar, se estudiaran los fundamentos constitucionales. Posteriormente se analizaran otros cuerpos legales que rigen a las administraciones regionales en Chile. Además, se introducirá en las formulaciones y perspectivas teórico-políticas de la descentralización, en cuanto proceso primordial de la administración del Estado. La importancia de iniciar el estudio de la regionalización, partiendo por los alcances que la hace Constitución Política del Estado, es debido a que en su artículo N° 3, indica dos grandes conceptos que orientan el desarrollo de la gestión y la administración de los territorios. Un primer concepto, dice relación que el Estado de Chile es unitario. Para agregar de inmediato el segundo concepto, la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Para no llevar a equívocos, la misma Constitución, precisa que los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. En consecuencia, las disposiciones de la actual Constitución y las normas legales que la acompañan, muchas de ellas ampliando las capacidades de gobierno en las regiones, se transforman en los hechos en una fuente de conocimientos, para apreciar las limitaciones del desempeño regional, y a la vez, para reconocer los empeños y los desafíos situados en distintas esferas de acontecer nacional, por avanzar y consolidar procesos democráticos que pongan a la regiones en su verdadero sitial. Los recientes debates en el parlamento han estado encaminados a dotar a los Gobiernos Regionales de nuevas herramientas en ámbitos de gestión y desarrollo regional, presión provenientes, principalmente, por los representantes en el parlamento de la ciudadanía desde las regiones. Siendo probablemente las más importante en este último tiempo, la elección por voto popular de los Consejeros Regionales, importante paso, que se ha visto opacado por el desconocimiento en la población de las reales funciones de los consejeros regionales. Se agrega a lo 2 www.iplacex.cl anterior, la elección para el año 2020, de los Gobernadores Regionales y la creación de la figura del Delegado Presidencial Regional, que asume algunas de las funciones de los anterior Intendentes. 3 www.iplacex.cl Ideas Fuerza La Constitución Política del Estado establece las disposiciones a la forma de organización político-administrativa del país, señalando la regionalización como el mecanismo de descentralización administrativa de carácter territorial. La desconcentración y la descentralización hacen una alusión exclusivamente administrativa, a consecuencia que la consideración unitaria del Estado de Chile no implica, la descentralización política. Los Gobiernos Regionales tienen funciones y competencias en áreas de desarrollo social, cultural, fomento productivo y ordenamiento territorial. Además pueden impulsar tareas de interés colectivo con arreglo al marco normativo e institucional. Los recientes cambios en el ordenamiento administrativo territorial creando los cargos de Gobernador Regional y Delegado Presidencial Regional, son una muestra de mayor autonomía de las regiones. Los Gobernadores Regionales serán elegidos por votación ciudadana a contar del año 2020, en cambio los Consejeros Regionales, son elegidos por sufragio desde el año 2009. Los Delegados Presidenciales Regionales son nombrados por el Jefe(a) de Estado. 4 www.iplacex.cl Desarrollo Normativa Legal La comprensión de la gestión y desarrollo regional requiere de un primer momento de análisis de los aspectos legales que los fundan. Es evidente que un primer aspecto de estudio corresponda a lo dispuesto en la Constitución Política. Una segunda fuente de conocimiento corresponderá a la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional Nº 19.175. Constitución Política de la República de Chile Preliminarmente es preciso indicar, que de acuerdo al Art. 3º de la Constitución Política del Estado: “El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”. Lo anterior implica que la unidad territorial del país comprende la existencia de una única y exclusiva estructura política gubernamental (lo que se reconoce como Gobierno Central), en donde el Poder Ejecutivo concentra orientaciones y decisiones a nivel nacional, que en conjunto con el Poder Legislativo co-legislan las diferentes iniciativas y acciones que implican una reflexión y debate que convergen en una ley. Aquella estructura política gubernamental, que como ya se indicara, es única y exclusiva, cumple todas las funciones estatales requeridas (se excluyen competencias de carácter judicial que recaen en otro poder), bajo un manto constitucional común, el cual deriva en un régimen jurídico que tiene jurisdicción en todo el territorio nacional. Así también, al indicar los términos de “desconcentración y descentralización”, la alusión es meramente administrativa, pues la consideración unitaria del Estado en 5 www.iplacex.cl Chile no implica, en ningún caso, la descentralización política, bajo designio y supervisión de la estructura política gubernamental aludida. En tanto, ambos conceptos revierten las siguientes características, las cuales dan forma a las administraciones regionales: i. La “Desconcentración Administrativa”, consiste principalmente en delegación de funciones, la cual es prevista por la ley, entendiendo que la autoridad jerárquica de mayor relevancia la ejerce para con otras de menor rango, sin perder en sus actuaciones institucionales el que se hagan con la personalidad del Estado, con competencias y patrimonio. De todas formas, aún cuando delegación, las actuaciones del mandatado quedan sujetas frente a quien las delega. ii. Para el caso de la “Descentralización Administrativa”, nos encontramos con el principio de autonomía administrativa, el cual comprende la cualidad jurídica de una institución administrativa a la cual se le ha revestido de atribuciones y competencias, que le son observadas por la administración central, bajo un funcionamiento acorde y determinado por la Constitución Política del Estado y las leyes que de ella se deriven. Tanto desconcentración como descentralización implican una naturaleza, personalidad jurídica, competencias, dependencia jerárquica y patrimonio distintos, lo que en paralelo se explica de la siguiente forma: Cuadro N° 1 Naturaleza Personalidad Jurídica Competencias Dependencia Jerárquica Patrimonio Desconcentración Administrativa Delegación de funciones Personalidad del Estado Sólo las delegadas De quien delega Del Estado Descentralización Administrativa Autonomía administrativa Propia Según marco respectivo Independiente Propio En relación a los contenidos revisados, es conveniente puntualizar en aquellos aspectos de relevancia, recogiendo el aporte teórico de Humberto Nogueira1, quien nos indica: 1 Nogueira, H. (1985). El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado Federal (versión electrónica). Eure, 12 (34-35), 135-143. 6 www.iplacex.cl El Estado unitario se caracteriza por tener un solo centro de impulsión político que, a su vez, concentra las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial en Órganos del Gobierno Central, como, así mismo, de cierta desconcentración o cierta descentralización administrativa”. Siguiendo lo señalado por Nogueira, la “Descentralización Administrativa” puede revestir dos modalidades, sean Territorial y Funcional: a) La “Descentralización Territorial” implica “siempre aspectos administrativos y aspectos en cierto grado políticos, por cuanto ella genera un cierto tipo de contrapeso al poder estatal, permitiendo el desarrollo de entes con cierto grado de autarquía”. Ej. Intendencias Regionales. b) La “Descentralización Administrativa Funcional” corresponde a la propensión del Estado para “configurar sectores estatales con personalidad jurídica o moral gestora independiente. Ella puede abarcar una función en abstracto o un servicio determinado”. Ej. Servicio Nacional de Menores. Lo anterior no significa que el Estado chileno haya tenido el mismo patrón para conducir la administración pública. En su evolución, respecto a la “Descentralización” ha sufrido importantes modificaciones, inclusive de carácter estructural. Desde 1990 a la fecha, se han conducido reformas sustantivas en el ámbito regional, modificándose de manera sustancial la normativa legal vigente que rige a los Gobiernos Regionales, así como también a las administraciones municipales. Es importante destacar que en Chile el modelo de Estado unitario es de una descentralización moderada, lo que es equivalente a que el Estado chileno sea efectivamente unitario con un regionalismo administrativo, transformando a la región en una circunscripción administrativa, dentro de la división políticoadministrativa del territorio nacional. Tres son las leyes que modifican el ordenamiento jurídico de la administración territorial del país, estás son: Ley N° 21073, Regula la Elección de Gobernadores Regionales y Realiza Adecuaciones a Diversos Cuerpos Legales; Ley N° 21074, Fortalecimiento del Regionalización del País; y Ley N° 19175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Las tres establecen modificaciones a los Gobiernos y Administraciones Regionales. La primera regula las elecciones de Gobernadores Regionales y 7 www.iplacex.cl modifica la ley N° 19175, sustituyendo la expresión Intendente por Delegado Presidencial Regional. La segunda, también introduce modificaciones a la Ley 19175, sustituyendo cuando corresponda la expresión Intendente por Delegado Presidencia Regional y fija las atribuciones de los Delegados. La tercera ley establece modificaciones a la dependencia del delegado Presidencial como representante del Presidente de la República en la respectiva región. Cabe destacar que en todo resto no modificado sigue vigente lo dedicado a los Gobiernos Regionales, en cuanto a las funciones y competencias en las áreas de desarrollo social y cultural, fomento productivo y ordenamiento territorial. Por otra parte, el estatus de la Ley Nº19.175, en cuanto Orgánica Constitucional, le consagra nuevos mecanismos de financiamiento, además del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional, y los Convenios de Programación. Es así como la norma establece que los Gobiernos Regionales pueden impulsar tareas de interés colectivo, las cuales deben ir con arreglo al marco normativo e institucional, cumpliendo así con las atribuciones y competencias que les designa. Las diferentes perspectivas teóricas al respecto indican que para el caso de Estados unitarios (caso chileno), el poseer un sistema jurídico único, propio e independiente de cualquier otro, le permite desarrollar entidades territoriales, no autónomas por cierto, pero sí con un grado de independencia administrativa, no siendo más que sujetos auxiliares del propio Estado en las zonas geográficas asignadas, que justifican su existencia para una correcta y adecuada administración, siendo su normativa derivada del ordenamiento estatal y dependiente del mismo. El 12 de diciembre de 2017, fue aprobado el proyecto de transferencia de competencias para los Gobernadores Regionales, modificando la característica anterior de autoridades designadas por el/la Presidente/a de la República. Dicho cambio comienza a operar en la primera elección fijada para el año 2010. En consecuencia los Gobiernos Regionales, quedan establecidos como el organismo encargado de la administración superior de cada región, y tiene por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. El Gobierno Regional se ajustará a lo indicando en la ley, y estarán constituidos por un Gobernador Regional y el Consejo Regional. Los Consejeros actualmente son elegidos por votación popular, en cambio los Gobernadores Regionales lo serán a contar del 2020. Las modificaciones establecen que “El Gobernador Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional. Preside el Consejo Regional. Debe coordinarse con los demás órganos y servicios públicos. Le corresponde también la 8 www.iplacex.cl coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos que dependen o se relacionan con el Gobierno Regional”2, entre otras atribuciones. Para graficar lo anterior, tomaremos un extracto del cuadro comparativo de Iván Insunza3, denominado “Chile: Síntesis del Rol del Estado”, en donde se identifican las principales transformaciones sufridas durante el siglo XX, y que forman la actual configuración de los Gobiernos Regionales. Al cuadro se han agregado las recientes modificaciones. Las mayores transformaciones se han dado desde mediados del siglo XX a la fecha, mostrando una orientación descentralizadora y de desconcentración de funciones y servicios, no obstante, han demostrado una eficacia y eficiencia limitada. Evolución del Sistema de Administración Regional en Chile Es necesario puntualizar que la administración pública chilena se apega a ciertos principios que indican la separación de los poderes al interior del Estado, así como también de separación de funciones al interior de los mismos poderes, según niveles jerárquicos en lo principal. Cuadro N°2 Periodo Hito Principal Pre 1966 Administración Central y Vertical 1096-1973 Administración Central y Vertical 1093-1980 Descentralización de Servicios Regionalización Administración Municipal 1990-1995 Descentralización a Nivel Regional Descentralización del Municipio 1995-2009 Elecciones de los Consejeros Regionales 2010-2017 Elecciones de los Gobernadores Regionales El Poder Ejecutivo, donde se concentra la estructura política gubernamental, encontramos en su posición jerárquica más relevante al/a la Presidente/a de la República, quién oficia de Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, asesorado directamente por los/las Ministros/as de Estado en las diferentes carteras y sectores. 2 https://www.bcn.cl/leyfacil/recurso/eleccion-democratica-de-gobernadores-regionales. Insunza, I. (1995). Descentralización de recursos hacia los Gobiernos Regionales en Chile (versión electrónica). Serie Política Fiscal CEPAL, 100, 1-60. 3 9 www.iplacex.cl En el caso de las regiones, y considerando las modificaciones descritas anteriormente, el sistema de gobierno y administración cambia, pues se crea el cargo de Delegado Presidencial Regional. Las modificaciones legales aprobadas, señalan que “El Delegado Presidencial Regional ejerce el gobierno interior de cada región. Es el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por el jefe del Estado y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza4. A su vez, le corresponderá la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la región, que dependan o se relacionen con el Presidente de la República a través de un Ministerio, entre otras funciones establecidas en la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional. Los diferentes ministerios tendrán una desconcentración territorial, bajo subordinación del/de la Intendente/a en las regiones, mediante las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI), quienes actúan como representantes de su ministerio. Capítulo XIV Gobierno y Administración Regional del Estado. La Constitución Política del Estado, en su Capítulo XIV, desde el Art. 110º al 126º, se denomina “Gobierno y Administración Interior del Estado”, consagra todas aquellas disposiciones relativas a la forma de organización político-administrativa del país, aludiendo a la regionalización como el mecanismo de descentralización administrativa de carácter territorial, dividiéndole en 15 regiones y 54 provincias5, las cuales se indican y detallan a continuación, considerando también las comunas respectivas6: 4 https://www.bcn.cl/leyfacil/recurso/eleccion-democratica-de-gobernadores-regionales. La cantidad de regiones y provincias se verá alterado a contar de septiembre de 2018. 6 Según información registrada en sitio web de la Biblioteca del Congreso Nacional, http://www.bcn.cl 5 10 www.iplacex.cl Cuadro N°3 Región Iº Región de Tarapacá IIº Región de Antofagasta IIIº Región de Atacama IVº Región de Coquimbo Provincias Comunas 1. Provincia de Iquique 1. 2. Provincia del Tamarugal 1. Provincia de Tocopilla 2. Huara, Camiña, Colchane, Pica y Pozo Almonte. 1. Tocopilla y María Elena. 2. Provincia de El Loa 3. Provincia de Antofagasta 2. Calama, Ollagüe y San Pedro de Atacama. 3. Antofagasta, Mejillones, Sierra Gorda y 1. Provincia de Chañaral Taltal. 1. Chañaral y Diego de Almagro. 2. Provincia de Copiapó 2. 3. Provincia de Huasco 1. Provincia de Elqui 2. Provincia de Limarí 3. Provincia de Choapa 3. Vallenar, Freirina, Huasco y Alto del Carmen. 1. La Serena, La Higuera, Coquimbo, Andacollo, Vicuña y Paihuano. 2. Ovalle, Río Hurtado, Monte Patria, Combarbalá y Punitaqui. 3. Illapel, Salamanca, Los Vilos y Canela. 11 Alto Hospicio e Iquique. Copiapó, Caldera y Tierra Amarilla. www.iplacex.cl Continuación Cuadro N°3 Región Vº Región de Valparaíso Provincias 1. Provincia de Petorca 3. Provincia de Linares 4. Provincia de Cauquenes Comunas 1. La Ligua, Petorca, Cabildo, Zapallar y Papudo. 2. Provincia de Los Andes 2. Los Andes, San Esteban, Calle Larga y Rinconada. 3. Provincia de San Felipe de 3. San Felipe, Putaendo, Santa María, Aconcagua Panquehue, Llaillay y Catemu. 4. Provincia de Quillota 4. Quillota, La Cruz, Calera, Nogales e Hijuelas. 5. Provincia de Marga Marga 5. Quilpué, Villa Alemana, Limache y Olmué. 6. Provincia de Valparaíso 6. Valparaíso, Viña del Mar, Quintero, Puchuncaví, Casa Blanca, Concón y Juan Fernández (*). 7. Provincia de San Antonio 7. San Antonio, Cartagena, El Tabo, El Quisco, Algarrobo y Santo Domingo. 8. Provincia de Isla de Pascua 8. Isla de Pascua (*). (*) VIº Región del Libertador 1. Provincia de Cachapoal 1. Rancagua, Graneros, Mostazal, General Bernardo O’Higgins Codegua, Machalí, Olivar, Requínoa, Rengo, Malloa, Quinta de Tilcoco, San Vicente de Tagua Tagua, Pichidegua, Peumo, Coltauco, Coinco, Doñihue y Las Cabras. 2. Provincia de Colchagua 2. San Fernando, Chimbarongo, Placilla, Nancagua, Sata Cruz, Chépica, Lolol, Pumanque, Palmilla y Peralillo. 3. Provincia Cardenal Caro 3. Pichilemu, Navidad, Litueche, La Estrella, Marchigüe y Paredones. VIIº Región del Maule 1. Provincia de Curicó 1. Curicó, Teno, Romeral, Molina, Sagrada Familia, Hualañé, Licantén, Vichuquén y Rauco. 2. Provincia de Talca 2. Talca, Pelarco, Río Claro, San Clemente, Maule, San Rafael, Empedrado, Pencahue, Constitución y Curepto. 12 3. Linares, Yerbas Buenas, Colbún, Longaví, Parral, Retiro, Villa Alegre y San Javier de Loncomilla. 4. Cauquenes, Pelluhue y Chanco. www.iplacex.cl Región VIIIº Región del Bío Bío IXº Región de la Araucanía Xº Región de los Lagos Provincias Comunas 1. Provincia de Núble 2. Provincia de Bío Bío 3. Provincia de Concepción 4. Provincia de Arauco 1. Provincia de Malleco 2. Provincia de Cautín 1. Provincia de Osorno 2. Provincia de Llanquihue 3. Provincia de Chiloé 4. Provincia de Palena XIº Región de Aysén del 1. General Carlos Ibáñez del 2. Campo 3. 4. Provincia de Coihaique 1. Chillán, San Carlos, Niquén, San Fabián, Coihueco, Pinto, San Ignacio, El Carmen, Yungay, Pemuco, Bulnes, Quillón, Ránquil, Portezuelo, Coelemu, Trehuaco, Cobquecura, Quirihue, Ninhue, San Nicolás y Chillán Viejo. 2. Alto Bío Bío, Los Ángeles, Cabrero, Tucapel, Antuco, Quilleco, Santa Bárbara, Quilaco, Mulchén, Negrete, Nacimiento, Laja, San Rosendo y Yumbel. 3. Concepción, Talcahuano, Penco, Tomé, Florida, Hualpén, Hualqui, Santa Juana, Lota, Coronel, San Pedro de la Paz y Chiguayante. 4. Lebu, Arauco, Curanilahue, Los Alamos, Cañete, Contulmo y Tirúa. 1. Angol, Renaico, Collipulli, Lonquimay, Curacautín, Ercilla, Victoria, Traiguén, Lumaco, Purén y Los Sauces. 2. Temuco, Lautaro, Perquenco, Vilcún, Cholchol, Cunco, Melipeuco, Curarrehue, Pucón, Villarrica, Freire, Pitrufquén, Gorbea, Loncoche, Toltén, Teodoro Schmidht, Saavedra, Carahue, Nueva Imperial, Galvarino y Padre Las Casas. 1. Osorno, San Pablo, Puyehue, Puerto Octay, Purranque, Río Negro y San Juan de la Costa. 2. Puerto Montt, Puerto Varas, Cochamó, Calbuco, Maullín, Los Muermos, Fresia, Llanquihue y Frutillar. 3. Castro, Ancud, Quemchi, Dalcahue, Curaco de Vélez, Quinchao, Puqueldón, Chonchi, Queilén y Quellón. 4. Chaitén, Hualaihué, Futaleufú y Palena. 1. Coihaique y Lago Verde. Provincia de Aysén 2. Aysén, Cisnes y Guaitecas. Provincia de General Carrera 3. Chile Chico y Río Ibáñez. Provincia de Capitán Prat 4. Cochrane, O’Higgins y Tortel. XIIº Región de Magallanes y 1. Provincia de Última 1. Natales y Torres del Paine. Antártica Chilena Esperanza 2. Provincia de Magallanes 2. Punta Arenas, Río Verde, Laguna Blanca y San Gregorio. 3. Provincia de Tierra del Fuego 3. Porvenir, Primavera y Timaukel. 4. Provincia Chilena de 13 Antártica 4. Cabo de Hornos y Antártica. www.iplacex.cl Continuación Cuadro N°3 XIVº Región de los Ríos XVº Región Parinacota de Arica XVI° Región de Ñuble 3. Provincia de Cordillera 4. Provincia de Maipo 5. Provincia de Melipilla 6. Provincia de Talagante 1. Provincia de Valdivia 2. Provincia de Rauco y 1. 2. Provincia de Arica 3. Puente Alto, San José de Maipo y Pirque. 4. San Bernardo, Buin, Paine y Calera de Tango. 5. Melipilla, María Pinto, Curacaví, Alhué y San Pedro. 6. Talagante, Peñaflor, Isla de Maipo, El Monte y Padre Hurtado. 1. Valdivia, Mariquina, Lanco, Máfil, Corral, Los Lagos, Panguipulli y Paillaco. 2. La Unión, Futrono, Río Bueno y Lago Ranco. 1. Arica y Camarones. Provincia de Parinacota 2. Putre y General Lagos. 1. Diguillin 1.Bulnes 2. Punilla 2. San Carlos 3. Itata (*) Para el caso de estas provincias y comunas, existe un Estatuto Especial, de acuerdo al Art. 126º de la Constitución Política del Estado, el cual señala; “Son territorios especiales los correspondientes a Isla de Pascua y al Archipiélago Juan Fernández. El Gobierno y Administración de estos territorios se regirá por los estatutos especiales que establezcan las leyes orgánicas constitucionales respectivas”. En abril de 2018, la XVI Región de Ñuble7 aún se encontraba en desarrollo el traspaso de los anteriores límites provinciales y comunales. Según consigna el diario “El Mercurio”8, Martín Arrau Delegado Presidencial informa que la conformación de las autoridades de la nueva región ha sido más lenta de lo esperado, como así mismo el establecer las respectivas dependencias con las nuevas provincias y las anteriores, las cuales eran territorialmente dependientes de la VIII Región. De igual forma establecer las coordinaciones con las 21 comunas que contará a futuro. Por su parte y de acuerdo al actual debate respecto a los estatutos jurídicos especiales para los territorios insulares de Isla de Pascua y del archipiélago Juan Fernández, la Ley Nº20.193 señala la necesidad de una reforma constitucional a la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, para incluir un nuevo articulado para posibilitar el establecimiento dichos nuevos estatutos. Resulta de interés considerar la estructuración político-administrativa con la que cuenta el país, la cual se configura en una organización jerárquica que considera desde el Gobierno Central hasta los niveles de menor relevancia: 7 Las XVI Región de Ñuble entrara en plena vigencia un año después de su promulgación en el Diario Oficial, esto es, en septiembre de 2018. 8 Diario El Mercurio, 30 de abril de 2018. 14 www.iplacex.cl Autoridades de Gobierno y Administración del Estado en Chile La siguiente figura ilustra las actuales autoridades de gobierno y administrativas del Estado. Figura N°1 Funciones del Gobernador Regional y Funciones del Delegado Presidencial Regional9. 9 https://www.bcn.cl/leyfacil/recurso/eleccion-democratica-de-gobernadores-regionales. 15 www.iplacex.cl Gobernador Regional Cuadro N°4 Delegado Presidencial Regional Formular políticas de desarrollo de la región, considerando las políticas y planes comunales respectivos. Someter al consejo regional las políticas, estrategias y proyectos de planes regionales de desarrollo y sus modificaciones. Someter al consejo regional el proyecto de presupuesto del respectivo gobierno regional. Representar judicial y extrajudicialmente al gobierno regional, pudiendo ejecutar los actos y celebrar los contratos de su competencia o los que le encomiende el consejo. Nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine como de su confianza. Velar por el cumplimiento de las normas sobre probidad administrativa. Coordinar, supervigilar o fiscalizar, según corresponda, a los servicios públicos que dependan o se relacionen con el gobierno regional respectivo. Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, el plan regional de ordenamiento territorial, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, comunales y seccionales y los planos de detalle de planes reguladores intercomunales. Presidir el consejo regional. Dirigir las tareas de gobierno interior en la región, de conformidad con las orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la República directamente o a través del Ministerio del Interior. Velar porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, orden público y resguardo de las personas y bienes. Requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su jurisdicción, en conformidad a la ley. Mantener permanentemente informado al Presidente de la República sobre el cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la región. Efectuar denuncias o presentar requerimientos a los tribunales de justicia, conforme a las disposiciones legales pertinentes. Ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa, que operen en la región, y que dependan o se relacionen con el Presidente de la República a través de un Ministerio. Proponer al Presidente de la República una terna para la designación de los secretarios regionales ministeriales. Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe. El Gobierno Regional debe ceñirse a una gestión considerando: i. ii. Que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. Lo que se traduce en que las políticas a ejecutar, independiente si son formuladas desde el Gobierno Central, deben tener una adecuada 16 www.iplacex.cl iii. iv. v. orientación hacia los temas, intereses, necesidades, problemáticas e inquietudes del territorio que le corresponde. Consecuente con lo anterior, el Art. 115º indica que “se observará como principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones. Lo anterior equivalente a que la forma y modalidad de asignación del presupuesto se ajusta a factores de necesidades y problemáticas de la región, independiente de la contribución tributaria que se haga al Estado. A continuación un resumen de los puntos tratados por el Capítulo XIV “Gobierno y Administración Interior del Estado” de la Constitución Política del Estado: Cuadro N°5 Artículos Contenidos Artículo 110º. Indicativo del contenido general del capítulo en cuestión, señalándola división políticoadministrativa del país, según regiones, provincias y comunas. Artículos 111º al 115º. Hace referencia al "Gobierno y Administración Regional", indicando autoridades (Intendente y Consejo Regional) y sus principales funciones. Artículos 116º al 117º. Implica el tratamiento relativo al “Gobierno y Administración Provincial”, indicando sus autoridades (Gobernador y Delegados) y sus principales funciones. Artículos 118º al 122º. Trata acerca de la “Administración Municipal”, lo que no es parte de los contenidos de esta unidad y asignatura. Artículos 123º al 125º. Alusivo a “Disposiciones Generales” para designación de autoridades, incompatibilidades de ejercicio e inhabilidades. Artículo 126º. Aborda “Disposiciones Especiales”, en cuanto a la existencia de Estatutos Especiales para determinados territorios del país (Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández). 17 www.iplacex.cl La Constitución Política del Estado no es el único instrumento jurídico bajo el cual se rige la Gestión y Desarrollo Regional, pues de ella se deriva la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 de Gobierno y Administración Regional. En páginas anteriores se indicaron otras leyes que modifican aspectos de la presente ley. Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional Nº 19.175. A lo largo del texto, se han podido apreciar distintas modificaciones a la institucionalidad de los Gobiernos Regionales, principalmente desde 1990 a la fecha, teniendo como foco principal la descentralización en la toma de decisiones gubernamentales, desde el Gobierno Central al Gobierno Regional. La actual Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 sobre “Gobierno y Administración Regional”, de 1993 y modificaciones de 2018, es la norma de la institucionalidad intermedia entre el Gobierno Central y las Municipalidades, configurando los Gobiernos Regionales, traspasándoseles importantes funciones y competencias. 18 www.iplacex.cl Cuadro N°6 19 www.iplacex.cl Continuación Cuadro N°6 Título Capítulo Título Final Disposición Transitoria Única Artículos Transitorios de la Ley Nº20.035 Artículos Art. 105º a 111º. Art. 1º a 5º. De cada uno de los capítulos indicados se desprenden cuestiones alusivas a los apartados siguientes, no obstante, a objeto del presente, nos interesa considerar particularmente aquellos relativos a; “Naturaleza y Objetivos del Gobierno Regional”, “Funciones y Atribuciones del Gobierno Regional”, y “De la Estructura Administrativa del Gobierno Regional y de Otros Órganos de la Administración Pública en las Regiones”. De este modo, los Gobiernos Regionales, de acuerdo al Art. 14º; “…los Gobiernos Regionales deberán observar como principio básico, el desarrollo armónico y equitativo de sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo económico, como social y cultural”, para lo cual sus funciones se inspiran en los siguientes principios: Figura N°2 Principios Orientadores de la Gestión y Desarrollo Regional 20 www.iplacex.cl Cada uno de los principios mencionados se relaciona con el adecuado uso de los recursos públicos, así como también en la relación inclusiva de la ciudadanía en la Gestión y Desarrollo Regional. No obstante adquieren objetividad mediante: i. Equidad; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios objetivos según las necesidades y problemáticas más apremiantes de la ciudadanía. ii. Eficiencia; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios de utilización correcta, en probidad y uso limitado de los mismos. iii. Eficacia; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios orientados a la solución objetiva para el asunto al cual han sido destinados. iv. Participación; cuando en la gestión de los recursos, bienes y acciones primen criterios de integración de la ciudadanía, sea en la ejecución de políticas y/o programas, como también en la rendición de cuentas y transparencia. Respecto a la Ley Nº20.035, la cual se promulga el 23 de junio del año 2005, introduce modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 sobre “Gobierno y Administración Regional”, puntualmente acerca de la estructura y funciones de los Gobiernos Regionales. A continuación revisamos las principales: Transparencia y Rendición de Cuentas; Art. 1º, Nº4. Agrégase, en el artículo 26, la siguiente oración final: "La cuenta pública, el balance de ejecución presupuestaria y el estado de situación financiera deberán ser publicados en la página web del correspondiente Gobierno Regional o de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.". Requisitos para ser Elegido/a Consejero/a Regional; Art. 1º, Nº5. Reemplázase, en el artículo 31, la frase "saber leer y escribir" por "haber cursado la enseñanza media o su equivalente". Sobre el Rol de los/as Secretarios/as Regionales Ministeriales; Art. 1º, Nº13. Agregase, en el artículo 62, el siguiente inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser inciso tercero: "Un Secretario Regional Ministerial podrá estar a cargo de más de una Secretaría Regional Ministerial en una misma Región, teniendo para todos los efectos legales y reglamentarios la calidad de funcionario del Ministerio en que primeramente fue designado. No obstante, si la designación en dichos cargos fuese simultánea, la dependencia del funcionario deberá ser establecida en el instrumento que disponga su 21 www.iplacex.cl nombramiento. No serán aplicables en estos casos las normas de incompatibilidad a que se refiere el artículo 80 de la ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo, y, para los efectos de los beneficios que exijan el desempeño de 44 horas semanales, se considerará la suma de las horas semanales trabajadas en todas las Secretarías Regionales Ministeriales a su cargo.". Art. 1º, Nº15, letra b. Incorpóranse los siguientes incisos finales, nuevos: "Los ministerios, a través de los secretarios regionales ministeriales, y dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de la Ley de Presupuestos, deberán informar a los Gobiernos Regionales y a los Senadores y Diputados de la respectiva Región, la inversión y programas de gastos que realizarán en la Región, desglosada por iniciativa, unidad territorial donde se desarrollará, monto de recursos comprometidos, beneficiarios y resultados esperados. Sobre Proyectos de Inversión y Sistema Presupuestario Regional; Art. 1º, Nº17. Modificase el artículo 75 de la siguiente forma: a) Sustitúyase, en el inciso primero, la frase "las condiciones socioeconómicas y territoriales de cada región" por "la población en condiciones de vulnerabilidad social y las características territoriales de cada Región", y suprímase la oración "en relación con el contexto nacional.". Sobre Asociativismo Regional El Capítulo VII “Del Asociativismo Regional”, contenido en la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, se agrega mediante estas modificaciones. Bajo las disposiciones de la Ley Nº20.035, se considera este nuevo capítulo en la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, siendo pertinente revisar y analizar su contenido: Art. 100º, Los gobiernos regionales podrán asociarse con otras personas jurídicas, para constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan al desarrollo regional en los ámbitos social, económico y cultural de la región. Asimismo, los gobiernos regionales estarán facultados para participar en la disolución y liquidación de las entidades sin fines de lucro de las que formen parte, con arreglo a los estatutos de las mismas. Las corporaciones o fundaciones así formadas podrán realizar, entre otras acciones, estudios orientados a identificar áreas o sectores con potencial de crecimiento, estimular la ejecución de proyectos de inversión, fortalecer la capacidad asociativa de pequeños y medianos productores, promover la innovación tecnológica, incentivar las actividades artísticas y deportivas, estimular el turismo intraregional, mejorar la eficiencia de la gestión empresarial y efectuar 22 www.iplacex.cl actividades de capacitación. En ningún caso estas entidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas. Las corporaciones o fundaciones de que trata el presente capítulo se regirán por las normas del Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, por esta Ley y por sus propios estatutos. No les serán aplicables las disposiciones que se refieren al sector público, como tampoco las relativas a las demás entidades en que el Estado, sus servicios, instituciones o empresas tengan aportes de capital o representación mayoritaria o en igual proporción. Art. 101º, La formación de estas corporaciones o fundaciones, o su incorporación a ellas, previa proposición del intendente, requerirá el acuerdo de los dos tercios del consejo regional. El aporte anual del gobierno regional por este concepto no podrá superar, en su conjunto, el 5% de su presupuesto de inversión. Sin perjuicio de lo anterior, la Ley de Presupuestos de cada año podrá aumentar dicho porcentaje límite. En ningún caso el aporte correspondiente a los gobiernos regionales podrá financiarse mediante la contratación de empréstitos. Los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en la parte que corresponda al aporte regional, se consignarán en los presupuestos regionales respectivos. Sin perjuicio de lo anterior, los programas y/o proyectos que ejecuten estas entidades sólo podrán ser financiados hasta en un 50% con recursos de los gobiernos regionales. Los gobiernos regionales no podrán afianzar ni garantizar los compromisos financieros que tales corporaciones o fundaciones contraigan; como asimismo, dichos compromisos no darán lugar a ninguna acción de cobro en contra de aquellos. El personal que labore en las corporaciones y fundaciones de participación regional se regirá exclusivamente por las normas laborales y previsionales del sector privado. Art. 102º, La representación del gobierno regional en las corporaciones o fundaciones a que se refiere este capítulo recaerá en el o los directores que establezcan los respectivos estatutos. A lo menos un tercio de dichos directores serán designados por el consejo regional a proposición del intendente, no podrán ser consejeros regionales y no percibirán remuneración o retribución económica de ninguna naturaleza por sus servicios. Tampoco podrán ser nombrados directores de tales entidades el cónyuge del intendente o de alguno de los consejeros regionales, ni sus parientes consanguíneos hasta el tercer grado inclusive, y por afinidad hasta el segundo grado, ni las personas ligadas a ellos por adopción. 23 www.iplacex.cl Art. 103º, Las corporaciones y fundaciones deberán rendir anualmente cuenta documentada al gobierno regional respectivo acerca de sus actividades y del uso de sus recursos. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la fiscalización que deberá ejercer el consejo directamente o a través de las unidades que determine, respecto del uso de los aportes efectuados por éste. Art. 104º, Sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, la Contraloría General de la República fiscalizará las corporaciones y fundaciones constituidas por los gobiernos regionales o en que éstos participen, de acuerdo a lo previsto en este Título, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto. Considerando la consideración de este nuevo capítulo en la ley que regula a los Gobiernos Regionales en Chile, podemos desprender que se trata de dotarles de nuevas herramientas de Gestión y Desarrollo Regional, las cuales se orientan en directa relación con sus objetivos primordiales. Desconociendo la existencia de este tipo de fundaciones y/o corporaciones en la actualidad, las principales áreas susceptibles de participación de los Gobiernos Regionales implican: a) Materias relativas al Desarrollo Económico, Productivo y Turístico. b) Materias relativas a Educación y Desarrollo Social. c) Materias relativas a la existencia de Problemáticas Regionales puntuales, sea en conectividad vial, aislamiento geográfico, etc. 24 www.iplacex.cl Conclusiones Una primera conclusión dice relación con la unidad territorial del país. Ella comprende la existencia de una única y exclusiva estructura política gubernamental (lo que se reconoce como Gobierno Central), en donde el Poder Ejecutivo concentra orientaciones y decisiones a nivel nacional, que en conjunto con el Poder Legislativo co-legislan las diferentes iniciativas y acciones de incidencia en los territorios nacionales. Una segunda conclusión establece que términos de “desconcentración y descentralización”, hacen alusión mecanismos administrativos, a consecuencia de la consideración unitaria del Estado en Chile. Una tercera conclusión pone en evidencia que desde 1990 a la fecha, se han realizado distintas reformas en el ámbito regional, modificaciones que han afectado de manera sustantiva la normativa legal vigente que rige a los Gobiernos Regionales, así como también a las administraciones municipales. Siendo las más recientes dos ellas en el plano regional: la primera, la elección por sufragio universal, en votación directa de los ciudadanos de los miembros de los Consejos Regionales y la segunda, la aprobación de transferencia de competencias para los Gobernadores Regionales, incluyendo la elección de estas autoridades, por voto popular de la ciudadanía para el año 2020. Una cuarta conclusión es la modificación que crea el cargo de Delegado Presidencial Regional, cual ejerce el gobierno interior de cada región. Los cambios a los gobiernos regionales establecen con claridad los ámbitos de competencia de ambas autoridades (Gobernadores Regionales y Delegado Presidencial). Solo modo de ejemplo, se puede citar que será de competencia de los Gobernadores Regionales, formular políticas de desarrollo de la región, considerando las políticas y planes comunales respectivos. En cambio una de las funciones del Delegado Presidencia será dirigir las tareas de gobierno interior en la región, de conformidad con las orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la República directamente o a través del Ministerio del Interior. Una quinta conclusión que resume las dos anteriores, muestra la orientación hacia una mayor autonomía en la administración de los territorios, resaltando la importancia de la participación de la ciudadanía de las respectivas regiones en la elección de sus autoridades. Una sexta conclusión, a modo de proyección a futuro, mostrará que la práctica administrativa permitirá una adecuada coordinación entre las nuevas autoridades regionales en los ámbitos de los Gobiernos Regionales (Gobernadores Regionales y Delegados Presidenciales Regionales), en tanto ambas persiguen el desarrollo armónico y equitativo de sus territorios. 25 www.iplacex.cl Bibliografía Libros 1. Constitución Política de la República de Chile, 1990, Santiago, Editorial Jurídica de Chile. 2. Esteban Valenzuela Van Treek, 2015, Descentralización Ya, Conceptos, Historia y Agenda, Santiago, Ril Editores. 3. Gonzalo Delamaza, Nuria Cunill, Alfredo Joignant, 2012, Nueva Agenda de Descentralización en Chile, Sentados Más Actores a la Mesa, Santiago, Universidad de los Lagos-Ril Editores. Páginas WEB 1. Nogueira, H., 1985, El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado Federal (versión electrónica). Eure, 12. 2. https://www.bcn.cl/leyfacil/recurso/eleccion-democratica-de-gobernadoresregionales. 3. Insunza, I., 1995, Descentralización de recursos hacia los Gobiernos Regionales en Chile (versión electrónica). Serie Política Fiscal CEPAL, 100, 1-60. 4. Introduce Modificaciones en la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en lo relativo a la Estructura y Funciones de los Gobiernos Regionales, disponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=239629 5. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243771 6. Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, disponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30542 Diarios y Revistas 1. Diario El Mercurio, 30 de abril de 2018. 26 www.iplacex.cl 27 www.iplacex.cl
