Introducción al derecho electoral mexicano

Unidad 1. Representación política y elecciones
Introducción
En las democracias modernas los ciudadanos eligen a sus representantes a
través del voto siguiendo un conjunto de reglas que pueden definirse, en un
sentido amplio, como el derecho electoral de un país determinado. Es cierto
que la democracia representativa tiene otras características importantes, como
la división de poderes o el reconocimiento de los derechos civiles con usos
políticos, pero el fundamento de la democracia representativa son las
elecciones, en la medida en que la hacen funcional, permitiendo a los
ciudadanos elegir a sus gobernantes y representantes.
Por ello, las elecciones democráticas deben ser auténticas y respetar la voluntad
ciudadana en la integración de los órganos electos. En México, la organización
de las elecciones y las características del sistema electoral son, en gran medida,
una reacción al pasado de este país relacionado con la celebración de
elecciones periódicas, pero no auténticas, ni competitivas. Para estudiar esto en
contexto, se considera conveniente que en esta Unidad se definan los
conceptos de democracia y elecciones, se aborde el desarrollo de las elecciones
en el contemporáneo sistema político mexicano y se expliquen las
características del sistema electoral, particularmente lo referente a las reglas
mediante las cuales se elige al titular del Poder Ejecutivo y se convierten los
votos en escaños para la integración del congreso.
1.1 ¿Qué es la democracia?
Es importante tener presente que no existe una definición de la democracia
aceptada en su totalidad y reconocer con objetividad que el ideal democrático
no existe en la realidad (Sartori 1988, 27). No obstante, para los propósitos de
este curso es necesario contar con una base conceptual mínima. En este sentido,
conviene apuntar que las democracias modernas son fundamentalmente
representativas, ya que imaginar que todos los ciudadanos de una sociedad
puedan participar en la discusión y toma de decisiones respecto de todos los
asuntos públicos resulta impensable. En tal virtud, la democracia
representativa[1] podría entenderse como un sistema de gobierno en el que los
ciudadanos gobiernan indirectamente a través de los representantes que eligen
(Schumpeter 1964, 269).
Sin embargo, el ejercicio del poder político otorgado a los representantes en la
toma de decisiones no es absoluto, ni permanente, ya que en las democracias
representativas existen los siguientes procesos institucionales básicos para
limitar los excesos de los gobernantes (Vázquez y Serrano 2011, 41):

o
o
o
La renovación periódica de los cargos públicos mediante
elecciones competitivas, libres y auténticas.
La división de poderes.
Los derechos civiles con usos políticos.
En esta sección solo[2] se profundizará sobre los últimos dos puntos, ya que el
tema de las elecciones se abordará con mayor detalle más adelante.
La división de poderes
La división del poder público implica la fragmentación de este a efecto de limitar
las competencias y atribuciones de las instituciones que lo conforman,
estableciendo contrapesos entre sí para controlar el ejercicio del poder y evitar
que se abuse de él. En este orden de ideas, los tres poderes del gobierno son:

o
El Poder Ejecutivo. Se refiere a la rama del poder público
responsable de la gestión diaria del Estado, es decir, de
administrar y gobernar. El Poder Ejecutivo es unitario y está
depositado en el Jefe de Gobierno (presidente o primer
ministro). En las repúblicas, el Jefe de Gobierno es también el
Jefe de Estado; mientras que en las monarquías el rey es el Jefe
de Estado, aunque en las monarquías parlamentarias su
función solo es simbólica.
Ejemplos de representantes del Poder Ejecutivo: presidente Barack Obama
(EE.UU., república) y la reina Isabel II (Reino Unido, monarquía parlamentaria)

o
El Poder Legislativo. Es la rama del poder público cuya función
primordial consiste en la elaboración y modificación de leyes.
Esta tarea generalmente está a cargo de un cuerpo deliberativo
(congreso, parlamento o asamblea) que puede ser unicameral o
bicameral.
Arriba, la Asamblea Legislativa de Costa Rica (unicameral), abajo, las Cámaras
de Senadores y de Diputados de México (bicameral)

o
El Poder Judicial. Es la rama del poder público encargada de la
aplicación e interpretación de las leyes, en casos concretos entre
particulares o entre estos y el Estado. Los órganos judiciales
(cortes, tribunales o juzgados) suelen gozar de imparcialidad y
autonomía. Generalmente existen varios niveles (geográficos) de
los tribunales, siendo las decisiones de los tribunales inferiores
apelables ante tribunales superiores. Los integrantes del Poder
Judicial normalmente son nombrados por alguno de los otros
dos poderes.[3]
De izquierda a derecha: Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de México
Los tres poderes públicos son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales existen
para funcionar como contrapesos entre sí a fin de controlar su ejercicio y evitar
abusos de poder.
Los derechos civiles con usos políticos
Una democracia requiere que haya ejercicio pleno y real del derecho al voto y
la existencia de la competencia libre y justa entre distintas opciones políticas.
Para que esto sea posible, los ciudadanos deben gozar de un amplio conjunto
de derechos y libertades. Son especialmente importantes los derechos civiles
con usos políticos, como las libertades de expresión, de manifestación, de
reunión y de asociación, así como el derecho de acceso a las fuentes alternativas
de información (Dahl 1989 y 1999; Vázquez y Serrano 2011, 41).
Asimismo, es muy importante la libertad de opinión pública, la cual solo puede
existir si el proceso de toma de decisiones gubernamental es público y hay
posibilidad de expresar opiniones políticas sin ningún tipo de represalia en todo
momento. Ya que la opinión pública es la manifestación de una expresión
colectiva que comparte un número importante de ciudadanos, los
representantes no pueden ignorar estas demandas en la toma de decisiones
(Manin 1998, 210). Por lo tanto, el desarrollo de una opinión pública es
importante porque permite que la ciudadanía influya en las decisiones de sus
gobernantes.
Cabe destacar que la efectividad de estas libertades políticas es
extremadamente importante, en sí y porque son condiciones necesarias para la
existencia del régimen democrático (O’Donnell 2015, 25). Sin ellas los
ciudadanos no tienen el poder real de influir y controlar las decisiones de los
gobernantes, ni de expresar sus opiniones políticas o formar asociaciones con
fines políticos.
Los derechos civiles con usos políticos son necesarios para la existencia de una
democracia y para influir en la toma de decisiones de los gobernantes.
[1] La democracia representativa –o la democracia moderna– se distingue de la
democracia directa antigua que existió en las ciudades-Estados en la antigua Grecia a
partir de la asignación de responsabilidades mediante el voto. En este curso, democracia
siempre se refiere a la democracia moderna.
[2] De acuerdo la Real Academia Española, el adverbio solo y los pronombres
demostrativos este(a), estos(as), ese(a), aquel, aquella(os, as) no deben llevar tilde
diacrítica, por lo que en este curso nos apegaremos a esta regla ortográfica. Para conocer
más, puedes consultar RAE 2010.
[3] En algunos países también existen las elecciones judiciales, es decir, elecciones de
jueces, pero es muy inusual.
1.2 ¿Qué son y para qué sirven las elecciones?
En un régimen democrático, el acceso a los principales puestos
gubernamentales (con la excepción del Poder Judicial, fuerzas armadas y,
eventualmente, los bancos centrales) se determina mediante elecciones limpias
(O’Donnell 2015, 22). Así, las elecciones son los procesos en los cuales los
ciudadanos con derecho a votar expresan las preferencias políticas que se
tomarán en cuenta para la integración de los órganos representativos.
Las elecciones, también conocidas como comicios o procesos electorales,
ponen en competencia a distintos aspirantes a un cargo de elección popular,
por lo que, en principio, deben convencer a la ciudadanía para que los elijan a
partir de la promoción de sus planes o estrategias de gobierno y de sus temas
de interés político, entre otros elementos que le permitan al electorado
canalizar sus inquietudes y demandas mediante dichos representantes a las
esferas de toma de decisión.
Las elecciones democráticas son decisivas, pues las preferencias políticas que
expresan los ciudadanos al votar determinan quién ocupará los respectivos
puestos gubernamentales y tomará las decisiones. Asimismo, las elecciones son
inclusivas, ya que todos los adultos que satisfacen el criterio de nacionalidad
tienen derecho de participar en ellas (O’Donnell 2015, 23 y 25). Finalmente, cabe
destacar que las elecciones no solo implican el derecho a votar, sino también
incluyen el derecho a ser elegido para un cargo. En otras palabras, las elecciones
permiten a los ciudadanos votar y ser votados.
Función de las elecciones
Las elecciones tienen un papel fundamental en las democracias modernas, ya
que cumplen con dos funciones específicas: la renovación periódica del poder
de forma pacífica y la legitimación de los representantes electos.
Al permitir la renovación de los representantes de un Estado de forma pacífica
y ordenada, las elecciones “constituyen uno de los instrumentos clave en la
designación de los gobernantes, la participación política de la ciudadanía, el
control del gobierno por ella y la interacción entre partidos o grupos políticos.
La democracia moderna no podría funcionar sin los procesos electorales”
(Crespo 2013, 9). Debido a que las elecciones cuentan con reglas específicas
que garantizan la constante renovación de los representantes, los grupos de
poder suelen abandonar la idea del uso de la violencia para acceder al poder
político.
De igual forma, las elecciones son fuente de legitimación de los representantes
electos pues, al ser seleccionados por la mayoría de la ciudadanía, existe cierta
aceptación, con lo cual se incentiva la estabilidad política: “La legitimidad de los
gobernantes electos directamente por los ciudadanos contribuye, además, a
mantener la estabilidad política, pues la conformidad de los individuos suele ser
mayor” (Crespo 2013, 19). Asimismo, las elecciones están relacionadas con la
rendición de cuentas y la responsabilidad política; por ejemplo, en los sistemas
electorales que cuentan con reelección, si un candidato o un partido político no
cumplen con las expectativas de su electorado, el apoyo para que se mantengan
en el poder en procesos electorales posteriores puede disminuir. Ello implica
una evaluación del desempeño de los representantes políticos por parte del
electorado mediante el voto.
Representación de un voto
Además de las funciones antes señaladas, las elecciones también cumplen con
funciones adicionales como (Fernández y Nohlen 2015):

o
o
o
o
La movilización del electorado en torno a valores sociales e
intereses políticos y partidistas y, por lo tanto, la creación de
vínculos y confianza entre personas y partidos.
La creación de una ciudadanía mejor informada mediante la
explicación de problemas y exposición de alternativas.
La integración de instituciones políticas representativas de las
preferencias de los diversos grupos de un Estado.
El establecimiento de una oposición capaz de ejercer control,
lo cual implica la oportunidad de cambio de gobierno.
Las elecciones son instrumentos clave en la designación de representantes
políticos, la participación de la ciudadanía, la evaluación gubernamental y la
interacción entre partidos o grupos políticos. Entre sus principales funciones
destacan: la renovación del poder de forma pacífica y la legitimación de los
representantes electos.
Tipos de elecciones
Las elecciones pueden clasificarse con base en su ámbito o nivel, con los cargos
públicos que se eligen, con la forma en la que se elige y con el momento en
que se elige (ACE Project 2017; Fernández y Nohlen 2015).
Al respecto del ámbito o nivel de las elecciones, estas pueden ser de tipo
nacional, local o municipal. En relación con los cargos que se eligen, la división
se relaciona con el poder público (Ejecutivo o Legislativo) y, por tanto, si es de
carácter unipersonal (presidente o gobernador) o si es pluripersonal (Congreso
o Asamblea).
Cuando la clasificación tiene que ver con la forma en la que se elige, existen dos
tipos de elecciones: las directas y las indirectas. En las elecciones directas los
ciudadanos que emiten su voto lo hacen por uno de varios candidatos a
determinado cargo de elección y, tras el cómputo de dichos votos, el candidato
con la votación más alta gana. Por otra parte, en las elecciones indirectas, los
ciudadanos eligen a personas —representantes o compromisarios— que serán
los encargados de seleccionar a quien ocupe el cargo público. Es decir, en este
tipo de elecciones existe una mediación en la toma de decisión. México es un
ejemplo de elecciones directas y Estados Unidos lo es de elecciones indirectas.
Por último, relativo al momento en que se elige, los procesos electorales
pueden ser simultáneos/concurrentes o no simultáneos. Es fácil inferir que son
simultáneos o concurrentes cuando dos o más procesos electorales se
organizan de forma paralela y su jornada electoral se lleva a cabo el mismo día,
en tanto que, cuando los procesos no tienen fechas coincidentes, simplemente
no son simultáneos. Por ejemplo, en México son frecuentes las elecciones
concurrentes nacionales y locales, es decir, que en una misma fecha se vota para
elegir presidente y gobernador, diputados federales y locales, ayuntamientos y
senadores, etcétera.
De izquierda a derecha: urna de la elección presidencial directa de 2012 en
México y mampara de elección indirecta en Estados Unidos
Las elecciones pueden clasificarse con base en su ámbito o nivel (nacional, local
o municipal), con los cargos públicos que se eligen (relacionados con el Poder
Ejecutivo o Legislativo), con la forma en la que se elige (directas o indirectas) y
con el momento en que se elige (simultáneas/concurrentes o no simultáneas).
Características de las elecciones
Para ser consideradas democráticas, las elecciones deben cumplir en general
con las siguientes características (Crespo 2013, 25-45; CPEUM, artículo 41,
párrafo segundo):

o
o
o
o
Periódicas. Los cargos de elección popular deben renovarse
tras un plazo establecido en la ley, mismo que siempre debe
cumplirse.
Libres. El electorado debe poder participar en las elecciones
en un contexto de ejercicio pleno de las libertades políticas y
civiles, además de que el gobierno en turno no puede
intervenir en la selección de los candidatos o partidos
políticos.
Auténticas. La voluntad del electorado debe reflejarse de
manera cierta y positiva en el resultado de los comicios. Se
requieren reglas claras y equitativas que sean del
conocimiento de todos, que garanticen la imparcialidad, la
transparencia y limpieza en los procesos electorales.[4]
Competitivas. Debe existir una oposición política con
posibilidades reales de obtener un cargo de elección popular
a través del voto. Es decir, la oportunidad de que la oposición
se convierta en gobierno y las minorías en mayorías.
o
o
Plurales. Deben permitir la representación de los diversos
intereses de una comunidad política.
Universales. El derecho a participar en las elecciones debe
extenderse a cualquier persona que cumpla con los requisitos
establecidos en las leyes respectivas, como edad mínima,
salud mental o derechos políticos vigentes; sin distinción por
sexo, raza, religión, clase social, educación u otros.
Las elecciones deben ser periódicas, libres, auténticas, competitivas, plurales y
universales
Al votar en elecciones limpias, los ciudadanos son la fuente de la autoridad
ejercitada sobre ellos por el Estado y el gobierno. Esto implica que el poder
proviene del pueblo (O’Donnell 2015, 39). En este sentido, también es
importante señalar que, aunque pueden llevarse a cabo elecciones en los
regímenes autoritarios, estas elecciones tienen únicamente carácter simbólico,
pues no cumplen con los elementos mínimos antes mencionados. Unos
comicios en estas condiciones tienen como propósito, entonces: “legitimar al
sistema, mejorar su imagen al exterior para promover la inversión económica, o
funcionar como válvula de escape de posibles conflictos internos” (Soriano y
Gilas 2018, 16).
Para que las elecciones puedan ser consideradas democráticas deben ser
periódicas, libres, auténticas, plurales y universales. Las elecciones que se
celebran en países no democráticos no cumplen con estos requisitos y son
utilizadas en beneficio del régimen existente.
[4] Entre los elementos que pueden garantizar la limpieza en las elecciones se encuentra
la existencia de un padrón de electores confiable, la credencialización de los electores,
autoridades electorales confiables e imparciales, la vigilancia en el proceso electoral, la
difusión oportuna de los resultados y la persecución y establecimiento de sanciones por
delitos electorales (Crespo 2013, 32-33).
1.3 ¿Cómo han evolucionado las elecciones en México?
Para el caso específico de México, a partir de la revolución de 1910 se han
celebrado elecciones periódicas, aunque durante mucho tiempo estas
elecciones no fueron competitivas. Durante siete décadas se observó un
fenómeno de partido hegemónico en el sistema político mexicano, el cual tenía
apariencia de ser democrático, ya que se celebraban elecciones periódicas y
había partidos políticos de oposición, aunque en realidad no existía la
posibilidad de quitar del poder al partido dominante, el Partido Revolucionario
Institucional (PRI). Sin embargo, durante las últimas cuatro décadas se ha
logrado la organización y celebración de elecciones limpias a través de
sucesivas reformas electorales liberalizadoras.
La democratización del sistema electoral
mexicano
La transición hacia la democracia formal efectiva empezó a partir de la reforma
electoral de 1977, con la cual comenzó a modificarse el sistema político para
contar con una mayor competencia política. Esta reforma incluía las siguientes
medidas (Woldenberg 2002, 23):

o
o
o
o
Registro condicionado. Con esta medida se facilitó la
creación de nuevos partidos que podían participar en las
elecciones, aunque solo mantendrían su registro si alcanzaban
1.5% de los votos.
Diputados de representación proporcional. La creación de
100 diputados de representación proporcional facilitó el
acceso de partidos medianos y chicos a escaños en la Cámara
de Diputados.
Dinero público y medios de comunicación. Para asegurar la
competitividad de los partidos de oposición, el Estado otorgó
financiamiento para los partidos y tiempos en radio y
televisión.
Participación a nivel local. Una vez registrados ante la
autoridad electoral federal, los partidos automáticamente
obtenían el derecho de participar en las elecciones estatales y
municipales.
Jesús Reyes Heroles, encargado de los trabajos de consulta que dieron como
resultado la ley electoral de 1977
La democratización política se extendió con las siguientes reformas electorales
durante varias décadas, de tal manera que la reforma electoral de 1987 aumentó
el número de diputados de representación proporcional de 100 a 200 y se
estableció que un partido no podía tener más de 350 diputados en el Congreso
federal, con lo que se aseguraba que al menos 150 diputados corresponderían
a los partidos minoritarios.
Con la reforma electoral de 1990 se creó el Registro Federal de Electores para
asegurar que todos los ciudadanos mexicanos tuvieran garantizado su derecho
político al sufragio conforme a un padrón electoral confiable. En 1993 se
crearon las senadurías de primera minoría para disminuir la
sobrerrepresentación del PRI y la subrepresentación de los partidos de
oposición en la Cámara de Senadores (Becerra et al. 2005, 291-292).
Más adelante, en 1996 hubo una reforma electoral muy importante que
determinó, entre otros aspectos, que ningún partido podía tener más de 300
diputados en la Cámara de Diputados y que ningún partido podía tener una
sobrerrepresentación mayor de 8% respecto a su votación obtenida. Asimismo
se crearon escaños de representación proporcional en la Cámara de Senadores,
se robusteció el sistema del financiamiento público y se instauró un sistema de
acceso equitativo a los medios de comunicación pública. También se obligó a
las entidades federativas a adecuar su legislación electoral para que no hubiera
diferencias de fondo entre los comicios federales y los locales.
Las reformas electorales posteriores (de 2008, 2012 y 2014) básicamente han
mantenido el sistema electoral creado a partir de 1996 y han introducido
cambios para mejorarlo. De esta manera, la reforma de 2008 modificó
sustancialmente el modelo de comunicación política y estableció normas para
reducir el gasto electoral y los tiempos de campaña, mientras que la reforma
electoral de 2014 nacionalizó la organización de las elecciones, reguló las
candidaturas independientes —figura que introdujo la reforma constitucional
de 2012—, introdujo la paridad de género como principio constitucional y
acortó los plazos para fiscalizar los informes de ingresos y gastos de los partidos
políticos y candidatos.
Por las características de su sistema político y electoral, México no podía
considerarse una democracia formal efectiva durante la primera mitad del siglo
XX. La democratización del sistema electoral mexicano se ha logrado a través
de una serie de reformas en la materia a partir de 1977, que han beneficiado la
participación de los partidos de oposición en condiciones de igualdad.
La creciente independencia y
especialización de las autoridades
electorales
Durante gran parte de la historia del siglo XX, en México la organización de las
elecciones fue responsabilidad del Poder Ejecutivo, lo que afectaba la certeza
en los resultados electorales y la equidad de la contienda política, de forma tal
que la creación de instituciones capaces de garantizar la autenticidad de los
comicios fue el eje central de los cambios democráticos. Así, tras los años, las
instituciones electorales mexicanas se han separado de los poderes Ejecutivo y
Legislativo, tanto en el ámbito federal como en el de las entidades federativas,
resultando en instituciones autónomas.
El primer órgano responsable de la organización de las elecciones en el ámbito
federal fue la Comisión Federal de Vigilancia Electoral (CFVE), creada en 1946,
la cual estaba integrada por un diputado, un senador, dos representantes de los
partidos políticos de mayor relevancia y dos miembros del gabinete
presidencial, uno de ellos el secretario de gobernación, quien presidía el órgano
(Soriano y Gilas 2018b, 30). Para el año de 1973 la CFVE se convirtió en la
Comisión Federal Electoral (CFE), también presidida por el secretario de
gobernación e integrada por dos miembros del Poder Legislativo (un diputado
y un senador), y por un representante de cada partido político con voz y voto
(Carmona 2017).
En 1990, se creó al Instituto Federal Electoral (IFE), encargado de la organización
de las elecciones, aunque aún bajo el control de la Secretaría de Gobernación.
Sin embargo, en 1996 se le otorgó la autonomía al establecerse que los
miembros de su Consejo General debían ser propuestos por los grupos
parlamentarios y aprobados por las dos terceras partes de la Cámara de
Diputados (DOF 1996). Finalmente, el IFE dio paso al INE con la reforma de 2014,
misma que le atribuyó facultades importantes también en la organización de
los comicios a nivel local. Esta reforma también creó la figura de los Organismos
Públicos Locales (Ople) para organizar las elecciones locales y determinó
desvincular el nombramiento de sus consejeros de los poderes públicos locales
para incentivar una mayor autonomía de los Ople.
Los consejeros del IFE en 1996 y los magistrados de la Sala Superior del TEPJF
en 2004
Por otra parte, la justicia electoral fue responsabilidad del Poder Legislativo
hasta 1987, cuando se creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL)
como un órgano autónomo electoral, encargado de resolver los recursos de
apelación y queja contra los actos de la autoridad electoral. En 1990, se
sustituyó por el Tribunal Federal Electoral (TRIFE), un órgano jurisdiccional
autónomo en materia electoral, pero no adscrito al Poder Judicial; sus
resoluciones podían ser modificadas por el Congreso de la Unión, hasta la
enmienda constitucional de 1993 (Santiago 2011, 22-23 y 28). Finalmente, en
1996 se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y
se facultó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) como única
autoridad para ejercer la acción de inconstitucionalidad, incluyendo las
controversias en materia electoral (Santiago 2011, 34).
La democratización del sistema electoral mexicano ha ido de la mano con la
creación de autoridades electorales para organizar y juzgar las elecciones, las
cuales se han vuelto independientes y cada vez más especializadas, dos
características de las autoridades electorales en México que permiten asegurar
la autenticidad de las elecciones.
Anteriormente en México el Poder Ejecutivo organizaba las elecciones, lo que
afectaba la equidad de la contienda política. Para garantizar la celebración de
elecciones limpias se han creado autoridades electorales administrativas y
jurisdiccionales independientes y especializadas.
1.4 ¿Cómo son las elecciones actualmente en México?
La renovación de los poderes públicos en México es posible solamente
mediante elecciones que deriven de procesos electorales constitucionales y
legales. Por lo tanto, las reglas para llevarlas a cabo están previstas
primeramente en la Constitución federal y son obligatorias para las autoridades
en general, así como para los partidos políticos, candidatos, personas físicas y
morales que tengan relación con la materia electoral. Dichas reglas se resumen
de la siguiente manera (CPEUM, artículos 41, 99, 116 y 122; Tesis
X/2001 ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE
DEBEN OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA
CONSIDERADA VÁLIDA):

o
o
o
o
o
o
Los poderes Ejecutivo y Legislativo son electos mediante el
sufragio universal, libre, secreto y directo.
Debe garantizarse que las elecciones sean libres, auténticas y
periódicas para considerarlas producto del ejercicio popular de
la soberanía.
Dichos procesos electorales deben regirse por los principios de
equidad, certeza, legalidad, independencia, imparcialidad,
objetividad y transparencia.
Las elecciones se realizan mediante procedimientos especiales
que deben satisfacer plenamente determinadas condiciones
para garantizar la validez de la renovación de las funciones
públicas.
La organización de las elecciones está a cargo de un organismo
público y autónomo.
Debe existir un sistema de medios de impugnación asignado a
un tribunal de jurisdicción especializada para garantizar que
todos los actos y resoluciones electorales se ajusten a las normas.
Principios rectores
elecciones
para
organizar
las
Como ya se adelantó, la organización de las elecciones en México es una
función estatal regida por seis principios rectores: certeza, legalidad,
imparcialidad, independencia, objetividad y máxima publicidad. Estos principios
se definen de la siguiente manera (CPEUM, artículos 41, base V y 116, base IV,
inciso b; Tesis de jurisprudencia P./J.144/2005):

o
o
o
o
o
o
Certeza. Consiste en dotar de facultades expresas a las
autoridades para que todos los participantes en el proceso
electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las
reglas a las que está sujeta su propia actuación y la de las
autoridades electorales.
Legalidad. Es la garantía formal para que los ciudadanos y las
autoridades electorales actúen en estricto apego a las
disposiciones consignadas en la ley para que no se emitan o
desplieguen conductas discrecionales o arbitrarias al margen
del texto normativo.
Imparcialidad. Consiste en que las autoridades electorales
eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista
durante el ejercicio de sus funciones.
Independencia o autonomía. Se refiere a la situación
institucional que permite a las autoridades electorales emitir
sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a
la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o
someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o
insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros
poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna
relación de afinidad política, social o cultural. Implican una
garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los
propios partidos políticos.
Objetividad. Obliga a que las normas y mecanismos del
proceso electoral estén diseñados para evitar situaciones
conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral,
durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma.
Máxima publicidad. Todos los actos y la información en
poder de las autoridades electorales son públicos y solo por
excepción se podrán reservar en los casos expresamente
previstos por las leyes y justificados bajo determinadas
circunstancias.
Las elecciones en México deben realizarse respetando los principios de certeza,
legalidad, imparcialidad, independencia, objetividad y máxima publicidad.
La integración de los órganos electos
Como ya se señaló, el pueblo mexicano ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, aunque únicamente los poderes Ejecutivo y Legislativo son
electos mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo (CPEUM, artículo
41). Cabe señalar que, ya que México es un país federal, se eligen autoridades
de los poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel federal, local y municipal. En cada
uno de estos ámbitos hay un titular del Poder Ejecutivo, así como un órgano
legislativo, aunque es importante destacar que el Poder Legislativo es bicameral
a nivel federal y unicameral en los niveles local y municipal (véase la siguiente
tabla).
Tabla 1. Los tres niveles de los poderes Ejecutivo y Legislativo en México
Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM, artículos 50, 80, 115, 116 y
122
Además, la Constitución federal establece un sistema electoral mixto,
predominantemente mayoritario, para las elecciones legislativas a nivel federal,
local y municipal (CPEUM, artículos 52, 56, 115, base VIII y 116, base II). Esto
significa que los integrantes de un mismo cuerpo legislativo se eligen bajo los
siguientes dos principios:

o
Mayoría relativa (MR). Los sistemas de mayoría
normalmente utilizan distritos unipersonales o uninominales,
siendo ganador el candidato que haya obtenido la mayor
cantidad de votos, aunque no necesariamente la mayoría
absoluta. Los sistemas mayoritarios tienen el propósito de
generar un gobierno definido, por lo que tienden a premiar al
partido más grande (en términos de votos). Los sistemas
mayoritarios privilegian la gobernabilidad, entendida como la
capacidad de gestión y la estabilidad del gobierno en turno.
o
Representación proporcional (RP). Los sistemas de RP
utilizan circunscripciones plurinominales y los ganadores son
los partidos que obtienen determinado porcentaje de los
votos, según lo requieran las fórmulas electorales
respectivas. Estos sistemas privilegian la proporcionalidad
entre votos y escaños, intentando que tal relación sea lo más
equilibrada posible. Por ello, los sistemas de RP favorecen el
pluripartidismo, es decir, facilitan el ingreso al Legislativo de
un mayor número de partidos.

Los sistemas mixtos o combinados, por su parte, combinan elementos de RP y
de MR. Intentan relacionar las ventajas de la gobernabilidad y de la
proporcionalidad, es decir, generar un gobierno determinado y asegurar la
representación de diversas fuerzas políticas.
En México se eligen autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo en sus
tres niveles de gobierno: federal, local y municipal. Las elecciones a nivel federal,
local y municipal son mixtas, lo cual implica que combinan los principios de
mayoría relativa y de representación proporcional para generar un gobierno
fuerte, pero que asegure la representación de distintos partidos.
A continuación podrás leer sobre los procesos específicos para la integración
de los órganos electos a nivel federal, local y municipal. Haz clic en cada tema
para conocer el contenido.
La elección de los poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel federal
En el ámbito federal en México, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita
en un solo individuo, denominado presidente de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM, artículo 80). Sus funciones principales son promulgar
y ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión (CPEUM, artículo 89,
base I). Para preservar la seguridad del país tiene la facultad de declarar la
guerra en nombre de México (con la aprobación del Congreso de la Unión)
y dispone del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea Nacionales
(CPEUM, artículo 89, bases VI y VIII). Además, es el encargado de nombrar
a los siguientes funcionarios (CPEUM, artículo 89, bases II y IV):
o
o
Secretarios de Estado, embajadores, cónsules generales y empleados
superiores de Hacienda.
Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza
Aérea Nacionales.
Asimismo, presenta las ternas al Senado para la designación de ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y puede intervenir en
la designación del fiscal general de la República (CPEUM, artículo 89, bases
IX y XVIII), entre otras facultades.
El presidente de los Estados Unidos Mexicanos inicia su encargo el 1 de octubre
posterior a la jornada electoral y dura en él seis años, sin que exista la posibilidad de
que pueda ser reelecto (CPEUM, artículo 83), aunque el presidente que resulte electo
en 2018 tomará posesión el 1 de diciembre de ese año y concluirá el 30 de
septiembre de 2024. El titular del Poder Ejecutivo es electo por mayoría relativa y
voto directo de los ciudadanos mexicanos (LEGIPE, artículo 12.1), lo cual implica que
para la elección presidencial todo el territorio nacional constituye una sola
circunscripción y que resulta electo el candidato que obtiene más votos, sin la
necesidad de haber superado el 50% de votación, como ocurre con la mayoría
absoluta.
La toma de protesta de los tres últimos presidentes de México: Vicente
Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto
Por su parte, el Poder Legislativo se divide en dos instancias: la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores, que en su conjunto se denominan
el Congreso de la Unión (CPEUM, artículo 50). La elaboración y aprobación
de leyes es la función principal del Poder Legislativo, y para que esto suceda
se requiere la aprobación de ambas Cámaras (CPEUM, artículo 72).[5]
Además, el Congreso de la Unión puede admitir o formar nuevos estados
dentro de los existentes, así como imponer las contribuciones necesarias
para cubrir el Presupuesto de Egresos de la Federación, entre otros (CPEUM,
artículo 73, bases I, III y VII).
Asimismo, de manera individual, el Senado tiene la facultad de analizar la
política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal y aprobar los tratados
internacionales y convenciones diplomáticas que este suscriba, ratificar los
nombramientos de los secretarios de Estado, embajadores y cónsules
generales, así como nombrar a los ministros de la SCJN y al fiscal general
de la República (CPEUM, artículo 76, bases I, II, VIII, XIII). A su vez, la Cámara
de Diputados tiene entre sus facultades: ratificar el nombramiento del
titular de la Secretaría de Hacienda y aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación (CPEUM, artículo 74, bases III y IV).
La Cámara de Diputados se integra por 500 representantes, que duran en
su cargo tres años, con la posibilidad de ser electos hasta por cuatro
periodos consecutivos a partir de 2018. De los 500 diputados, 300 son
electos por el principio de MR, mediante el sistema de distritos
uninominales, y 200 por el principio de RP, con el sistema de listas
regionales (CPEUM, artículos 51, 52 y 59). Para la elección de las
diputaciones de MR el territorio se divide en 300 demarcaciones, mientras
que para la elección de diputados de RP el territorio se divide en cinco
circunscripciones plurinominales, en cada una de las cuales son electos 40
diputados (CPEUM, artículo 53).
Ilustración 1. Proporción de escaños de MR y RP en la Cámara de
Diputados
Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM, artículo 52
Para que los partidos políticos tengan derecho a diputados de RP deben
registrar candidatos por el principio de MR en por lo menos 200 de los
distritos uninominales y obtener como mínimo 3% de la votación emitida
(CPEUM, artículo 54, bases I y II).
Además, para asegurar que la representación en la Cámara de Diputados
no se aleje demasiado de los resultados de las elecciones, existen dos
límites de sobrerrepresentación política (CPEUM, artículo 54, bases IV y V):
o
o
Los partidos no pueden tener más de 300 diputados por ambos
principios (MR y RP).
Ningún partido puede tener un porcentaje de diputados por ambos
principios que represente un porcentaje mayor al 8% de la votación
nacional emitida a su favor.
Sin embargo, este último límite no aplica al partido que, debido a sus
triunfos en los distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules
mayor a la suma de su porcentaje de votación más ocho puntos, (CPEUM,
artículo 54, base V). Esto quiere decir que es posible que haya partidos que
estén sobrerrepresentados en la Cámara solo por sus triunfos en distritos
de MR, los cuales son irrevocables por haberse obtenido por voto directo,
pero en este caso se les prohíbe participar en la asignación de escaños por
el principio de RP, para evitar todavía una mayor sobrerrepresentación.
Ilustración 2. La integración actual de la Cámara de Diputados por
partido y principio
Fuente: Elaboración propia con base en la Cámara de Diputados
La Cámara de Senadores se integra con 128 representantes que duran en
su cargo seis años y pueden ser electos hasta por dos periodos
consecutivos. Son electos de la siguiente manera (CPEUM, artículos 56 y 59):
o
o
o
64 senadores se eligen por el principio de MR (dos en cada entidad
federativa).
32 senadores se eligen a través de la primera minoría o segundo lugar
(uno en cada entidad federativa).
32 senadores se eligen por el principio de RP, a partir de las listas de
los partidos políticos en una circunscripción nacional, por el método
de cociente y resto mayor.
Ilustración 3. Proporción de escaños de MR y RP en la Cámara de
Senadores
Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM, artículo 56
Para acceder a la distribución de escaños por el principio de RP, los partidos
deben obtener por lo menos el 3% de la votación válida emitida, como
sucede con los diputados, pero a diferencia de estos, no existen límites a la
sobrerrepresentación (LEGIPE, artículo 21).
A modo de conclusión, a continuación se muestra una ilustración
esquemática de la integración de los poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel
federal.
Ilustración 4. La integración de los poderes Ejecutivo y Legislativo a
nivel federal
Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM, artículos 51, 52, 56, 80 y
83
El titular del Poder Ejecutivo a nivel federal es el presidente
de los Estados Unidos Mexicanos, quien es electo por la
mayoría relativa de los ciudadanos mexicanos por un
periodo de seis años, sin la posibilidad de ser reelecto. Por
su parte, el Poder Legislativo está representado por el
Congreso de la Unión que tiene dos Cámaras, la de
Diputados y la de Senadores. Sus integrantes se eligen por
MR y RP, predominando el principio de MR. Para la Cámara
de Diputados hay límites de sobrerrepresentación con el
propósito de garantizar que ningún partido tenga una
representación mayor a su apoyo electoral.
[5] Cabe mencionar que el derecho de iniciar leyes no es exclusivo de los diputados y senadores del
Congreso de la Unión, sino que también pueden ser propuestas por el presidente de la República, las
legislaturas de los estados y los ciudadanos mediante una iniciativa ciudadana (CPEUM, artículo 71).
La elección de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito local
La elección de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito local
En las entidades federativas el Poder Ejecutivo recae en el gobernador o,
en el caso de la Ciudad de México, en el jefe de gobierno. En la Constitución
federal únicamente se señala que los gobernadores están obligados a
publicar y hacer cumplir las leyes federales (CPEUM, artículo 120), por lo
que el resto de sus facultades y obligaciones se establecen en cada
legislación local.
Al igual que sucede con el presidente de la República, los gobernadores de
los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años ni tienen la
posibilidad de ser reelectos. La elección de los gobernadores es por mayoría
relativa, es decir, directa con base en los votos emitidos en toda la entidad,
pero las reglas específicas de la elección dependen de la ley electoral local.
Además, en cada entidad existe un Congreso local que ejerce el Poder
Legislativo. Estos congresos pueden promulgar leyes que solo tienen efecto
dentro de la entidad, además de aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos de la entidad (CPEUM, artículos 116, base II, 121, base I, y 122). El
tamaño de este órgano legislativo es proporcional al número de habitantes
y no puede ser menor a siete diputados, en los estados cuya población no
llega a 400 mil habitantes; a nueve, en aquellos cuya población excede de
este número y no llegue a 800 mil habitantes; y a 11 en los estados cuya
población es superior a 800 mil habitantes (CPEUM, artículo 116, base II).
Actualmente, el Congreso local más chico es el de Baja California Sur con
21 integrantes y el más grande es el del Estado de México con 75
integrantes, como se muestra en la siguiente ilustración.
Ilustración 5. Tamaño de los congresos locales
Fuente: Elaboración propia con base en Gilas et al. 2016, Anexo 1.
Para elegir a los diputados locales, los estados tienen que emplear un
sistema electoral mixto, según los principios de MR y de RP (CPEUM,
artículo 116, base II). La proporción entre estos principios debe ser
idealmente de 60-40, predominando el sistema mayoritario, como sucede
con el Congreso federal (Acciones de Inconstitucionalidad 7/97, 37/2001,
3/2002, 15/2003, 41/2008, 10/2009 y 21/2009).[6]
Los diputados locales de MR se eligen en distritos uninominales, por lo que
el número de distritos es igual al número de diputados por este principio.
En cuanto a los diputados locales de RP, estos se eligen normalmente en
toda la entidad, aunque dos estados establecen un sistema similar al federal
con un número de circunscripciones plurinominales.[7]
Las entidades federativas tienen libertad para configurar la legislación que
regula sus sistemas electorales, salvo el respeto a las proporciones y a la
aplicación de las nuevas reglas introducidas por la reforma constitucional
de 2014, que son (CPEUM, artículo 116, base II):
o
o
Límite de sobrerrepresentación de 8%.
Límite de subrepresentación de 8%.
Estas reglas no solo previenen la dominación del congreso local que
eventualmente pueda tener el partido dominante, sino también garantizan
que los partidos de oposición tengan una posibilidad real de ser
representados por diputados locales.
De acuerdo con la Constitución federal, los diputados locales pueden ser
electos hasta por cuatro periodos consecutivos (CPEUM, artículo 116, base
II), aunque cada entidad define las condiciones para ello.
En cada entidad federativa o estado de la República
mexicana el Poder Ejecutivo lo ejerce el gobernador y hay
un congreso local que promulga las leyes locales. Los
gobernadores son electos por la mayoría relativa de los
ciudadanos mexicanos por un periodo máximo de seis años,
sin la posibilidad de ser reelectos. En tanto, los diputados
locales son electos por un sistema electoral mixto en el que
existen límites de sobre- y subrepresentación para
garantizar que su integración sea similar al porcentaje de
votos obtenido por cada partido político.
[6] Cabe señalar que en la práctica hay gran variedad en la proporción de diputados locales electos
por el principio de RP, siendo el porcentaje más bajo 23.8% en Baja California Sur y el más alto 48.7%
en Jalisco (Gilas et al. 2016, 198).
[7] En Chiapas hay cuatro circunscripciones plurinominales y en Tabasco hay dos.
La elección de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito municipal
En los municipios el titular del Poder Ejecutivo es el presidente
municipal o, en el caso de las delegaciones de la Ciudad de México, el jefe
delegacional.[8] El presidente municipal es el encargado de ejecutar las
determinaciones del ayuntamiento y el responsable del buen
funcionamiento de la administración pública municipal (INAFED 2012, 12).
Algunas de sus facultades son (CPEUM, artículo 115, base VII; Tecnológico
de Monterrey, 2-3):
o
o
o
o
o
Ser el encargado de la policía preventiva.
Presentar a consideración del ayuntamiento, las propuestas de
nombramientos y remociones del secretario del ayuntamiento y del
tesorero municipal.
Convocar y presidir las sesiones del ayuntamiento.
Rendir anualmente el informe sobre el estado que guarda la
administración, el avance del plan y de los programas municipales.
Promover la organización y participación de la comunidad en los
programas de desarrollo municipal.
En cada municipio se confiere el Poder Legislativo a un Ayuntamiento[9],
el cual se integra por el presidente municipal, uno o más síndicos y el
número de regidores que establezcan las leyes respectivas del estado
(CPEUM, artículo 115, base I). Por lo general, el número de síndicos y
regidores depende de la población del municipio (Hurtado y Macedonio
2012, 19).
La función reglamentaria con la que cuentan los ayuntamientos consiste en
emitir bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y demás
disposiciones administrativas para el municipio (CPEUM, artículo 115, base
II). Además, algunas entidades contemplan en sus regulaciones que los
ayuntamientos puedan iniciar leyes ante el congreso local, como Jalisco,
Hidalgo y Michoacán, entre otras (Iniciativa de decreto s/f).
Es importante señalar dos particularidades de los ayuntamientos como
autoridades legislativas. Primero, el presidente municipal —la autoridad
ejecutiva municipal— y el síndico —la autoridad jurisdiccional municipal—
participan y votan, junto con los regidores, en el cabildo, que es la reunión
de los integrantes del ayuntamiento para analizar o tomar decisiones de los
asuntos de su competencia. De tal manera que el presidente municipal
preside el órgano de gobierno deliberativo y normativo y, al mismo tiempo,
encabeza la administración pública municipal (Hurtado y Macedonio 2012,
17-19; INAFED 2012, 12).
Segundo, además de facultades legislativas, los ayuntamientos tienen
facultades administrativas, políticas, financieras, de policía y jurisdiccionales.
Esto incluye la responsabilidad de las funciones y servicios públicos; la
administración de recursos; la toma de decisiones sobre el desarrollo
urbano municipal, incluyendo actividades relacionadas con los permisos de
construcción; la utilización del suelo y las zonas de reservas ecológicas, y la
imposición de sanciones a los infractores a la normatividad municipal
(CPEUM, artículo 115, bases III al V; INAFED 2012, 10-11). Por lo tanto, los
ayuntamientos no son órganos meramente legislativos.
La sede de los ayuntamientos de Puebla, San Luis Potosí, Mérida y
Chihuahua
El ayuntamiento es elegido por un sistema electoral mixto, aunque los
criterios que se utilizan para la integración de la representación política y la
elección de los ayuntamientos son muy diversos (Hurtado y Macedonio
2012, 17). Generalmente, los ciudadanos votan por una planilla integrada
por un candidato a presidente municipal, uno o varios síndicos y varios
regidores. La planilla que obtiene más votos resulta electa, según el
principio de mayoría relativa. Asimismo, se eligen regidores por el principio
de RP, aunque no existe una disposición constitucional expresa sobre cómo,
ni en qué proporción se debe incorporar este principio (CPEUM, artículo
115, base VIII). Ya que el marco normativo tampoco establece límites de
sobrerrepresentación a nivel municipal y que varios estados permiten que
el partido triunfador por MR participe en la asignación de escaños de RP, el
presidente municipal siempre tiene mayoría simple o absoluta de regidores
de su partido en el cabildo (Hurtado y Macedonio 2012, 15 y 21-22). Sin
embargo, en aras de garantizar la representatividad de los ayuntamientos,
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha
determinado que los lineamientos constitucionales de sobre y
subrepresentación también aplican para la asignación de regidores por el
principio
de
representación
proporcional
(Jurisprudencia
47/2016 REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LOS LÍMITES A LA SOBRE Y
SUBREPRESENTACIÓN SON APLICABLES EN LA INTEGRACIÓN DE LOS
AYUNTAMIENTOS).
Normalmente los integrantes del ayuntamiento ejercen su cargo tres
años[10] y pueden ser reelectos, a partir de 2018, por un periodo adicional,
siempre y cuando el periodo del mandato no sea superior a esos tres años,
(INAFED 2012, 12; CPEUM, artículo 115, base I).
En cada municipio hay un ayuntamiento integrado por el
presidente municipal, uno o más síndicos y varios regidores.
El presidente municipal preside el ayuntamiento y, al mismo
tiempo, encabeza la administración pública municipal. La
mayoría de los integrantes de los ayuntamientos son electos
por MR a través de una planilla, aunque también hay
regidores electos por RP.
[8] Aunque a partir de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29
de enero de 2016, se dispuso que el Distrito Federal se convertiría en una entidad federativa
denominada Ciudad de México, por lo que las delegaciones se convertirán en alcaldías y la
denominación del titular del Poder Ejecutivo cambiará ( DOF 2016).
[9] En el caso de Ciudad de México, se integrarán concejos municipales, en razón de la reforma
constitucional del 29 de enero de 2016 (DOF 2016).
[10] Las excepciones son Coahuila, Hidalgo y Oaxaca. En Coahuila e Hidalgo duran cuatro años en su
encargo, mientras que en Oaxaca las comunidades indígenas determinan la duración de su encargo,
sin poder exceder de tres años (INAFED 2012, 12).
Introducción
Existen diversas formas en las que los miembros de una comunidad política
pueden participar en la esfera pública. Como en todas las democracias
representativas, en México las leyes permiten que los ciudadanos participen
mediante el sufragio activo (elijan a un candidato o partido) o el sufragio pasivo
(se postulen a un cargo de elección popular). Asimismo, la legislación mexicana
prevé la posibilidad de que los ciudadanos inicien leyes mediante la figura de
la iniciativa ciudadana o que se manifiesten sobre asuntos públicos mediante la
consulta popular a nivel federal. En algunos casos existen otros mecanismos de
participación en los ámbitos locales, como el referéndum o el plebiscito, aunque
estos no serán estudiados en este curso por ser un catálogo muy amplio, ya que
las leyes de cada entidad federativa los configuran con sus propias
particularidades.
Unidad 2. Participación política y electoral
2.1 ¿Cómo pueden organizarse los ciudadanos?
Los ciudadanos mexicanos tienen derecho a participar políticamente en la discusión y en
la toma de decisiones de los asuntos públicos. Sin embargo, esta participación tiene
reglas. Ya que México es una democracia representativa, los ciudadanos pueden
organizarse políticamente a través de los partidos políticos y las agrupaciones políticas
nacionales, cuyas características se explican a continuación.
Partidos políticos
Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos cuyos fines son ejercer el poder
político y canalizar intereses específicos de los ciudadanos. En la legislación mexicana, los
partidos políticos se entienden como entidades de interés público con el propósito de
promover la participación del pueblo en la vida democrática y contribuir a la integración
de la representación nacional (CPEUM, artículo 41, base I). En ese sentido, los partidos
buscan hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público mediante
la postulación de candidaturas, y también se erigen como plataformas para canalizar los
intereses y demandas de los ciudadanos.
En México existen partidos políticos nacionales con registro ante el Instituto Nacional
Electoral (INE) y partidos políticos locales con registro ante los organismos públicos
locales (Ople) de cada entidad federativa (LGPP, artículo 10.1). En la Unidad 3 se
describirán estas autoridades con mayor detalle.
En la primera fila, los nueve partidos con registro nacional, y en la segunda fila, nueve
partidos con registro local de Coahuila, Morelos, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Tlaxcala y
Veracruz
El proceso para la obtención del registro como partido político empieza en enero del año
siguiente al de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en el caso del
registro nacional, o bien de gobernador o jefe de gobierno del Distrito Federal, tratándose
de registro local (LGPP, artículo 11.1). Esto implica que únicamente se pueden registrar
nuevos partidos políticos cada seis años.
Una organización política de ciudadanos que pretenda obtener el registro como partido
político tiene que contar con un número importante de afiliados (ver Tabla 1), además de
cumplir con ciertos requisitos como: una declaración de principios, un programa de
acción y estatutos aprobados, así como las actas de las asambleas celebradas (LGPP,
artículos 10.2, inciso a, 12 y 13).
Tabla 1. Requisitos de afiliados para formar un partido político
Fuente: Elaboración propia con base en LGPP, artículo 10.2
Para conocer más sobre el proceso de registro de un partido político nuevo, observa el
siguiente video:
Video 1. Registro de un partido político
Haz clic en la imagen para ver el video
Un partido político puede perder su registro por diversas causas, entre otras (LGPP,
artículo 94):
o
o
o
o
Dejar de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro.
Incumplir de manera grave y sistemática con sus obligaciones.
No participar en un proceso electoral ordinario.
No obtener por lo menos el 3% de la votación válida emitida en una elección ordinaria en
el ámbito correspondiente.
Los partidos políticos son entidades de interés público que buscan fomentar la
participación de los ciudadanos mediante la postulación de candidatos y la
oferta electoral. En México existen partidos políticos nacionales y locales, los
cuales para obtener su registro debieron cumplir con los requisitos que señala
la ley.
Agrupaciones políticas nacionales
Las agrupaciones políticas nacionales son asociaciones de ciudadanos que coadyuvan al
desarrollo de la vida democrática, la cultura política y la creación de una opinión pública
mejor informada (LGPP, artículo 20.1). Es decir, son organizaciones de ciudadanos
mexicanos en ejercicio de su derecho de asociación, como los partidos políticos, aunque
guardan diferencias sustantivas respecto a estos, por ejemplo, las agrupaciones políticas
nacionales solamente pueden participar en procesos electorales federales mediante
acuerdos de participación con un partido o coalición y no reciben financiamiento público
y, por ser de naturaleza jurídica distinta, no pueden utilizar bajo ninguna circunstancia las
denominaciones de "partido" o "partido político" (LGPP, artículos 20.2 y 21).
Propaganda de Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato presidencial del
PRD, PT y MC, en colaboración por las entonces agrupaciones políticas nacionales
Morena y OPT (Organización Política del Pueblo y los Trabajadores)
El proceso de registro de las agrupaciones políticas nacionales tiene algunos aspectos
similares al de los partidos políticos, pero los requisitos que tienen que cumplir son menos
rigurosos. Básicamente estos requisitos consisten en tener (LGPP, artículo 22.1):
o
o
o
o
5,000 asociados en el país.
Un órgano directivo de carácter nacional.
Documentos básicos.
Una denominación distinta a cualquier otra agrupación o partido político.
Esta forma de organización también puede perder su registro si deja de cumplir con los
requisitos necesarios para obtener el registro, por no presentar su informe anual de origen
y aplicación de recursos —aun cuando no reciben financiamiento público— o por
incumplir gravemente la legislación, entre otros (LGPP, artículo 22.9).
Las agrupaciones políticas nacionales son asociaciones que coadyuvan al desarrollo de la
vida democrática y que pueden participar en los procesos electorales siempre y cuando
sea en coalición con un partido político.
2.2 ¿Cómo pueden participar los ciudadanos?
Como has visto a lo largo de este curso, los ciudadanos mexicanos pueden participar
institucionalmente en la toma de decisiones públicas no solo votando, sino también
mediante las candidaturas a puestos de representación, bien sea como candidatos
postulados por partidos políticos o como candidatos independientes, siempre y cuando
cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determina la ley (CPEUM, artículo
35, base II). Además, se han implementado instrumentos complementarios a la
democracia representativa que buscan ampliar la influencia del electorado en la toma de
decisiones. Entre estos se encuentran la iniciativa ciudadana y la consulta popular,
reconocidas en México a nivel federal desde 2014.
Requisitos para ocupar un cargo público federal
Como viste en la Unidad anterior, existen cargos públicos de tres tipos en el ámbito
federal: presidente de los Estados Unidos Mexicanos, diputado federal y senador de la
República. A continuación se enuncian los requisitos para que un ciudadano se postule
como candidato para cada cargo.
Para contender en la elección de presidente, los candidatos deben cubrir los siguientes
requisitos (CPEUM, artículo 82):
o
o
o
o
o
Ser ciudadano mexicano por nacimiento.
Tener al menos 35 años.
Haber residido en México al menos durante 20 años, incluyendo el año anterior a
la jornada electoral.
No pertenecer al estado eclesiástico, ni ser ministro de culto.
No estar en servicio militar activo durante los seis meses anteriores a la jornada
electoral.
o
o
No ser secretario o subsecretario de Estado, fiscal general de la República,
gobernador, ni jefe de gobierno de Ciudad de México durante los seis meses
previos a la jornada electoral.
No haber sido presidente de la República interino o sustituto.
Para contender en la elección de diputado o senador, los candidatos deben cubrir los
siguientes requisitos (CPEUM, artículos 55 y 58):
o
o
o
o
o
o
o
o
Ser ciudadano mexicano por nacimiento.[1]
Tener al menos 21 años en el caso de diputado y 25 años en el de senador.
Ser originario de la entidad en que se lleve a cabo la elección o vecino de esta con
residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la jornada electoral.
No estar en servicio militar activo ni tener cargo en la policía o gendarmería rural
durante los 90 días anteriores a la jornada electoral.
No ser secretario o subsecretario de Estado, secretario del gobierno de una entidad
federativa o titular de un organismo autónomo federal o descentralizado durante
los 90 días anteriores a la jornada electoral.
No ser ministro de la SCJN, magistrado o secretario del TEPJF o consejero,
secretario ejecutivo, director ejecutivo o personal profesional directivo del INE
durante los 3 años anteriores a la jornada electoral.
No ser gobernador o jefe de gobierno de Ciudad de México.
No ser ministro de culto.
Existen cargos públicos de tres tipos en el ámbito federal: presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, diputado federal y senador de la República. Aunque
para cada cargo se deben cumplir con requisitos específicos, entre los comunes
se encuentra: ser ciudadano mexicano por nacimiento, tener una edad mínima
(35, 21, 25 años, respectivamente) y no pertenecer a algún poder público en un
periodo de 90 días a tres años previos a su registro.
Candidaturas de partidos políticos
Los partidos políticos o coaliciones tienen el derecho, como organizaciones políticas
reconocidas, a postular candidatos en las elecciones. De acuerdo con el sistema electoral
mixto que estudiaste en la Unidad anterior, los partidos políticos postulan candidatos de
mayoría relativa y listas de candidatos de representación proporcional.
Para poder registrar a sus candidatos, los partidos políticos deben —entre otros
requisitos— presentar y obtener el registro de la plataforma electoral que sus candidatos
sostendrán a lo largo de las campañas políticas y capturar la información de sus
candidatos en el Sistema Nacional de Registro de Precandidatos y Candidatos (SNR) del
INE (LEGIPE, artículo 236.2; RE, artículo 267.2). Además, los candidatos deben ser
seleccionados de conformidad con las normas del partido correspondiente —lo cual
puede incluir un proceso interno de selección— y cumplir con los requisitos establecidos
en la legislación para el cargo correspondiente (LEGIPE, artículo 238.3).
Los candidatos que obtienen el registro correspondiente del INE o del Ople, según sea el
caso, se convierten en titulares de derechos y obligaciones específicas. Como parte de sus
derechos tienen —por conducto de su partido político— acceso a:
o
o
o
Financiamiento para sus campañas. Los partidos políticos reciben
financiamiento público ordinario y para procesos electorales, además de que
pueden recabar financiamiento privado, aunque debe prevalecer el financiamiento
público (CPEUM, artículo 41, base II). Tienen la libertad de distribuir estos recursos
entre sus candidatos para sus campañas electorales y, en caso de organizar
procesos internos de selección de candidatos, también pueden asignar
financiamiento a sus precandidatos.
Tiempos en radio y televisión. Los partidos políticos tienen a su disposición
tiempos en radio y televisión fuera y durante los procesos electorales, por lo que
pueden asignar tiempos a sus candidatos o promoverlos de manera conjunta en
sus spots. Sin embargo, los partidos y sus candidatos tienen prohibido contratar o
adquirir propaganda electoral adicional en estos medios (LEGIPE, artículo 159).
Nombrar a representantes. Los partidos políticos nacionales y locales pueden
acreditar a representantes en el INE y en los Ople (LGPP, artículo 23.1, inciso j).
Asimismo, pueden acreditar a representantes en las mesas directivas de casilla el
día de la elección (LEGIPE, artículo 259.1). Se describen las características de las
mesas directivas de casilla en la sección 2.5 de esta Unidad.
Existen derechos que pertenecen directamente a los candidatos postulados por partidos
políticos en lo individual, como son:
o
o
Derecho de autofinanciamiento. Los candidatos pueden autofinanciar su
campaña sin exceder los límites establecidos en la legislación (LGPP, artículo 56.1,
inciso b).
Derecho de réplica. Implica que los candidatos pueden aclarar y rectificar la
información inexacta o falsa que difundan los medios de comunicación respecto a
ellos, en el mismo espacio y horario y con las mismas características de
transmisión, con la finalidad de que el auditorio conozca ambas posturas del hecho
noticioso (INE/CG192/2016).
Por otra parte, la obligación principal de los candidatos de partido consiste en
proporcionar a su partido la información relevante en cuanto al origen, monto, destino y
aplicación de los recursos de su campaña a través del Sistema Integral de Fiscalización
del INE, para que el partido pueda presentar los informes correspondientes a esta
autoridad.[2] En el caso de incumplir con esta obligación o de incurrir en irregularidades
relacionadas con los ingresos y gastos de su campaña, tanto los candidatos como los
partidos pueden ser sancionados por el INE. Al respecto, los tipos de sanciones que este
puede imponer a los candidatos postulados por partidos van desde la amonestación
pública a una multa de hasta 5,000 veces la Unidad de Medida y Actualización[3] (LEGIPE,
artículo 456.1, inciso c).
Los candidatos postulados por partidos políticos tienen derecho a beneficiarse
del financiamiento y los tiempos en radio y televisión del partido, así como
autofinanciar su campaña y ejercer el derecho de réplica. Pero también tienen
la obligación de proporcionar la información requerida de los ingresos y gastos
de su campaña.
Candidaturas independientes
Los candidatos independientes son personas que compiten en las elecciones sin ser
postuladas por un partido político, pero que requieren de determinado apoyo de la
ciudadanía para registrar su candidatura. La legislación actual —producto de la reforma
electoral de 2014— permite a los ciudadanos contender como candidatos independientes
para ocupar el cargo de presidente de la República, diputado federal y senador, aunque
solo por el principio de mayoría relativa (LEGIPE, artículo 362). Además, pueden contender
a nivel local de acuerdo con las legislaciones de las entidades federativas (CPEUM, artículo
116, base IV, inciso k). Un criterio importante emitido por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF) fue determinar que en el ámbito municipal los candidatos
independientes tienen derecho a participar en la asignación correspondiente a regidurías
por el principio de representación proporcional (Jurisprudencia 4/2016 CANDIDATURAS
INDEPENDIENTES. LAS RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE AYUNTAMIENTOS,
TIENEN DERECHO A QUE SE LES ASIGNEN REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL).
Para que un ciudadano pueda contender como candidato independiente, debe pasar por
un proceso que se integra por cuatro etapas.
Ilustración 1. Etapas del proceso de registro
Fuente: Elaboración propia con base en LEGIPE, artículos 367 al 369 y 383
o
o
o
Emisión de la convocatoria. El Consejo General del INE, o del Ople
correspondiente en el caso de una elección local, emite una convocatoria
dirigida a los ciudadanos interesados en postularse como candidatos
independientes. En la convocatoria se deberán señalar los cargos de elección
popular a los que pueden aspirar, los requisitos que deben cumplir, la
documentación comprobatoria requerida, los plazos para recabar el apoyo
ciudadano correspondiente, los topes de gastos que pueden erogar y los
formatos necesarios (LEGIPE, artículo 367.1).
Manifestación de la intención. Los ciudadanos interesados deben manifestar
ante la autoridad electoral su interés de participar en el proceso de selección
utilizando un formato determinado. Esta se puede realizar a partir del día
siguiente en el que emita la convocatoria y hasta que dé inicio el periodo para
recabar el apoyo ciudadano correspondiente. A partir de que la autoridad
cuenta con la manifestación de intención y emite la constancia correspondiente,
los ciudadanos adquieren la calidad de aspirantes (LEGIPE, artículo 368.3 al
368.5).
Obtención de apoyo ciudadano. La etapa para recabar el apoyo ciudadano[4]
inicia a partir del día siguiente de la fecha en que obtengan la calidad de
aspirantes y se extiende 120 días para los aspirantes a candidato
independiente para el cargo de presidente, 90 días para el cargo de senadores
y 60 días para el cargo de diputados (LEGIPE, artículo 369.2). Durante esta
etapa los aspirantes deben realizar actos tendentes a recabar el apoyo
ciudadano requerido por medios diversos a la radio y la televisión, utilizar
exclusivamente recursos privados y evitar llevar a cabo actos anticipados de
campaña, pues el llamado al voto solo se puede hacer en caso de que se logre
registrar
la
candidatura
(LEGIPE,
artículos
369.1
y
374.1).
La cantidad de firmas requerida debe ser equivalente a un porcentaje de la lista
nominal de electores, el cual varía dependiendo del cargo, como se señala en
la
siguiente
ilustración:[5]
Ilustración 2. Porcentajes de firmas requeridas a nivel federal
Fuente: Elaboración propia con base en LEGIPE, artículo 371
o
Solicitud de registro. La solicitud se presenta ante la autoridad electoral y
debe contener varios datos de identificación del aspirante, además de
acompañarse con la plataforma electoral que deberá contener las principales
propuestas que sostendría en la campaña electoral, un informe de gastos del
periodo de obtención de apoyo ciudadano y la cédula de respaldo de este, entre
otros (LEGIPE, artículo 383). La autoridad electoral otorga la calidad de
candidato independiente a los aspirantes que cumplen con los requisitos.
Para conocer más sobre el proceso de registro de un aspirante a candidato independiente,
observa el siguiente video:
Video 2. Registro de una candidatura independiente
Haz clic en la imagen para ver el video
Los candidatos independientes tienen también derechos y obligaciones, pero estos son a
título personal al no depender de ninguna entidad política. Sus principales derechos son:
o
Financiamiento para sus campañas. Cada candidato independiente dispone de
un monto de financiamiento público para su campaña (LEGIPE, artículo 407).
También puede recibir financiamiento privado de origen lícito (autofinanciamiento
y aportaciones de sus simpatizantes) (LEGIPE, artículo 399.1). Para los candidatos
o
o
o
independientes no aplica el principio de prevalencia del financiamiento público
sobre el privado (SUP-REC-193/2015; SUP-JRC-582/2015).
Tiempos en radio y televisión. Cada candidato independiente dispone de tiempo
en radio y televisión que solo puede ser utilizado para la difusión de sus mensajes
y, al igual que los partidos, tienen prohibido contratar o adquirir tiempo adicional en
estos medios (LEGIPE, artículos 412.1, 414.1 y 417.1). A diferencia de los partidos
políticos, los candidatos independientes solo disponen de tiempos en radio y
televisión para sus campañas y no en la etapa de obtención de apoyo ciudadano
(que podría ser el equivalente a las precampañas que acompañan los procesos
internos de los partidos) (LEGIPE, artículo 412.2).
Nombrar representantes. Los candidatos independientes pueden nombrar
representantes ante el INE o el Ople correspondiente y ante cada mesa directiva
de casilla, según la elección de que se trate (LEGIPE, artículo 396.1 y 397).
Derecho de réplica. Los candidatos independientes pueden ejercer este derecho
en los mismos términos que los candidatos de partido (INE/CG192/2016).
Propaganda de tres candidatos independientes que ganaron la elección en que
participaron: Jaime Rodríguez “El Bronco”, Pedro Kumamoto y Manuel Jesús Clouthier
Carrillo
Igual que los candidatos de partido, la principal obligación de los candidatos
independientes se concentra en presentar información sobre los recursos financieros,
públicos y privados, que tienen a su disposición durante su campaña y cómo los ejercen,
es decir informes de ingresos y egresos. Sin embargo, en este caso los candidatos
independientes tienen la obligación directa de presentar sus informes ante el INE, ya que
no hay una entidad que medie entre ellos y el Instituto, como un partido político (LEGIPE,
artículo 394.1, inciso n). Además, los candidatos independientes deben devolver al INE u
Ople correspondiente el monto total del financiamiento público para su campaña que no
hubieran utilizado (RF, artículo 222 Bis).[6]
Los candidatos independientes pueden participar en las elecciones federales y
locales, aunque el proceso de registro es más exigente que de los candidatos
de partidos y consta de cuatro etapas. Sus derechos y obligaciones son similares
a los de los candidatos de partidos.
Iniciativa ciudadana
La iniciativa ciudadana es un mecanismo que permite que un tema de interés entre los
electores sea discutido en el Congreso de la Unión. Debe ser presentada por un conjunto
de ciudadanos que al menos represente el 0.13% de la lista nominal de electores (LOCG,
artículo 130.1); puede versar sobre cualquier materia y referirse a uno o más
ordenamientos cuando exista conexidad en los temas (LOCG, artículo 130.2). Asimismo,
debe presentarse por escrito ante el presidente de la Cámara de Diputados o de
Senadores, dependiendo del tema, acompañada de los nombres y claves de credencial
de elector de los participantes, además de la información necesaria para mantener el
contacto con el representante (LOCG, artículo 131.1).
Si la iniciativa cumple con los requisitos, se seguirá el proceso legislativo ordinario. En
caso de no haber dictamen de las comisiones, una vez cumplidos los plazos que
establecen los reglamentos, el asunto se incluirá en el Orden del Día de la sesión
inmediata (LOCG, artículos 130.3 y 132). Para el dictamen sobre la iniciativa se debe
convocar al representante designado por el grupo de ciudadanos que la promueven, con
el propósito de que exponga el contenido de la propuesta, quien, además, podrá asistir a
las demás reuniones para conocer del desarrollo del proceso de dictamen, pudiendo
hacer uso de la voz hasta antes del inicio del proceso de deliberación y votación, ya que
estas son facultades exclusivas de los legisladores (LOCG, artículo 133).
El resultado de una votación en ambas Cámaras de la Unión relacionada con la iniciativa
ciudadana Ley 3 de 3 contra la corrupción
La iniciativa ciudadana puede ser presentada por ciudadanos en un número
equivalente al 0.13% de la lista nominal de electores y puede versar sobre
cualquier tema.
Consulta popular
La consulta popular en el ámbito federal es un mecanismo de participación ciudadana
que se usa para consultar al electorado sobre un asunto importante de la vida política y
social del país. Sin embargo, no todos los temas se pueden someter a consulta, ya que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece entre estas
prohibiciones los asuntos relacionados con los derechos humanos, los principios
democráticos de la República (laicidad, federalismo, libertad de configuración de las
entidades federativas, etcétera), la materia electoral, los ingresos y gastos del Estado, la
seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada
permanente (CPEUM, artículo 35, base VIII, numeral 3). Estas restricciones tienen sentido
en la medida que representan los fundamentos del Estado.
Dado que las restricciones a los temas que pueden ser sometidos a consulta están
contenidas en el texto constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es
la autoridad encargada de resolver sobre la constitucionalidad de la materia de consulta,
previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión (CPEUM, artículo 35, base
VIII, numeral 3).
En 2014, el PAN reunió firmas para solicitar una consulta popular sobre el salario
mínimo. Sin embargo, la SCJN declaró inconstitucional este tema por considerar que se
relacionaba con el tema de ingresos y gastos del Estado.
Los actores facultados para promover una consulta son los legisladores, el presidente de
la República o los ciudadanos (LFCP, artículo 12), en atención a las siguientes reglas:
o
Ciudadanos. Los ciudadanos deben presentar un escrito de intención ante el
Congreso de la Unión, y una vez acreditado el inicio del trámite pueden proceder a
recolectar la firma del 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de
electores (LFCP, artículos 12, fracción III, y 14). Si las firmas son autentificadas por
el INE y el tema es permitido, el Congreso deberá emitir la convocatoria para la
consulta popular (LFCP, artículo 28).
o
o
Presidente. El presidente presenta la solicitud de consulta ante el Congreso de la
Unión y, si el tema es permitido y ambas Cámaras aprueban la solicitud, se debe
expedir la convocatoria correspondiente (LFCP, artículo 26). El presidente puede
someter solamente una petición por cada jornada de consulta, es decir, una cada
tres años (LFCP, artículo 16).
Cámara de Diputados o de Senadores. La petición de consulta puede provenir
de alguna de las dos Cámaras del Congreso de la Unión, siempre que sea apoyada
por al menos el 33% de sus integrantes, en cuyo caso requiere ser aprobada por
ambas cámaras. Si el tema es permitido, el Congreso mismo deberá emitir la
convocatoria correspondiente (LFCP, artículos 12, fracción II, y 27).
Una vez aprobada la consulta, su organización y la promoción del voto para participar en
ella son facultades del INE (LFCP, artículo 35) y la lógica del desarrollo guarda mucha
similitud con la organización de una elección, por ejemplo: el INE es la única autoridad
facultada para promover la consulta y ningún otro actor puede contratar tiempos
comerciales para incidir en sus resultados; se debe desarrollar a la par de la jornada
electoral (es decir, cada tres años en todo caso), y pueden votar los mexicanos residentes
en el extranjero, aunque solo cuando la consulta coincida con la elección para presidente
de la República. Los resultados de la consulta serán obligatorios para el Estado cuando la
participación ciudadana, es decir el número de votos, sea mayor al 40% de los ciudadanos
inscritos en la lista nominal de electores (CPEUM, artículo 35, base VIII, numeral 2).
Las consultas populares pueden ser convocadas por el presidente de la
República, el 33% de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de
la Unión (aunque se requiere la aprobación de ambas), y por el 2% de los
ciudadanos inscritos en la lista nominal. El procedimiento de aprobación varía
de acuerdo con el actor que la promueve, pero siempre la SCJN verifica la
constitucionalidad del tema que trata y para que sea obligatoria debe contar
con el 40% de participación ciudadana.
[1] La Sala Superior del TEPJF ha establecido la convencionalidad del requisito de nacionalidad
mexicana para ser diputado federal o senador, ello debido a que los Estados pueden regular el derecho
a la participación en los asuntos de la vida pública atendiendo a sus circunstancias políticas, históricas,
jurídicas y culturales, siempre y cuando se lleve a cabo con parámetros objetivos (SUP-JDC1171/2017).
[2] Los precandidatos también tienen que cumplir con esta obligación para los ingresos y gastos de
sus precampañas.
[3] La Unidad de Medida y Actualización es la referencia económica en pesos para determinar la
cantidad del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales y locales, a partir de
la decisión de la Cámara de Diputados de desvincular estos cálculos del salario mínimo.
[4] El apoyo ciudadano se refiere a un número de firmas que deben obtener los aspirantes y que
justificarían su postulación, en el sentido de demostrar que existe un mínimo número de personas que
eventualmente apoyarían esa candidatura, lo cual tiene sentido en una democracia representativa.
[5] A nivel local el porcentaje de firmas requerido depende de la legislación de cada entidad federativa.
[6] Los partidos políticos tienen la misma obligación de devolver el financiamiento público para
campañas que no utilizaron. Esto no se mencionó entre las obligaciones de los candidatos de partido
ya que no es su obligación, sino de sus partidos.
2.3 ¿Cómo pueden participar los grupos vulnerables?
Las sociedades contemporáneas se enfrentan a un reto importante: construir una
ciudadanía incluyente en la que puedan participar, en igualdad de condiciones, todos sus
miembros. Por ello, una tarea primordial consiste en fomentar la participación de grupos
en situación de vulnerabilidad, como las mujeres, los pueblos y comunidades indígenas,
los inmigrantes y las minorías nacionales (Morales 2008, 13). Para lograr este objetivo, en
México se han establecido acciones afirmativas para estos colectivos sociales, es decir,
medidas temporales que tienen como propósito corregir una situación de desventaja
inmerecida e impedir que se reproduzca en el futuro (Barrère 2014, 49).
Participación política de la mujer
En México, a partir del año 2014, los partidos tienen la obligación constitucional de
integrar sus listas de candidatos con el 50% de mujeres y el 50% de hombres, respetando
siempre que, en cada fórmula de candidatos, titular y suplente sean del mismo
género (CPEUM, artículo 41, base I). Es importante señalar que este principio de paridad
de género fue precedido por cuotas de género desde 1996, estableciendo inicialmente la
obligación de no postular más del 70% de candidatos de un mismo género, porcentaje
que bajó al 60% en 2008 (González et al. 2016, 108-115).
La paridad de género tiene un ámbito de acción amplio si se considera que es aplicable
en los tres niveles de gobierno: federal, local y municipal, por ambos principios:
representación proporcional (RP) y mayoría relativa (MR). La paridad también aplica para
las fórmulas de candidaturas independientes, aunque en este caso, en beneficio del
empoderamiento de las mujeres, se permite que los candidatos masculinos tengan una
suplente femenina (SG-JDC-10932/2015; SUP-RAP-71/2016). En el nivel municipal, la
paridad debe respetarse de forma vertical (paridad en las planillas) y horizontal (paridad
en las candidaturas a presidente municipal). El INE y los Ople tienen la facultad de rechazar
el registro de listas de candidatos si el número de candidaturas no cumple con la paridad.
Los esfuerzos para garantizar la participación de las mujeres también incluyen los
siguientes mecanismos con el fin de hacerla efectiva.
Ilustración 3. Mecanismos que garantizan la paridad de género
Fuente: Elaboración propia con base en LEGIPE, artículos 14.4 y 234 y LGPP, artículo 3.5
Asimismo, cabe señalar que los partidos deben asegurar la participación efectiva de
ambos géneros en la integración de sus órganos de dirección (LGPP, artículos 3.3) y que
cada año deben destinar el 3% de su financiamiento público ordinario para actividades
que fortalezcan la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las
mujeres (LGPP, artículo 51.1, inciso a, fracción V).
En el siguiente video podrás observar cómo ha sido la evolución de la participación
política de las mujeres en México:
Video 3. Evolución de la participación de las mujeres en México
Haz clic en la imagen para ver el video
Para el proceso electoral 2017-2018, el INE determinó —y el TEPJF confirmó— una serie
de medidas que los partidos políticos deben cumplir para asegurar la efectiva
representación de las mujeres (INE/CG508/2017; SUP-RAP-726/2017):
Integrar sus listas de RP alternando las fórmulas de distinto género para garantizar
el principio de paridad hasta agotar cada lista.
o Tratándose de senadurías por el principio de RP, la lista debe estar encabezada
por una fórmula de mujeres.
o Respecto de diputaciones federales por el principio de RP, de las cinco listas por
circunscripción electoral, al menos dos deben estar encabezadas por fórmulas de
un mismo género.
o Tratándose de senadurías por el principio de MR, debe observarse el principio de
paridad vertical y horizontal. Es decir que la lista que los partidos políticos y
coaliciones registren en cada entidad federativa debe integrarse por una fórmula
de mujeres y otra de hombres (paridad vertical), y debe exigirse que en la mitad
de las entidades federativas se registre en primer lugar fórmulas integradas por
mujeres y en la otra mitad se postulen en primer lugar fórmulas compuestas por
hombres.
o
Lo anterior debido a que “la experiencia muestra que el género que encabeza la lista de
representación proporcional y, en el caso del Senado, la lista de mayoría relativa,
repercute en los números de la integración final del órgano. Es decir que, al estar casi la
totalidad de las listas encabezadas por personas del género masculino, los ejercicios de
asignación han dado como resultado que si a algún partido político se le asigna un
número non de diputaciones o senadurías de representación proporcional o se le asigna
una senaduría de primera minoría, la mayoría de las personas asignadas será del género
de la persona con la que empiece la lista. Incrementando con ello, la presencia de
hombres” (INE/CG508/2017).
Además, al resolver el asunto SUP-JDC-304/2018 Y ACUMULADOS, la Sala Superior
determinó que en la integración de las listas de representación proporcional es válido que
las personas que se autoadscriben a un género distinto al biológico ocupen el lugar de la
lista reservado para mujeres u hombres y que ello no vulnera el principio de paridad,
aunque se deben observar las circunstancias de cada caso para tener certeza sobre tal
adscripción.
La Sala Superior también afirmó que los partidos políticos tienen entre sus obligaciones
el cumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, por lo que no deben
preservar o reforzar los estereotipos de género que impidan o dificulten el desarrollo
pleno de los derechos político-electorales de las mujeres en el ámbito político (SUP-REP623/2018). En este sentido, señaló que el requisito de elegibilidad de tener un modo
honesto de vivir para contender por un cargo de elección popular (por primera vez o de
forma consecutiva) puede no acreditarse cuando la o el aspirante ha cometido actos de
violencia política por razones de género, ya que ello contraviene los principios del sistema
democrático mexicano (SUP-REC-531/2018).
Además, al resolver el asunto SUP-JDC-304/2018 Y ACUMULADOS, la Sala Superior
determinó que en la integración de las listas de representación proporcional es válido que
las personas que se autoadscriben a un género distinto al biológico ocupen el lugar de la
lista reservado para mujeres u hombres y que ello no vulnera el principio de paridad,
aunque se deben observar las circunstancias de cada caso para tener certeza sobre tal
adscripción.
La Sala Superior también afirmó que los partidos políticos tienen entre sus obligaciones
el cumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, por lo que no deben
preservar o reforzar los estereotipos de género que impidan o dificulten el desarrollo
pleno de los derechos político-electorales de las mujeres en el ámbito político (SUP-REP623/2018). En este sentido, señaló que el requisito de elegibilidad de tener un modo
honesto de vivir para contender por un cargo de elección popular (por primera vez o de
forma consecutiva) puede no acreditarse cuando la o el aspirante ha cometido actos de
violencia política por razones de género, ya que ello contraviene los principios del sistema
democrático mexicano (SUP-REC-531/2018).
En México existe la paridad de género en la postulación de candidaturas a nivel federal,
local y municipal, la cual se protege observando que las fórmulas de candidatos sean del
mismo género, que exista alternancia en las lista de RP y que los partidos no postulen
únicamente mujeres en sus distritos perdedores.
Participación política de las comunidades indígenas
En México, durante mucho tiempo los pueblos y comunidades indígenas han enfrentado
una situación de opresión y marginación política, económica, social y cultural por
cuestiones estructurales e históricas. Sin embargo, no fue sino hasta la reforma
constitucional de 2001 cuando las demandas de reconocimiento político impactaron en
el sistema político mexicano. Con esta reforma se impulsó el tema de la representación
política y la autonomía de las comunidades indígenas mediante dos mecanismos que
favorecen su participación política: el autogobierno y los distritos indígenas.
El autogobierno se refiere a la capacidad de las comunidades originarias para regirse por
sus propias reglas en materia política y electoral. Así, los pueblos y las comunidades
indígenas pueden elegir a sus autoridades o representantes mediante su sistema
normativo interno, respetando la regulación de cada entidad federativa (CPEUM, artículo
2, apartado A, fracción III). El TEPJF ha señalado que el derecho de autogobierno
comprende: 1) el reconocimiento, mantenimiento y defensa de la autonomía de los
citados pueblos para elegir a sus autoridades o representantes acorde con sus usos y
costumbres y respetando los derechos humanos de sus integrantes; 2) el ejercicio de sus
formas propias de gobierno interno, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y
prácticas tradicionales, a efecto de conservar y reforzar sus instituciones políticas y
sociales; 3) la participación plena en la vida política del Estado, y 4) la intervención efectiva
en todas las decisiones que les afecten y que son tomadas por las instituciones estatales,
como las consultas previas con los pueblos indígenas en relación con cualquier medida
que pueda afectar a sus intereses (Jurisprudencia 19/2014 COMUNIDADES INDÍGENAS.
ELEMENTOS QUE COMPONEN EL DERECHO DE AUTOGOBIERNO).
Es importante destacar que el sistema para renovar a sus autoridades no es el mismo para
todas las comunidades; la diferencia radica en los requisitos para el desempeño de los
cargos, las formas de los procesos de nombramiento y el cambio de autoridades (Singer
2013, 18).
Al respecto, el TEPJF ha establecido que el Ople correspondiente tiene la obligación de
proveer lo necesario para que los pueblos y comunidades indígenas lleven a cabo la
renovación de sus autoridades (Jurisprudencia 15/2008 COMUNIDADES INDÍGENAS. LA
AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS
ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (LEGISLACIÓN DE OAXACA). En este sentido, la
autoridad administrativa electoral debe realizar las consultas respectivas a la comunidad,
para determinar si la mayoría de sus integrantes optan por celebrar elecciones mediante
el sistema de “usos y costumbres”, también conocido como sistema normativo interno,
cuyo resultado deberá someterse al congreso de la entidad federativa, con el fin de que
emita el decreto que conforme a derecho corresponda (Tesis XLII/2011 USOS Y
COSTUMBRES. A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL CORRESPONDE
CONSULTAR A LA COMUNIDAD, SI OPTA POR CELEBRAR ELECCIONES BAJO ESE
RÉGIMEN Y SOMETER EL RESULTADO AL CONGRESO DEL ESTADO).
El 3 de mayo de 2015 la comunidad de Cherán eligió a 12 concejales
Por otra parte, los distritos indígenas dan la posibilidad de reconocer como distritos
uninominales secciones territoriales que concentran población indígena para garantizar
su representación (CPEUM 2001, artículo transitorio tercero). En la redistritación de 2005,
el Instituto Federal Electoral (IFE) conformó distritos indígenas cuando el 40% de la
población o más se auto-adscribió como tal; con la colaboración de la Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, se identificaron 650 municipios del país con
miembros de pueblos o comunidades indígenas y se conformaron 28 distritos indígenas
federales (IFE s/a, 34). En 2017 se mantuvo este número de distritos, aunque hubo una
variación
en
la
conformación,
como
se
señala
a
continuación
(INE/CG59/2017; INE/CG508/2017):
Tabla 2. Comparativo de distritos federales indígenas 2005 y 2017
Entidad federativa
Campeche
Chiapas
Guerrero
Hidalgo
Estado de México
Oaxaca
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potosí
Veracruz
Yucatán
Total
2005
1
4
1
2
1
8
3
1
1
3
3
28
Número de distritos indígenas
2017
5
2
2
7
4
1
1
3
3
28
Fuente: Elaboración propia con base en IFE s/a, 35; INE/CG508/2017
Para el proceso electoral 2017-2018, los distritos se clasificaron con base en el porcentaje
de población indígena que los conforman INE/CG508/2017):
o
o
o
De 40% a 50%: 10 Distritos.
De 50% a 60%: 5 Distritos.
Más del 60%: 13 Distritos.
Como medida para asegurar la representación indígena, la Sala Superior del TEPJF
determinó que, para el proceso electoral 2017-2018, en los 13 distritos electorales con
más del 60% de población indígena los partidos políticos deben postular únicamente
fórmulas de ciudadanos que se autoadscriban como tal. Para garantizar la eficacia de esta
medida, los partidos políticos deben acreditar de forma objetiva la autoadscripción de sus
candidatos para que no quede duda de que la autoconciencia está justificada y de que
existe un vínculo con la comunidad, lo cual se podría comprobar con la prestación de
servicios comunitarios, la participación en reuniones de trabajo para resolver los
problemas de la comunidad y siendo representante de alguna comunidad o asociación
indígena que tenga el propósito de mejorar o conservar sus instituciones (SUP-RAP726/2017).
La reforma constitucional de 2001 reconoció a los pueblos y comunidades indígenas el
derecho de regirse por sus propios sistemas normativos en cuestiones políticas,
económicas, sociales y culturales. Pero también pueden participar en la toma de
decisiones colectivas a través de los distritos electorales federales indígenas, que tienen
como propósito fortalecer su representación en la Cámara de Diputados.
Participación política de los migrantes
El fenómeno migratorio en México ha ido en incremento desde finales del siglo XIX,
manteniéndose continuo hasta la actualidad debido a cuestiones principalmente
económicas. Sustancialmente el flujo de migración tiene como destino Estados Unidos;
tan solo para el año 2012, los mexicanos en el país vecino del norte sumaban 33.7
millones.
Sin embargo, hablar de la representación de los migrantes en los órganos decisionales y
de gobierno de México, como parte de la población mexicana, es un tema que pareció
hacerse visible apenas en la década de los 90, a la luz de la globalización, y que cobró
mayor relevancia en 2005, con la aprobación del voto en el extranjero, tema que se
explicará en el siguiente apartado. Después de lograr el derecho a votar, los grupos
migrantes demandaron el derecho a ser votados. Este derecho todavía no se reconoce a
nivel federal, pero en dos entidades federativas[7] –Guerrero y Zacatecas– hay uno o dos
escaños reservados para migrantes en el congreso local.
Guerrero y Zacatecas son los únicos estados donde existen escaños exclusivos para
diputados migrantes. A nivel federal no existe tal figura.
[7] También había un diputado migrante en Chiapas hasta que se eliminó por la Reforma Integral a la
Constitución Política de Chiapas del 29 de diciembre de 2016.
2.4 ¿Quién puede votar?
La CPEUM señala que en las elecciones pueden votar todos los ciudadanos mexicanos,
siendo estos los varones y mujeres con la nacionalidad mexicana que hayan cumplido 18
años y tengan un modo honesto de vivir (CPEUM, artículos 34 y 35), además de estar
inscritos en el padrón electoral y contar con la credencial para votar vigente (LEGIPE,
artículo 9.1). Sin embargo, el derecho a votar puede suspendérsele a un ciudadano al estar
sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, durante la purga de
una condena o por estar prófugo de la justicia, entre otros supuestos (CPEUM, artículo
38).
Padrón electoral, lista nominal y credencial para votar
Como ya observaste, existen tres instrumentos indispensables para ejercer el derecho al
voto en México: estar registrado en el padrón electoral, contar con una credencial para
votar vigente y formar parte de la lista nominal.
El padrón electoral del Registro Federal de Electores es la lista donde se encuentran
registrados los nombres de los ciudadanos que realizaron solicitud individual ante el INE
para obtener su credencial para votar y que, cumpliendo los requisitos constitucionales y
legales, tienen derecho a que les sea expedida. Este instrumento contiene la información
básica de los ciudadanos: nombre(s) y apellidos, lugar y fecha de nacimiento, edad, sexo,
domicilio y ocupación. El padrón agrupa los ciudadanos en dos secciones, la de
ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero (LEGIPE,
artículos 128 y 132.1).
Por su parte, la credencial para votar con fotografía es el documento, expedido por el INE,
indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto (LEGIPE, artículo
131.2). Entre la información mínima que debe contener se encuentran: el nombre
completo del ciudadano, su entidad federativa, municipio, localidad, sección electoral,
domicilio, firma, huella digital, así como los años de emisión y expiración (LEGIPE, artículo
156).
El INE tiene la atribución de determinar el modelo de credencial para votar y a partir de
2013 debe consultar por escrito a los ciudadanos para que estos definan si desean que
su domicilio sea visible o si prefieren que aparezca de forma encriptada, ello con el
propósito de proteger sus datos personales (IFE/CG292/2013; LEGIPE, artículo 156.4).
Para solicitarla y obtenerla, los ciudadanos deben acudir a las oficinas o módulos del INE,
su vigencia es de 10 años (LEGIPE, artículo 136.1). Las personas que no cuenten con la
credencial para votar solo pueden votar el día de la jornada electoral con una resolución
del TEPJF que indique su derecho a votar sin contar con la credencial, producto de la
tramitación de un Juicio para la protección de los Derechos político-electorales del
Ciudadano (JDC), que estudiarás en la Unidad 5.
Finalmente, la lista nominal de electores es una base de datos que contiene la relación
del nombre y fotografía de los ciudadanos que cuentan con su credencial para votar
vigente, ordenados alfabéticamente, por distrito y sección electorales (LEGIPE, artículo
147). Es el documento en el cual, el día de la jornada electoral, se verifica que el ciudadano
pueda votar y en el que se registra la emisión de su voto, por ello a los funcionarios de
casilla se les entrega la lista por sección electoral.
Mientras en el padrón electoral se encuentran registrados todos los ciudadanos que
solicitaron su credencial para votar, en la lista nominal solo aparecen las personas con
derecho para emitir su voto el día de la elección. Por ejemplo, en 2017 el padrón electoral
contó con 87,317,602 registros, en tanto la lista nominal nacional tenía 85,953,712
registros (INE 2017). Por esta razón, el INE suele hacer campañas dirigidas a los
ciudadanos en el marco de un proceso electoral, para que, con independencia de que ya
estén registrados en el padrón, verifiquen que aparecen en la lista nominal y así estén en
posibilidades de votar el día de la jornada electoral.
Anverso y reverso de la nueva credencial para votar y lista nominal del INE
El padrón electoral contiene los nombres de los mexicanos que cumplen con los requisitos
formales para votar y que tienen derecho a que les sea expedida la credencial para votar,
en tanto la lista nominal contiene la relación del nombre y fotografía de los ciudadanos
que cuentan con su credencial para votar vigente –la identificación única que expide el
INE–, ordenados alfabéticamente.
Mexicanos en el extranjero
Los ciudadanos mexicanos que residan en el extranjero tienen el derecho a votar para la
elección de presidente y senadores y, si así lo determina la legislación local
correspondiente, para gobernador o jefe de gobierno de su entidad de origen (LEGIPE,
artículo 329.1).
Para ejercer este derecho, los mexicanos en el exterior deben solicitar su inscripción en el
padrón electoral y en la lista nominal de los ciudadanos residentes en el extranjero, así
como manifestar su domicilio en el exterior al que se le harán llegar la o las boletas
electorales (LEGIPE, artículo 330.1). En razón de lo anterior, la ley determina que el INE
pondrá a disposición de los interesados los formatos de solicitud de inscripción en el
padrón electoral y en la lista nominal a partir del 1 de septiembre y hasta al 15 de
diciembre del año previo al de la elección (LEGIPE, artículo 334.1). Sin embargo, los
lineamientos emitidos por el INE para el proceso electoral de 2017-2018 extienden el
plazo de solicitud de inscripción hasta el 31 de marzo (INE 2017a, 14).
Los ciudadanos mexicanos que cumplan con los requisitos deben entregar su solicitud de
inscripción a más tardar el 15 de diciembre del año previo a la elección correspondiente
(LEGIPE, artículo 331.1). Es obligación del INE permitir que los mexicanos en el extranjero
se inscriban en el padrón electoral, por lo que tiene que facilitar la recepción de esta
solicitud desde el extranjero (LEGIPE, artículo 133.3).
Los mexicanos que viven en otro país tienen el derecho de votar en algunas
elecciones federales y locales. Para poder ejercer este derecho deben inscribirse
en el padrón electoral y en la lista nominal para residentes en el extranjero.
2.5 ¿Cómo se puede votar?
Las mesas directivas de casilla (MDC) son los órganos facultados para recibir la votación
y realizar el escrutinio y cómputo en cada una de las secciones electorales en que se
dividen los 300 distritos federales uninominales (LEGIPE, artículo 81.1).
Al espacio donde se encuentra ubicada la MDC y las mamparas para votar se le denomina
casilla. Es necesario instalar una casilla por cada 750 electores, por lo que, cuando la
sección electoral tiene más ciudadanos, se pueden instalar las casillas que sean necesarias,
llamadas contiguas (por su proximidad en su ubicación), y se divide la lista nominal de
electores en orden alfabético (LEGIPE, artículo 253.3). En el caso de las elecciones locales
concurrentes con la federal, se debe integrar una casilla única para ambas elecciones
(LEGIPE, artículo 253.1).
La ubicación de las casillas debe garantizar los principios rectores de las elecciones y del
voto, por lo que el INE es quien evalúa los lugares y los elige con base en el siguiente
orden de prioridad: escuelas, oficinas públicas, lugares públicos y domicilios particulares
(CPEUM, artículo 41, base V, apartado B; LEGIPE, artículos 255.2 y 256; RE, artículo 230.1).
Además, las casillas deben instalarse por lo menos a 50 metros de distancia de oficinas
de órganos de partidos políticos, agrupaciones políticas o casas de campaña de los
candidatos, así como de los límites de la sección electoral en que estén instaladas (LEGIPE,
artículo 255.3; RE, artículo 230.3).
Las MDC se integran con un presidente, un secretario, dos escrutadores y tres suplentes
generales, pudiendo aumentar el número de secretarios y escrutadores si se celebran
elecciones concurrentes o consultas populares (LEGIPE, artículos 82.1 y 82.2). El INE
nombra los ciudadanos integrantes de las MDC mediante un procedimiento de
insaculación, que es una suerte de sorteo (LEGIPE, artículos 8.1 y 254). Los partidos
políticos nacionales y locales, así como los candidatos independientes, pueden acreditar
a representantes ante cada MDC hasta 13 días antes de la jornada electoral (LEGIPE,
artículo 259.1; RE, artículo 255).
La reforma electoral de 2014 adelantó un mes el inicio de los procesos electorales y, con
ello, de la jornada electoral, es decir que la elección se lleva a cabo el primer domingo de
junio, mientras que antes de la reforma esta se celebraba el primer domingo de julio
(LEGIPE, artículo 273.2; Cofipe, artículo 210.4). Sin embargo, en la reforma también se
consideró que, como excepción, las elecciones generales federales y las elecciones locales
concurrentes de 2018 se llevarán a cabo el primer domingo de julio (LEGIPE, décimo
primero artículo transitorio).
Con el propósito de que la votación pueda iniciar puntualmente a las 8:00 horas, la
instalación de la casilla el día de la jornada electoral comienza a las 7:30 horas, pero en
ningún caso está permitido recibir la votación antes de las 8:00 horas (LEGIPE, artículos
208.2, 273.2 y 273.6).
Existe la posibilidad de que la instalación de la casilla se retrase por la falta de alguno de
los integrantes de la MDC, en cuyo caso, si a las 8:15 horas de la jornada electoral falta
alguno de los funcionarios nombrados por el INE, entonces se debe recorrer el orden de
nombramiento usando a los suplentes; si aun así faltaran funcionarios, se podría designar
a los electores que se encuentren en la fila para votar (LEGIPE, artículo 274.1). Para conocer
más sobre el proceso de sustitución, observa el siguiente video:
Video 4. La integración de la mesa directiva de casilla
Haz clic en la imagen para ver el video
Una vez que la MDC está integrada debidamente, los ciudadanos pueden emitir su voto.
Para ello, el presidente de la MDC debe revisar la credencial para votar del ciudadano y
el secretario debe verificar que está en la lista nominal; hecho esto, el presidente le
entrega las boletas al elector para que vote en las mamparas ubicadas para ello[8] y
deposite las boletas dobladas en las urnas correspondientes. Después, el secretario debe
marcar en la lista nominal que el ciudadano votó (con un sello), marcar su credencial para
votar e impregnar líquido indeleble en su dedo, para lo cual se puede apoyar de uno de
los escrutadores. Finalmente, se le debe entregar su credencial para votar al ciudadano
(LEGIPE, artículos 278 y 279). La ley también establece que aquellos electores que no
sepan leer o que se encuentren impedidos físicamente para marcar sus boletas, pueden
ser asistidos por una persona de su confianza que les acompañe (LEGIPE, artículo 279.2).
En el siguiente video se ejemplifica la recepción del voto.
Video 5. La recepción de votos
Haz clic en la imagen para ver el video
Una vez iniciada la votación no puede suspenderse, sino por causa de fuerza mayor, hasta
el cierre de la casilla, lo cual debe suceder a las 18:00 horas. Pero si a esa hora todavía hay
electores formados para votar afuera de la casilla, la ley determina que esta se debe cerrar
una vez que quienes estuvieran formados a las 18:00 horas hayan votado. La única razón
por la que podría cerrar antes la casilla es en el caso de que todos los electores que
aparecen en la lista nominal ya hubiesen votado (LEGIPE, artículos 277.2 y 285).
Las mesas directivas de casilla (MDC) se integran por ciudadanos nombrados por el INE,
que están facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo. También
pueden estar presentes los representantes de los partidos políticos y los candidatos
independientes. El día de la elección la votación inicia a partir de las 8:00 horas, en cuanto
esté instalada la casilla correspondiente, y cierra a las 18:00 horas, o bien, cuando hayan
votado todos los ciudadanos que estén formados a esa hora.
Voto en casillas especiales
Los ciudadanos debidamente registrados que no se encuentren en su domicilio el día de
la elección pueden votar en casillas especiales, aunque, dependiendo de su ubicación, no
siempre tienen derecho a participar en la totalidad de las elecciones. Es decir, entre más
lejos se encuentren del domicilio que registraron ante el INE, menos posibilidades tendrán
de participar en todas las elecciones que se estén llevando a cabo. Los consejos distritales
del INE pueden determinar la instalación de hasta diez casillas especiales en cada distrito
electoral donde la MDC dispondrá de 750 boletas para los electores —más las
correspondientes para los miembros de la mesa directiva de casilla y los representantes
de los partidos y candidatos independientes— y de medios informáticos para verificar
que el ciudadano se encuentra en la lista nominal de electores (LEGIPE, artículo 258.1,
258.3; RE, artículos 247 y 248).
El elector que quiere votar en una casilla especial, además de exhibir su credencial para
votar, debe mostrar el pulgar derecho para constatar que no ha votado en otra casilla
(LEGIPE, artículo 284.1, inciso a). Los supuestos en los que el elector podrá votar en estas
casillas, se muestran en las siguientes ilustraciones:
Ilustración 4. Votación de electores fuera de su sección electoral
Elaboración propia con base en LEGIPE, artículo 284.2
Pueden instalarse hasta diez casillas especiales en cada distrito electoral para la recepción
del voto de los electores que se encuentren fuera de la sección correspondiente a su
domicilio el día de la elección.
Voto de los mexicanos en el extranjero
La ley establece tres medios distintos para que los mexicanos voten desde el extranjero:
por correo postal, mediante la entrega de la boleta en forma personal en los módulos
que se instalen en las embajadas o consulados en el país donde viven y por vía
electrónica (LEGIPE, artículo 329.2). Este último también se conoce como "Sistema del
Voto Electrónico por Internet para Mexicanos Residentes en el Extranjero" y se encuentra
aún en desarrollo por parte del INE, que es la autoridad responsable de implementarlo y
evaluarlo, por lo que todavía no es una realidad para las elecciones federales
(INE/CG770/2016). En caso de adoptarse la opción electrónica para las elecciones de 2018,
el sistema implementado tendría que asegurar total certidumbre de la elección del
votante, por lo que se deberán tomar en cuenta elementos de seguridad que garanticen
que quien emite el voto sea el ciudadano mexicano residente en el extranjero, que no
pueda emitir más de un voto, que el sufragio sea libre y secreto, y que se garantice la
efectiva emisión, transmisión, recepción y cómputo del voto emitido (LEGIPE, artículos
329.3 y 341.3).
Cada ciudadano debidamente registrado debe recibir del INE, por medio postal, la boleta
electoral, la documentación y demás material necesarios para el ejercicio de su voto. El
envío de estos materiales debe terminar a más tardar el 20 de abril del año de la elección
de acuerdo con la ley, pero en el proceso de 2017-2018 el INE determinó que concluya
hasta el 21 de mayo de 2018 (LEGIPE, artículos 340.3 y 340.4; INE 2017b, 12).
Recibida la boleta electoral, el ciudadano debe ejercer su derecho al voto de manera libre,
secreta y directa, marcando el candidato o candidata de su preferencia (LEGIPE, artículo
341.1). Una vez que haya votado, debe doblar e introducir la boleta electoral en el sobre
que le haya sido remitido, cerrándolo de tal manera que asegure la secrecía de su voto.
Este sobre debe ser enviado al INE, por correo certificado lo antes posible, o bien, ser
entregado en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados de México en
el extranjero a más tardar el domingo anterior al de la jornada electoral (LEGIPE, artículo
342).
Serán considerados votos válidos emitidos en el extranjero aquellos que reciba el INE
hasta 24 horas antes del inicio de la jornada electoral, si es que el envío se realiza por vía
postal o en forma presencial en los módulos instalados en embajadas o consulados, o
bien hasta las 18:00 horas del día de la jornada electoral, si el envío se realiza por medios
electrónicos (LEGIPE, artículo 345.1).
Los mexicanos que viven en el extranjero pueden votar por correo mediante la entrega
de la boleta en forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas y
consulados, o bien por correo postal. Para considerarse válidos, estos votos deben ser
recibidos por el INE al menos 24 horas antes del inicio de la jornada electoral. Asimismo,
la ley prevé que se implemente el voto electrónico, aunque el sistema aún está en
desarrollo por parte del INE.
Cómputo de los votos
Una vez que se cierra la votación, los integrantes de la mesa directiva de casilla (MDC)
realizan el escrutinio y cómputo de los votos recibidos, procedimiento que consiste en
determinar el número de votos emitidos a favor de cada uno de los partidos o candidatos
(LEGIPE, artículo 288.1). Para ello, es importante que sepas qué son el voto válido y el voto
nulo.
Un voto es válido cuando el elector marca un solo recuadro en el que se contiene el
emblema de un partido político, el de dos o más partidos coaligados, o bien el emblema
o nombre de un candidato independiente (LEGIPE, artículos 291 y 436). Por el otro lado,
un voto es nulo cuando las boletas no tienen marcado ningún cuadro de los antes
descritos o cuando se marcan dos o más cuadros de partidos que no están coaligados
(LEGIPE, artículo 288.2). Para el proceso electoral federal de 2018, el Consejo General del
INE determinó que si los ciudadanos escribían siglas, abreviaturas, apodos, sobrenombres
o motes de los candidatos en la boleta, aun cuando ello cubriera una parte considerable
de esta, debían considerarse como votos válidos si quedaba clara la intención de su voto
(INE/CG515/2018). En la siguiente imagen se muestran ejemplos de votos válidos y votos
nulos para el proceso electoral de 2014-2015.
Infografía explicando cuáles votos se consideran válidos y nulos
Haz clic en la imagen para agrandarla
Si bien la ley es clara al señalar cuándo un voto es válido o nulo, en los ejemplos que
acabas de observar pareciera que hay casos en que no es fácil advertir esta distinción. Al
respecto conviene mencionar que el TEPJF ha colaborado a acotar este criterio de
identificación mediante sus resoluciones. Solo por citar algunas, puedes consultar los
siguientes incidentes de calificación de votos reservados: SUP-JIN-207/2006, SUP-JIN11/2012 y la Tesis XXV/2008 VALIDEZ DEL SUFRAGIO. NO SE DESVIRTÚA CUANDO EN LA
BOLETA ELECTORAL ES OBJETIVA LA INTENCIÓN DEL ELECTOR (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE PUEBLA).
El escrutinio y cómputo de los votos recibidos se realiza en el siguiente orden (LEGIPE,
artículo 289.1):
o
o
o
o
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
Senadores
Diputados
Consulta popular
En el siguiente video se ejemplifica el escrutinio y cómputo en una casilla.
Video 6. Escrutinio y cómputo del voto
Haz clic en la imagen para ver el video
Una vez concluido el escrutinio y el cómputo de todas las elecciones se levanta el acta de
escrutinio y cómputo de cada una (LEGIPE, artículo 294.1). Es importante señalar que los
votos de los mexicanos que residen en el extranjero son contados en México por mesas
de escrutinio y cómputo especiales, integradas por un presidente, un secretario y dos
escrutadores (con dos suplentes generales por mesa), que tienen como sede un local
único en Ciudad de México (LEGIPE, artículo 346). Estas mesas de escrutinio y cómputo
se instalarán a las 17:00 horas del día de la jornada electoral para que a las 18:00 horas
inicie el escrutinio y cómputo de la votación emitida en el extranjero, atendiendo a las
reglas previstas en la ley para las casillas que reciben la votación nacional (LEGIPE, artículo
347.1).
El miércoles siguiente a la jornada electoral, los consejos distritales sesionan a partir de
las 8:00 horas para hacer el cómputo distrital de cada una de las elecciones (LEGIPE,
artículo 310.1). Este cómputo se realiza de forma sucesiva e ininterrumpida con base en
los resultados anotados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas instaladas en
el distrito electoral (LEGIPE, artículos 309.1 y 310.2).
En el cómputo distrital es posible llevar a cabo un recuento de votos de alguna o varias
casillas, que implica abrir los paquetes y volver a contar voto por voto, cuando se presente
alguna de las siguientes condiciones (LEGIPE, artículo 311.1, inciso d):
o
o
o
Que existan errores o inconsistencias evidentes en los distintos elementos de las
actas que no puedan corregirse o ser aclaradas con otros elementos.
Que el número de votos nulos sea mayor a la diferencia entre el primero y el
segundo lugar.
Que todos los votos se hayan emitido a favor de un mismo candidato.
También es posible llevar a cabo el recuento de todas las casillas de un distrito en los
casos en que exista indicio de que la diferencia entre el candidato supuestamente
ganador de la elección en el distrito y el segundo lugar sea igual o menor al 1%, y exista
petición expresa del representante del partido que postuló al candidato en segundo lugar.
Este recuento lo puede solicitar el representante del partido al inicio del cómputo distrital,
teniendo como indicio la sumatoria total de la votación de casillas en el distrito a partir
de los resultados de las actas de escrutinio y cómputo, o bien al concluir el cómputo
distrital y que se tenga certeza de que la diferencia de votos entre el primero y el segundo
lugar es igual o menor a un punto porcentual (LEGIPE, artículo 311.2 y 311.3).
Después de cerrar la votación, los integrantes de la mesa directiva de casilla (MDC)
realizan el escrutinio y cómputo de los votos y el miércoles siguiente a la jornada electoral,
los consejos distritales realizan el cómputo distrital de todas las elecciones celebradas. Un
voto es válido cuando el elector marca un solo recuadro en el que se contiene el emblema
de un partido político, el de dos o más partidos coaligados, o bien el emblema o nombre
de un candidato independiente. En cambio, un voto es nulo cuando las boletas no tienen
marcado ningún cuadro de los antes descritos o cuando se marcan dos o más cuadros de
partidos que no están coaligados.
[8] En el caso de las elecciones legislativas, el voto que emita el ciudadano por un partido político
cuenta tanto para la elección de mayoría relativa, como para la asignación de escaños por
representación proporcional.
Cuando hay una coalición, en la boleta electoral aparecen de manera separada los emblemas de los
partidos coaligados, por lo que el elector tiene dos opciones: puede marcar todos los recuadros de los
partidos en coalición, o bien, elegir solo algunos recuadros de los partidos que la integran. Por
cualquiera de las dos opciones, el voto contará como uno en favor del candidato coaligado bajo el
sistema de mayoría relativa (LGPP, artículo 87.13).
Sin embargo, en el caso del sistema de representación proporcional, si el elector marca solo uno de
los recuadros de la coalición, contará como un voto para ese partido, mientras que si marca más de
un emblema, el voto se distribuirá igualitariamente entre los partidos marcados (LEGIPE, artículo 311.1,
inciso c).
Unidad 3. Autoridades en materia electoral
Introducción
La gobernanza electoral es el conjunto extenso de actividades que crea y mantiene el
marco institucional en el cual se desarrollan los comicios y la competencia electoral y
opera en tres niveles (Mozaffar y Schedler 2003, 80, 82 y 86):
o
o
o
La elaboración de reglas. Además de las reglas del sistema electoral, es necesario
establecer reglas específicas para cada actividad relacionada con la celebración de
elecciones.
La aplicación de reglas. El desarrollo de una compleja serie de actividades
interdependientes orientadas a sentar una base institucional estable para la votación y la
competencia electoral.
La resolución de conflictos. Implica la resolución imparcial, expedita y pacífica de los
conflictos que surgen durante las elecciones.
Estas actividades pueden ser realizadas por una sola autoridad o por varias, por ejemplo,
separando las actividades administrativas de las actividades jurisdiccionales (IDEA 2014,
5-6).
Asimismo, cabe señalar que existen tres modelos de autoridades electorales: el modelo
gubernamental, el independiente y el mixto. Las autoridades gubernamentales, como es
fácil deducir, dependen de alguno de los poderes de la Unión y entre sus miembros hay
representantes gubernamentales (secretarios de Estado, representantes del Poder
Legislativo, etcétera) (Mozaffar y Schedler 2003, 92). Las autoridades independientes son
aquellas que no están adscritas al Poder Ejecutivo, ni tienen en su estructura orgánica a
funcionarios de alguno de los otros poderes, además de que ejercen un presupuesto
propio. Finalmente, las autoridades electorales con un modelo mixto cuentan con una
estructura compuesta por dos organismos: uno de organización, que suele depender del
Poder Ejecutivo, y otro de vigilancia, que es independiente (Mozaffar y Schedler 2003,
92; IDEA 2014, 7).
En México, todas las autoridades electorales son independientes y existe una distinción
entre las autoridades administrativas electorales y las autoridades jurisdiccionales
electorales. Como se adelantó en la Unidad 2, la función administrativa se ejerce en el
ámbito federal por el Instituto Nacional Electoral (INE), mientras que a nivel local compete
a los Organismos Públicos Locales (Ople). La función jurisdiccional corresponde al
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en el ámbito federal, y a los
tribunales electorales de las entidades federativas, para el ámbito local. La Suprema Corte
de Justicia de la Nación (SCJN) también tiene algunas facultades en materia electoral, pero
estas se explicarán en la Unidad 4. Finalmente, atender los delitos electorales es función
de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), que ha estado
adscrita a la Procuraduría General de la República y que continuará formando parte de
ella cuando se transforme en la Fiscalía General.
La siguiente presentación reseña las principales características de cada una de estas
autoridades:
Presentación 1. Las autoridades electorales
Haz clic en la imagen para ver la presentación
3.1 ¿Qué es el INE y qué hace?
El Instituto Nacional Electoral (INE) es un organismo público autónomo, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de organizar las elecciones
federales, es decir, los procesos para renovar al presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, así como los legisladores de la Cámara de Diputados y la Cámara de
Senadores que integran el Congreso de la Unión (CPEUM, artículo 41, base V, apartado
A). Además, desde 2014 el INE adquirió competencia respecto a varios aspectos de las
elecciones locales.
Edificio sede del INE en Ciudad de México
Integración del INE
La estructura del INE está dividida en cuatro tipos de órganos: de dirección; ejecutivos y
técnicos; de vigilancia; y de control (Soriano y Gilas 2018, 39-61). Ya que el INE es una
autoridad de competencia nacional, todos sus órganos, excepto el de control, tienen una
estructura nacional que se replica a nivel local y distrital, como se muestra en la siguiente
ilustración:
Ilustración 1. Estructura del INE
Fuente: TEPJF 2016, 30
Haz clic en la imagen para agrandarla
A continuación se explican algunas particularidades sobre cada uno de los tipos de
órganos:
o
Órganos de dirección. Son los responsables de asegurar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales, de establecer lineamientos y de emitir las
resoluciones
en
los
ámbitos
de
competencia
del
INE.
El órgano superior de dirección del INE es el Consejo General, integrado por 11
consejeros con voz y voto —de los cuales uno es el consejero presidente— además
de otros integrantes con voz pero sin voto, a saber: consejeros del Poder
Legislativo, representantes de los partidos políticos nacionales y un secretario
ejecutivo. El procedimiento de nombramiento de los 11 consejeros consiste en la
emisión de una convocatoria por parte de la Cámara de Diputados, la evaluación
de los aspirantes por parte de un comité técnico y la designación a cargo de la
misma Cámara de Diputados (CPEUM, artículo 41, base V, apartado A; LEGIPE,
artículo 36.1). Los consejeros electorales tienen una duración en el cargo de nueve
años, sin posibilidad de reelección, y deben ser renovados de forma escalonada
(LEGIPE,
artículo
36.6).
Además del Consejo General del INE, existen 32 consejos locales, uno por cada
entidad federativa, y 300 consejos distritales, uno por cada distrito electoral
uninominal (LEGIPE, artículos 61.1 y 71.1). Todos los órganos tienen una
o
o
o
integración colegiada, como sucede con el Consejo General, es decir, se
componen por consejeros y representantes de los partidos.
Órganos ejecutivos y técnicos. Son los responsables permanentes de realizar
las tareas técnicas y administrativas necesarias para la preparación, organización
y desarrollo de los procesos electorales. Es decir, estos órganos se encargan de
implementar las decisiones de los órganos de dirección para el adecuado
funcionamiento del Instituto. De manera similar que los órganos de dirección, hay
una Junta General Ejecutiva, 32 juntas locales y 300 juntas distritales, así como
múltiples unidades técnicas encargadas de realizar funciones de apoyo con base
en los acuerdos y resoluciones de los órganos de dirección.
Órganos de vigilancia. Son los responsables de dar seguimiento preciso a las
tareas de integración, depuración y actualización del padrón electoral. Estos
órganos están integrados de forma mayoritaria por representantes de los partidos
políticos nacionales y sus comisiones tienen tres niveles: central, delegacional y
subdelegacional. El órgano máximo de vigilancia es la Comisión Nacional de
Vigilancia (CNV), aunque también hay una comisión por cada entidad federativa y
por cada distrito.
Órgano de control. Es el responsable de garantizar que los servidores públicos
cumplan con las funciones que les señala la ley y de la fiscalización de los recursos
que tiene el Instituto a su disposición. Su objetivo es prevenir el uso inadecuado de
tales recursos, así como promover una cultura de rendición de cuentas y
transparencia. El órgano máximo de control es el Órgano Interno de Control (RIINE,
artículo 81).
El INE tiene una estructura dividida en cuatro tipos de órganos: los de dirección, los
ejecutivos y técnicos, los de vigilancia y el de control. Su órgano máximo de dirección es
el Consejo General (integrado por 11 consejeros electorales, consejeros del Poder
Legislativo, representantes de los partidos políticos nacionales y un secretario ejecutivo),
además tiene una Junta General Ejecutiva y una Comisión Nacional de Vigilancia. Todos
sus órganos, excepto el Órgano Interno de Control, tienen estructuras que se replican en
cada una de las entidades federativas y en los distritos uninominales.
Facultades del INE
Como ya se mencionó, el INE organiza las elecciones federales y además tiene ciertas
responsabilidades relacionadas con las elecciones locales. En este sentido, a continuación
verás cuáles son sus facultades únicamente para las elecciones federales, y cuáles
desempeña tanto para las elecciones federales como para las locales. Se entiende que,
para las elecciones locales, las atribuciones que no pertenecen al INE serán ejercidas por
los Ople, como verás en la sección 3.2.
En los procesos electorales federales, el INE es responsable de llevar a cabo las
siguientes actividades (CPEUM, artículo 41, base V, apartado B, inciso b; LEGIPE, artículos
32.1, inciso b, 44.1, inciso u, 68.1, inciso i, y 70.1, inciso i):
o
o
o
o
o
o
o
o
El registro de los partidos políticos nacionales.
Garantizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos
políticos, lo cual incluye la distribución de financiamiento público y tiempos en radio
y TV.
La preparación de la jornada electoral.
La impresión de documentos y la producción de materiales electorales.
Los escrutinios y cómputos de las elecciones de senadores y diputados por ambos
principios.[1]
La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de
diputados y senadores.
El cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada
uno de los distritos electorales uninominales.
La educación cívica en todo el territorio nacional.
Asimismo, el INE es responsable de la organización, verificación de los requisitos,
desarrollo, cómputo y declaración de resultados de las consultas populares en el ámbito
federal (CPEUM, artículo 35, base VIII, núm. 4; LEGIPE, artículo 32.2, inciso d). Además de
la verificación del porcentaje de apoyo ciudadano requerido para las iniciativas
ciudadanas de leyes (LEGIPE, artículo 32.2, inciso e).
Por otra parte, en los procesos electorales federales y locales el INE debe llevar a cabo
las siguientes actividades (CPEUM, artículo 41, base V, apartado B, inciso a; LEGIPE, artículo
32.1, inciso a; INE/CG100/2014):
o
o
o
o
o
o
La capacitación electoral.
La geografía electoral, es decir, el diseño para la división del territorio en
circunscripciones, distritos y secciones electorales.
La actualización del padrón electoral y la lista nominal de electores.
La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas
directivas.
Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares;
encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión
de documentos y producción de materiales electorales.
La fiscalización de los ingresos y egresos de todos los partidos políticos y
candidatos.
Sesión del Consejo General del INE
Como ya se mencionó, el Consejo General del INE es el órgano máximo de dirección y,
en esa calidad, cuenta con facultades extraordinarias que puede implementar para
reasignar la responsabilidad correspondiente. Para llevarlas a cabo, la propuesta requiere
la aprobación de al menos ocho de los 11 consejeros del INE. Estas facultades
extraordinarias son las siguientes (CPEUM, artículo 41, base V, apartado C; LEGIPE, artículo
32.2, incisos f al h; RE, artículo 45.2, inciso a):
o
o
o
Asumir la realización de las actividades propias de la función electoral que
corresponden a los Ople.
Delegar a los Ople atribuciones relacionadas con la organización electoral, aunque
puede reasumirlas en cualquier momento.
Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Ople por su
trascendencia o para establecer un criterio de interpretación.
La facultad de asunción de actividades de una elección local puede ser total o parcial.
Como se pude inferir, la asunción total consiste en la facultad del Instituto para hacerse
cargo de todas las actividades que corresponden a un proceso electoral local, mientras
que en la asunción parcial solo asume parte de las actividades o de una etapa del proceso
electoral local respectivo (RE, artículo 39.1, incisos a y b).
Para poder implementar esta facultad es necesario que se acredite fehacientemente que
en el proceso respectivo se actualiza alguno de los siguientes supuestos (LEGIPE, artículo
121.2):
o
o
La existencia de factores sociales que afecten la paz pública, pongan a la sociedad
civil de la entidad en grave riesgo o afecten los principios constitucionales
electorales de imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad en la
contienda electoral, por lo que impidan que el Ople organice y lleve a cabo la
contienda electoral de forma pacífica.
La inexistencia de condiciones políticas idóneas para que se lleve a cabo la
elección con imparcialidad debido a la injerencia o intromisión comprobable de
alguno de los poderes públicos en la entidad federativa.
La petición de asunción debe ser presentada ante el INE, fundada y motivada por al menos
cuatro de los consejeros del propio INE o por la mayoría del Consejo General del Ople.
Además, la petición de asunción total solo se podrá presentar hasta antes del inicio del
proceso electoral local (LEGIPE, artículo 121.3).
El INE implementó la facultad de asunción total de la elección extraordinaria de
gobernador de Colima en 2015, resultado de una instrucción del TEPJF al anular la
elección ordinaria organizada por el Ople de esa entidad federativa (SUP-JRC-678/2015 y
SUP-JDC-1272/2015, acumulados; INE/CG902/2015). La elección extraordinaria se
celebró de manera exitosa el domingo 17 de enero de 2016 (Córdova 2016).
Debate de candidatos a gobernador en la elección extraordinaria de Colima de 2016
Además, por solicitud del Ople de Veracruz, en las elecciones locales de ayuntamientos
de 2017, el INE asumió la implementación y operación del Programa de Resultados
Electorales Preliminares (PREP), en ejercicio de su facultad de asunción parcial
(OPLEV/CG286/2016; Notilex 2016).
La facultad de delegación de actividades al Ople puede ser propuesta por alguna de las
comisiones del INE o por al menos cuatro consejeros electorales del INE (RE, artículo 65).
Para el ejercicio de esta facultad, el Consejo General deberá valorar la evaluación positiva
de las capacidades profesionales, técnicas, humanas y materiales de los Ople para cumplir
la función (LEGIPE, artículo 125.2). La delegación se debe realizar antes del inicio del
proceso electoral local respectivo y una vez finalizado cesarán los efectos de la delegación
(LEGIPE, artículo 125.3; RE, artículo 68.2).
La facultad de atracción podrá solicitarse por al menos cuatro de los consejeros del INE
o por la mayoría del Consejo General del Ople correspondiente, antes del inicio o durante
el proceso electoral local. Solo se puede aplicar cuando se considera que el asunto es de
tal gravedad que podría afectar o alterar el desarrollo del proceso electoral o los principios
de la función electoral local, o bien, cuando se busque fijar un criterio de interpretación
para casos futuros, en cuyo caso el INE deberá valorar su carácter excepcional o novedoso,
así como el alcance de la resolución a emitir (LEGIPE, artículo 124).
En 2016, el Consejo General del INE acordó ejercer su facultad de atracción para analizar
los criterios de designación y el desempeño de los consejeros del Ople de Durango, en el
marco del Proceso Electoral Local 2015-2016 (INE/CG365/2016), determinó apoyar las
actividades del Ople relacionadas con la realización de simulacros, la impresión de la
documentación electoral, el adecuado monitoreo de medios impresos para la regulación
de encuestas y la sustanciación de procedimientos especiales sancionadores en tiempo y
forma; entre otras. Asimismo, designó a David Arámbula Quiñones como Secretario
Ejecutivo y Secretario del Consejo General del Ople para la duración del proceso electoral
(INE/CG402/2016).
David Arámbula Quiñones cuando entró en funciones como Secretario Ejecutivo del
Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC) del Estado de Durango
El Instituto Nacional Electoral (INE), es un organismo público autónomo encargado de
organizar las elecciones en México, el cual tiene diversas facultades en la materia, tanto
para los procesos electorales federales como para los locales. Además, tiene
competencias extraordinarias: la asunción (parcial o total) de los procesos electorales
locales, la delegación de actividades a los Ople y la atracción de asuntos de los Ople por
su trascendencia.
[1] Es facultad del Consejo General del INE efectuar el cómputo total de los senadores y diputados
electos por representación proporcional, mientras que compete a los consejos locales efectuar el
cómputo total de la elección de senadores por mayoría relativa y a los consejos distritales efectuar el
cómputo total de la elección de diputados por la misma vía (LEGIPE, artículos 44.1, inciso u, 68.1, inciso
i, y 70.1, inciso i).
3.2 ¿Qué son los Ople y cuál es su función?
Como ya se adelantó, los Organismos Públicos Locales Electorales, genéricamente
conocidos como Ople, son las autoridades administrativas electorales responsables de la
organización de las elecciones en las entidades federativas para la designación de
gobernadores, diputados locales, presidentes municipales, integrantes de ayuntamientos,
jefes delegacionales y jefe de gobierno de Ciudad de México, entre otros.
Integración de los Ople
Al igual que en el INE, el Consejo General de un Ople es su órgano máximo de dirección.
Está integrado por siete consejeros, de los cuales uno es el consejero presidente, y tienen
una duración en el cargo de siete años. Su designación es responsabilidad del Consejo
General del INE, instancia que también puede removerlos en determinadas circunstancias.
Para el procedimiento de nombramiento de los consejeros de los Ople, primero el
Consejo General del INE debe emitir una convocatoria para la entidad federativa
correspondiente; posteriormente, la Comisión de Vinculación con los Ople debe integrar
una lista con hasta cinco nombres por vacante, la cual deberá presentar al Consejo
General del INE para que este órgano colegiado realice la selección a fin de cubrir las
vacantes. Para que el nombramiento sea válido, debe hacerse por mayoría de ocho votos
(CPEUM, artículo 41, base V, apartado C; LEGIPE, artículo 101.1).
Infografía sobre la renovación de los Ople
Haz clic en la imagen para agrandarla
Con el propósito de salvaguardar el respeto a los principios constitucionales, tras el
término de su encargo, los consejeros de los Ople no pueden asumir cargos públicos en
los órganos emanados de los procesos electorales en cuya organización hayan
participado —es decir que no se pueden integrar de manera inmediata al gobierno estatal
o municipal, ni como funcionarios del Congreso local—; tampoco pueden postularse a un
cargo de elección popular o ser dirigentes partidistas durante los dos años posteriores al
término de su encargo (LEGIPE, artículo 100.4).
En cuanto a la remoción de los consejeros, esta procederá cuando lleven a cabo conductas
que atenten contra la imparcialidad o independencia de la función electoral, tengan
notoria negligencia, ineptitud o descuido, abandonen sus funciones, conozcan o
participen en un acto para el cual se encontraran impedidos, prejuzguen sobre un asunto,
realicen nombramientos, ratificaciones o promociones en contra de la ley o violen de
forma grave y reiterada los principios rectores establecidos en la Constitución (LEGIPE,
artículo 102.2). El procedimiento debe ser iniciado por el Secretario Ejecutivo del INE y
procederá por mayoría de ocho votos (LEGIPE, artículo 103).
El INE ejerció esta facultad para remover a tres consejeros del Ople de Chiapas por no
garantizar la paridad de género en el registro de candidaturas para las elecciones locales
de 2015, así como por irregularidades relacionadas con el voto de ciudadanos residentes
en el extranjero (INE/CG80/2016). El TEPJF determinó que procedía la remoción de la
totalidad de los consejeros del Ople al quedar acreditado que todos incumplieron con las
dos obligaciones antes señaladas (SUP-RAP-118/2016 y acumulados).
Los Ople son las autoridades administrativas electorales encargadas de organizar las
elecciones en cada entidad federativa. El INE es la autoridad encargada de designar a los
miembros del Consejo General de los Ople, cuya integración es de siete consejeros— uno
de los cuales es designado presidente— y duran en su cargo siete años. Además, el INE
está facultado para remover del cargo a quien vulnere las disposiciones de la función
electoral.
Función de los Ople
Por su naturaleza, los Ople son responsables de las siguientes actividades en los procesos
electorales locales (CPEUM, artículo 41, base V, apartado C; LEGIPE, artículo 104):
o
o
o
o
o
o
o
o
Garantizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos
políticos.
Preparar la jornada electoral.
Imprimir documentos y producir materiales electorales.
Realizar el escrutinio y cómputo total de las elecciones locales.
Hacer la declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones
locales.
Llevar a cabo el cómputo de la elección del titular del Poder Ejecutivo estatal.
Realizar las actividades correspondientes a los resultados preliminares; encuestas
o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los
lineamientos establecidos por el INE.
Instrumentar las actividades atinentes a la organización, desarrollo, cómputo y
declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que
prevea la legislación local (consultas, plebiscitos, referéndum, etcétera).
Por decirlo de otro modo, para la organización de las elecciones locales, los Ople son
responsables de realizar todas las actividades no reservadas al INE. Asimismo, cabe
señalar que aunque la reforma constitucional de 2014 delegó las funciones de
capacitación electoral, así como la ubicación de las casillas y la designación de
funcionarios de las mesas directivas de casilla en las elecciones locales a los Ople, el INE
reasumió estas funciones ese mismo año (INE/CG100/2014).
Los Organismos Públicos Locales Electorales (Ople) son las autoridades administrativas
electorales responsables de la organización de las elecciones en las entidades federativas.
Tienen entre sus actividades: la preparación de la elección, la impresión de documentos
y el cómputo de los votos, entre otras.
3.3 ¿Qué es el TEPJF y qué atribuciones tiene?
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) es el órgano especializado
del Poder Judicial de la Federación, precisamente, que representa la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia electoral, con excepción de las acciones de
inconstitucionalidad que competen a la SCJN, tema que se abordará en la Unidad 4 de
este curso. El TEPJF es un órgano permanente, colegiado, dotado de plena jurisdicción,
que encabeza la impartición de justicia electoral en México y cuyas resoluciones son
definitivas e inatacables (CPEUM, artículo 99).
Edificio sede de la Sala Superior del TEPJF en Ciudad de México
Integración del TEPJF
El TEPJF ejerce funciones jurisdiccionales de manera permanente por medio de siete Salas:
una Sala Superior, cinco Salas Regionales y una Sala Regional Especializada. Aunque a
partir de la reforma electoral de 2014 se planteó la creación de tres Salas Regionales más,
solo una de ellas se implementó: la Sala Regional Especializada. En una lógica de
austeridad, el Senado eliminó el plazo original de septiembre de 2017 para instalar las
otras dos Salas y estableció que la Comisión de Administración del TEPJF es el órgano
responsable para determinar dicha instalación en función de la suficiencia presupuestaria,
por lo que el presupuesto designado para ello fue reintegrado por el TEPJF a la Tesorería
de la Federación (LOPJF, artículo transitorio segundo del 23 de mayo de 2014; Boletín
1458). La demarcación territorial de las Salas Regionales existentes hasta antes de la
reforma corresponde a las cinco circunscripciones plurinominales en que se divide el país
—la sede de cada una se encuentra en la capital de la entidad cabecera de circunscripción
en cada caso—, mientras que la Sala Regional Especializada fue asentada en Ciudad de
México, igual que la Sala Superior. La sede de las dos Salas Regionales restantes será
determinada por la Comisión de Administración del TEPJF (LOPJF, artículo 192).
Recurso 1. Mapa de la ubicación de las Salas del TEPJF
Elaboración propia con base en LOPJF, artículos 187 y 192
Haz clic en la imagen para ver el recurso
La Sala Superior se integra por siete magistrados y las Salas Regionales por tres. Para la
designación de los magistrados de cada una, el Pleno de la SCJN presenta ternas a la
Cámara de Senadores, para lo cual la SCJN emite una convocatoria pública y lleva a cabo
un proceso de selección que consta de dos etapas; la primera de ellas se refiere a una
evaluación curricular y la segunda a una serie de comparecencias. Quienes logran formar
parte de las ternas también comparecen en el Senado de la República y quienes obtienen
la designación son aquellos que al final logran la aprobación por mayoría calificada de
dos tercios de los senadores presentes en la sesión de mérito (CPEUM, artículo 99; LOPJF,
artículo 198).
Toma de protesta de cinco magistrados de las Salas Regionales del TEPJF, designados el
17 de marzo de 2016
Para poder ser magistrado de la Sala Superior, los candidatos tienen que satisfacer al
menos los mismos requisitos que se exigen para ser ministro de la SCJN, lo cual incluye
lo siguiente (CPEUM, artículos 95 y 99):
o
o
o
o
o
Ser ciudadano mexicano por nacimiento.
Tener al menos 35 años.
Tener licenciatura en derecho con vigencia mínima de diez años.
Haber residido en México durante los dos años anteriores al nombramiento.
Estar en pleno ejercicio de sus derechos políticos y gozar de buena reputación.[2]
o
No ser secretario de Estado, fiscal general de la República, senador, diputado
federal, ni gobernador o jefe de gobierno de Ciudad de México durante el año previo
al nombramiento.
Los magistrados duran en su encargo un período improrrogable de nueve años y, a partir
de la designación realizada en 2016, su renovación se realizará de manera escalonada
(CPEUM, artículo 99).
Los magistrados de cada Sala eligen entre ellos a su presidente. En el caso de la Sala
Superior, el presidente dura en su encargo cuatro años y puede ser reelecto una vez,
mientras que el presidente de una Sala Regional se elige por tres años sin posibilidad de
reelección (LOPJF, artículos 190 y 196).
El TEPJF se integra por una Sala Superior y seis Salas Regionales, una de ellas
Especializada. La Sala Superior se encuentra ubicada en Ciudad de México, al igual que la
Sala Regional Especializada, mientras que el resto de las Salas se encuentran en cada una
de las cinco circunscripciones plurinominales. Todos los magistrados del TEPJF duran en
su cargo nueve años y son renovados de forma escalonada.
Atribuciones del TEPJF
La función principal del TEPJF es velar por que todos los actos y resoluciones de las
autoridades electorales (la nacional y las locales) se sujeten a los principios de
constitucionalidad, convencionalidad y legalidad, así como garantizar a los ciudadanos el
ejercicio de sus derechos fundamentales de carácter político-electoral. Así, el TEPJF es
competente para resolver en forma definitiva e inatacable las controversias que se
susciten, entre otras causas, por (LOPJF, artículo 186):
o
o
o
Impugnaciones sobre las elecciones federales de diputados, senadores y de
presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Controversias con motivo de actos y resoluciones del INE que se estimen contrarias
a normas constitucionales, convencionales o legales.
Actos y resoluciones de las autoridades electorales locales, tanto administrativas
como jurisdiccionales, que se estimen violatorias de algún precepto constitucional
y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral
respectivo, o bien tener un impacto en el resultado final de las elecciones.
o
Actos y resoluciones que violen los derechos político–electorales de los
ciudadanos.
El TEPJF solo puede resolver sobre estos asuntos si un ciudadano, candidato o partido
político reclama ante él un hecho específico a través de uno de los medios de
impugnación existentes, tema que estudiarás en la Unidad 5 de este curso. Ya que el TEPJF
es un órgano de última instancia, sus determinaciones son definitivas y no existe medio
de impugnación que proceda en su contra, por lo tanto, su cumplimiento es obligatorio.
Sin embargo, también en la Unidad 5 conocerás sobre los casos en que la Sala Superior
se erige como segunda instancia respecto a las sentencias emitidas por alguna de sus
Salas Regionales.
La Sala Superior del TEPJF, al igual que el INE, cuenta con las facultades de atracción y
delegación. La Sala puede atraer asuntos de las Salas Regionales que considere
trascendentes, cuando estas se lo soliciten o por la solicitud expresa de alguna de las
partes en conflicto (LOPJF, artículo 189 bis). En tanto, la Sala Superior puede delegar la
resolución de un caso cuando esta ya haya establecido jurisprudencia, atendiendo a un
principio de racionalidad que privilegie la pronta y expedita impartición de la justicia
electoral (LOPJF, artículo 189, fracción XVII).
Las resoluciones de las Salas del TEPJF se pueden adoptar por mayoría y, en caso de que
la decisión se encuentre empatada, el magistrado presidente cuenta con voto de calidad
para dictar el sentido de una sentencia (LOPJF, artículos 187 y 193).[3] Tanto en el caso de
la Sala Superior como de las Salas Regionales, si alguno de los magistrados difiere del
sentido de la resolución adoptada por la mayoría de sus compañeros, tiene la opción de
exponer sus motivos y realizar un voto particular. Asimismo, puede emitir un voto
concurrente cuando comparta el sentido de la resolución, pero discrepe de los
argumentos y consideraciones que la sustentan (RITEPJF, artículos 11 y 48).
Pleno de la Sala Superior del TEPJF
Es importante señalar que, en los asuntos que conoce y resuelve, el TEPJF tiene la
atribución de declarar la no aplicación de normas electorales para casos concretos por
ser contrarias a la Constitución, tema que se estudiarás más a detalle en la Unidad 4. De
esta forma garantiza la coherencia del sistema jurídico, protege los derechos de los
ciudadanos y los principios democráticos establecidos en la Constitución (CPEUM, artículo
99).
Además, para promover que la legislación electoral sea aplicada de manera constitucional
y proporcional, la Sala Superior del TEPJF emite jurisprudencia que es obligatoria para las
Salas de este órgano, para el INE y para las autoridades electorales locales en lo relativo
a derechos político-electorales de los ciudadanos, o bien, cuando se impugnen actos o
resoluciones de tales autoridades (LOPJF, artículo 233; RITEPJF, artículo 10, fracción II).
Cabe mencionar que se le denomina jurisprudencia a una interpretación de la ley que el
TEPJF sostenga en tres sentencias distintas (LOPJF, artículo 232).
Finalmente, hay que destacar que la Sala Regional Especializada (SRE) —creada por la
reforma electoral de 2014— tiene competencias mucho más acotadas que las otras Salas
Regionales del TEPJF, ya que únicamente es responsable de la resolución de los
procedimientos especiales sancionadores, que son un mecanismo para conocer
conductas que (CPEUM, artículos 41, base III, apartado D; LEGIPE, artículo 470):
o
o
o
Violen las disposiciones constitucionales relativas a los medios de comunicación
social o difusión de propaganda de servidores públicos.
Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral.
Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.
La función principal del TEPJF es velar por la constitucionalidad, convencionalidad y
legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales, así como garantizar
a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos fundamentales de carácter político-electoral.
Esta atribución se ejerce mediante la resolución de controversias en materia electoral, con
base en un sistema de medios de impugnación.
[2] Esto incluye no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de
prisión; y nunca haber sido condenado por robo, fraude, falsificación o abuso de confianza.
[3] La Sala Superior puede sesionar con cuatro de sus siete integrantes, excepto cuando realiza el
cómputo final y la declaración de validez de la elección presidencial, ocasión en que debe sesionar con
al menos seis magistrados, mientras que las Salas Regionales siempre deben sesionar con la presencia
de todos sus integrantes (tres); en ausencia de alguno, el secretario de acuerdos asume funciones de
magistrado para poder sesionar (LOPJF, artículos 187 y 193).
3.4 ¿Qué son los tribunales electorales locales y cuál es su competencia?
En cada entidad federativa deben existir autoridades jurisdiccionales especializadas en
materia electoral (CPEUM, artículo 116, base IV). Las autoridades electorales
jurisdiccionales locales son órganos precisamente de carácter jurisdiccional,
especializados en materia electoral, que gozan de autonomía técnica y de gestión en su
funcionamiento e independencia en sus decisiones. Los tribunales locales no podrán
pertenecer a los poderes judiciales de las entidades federativas (LEGIPE, artículo 105).
Integración de los tribunales electorales locales
A partir de la reforma 2014, los tribunales locales se integran por un número impar de
magistrados que va de tres a cinco, que actúan en forma colegiada. Los magistrados
electorales locales permanecen en el cargo por siete años y son renovados de forma
escalonada por las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores
(CPEUM, artículo 116, base IV, inciso c, núm. 5o; LEGIPE, artículos 106 y 108.1).
La legislación electoral establece que el nombramiento del magistrado presidente se lleva
a cabo mediante una votación y que debe ser elegido por la mayoría de sus colegas
magistrados (LEGIPE, artículo 108.2), pero también señala que el procedimiento preciso
para el nombramiento se debe establecer en las leyes estatales (LEGIPE, artículo 109.3).
Asimismo, las leyes electorales locales deben determinar cómo cubrir una vacante
temporal de alguno de los magistrados y, en caso de una vacante definitiva, se debe
comunicar a la Cámara de Senadores para que provea el procedimiento de sustitución
(LEGIPE, artículos 109.1 y 109.2).
Los tribunales electorales locales tienen de tres a cinco integrantes que permanecen en
su cargo por siete años. Al igual que sucede en el ámbito federal, los magistrados
electorales locales son designados por el Senado de la República.
Competencia de los tribunales electorales locales
Los magistrados de los tribunales electorales locales son responsables de resolver los
medios de impugnación interpuestos en contra de todos los actos y resoluciones
electorales locales (LEGIPE, artículo 106.3).
Las leyes locales regulan el sistema de medios de impugnación por el cual deben
resolverse las controversias que se susciten con motivo de los procesos electorales
locales, así como las derivadas de los actos y resoluciones que emitan las autoridades
administrativas electorales locales, es decir, los Ople. Estos procedimientos
jurisdiccionales tienen como objetivo garantizar los principios de certeza y definitividad
de las diferentes etapas de los procesos electorales, así como el de legalidad de los actos
y resoluciones de las autoridades en la materia (LEGIPE, artículo 111).
Es importante saber que las sentencias de los tribunales electorales locales no son
definitivas, ya que pueden ser impugnadas ante el TEPJF, instancia que puede confirmar,
revocar o modificar la sentencia impugnada (LOPJF, artículo 186, fracción III, inciso b). Este
tema lo estudiarás a profundidad en las Unidades siguientes de este curso.
Los tribunales electorales locales son responsables de resolver los medios de
impugnación interpuestos en contra de todos los actos y resoluciones electorales locales.
3.5 ¿Qué es la FEPADE y a qué se dedica?
La Procuraduría General de la República (PGR) cuenta con la Fiscalía Especializada para la
Atención de Delitos Electorales (FEPADE), que es un órgano especializado con rango de
subprocuraduría, dotado de autonomía técnica, y encargado de investigar y perseguir las
conductas delictivas en materia electoral (RLOPGR, artículo 22). Su objetivo es atender las
denuncias y perseguir los delitos en la materia, así como promover una cultura de
prevención del delito. Por tanto, la FEPADE no es una autoridad propiamente electoral,
sino de procuración de justicia penal con competencias en materia electoral.
La FEPADE está encabezada por un fiscal especializado con nivel de subprocurador
(RLOPGR, artículo 23). Tras la reforma de 2014, la Constitución federal estableció que —
en ausencia del Fiscal General de la República— la Cámara de Senadores debía nombrar
al fiscal especializado por dos terceras partes de sus miembros, además de que dicho
nombramiento podía ser objetado por el presidente de la República (CPEUM, artículos
décimo octavo transitorio y 102, apartado A, fracc. VI; LGMDE, artículo séptimo
transitorio). Sin embargo, esta situación fue extraordinaria ya que el nombramiento y la
remoción del fiscal especializado son facultades del Fiscal General de la República, y la
Cámara de Senadores solo tiene la posibilidad de objetar al respecto de ello en los plazos
que dicta la ley, si no lo hace, se entiende que no hay objeción alguna (CPEUM, artículo
102, apartado A, fracc. VI).
Edificio sede de la FEPADE en Ciudad de México
La FEPADE es responsable de conocer, atender y perseguir la probable comisión de delitos
electorales federales. Para llevar a cabo esta tarea, los agentes del Ministerio Público de
la Federación deben informar de inmediato a la FEPADE de las denuncias que reciban
sobre hechos probablemente constitutivos de algún delito electoral federal.
Para el ejercicio de sus atribuciones, la FEPADE goza de autonomía operativa y técnica, lo
que significa que en su actuación está facultada para integrar y resolver carpetas de
investigación en materia electoral federal, así como para intervenir en los procesos legales
y juicios de amparo de su competencia, con entera independencia de las unidades de la
PGR. Es decir, las actuaciones de la FEPADE no están sujetas a aprobación, revisión o
corrección por parte de las unidades centrales de dicha dependencia, lo cual tiene como
propósito garantizar la independencia de sus actos.
Las atribuciones más importantes de la FEPADE son (RLOPRG, artículo 23):
o
o
o
o
Atender denuncias.
Investigar posibles hechos constitutivos de delito.
Presentar ante los jueces penales la carpeta de investigación.
Prevenir delitos electorales.
Las autoridades de la Federación son competentes para investigar, perseguir y sancionar
los delitos cometidos en los siguientes casos (LGMDE, artículo 21):
o
o
o
Durante un proceso electoral federal.
Cuando se actualice alguna regla de competencia prevista en la ley.
Cuando se inicien, preparen o cometan en el extranjero, siempre y cuando
produzcan o se pretenda que produzcan efecto en el territorio nacional; o bien,
cuando se inicien, preparen o cometan en el territorio nacional, siempre y cuando
produzcan o se pretenda que tengan efectos en el extranjero.
Asimismo, en la ley se plantea la facultad de atracción a cargo del Ministerio Público
Federal en los casos en que se actualicen delitos del fuero común que tengan conexidad
con delitos federales, o también cuando el INE ejerza su facultad para la organización de
algún proceso electoral local (LGMDE, artículo 21, fracción IV).
La investigación de los delitos que realiza la Fiscalía se presenta ante un juez penal federal,
encargado de decidir sobre la comisión de los delitos electorales y determinar la pena
aplicable, en su caso (LGMDE, artículo 2; CPF, artículos 51 y 52).
Ejemplos de delitos electorales y sanciones aplicables
Haz clic en la imagen para agrandarla
Finalmente, es conveniente mencionar que a nivel local existen también fiscalías
especializadas encargadas de atender los delitos en materia electoral de su ámbito. De
acuerdo con la ley, la FEPADE, las fiscalías de las entidades federativas y las procuradurías
deben coordinarse, entre otros aspectos, para (LGMDE, artículo 24):
o
o
o
o
o
Impulsar acuerdos que permitan prestar asistencia en materia de procuración de
justicia electoral.
Implementar un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y
profesionalización de los servidores públicos que participen en los procesos de
investigación y procuración de los delitos.
Establecer protocolos estandarizados en materia de investigación y persecución de
los delitos, incluyendo el uso de la fuerza pública.
Facilitar la cooperación e intercambio de información entre las diversas instancias
de procuración de justicia en materia de delitos electorales.
Recopilar e intercambiar los datos y las estadísticas delictivas de delitos
electorales.
La FEPADE es una autoridad penal con competencias en materia electoral, dotada de
autonomía técnica. Es responsable de conocer, atender y perseguir la probable comisión
de delitos electorales federales. Para ello, está facultada para integrar y resolver carpetas
de investigación sobre posibles infracciones penales ligadas a la materia electoral federal,
así como para intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia,
con entera independencia de las unidades de la PGR. La legislación también prevé que
existan fiscalías similares en las entidades federativas, las cuales se deben coordinar con
la FEPADE.
Unidad 4. Control de constitucionalidad y convencionalidad
Introducción
En las unidades previas de este curso tuviste oportunidad de revisar algunos conceptos
básicos para entender las democracias modernas, el papel que los ciudadanos
desempeñan en ellas y cómo ha evolucionado el régimen democrático en México a partir
de la construcción de instituciones que han hecho efectivo el sistema electoral. Estos
insumos son elementales para el estudio de los contenidos de la presente unidad y las
siguientes, en las que se abordarán temas más específicos del derecho electoral.
En el caso de México, las autoridades jurisdiccionales en materia electoral juegan un papel
muy importante, a tal grado que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) representa la máxima autoridad en este ámbito a nivel nacional (CPEUM, artículo
99). Ello se explica a partir de los antecedentes históricos que igualmente ya revisaste, es
decir: la existencia de un sistema político con modelo de partido hegemónico permitió
que durante décadas se llevaran a cabo elecciones que no eran efectivas, debido a que
no existía una competencia real entre las distintas fuerzas políticas; una vez que comenzó
la etapa de transición fue necesario crear instituciones que garantizaran equidad en la
contienda y confianza en los resultados electorales, así como estructurar un entramado
jurídico que les diera sustento. Así fue como se crearon instancias jurisdiccionales para
garantizar que todos los actos que tuvieran lugar en el marco de un proceso electoral se
llevaran a cabo con estricto apego a la Constitución y a las leyes, es decir, mediante el
ejercicio de un control jurisdiccional.
En esta unidad estudiarás, en particular, a qué se refieren los conceptos de control de
constitucionalidad y de convencionalidad, y cuáles son las autoridades encargadas de ello
en el ámbito electoral, partiendo de la premisa de que los jueces deben ser los guardianes
de la legalidad.
4.1 ¿Qué es el control de constitucionalidad?
Para responder a esta pregunta, es necesario primero conocer la importancia de la
Constitución para regular el orden social de una comunidad determinada y establecer
límites al poder público.
El
contractualismo
constitucionalismo
como
antecedente
del
Desde la época del Renacimiento y la Ilustración, autores como Thomas Hobbes, después
John Locke y posteriormente Jean Jacques Rousseau han estudiado los derechos y la
voluntad individual versus el poder del Estado a partir de una doctrina contractualista, es
decir, en función de un pacto social. Aunque la teoría del Estado lo explica de una forma
mucho más compleja, esto se podría sintetizar en el hecho de que las personas aceptan
que su voluntad individual se vea limitada por el Estado a cambio de la protección
generalizada de este, a efecto de evitar que se imponga una voluntad individual sobre
otra u otras, como ocurriría en una sociedad salvaje o en una tiranía. Ese pacto social es
una idea abstracta, pero en buena medida se materializa en una Constitución; un
instrumento jurídico superior en el que se define el poder público del Estado, su forma
de gobierno, sus límites territoriales y sus obligaciones, entre otros aspectos, además de
que en las constituciones se establecen los derechos fundamentales individuales que el
Estado está forzado a hacer valer.
Autores clásicos de la teoría del Estado, representantes del contractualismo.
La idea del pacto social podría explicarse en el hecho de que las personas aceptan que su
voluntad individual se vea limitada por el Estado a cambio de la protección generalizada
de este, a efecto de evitar que se imponga una voluntad individual sobre otra u otras.
Importancia de la Constitución
En la Unidad 1 estudiaste por qué es deseable que el poder público se fragmente a modo
de establecer contrapesos entre sí, pero para hacerlo es necesario fijar reglas que
delimiten la esfera de competencia de cada uno de esos poderes, a modo de favorecer
un equilibrio. Al respecto, vale la pena señalar que el poder público queda limitado
cuando la actividad que le es propia está regulada, a su vez, por normas supremas sujetas
a ciertos requisitos que restringen la posibilidad de imponer normas coactivas; de ello
resulta el principio de primacía de la ley, es decir, de la superioridad de la norma sobre el
poder (Camacho 2007, 3). En estos términos, la Constitución representa la ley suprema de
una nación, que regula el ejercicio de poder del Estado y, al mismo tiempo, limita la
voluntad individual de los ciudadanos.
Para Roberto L. Blanco (1994, 31) la Constitución ha sido concebida como un documento
político y jurídico al mismo tiempo. Es político en la medida en que organiza y disciplina
el ámbito funcional de los poderes del Estado, sus relaciones y limitaciones; es jurídico en
función de que se conforma como un ordenamiento del Estado que no sólo es aplicable
a los operadores políticos, sino que también resulta determinante entre estos y los
particulares, configurándose así como supremo derecho del Estado. Muchas
constituciones hacen explícito este vínculo desde su denominación, entre ellas la de
México: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
Ahora bien, al igual que sucede con el concepto de democracia, la mayoría de las personas
tiene una noción mínima de lo que significa una Constitución, pero para tener una base
más precisa, a continuación se presentan algunas perspectivas a partir de las cuales
entenderla, propuestas por Humberto Suárez Camacho (2007), quien toma como
referente las ideas de Biscaretti di Ruffia:
o
o
Sentido institucional. Desde esta arista se puede entender por Constitución al
esquema fundamental determinado por el conjunto de las principales instituciones
de un Estado. Se trata de una connotación básicamente semántica.
Sentido sustancial. Se entiende por Constitución todo aquel complejo de normas
jurídicas fundamentales, escritas o tácitas, capaz de trazar las líneas maestras del
mismo ordenamiento. Desde esta perspectiva, ya no sólo se reconoce la existencia
o
o
de la estructura normativa, sino que se le otorga un significado de directriz a las
aspiraciones sociales.
Sentido formal. La Constitución se refiere a un complejo de normas legislativas
que se distinguen de las ordinarias por un proceso formativo más arduo y solemne.
Desde esta óptica, la Constitución adquiere supremacía desde el método de su
configuración.
Sentido instrumental. La Constitución se entiende como un acto fundamental en
el cual han sido formuladas solemnemente la mayoría de las normas materiales.
Una perspectiva integral de estas cuatro premisas permite entender la Constitución como
la matriz del cuerpo jurídico de un Estado, cuyo diseño demanda solemnidad por esta
condición de supremacía, y en torno a la cual es posible estructurar un orden social.
Miguel Carbonell (2012) señala que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la
Constitución es la norma que determina la validez del resto del ordenamiento jurídico y
que tal determinación puede ser de los siguientes tipos:
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Formal o procedimental. Una Constitución determina la validez del resto de
normas del ordenamiento, ya que establece las competencias de los distintos
poderes para dictar normas jurídicas, así como los pasos que deben llevar a cabo
para que estas se incorporen al corpus iuris.
Material o sustantivo. Una Constitución actúa sobre todo como un límite a la
creación normativa, pues contiene prohibiciones para el legislador, mandatos de
actuación, normas ordenadoras de fines que deben perseguir los poderes públicos,
etcétera.
Considerando que en la Constitución se fundamenta el Estado y la organización de la vida
política de una nación, en ella también suelen contenerse las disposiciones generales para
la renovación del poder público. Para el caso de México, por ejemplo, en la Constitución
se establecen principios que rigen el ámbito electoral y que deben prevalecer de manera
obligada, precisamente por formar parte de la ley suprema, como ya se ha señalado en
las unidades previas.
Es conveniente señalar que la Constitución guarda estrecha relación con las democracias
representativas en la medida en que se trata de un producto legislativo. En este orden de
ideas, el origen de una nueva Constitución en las sociedades modernas suele derivar de
un proceso deliberativo que se da en el seno de una asamblea o congreso constituyente,
los cuales se integran por representantes de los ciudadanos. En México, un caso muy
ilustrativo, por su actualidad, se puede observar en la Constitución de Ciudad de México,
aprobada el 31 de enero de 2017 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
febrero del mismo año, la cual fue consecuencia de los trabajos realizados por la
Asamblea Constituyente de Ciudad de México, aunque es pertinente señalar que no todos
los constituyentes que participaron en este proceso fueron electos por voto popular.
La asamblea constituyente de Ciudad de México desahogó sus trabajos en las antiguas
instalaciones del Senado de la República
La Constitución representa la ley suprema de una nación, en torno a la cual los ciudadanos
acceden a sujetar su voluntad individual, y que al mismo tiempo regula el ejercicio de
poder del Estado. La Constitución guarda estrecha relación con las democracias
representativas en la medida en que deriva de un proceso deliberativo que se da en el
seno de una asamblea o congreso constituyente, los cuales se integran por representantes
de los ciudadanos.
El control de constitucionalidad
Si se pretende dotar de operatividad al concepto de Constitución –es decir, entenderla
como norma y no solo como un concepto abstracto– es necesario ejercer un control
respecto a esta: “Sólo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución
desplegar su fuerza normativa y sólo si el control forma parte del concepto de
Constitución puede ser entendida ésta como norma” (Aragón 1987, 16). Así, el control de
constitucionalidad constituye una valiosa herramienta de control para el poder estatal y,
en esa medida, un presupuesto básico del equilibrio de poderes, además de una garantía
para hacer prevalecer la Constitución misma como máxima norma (Highton 2010, 107).
Con base en lo que se ha expuesto en esta unidad, queda claro que todas las normas y
los actos tanto jurídicos como administrativos deben ajustarse a la Constitución, por su
supremacía. Así, el control de constitucionalidad podría entenderse como un examen para
corroborar la regularidad o conformidad de las normas generales y actos de autoridad
con el contenido de las disposiciones fundamentales de un ordenamiento jurídico
superior, es decir, la Constitución. En otras palabras, este tipo de control jurisdiccional se
refiere a vigilar que tanto los actos jurídicos, como las normas generales y cualquier acto
de autoridad sean apegados a la Constitución, la cual representa la base legal y política
del Estado.
Por la supremacía de la Constitución, se entiende que cualquier norma o acto que no se
ajuste a ella no es válida y, por lo tanto, no puede ser aplicada. Es así como se aplica el
control y los jueces, como intérpretes de la Constitución, son los encargados de hacerlo,
aunque no todos ellos, como verás enseguida.
Para poder realizarse, el control de constitucionalidad demanda de un conjunto de
instrumentos procesales y de otorgar a ciertos órganos la facultad de resolver asuntos
derivados de la interpretación y aplicación de las normas a la luz del texto constitucional.
Al respecto, Elena I. Highton (2010, 108-9), identifica tres tipos de control constitucional
a partir de los órganos encargados de realizarlo, a saber:
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Modelo americano (judicial review). En este modelo se deja en manos de los
jueces que integran el Poder Judicial la tarea de interpretar y aplicar la ley a casos
concretos, respetando en sus sentencias el principio de supremacía constitucional.
A este mecanismo suele denominársele control difuso de constitucionalidad, ya
que confiere a todos los jueces la tarea de control.
Modelo europeo. El ejercicio de control de constitucionalidad se concentra en un
órgano único que no forma parte del Poder Judicial, llamado Tribunal
Constitucional. A este modelo suele denominársele control concentrado de
constitucionalidad.
Modelo mixto. Cuenta con jueces especializados dentro del Poder Judicial que
pueden constituirse como una sala del Tribunal Supremo, como Corte
independiente o como parte del máximo órgano de justicia nacional, que aplican un
control difuso, pero que coexisten con un único organismo que determina en última
instancia la interpretación que se hace de la Constitución.
El control de constitucionalidad puede clasificarse también en razón del momento en que
se realiza, es decir, bien puede ser a priori o a posteriori. Como es fácil inferir, el control a
priori es realizado antes de la promulgación de una norma general, cuyo ejemplo
principal es el Consejo Constitucional francés, que examina la constitucionalidad de las
leyes previamente a su promulgación, mientras que el control a posteriori —que es el
más común— es el que realizan los órganos jurisdiccionales que con motivo de una
controversia tienen como tarea examinar la constitucionalidad de las normas generales y
los actos de autoridad.
El Consejo Constitucional de Francia (a la izquierda) es un ejemplo de órgano de control
a priori, mientras que el Tribunal Constitucional de España (a la derecha) es ejemplo de
control a posteriori.
En el caso de México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el TEPJF ejercen
un control concentrado de constitucionalidad, puesto que son las únicas autoridades
facultadas para determinar la conformidad, o no, de una norma secundaria o general
respecto a la Constitución, aunque este es un tema que verás más adelante.
Como cierre de esta sección, conviene señalar que el control de constitucionalidad, como
se entiende hoy, se sustenta en las constituciones estadounidense y francesa (Aldrete
2008, 133), lo que explica que se trate de un producto liberal que no sólo buscó en su
origen establecer límites al poder, sino también fijar obligaciones al Estado para
salvaguardar los derechos fundamentales de las personas. De hecho, sobre esta premisa
descansa el otro tipo de control que estudiarás en esta unidad, el de convencionalidad.
El control de constitucionalidad puede entenderse como un examen para corroborar la
regularidad o conformidad de las normas generales y actos de autoridad con el contenido
de las disposiciones fundamentales de un ordenamiento jurídico superior, es decir, la
Constitución.
4.2 ¿Qué es el control de convencionalidad?
En México —y en la mayoría de los países de Latinoamérica— existe otro tipo de control
jurisdiccional, el cual deriva del derecho internacional, pero cuyo ámbito de competencia
es sustancialmente el de los derechos humanos: el control de convencionalidad.
Antecedentes del control de convencionalidad
Como ya revisaste, el control de constitucionalidad tiene por objetivo, principalmente,
verificar que las normas secundarias no contradigan a la Constitución o que no exista
conflicto de competencias o de atribuciones entre entidades territoriales u órganos
estatales, pero también es útil para verificar que no existan actos lesivos provenientes de
autoridades, funcionarios o personas que violen los derechos fundamentales del
individuo (Eto 2015, 325). Para ambos propósitos, el parámetro normativo es la
Constitución. Sin embargo, a la luz del sistema interamericano de protección de derechos
humanos, varios países de la región han adoptado un sistema de control de
convencionalidad, en el que el parámetro normativo es la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, también conocida como Pacto de San José.
En noviembre de 1969 se celebró en San José de Costa Rica la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos, en la cual se dieron cita los delegados de los
Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) con el objeto de
redactar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que entró en vigor el 18 de
julio de 1978 (Corte IDH s/f). La Convención forma parte del catálogo de instrumentos
internacionales que la comunidad internacional ha desarrollado con posterioridad a la
Segunda Guerra Mundial, con el objeto de salvaguardar los derechos humanos y prevenir
atrocidades como las cometidas en el contexto de ese conflicto bélico, por lo tanto, es
obligatorio para aquellos Estados que lo ratifiquen y se adhieran a él.
La Convención instrumentó dos órganos competentes para conocer de las violaciones a
los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). La Comisión fue creada de
manera previa a la discusión de la Convención, en 1959, por medio de una resolución de
la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en Santiago de Chile,
llevada a cabo ese año; inició sus funciones un año después, una vez que el Consejo de la
OEA aprobó su estatuto y eligió a sus primeros miembros.
El 20 de marzo de 2015 se llevó a cabo el primer encuentro del actual Secretario General
de la OEA, Luis Almagro, electo ese año, con el pleno de la CIDH
La Corte IDH, en cambio, se estableció hasta que entró en vigor la Convención,
específicamente el 22 de mayo de 1979, durante el Séptimo Período Extraordinario de
Sesiones de la Asamblea General de la OEA. En este contexto, los Estados parte de la
Convención Americana eligieron a los primeros jueces que integrarían la Corte
Interamericana. La primera reunión de la Corte se celebró entre el 29 y 30 de junio de
1979 en la sede de la OEA en Washington, D.C., aunque en septiembre de ese mismo año
la Corte se trasladaría a su sede actual, en San José de Costa Rica.
Integrantes actuales de la Corte IDH, entre los que se encuentra el mexicano Eduardo
Ferrer Mac-Gregor
El parámetro normativo del control de convencionalidad es la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la cual instrumentó dos órganos competentes para conocer de
las violaciones a los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
El control de convencionalidad
Ya se adelantó que el parámetro normativo para ejercer el control de convencionalidad
es la Convención Americana de Derechos Humanos y que el órgano encargado de
ejercerlo es la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es decir que la lógica de
control jurisdiccional es similar al de constitucionalidad, pero en este caso se ejerce
respecto a, y por medio de, elementos supranacionales: la Convención y la Corte IDH.
Así, el control de convencionalidad puede ser entendido como: “la potestad que tiene un
órgano de jurisdicción supranacional para resolver controversias que derivan de normas,
hechos o actos contrarios a las Convención y los demás tratados de la región. El control
de convencionalidad tendrá como eje cotejar y comparar si un determinado
ordenamiento interno se adecua y acata a la Convención o no” (Eto 2015, 326).
Adicionalmente, tal como sucede con el control de constitucionalidad, el de
convencionalidad no sólo somete a examen la conformidad de las normas nacionales con
un parámetro normativo internacional, sino también los actos de autoridad. Es necesario
recordar que el Estado no está obligado únicamente a reconocer derechos humanos, sino
a salvaguardarlos y, en su caso, reparar los daños cuando sean vulnerados. Por ello,
“también es materia de revisión judicial de la Corte IDH la omisión a la observancia de
dispositivos de fuente, de tal forma que hechos y omisiones son motivo de justiciabilidad”
(Flores y Rojas 2013, 8).
Otra similitud del control convencional con el constitucional consiste en los modelos de
aplicación. En este sentido, es claro que corresponde a la Corte IDH realizar el control
concreto de convencionalidad, pero también existe un control difuso que corresponde a
los jueces nacionales.
Nestor Pedro Sagües —citado en Flores y Rojas (2013, 9)— señala que: “El control difuso
de convencionalidad permite que las autoridades de los Estados, principalmente los
jueces, aunque no sólo ellos, salvaguarden los derechos humanos previstos tanto en su
orden interno como los que los Estados han reconocido en los instrumentos
internacionales”. Este tipo de control lo detentan las judicaturas de cada país, “cuyos
efectos serán aplicables sólo para el país al cual sus jueces prefieran aplicar los
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de la región antes que sus
normas internas” (Eto 2015, 327).
El control difuso de convencionalidad encuentra sus antecedentes directos en el inicio del
nuevo milenio, en los votos particulares del juez mexicano Sergio García Ramírez, en los
casos resueltos por la Corte IDH: Myrna Mack Chang vs. Guatemala (25 de noviembre de
2003, considerando 27) y Tibi vs. Ecuador (7 de septiembre de 2004, considerandos 3 y
4). Progresivamente, la doctrina de la Corte ha transitado hacia una plena adopción del
control difuso de convencionalidad por parte del pleno, particularmente a partir de la
sentencia: Almonacid Arellano y otros vs. Chile (26 de septiembre de 2006, párrafos 123
y 124).
Por su importancia para este tema, a continuación se reproduce el contenido íntegro de
los párrafos 123 y 124 de esta resolución, con énfasis en algunas ideas:
123. La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la
finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley
tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el
Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la
Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía
establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de
aplicar cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o
funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad
internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad
internacional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u
omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos
internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana.
124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio
de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el
ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional
como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también
están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones
de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto
y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder
Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas
jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no
solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la
Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.
En la sentencia para resolver la responsabilidad del Estado chileno en el asesinato de
Luis Alfredo Almonacid Arellano, la Corte IDH adoptó plenamente el modelo de control
difuso de convencionalidad
El órgano encargado de ejercer el control concentrado de convencionalidad es la Corte
IDH, sin embargo, los jueces de cada Estado están obligados a aplicar un control difuso
de convencionalidad tomando como parámetro normativo la Convención Interamericana
de Derechos Humanos.
Carta de naturalización en México del control de
convencionalidad
A partir de la sentencia Almonacid Arellano y otros vs. Chile, la Corte IDH continuó fijando
jurisprudencia en materia de control de convencionalidad, sin embargo, para el caso de
México este proceso pasó prácticamente inadvertido durante los siguientes tres años,
pero en 2009 se presentó un punto de inflexión, cuando la Corte IDH resolvió el
caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos (23 de noviembre de 2009). Los
hechos que le dieron origen tenían que ver básicamente con la desaparición forzada del
señor Rosendo Radilla Pacheco por parte del ejército en 1974 y la omisión del Estado para
conocer su ubicación todavía a finales de los años noventa.
La sentencia de la Corte IDH ordenó al Estado mexicano diversos deberes de reparación
a la familia Radilla, que correspondían a la Procuraduría General de la República, el Poder
Legislativo, el ejército, la Secretaría de Educación Pública, el presidente de la República y
—principalmente, para los propósitos de este curso— al Poder Judicial, al que le
mandataba “de manera explícita, capacitar a los juzgadores y, de manera implícita ejercer
control de convencionalidad, acatar la jurisprudencia interamericana y en casos futuros
permitir a las familias intervenir” (Nieto 2014, 30).
La Corte IDH ordenó a México, entre otras cosas, reconocer públicamente la
responsabilidad del Estado en el caso Rosendo Radilla
En razón de que la Corte IDH se pronunció directamente sobre la responsabilidad del
Poder Judicial como parte del Estado mexicano, la SCJN resolvió el expediente Varios
912/2010, para dar cumplimiento a la sentencia Radilla Pacheco vs. Estados Unidos
Mexicanos.
El expediente fue resuelto por la SCJN el 14 de julio de 2011, pero aproximadamente un
mes antes se presentó otro evento trascendental, ya que el 10 de junio de ese año se
publicó una reforma constitucional en materia de derechos humanos, que justamente
pretendía permear todo el contenido de la Carta Magna con un enfoque de prerrogativas
individuales universalmente reconocidas. De esta forma, la nutrida discusión que se
suscitó en la SCJN sobre el control difuso de convencionalidad que ordenaba la Corte IDH
se hizo a la luz del nuevo contenido del artículo 1 constitucional, entre otros, y del nuevo
sentido que con ello adquirió el artículo 133. Así, a partir de la reforma constitucional de
2011, los primeros tres párrafos del artículo 1 a la letra dicen (CPEUM, artículo 1):
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio
no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta
Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con
esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a
los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Por otra parte, el artículo 133 de la CPEUM señala:
Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de
toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.
En el expediente Varios 912/2010, la SCJN estableció que todos los jueces del país debían
ejercer un control de convencionalidad ex officio, considerando como parámetro de
análisis los siguientes elementos, en ese orden:
1. Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con
fundamento en los artículos 1º y 133), así como la jurisprudencia emitida por el
Poder Judicial de la Federación.
2. Todos los derechos humanos contenidos en Tratados Internacionales en los
que el Estado mexicano sea parte.
3. Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte,
y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte,
cuando el Estado mexicano no haya sido parte.
En la misma resolución, la SCJN determinó que la interpretación por parte de los jueces
nacionales presupone la realización de tres pasos:
1. Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del
país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben
interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos
establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales
el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia.
2. Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay
varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la
presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley
acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar
incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.
3. Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles.
Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del
federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso
para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos
establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales
el Estado mexicano es parte.
Conforme a estos antecedentes, la SCJN proporcionó una guía de acción a los operadores
jurídicos y reconoció la aplicación del principio pro persona, que implica, sustancialmente,
que cuando haya conflicto entre dos disposiciones normativas —nacionales,
internacionales o entre ambas— el juez tiene que preferir la que mejor proteja los
derechos de las personas y también hacer una interpretación de la ley desde la misma
perspectiva garantista para favorecer la protección más amplia.
Con el propósito de profundizar en este tema, puedes observar el siguiente video del Dr.
Miguel Carbonell:
Video 1. El control de convencionalidad
Haz clic en la imagen para ver el video
En el siguiente recurso podrás consultar todos los tratados internacionales ratificados por
México y que por lo tanto forman parte del parámetro de control convencional para
nuestro país.
Recurso 1. Tratados internacionales suscritos por México en materia de derechos
humanos
Elaboración propia con base en SCJN 2012
Haz clic en la imagen para ver el recurso
Ahora que sabes a qué se refieren el control de constitucionalidad y de convencionalidad,
en las siguientes secciones verás cómo se relacionan estos temas con la materia electoral,
qué autoridades se encargan de ejercer este tipo de control en México y cuáles
mecanismos existen para ello.
El caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, el expediente Varios 912/2010 –
resueltos por la Corte IDH y la SCJN, respectivamente– y la reforma constitucional en
materia de derechos humanos de junio de 2011 son los precedentes más importantes
para la adopción del control de convencionalidad en México.
4.3 ¿Cuáles son las facultades de la SCJN en la materia?
En México, la SCJN cuenta con tres mecanismos para ejercer el control concentrado de
constitucionalidad, a saber: el juicio de amparo, las controversias constitucionales y las
acciones de inconstitucionalidad.
El juicio de amparo
El juicio de amparo encuentra sus antecedentes históricos en el México post
independiente, aunque más precisamente a mediados del siglo XIX. De acuerdo con
Humberto Briseño (1990, 44 citado en Mercader 2006, 231), el 18 de mayo de 1847 el
presidente interino de México hizo del conocimiento de los habitantes de la República
que el Congreso Extraordinario Constituyente había decretado un Acta de reformas
constitucionales que en su artículo 25 establecía lo siguiente:
Los tribunales de la Federación ampararán a cualquier habitante de la República, en el
ejercicio y conservación de los derechos que le conceda esta Constitución y las leyes
constitucionales, contra todo ataque de los poderes legislativo y ejecutivo, ya de la
federación, ya de los Estados, limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el
caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto
de la ley o del acto que lo motivare.
Como puede advertirse, el amparo desde su origen fue configurado como un mecanismo
de control constitucional que buscaba hacer prevalecer los derechos reconocidos en la
misma Carta Magna contra todo abuso del poder público.
En la actualidad, el juicio de amparo puede ser definido como una institución jurídica que
tiene como finalidad la defensa de los derechos humanos reconocidos en la Constitución
Federal para los gobernados, incluidas las personas morales que busquen la defensa de
sus intereses patrimoniales. Por medio de este mecanismo, quien presenta el amparo
puede exigir que se declare que un acto o disposición normativa de una autoridad vulnera
sus derechos constitucionales y, en consecuencia, puede igualmente exigir la restitución
de su derecho y del estado de cosas previo a la vulneración (Suárez 2007, 155-6).
El amparo es un mecanismo que no es procedente en la materia electoral, sin embargo,
la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) considera un
mecanismo equivalente para la protección de los derechos político-electorales, aunque
este es un tema que estudiarás a detalle en la siguiente unidad. Por lo pronto, en este
apartado se incluyó información general sobre el juicio de amparo, en razón de que se
trata del mecanismo de control de constitucionalidad quizás más representativo en este
tema, por vincularse con la protección de derechos fundamentales.
Como dato adicional, cabe mencionar que el 6 de junio de 2011 se publicó una reforma
constitucional que modificó los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, en los que
se reconoce la existencia del juicio de amparo y se describe de manera general su
funcionamiento. Con esta reforma, el juicio de amparo se vio impactado por una
perspectiva de convencionalidad. El artículo 103, por ejemplo, en la actualidad señala que
los tribunales de la Federación resolverán las controversias que se susciten, en primer
lugar, por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos
humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección, tanto por la
Constitución como por los tratados internacionales de los que México sea parte.
El juicio de amparo es un mecanismo de control constitucional erigido como un medio
de defensa de los derechos humanos fundamentales, sin embargo, no es procedente para
la defensa de los derechos político-electorales.
Las controversias constitucionales
Se trata de un medio de control que encuentra sus orígenes en la Constitución de 1824,
ya que en su artículo 137 se consideraba como una atribución de la SCJN:
Conocer las diferencias que pueda haber de un Estado a otro Estado de la Federación,
siempre que se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer
formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro,
entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados,
sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesión a la autoridad
que la otorgó (Tena 1998, 188 en Mercader 2006, 294)
La controversia constitucional evolucionaría a lo largo de casi dos siglos y en la actualidad
se entiende como un proceso jurisdiccional mediante el cual se dirimen conflictos
competenciales entre las entidades del poder público. Fix Zamudio (1991, 735 citado en
Mercader 2006, 296) la define de forma más precisa como: aquella controversia de
carácter jurídico que puede surgir entre los integrantes de la Unión, cuando las mismas
son planteadas directamente por las entidades afectadas ante la SCJN, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 105 constitucional.
El contenido actual de este artículo constitucional señala que la SCJN es la autoridad
encargada de resolver las controversias que se presenten entre la Federación y una
entidad federativa; la Federación y un municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión mediante alguna de sus Cámaras o la Comisión Permanente; una entidad federativa
y otra; dos municipios de diversos estados; dos poderes de una misma entidad federativa,
sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; una entidad federativa
y un municipio de otra, o una demarcación de Ciudad México, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales; dos órganos constitucionales autónomos y entre
uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
Es muy importante aclarar que las controversias que se susciten en materia electoral no
pueden ser resueltas por la SCJN, de acuerdo con lo señalado en el mismo artículo 105
de la Constitución federal. Por ello, no se ahonda en el tema y solo se explica brevemente
para ilustrar los tipos de control de constitucionalidad.
A inicios de 2017, la jefa delegacional de Miguel Hidalgo de Ciudad de México interpuso
una controversia constitucional por el presupuesto asignado a su demarcación, que
aparentemente era menor al asignado a otras delegaciones
Las controversias constitucionales solo pueden ser resueltas por la SCJN para determinar
la competencia de las entidades en conflicto a la luz de la Constitución. Sin embargo,
como sucede con el amparo, las controversias constitucionales no pueden tratar sobre la
materia electoral.
Las acciones de inconstitucionalidad
A diferencia de las controversias constitucionales y el juicio de amparo, existe un medio
de control constitucional de competencia de la SCJN que sí puede relacionarse con la
materia electoral: la acción de inconstitucionalidad. Este mecanismo de control
constitucional es mucho más reciente que los descritos previamente, apenas del año 1994,
cuando fue incorporado a la Constitución.
La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento que corresponde resolver a la
SCJN, como máximo guardián del orden constitucional, que tiene por objetivo hacer
prevalecer la supremacía de la Constitución mediante la derogación de leyes que sean
contrarias a ella.
Una definición más precisa es la propuesta por Juventino V. Castro (1994 en Mercader
2006, 333), quien se refiere a las acciones de inconstitucionalidad como: “Los
procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, por órganos legislativos minoritarios, por partidos políticos con registro federal
o estadual, o por el Procurador General de la República, en los cuales se controvierte la
posible contradicción entre una norma de carácter general o un tratado internacional, por
una parte, y la Constitución por la otra, exigiéndose en el juicio de invalidación de la
norma o del tratado impugnados para hacer prevalecer los mandatos constitucionales”.
Tabla 1. Sobre acciones de inconstitucionalidad
Elaboración propia con base en CPEUM, artículo 105, fracción II
Como se puede advertir, más que un juicio entre partes, la acción de inconstitucionalidad
representa una petición de control de validez normativa dirigida a la SCJN para que
determine si una norma es conforme con la Constitución, o no.
Por tratarse de un medio de control abstracto, no exige agravio de parte, sólo requiere
que se califique la norma impugnada como inconstitucional para que la SCJN determine
si lo es, por lo tanto, tampoco se prevé la posibilidad de desistimiento, de tal suerte que
quien promueva la acción no puede retractarse de ello ni solicitar a la Corte que no realice
el estudio correspondiente ni que deje de pronunciarse al respecto.
A diferencia de las otras dos figuras de control de la SCJN —la controversia constitucional
y el amparo—, las acciones de inconstitucionalidad sí pueden versar sobre leyes
electorales. En el siguiente recurso podrás consultar algunas de las principales acciones
de inconstitucionalidad en materia electoral posteriores a la reforma electoral de 2014.
Recurso 2. Acciones de inconstitucionalidad en materia electoral
Elaboración propia con base en CONACIME
Haz clic en la imagen para ver el recurso
Finalmente, conviene señalar que para que una norma se declare inconstitucional se
requiere de al menos 8 votos de los ministros de la SCJN (artículo 105, CPEUM).
Las acciones de inconstitucionalidad, a diferencia de las controversias constitucionales y
el juicio de amparo, sí pueden versar sobre la materia electoral. El artículo 105 de la
Constitución establece quiénes pueden promover este tipo de acción y en qué materia.
Para que una norma se declare inconstitucionalidad y se torne inaplicable debe contar
con al menos ocho votos de los ministros de la SCJN.
4.4 ¿Cuáles son las facultades del TEPJF en la materia?
Como ocurre con la SCJN, el TEPJF también cuenta con herramientas procesales para
realizar el control constitucional que le corresponde, es decir, en materia electoral. Este
es un tema que estudiarás con mayor detalle en la Unidad 5, que se refiere a los medios
de impugnación, sin embargo, en esta unidad se desea destacar dos de estos medios en
particular, por las razones que a continuación se exponen en cada caso. Se trata del juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y del juicio de
revisión constitucional electoral (JRC).
El JDC
Como ya revisaste, el juicio de amparo no es procedente para la materia electoral, y ello
encuentra su origen en un antecedente histórico que data de finales del siglo XIX,
producto en buena parte de un célebre debate entre los ministros de la SCJN José María
Iglesias e Ignacio L. Vallarta, en el que se impuso la postura del segundo, a efecto de que
el Poder Judicial se mantuviera ajeno a la resolución de conflictos político-electorales;
tendencia que se mantuvo hasta los años de la transición política a finales del siglo XX.
De hecho, aun con la transición la figura del amparo ha continuado siendo un mecanismo
no permitido para la defensa de los derechos político-electorales. Sin embargo, el 22 de
noviembre de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), cuyo Libro Tercero
versa sobre el JDC, y cuyas características particulares podrás estudiar en la Unidad 5. Por
lo pronto, más que su descripción, se desea señalar que se trata de un medio de control
constitucional y convencional que es competencia del TEPJF.
Al respecto, es conveniente mencionar que el artículo 35 de la CPEUM establece los
derechos que asisten a las personas que cumplen con los requisitos para ser considerados
ciudadanos, entre los que se encuentran el derecho a votar y ser votado, a la afiliación y
de petición. También resulta pertinente advertir que, desde una perspectiva de
convencionalidad de los derechos humanos, existe un principio de interdependencia que
consiste en reconocer que un derecho no puede ser ejercido plenamente si no se
acompaña del ejercicio de otros, de tal suerte que los derechos políticos no pueden ser
plenamente disfrutados si no existe, por ejemplo, un libre ejercicio del derecho a la
libertad de expresión, a la información, o de convicción religiosa, todos igualmente
considerados en la Constitución. En este orden de ideas, cuando un ciudadano estima
que han sido violentados sus derechos políticos o algún otro derecho civil que
implícitamente vulnere los políticos, puede acudir ante el TEPJF a solicitar su defensa.
El JDC es, por lo tanto, un mecanismo de control constitucional que corresponde atender
al TEPJF, ya sea mediante su Sala Superior o por conducto de alguna de las Salas
Regionales.
El JDC es un mecanismo de control constitucional de competencia del TEPJF, cuyo ámbito
de tutela se ha venido ensanchando gracias a la perspectiva del control de
convencionalidad adoptada en México durante los años recientes.
El JRC
El otro medio de control que se desea destacar en esta Unidad se refiere al JRC, mediante
el cual, como es fácil inferir, el Tribunal verifica que tanto las leyes como los actos de
autoridad ejecutados por otras instancias en materia político-electoral se apeguen a la
Constitución.
Aunque igualmente estudiarás este medio de impugnación con mayor detalle en la
siguiente unidad, por lo pronto es pertinente señalar que se trata de un juicio que puede
entenderse como “el medio de control jurídico constitucional por vía de acción que puede
ser interpuesto por los representantes legítimos de los partidos políticos con la finalidad
de impugnar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades
electorales, encargadas de organizar y calificar los procesos electorales locales o
municipales, o bien, resolver las controversias que en éstos se susciten, por considerar
que se viola un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”
(Suárez 2007, 429-430).
Por otra parte, en la LGSMIME se establece que el JRC es procedente únicamente para
impugnar actos o resoluciones de autoridades de las entidades federativas que sean
competentes para organizar y calificar los comicios locales o bien resolver las
controversias que tengan lugar durante el desarrollo de estos, siempre y cuando se
presenten las siguientes condiciones (LGSMIME, artículo 86):
o
o
o
o
o
o
Que tales actos o resoluciones sean definitivos y firmes.
Que se trastoque algún precepto constitucional.
Que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del
proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones.
Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los
plazos electorales.
Que la reparación solicitada sea factible antes de que tomen posesión los
funcionarios electos.
Que se haya agotado en tiempo y forma todas las instancias previas
establecidas en las leyes.
Este tipo de control de constitucionalidad es de tipo concentrado y el TEPJF lo ejerce tanto
mediante su Sala Superior como por conducta de sus Salas Regionales. La Sala Superior
lo hace cuando se trate de actos o resoluciones relacionados con las elecciones de
gobernador o jefe de gobierno de la Ciudad México, mientras que las Salas Regionales
son competentes sobre actos o resoluciones relacionadas con las elecciones de
autoridades municipales, diputados locales y órganos político-administrativos de Ciudad
de México (LGSMIME, artículo 87).
Así, el TEPJF puede revocar, confirmar o modificar el acto reclamado, es decir, el acto o
resolución de algún tribunal o instituto electoral local, dependiendo de si se actualiza o
no la violación a algún precepto constitucional. Por lo tanto, el JRC es un medio de control
de constitucionalidad ejercido por una autoridad jurisdiccional federal facultada para ello
—el TEPJF— respecto a actos y resoluciones de autoridades estatales en materia electoral,
siendo estos principalmente los tribunales e institutos electorales.
El JRC es procedente únicamente para impugnar actos o resoluciones de autoridades de
las entidades federativas que sean competentes para organizar y calificar los comicios
locales o bien resolver las controversias que tengan lugar durante el desarrollo de estos.
La inaplicación de normas contrarias a la CPEUM
El TEPJF está facultado para determinar la inaplicación de normas que se estimen
contrarias a la Constitución Federal para casos concretos, una vez que se hubiese
realizado el estudio de fondo del asunto de mérito.
Esta atribución deriva desde la Constitución misma, concretamente del artículo 99, en el
que se señala que tanto la Sala Superior como las Salas Regionales pueden resolver la no
aplicación de leyes sobre la materia electoral que resulten contrarias a la CPEUM.
Igualmente se señala que las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se
limitará al caso concreto sobre el que verse el juicio y que se deberá informar a la SCJN.
En el caso de que una tesis que hubiese sido dictada por alguna de las Salas del TEPJF se
contradiga con alguna otra con origen en el pleno de la Corte o en alguna de sus Salas,
cualquiera de los ministros, las mismas Salas o incluso las partes pueden denunciar la
contradicción de tesis, en cuyo caso el pleno de la SCJN deberá determinar cuál es la tesis
que deberá prevalecer (CPEUM, artículo 99).
La CPEUM faculta al TEPJF para determinar la inaplicación de leyes que resulten contrarias
a la misma Constitución, pero sin efectos erga omnes; es decir que la norma en cuestión
solo deja de aplicarse para el caso concreto.
El control de convencionalidad en las sentencias del TEPJF
Si bien el TEPJF ha adoptado una perspectiva de convencionalidad en su trabajo
jurisdiccional en consonancia con la obligatoriedad que derivó del caso Radilla, lo cierto
es que incluso desde años antes el Tribunal ya había dado muestras de estar sintonía con
esa tendencia.
El ex magistrado del TEPJF y ex presidente de la CIDH, José de Jesús Orozco Henríquez
(2014, 43-5), advierte que, en la primera integración del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación —es decir, de la que él formó parte y que cubrió el periodo de
1996 a 2006— se pueden identificar al menos tres tipos de casos con precedentes de
convencionalidad, a saber:
o
o
o
Invocación de tratados internacionales de derechos humanos para
complementar o reforzar la determinación del fundamento normativo (SUPJDC-037/1999; SUP-JDC-037/2001; SUP-JRC-069/2003
y SUP-JRC221/2003).
Aplicación directa de preceptos constitucionales y convencionales ante omisión
legislativa (SUP-RAP-031/2006).
Invocación de tratados internacionales para complementar o reforzar una
interpretación conforme con la Constitución y la Convención (SUP-JDC015/2002; SUP-JDC-117/2001).
Obviamente, la integración pasada del TEPJF dejó un legado importante de resoluciones
en las que se advierte con mucha mayor claridad una perspectiva de convencionalidad.
Solo a modo de guisa, a continuación se pone a tu disposición un breve listado de
sentencias relevantes en materia de control de convencionalidad:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
SUP-RAP-75/2010 (sobre libertad de expresión y el principio pro persona)
SUP-RAP-194/2010 (sobre excepciones al principio de libertad de expresión)
SUP-JRC-68/2011 (sobre derecho a la información en los procesos
electorales)
SUP-JDC-713/2004 (sobre validez y efectividad del sufragio)
SUP-JDC-98/2010 (sobre interpretación garantista en el registro de
candidatos)
SUP-JDC-11/2007 (sobre derechos indígenas)
SUP-JDC-488/2009 (sobre acción afirmativa indígena)
SUP-JDC-2027/2007 (sobre normas internas de los partidos políticos)
SUP-JDC-2471/2007 (sobre el derecho de asociación)
SUP-JRC-18/2008 (sobre designación de consejeros electorales)
SUP-JRC-267/2007 (sobre tutela de honra y reputación)
Es posible encontrar precedentes de control de convencionalidad en las sentencias del
TEPJF incluso con anticipación a la resolución del caso Rosendo Radilla vs. Estados Unidos
Mexicanos.
Unidad 5. Medios de impugnación
Introducción
Como has podido notar en el desarrollo de este curso, el sistema de justicia electoral en
México se encuentra en constante fortalecimiento con el propósito de que la renovación
de los representantes políticos se apegue a la ley, sea limpia, imparcial y brinde certeza.
En este sentido, es importante contar con mecanismos que permitan a los ciudadanos,
candidatos, partidos políticos, agrupaciones políticas y demás sujetos de derecho
electoral denunciar ante un tribunal conductas o resoluciones que estimen injustas o que
vulneren las disposiciones legales en la materia. Esta es la razón de ser del sistema
mexicano de medios de impugnación en materia electoral que —como estudiarás en esta
Unidad— está integrado por diversos recursos y juicios acordes al tipo de falta.
Dicho sistema tiene sus fundamentos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF) y en
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME)
que, entre otros propósitos, establecen que los actos y resoluciones en materia electoral
deben observar los principios de constitucionalidad y legalidad; dar definitividad a las
distintas etapas de los procesos electorales y garantizar la protección de los derechos
políticos-electorales de los ciudadanos.
5.1 ¿Qué son los medios de impugnación?
Los medios de impugnación son los instrumentos que tienen a su disposición los distintos
sujetos de derecho electoral a través de los cuales pueden solicitar que se modifiquen,
revoquen o anulen los actos y las resoluciones en materia electoral que no se apeguen a
los preceptos constitucionales y legales. A nivel federal, las Salas del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF) son las autoridades competentes para conocer y
resolver estos medios, aunque en el caso del recurso de revisión, también el Instituto
Nacional Electoral (INE) es competente para conocerlo; al respecto, se profundizará en la
sección 5.4.
A continuación se muestra una tabla en la que se concentran los distintos recursos y
juicios en materia electoral, así como la autoridad competente para su resolución:
Tabla 1. Medios de impugnación en materia electoral
ACRÓNIMO
JDC
JIN
JRC
JUICIOS
JLI
CLT
JE
RRV
RAP
RECURSOS
REP
REC
OTRO
AG
DENOMINACIÓN
LEGAL
Juicio
para
la
protección de los
derechos políticoelectorales
del
ciudadano
Juicio
de
inconformidad
Juicio de revisión
constitucional
electoral
Juicio para dirimir
los conflictos o
diferencias
laborales entre el
INE
y
sus
servidores
Juicio para dirimir
los conflictos o
diferencias
laborales entre el
TEPJF
y
sus
servidores
Juicio electoral
Recurso de revisión
Recurso
de
apelación
Recurso de revisión
del procedimiento
especial
sancionador
Recurso
de
reconsideración
Asunto general
AUTORIDAD
COMPETENTE
TEPJF
INE/TEPJF
TEPJF
TEPJF
Fuente: Elaboración propia con base en Soriano y Gilas 2018, 59
Los sujetos de derecho electoral pueden presentar medios de impugnación en contra de
actos y resoluciones en materia electoral que se estimen no apegados a los preceptos
constitucionales y legales, con el fin de que se modifiquen, revoquen o anulen. El TEPJF
es la autoridad competente para resolver los medios de impugnación.
Evolución de los medios de impugnación
La reforma electoral de 1977 inauguró la etapa contenciosa electoral en México, ya que
la ley que emanó de ella introdujo los recursos de inconformidad, de protesta, de queja,
de revocación y de revisión ante los órganos administrativos y el Colegio Electoral,
además de crear el recurso de reclamación que procedía en contra de las resoluciones del
Colegio Electoral de la Cámara de Diputados y era resuelto por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN) (Santiago 2011, 14-5). Sin embargo, el sistema no era efectivo,
pues, en el caso de los recursos de reclamación, varios fueron rechazados por no cumplir
con los requisitos de forma, aunado a que las resoluciones de la SCJN no eran de carácter
vinculatorio para los Colegios Electorales (Santiago 2011, 15).
Más tarde, con la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL), se instauró
el recurso de apelación, que procedía durante la etapa de preparación de las
elecciones,[1] pero se eliminó el recurso de reclamación (Santiago 2011, 18).
Posteriormente, con la creación del Tribunal Federal Electoral (TRIFE), los sujetos de
derecho dispusieron de más medios de impugnación, como el juicio para la protección
de los derechos político-electorales y el recurso de reconsideración (Santiago 2011, 25).
Finalmente, el 22 de enero de 1996 se publicó la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), que creó el sistema de medios de
impugnación que se mantiene a la fecha. La LGSMIME establece las normas generales
aplicables a todos los recursos y juicios: requisitos, competencia, plazos y términos,
legitimación y personería, causas de improcedencia, pruebas, sustanciación, resolución,
notificaciones, entre otros. Además, la ley prevé ciertos lineamientos particulares para
cada medio de impugnación.
En el entendido de que las normas jurídicas, sus alcances y consecuencias pueden resultar
ambiguas, o bien, en casos particulares puede existir duda sobre cómo se deben aplicar,
se hace uso de la interpretación jurídica, que consiste en explicar, desentrañar y atribuir
sentido a una disposición normativa dudosa, sus posibles alcances y consecuencias
(Hallivis 2007, 20-32). De acuerdo con la LGSMIME, para la resolución de los medios de
impugnación, las normas se deben interpretar conforme a la Constitución, los tratados o
instrumentos internacionales ratificados por México –para garantizar que los actos o
resoluciones se apeguen al derecho internacional en materia de derechos humanos– y los
criterios gramatical, sistemático y funcional (LGSMIME, artículo 2.1), que han sido
definidos por el TEPJF como (SUP-JDC-695/2007):
o
o
o
Criterio gramatical. Consiste en precisar el significado del lenguaje legal
empleado en determinada regla jurídica, cuando esta genera dudas o produce
confusiones, ya sea porque alguno o algunos de los términos empleados por el
legislador no se encuentran definidos dentro de un contexto normativo, o bien,
porque los conceptos utilizados tienen diversos significados.
Criterio sistemático. Consiste en determinar el sentido y alcance de una
disposición, a la luz de otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo
contexto normativo o sistema jurídico.
Criterio funcional. Consiste en tomar en cuenta los diversos factores relacionados
con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma jurídica que produce duda
a partir de: la finalidad e intención del legislador para crearla, la evolución histórica
de dicha norma, las circunstancias económicas, políticas, sociales y culturales de
los sujetos e instituciones involucrados, la efectividad de la legislación, así como la
doctrina, jurisprudencia y criterios definidos en sentencias que resolvieron
problemáticas similares.
Aunque la etapa contenciosa electoral en México fue inaugurada por la reforma de 1977,
no fue sino hasta 1996 cuando se creó la LGSMIME, que regula el sistema de medios de
impugnación que se mantiene a la fecha. Para la interpretación de las normas establecidas
en dicha ley, el TEPJF ha establecido que se deben observar los criterios gramatical,
sistemático y funcional.
Partes y legitimación
En una demanda las partes son los sujetos de la litis que se relacionan con el proceso y
cuya resolución del asunto puede beneficiar o perjudicar sus intereses (Galván 2006, 387).
Las partes en los medios de impugnación en materia electoral son:
o
Actor o promovente. Es quien tiene legitimación para presentar el escrito de
demanda por sí mismo o a través de su representante, quien adquiere el carácter
de promovente (LGSMIME, artículo 12.1, inciso a).
o
o
o
Demandado, autoridad responsable o partido político responsable. Es quien
llevó a cabo el acto o emitió la resolución que se impugna (LGSMIME, artículo 12.1,
inciso b).
Tercero interesado. Es aquel ciudadano, partido político, coalición, candidato,
organización o agrupación política o de ciudadanos, según corresponda, con un
interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que
pretende el actor (LGSMIME, artículo 12.1, inciso c).
Coadyuvante. Esta figura se reserva a los candidatos registrados por los partidos
políticos. Estos podrán presentar escritos en donde manifiesten lo que a su derecho
convenga en relación a la demanda, sin señalar conceptos que amplíen o
modifiquen la controversia planteada por el partido político que los registró
(LGSMIME, artículo 12.3).
La persona u organización que presente un medio de impugnación debe tener
legitimación, lo cual, en términos generales, implica ser una persona o entidad que, de
conformidad con la ley, pueda impugnar o contradecir un acto o resolución (TEPJF 2016,
14). Existen dos tipos de legitimación en los medios de impugnación: en el proceso (ad
processum) o en la causa (ad causam) (Galván 2014, 50). La primera se refiere a la facultad
de las partes para comparecer en un proceso, por ejemplo, ser mayor de edad. Mientras
que la segunda se refiere a la relación que se pretende que exista entre las partes del
proceso y la materia sustantiva en litigio, por ejemplo, que el acto combatido afecte la
esfera jurídica de una persona (SUP-JDC-21/2002), o bien, en el caso de las coaliciones,
que el acto afecte la esfera jurídica de al menos uno de los partidos integrantes
(Jurisprudencia 15/2015 LEGITIMACIÓN. LOS PARTIDOS POLÍTICOS COALIGADOS
PUEDEN PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN FORMA INDIVIDUAL).
Las partes son los sujetos que padecen los efectos del proceso: actor, demandado, tercero
interesado y coadyuvante. En tanto, la legitimación implica ser una persona o entidad que
tiene la facultad para interponer un medio de impugnación, con base en la ley.
[1] Un proceso electoral tiene, generalmente, tres etapas: la preparación de la elección, la
jornada electoral, y los resultados y la declaración de validez. Aunque, cuando también se
celebra la elección presidencial a estas tres etapas se agrega la declaración de validez de
la elección presidencial.
5.2 ¿Cuáles son los principios y reglas comunes de los medios de
impugnación?
Aunque los medios de impugnación son distintos entre sí, cuentan con principios,
requisitos y reglas comunes. En esta sección se describirán dichos elementos con el
propósito de que en subsecuentes preguntas puedas conocer las especificidades de cada
recurso y juicio en materia electoral.
Principios procesales
El sistema de medios de impugnación en materia electoral cuenta con principios
procesales como: la definitividad, la ausencia de efectos suspensivos, la plenitud de
jurisdicción, la publicidad, el relacionado con la autoría de las irregularidades y el de
concentración, como se explica a continuación (Galván 2014, 53; Soriano y Gilas 2018, 2225):
o
o
o
o
o
Definitividad. Uno de los fines del sistema de medios de impugnación es dar
firmeza y definitividad a los actos y resoluciones emitidos por las autoridades
electorales y entidades partidistas, especialmente durante un proceso electoral.
Por lo que los actos y resoluciones solo se pueden controvertir en la etapa en
que fueron emitidos y no posteriormente.
Ausencia de efectos suspensivos. La presentación de un medio de
impugnación en materia electoral no provoca la suspensión del acto o
resolución impugnada, sino que el proceso continúa aunque el asunto siga en
análisis y resolución (CPEUM, artículo 41, Base VI, segundo párrafo;
LGSMIME, artículo 6.2). Ello, porque los plazos en los procesos electorales no
admiten prórrogas.
Plenitud de jurisdicción. En tanto que el TEPJF es la máxima autoridad
jurisdiccional en materia electoral, al resolver los asuntos que se le presentan
puede modificar, revocar o confirmar los actos impugnados de forma definitiva
e inatacable (CPEUM, artículo 99). El TEPJF tiene atribuciones para sustituir a
la autoridad responsable[2] y, en su caso, reparar en una nueva sentencia la
violación constitucional o legal alegada.
Publicidad. Es de especial importancia en la etapa del juicio, ya que se
encuentra en las disposiciones legales que la resolución de los medios de
impugnación debe hacerse de forma pública para que no solo las partes tengan
acceso a las sentencias, sino también el público en general (LOPJF, artículo
185).
Irregularidades provocadas por el actor. Los partidos políticos no pueden
impugnar irregularidades que ellos hayan provocado, en específico para causar
o
la nulidad de la votación recibida en una casilla o de toda la elección
(LGSMIME, artículo 74).
Concentración. El TEPJF debe sustanciar y resolver los medios de
impugnación dentro de plazos breves con el fin de no afectar el curso de los
procesos electorales.
Algunos principios procesales en materia electoral son: la definitividad, la ausencia de
efectos suspensivos, la plenitud de jurisdicción, la publicidad, el relacionado con la autoría
de las irregularidades y el de concentración.
Requisitos generales de un medio de
impugnación
Para presentar la demanda de cualquier medio de impugnación se deben observar los
requisitos generales previstos en el artículo 9 de la LGSMIME, que se precisan a
continuación, además de los específicos del recurso o juicio del que se trate.
o
o
Presentar la demanda por escrito. El actor o promovente debe presentar la
demanda por escrito ante la autoridad o partido político responsable del acto o
resolución. En caso de que el promovente presentara la demanda ante una
autoridad distinta a la señalada por la ley, procedería su desechamiento
(Jurisprudencia 56/2002 MEDIO DE IMPUGNACIÓN PRESENTADO ANTE
AUTORIDAD DISTINTA DE LA SEÑALADA COMO RESPONSABLE,
PROCEDE EL DESECHAMIENTO), excepto cuando la demanda se presenta
erróneamente ante uno de los órganos del INE, ya que estos tienen la
obligación de remitirla directamente a la autoridad competente (otro órgano del
INE o una Sala del TEPJF) (LGSMIME, artículo 17.2).
Señalar el nombre del actor y domicilio para recibir notificaciones. La
identificación del actor es necesaria para conocer quién es el sujeto afectado.
Además, se debe señalar su domicilio para recibir notificaciones o el nombre y
domicilio de algún apoderado que pueda conocer de ellas en su nombre.
Cuando la demanda no presente el domicilio del actor, este no resulte cierto o
se encuentre ubicado fuera de la ciudad en la que tenga su sede la autoridad
que realice la notificación, se notificará al actor a través de estrados; es decir,
las constancias a notificar se fijarán en un lugar público destinado para tal fin
o
o
o
o
por la autoridad que resuelve el medio de impugnación (LGSMIME, artículo
27.6).
Acompañar la demanda de documentos que acrediten la personería.[3]
Los representantes formalmente registrados ante los órganos electorales
responsables tienen reconocida su personería por la propia autoridad. Pero en
caso de que el promovente desee designar a otro representante, debe
acompañar la demanda con los documentos correspondientes para ello. Si no
lo hace y no se puede deducir de los elementos que se encuentren en la
demanda, el TEPJF puede solicitarle que entregue los documentos faltantes,
pero únicamente antes de su admisión (LGSMIME, artículo 19.1, inciso
b; Jurisprudencia
17/2000 PERSONERÍA.
DEBE
TENERSE
POR
ACREDITADA CUANDO LOS DOCUMENTOS QUE OBRAN EN EL
EXPEDIENTE LA ACREDITEN Y SE ESTÉ PROVEYENDO SOBRE EL
ESCRITO
DE
DEMANDA).
Asimismo, la Sala Superior del TEPJF ha señalado que cuando dos o más
promoventes se ostentan como representantes legítimos de un mismo partido
político en un solo escrito, es suficiente con que uno de ellos acredite
fehacientemente su personería, para que se considere debidamente satisfecho
este requisito (Jurisprudencia 3/97 PERSONERÍA. CUANDO EXISTE
PLURALIDAD DE PROMOVENTES EN UN MISMO ESCRITO, ES
SUFICIENTE QUE UNO SOLO LA ACREDITE PARA TENER POR
SATISFECHO EL REQUISITO).
Identificar el acto o resolución impugnado y al responsable del mismo. El
promovente debe identificar el acto o resolución que le causa una afectación a
sus derechos político-electorales o que vulneran las leyes o principios en la
materia. Si no lo hace y tampoco se puede deducir de los elementos que obren
en el expediente, el TEPJF podrá solicitarle la información faltante, pero debe
presentarla dentro de un plazo de 24 horas contadas a partir del momento en
que se le notifique el acuerdo correspondiente; de no hacerlo, el medio de
impugnación se tendrá por no presentado (LGSMIME, artículo 19.1, inciso b).
Mencionar de forma expresa y clara los hechos y agravios en que se basa
la impugnación, así como los preceptos presuntamente violados. La Sala
Superior ha precisado que todos los razonamientos y expresiones contenidos
en la demanda constituyen un principio de agravio, por lo que basta que el actor
exprese con claridad la causa de pedir, es decir, las razones de hecho y de
derecho –independientemente de su ubicación– para que la autoridad realice
el análisis del caso (Jurisprudencia 3/2000 AGRAVIOS. PARA TENERLOS
POR DEBIDAMENTE CONFIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR
LA CAUSA DE PEDIR).
Aportar pruebas o especificar cuáles y cuándo se aportarán, en caso de
que se requieran a algún órgano o autoridad. El promovente debe aportar
las pruebas de su demanda dentro de los plazos previstos por la ley. En caso
de haber solicitado pruebas a un órgano o autoridad competente, debe
mencionar cuáles pruebas aportará y los plazos para ello, ya que el momento
oportuno para ofrecer pruebas es al presentar la demanda. La ley señala que
no se tomarán en cuenta las pruebas ofrecidas fuera de los plazos legales para
resolver el asunto, a excepción de las pruebas supervenientes, que son
aquellas que surgen después del plazo legal o aquellas que aunque existen
desde la interposición de la demanda, el actor o la autoridad electoral no las
pueden aportar por desconocerlas o por existir obstáculos que no estaba a su
alcance superar (LGSMIME, artículo 16.4). Estas pruebas deberán aportarse
antes
del
cierre
de
la
instrucción.
Asimismo, cuando la violación reclamada versa exclusivamente sobre puntos
de derecho (la inconstitucionalidad de una norma o resolución, por ejemplo),
no es necesario ofrecer pruebas (LGSMIME, artículo 9.2).
Recurso 1. Tipos de pruebas en materia electoral
Fuente: Elaboración propia con base en LGSMIME, artículos 14-16; Galván 2014
Haz clic en la imagen para ver el recurso
o
Señalar el nombre y la firma autógrafa de quien promueve el medio de
impugnación. Como segundo requisito se señaló la importancia de hacer
constar el nombre del actor (el sujeto agraviado o afectado directamente), sin
embargo, este requisito se refiere a la necesidad de que la demanda incluya el
nombre del promovente (quien presentó la demanda), pues la demanda puede
ser presentada por una persona distinta al actor. Por ejemplo, los medios de
impugnación en donde un partido político es el actor, al no ser un sujeto
individual
son
promovidos
por
su
representante
legal.
En cuanto a la firma, esta es la expresión formal de la voluntad del actor o del
promovente para la presentación de un medio de impugnación. Si se omite, la
demanda será desechada de plano (LGSMIME, artículo 9.3). Sin embargo, la
Sala Superior ha precisado que cuando en el escrito de demanda no consta la
firma autógrafa del promovente, pero en el documento de presentación sí, debe
tenerse por satisfecho el requisito de firma autógrafa (Jurisprudencia
1/99 FIRMA AUTÓGRAFA. EN LA PROMOCIÓN DE UN MEDIO DE
IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL SE SATISFACE ESTE
REQUISITO, AUN CUANDO LA FIRMA NO APAREZCA EN EL ESCRITO DE
EXPRESIÓN DE AGRAVIOS Y SÍ EN EL DOCUMENTO DE PRESENTACIÓN
DE DICHO MEDIO IMPUGNATIVO).
En caso de que el actor o promovente conozca de hechos nuevos relacionados con la
pretensión de su demanda, puede solicitar su ampliación. Dicha ampliación estará sujeta
a las reglas relativas a la promoción de los medios de impugnación. Por tanto, los escritos
de ampliación deben presentarse dentro de un plazo igual al previsto para el escrito
inicial, contado a partir de la respectiva notificación o de que se tenga conocimiento de
los hechos que motivan la ampliación, siempre que sea anterior al cierre del
procedimiento (Jurisprudencia 13/2009 AMPLIACIÓN DE DEMANDA. PROCEDE DENTRO
DE IGUAL PLAZO AL PREVISTO PARA IMPUGNAR (LEGISLACIÓN FEDERAL Y SIMILARES).
Una vez que el TEPJF determina que las demandas cumplen con los requisitos formales,
debe dar trámite a la denuncia, como se muestra en la siguiente Ilustración:
Ilustración 1. Trámite de un medio de impugnación
Fuente: Elaboración propia con base en Guía para impugnar
Son requisitos generales de un medio de impugnación: presentar la demanda por escrito;
señalar el nombre del actor y su domicilio; acompañar la demanda de documentos que
acrediten la personería; identificar el acto o resolución impugnado y al responsable del
mismo; mencionar los agravios en que se basa la impugnación y los preceptos
presuntamente violados; aportar pruebas o especificar cuáles y cuándo se aportarán de
haber sido requeridas a una autoridad, y contener el nombre y firma del promovente. Si
el promovente conoce nuevos actos relacionados con la pretensión de su demanda,
puede solicitar su ampliación, pero antes del cierre del procedimiento.
Plazos y términos
Los medios de impugnación deben presentarse dentro de los cuatro días contados a partir
del día siguiente a aquel en que se tenga conocimiento del acto o resolución a impugnar
o se hubiese notificado de conformidad con la ley aplicable, salvo las excepciones
previstas expresamente en la ley (LGSMIME, artículo 8; Soriano y Gilas 2018, 26). Dentro
de esas excepciones se encuentra la prevista al respecto del recurso de reconsideración
(REC) que debe interponerse dentro del plazo de tres días en contra de sentencias de las
Salas Regionales o de 48 horas en contra de la asignación de legisladores de
representación proporcional (LGSMIME, artículo 66). En cambio, la ley no señala un plazo
para la presentación de un juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano (JDC), por lo que se aplica la regla general de los cuatro días.
Es importante precisar que durante los procesos electorales todos los días y horas son
hábiles, por lo tanto, los sábados, domingos y días festivos cuentan para la interposición
de los medios de impugnación y la realización de actuaciones a cargo de las autoridades
electorales. Cuando la violación reclamada se da fuera de los procesos electorales federal
o locales, únicamente se cuentan los días hábiles (todos los días a excepción de los
sábados, domingos y los inhábiles establecidos por la ley) (LGSMIME, artículo 7).
Sin embargo, durante un proceso electoral también pueden surgir actos o resoluciones
independientes, es decir que no estén vinculados con este, como la solicitud de un
ciudadano suplente de un cargo de elección popular para ser nombrado propietario de
dicho cargo en caso de la separación del funcionario electo. En tal caso, el cómputo del
plazo debe hacerse tomando en consideración los días hábiles con excepción de los
sábados, domingos y los inhábiles en términos de la ley. Lo anterior porque ya que el acto
o resolución impugnada no está vinculada al proceso electoral, no existe riesgo de alterar
alguna etapa y afectar su definitividad, en el entendido de que la expresión "durante el
desarrollo de un proceso electoral federal" no debe interpretarse únicamente en un
sentido temporal, sino también material, es decir, que los actos estén relacionados con
alguna de las etapas del proceso electoral (Jurisprudencia 1/2009 PLAZO PARA
IMPUGNAR ACTOS EMITIDOS DURANTE EL DESARROLLO DE UN PROCESO ELECTORAL,
QUE NO ESTÉN VINCULADOS A ÉSTE. NO DEBEN COMPUTARSE TODOS LOS DÍAS Y
HORAS COMO HÁBILES).
Existen dos formas de contar los plazos: por horas y por días. Cuando los plazos se señalan
por horas, el conteo se hace de momento a momento. Por ejemplo, si la sesión donde se
emite un acuerdo a impugnar concluye a las 18:21 horas del 15 de agosto del año de la
elección, la demanda de impugnación debe presentarse dentro de las 48 horas siguientes:
máximo a las 18:21 horas del 17 de agosto de ese año. En tanto, que cuando el plazo se
señala por días, estos se considerarán en su integridad, iniciando a las cero horas (00:00)
y concluyendo a las 24 horas (24:00), como se observa en el recurso 2 (LGSMIME, artículo
7.1). En este orden de ideas, podemos entender por término el último momento para
presentar un medio de impugnación.
Recurso 2. Conteo del plazo para presentar un medio de impugnación
Fuente: Elaboración propia con base en LGSMIME, artículo 7
Haz clic en la imagen para ver el recurso
Los medios de impugnación generalmente se interponen en un plazo de cuatro días,
aunque la ley puede prever plazos distintos. Durante los procesos electorales todos los
días son hábiles, en tanto que fuera de un proceso no se contabilizan los sábados,
domingos y días inhábiles. Los plazos de un medio de impugnación se pueden contar por
horas (de momento a momento) o por días (que comienzan a las 00:00 horas y culminan
a las 24:00 horas).
Acumulación y escisión
Para la resolución de los medios de impugnación, los órganos competentes del INE o las
Salas del TEPJF podrán determinar la acumulación de los mismos, con el objeto de que
se emita una sola sentencia y evitar sentencias contradictorias. La acumulación consiste
en reunir varios asuntos (demandas) que traten sobre actos o resoluciones similares de la
misma autoridad u órgano partidista responsable para tramitarlas en común y resolverlos
en una sola sentencia (LGSMIME, artículo 31).
Por su parte, la escisión implica separar un asunto en dos o más expedientes para su
mejor resolución con la finalidad de hacer más accesible la justicia electoral y en beneficio
de las partes. Esta se puede dar si en el escrito de demanda se impugna más de un acto
o si existe pluralidad de actores o demandados y se estima que no es conveniente
resolverlo en forma conjunta. La escisión se realiza mediante un acuerdo y es la Secretaría
General de Acuerdos, por instrucciones de la Presidencia, quien debe turnar el expediente
para que se concluya la sustanciación de los asuntos por separado y se formulen los
respectivos proyectos de sentencia (RITEPJF, artículo 83).
Cuando el asunto de varios medios de impugnación es el mismo, la autoridad determinará
su acumulación con la finalidad de emitir sentencias que no resulten contradictorias entre
sí. Por otro lado, la escisión implica separar un asunto para su mejor resolución.
Medidas de
disciplinarias
apremio
y
correcciones
El sistema de medios de impugnación en materia electoral establece medidas de apremio
y correcciones disciplinarias que le permiten garantizar el cumplimiento de sus
determinaciones. Entre estas medidas se encuentran: el apercibimiento, la amonestación,
la multa, el uso de la fuerza pública y el arresto, que se definen a continuación (LGSMIME,
artículo 32; Cabanellas 2006, 23, 26, 103 y 208):
o
Apercibimiento. Requerimiento, verbal o escrito por parte de un juez para que
determinada persona, autoridad o entidad partidista haga lo que establece la
ley, donde le advierte que en caso de resistirse a observar una disposición o
de repetir su conducta indebida será acreedor a una sanción mayor.
o
o
o
o
Amonestación. Reprensión que busca evitar que una conducta inapropiada
sea cometida nuevamente por el mismo sujeto durante el desarrollo del
proceso o fuera de este.
Multa. Pena económica que consiste en el pago al Estado de una cantidad de
dinero (de 50 hasta 5,000 veces la Unidad de Medida de Actualización o, en
caso de reincidencia, el doble de lo establecido).[4]
Uso de la fuerza pública. Uso de los medios de coacción del Estado para
ordenar que alguien haga o deje de hacer algo.
Arresto hasta por 36 horas. Detención física de carácter administrativo y
provisional de una persona decretada por una autoridad legalmente facultada
para ello, al estimar que se ha producido una infracción a la ley que amerita
dicha medida.
El Presidente de la Sala respectiva del TEPJF que resuelve el asunto, por sí mismo o con el
apoyo de la autoridad competente, es el responsable de aplicar estos medios de apremio
y correcciones disciplinarias de acuerdo con las reglas que establece el Reglamento
Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (RITEPJF) (LGSMIME,
artículo 33).
Los mecanismos de protección que garantizan el cumplimiento de las determinaciones
en materia electoral son: el apercibimiento, la amonestación, la multa, el uso de la fuerza
pública y el arresto. Estos medios de apremio y corrección son aplicados por el Presidente
de la Sala respectiva del TEPJF que resuelve el asunto, por sí mismo o con el apoyo de
alguna otra autoridad.
[2] Como autoridad responsable se entiende aquella que emitió el acto o resolución que
se está impugnando ante el TEPJF.
[3] La personería es un atributo que permite al sujeto legitimado designar a una persona
que lo represente en juicio. En términos generales equivale a designar a un apoderado
(Diccionario Jurídico Mexicano 1998, 2403-4).
[4] La Unidad de Medida y Actualización (UMA) es la referencia económica en pesos para
determinar la cantidad del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes
federales y locales, a partir de la decisión de la Cámara de Diputados de desvincular estos
cálculos del salario mínimo.
5.3 ¿Cuáles son los juicios que resuelve el TEPJF?
Los juicios que integran el sistema de medios de impugnación mexicano son: el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC), el juicio de
inconformidad (JIN), el juicio de revisión constitucional (JRC), el juicio para dirimir los
conflictos o diferencias laborales entre el INE y sus servidores (JLI), el juicio para dirimir
los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y sus servidores (CLT) y el juicio electoral (JE), que se explican a continuación.
Juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano (JDC)
Los derechos político-electorales de los ciudadanos implican la posibilidad de votar y ser
votado en elecciones populares, la facultad de asociarse de forma individual y libre para
tomar parte, en forma pacífica, de los asuntos políticos y la posibilidad de integrar las
autoridades electorales (CPEUM, artículos 9; 35, fracciones I, II, y III, y 41, fracción I).
En este sentido, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano (JDC) procede para controvertir las violaciones a tales derechos, incluyendo el
ejercicio de los derechos de petición, reunión, de libertad de expresión y a la información
cuando estén estrechamente vinculados con los político-electorales (LGSMIME, artículo
79.1; Soriano y Gilas 2018, 69). El JDC debe ser interpuesto por el ciudadano afectado o
por su representante.
Existe una excepción al JDC para la tutela del derecho a ser votado, la cual se presenta
cuando en los procesos electorales federales, por causa de inelegibilidad de los
candidatos, las autoridades electorales competentes determinan no otorgar o revocar la
constancia de mayoría o de asignación respectiva al ciudadano. En estos casos solo se
podrá impugnar el acto o resolución a través del juicio de inconformidad y, de ser
necesario, en segunda instancia mediante el recurso de reconsideración; medios de
impugnación que se describirán más adelante (TEPJF 2016, 55).
En procesos electorales locales el ciudadano agraviado solo puede promover el JDC si en
la ley electoral correspondiente no existe otro medio de impugnación que sea procedente
o cuando, habiendo agotado el mismo, considere que no se le reparó el daño (LGSMIME,
artículo 82.1, inciso b).
Autoridad competente para resolverlo
Es competencia de la Sala Superior del TEPJF, en única instancia, cuando (LGSMIME,
artículo 83.1, inciso a):
o
o
la falta se relaciona con la negativa de registro de un partido político o
agrupación política.
la falta aducida se presenta en procesos electorales para renovar al presidente
de la República, gobernadores, y diputados federales y senadores por el
principio de representación proporcional. Ya sea cometida por una autoridad o
por el partido político o coalición al que pertenezca el ciudadano.
La Sala Regional del TEPJF con jurisdicción en el ámbito territorial en que cometió la falta,
en única instancia, cuando (LGSMIME, artículo 83.1, inciso b):
o
o
en el marco de un proceso electoral, un ciudadano no obtenga oportunamente
su credencial para votar –a pesar de haber cumplido con los trámites
correspondientes–, no aparezca en la lista nominal o se le haya excluido
indebidamente.
la falta aducida se presenta en procesos electorales para renovar a diputados
y senadores por el principio de mayoría relativa, diputados locales, autoridades
municipales y titulares de los órganos político-administrativos de Ciudad de
México. Ya sea cometida por una autoridad o por el partido político o coalición
al que pertenezca el ciudadano.
El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) es
procedente cuando un ciudadano, por sí mismo o a través de sus representantes legales,
impugna presuntas violaciones a sus derechos político-electorales. Las autoridades
competentes para su resolución son la Sala Superior y las Salas Regionales, dependiendo
de la violación.
Ejemplos
Juicio de inconformidad (JIN)
Es el medio de impugnación que procede para controvertir las determinaciones de los
órganos del INE cuando se estime que vulneran las normas constitucionales o legales
relativas a los resultados de las elecciones federales. Este medio de impugnación se
presenta únicamente en la etapa de resultados y declaración de validez del proceso
electoral (LGSMIME, artículo 49).
Entre los actos o resoluciones que se pueden impugnar a través de un JIN se encuentran
el acta de cómputo distrital o de la entidad federativa respectiva y las constancias de
mayoría o de primera minoría, en el caso de la elección de senadores, y de validez de la
elección (LGSMIME, artículo 50). Además de los requisitos generales de un medio de
impugnación, en la demanda de un JIN se debe especificar qué elección se impugna y si
se objetan los resultados —en cuyo caso se deben especificar las actas de cómputo,
casillas o errores aritméticos— o la declaración de validez de la elección (LGSMIME,
artículo 52). En caso de que se solicite la nulidad de toda la elección del presidente de la
República, se debe presentar un solo juicio de inconformidad ante el Consejo General del
INE (LGSMIME, artículo 52.5).
Autoridad competente para resolverlo
La autoridad competente para resolver al respecto de la elección presidencial es la Sala
Superior del TEPJF, mientras que las Salas Regionales del TEPJF son competentes cuando
la falta que se aduce se relaciona con las elecciones de senadores y diputados por ambos
principios (LGSMIME, artículo 53).
El juicio de inconformidad (JIN) es el medio que procede para controvertir los resultados
de los comicios federales en la etapa de resultados y declaraciones de validez. La Sala
Superior es competente para resolver al respecto de la elección presidencial, mientras las
Salas Regionales al respecto de las elecciones de diputados y senadores por ambos
principios.
Ejemplos
Juicio de revisión constitucional electoral
(JRC)
Este medio de impugnación procede para impugnar actos o resoluciones de las
autoridades electorales de las entidades federativas competentes para organizar y
calificar los procesos electorales locales (LGSMIME, artículo 86). El JRC es un medio de
estricto derecho, es decir, donde la autoridad que resuelve no está facultada para suplir
la deficiencia de la queja o el agravio, y procede ante los siguientes supuestos (LGSMIME,
artículo 86):
o
o
ante actos o resoluciones que sean definitivas, firmes y que violen algún
precepto de la Constitución, como revisaste en la Unidad 4.[5]
ante actos o resoluciones que sean determinantes para el desarrollo del
proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones al respecto
de las obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia y
acceso a la información pública vinculadas al proceso electoral (Tesis
XLII/2015 DETERMINANCIA. SE SATISFACE CUANDO EL JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL VERSA SOBRE EL
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA VINCULADAS AL PROCESO ELECTORAL). cuando la reparación
del daño solicitada sea material y jurídicamente posible antes de la fecha
constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma
de posesión de los funcionarios electos.
o
cuando se hayan agotado todas las instancias previas establecidas por la
ley.[6]
Por ejemplo, el JRC procede para impugnar las resoluciones emitidas por los tribunales
locales en los procedimientos sancionadores (Jurisprudencia 35/2016 JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. ES EL MEDIO DE IMPUGNACIÓN PROCEDENTE
PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS CONTROVIERTAN LAS RESOLUCIONES QUE SE
EMITAN POR LOS TRIBUNALES ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DENTRO
DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES LOCALES).
Autoridad competente para resolverlo
La autoridad competente para resolverlo es la Sala Superior del TEPJF, en única instancia,
tratándose de actos o resoluciones relativos a las elecciones de gobernadores. Mientras
que la Sala Regional del TEPJF con jurisdicción en el ámbito territorial en que se cometió
la falta es competente, en única instancia, cuando se trata de actos o resoluciones relativos
a las elecciones de diputados locales, de las autoridades municipales y de los órganos
político-administrativos de Ciudad de México, sobre controversias al respecto del
financiamiento público en las campañas de Ayuntamiento y cuando se impugne sobre
derecho de acceso a la información, vinculado a una impugnación cuyo acto o resolución
sea de su conocimiento (LGSMIME, artículo 87; Tesis XIV/2016 COMPETENCIA.
CORRESPONDE A LAS SALAS REGIONALES RESOLVER EL JUICIO DE REVISIÓN
CONSTITUCIONAL ELECTORAL CUANDO SE IMPUGNEN ACTOS RELACIONADOS CON EL
FINANCIAMIENTO PÚBLICO PARA GASTOS DE CAMPAÑA DE ELECCIÓN DE
AYUNTAMIENTOS; Jurisprudencia 6/2014 COMPETENCIA PARA RESOLVER EL JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. RECAE EN LAS SALAS REGIONALES CUANDO
SE INVOLUCRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN, INHERENTE A ELECCIONES
DE SU CONOCIMIENTO).
El juicio de revisión constitucional electoral (JRC) es de estricto derecho. Sirve para
impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes para organizar y calificar
los comicios. La Sala Superior es la autoridad competente, en única instancia, en la
resolución de elecciones de gobernador; mientras que las Salas Regionales lo son, como
única instancia, para cargos jerárquicamente inferiores al anterior.
Ejemplos
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias
laborales entre el INE y sus servidores (JLI)
Es el medio de impugnación que procede para garantizar los derechos laborales de los
servidores públicos del INE. Es decir, controversias referentes a la interpretación y
aplicación de las normas jurídicas vigentes o de los contratos de trabajo.
A diferencia de la mayoría de los medios de impugnación, el servidor del INE que se
inconforme por la conducta de dicha autoridad tiene un plazo de 15 días posteriores a
que el Instituto le notifique la determinación que le afecta para presentar ante la Sala
correspondiente del TEPJF el escrito de su demanda. Es necesario que previo a la
interposición del JLI, el agraviado haya agotado las instancias previas establecidas por la
ley (LGSMIME, artículo 96).
Autoridad competente para resolverlo
La autoridad competente para resolver este medio de impugnación es la Sala Superior
del TEPJF cuando los servidores del INE pertenecen a sus órganos centrales, en tanto que
la Sala Regional del TEPJF con jurisdicción en el ámbito territorial en que se cometió la
falta es la responsable de resolver los JLI cuando los servidores públicos del INE
pertenecen a sus órganos desconcentrados (LGSMIME, artículo 94).
El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el INE y sus servidores (JLI)
tiene como propósito garantizar los derechos laborales de los servidores públicos del INE,
siendo la Sala Superior competente para resolver los conflictos de los órganos centrales
y las Salas Regionales los que sean diferentes a los anteriores.
Ejemplo
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias
laborales entre el TEPJF y sus servidores
(CLT)
Es el medio de impugnación que procede para garantizar los derechos laborales de los
servidores públicos del TEPJF al respecto de controversias relacionadas con la formación,
modificación, suspensión o término de sus condiciones de trabajo. El CLT no tiene
sustento en la LGSMIME, sino en el artículo 99, fracción VI, de la CPEUM, en la LOPJF y en
el título sexto, capítulo I del RITEPJF.
Autoridad competente para resolverlo
La Sala Superior del TEPJF es la autoridad competente para conocer y resolver los CLT
como única instancia, siendo la Comisión Sustanciadora la responsable de tramitarlos
(RITEPJF, artículos 13, fracción VII, y 134, fracción I; LOPJF, artículo 241).
El juicio para resolver los conflictos o diferencias laborales entre el TEPJF y sus servidores
(CLT) tiene como objetivo garantizar los derechos laborales de los servidores públicos del
TEPJF y la Sala Superior es la única instancia competente para su resolución.
Ejemplo
Juicio electoral (JE)
Es un medio de impugnación que procede para resolver asuntos que carecen de una vía
específica en la LGSMIME. El juicio electoral procede en casos donde una controversia o
litigio no se ajusta a los supuestos previstos por los medios de impugnación establecidos
por la ley. Por ejemplo, procede cuando el actor es un ciudadano que impugna por propio
derecho, sin haber contendido a algún cargo público (con independencia de que sea el
denunciante o denunciado en el procedimiento sancionador), como lo señaló la Sala
Superior en el SUP-RDJ-1/2015. El JE fue creado por la Sala Superior a través de
los Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF 2016, 67).
Autoridad competente para resolverlo
La autoridad competente para resolver el JE es la Sala Superior o cualquiera de las Salas
Regionales, conforme a su ámbito de competencia y las reglas generales establecidas en
la LGSMIME (TEPJF 2016, 68).
El juicio electoral (JE) procede para resolver las controversias que no se ajustan a los
supuestos de procedencia de los medios de impugnación previstos por la LGSMIME.
Ejemplo
[5] La Sala Superior del TEPJF ha interpretado este supuesto en un sentido formal, es decir, como un
requisito de procedencia que dicta que el escrito de demanda del JRC debe señalar agravios
debidamente configurados que pudieran violar algún precepto constitucional, y no al respecto del
fondo del asunto pues ello implicaría el análisis de los agravios (Jurisprudencia 2/97. JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDENCIA
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA).
[6] En caso de que no alcance el tiempo para agotar todas las instancias locales previas, se puede
acudir directamente al TEPJF vía per saltum (saltándose la instancia previa), pero nunca se pueden
agotar las dos vías al mismo tiempo, si se acude a la instancia federal hay que desistirse de la instancia
local, para evitar resoluciones contradictorias (Jurisprudencia 11/2007. PER SALTUM. LA
PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ES CORRECTA CUANDO SE REALIZA ANTE LA AUTORIDAD
EMISORA DEL ACTO RECLAMADO O ANTE LA QUE CONOCE DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN
ORDINARIO DEL CUAL DESISTE EL PROMOVENTE), en cuyo caso el plazo se contabilizará a partir del
día siguiente a aquel en que se presente el escrito de desistimiento (Jurisprudencia 20/2016. PER
SALTUM. EL PLAZO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DEBE COMPUTARSE A PARTIR DEL DÍA
SIGUIENTE AL DEL DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN).
5.4 ¿Cuáles son los recursos que resuelve el TEPJF?
Los recursos que contempla el sistema de medios de impugnación son el recurso de
revisión (RRV), el recurso de apelación (RAP), el recurso de revisión del procedimiento
especial sancionador (REP) y el recurso de reconsideración (REC), los cuales se explicarán
a continuación Además, al TEPJF pueden llegar solicitudes de resolución de asuntos que
no se ajustan en alguno de los juicios y recursos contemplados por la ley, para lo cual
existe el asunto general (AG) que también se describirá en esta sección.
Recurso de revisión (RRV)
Es un medio de impugnación de carácter administrativo que procede en contra de los
actos y resoluciones de los diversos órganos del INE.
Durante el tiempo que transcurre entre dos procesos electorales federales y en la etapa
de preparación de la elección, el RRV procede para impugnar actos o resoluciones que
provengan del Secretario Ejecutivo o de los órganos colegiados del INE a nivel distrital y
local, cuando no sean de vigilancia (fiscalización o imposición de sanciones) (LGSMIME,
artículo 35.1).
Por otra parte, durante un proceso electoral se puede interponer en la etapa de resultados
y declaraciones de validez de las elecciones para impugnar los actos o resoluciones de los
órganos del INE que causen un perjuicio real al interés jurídico del promovente, pero cuyo
daño sea diferente a los impugnables mediante un juicio de inconformidad o recurso de
reconsideración, además de que no puede tener relación con el proceso electoral y los
resultados del mismo (LGSMIME, artículo 35.2).
Autoridad competente para resolverlo
El RRV puede ser resuelto por el INE o por el TEPJF, dependiendo del momento en el que
fue interpuesto. Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales
federales, la autoridad competente para resolver este medio de impugnación es la Junta
Ejecutiva del INE jerárquicamente superior al órgano que haya dictado el acto o resolución
impugnada, mientras que durante un proceso electoral, la autoridad competente es la
Junta Ejecutiva o el Consejo del INE jerárquicamente superiores al órgano que haya
dictado el acto o resolución impugnada (LGSMIME, artículo 36). En caso de que el daño
haya sido causado por el Secretario Ejecutivo, será la Junta General Ejecutiva quien
resuelva el asunto, para lo cual el consejero presidente debe designar al funcionario que
suplirá al Secretario para que este no sea juez y parte (LGSMIME, artículo 36.3).
En cambio, el TEPJF es competente para resolver los RRV cuando fueron interpuestos
dentro de los cinco días previos a la jornada electoral, ya que estos se deben remitir a la
Sala competente para que sean resueltos en conjunto con los juicios de inconformidad
con los que guarden relación, para lo cual el promovente debe señalar la conexidad de la
causa entre ambos medios de impugnación (LGSMIME, artículo 37, inciso h). Por ejemplo,
si un partido interpone un RRV en contra de un acuerdo emitido por un consejo distrital
dos días antes de la jornada electoral por el cual se cambió la ubicación de varias casillas,
se debe resolver con el juicio de inconformidad por el cual se impugna la votación de
dichas casillas.
El recurso de revisión (RRV) es de carácter administrativo y procede contra actos o
resoluciones de diversos órganos del INE que ocurran entre dos procesos electorales
federales, en la etapa de preparación de la elección o en la etapa de resultados y
declaración de validez. La autoridad competente para resolverlo puede ser la Junta
Ejecutiva o Consejo del INE jerárquicamente superior al órgano responsable de la falta, o
bien el TEPJF, en caso de que se haya interpuesto cinco días previos a la jornada electoral.
Ejemplo
Recurso de apelación (RAP)
Es un medio de impugnación que procede en contra de actos y resoluciones de diversos
órganos del INE, aunque tiene dos vertientes. En primer lugar, durante el tiempo que
transcurre entre dos procesos electorales federales y en la preparación de la elección de
un proceso electoral federal o de la consulta popular, permite impugnar (LGSMIME,
artículos 40, 41 y 43):
o
o
o
o
Las resoluciones emitidas en los RRV que no hayan sido resueltas por la Sala
Superior.
Los actos y resoluciones de órganos del INE que no se pueden impugnar por
el RRV y que causen un perjuicio al partido político o agrupación política con
registro.
El informe de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (DERFE)
a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del INE sobre las
observaciones de los partidos a las listas nominales (deben interponerse en un
plazo de tres días).
Los actos del INE derivados de un procedimiento especial sancionador local en
materia de radio y televisión (Tesis XL/2016 RECURSO DE APELACIÓN.
PROCEDE CONTRA ACTOS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
DERIVADOS DE UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR LOCAL,
EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIÓN).
Por otro lado, el recurso de apelación es procedente en cualquier tiempo para impugnar
la determinación y aplicación de sanciones que realice el Consejo General del INE en los
términos de la ley; para impugnar los actos o resoluciones de la Unidad Técnica de
Fiscalización del INE que causen una afectación al promovente, entre ellos, el
procedimiento de liquidación de un partido, y para impugnar el informe del Secretario
Ejecutivo relativo al porcentaje de apoyo de una iniciativa ciudadana (LGSMIME, artículos
42, 43 Bis y 43 Ter).
Autoridad competente para resolverlo
La Sala Superior, para las RRV resueltos por las Salas Regionales, las resoluciones que
emitan los órganos centrales del INE y la Contraloría General del mismo, así como en el
caso del informe que rinda la DERFE a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo
General del propio INE (LGSMIME, artículos 40, 41, 44.1, inciso a).
Las Salas Regionales, respecto de los actos o resoluciones de los órganos
desconcentrados del INE (juntas y consejos locales y distritales) (LGSMIME, artículo 44.1,
inciso b).
Hay que destacar que estos recursos serán resueltos dentro de los 12 días siguientes a
aquel en que se admitan. En casos urgentes, la resolución debe dictarse con tiempo
suficiente para hacer posible, en su caso, la reparación de la violación reclamada
(LGSMIME, artículo 47.2).
El recurso de apelación (RAP) procede contra actos y resoluciones de los órganos del INE,
las sentencias emitidas en un RRV, así como de aquellos que no son impugnables a través
de este recurso, entre otros. La autoridad competente para su resolución es la Sala
Superior cuando se relacionan con los órganos centrales del INE y las Salas Regionales al
respecto de los órganos desconcentrados.
Ejemplos
Recurso de revisión del procedimiento
especial sancionador (REP)
Es un medio de impugnación que procede en contra de las resoluciones y sentencias
emitidas en los procedimientos especiales sancionadores[7] para garantizar la
constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de la Sala Regional
Especializada (SRE) y del INE (LGSMIME, artículo 109). Los REP controvierten las sentencias
dictadas por la Sala Regional Especializada y las medidas cautelares y el acuerdo de
desechamiento de una denuncia emitidos por el INE (LGSMIME, artículo 109.1).
Al respecto de los plazos para su admisión, los promoventes contarán con cuatro días
para impugnar el desechamiento de una denuncia, 48 horas para controvertir las medidas
cautelares y tres días para impugnar las sentencias de la SRE (LGSMIME, artículo
109.3; Jurisprudencia 11/2016 RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL
SANCIONADOR. EL PLAZO PARA IMPUGNAR LOS ACUERDOS DE DESECHAMIENTO O
INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA DENUNCIA, ES DE CUATRO DÍAS).
Autoridad competente para resolverlo
La autoridad competente para resolver los REP es la Sala Superior del TEPJF. Dada la
prontitud con que debe resolverse este medio de impugnación (72 horas a partir del turno
del asunto a un magistrado de la SRE (LEGIPE, artículo 472)), la SRE debe enviar el
expediente completo a la Sala Superior dentro de las 24 horas posteriores a su
presentación (Acuerdo General 4/2014, artículo décimo segundo).
La resolución que emita la Sala Superior debe notificarse por correo electrónico a la SRE,
a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE, al respectivo órgano de este
instituto y, en su caso, a las partes que así lo hayan solicitado (Acuerdo General 4/2014,
artículo décimo segundo).
El recurso de revisión en el procedimiento especial sancionador (REP) procede contra las
sentencias de la Sala Regional Especializada y las medidas cautelares y el acuerdo de
desechamiento de una denuncia por parte del INE. La autoridad competente para su
resolución es la Sala Superior del TEPJF.
Ejemplos
Recurso de reconsideración (REC)
Este medio de impugnación procede para ejercer un control concreto de la
constitucionalidad de los actos y resoluciones de las Salas Regionales. Se puede presentar
un
REC
para
controvertir
(LGSMIME,
artículo
61.1; Jurisprudencia
10/2011 RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS
REGIONALES CUANDO SE OMITE EL ESTUDIO O SE DECLARAN INOPERANTES LOS
AGRAVIOS RELACIONADOS CON LA INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS
ELECTORALES):
o
o
un juicio de inconformidad promovido en contra de los resultados de las
elecciones de diputados y senadores.
los diversos medios de impugnación donde las Salas Regionales hayan
resuelto la inaplicación de una ley, norma partidista o del sistema normativo
interno por considerarlas inconstitucionales y cuando se omita el estudio o se
declaren inoperantes los agravios relacionados con la inconstitucionalidad de
normas electorales.
En este medio de impugnación no se podrá ofrecer o aportar prueba alguna, salvo en los
casos extraordinarios de pruebas supervenientes, siempre y cuando estas sean
determinantes en el resultado de la elección de que se trate (LGSMIME, artículo 63). El
conteo del plazo para la interposición de este recurso comienza al día siguiente de la
notificación de la sentencia de fondo de la Sala Regional (LGSMIME artículo 66, inciso a).
Autoridad competente para resolverlo
La Sala Superior del TEPJF en única instancia (LGSMIME, artículo 64).
El recurso de reconsideración (REC) es el medio a través del cual se revisa el control de
constitucionalidad ejercido por las Salas Regionales y la única instancia competente para
resolver es la Sala Superior.
Ejemplos
Asunto General (AG)
En ocasiones, ante el TEPJF se presentan asuntos que no encuadran en los supuestos de
procedencia previstos en ninguno de los medios de impugnación establecidos por la
legislación en la materia. Para poder atender asuntos que no se ajustan a los supuestos
establecidos por la LGSMIME, la Sala Superior creó el JE y el AG, este último procede
cuando es necesario un pronunciamiento del TEPJF sobre un asunto que no se refiere a
una controversia o litigio entre partes, por lo que el JE no es procedente.
En la Jurisprudencia 1/2012 (ASUNTO GENERAL. LAS SALAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL
DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN ESTÁN FACULTADAS PARA FORMAR
EXPEDIENTE, ANTE LA IMPROCEDENCIA DE UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN ESPECÍFICO)
la Sala Superior señaló que, a fin de garantizar el acceso a la tutela judicial efectiva, cuando
un acto o resolución en materia electoral no admita ser controvertido a través de un
medio de impugnación previsto en la LGSMIME, las Salas del TEPJF están facultadas para
formar un expediente de asunto general y conocer el planteamiento respectivo.
Asimismo, determinó que este asunto debe tramitarse en términos de las reglas generales
previstas para los medios de impugnación establecidas en la ley adjetiva electoral federal.
Por ejemplo, la Sala Superior determinó que el asunto general procede para la
impugnación de la resolución de un órgano intrapartidario nacional que afecte a otro
órgano del mismo ente político, para determinar los ámbitos de competencia de diversas
autoridades, además de que con frecuencia se determina rencauzamiento a un medio de
impugnación que sí se contempla en la LGSMIME.
Autoridad competente para resolverlo
La Sala Superior o cualquiera de las Salas Regionales, conforme a su ámbito de
competencia y las reglas generales establecidas en la LGSMIME.
El asunto general procede cuando no se controvierta algún acto o resolución en
específico.
Ejemplo
[7] El procedimiento especial sancionador (PES) es un mecanismo para investigar conductas violatorias
de las disposiciones constitucionales relativas al uso de los medios de comunicación, las condiciones
para la emisión de propaganda por parte de servidores públicos o partidos políticos, así como de
supuestos actos anticipados de precampaña o campaña (LEGIPE, capítulo IV).
Unidad 6. Nulidades
Introducción
Como ya viste en las unidades anteriores de este curso, las elecciones
democráticas deben ser auténticas y respetar los principios rectores y
constitucionales a efecto de hacer prevalecer la voluntad ciudadana en la
integración de los órganos electos. También ya revistaste varios mecanismos
para garantizar estos elementos que forman parte del sistema electoral
mexicano, pero aún existe una medida especial para ello que consiste en la
anulación de las elecciones, la cual, para llevarse a cabo, requiere que se acredite
alguna de las causales que la ley considera para ello, pues la nulidad de las
elecciones es una medida extrema, una última ratio, para salvaguardar la
legalidad y certeza de los resultados electorales. A continuación identificarás
quiénes y en qué casos pueden solicitar la nulidad de la votación recibida en
una casilla o de una elección en su totalidad.
6.1 ¿Qué son las nulidades en materia electoral?
La nulidad significa que un acto o norma deja de tener efectos jurídicos y debe ser
declarada por una autoridad competente. La nulidad en materia electoral puede ser
conceptualizada como una “sanción” a la violación de la legislación, ya que es la
consecuencia jurídica del actuar contrario a derecho cuando se afecta el sufragio libre del
ciudadano (ACE Project 2017; Zamacona y García 2011, 261). Cabe señalar que la facultad
de declarar la nulidad en materia electoral compete a los tribunales y que aquellas
elecciones cuyos cómputos, constancias de validez y de mayoría o de asignación no sean
impugnadas en tiempo y forma, serán consideradas válidas, definitivas e inatacables
(LGSMIME, artículo 72).
La nulidad de una elección se declara con el propósito de proteger los fundamentos de
la democracia representativa que podrían afectarse con el incumplimiento de la ley.
Específicamente, las causales de nulidad en materia electoral pretenden garantizar que
los procesos electorales se desarrollen conforme a los principios constitucionales de
legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, equidad y máxima publicidad y, con ello, se
respete la voluntad ciudadana expresada a través del voto (Zamacona y García 2011, 261).
Por tanto, “la finalidad del sistema de nulidades en materia electoral consiste en eliminar
las circunstancias que afecten a la certeza en el ejercicio personal, libre y secreto del voto,
así como su resultado” (Jurisprudencia 13/2000 NULIDAD DE SUFRAGIOS RECIBIDOS EN
UNA CASILLA. LA IRREGULARIDAD EN QUE SE SUSTENTE SIEMPRE DEBE SER
DETERMINANTE PARA EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN, AUN CUANDO EN LA HIPÓTESIS
RESPECTIVA, TAL ELEMENTO NO SE MENCIONE EXPRESAMENTE (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE MÉXICO Y SIMILARES)).
En el ámbito electoral, la nulidad puede darse en tres niveles:
o
o
o
Del voto.
De la votación recibida en una o varias casillas.
De la elección.
El nivel básico corresponde a la nulidad del voto individual, cuando no queda claro el
sentido de un voto emitido por un ciudadano. Esta nulidad la estudiaste en la Unidad 2 y
solo se aplica al voto individual de un elector en particular, es decir, que ya sea por error
o por decisión ese voto solo deja de contar a favor de alguna opción política, pero no
afecta a la votación recibida en una casilla, ni a la elección que resulte de dicha votación
(ACE Project 2017).
Los dos tipos de nulidades que estudiarás en esta Unidad son los dos restantes, es decir,
la nulidad de la votación recibida en una casilla y la nulidad de una elección. Las causales
de nulidad que aplican a la votación recibida en la casilla tienen que ver con el
incumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley para su instalación, sobre la
recepción de la votación, el cómputo de los votos y el traslado de los paquetes electorales.
En cambio, las causales de nulidad de una elección, por lo general, tienen que ver con las
irregularidades que se han presentado durante cualquiera de las etapas del proceso
electoral y que constituyen violaciones a alguno de los principios constitucionales.
Estos tipos de nulidades tienen efectos distintos, mientras que la nulidad de la votación
recibida en una casilla significa que la votación de la casilla anulada no será tomada en
cuenta para el cómputo final de los votos, la nulidad de una elección implica que esta
pierde validez y tendrá que reponerse con la celebración de una elección extraordinaria.
El objetivo del sistema de nulidades es asegurar el respeto de los principios
constitucionales y legales, así como la voluntad popular. La autoridad competente puede
declarar la nulidad de la votación recibida en una o varias casillas en específico o de una
elección completa.
Principios del sistema de nulidades
En el sistema de nulidades existen algunos principios que deben tenerse presentes al
momento de analizar si procede o no declarar la nulidad de la elección o de la votación
recibida en una casilla. Los principios más importantes del sistema de nulidades son los
siguientes (Favela 2012, 59-71; ACE Project 2017; CPEUM, artículo 99, fracción II;
LGSMIME, artículos 74 y 78):
o
o
o
o
o
La nulidad procede solamente por las causales expresamente previstas por la
ley.
Los actos válidamente celebrados deben ser conservados. Considerando que
no existen las elecciones perfectas, exigir la nulidad por cualquier
inconsistencia impediría a los ciudadanos ejercer el derecho al voto, por ello,
la nulidad procede solamente cuando las irregularidades afectan el resultado
electoral (Jurisprudencia 9/98 PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS
ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA
DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O
ELECCIÓN).
Los actores políticos no pueden invocar a su favor causas de nulidad, hechos
o circunstancias que ellos mismos hayan provocado.
La nulidad de la votación recibida en una casilla opera de manera individual, lo
que significa que la nulidad de una casilla no implica, de manera automática, la
nulidad de otras casillas.
La nulidad procede solo cuando la irregularidad resulte determinante para el
resultado electoral.
Entre estos principios, el que es más difícil para aplicar es la determinancia, la cual se
refiere al establecimiento de la relación causal entre una actividad y el resultado electoral
determinado, por ejemplo, entre la propaganda y la victoria de un candidato.
La determinancia se puede comprobar respecto de un criterio cualitativo o un criterio
cuantitativo. El factor cualitativo se refiere a si se han violado los principios
constitucionales que garantizan que las elecciones sean democráticas, libres y auténticas,
y atiende a la naturaleza y rasgos particulares de la irregularidad, lo que permitiría
calificarla como grave, o no. Por otro lado, el aspecto cuantitativo implica estimar el
número total de irregularidades graves o sustanciales, o el número de votos afectados
por las irregularidades, para demostrar que estos votos fueron suficientes para cambiar
el resultado electoral, es decir, que pudieron definir el triunfo de un candidato o partido
político. Aunque ambos criterios son válidos para establecer que una irregularidad es
determinante, lo preferible es comprobar tal determinancia por ambas vías (Tesis
XXXI/2004 NULIDAD DE ELECCIÓN. FACTORES CUALITATIVO Y CUANTITATIVO DEL
CARÁCTER DETERMINANTE DE LA VIOLACIÓN O IRREGULARIDAD; Jurisprudencia
39/2002 NULIDAD DE ELECCIÓN O DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN UNA CASILLA.
CRITERIOS PARA ESTABLECER CUÁNDO UNA IRREGULARIDAD ES DETERMINANTE PARA
SU RESULTADO).
Para saber más sobre los principios del sistema de nulidades, haz clic en el siguiente
recurso:
Recurso 1. Los principios del sistema de nulidades
Haz clic en la imagen para ver el recurso
Solo se puede aplicar la nulidad por las causales previstas en la ley y en caso de que las
irregularidades sean determinantes para el resultado de la votación o de la elección.
Unidad 6. Nulidades
6.2 ¿Cuándo se puede anular la votación recibida en una casilla?
Esta sección aborda la nulidad de la votación recibida en una casilla electoral. Al respecto,
es conveniente clasificar las diversas causales de nulidad en tres grupos: irregularidades
en la instalación de la casilla, irregularidades en el desarrollo de la votación, e
irregularidades en el escrutinio y cómputo de la votación (ACE Project 2017).
Como se mencionó en el apartado anterior, para poder aplicar cualquiera de estas
causales es necesario acreditar la determinancia, es decir, acreditar que la violación que
se aduce tuvo un efecto terminante en el resultado electoral (Jurisprudencia
13/2000 NULIDAD DE SUFRAGIOS RECIBIDOS EN UNA CASILLA. LA IRREGULARIDAD EN
QUE SE SUSTENTE SIEMPRE DEBE SER DETERMINANTE PARA EL RESULTADO DE LA
VOTACIÓN, AUN CUANDO EN LA HIPÓTESIS RESPECTIVA, TAL ELEMENTO NO SE
MENCIONE EXPRESAMENTE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO Y SIMILARES)). El
cambio de ganador puede darse tanto en la votación emitida en la casilla como en el
resultado de la elección, como ocurrió en el caso Xochihuehuetlán, señalado más adelante
(Tesis XVI/2003 DETERMINANCIA COMO REQUISITO DE NULIDAD DE VOTACIÓN DE
UNA CASILLA, SE CUMPLE SI LA IRREGULARIDAD TRAE COMO CONSECUENCIA EL
CAMBIO DE GANADOR EN LA ELECCIÓN, AUNQUE NO SUCEDA EN LA CASILLA
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO Y SIMILARES)). Por regla general, se establece
la determinancia al comprobar que la irregularidad pudo afectar en la decisión de un
número mayor de electores en comparación con la diferencia de votos entre el primero y
segundo lugar, pues se considera que la irregularidad pudo haber cambiado las
preferencias electorales. Así, por ejemplo, si la diferencia entre el primero y segundo lugar
de una elección es de 20 votos y se comprueba que la violación solo afectó a 15 electores,
entonces no es determinante para el resultado, pues incluso si todos los votantes
afectados por la violación a la ley hubieran votado por el segundo lugar, no habría ganado
la elección. A continuación, para evitar la repetición de este criterio, solo se precisa sobre
la determinancia en cuyas causales su acreditación se lleva a cabo de forma distinta.
Si se declara la nulidad de la votación emitida en una casilla, estos votos se descontarán
del cómputo final de la elección, sin que implique la necesidad de realizar elecciones
extraordinarias.
Causales de nulidad durante la instalación e
integración de la casilla
A continuación se explicarán las dos causales de nulidad relacionadas con la instalación
de las casillas y la integración de sus mesas directivas.
Instalar la casilla en un lugar distinto al autorizado
Se considera que el instalar la casilla en un lugar distinto del autorizado por la autoridad
electoral puede justificar la nulidad de la votación recibida al provocar confusión en el
electorado e impedir que los ciudadanos ejerzan su voto (LGSMIME, artículo 75.1, inciso
a).
Para aplicar esta causal, primero se debe demostrar que la casilla se instaló en un lugar
distinto al autorizado, pero no es suficiente que esté anotada una dirección distinta a la
autorizada en el acta de la instalación de la casilla, ya que esta diferencia puede deberse
a una anotación incorrecta sin tratarse de una ubicación distinta (Jurisprudencia
14/2001 INSTALACIÓN DE CASILLA EN LUGAR DISTINTO. NO BASTA QUE LA
DESCRIPCIÓN EN EL ACTA NO COINCIDA CON LA DEL ENCARTE, PARA ACTUALIZAR LA
CAUSA DE NULIDAD). Segundo, se tienen que comprobar los siguientes hechos:
o
o
o
Que el cambio de ubicación se haya realizado injustificadamente, pues hay que
considerar que la ley prevé que sí se puede instalar casillas en lugar distinto conforme
a ciertas circunstancias.[1]
Que el cambio de ubicación hubiera provocado confusión en los electores respecto del
lugar al que debían acudir a votar.
Que el cambio de ubicación hubiera sido determinante para el resultado de la votación.
Para comprobar la determinancia, es decir, para saber si el cambio de ubicación de la
casilla provocó confusión en el electorado y con ello se afectó el resultado final en la
casilla, se toma como referencia si el porcentaje de ciudadanos registrados en su lista
nominal que votó en la casilla fue menor que el porcentaje promedio de participación en
la elección e, incluso, se puede considerar el porcentaje de votación en la casilla en
elecciones anteriores (Favela 2012, 102). Así, en caso de que la participación en la casilla
sea similar o superior al promedio de la elección, se considera que no se afectó el principio
de certeza ya que los electores pudieron acudir a emitir su voto (Favela 2012, 102).
Entonces, por ejemplo, si en una elección votan el 60% de los electores registrados pero
en una casilla cuya ubicación cambió sin causa justificada solo votan el 40% de los
electores registrados en su lista nominal, entonces la violación es determinante ya que se
puede asumir que el cambio de lugar resultó en que menos electores se presentaron para
votar.
Instalación de casilla en la delegación Miguel Hidalgo durante las elecciones federales y
locales concurrentes de 2015
Recibir la votación personas u órganos no facultados
Como viste en la Unidad 2, solo las personas designadas y capacitadas por el INE o, en
caso de su falta, ciudadanos que cumplen con los requisitos establecidos, pueden integrar
la mesa directiva de casilla (MDC) y recibir la votación. La violación de estas reglas es
causal de nulidad de la votación recibida en la casilla (LGSMIME, artículo 75.1, inciso e).
Entonces, esta causal de nulidad se presenta cuando la votación hubiera sido recibida por
personas distintas a las designadas por la autoridad electoral o cuando la sustitución de
los funcionarios de casilla no se hubiera realizado conforme a las reglas señaladas por la
ley; por ejemplo, en un caso en el que los sustitutos no pertenecieran a la sección electoral
correspondiente,[2] que no contaran con credencial para votar o que tuvieran un
impedimento legal para desempeñar el cargo, es decir, cuando se tratara de candidatos,
representantes de partidos políticos y funcionarios de altos mandos de gobierno.
Esta causal de nulidad fue aplicada en 13 casillas de la elección de diputados a la
Asamblea Constituyente de Ciudad de México en 2016, al acreditarse que actuaron como
funcionarios de casilla (específicamente como secretario, primer escrutador y segundo
escrutador) personas que no pertenecían a la sección electoral respectiva, por lo que los
votos emitidos en estas casillas no fueron considerados en el cómputo final de la elección
(SUP-JIN-6/2016 y SUP-JIN-29/2016, acumulados; SUP-JIN-12/2016 y SUP-JIN-30/2016,
acumulados; SUP-JIN-18/2016; SUP-JIN-25/2016; SUP-JIN-27/2016).
Casilla de la elección de diputados a la Asamblea Constituyente de Ciudad de México
Si se instala una casilla en un lugar distinto al autorizado sin causa justificada o bien si
personas no facultadas integran la mesa directiva de la misma, podría declararse la
nulidad de la votación recibida en esa casilla.
Causales de nulidad relacionadas con la
recepción de la votación
Son cinco las causales de nulidad de casilla que se relacionan con el desarrollo incorrecto
de la votación, como se señala a continuación.
Recibir la votación en fecha distinta
El recibir la votación en fecha distinta a la que señala la ley puede ser causal de nulidad,
si esa irregularidad es determinante para el resultado de la elección (LGSMIME, artículo
75.1, inciso d). Se entiende que esta causal posibilita la declaración de nulidad en caso de:
o
o
o
Recibir la votación en fecha distinta de la establecida para la jornada electoral.
Recibir la votación antes de las 8:00 horas.
Recibir la votación después de las 18:00 horas de ciudadanos no formados en la casilla
a esa hora.
Así, para que se anule la votación recibida en la casilla, hay que acreditar que se recibió la
votación en fecha y hora distinta a la que establece la ley. Además se debe demostrar que
esa irregularidad afectó al resultado final de la votación en la casilla.
Recepción de la votación en San Luis Potosí en 2015
Impedir que voten los ciudadanos con derecho a votar en la casilla
Impedir durante la jornada electoral, sin causa justificada, el ejercicio del voto a los
ciudadanos que reúnen los requisitos establecidos es otra causal de nulidad (LGSMIME,
artículo 75.2, inciso j; SUP-JIN-15/2012).
Son causas justificadas para impedir que vote un ciudadano si (LEGIPE, artículo
278.4; SUP-JIN-15/2012):
o
o
o
Su credencial tiene muestras de alteración o si es de otro elector, en cuyo caso el
presidente de la casilla debe recogerla.
Su credencial tiene marca de que ya votó o tiene tinta indeleble impregnada en el dedo
pulgar.
Esté intoxicado, bajo el influjo de enervantes, embozado o armado.
Si el derecho a votar se impide por cualquier otro motivo, se puede actualizar esta causal
de nulidad, siempre y cuando sea determinante para el resultado de la votación. Un acto
que podría impedir el derecho a votar consiste en la indebida interrupción o suspensión
de la votación. Sin embargo, al respecto es conveniente señalar que la instalación de la
casilla después de las 8:00 horas es insuficiente para considerar que se impidió votar a los
electores, ya que una vez iniciada la recepción de los votos pueden ejercer ese derecho
(Tesis XLVII/2016 DERECHO A VOTAR. LA INSTALACIÓN DE LA MESA DIRECTIVA DE
CASILLA POSTERIOR A LA HORA LEGALMENTE PREVISTA, NO IMPIDE SU EJERCICIO).
Recibir votos de ciudadanos que no pueden votar en la casilla
De manera complementaria a la causal anterior, es posible anular una votación cuando se
permite votar en una casilla a ciudadanos sin credencial para votar o no registrados en la
lista nominal (LGSMIME, artículo 75.1, inciso g). Esto porque los resultados de la votación
en la casilla deben ser la expresión de la voluntad de los ciudadanos de una sección. Por
lo tanto, al permitir que voten las personas de otras secciones o que no estén registradas
en la lista nominal, que no cuenten con credencial de elector o no pertenecen a la sección,
se vicia el resultado electoral.
En 2002, el TEPJF aplicó esta causal para anular la votación emitida en una casilla en las
elecciones para integrantes de ayuntamiento de Xochihuehuetlán, Guerrero, por
considerar que hubo siete votos emitidos por ciudadanos que no cumplieron con los
requisitos en esta casilla, lo cual se constituyó como una irregularidad determinante. Esto
debido a que, aunque en la casilla había una diferencia de 71 votos entre el partido
ganador –el Partido de la Revolución Democrática (PRD)– y el partido en segundo lugar
–el Partido del Trabajo (PT)–, en total en la elección, el PT perdió ante el PRD por solo dos
votos (SUP-JRC-200/2002; Becerril 2009, 26-30).
No permitir la presencia de los representantes de los partidos políticos
Los representantes de los partidos políticos y de los candidatos independientes pueden
presenciar todos los actos que se realizan durante la jornada electoral, desde la instalación
de la casilla hasta la entrega del paquete electoral ante el consejo correspondiente
(LEGIPE, artículo 261). La presencia de los representantes evita que se generen dudas en
torno a la actuación de la mesa directiva o acerca de los resultados obtenidos en la casilla,
con lo cual se favorecen los principios de certeza, objetividad, legalidad e imparcialidad.
En razón de estos argumentos, es causal de nulidad de la votación impedir el acceso o
expulsar, de manera injustificada,[3] a los representantes de la casilla (LGSMIME, artículo
75.1, inciso h).
Para acreditar la determinancia de esta violación debe comprobarse que la expulsión
implicó la vulneración grave de alguno de los principios constitucionales que protegen
los representantes.
Ejercer violencia física o presión sobre los funcionarios de casilla o los electores
Esta causal de nulidad implica que se anula la votación si durante la jornada electoral se
ejerció violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre
los electores, de tal manera que resultara afectada la libertad o el secreto del voto
(LGSMIME, artículo 75.1, inciso i; Jurisprudencia 53/2002 PRESIÓN SOBRE LOS
FUNCIONARIOS DE LA MESA DIRECTIVA O DE LOS ELECTORES, COMO CAUSAL DE
NULIDAD DE VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO
Y SIMILARES)).
En términos del cumplimiento de esta causal, por violencia se entiende el empleo de la
fuerza física para suprimir la voluntad de la persona, mientras que la presión consiste en
actos realizados para influir en el ánimo o voluntad de la persona (Jurisprudencia
24/2000 VIOLENCIA FÍSICA O PRESIÓN SOBRE LOS MIEMBROS DE LA MESA DIRECTIVA
DE CASILLA O LOS ELECTORES COMO CAUSAL DE NULIDAD. CONCEPTO DE
(LEGISLACIÓN DE GUERRERO Y LAS QUE CONTENGAN DISPOSICIONES SIMILARES); SUPJIN-298/2012). Así, un ejemplo de actos de presión es la realización de actos de campaña,
de propaganda o de proselitismo electorales en las inmediaciones de la mesa directiva
de casilla, durante el día de la jornada electoral.
Para la aplicación de esta causal, se debe demostrar que los actos de violencia física o
presión no solo influyen en el ánimo de los electores, sino que son determinantes
para alterar la voluntad de los electores y, con ello, los resultados (SUP-JIN-9/2012).
Son causales de nulidad: recibir la votación en fecha u hora distinta a la establecida por
la ley, prohibir que voten las personas que cumplen con los requisitos o permitir que
voten personas que no los cumplen, expulsar a los representantes de los partidos políticos
y candidatos independientes, y ejercer violencia o presión sobre los electores o los
funcionarios de casilla.
Causales de nulidad durante el escrutinio y
cómputo de la casilla
Finalizada la recepción de la votación, los funcionarios de casilla deben proceder al
escrutinio y cómputo de los votos y, posteriormente, a la entrega del paquete electoral al
consejo distrital correspondiente. Las siguientes tres causales de nulidad se relacionan
con el desarrollo de estas actividades.
Contar los votos en un lugar distinto al autorizado
Es causal de nulidad realizar, de manera injustificada,[4] el escrutinio y cómputo de los
votos en un lugar distinto del domicilio donde se instaló la casilla y se recibió la votación
(LGSMIME, artículo 75.1, inciso c).
En principio, el análisis de esta causal se realiza de forma análoga al de las normas relativas
a la instalación de la casilla, por lo que la falta de coincidencia entre el domicilio
originalmente asignado por el INE y el asentado en el acta de escrutinio y cómputo no
necesariamente acarrea la nulidad de la votación (Jurisprudencia 14/2001 INSTALACIÓN
DE CASILLA EN LUGAR DISTINTO. NO BASTA QUE LA DESCRIPCIÓN EN EL ACTA NO
COINCIDA CON LA DEL ENCARTE, PARA ACTUALIZAR LA CAUSA DE NULIDAD).
En este caso, la determinancia se actualiza en la medida en que el cambio de ubicación
para contar los votos se haya realizado, y siempre y cuando tal circunstancia no garantice
la certeza en el cómputo de los votos.
Escrutinio en una casilla del distrito 03 de Baja California
Errores en el cómputo de los votos
Ya que las inconsistencias graves y determinantes entre los rubros fundamentales de las
actas de escrutinio y cómputo de casilla generan incertidumbre respecto de la voluntad
de los votantes, el error o dolo en el cómputo pueden ser causa de nulidad de la votación
recibida en la casilla (LGSMIME, artículo 75.1, inciso f). Cabe aclarar que mientras que el
error se refiere a una falta de coincidencia en el cómputo de los votos no deliberada, el
dolo es una actuación consciente dirigida a impedir que sea determinada con certeza y
en forma objetiva la identidad del partido político ganador en la casilla (ST-JIN-6/2015).
Esta causal se acredita cuando no hay congruencia en los rubros fundamentales del
cómputo, es decir, cuando el número de personas que votaron, no es igual al número de
votos emitidos y al número de boletas extraídas de la urna (Jurisprudencia
28/2016 NULIDAD DE VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA. PARA ACREDITAR EL ERROR EN
EL CÓMPUTO, SE DEBEN PRECISAR LOS RUBROS DISCORDANTES).
Esta causal de nulidad se aplicó a dos casillas en la elección del ayuntamiento de Mazatlán,
Sinaloa en 2016. La Sala Regional de Guadalajara del TEPJF determinó que no coincidía el
número de personas que votaron con el número de votos emitidos y que esta diferencia
fue mayor a la diferencia entre los partidos en primero y segundo lugar, con lo cual se
acreditó la determinancia (SG-JDC-340/2016 y acumulado SG-JRC-157/2016).
Tabla 1. Tabla de cálculos realizados en la sentencia SG-JDC-340/2016
Casilla
Personas
Diferencia
Diferencia
que
(personas
entre
votaron Votos
que
Determinante
primero y
según la emitidos votaron Sí/No
segundo
lista
votos
lugar
nominal
emitidos)
2715
Contigua 1
169
164
5
3
Sí
2674
Contigua 1
213
211
2
1
Sí
Fuente: Elaboración propia con base en SG-JDC-340/2016 y acumulado SG-JRC157/2016
Entregar el paquete electoral fuera de los plazos
La entrega de los paquetes electorales fuera de los plazos establecidos,[5] es causal de
nulidad (LGSMIME, artículo 75.1, inciso b). Esta regla protege la certeza de los resultados
y transparencia del proceso electoral, ya que una demora excesiva en realizar esa tarea
puede levantar sospechas respecto de la integridad de la documentación.
Cabe señalar que la demora en la entrega del paquete no implica, de manera automática,
la nulidad de la casilla. Existe causa justificada para la entrega retrasada de los paquetes
cuando medie caso fortuito o fuerza mayor (LEGIPE, artículo 299.5). Además, si el paquete
electoral permaneció inviolado a pesar del retraso injustificado de su entrega o los
sufragios contenidos coinciden con los registrados en las actas de escrutinio y cómputo,
se considera que el valor de certeza protegido no fue vulnerado y, por ende, que la
irregularidad no es determinante (Jurisprudencia 7/2000 ENTREGA EXTEMPORÁNEA DEL
PAQUETE ELECTORAL. CUANDO CONSTITUYE CAUSA DE NULIDAD DE LA VOTACIÓN
RECIBIDA EN CASILLA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SONORA Y SIMILARES).
Es posible anular la votación recibida en una casilla por realizar el cómputo de votos en
un lugar distinto a donde se recibió la votación, por existir inconsistencias graves en el
cómputo de los votos y por entregar los paquetes electorales fuera de los plazos
establecidos.
Con el propósito de que puedas identificar cómo se establece la determinancia en
algunos supuestos de nulidad de la votación recibida en casilla, consulta el siguiente
video:
Video 1. Determinancia en la nulidad de la votación recibida en casilla
Haz clic en la imagen para ver el video
Causal genérica: irregularidades
durante la jornada electoral
graves
Sumado a las causales especificas antes señaladas, existe la causal genérica para proteger
los aspectos cualitativos del voto (universal, libre, secreto y directo) y los principios
rectores de la función estatal de organizar las elecciones (legalidad, certeza, imparcialidad,
independencia y objetividad) (SUP-JIN-158/2012). Esta causal se puede aplicar en caso de
comprobar irregularidades graves durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio
y cómputo (LGSMIME, artículo 75.1, inciso k).
Esta causal se puede aplicar en caso de violaciones graves y sustanciales plenamente
acreditadas que hubieran afectado el desarrollo de la jornada electoral y que resultaran
determinantes para el resultado de la elección. Asimismo, solo procede en el caso de que,
pudiendo haber sido subsanadas en el transcurso de la jornada electoral, no hubieran
sido objeto de corrección por parte de quienes intervinieron en los diversos actos (Tesis
XXXVIII/2008 NULIDAD DE LA ELECCIÓN. CAUSA GENÉRICA, ELEMENTOS QUE LA
INTEGRAN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR); Tesis
XXXII/2004 NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA. ELEMENTOS PARA LA
ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSA GENÉRICA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO Y
SIMILARES)).
Aunque la manera de acreditar la determinancia depende del caso concreto, siempre es
necesario demostrar que se han vulnerado principios rectores de las elecciones (Tesis
XLI/97 NULIDAD DE ELECCIÓN. VIOLACIONES SUSTANCIALES QUE SON
DETERMINANTES PARA EL RESULTADO DE LA ELECCIÓN (LEGISLACIÓN DE SAN LUIS
POTOSÍ)).
La causal genérica se refiere a irregularidades graves acreditadas que no hayan sido
subsanadas durante la jornada electoral y que pongan en duda la certeza de la votación
recibida en la casilla.
[1] Son causas justificadas para instalar una casilla en un lugar distinto al autorizado: que no exista el
local indicado o que esté cerrado o clausurado; que el lugar indicado sea un lugar prohibido por la
ley, y que las condiciones del local indicado no permitan asegurar la libertad o el secreto del voto o el
fácil y libre acceso de los electores (LEGIPE, artículo 276.1).
[2] Jurisprudencia 13/2002 RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN POR PERSONAS U ORGANISMOS
DISTINTOS A LOS LEGALMENTE FACULTADOS. LA INTEGRACIÓN DE LA MESA DIRECTIVA DE CASILLA
CON UNA PERSONA NO DESIGNADA NI PERTENECIENTE A LA SECCIÓN ELECTORAL, ACTUALIZA LA
CAUSAL DE NULIDAD DE VOTACIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR Y
SIMILARES).
[3] Son motivos que justifican la expulsión de los representantes: que alteren el orden de manera grave,
impidan la libre emisión del sufragio, violen el secreto del voto, realicen actos que afecten la
autenticidad del escrutinio y cómputo, intimiden o ejerzan violencia física o moral sobre los electores
o los miembros de la mesa directiva de casilla, o se presenten intoxicados, bajo el influjo de enervantes,
embozados o armados (LEGIPE, artículos 260 y 280.5).
[4] Es justificado el cambio de local para el cómputo por las mismas razones que la ley considera para
el cambio de local en la etapa de instalación de la casilla antes señaladas (Tesis XXII/97 ESCRUTINIO Y
CÓMPUTO. CUÁNDO JUSTIFICA SU REALIZACIÓN EN LOCAL, DIFERENTE AL AUTORIZADO).
[5] En el caso de casillas ubicadas en la cabecera distrital, los paquetes deben entregarse
inmediatamente; las casillas urbanas ubicadas fuera de la cabecera distrital tienen un plazo de entrega
de hasta 12 horas y las casillas rurales de 24 horas (LEGIPE, artículo 299.1; Jurisprudencia
14/97 PAQUETES ELECTORALES. QUÉ DEBE ENTENDERSE POR ENTREGA INMEDIATA DE LOS).
Unidad 6. Nulidades
6.3 ¿Cuándo se puede anular una elección?
La nulidad general de una elección procede cuando se acreditan irregularidades
sustanciales que no permiten garantizar la validez del resultado electoral. En caso de que
se declare la nulidad de una elección, se debe celebrar otro proceso electoral, pero esta
vez extraordinario, en el que no puede participar la persona sancionada (LGSMIME,
artículo 78 Bis, numeral 3).
La legislación mexicana prevé distintas causales de nulidad de una elección que se pueden
agrupar en tres tipos: causales específicas, causal genérica e invalidez por violación a
principios constitucionales. A continuación se explicarán cada uno de los grupos
mencionados.
Causales específicas
Las causales específicas son aquellas reglas, previstas de manera expresa en la ley, que
señalan a detalle en qué situación procede anular una elección. Los supuestos que
establece la ley tienen que ver con la inelegibilidad de candidatos, la nulidad de cierto
porcentaje de casillas o bien determinado porcentaje de casillas que no se hubieran
instalado. Además, hay tres causales relacionadas con la equidad de la contienda —
específicamente sobre recepción y utilización de recursos financieros y el acceso a los
medios de comunicación— las cuales fueron introducidas por la reforma electoral de
2014. Estas últimas causales aplican tanto para elecciones federales como locales, y
pueden invocarse en caso de acreditarse de manera objetiva y material violaciones con
las siguientes características (CPEUM, artículo 41, base VI; LGSMIME, artículo 78 Bis):
o
o
o
Graves. Conductas irregulares que produzcan una afectación sustancial a los
principios constitucionales en la materia y pongan en peligro el proceso electoral y sus
resultados.
Dolosas. Conductas realizadas con pleno conocimiento de su carácter ilícito, llevadas
a cabo con la intención de obtener un efecto indebido en los resultados del proceso
electoral.
Determinantes. Cuando la diferencia entre los candidatos en el primer y segundo
lugar sea menor al 5%.
Nulidad de un determinado porcentaje de casillas
La nulidad de un número importante de casillas puede derivar en la nulidad de la elección
de que se trate, ya que se considera que, al haberse presentado irregularidades de forma
tan extendida, la elección no garantiza el respeto a la voluntad expresada por los electores
en las urnas. La siguiente tabla señala los porcentajes de casillas anuladas que se requiere
para invocarse esta causal de anulación.
Tabla 2. Nulidad de elección por la nulidad de casillas
Elección de…
Nulidad del…
diputados
federales
20% de las casillas del distrito
senadores
20% de las casillas de la entidad
federativa
presidente
25% de las casillas a nivel nacional
Fuente: Elaboración propia con base en LGSMIME, artículos 76, 77 y 77 Bis
Es importante señalar que al analizar la procedencia de esta causal, el TEPJF debe tomar
en cuenta el porcentaje de casillas anuladas respecto del total de las casillas instaladas,
sin incluir las casillas previstas, pero no instaladas.[6]
Asimismo, cabe señalar que el TEPJF puede aplicar esta causal “de oficio”. Eso implica que
si después de haber anulado la votación recibida en varias casillas, se presenta la hipótesis
de nulidad relativa a la nulidad de 20% o 25% de las casillas, debe decretar la nulidad de
la elección correspondiente, aun cuando ninguno de los impugnantes lo hubiera
solicitado (LGSMIME, artículo 57.2).
No instalación de un porcentaje determinado de casillas
Otra causal de nulidad de una elección es la no instalación de un número importante de
casillas y, consecuentemente, la imposibilidad de recibir la votación. Esto ya que si el
número de casillas que no se instalan en una elección es alto, se afecta el derecho
ciudadano de votar y no existe la certeza de que el ganador del proceso está definido por
la mayoría de los electores. A continuación se muestran los porcentajes requeridos de
casillas no instaladas para activar esta causal.
Tabla 3. Nulidad de elección por la no instalación de casillas
Elección de…
La no instalación del…
diputados
federales
20% de las casillas del distrito
senadores
20% de las casillas de la entidad
federativa
presidente
25% de las casillas a nivel nacional
Fuente: Elaboración propia con base en LGSMIME, artículos 76, 77 y 77 Bis
El porcentaje de casillas no instaladas se calcula sobre la base del número total de casillas
que fue autorizado por el consejo electoral correspondiente. Sin embargo, la declaración
de nulidad si se actualizan estos porcentajes no es automática, como muestra el
caso SUP-REC-488/2015 sobre la elección de diputado federal del distrito 11 de Santiago
de Pinotepa, Oaxaca, celebrada el 7 de junio de 2015. En esta elección, en 107 de las
casillas oficialmente instaladas no se recibió la votación de los ciudadanos ya que fueron
abandonadas por los funcionarios de casilla o los paquetes fueron robados, quemados o
siniestrados de alguna forma, esto provocado por las actividades de integrantes de un
movimiento social.
A pesar de que las casillas afectadas correspondieron al 23.6% de las casillas,[7] la Sala
Superior del TEPJF determinó no anular la elección para privilegiar la votación que sí se
recibió, considerando que las violaciones no fueron generalizadas, sustanciales y
determinantes. Esto debido a que, en principio, las violaciones fueron cometidas por un
grupo de personas ajeno al proceso electoral, en segundo término, a que la diferencia
entre el primero y segundo lugar fue mayor al que toma como parámetro la ley para
establecer la determinancia (15.47%) y, por último, que no fue posible advertir que las
irregularidades se hubieran realizado con el objeto de favorecer o perjudicar
específicamente a algún partido político o candidato.
Quema de material electoral en Oaxaca, durante la jornada electoral de 2015
Inelegibilidad del candidato
Las elecciones de diputado, senador o presidente pueden ser declaradas nulas cuando el
ganador de las mismas resulte inelegible (LGSMIME, artículos 76, 77 y 77 Bis), es decir,
que no cumpla con los requisitos señalados por la Constitución y la ley para ejercer el
cargo, los cuales estudiaste en la Unidad 2.
Es importantes señalar que únicamente en el caso de la elección presidencial la
inelegibilidad del candidato electo genera, de manera automática, la nulidad de la
elección (LGSMIME, artículo 77 Bis, numeral 1, inciso c). Por otro lado, en relación con las
elecciones de diputados o senadores por el principio de mayoría relativa,[8] en caso de la
inelegibilidad del propietario, es el suplente quien debe asumir el cargo (Tesis
X/2003 INELEGIBILIDAD DE UN CANDIDATO. NO AFECTA EL REGISTRO DEL RESTO DE
LOS INTEGRANTES DE LA PLANILLA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE COAHUILA Y
SIMILARES)). Solamente cuando ambos integrantes de la fórmula, propietario y suplente,
resulten inelegibles, se debe anular la elección y convocar a una extraordinaria.
Para la senaduría de primera minoría, si el propietario de la fórmula registrada en primer
lugar resulta inelegible, la constancia se debe otorgar a su suplente; si este también
resultase inelegible, la constancia se debe expedir a favor del propietario de la fórmula
registrada en segundo lugar o a su suplente. Solamente si ninguno de los candidatos,
propietarios o suplentes, resultaran elegibles, se debe anular la elección y convocar a una
extraordinaria.
Es importante señalar que la elegibilidad de los candidatos puede analizarse en dos
momentos diferentes: cuando se realiza el registro de los candidatos y cuando se califica
la elección (Jurisprudencia 11/97 ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS. OPORTUNIDAD PARA
SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN). Sin embargo, no se puede impugnar la elegibilidad por
el mismo motivo en ambos momentos (Jurisprudencia 7/2004 ELEGIBILIDAD. LOS
MOMENTOS PARA SU IMPUGNACIÓN NO IMPLICAN DOBLE OPORTUNIDAD PARA
CONTROVERTIRLA POR LAS MISMAS CAUSAS).
Nulidad por recibir y/o utilizar financiamiento ilícito o público
Para evitar situaciones que beneficien o afecten a alguno o algunos de los candidatos y
partidos políticos, de manera indebida, es causal de nulidad de la elección el haber
recibido o utilizado recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas
(CPEUM, artículo 41, base VI).
Son producto de una actividad ilícita, los recursos que provienen de la comisión de algún
delito y que no pueda acreditarse su legítima procedencia (CPF, artículo 400 Bis). De esta
manera, se considera financiamiento ilícito cualquier recurso recibido fuera de los
supuestos permitidos por la ley. Asimismo, es prohibido recibir o utilizar recursos públicos
en las campañas electorales, con la excepción del financiamiento público asignado a los
actores políticos por la autoridad electoral. Las nuevas reglas de fiscalización
implementadas a partir de la reforma electoral de 2014 facilitan la detección de flujos
irregulares de recursos en las campañas, al permitir el cruce de la información aportada
por los partidos políticos y candidatos con la capturada por el Sistema de Administración
Tributaria (SAT) y el sistema interbancario.
Infografía de las restricciones al uso de programas sociales con fines proselitistas
Haz clic en la imagen para agrandar
El TEPJF aplicó esta causal de nulidad para anular la elección de los integrantes del
ayuntamiento de Sahuayo, Michoacán en 2015. Esto porque el candidato triunfador a
presidente municipal vulneró la equidad de la contienda, ya que la Tesorería Municipal
de Sahuayo canalizó más de un $1,800,000 a un club de futbol del cual el candidato se
ostentó como presidente durante la campaña electoral. Lo interesante es que la nulidad
fue declarada por determinancia cualitativa, ya que el TEPJF consideró que no fue posible
identificar la cantidad de los votos afectados por las violaciones constitucionales
ocurridas. Esto a pesar de que el partido ganador obtuvo una mayoría significativa, es
decir, la diferencia entre el partido ganador y el partido en segundo lugar fue mayor al
5% (ST-JRC-206/2015; SUP-REC-618/2015).
Nulidad por rebase de tope de gastos de campaña
Para garantizar la equidad de la contienda, es causal de nulidad de la elección el rebase
del tope de gasto de campaña en un 5% del monto total autorizado (CPEUM, artículo 41,
base VI).
El documento idóneo para acreditar de forma objetiva y material el rebase del tope de
gastos de campaña es el dictamen consolidado y la resolución que emita el INE en
relación con la revisión de los informes de gastos de campaña (SUP-RAP-558/2015 y
acumulados). En este sentido, esta causal de nulidad depende del nuevo sistema de
fiscalización que fue introducido por la reforma electoral de 2014 y que implica que la
fiscalización de las campañas se lleva a cabo en paralelo con el desarrollo de las mismas,
para concluir antes de la calificación de la elección (Gilas y Christiansson 2016, 103).
Esta causal fue invocada para impugnar el triunfo del candidato a diputado federal
postulado por la coalición conformada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y
el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) en el distrito electoral federal 03 de Benito
Juárez, Quintana Roo en 2015. El INE, en la resolución de la fiscalización de los informes
de las campañas federales, detectó un rebase de tope de gastos de campaña por la
cantidad de $244,101.49 de ese candidato, correspondiente a un exceso del 19.4%
(INE/CG469/2015).[9] Sin embargo, la Sala Regional Xalapa del TEPJF confirmó la validez
de la elección, considerando que la diferencia entre el primer y segundo lugar de la
elección fue de 25.8%, por lo cual no se acreditó el elemento de determinancia que
requiere que esta diferencia sea menor al 5% (SX-JIN-118/2015 y acumulados).
Nulidad por compra o adquisición de cobertura informativa
Para reforzar la equidad de la contienda y asegurar la plena aplicación del principio
constitucional que prohíbe a los partidos políticos, candidatos y cualquier otra persona
física o moral la compra o adquisición de tiempo aire con fines de propaganda electoral,
es causal de nulidad la compra o adquisición de cobertura informativa en radio y
televisión (CPEUM, artículo 41, base III, apartado A, y base VI).
El TEPJF ha señalado que “contratar” implica el acuerdo de dos o más personas para crear,
transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones, y que por “adquirir” se entiende
coger, lograr o conseguir (SUP-RAP-234/2009 y acumulados). Como se puede observar,
el término adquirir es más amplio que comprar, ya que la adquisición implica la posible
donación, regalo, cesión y aportación, entre otros mecanismos. Para acreditar la
adquisición es suficiente acreditar la difusión de mensajes por radio y televisión, fuera de
los tiempos otorgados por el Estado, con el objeto de favorecer a una determinada fuerza
política o candidato, con independencia de que exista algún vínculo contractual
(Jurisprudencia 17/2015 RADIO Y TELEVISIÓN. PARA ACREDITAR LA ADQUISICIÓN DE
TIEMPO ES INNECESARIO DEMOSTRAR SU CONTRATACIÓN).
La prohibición de adquirir o contratar propaganda electoral en televisión se actualiza
cuando se demuestre que la propaganda política o electoral colocada en inmuebles en
los que se desarrolle un evento público haya estado visible durante su transmisión en
televisión (Jurisprudencia 30/2015 ADQUISICIÓN INDEBIDA DE TIEMPOS EN TELEVISIÓN.
SE ACTUALIZA CON LA APARICIÓN, DURANTE LA TRANSMISIÓN DE UN EVENTO
PÚBLICO, DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL COLOCADA EN EL INMUEBLE EN EL
QUE TENGA LUGAR).
Propaganda del PVEM y del Partido Acción Nacional (PAN) visibles durante un partido
de fútbol entre Guadalajara y América en 2015
En relación con el ejercicio periodístico, el TEPJF ha señalado que la prohibición
constitucional de adquirir o contratar tiempo en radio y televisión no comprende el
utilizado por los medios de comunicación en la auténtica labor de información, que
incluye la difusión de las propuestas de los candidatos. Para determinar si se trata de un
auténtico ejercicio del derecho a informar o una simulación de género periodístico, es
decir, propaganda encubierta, se debe analizar el contexto de la transmisión y su finalidad
(Jurisprudencia 29/2010 RADIO Y TELEVISIÓN. LA AUTÉNTICA LABOR DE INFORMACIÓN
NO CONTRAVIENE LA PROHIBICIÓN DE ADQUIRIR O CONTRATAR TIEMPO; SUP-RAP7/2011 y acumulado).
Las causales específicas para anular una elección comprenden: la nulidad de determinado
porcentaje de casillas, un porcentaje importante de casillas no instaladas, la inelegibilidad
del candidato ganador y la acreditación de irregularidades relacionadas con los recursos
financieros y el acceso a los medios de comunicación, que afectan la equidad de la
contienda.
Causal genérica
Se puede decretar la nulidad de una elección cuando se hayan cometido, en forma
generalizada, violaciones sustanciales en la jornada electoral que se encuentren
plenamente acreditadas y resulten determinantes para el resultado electoral. Es
importante señalar que esta causal solo puede ser invocada para anular las elecciones de
diputados y senadores de mayoría relativa y que no aplica para la elección del presidente
(LGSMIME, artículo 78).
El TEPJF señala que para que se aplique la causal genérica de nulidad de una elección las
violaciones que se presentan deben ser (Tesis XXXVIII/2008 NULIDAD DE LA ELECCIÓN.
CAUSA GENÉRICA, ELEMENTOS QUE LA INTEGRAN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA
CALIFORNIA SUR); SUP-REC-9/2003):
o
o
o
o
o
o
Sustanciales. Que se hayan vulnerado principios rectores de la función estatal de
organizar las elecciones. Es decir, que se hayan presentado irregularidades de tal
grado que “no se obtuvo una elección libre y auténtica, a través del voto universal,
libre, secreto y directo de los ciudadanos”.
Generalizadas. Irregularidades aisladas no pueden ser causal de nulidad. Debe
tratarse de violaciones extendidas al ámbito de la elección de que se trate, es decir,
distrito en el caso de una elección de diputados o entidad federativa en el caso de una
elección de senadores.
Durante la jornada electoral. En principio, se trata de irregularidades que se
presenten el día de la jornada electoral, pero también incluye irregularidades que
ocurran en cualquier momento del proceso electoral cuyos efectos incidan en la
jornada electoral.
Presentes en el ámbito territorial de la elección. Las irregularidades deben
presentarse en el distrito o la entidad federativa en la que se llevó a cabo la elección.
Plenamente acreditadas. Las autoridades deben tener la plena certeza de que las
irregularidades efectivamente se presentaron y afectaron a la elección. Por ello, se
deben demostrar las circunstancias que rodean las irregularidades (modo, tiempo y
lugar) y tener certeza de quiénes son responsables de su comisión.
Determinantes para el resultado de la elección. Se debe demostrar la relación entre
las irregularidades y el resultado electoral.
La causal genérica fue invocada para anular la elección de diputado en el 01 distrito en
Aguascalientes en 2015 que había ganado el candidato del PRI, por considerarse que se
violaron los principios de neutralidad y equidad. Esto porque se acreditaron las siguientes
conductas por parte del gobernador del estado de Aguascalientes durante la jornada
electoral (SM-JIN-35/2015):
Fuente: Elaboración propia con base en SM-JIN-35/2015
Las conductas antes descritas implicaron una trasgresión a la neutralidad y un uso parcial
de recursos, lo que otorgó una ventaja mediática a los postulantes del PRI, situación que
trastocó de manera grave los principios que rigen el proceso electoral. La sentencia señaló
que si un servidor público con una investidura como la del gobernador viola los principios
de equidad e imparcialidad, estas infracciones son, por sí mismas, sustanciales,
generalizadas y determinantes, ya que sus conductas generan en su localidad un tipo de
influencia mayor al de cualquier otro ciudadano (SM-JIN-35/2015).
Tuits del gobernador de Aguascalientes, Carlos Lozano de la Torre, el día de la jornada
electoral en su estado
En cuanto a la determinancia de las violaciones, la Sala Regional señaló que si bien resultó
materialmente imposible definir el número de votos que resultaron afectados,
considerando que la diferencia entre el primer y segundo lugar de la elección fue de 436
votos se estimaron determinantes (SM-JIN-35/2015). La Sala Superior, al confirmar la
nulidad, determinó que las violaciones fueron determinantes ya que la diferencia de votos
entre el primero y el segundo lugar representó el 0.41% de la votación distrital y que el
número de votos emitidos en la sección afectada representaron el 2.02% de la votación
emitida (SUP-REC-503/2015).
El PAN resultó ganador en la elección extraordinaria de diputado federal en el distrito
01 de Aguascalientes con 27,790 votos
La causal genérica solo es aplicable en las elecciones de diputados y senadores de
mayoría relativa cuando se hayan cometido, de forma generalizada, violaciones
sustanciales y determinantes para el resultado electoral.
Invalidez por violación
constitucionales
a
principios
Como se señaló en la sección 6.1, solo puede declararse la nulidad por las causales
expresamente previstas por la ley (CPEUM, artículo 99). Sin embargo, la Sala Superior del
TEPJF ha sostenido que esto no significa la prohibición de que, como tribunal
constitucional, analice si una elección —como proceso en su conjunto— es violatoria de
normas constitucionales. Esto, porque siendo el máximo órgano jurisdiccional en materia
electoral debe garantizar no solo la legalidad, sino también la constitucionalidad de las
elecciones. Por lo tanto, cuando se realice un estudio para constatar que el proceso
electoral cumple con los principios constitucionales, podrá determinar que la elección es
válida o reconocer su invalidez, aplicando la causal de invalidez por violaciones
constitucionales (SUP-JRC-165/2008; SUP-JIN-359/2012).
Para que se pueda dar la invalidez de una elección por violación a principios
constitucionales, se deben presentar los siguientes elementos (SUP-JRC-165/2008; SUPJIN-359/2012; SUP-REC-488/2015):
o
o
o
La plena acreditación de la existencia de un hecho violatorio de algún principio
constitucional o de un precepto de los tratados internacionales de derechos humanos.
La comprobación de que la violación es grave, generalizada o sistemática, y que
hubiera producido un grado de afectación alto dentro del proceso electoral.
La constatación de que las violaciones o irregularidades son cualitativa o
cuantitativamente determinantes para el desarrollo del proceso electoral o para el
resultado final de la elección.
Algunos de los principios constitucionales más relevantes que deben garantizarse durante
las elecciones y cuya violación puede resultar en la invalidez de la misma se muestran a
continuación. Recuerda que los estudiaste con más profundidad en la Unidad 1 de este
curso.
Ilustración 1. Principios constitucionales en materia electoral
Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM, artículo 41, base V, apartado A y Tesis
X/2001. ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN
OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA
A partir de lo que estudiaste en la Unidad 4, también es relevante para determinar la
procedencia de esta causal de nulidad el control de constitucionalidad, convencionalidad
y legalidad de los actos y resoluciones electorales, así como la obligación de interpretar
la normatividad de la manera más beneficiosa para las personas (CPEUM, artículo 1).
Asimismo, debe tomarse en cuenta el principio de definitividad, según el cual las
resoluciones y los actos emitidos en una etapa adquieren definitividad a la conclusión de
la misma (CPEUM, artículos 41, base VI, y 116, base IV, inciso m; Tesis XII/2001 PRINCIPIO
DE DEFINITIVIDAD. SÓLO OPERA RESPECTO DE ACTOS O RESOLUCIONES DE LAS
AUTORIDADES ENCARGADAS DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES).
Un ejemplo de una elección anulada por la violación a principios constitucionales es la de
Zimapán, Hidalgo en 2008. Las irregularidades que se presentaron en ese caso
consistieron en el hecho de que el día de la jornada electoral los párrocos, en las misas
celebradas a las 8:00 horas y 12:00 horas en la parroquia de San Juan Bautista ubicada en
Zimapán, invitaron a las personas presentes a votar "por el que más respete la vida, por
el que más promueve la vida”. Estas expresiones constituían actos de proselitismo, ya que
identificaron implícitamente al candidato a presidente municipal en Zimapán postulado
por el PRD y al movimiento cívico "Todos Somos Zimapán", del que formaba parte.
Adicionalmente, el candidato usó como lema para la contienda electoral la frase: “Sí a la
vida”, vinculada también con tal movimiento (ST-JRC-15/2008).
Propaganda electoral del PRD y del Movimiento Cívico “Todos somos Zimapán” en el
proceso electoral local de 2008
Las irregularidades que cometieron los ministros de culto implicaron una violación al
principio constitucional de separación Iglesia-Estado (CPEUM, artículo 130; ST-JRC15/2008). La Sala Regional de Toluca consideró que las violaciones fueron plenamente
acreditadas, graves y generalizadas. Asimismo, sostuvo que fueron cualitativamente
determinantes, señalando que, aunque no se podía precisar el número de ciudadano
afectados por el actuar irregular de los ministros de culto religioso, eso no era obstáculo
para concluir que la irregularidad acreditada impactó en la elección y resultó
determinante para la misma (ST-JRC-15/2008).
Ceremonias religiosas en San Juan Bautista, Zimapán donde se realizaron actos
proselitistas en favor del PRD
Otro caso más reciente de nulidad sobre violación al principio constitucional de
separación Iglesia-Estado ocurrió en el municipio de Omitlán de Juárez, Hidalgo, donde
se anuló la elección de ayuntamiento celebradas en 2016 al quedar demostrado que el
candidato a presidente municipal por el PVEM –el partido ganador– participó en una
cabalgata de índole religiosa realizada durante el periodo de campaña electoral, con lo
cual se trasgredió el principio constitucional de neutralidad de los comicios. Al confirmar
la nulidad de la elección, originalmente declarada por el Tribunal Electoral del Estado de
Hidalgo, la Sala Regional Toluca se basó, fundamentalmente, en la determinancia
cualitativa al existir una violación a un principio constitucional, pero también señaló que
asistieron entre 80 y 150 personas a la cabalgata cuando la diferencia entre el primero y
segundo lugar de la elección fue de 139 votos, lo cual también implicó una determinancia
cuantitativa (ST-JRC-37/2016).
El cúmulo importante de irregularidades que afectan a los principios fundamentales de la
función electoral pueden ser motivo de invalidez de una elección, siempre que estas sean
graves, generalizadas o sistemáticas y determinantes.
[6] Por ejemplo, si en un distrito estaba prevista la instalación de 200 casillas, pero durante la jornada
electoral únicamente fueron instaladas 180 de ellas y posteriormente 38 fueron anuladas, podría
aplicarse esta causal de nulidad de la elección porque las casillas anuladas corresponden al 21% de las
casillas instaladas (pero solo al 19% de la totalidad de las casillas previstas).
[7] Este porcentaje se calculó sobre las 453 casillas instaladas, considerando que 14 de las 467 casillas
autorizadas no fueron instaladas por un acuerdo emitido por el Consejo Distrital antes de la jornada
electoral.
[8] Esta causal de nulidad no aplica para los candidatos a diputados o senadores de representación
proporcional, ya que, en ese caso, si el propietario de la fórmula resulta inelegible, la constancia se
otorga al suplente. Si la fórmula completa resulta inelegible, la asignación recaerá en los que sigan en
el orden de la lista (LGSMIME; artículo 73; Jurisprudencia 30/2010 CANDIDATO SUPLENTE DE UNA
FÓRMULA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. DEBE OCUPAR LA CURUL SI EL PROPIETARIO
RENUNCIA A SU DERECHO DE HACERLO (LEGISLACIÓN DE AGUASCALIENTES, SINALOA, ESTADO DE
MÉXICO Y NAYARIT)).
[9] Posteriormente, por instrucciones del TEPJF, el INE emitió una nueva resolución de fiscalización en
la cual no detectó un rebase en los gastos de campaña del candidato electo (SUP-RAP-277/2015 y
acumulados; INE/CG771/2015).