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~t EL CICLO
DELOS
PROYECTOS
POR WARREN C. BAUM
Public Disclosure Authorized
EL CICLO
DELOS
PROYECTOS
POR
WARREN C. BAUM
Banco Internacional de Reconstruccion
y Fomento/BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N. W.
Washington, D.C. 20433
Estados Unidos de America
Primera impresi6n junio de 1982
Septima impresi6n junio de 1994
Publicado en los Estados Unidos de America
ISBN
0-8213-0135-7
Version original publicado en ingles en marzo 1982
con el titlo The Project Cycle.
Este folleto se basa en un articulo de Warren C. Baum, Vicepresidente, Servicio
de Politicas de Operaciones, aparecido originalmente en el numero de diciembre
de 1978 de la revista Finanzas y Desarrollo . Fue preparado con ayuda de
Herman G. van der Tak y John A . King .
EL CICLO DE LOS PROYECTOS
Si hubiera que responder a la pregunta "z.Que hace el Banco
Mundial?" en unas pocas palabras, estas serian: "otorga prestamos
para proyectos de desarrollo". La principal ocupaci6n del Banco es
conceder financiamiento para proyectos espedficos, cuidadosamente
seleccionados y preparados, evaluados a fondo, supervisados muy
de cerca y sometidos sistematicamente a evaluaci6n ex post. Desde
la iniciaci6n de sus operaciones en 1946, el Banco Mundial -que
en este folleto significa el Banco Internacional de Reconstrucci6n y
Fomento y su afiliada, la Asociaci6n Internacional de Fomento
(AIF), que entr6 en funciones en 1961 con la finalidad de otorgar
financiamiento concesionario-ha otorgado unos 3.094 prestamos
y creditos para desarrollo por un total de mas de $92.000 milliones*.
De este monto, una proporci6n abrumadora -mas del 90%- se
ha destinado a proyectos espedficos, como escuelas, programas de
producci6n agricola, represas para la producci6n de energia hidroelectrica, carreteras y fabricas de fertilizantes.
Esta concentraci6n en el financiamiento para proyectos tiene
por objetivo asegurar que los fondos del Banco se inviertan en
proyectos acertados y productivos que contribuyan al desarrollo
de la economia del pais prestatario, asi como a su capacidad para
reembolsar el prestamo en si. El Banco es una instituci6n tanto de
desarrollo como financiera, por lo que cada proyecto para el cual
se otorga financiamiento debe satisfacer los requisitos impuestos
por esas dos facetas. El numero de proyectos y los montos
prestados han aumentado notablemente en los ultimos afi.os. Al
comienzo del decenio de 1950 el Banco concedia menos de 20
prestamos por afi.o, en su mayor parte a paises de Europa y America
Latina, que totalizaban alrededor de $400 millones. En el ejercicio
de 1967 se otorgaron 67 prestamos, mas repartidos geograficamente, por un total de $1.100 millones. En el ejercicio cerrado
en junio de 1981 se aprobaron 246 prestamos para 90 paises,
por un total de $12.300 millones.
No menos significativos han sido los cambios en el caracter de
los proyectos. El financiamiento del Banco se ha orientado cada
vez mas hacia el desarrollo, en cuanto a paises prestatarios,
estrategias de desarrollo, sectores favorecidos con las operaciones
y disefi.o de los proyectos.
*Las cantidades de dinero se expresan en su equivalente en d6lares de los Estados
Unidos.
3
-En lo que se refiere a los paises, el financiamiento se ha
dirigido en medida creciente hacia los paises pobres y menos
desarrollados de America Latina, Africa y Asia.
-En cuanto a estrategias de desarrollo, la Hamada teoria de la
filtraci6n, que supone que los beneficios del crecimiento llegan
en ultimo termino a las masas de los pobres, ha sido sustituida
en el Banco por un enfoque mas equilibrado que combina el
crecimiento acelerado con un ataque directo a la pobreza
mediante programas orientados a aumentar la productividad
y elevar los niveles de vida de los habitantes pobres de los
medios rurales y urbanos.
-En lo tocante a sectores, el acento se ha desplazado de la
infraestructura basica (carreteras, ferrocarriles, energia) y la
industria a programas mas amplios orientados al crecimiento,
al suministro de servicios basicos y a una mejor distribuci6n
de los ingresos. Si bien la infraestructura sigue siendo importante, se ha introducido, o se ha ampliado mucho, el financiamiento para .desarrollo agricola y rural, petr6leo y gas, lotes y
servicios urbanos, abastecimiento de agua y saneamiento,
empresas de pequefia escala, educaci6n, salud, poblaci6n y
nutrici6n .
- En cu an to al disefio de las proyectos, se pres ta mas atenci6n
en todos los sectores, nuevos y tradicionales, a la distribuci6n
del ingreso, al empleo, al aprovechamiento de los recursos
locales, al fortalecimiento institucional, a la formaci6n de
personal nacional, a las repercusiones en el medio ambiente y
a la superaci6n de limitaciones sociales y culturales. No
obstante, el Banco no ha disminuido la atenci6n que siempre
ha prestado a las fuerzas del mercado, a la fijaci6n de precios
realistas, a la buena administraci6n y a la recuperaci6n,
siempre que es posible, de los costos del proyecto, a fin de
permitir un mantenimiento adecuado y la repetici6n del mismo.
Esta evoluci6n en la orientaci6n y en la calidad del financiamiento
del Banco para fines de desarrollo se puede ilustrar, aun a riesgo
de una excesiva simplificaci6n, comparando un prestamo "tipico 11
del decenio de 1950 con uno 11 tipico 11 de mediados de la decada de
1970.
El prestamo del decenio de 1950 seria para generaci6n de
energia en un pais en desarrollo de ingresos medianos. En cierto
sentido, se trataria de un proyecto de 11 enclave11 , disefiado y
supervisado por consultores extranjeros, ejecutado por contratistas
y proveedores tambien extranjeros y administrado con la ayuda de
funcionarios de otros paises. Se habria analizado la viabilidad
tecnica y financiera del proyecto, asi como su organizaci6n y
administraci6n, pero prestando poca atenci6n a su posici6n dentro
del sector de energia, a la manera en que se distribuiria la
4
electricidad y a la repercusi6n que tendrian el nivel y la estructura
de las tarifas en el consumo de energia.
El prestamo del decenio de 1970 seria para desarrollo rural en
un pais en desarrollo de bajos ingresos. Ofreceria un conjunto
integrado de bienes y Servicios (extension, Credito, comercializacion,
almacenamiento, infraestructura, investigaci6n) para elevar la productividad y el nivel de vida de los agricultores. Se aspiraria a
fortalecer las instituciones locales existentes, o bien a crear otras
nuevas; se emplearia personal local en la mayor medida posible,
con ayuda de programas amplios de capacitaci6n; se insistiria en
un diseii.o de bajo costo y en el uso de tecnologia apropiada,
dando mayores oportunidades a los contratistas y fuentes de
suministro del pais; se incorporaria al proyecto un sistema de
observaci6n y evaluaci6n que ayudase a reajustarlo a medida que
avanzara su ejecuci6n y a derivar enseii.anzas para proyectos
futuros, y se prestaria atencion a la recuperacion del costo correspondiente de los beneficiarios del proyecto, a fin de que se
pudiera repetir.
A pesar de este historial de crecimiento y evolucion, el Banco
todavia se encarga de un numero relativamente pequeii.o de proyectos
de considerable magnitud; el prestamo medio se aproxima en la
actualidad a los $50 millones y corresponde a una inversion total
de $140 millones. Los proyectos que el Banco ayuda a financiar
pueden tener un efecto demostrativo importante y estimular a
otros inversionistas a suplementar ese financiamiento con sus
propios prestamos, ya sea a titulo de cofinancieros o por separado;
aproximadamente un tercio de los proyectos que el Banco contribuyo
a financiar en 19 81 recibieron cofinanciamiento de origen externo.
Todos los proyectos que el Banco ayuda a financiar deben
contribuir en medida sustancial a alcanzar objetivos de desarrollo
y ser solidos desde los puntos de vista econ6mico, tecnico y
financiero. No hay dos proyectos iguales; cada uno tiene su propia
historia y el financiamiento se tiene que adaptar a sus circunstancias.
Por otra parte, todo proyecto recorre un ciclo que, con ciertas
variaciones, es comun a todos. En este folleto se examinan las
fases del ciclo de un proyecto - identificacion, preparacion, evaluacion, negociaciones y presentaci6n a los Directores Ejecutivos,
ejecucion y supervision, y evaluaci6n ex post -y la funciori del
Banco en cada una de ellas. Cada fase desemboca en la siguiente y,
a su vez, las ultimas fases producen nuevos enfoques del proyecto
e ideas nuevas y conducen a la identificaci6n de otros proyectos,
lo que tiene por consecuencia que el ciclo se renueve a si mismo.
La funci6n del Banco en este ciclo es desempeii.ada principalmente
por su personal de proyectos, integrado en la actualidad por unas
1.300 personas procedentes de casi 100 paises. Este personal de
proyectos representa casi las tres cuartas partes del personal de
5
operaciones que trabaja en el Banco y casi la mitad de todos los
profesionales. Aunque hay grupos importantes de economistas,
analistas financieros y diversas clases de ingenieros, tambien estan
representadas otras muy diversas disciplinas: agronomos, especialistas en agricultura tropical o en aguas subterraneas, en credito
agricola o ganaderia, demografos, arquitectos, sociologos rurales y
urbanos, expertos en salud publica, ambientalistas, educadores,
especialistas en energia y planificadores de infraestructura fisica.
Los especialistas tecnicos ingresan normalmente en el Banco en un
punto medio de sus carreras tras una amplia experiencia en su
campo, a veces como administradores, y en su mayoria han
trabajado en paises en desarrollo. Se espera de los funcionarios de
proyectos que tengan una amplia comprension de los aspectos del
desarrollo y que desplieguen la capacidad y madurez necesarias
para formar criterios con acierto e independencia . Se puede decir
sin temor a equivocarse que, por lo que toca a su magnitud y
diversidad nacional y profesional, el personal de proyectos del
Banco no tiene igual.
IDENTIFICACION
- -·- - - --
-
6
El ciclo se inicia con la identificaci6n de proyectos que tengan
alta prioridad, que parezcan aptos para recibir financiamiento del
Banco y que este, el gobierno y el prestatario esten interesados en
considerar (vease la definici6n de los prestatarios en el recuadro
que aparece al final). En los primeros tiempos la identificaci6n del
proyecto se hacia ad hoc, principalmente en respuesta a iniciativas
de los gobiernos y los prestatarios. Con el paso de los anos el
Banco ha estimulado y ayudado a los paises prestatarios a desarrollar
su propia capacidad de planificaci6n y ha fortalecido tambien sus
propios metodos de generaci6n de proyectos. Los analisis econ6micos
y sectoriales que el Banco realiza crean un marco para evaluar las
politicas y la problematica nacionales y sectoriales y para apreciar
el potential de desarrollo de un pais. Tambien permiten evaluar la
"capacidad crediticia" del mismo como posible beneficiario del
financiamiento del Banco o la AIF. Este analisis establece la base
para un dialogo continuo entre el Banco y el pais en torno a la
estrategia de desarrollo apropiada, incluidos los cambios institucionales y de politica necesarios para la economia en general y
para sus sectores principales. Es entonces posible identificar proyectos
que se ajusten a una estrategia de desarrollo coherente y la
promuevan, que respondan a objetivos sectoriales y que tanto el
gobierno como el Banco consideren convenientes. Estos proyectos
deben tambien pasar una prueba de factibilidad prima facie, es
decir, debe existir la probabilidad de encontrar soluciones tecnicas
e institucionales a costos que guarden proporci6n con los beneficios
esperados.
Identific2r un proyecto que cumpla todos estos requisitos no es
tarea sencilla. Pueden faltar los conocimientos necesarios para
llegar a juicios acertados. El gobierno y otros organismos de
credito pueden no compartir los puntos de vista del Banco sobre
objetivos de desarrollo o prioridades sectoriales. Puede ser necesario
adoptar decisiones dificiles en cuanto al alcance del proyecto
(sobre si debe empezar con una fase piloto o experimental, o bien
con una inversion mayor pero posiblemente mas arriesgada). Muy
pronto pueden aparecer diferencias sobre la necesidad de reformas
institucionales o de politicas para lograr los objetivos del proyecto.
Los trabajos para solucionar algunas de estas cuestiones pueden
prolongarse hasta bien entrada la etapa de preparaci6n.
2C6mo se identifican en la practica los proyectos dentro de este
contexto? En ello intervienen tanto el Banco como el gobierno, lo
cual hace complicado el proceso, y a esta complejidad se anaden
las diferentes capacidades de planificaci6n econ6mica y la generaci6n
de proyectos de los distintos gobiernos. En el analisis econ6mico
que el Banco hace de un pais influyen la amplitud y calidad de la
base de datos del mismo y SU propia labor econ6mica. El analisis
sectorial puede hacerlo el propio pais o bien el Banco, o puede
7
realizarse por medio de uno de los programas de cooperaci6n del
Banco con un organismo especializado de las Naciones Unidas, o
mediante estudios financiados por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), programas de ayuda bilateral,
o en virtud de una asignaci6n especifica para estudios hecha en un
prestamo anterior del Banco .
Por ultimo, ciertos proyectos son propuestos por patrocinadores
privados, como empresas mineras y petroleras, que tratan de
explotar nuevos recurses . Estos proyectos tienen que satisfacer las
condiciones ya descritas antes de considerarlos como "identificados"
desde el punto de vista del Banco.
Una vez identificados los proyectos se incorporan a un programa
de financiamiento de varios afios para cada pafs, que constituye la
base para la futura labor del Banco en el mismo. Los programas de
los pafses se utilizan para programar y presupuestar las operaciones
del Banco y asegurar la disponibilidad de los recurses necesarios
para llevar adelante un proyecto a traves de las fases sucesivas de
su ciclo .
PREP ARACION
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Una vez que un proyecto se ha incorporado al programa de
financiamiento, entra en la cartera de proyectos en tramite y
comienza un periodo prolongado - de uno o dos afios por lo
general- de estrecha colaboraci6n entre el Banco y el que por
ultimo sera el prestatario. Se prepara un documento de datos
basicos para cada proyecto, en el que se describen sus objetivos, se
identifican los aspectos principales y se establece el calendario
para su ulterior tramitaci6n. Es diffcil generalizar acerca de la fase
de preparaci6n, ya que entran en juego muchas variables: la lndole
del proyecto, la experiencia y capacidad del prestatario, los conocimientos que se tengan en el momento (Les el primer prestamo que
se otorga a ese sector o prestatario, o se trata de una "repetici6n ?),
las fuentes y disponibilidad de financiamiento para la preparaci6n
y el tipo de relaciones entre el Banco, el gobierno, las entidades
cofinancieras y otros donantes que puedan intervenir en el sector o
en el proyecto.
La responsabilidad de la preparaci6n es oficialmente de! prestatario . Hubo un tiempo en que el Banco se resistla a prestar ayuda
para la preparaci6n de proyectos, siguiendo el principio bancario
de que semejante intervenci6n podrla comprometer su objetividad
en la tarea de evaluaci6n. Sin embargo, la experiencia ha demostrado
que el Banco debe ejercer una funci6n activa para garantizar una
corriente regular de proyectos bien preparados. Tal funci6n tiene
varios aspectos: asegurarse de que los prestatarios con capacidad y
recursos para preparar proyectos independientemente entienden
los requisitos y normas del Banco, ayudar a otros prestatarios a
encontrar la asistencia financiera o tecnica que necesitan para el
trabajo preparatorio y subsanar deficiencias en los proyectos cuya
preparaci6n haya sido incompleta o inadecuada. Hay tambien
circunstancias excepcionales en las que el Banco hace el mismo el
trabajo preparatorio. Las misiones regionales del Banco en Africa
Oriental y Occidental se establecieron sobre todo con el fin de
suplementar la limitada capacidad de los gobiernos de esas regiones
para identificar y preparar proyectos bien fundamentados.
La asistencia financiera y tecnica para la preparaci6n de proyectos
se puede prestar de varias maneras. El propio Banco puede otorgar
prestamos especiales para asistencia tecnica o estudios tecnicos
detallados, hacer anticipos al amparo de su Servicio de Financiamiento para Preparaci6n de Proyectos, reembolsar al prestatario
en virtud de! prestamo en cuesti6n por trabajos preparatorios
hechos anteriormente, o incluir fondos para ese fin en un prestamo
para otro proyecto en el mismo sector. Los programas de cooperaci6n
entre el Banco y la organizaci6n de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentaci6n (FAQ), la Organizaci6n de las
Naciones Unidas para la Educaci6n, la Ciencia y la Cultura
(Unesco), la Organizaci6n Mundial de la Salud (OMS) y la
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9
I
Organizaci6n de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(ONUDI) son tambien fuentes importantes de apoyo, al igual que
el PNUD y los programas bilaterales de ayuda.
Si bien en la mayor parte de los casos la asistencia de otras
fuentes para preparaci6n de proyectos se suministra a titulo de
donaci6n, y es por lo tanto especialmente atrayente, el financiamiento del Banco debe ser reembolsado por el prestatario. Al
facilitar esta ayuda, hay que tener cuidado de que el proyecto no
sea considerado en esta etapa como "el proyecto del Banco" y de
que el gobierno y el prestatario esten seriamente empefi.ados en el
y participen plenamente en SU preparaci6n. Esto es aun mas
pertinente en el caso de los proyectos de "nuevo estilo 11 que en el
de los tradicionales de infraestructura, para los cuales existen
entidades bien establecidas cuyos objetivos y maneras de alcanzarlos
son razonablemente claros. En los proyectos de nuevo estilo estas
condiciones suelen faltar, por lo que el interes activo del gobierno
y del prestatario es esencial no solamente para la preparaci6n, sino
tambien, y mas aun, para una ejecuci6n satisfactoria.
La preparaci6n debe abarcar toda la gama de condiciones
tecnicas, institucionales, econ6micas y financieras necesarias para
alcanzar los objetivos del proyecto. Por ejemplo, un proyecto de
reasentamiento puede exigir estudios basados en datos obtenidos
mediante teleobservaci6n, para localizar tierras cultivables, corredores de transporte y la poblaci6n que habita en la zona propuesta
para reasentamiento. La comprobaci6n en el terreno ira seguida de
una investigaci6n mas detallada de suelos y recursos de agua, la
determinaci6n de las pautas de cultivo apropiadas conforme a los
recursos disponibles y, segun la informaci6n obtenida con las
investigaciones, la selecci6n del conjunto de tecnicas necesarias
para aumentar los rendimientos agricolas y estudios econ6micos y
sociol6gicos de los colonos, para determinar sistemas apropiados
de tenencia de la tierra, servicios de extension, sistemas de comercializaci6n, administraci6n del proyecto y otras disposiciones
institucionales. Tambien se estudiaran las politicas gubernamentales
en materia de costos de los insumos y precios de los productos
agricolas, asi como los niveles y metodos de recuperaci6n de
costos y su repercusi6n en la posici6n financiera de los beneficiaries
y del gobierno. Un asunto mas a examinar sera el papel del sector
privado en relaci6n con el proyecto.
Un aspecto de la preparaci6n que reviste importancia critica es
el de identificar y comparar las distintas opciones tecnicas e
institucionales disponibles para alcanzar los objetivos del proyecto.
La mayor parte de los paises en desarrollo se caracterizan por una
mano de obra abundante y barata y por la escasez de capital. En
consecuencia, el Banco no busca las soluciones tecnol6gicas mas
avanzadas, sino las que sean mas apropiadas conforme a la
10
dotaci6n de recursos del pais y a su etapa de desarrollo. Si bien el
Banco ha financiado equipos avanzados de telecomunicaciones e
instalaciones portuarias modernas de contenedores, los oficiales de
proyectos deben considerar de todos modos cuestiones como si los
bueyes son o no mas econ6micos que los tractores para realizar las
labores agricolas, si los proyectos de mejoramiento de barrios de
tugurios 0 de lotes y Servicios son 0 no mas apropiados que los de
vivienda tradicional para proporcionar alojamiento minimo a la
poblaci6n urbana pobre, 0 si los grifos publicos seran 0 no mas
convenientes que las conexiones domiciliarias para el abastecimiento
de agua. Por lo tanto, la preparaci6n requiere estudios de factibilidad
en ·los que se identifiquen y preparen disefios preliminares de las
opciones tecnicas e institucionales disponibles, se comparen los
costos y beneficios respectivos y se investiguen en mas detalle las
opciones mas prometedoras, hasta llegar a la formulaci6n de la
soluci6n mas satisfactoria.
Todo esto lleva tiempo, y a veces se critica al Banco por lo
mucho que se tarda en obtener un prestamo. Pero para los paises
interesados, cada proyecto representa una inversion importante
con una larga vida econ6mica, por lo que el tiempo dedicado a
llegar a la mejor soluci6n tecnica, establecer la organizaci6n
apropiada y prever y resolver anticipadamente problemas de
comercializaci6n y de otra indole es por lo general altamente
fructifero.
EVALUACION
11
A medida que el proyecto cobra forma y que los estudios estan
a punto de terminarse, se fija la fecha para la evaluaci6n. Quizas
la fase mas conocida del trabajo de proyectos (en parte porque es
la culminaci6n de la labor preparatoria), la evaluaci6n permite
hacer un examen amplio de todos los aspectos de un proyecto y
sentar las bases para su ejecuci6n y, una vez terminado, para su
evaluaci6n ex post.
La evaluaci6n es responsibilidad del Banco unicamente. La
efectuan funcionarios de este - a veces con la ayuda de consultoresque por lo general pasan de tres a cuatro semanas en el terreno. Si
la preparaci6n se ha hecho bien, la evaluaci6n puede ser relativamente sencilla; en caso contrario, puede ser necesario enviar una o
mas misiones al pais para terminar la tarea. La evaluaci6n abarca
cuatro tipos principales de aspectos del proyecto: tecnicos, institucionales, econ6micos y financieros.
ASPECTOS TECNICOS. El Banco tiene que asegurarse de que
los proyectos estan correctamente concebidos, de que su disefio
tecnico es el apropiado y de que se cifien a normas -agron6micas,
educacionales ode otra indole- generalmente aceptadas. La
misi6n de evaluaci6n examina las opciones tecnicas consideradas,
las soluciones propuestas y los resultados esperados .
Dicho en forma mas concreta, la evaluaci6n tecnica se ocupa de
cuestiones de escala, disefio y ubicaci6n de las instalaciones, de la
tecnologia que se va a emplear, incluidas las clases de equipos o
procedimientos y el grado en que se amoldan a las condiciones
locales, del criterio que se va a seguir para la prestaci6n de
servicios, del realismo de los calendarios de ejecuci6n y de la
probabilidad de alcanzar los niveles de producci6n esperados. En
un proyecto de planificaci6n familiar, la evaluaci6n tecnica puede
tener que ver con el numero, el disefio y la ubicaci6n de los
dispensarios de salud maternoinfantil y de la idoneidad de los
servicios ofrecidos en relaci6n con las necesidades de la poblaci6n
a la que se va a atender; si se trata de un proyecto vial, tendra que
ver con la anchura y pavimentaci6n de las carreteras en relaci6n
con el transito previsto y la ponderaci6n de ventajas y desventajas
entre mayores costos iniciales de construcci6n y menores gastos
ordinarios de mantenimiento, y entre metodos de construcci6n
con mayor o menor intensidad de mano de obra; en el caso de un
proyecto de educaci6n, se tratara de determinar si el plan de
estudios propuesto y el numero y distribuci6n de las aulas, laboratorios y otras instalaciones se acomodan a las necesidades educacionales del pais.
Una parte importantisima de la evaluaci6n tecnica es el examen
de las estimaciones de costos y de los datos tecnicos o de otra clase
en que se basan, a fin de determinar si son exactos, dentro de un
margen de error aceptable, y si las asignaciones para excesos de
12
cantidades ffsicas y alzas de precios durante la ejecuci6n son
suficientes. En la evaluaci6n tecnica se examinan tambien los
procedimientos propuestos en relaci6n con las adquisiciones, para
asegurarse de que se cumplen los requisites del Banco, y los
relatives a la obtenci6n de servicios de ingenieria, arquitectura u
otros de indole profesional. Ademas, la evaluaci6n tecnica se
ocupa de estimar los costos de funcionamiento de instalaciones y
servicios del proyecto y la disponibilidad de materias primas u
otros insumos necesarios. Se analiza tambien el posible impacto
del proyecto en el medio humano y fisico, a fin de asegurarse
de que cualesquiera efectos adversos quedaran controlados o se
reduciran al minimo .
ASPECTOS INSTITUCIONALES. En ia terminologia actual del
Banco, el "desarrollo institucional" se ha convertido tal vez en el
objetivo mas importante del financiamiento que otorga. Con ello
se quiere decir que la transferencia de recurses financieros y la
construcci6n de instalaciones fisicas, por valiosas que sean, son
menos importantes a la larga que la creaci6n de una 11 instituci6n 11
local s6lida y viable, interpretado este termino en su mas amplio
sentido, es decir, abarcando no solamente a la entidad prestataria
misma y a su organizaci6n, administraci6n, personal, politicas y
procedimentos, sino tambien a todo el conjunto de politicas
gubernamentales que condicionan el medio en que la instituci6n se
desenvuelve.
La experiencia indica que prestar insuficiente atenci6n a los
aspectos institucionales de un proyecto conduce a problemas
durante su ejecuci6n y funcionamiento. En la evaluaci6n institucional
se plantean multitud de preguntas, tales como si la entidad esta
organizada adecuadamente y si su administraci6n es apropiada
para la tarea que debe cumplir, si se aprovechan de manera
efectiva la capacidad y la iniciativa locales y si se necesitan
modificaciones institucionales o de las politicas, fuera de la entidad,
para lograr los objetivos del proyecto.
Estos interrogantes son importantes para las entidades que se
ocupan de proyectos tradicionales, pero lo son mas aun (y mas
dificiles de responder) para las encargadas de la preparaci6n y
realizaci6n de proyectos de nuevo estilo destinados a beneficiar a
la poblaci6n pobre, rural y urbana, en cuyo caso puede no haber
un modelo institucional al cual amoldarse. De la experiencia del
Banco hasta la fecha no se desprenden formulas evidentes para
crear una instituci6n capaz de suministrar eficaz y econ6micamente
bienes y servicios a un gran numero de personas -que a menudo
viven en zonas alejadas y fuera del ambito ordinario del gobiernoy que pueda motivarlas y modificar su comportamiento.
De todos los aspectos de un proyecto, el desarrollo institucional
es quizas el mas dificil de abordar, en parte porque SU exito
13
depende en tan gran medida de que se comprenda el medic
cultural. El Banco ha venido a reconocer la necesidad de un
replanteamiento continue de las disposiciones institucionales y de
estar abierto a ideas nuevas y dispuesto a adoptar enfoques a largo
plazo que puedan abarcar varies proyectos.
ASPECTOS ECONOMICOS. Mediante el analisis de costosbeneficios de los distintos disefios posibles de un proyecto se
puede seleccionar aquel que mejor contribuya a los objetivos de
desarrollo del pais. Este analisis se hace normalmente en etapas
sucesivas durante la preparaci6n del proyecto, pero la evaluaci6n
es el momento en que se llevan a cabo el examen y la determinaci6n
finales.
Durante la evaluaci6n econ6mica el proyecto se estudia en su
marco sectorial. Se someten a examen el programa de inversiones
para el sector, los puntos fuertes y debiles de las instituciones
sectoriales publicas y privadas y las politicas clave del gobierno.
En el campo de los transportes, cada evaluaci6n considera el
sistema como un todo y su contribuci6n al desarrollo econ6mico
del pais. En la evaluaci6n de un proyecto vial se examina la
relaci6n con modalidades de transporte que compiten con las
carreteras, como los ferrocarriles. Se estudian las politicas en todo
el sector de transportes y se recomiendan los cambios necesarios,
por ejemplo, en aquellas practicas regulatorias que distorsionen la
distribuci6n del trafico. En los sectores de educaci6n, energia y
telecomunicaciones, es posible que el "proyecto", segun la definici6n
del Banco, abarque la totalidad del programa sectorial de inversiones.
En el sector agropecuario, que esta mas diversificado y representa
una parte mucho mayor de la actividad econ6mica de los paises en
desarrollo, es mas dificil formular una estrategia sectorial amplia;
se presta atenci6n a cuestiones como la tenencia de la tierra, la
idoneidad de los incentives a los agricultores, los mecanismos de
comercializaci6n, la existencia de servicios publicos y las politicas
gubernamentales en materia de tributaci6n, precios y subvenciones.
Siempre que el estado actual de la tecnica lo permite, los
proyectos se someten a un analisis detallado de sus costos y
beneficios para el pais, cuyo resultado se suele expresar como una
tasa de rendimiento econ6mico. Este analisis a menudo requiere
la soluci6n de problemas dificiles, como el de determinar las
consecuencias fisicas del proyecto y el modo de valorarlas en
terminos de los objetivos de desarrollo del pais.
A lo largo de los aii.os el Banco se ha mantenido en estrecho
contacto con la evoluci6n de la metodologia de la evaluaci6n
econ6mica. Se utilizan comunmente precios de cuenta cuando el
verdadero valor econ6mico de los costos no se refleja en los
precios de mercado a causa de varias distorsiones, como las
restricciones al comercio, los impuestos o los subsidies. Estes
14
ajustes de precios de cuenta se hacen casi siempre en el tipo de
cambio y en los costos de mano de obra utilizados en los calculos.
La distribuci6n de los beneficios de un proyecto y su repercusi6n
fiscal se consideran cuidadosamente; la utilizaci6n de precios
"sociales", para dar un peso apropiado en el analisis de costosbeneficios a los objetivos gubemamentales de lograr una mejor
distribuci6n del ingreso y un mayor ahorro publico, pasa actualmente por una fase experimental. Puesto que las estimaciones de
costos y beneficios futuros estan sujetas a margenes de error
considerables, se hace siempre un analisis de la sensibilidad de la
tasa de rendimiento del proyecto a las variaciones en algunos de
los supuestos clave.
Cuando hay una gran incertidumbre -lo que ocurre con menos
frecuencia- se efectua un analisis de probabilidades de riesgo . La
oportunidad optima de las inversiones se comprueba en relaci6n
con los beneficios del primer ano. Cuando el Banco suministra
fondos a organismos intermediarios (instituciones financieras de
desarrollo 0 entidades de credito agropecuario) para que estas los
represten en operaciones menores, o bien en el caso de prestamos
sectoriales, deben ser aceptables los metodos de evaluaci6n de esos
organismos.
Ciertos elementos de los costos y beneficios de un proyecto,
como el control de la contaminaci6n, el mejoramiento de la salud
o la educaci6n, o la capacitaci6n de mano de obra, pueden
resistirse a la cuantificaci6n; en otros proyectos, por ejemplo los
de energia electrica o telecomunicaciones, puede ser necesario
utilizar sustitutos, como los ingresos, que no miden completamente
el valor del servicio para la economia. En ciertos casos cabe
evaluar distintas soluciones posibles que arrojan iguales beneficios
y escoger la de costo minimo. En otros casos, por ejemplo en los
proyectos de educaci6n, es probable que las distintas opciones
representen beneficios diferentes, ademas de costos diferentes, por
lo que debera bastar una valoraci6n cualitativa.
Ya sea cualitativo o cuantitativo, el analisis econ6mico siempre
aspira a valorar la contribuci6n del proyecto a los objetivos de
desarrollo del pais; este sigue-siendo el criterio basico para la
selecci6n y evaluaci6n de los proyectos. Por otra parte si bien una
mayor preocupaci6n por los efectos distributivos de los proyectos
refleja objetivos mas amplios de desarrollo, ello no significa que el
Banco haya rebajado sus normas de evaluaci6n. De "viejo" o
"nuevo" estilo, todo proyecto debe tener una tasa de rendimiento
econ6mico satisfactoria, norma con la que el Banco cree que se
sirve mejor a los intereses tanto de los paises como propios.
ASPECTOS FINANCIEROS. La evaluaci6n financiera tiene
varias finalidades. Una de ellas es asegurar que haya suficientes
fondos para cubrir los costos de la ejecuci6n del proyecto. El
15
Banco no financia normalmente la totalidad de los costos del
proyecto; lo corriente es que financie los costos en divisas y que el
prestatario o el gobierno sufraguen una parte o todos los costos en
moneda nacional. Ademas, otras entidades financieras, como el
Fondo Europeo de Desarrollo, los diversos fondos arabes, los
bancos regionales de desarrollo, los organismos de ayuda bilateral
y un numero creciente de bancos comerciales, se suman en grado
cada vez mayor al cofinanciamiento de proyectos que, en muchos
casos, son evaluados y supervisados por el Banco. Asi pues, un
aspecto importante de la evaluaci6n es asegurar que exista un
plan financiero que permita disponer de fondos para ejecutar el
proyecto conforme al calendario previsto. Cuando los fondos los
ha de proporcionar un gobierno del que se sabe que experimenta
dificultades para obtener ingresos locales, se pueden proponer
disposiciones especiales, como asignaciones anticipadas a un fondo
rotatorio o la consignaci6n de recaudaciones tributarias.
Tratandose de una empresa productiva, en la evaluaci6n de los
aspectos financieros tambien Se incluye el analisis de SU viabilidad
financiera: lPodra hacer frente a todas sus obligaciones, comprendido
el servicio de la deuda contraida con el Banco? lEstara en condiciones
de generar fondos con sus recursos propios en cantidad suficiente
para obtener una tasa de rentabilidad razonable de sus activos y
hacer una contribuci6n satisfactoria a sus futuras necesidades de
capital? Las finanzas de las empresas se estudian detenidamente
mediante proyecciones del balance, del estado de ingresos y gastos
y del flujo de fondos. En los casos en que las cuentas financieras
son inadecuadas se puede introducir un nuevo sistema de contabilidad con asistencia tecnica financiada con fondos ajenos al
prestamo. Otras salvaguardas de integridad financiera pueden ser
la fijaci6n de coeficientes de endeudamiento apropiados o de
limites a la obtenci6n de nuevos emprestitos a largo plazo.
El estudio financiero con frecuencia pone de relieve la necesidad
de ajustar el nivel y la estructura de los precios que la empresa
cobra. Sean o no de propiedad publica, las empresas a las que el
Banco presta asistencia generalmente suministran servicios basicos
y estan estrechamente vigiladas por el publico. Como el gobierno
quizas desea subvencionar tales servicios al publico consumidor
como norma, o quizas simplemente como linea de menor resistencia,
puede ser reacio a aprobar los aumentos de precios necesarios para
asegurar la utilizaci6n eficiente de la producci6n de la empresa y
para que esta cumpla SUS objetivos financieros. Ahora bien, unos
precios adecuados son condici6n sine qua non de los prestamos
del Banco a empresas productivas, por lo que la cuesti6n de los
ajustes de precios o tarifas puede ser critica para la evaluaci6n y la
ejecuci6n subsiguiente de un proyecto. La evaluaci6n financiera se
ocupa tambien del aspecto de la recuperaci6n de los costos de
16
inversion y operacion de los beneficiaries del proyecto. En el caso
de un proyecto de riego, por ejemplo, el Banco espera normalmente
que los agricultores amorticen con el tiempo, gracias a su mayor
produccion, todos los costos de operacion y al menos una parte
sustancial de los costos de capital. Para la recuperaci6n efectiva se
tiene en cuenta en cada caso la situacion de ingresos de los
beneficiarios y los problemas de orden practico, como las dificultades
de administrar un sistema determinado de cargos o de aplicar en
los proyectos apoyados por el Banco cargos mas elevados que los
recaudados en otra parte. Asi pues, el Banco tiene por norma
tratar de encontrar un equilibrio entre las consideraciones de
equidad, la precision de utilizar con eficacia recursos escasos y la
necesidad de generar fondos adicionales con los que repetir el
proyecto y llegar al mayor numero de posibles beneficiarios.
Los costos se pueden recuperar de diversas maneras: mediante el
cobro de cargos por el agua de riego, por medio de impuestos
generales, o bien exigiendo a los agricultores que vendan sus
cosechas a un organismo gubernamental de comercializaci6n a
precios controlados. Algunos paises aplican normas de recuperaci6n
de costos menores que las recomendadas por el Banco; por lo
tanto, llegar a un criterio comun sobre lo que es deseable y posible
puede ser uno de los aspectos mas dificiles de la evaluaci6n y de
las negociaciones posteriores.
Para garantizar la utilizaci6n eficaz del escaso capital, el Banco
cree que los cargos por intereses a los beneficiarios finales debe
reflejar en general el costo de oportunidad del dinero en la
economia (que indica el cos to de las opciones a las que se ha
renunciado ). Pero los tipos de interes a menudo estan subvencionados, y puede que hasta la tasa de inflaci6n sea mayor que el
tipo de interes. En paises con tasas de inflaci6n elevadas se aplica a
veces un sistema de indizaci6n. Como en el caso de la recuperaci6n
de los costos, el nivel apropiado de los tipos de interes puede ser
una cuesti6n muy controvertida. El Banco quizas tenga que fijar
sus miras en una meta a largo _plazo, reconociendo que llevara
tiempo lograr lo que pueden ser cambios de largo alcance en la
politica financiera. Esto puede ser particularmente cierto cuando el
gobierno procura controlar los tipos de interes y otros precios
como parte de un programa antiinflacionario.
La misi6n de evaluaci6n elabora un informe en el que se
exponen sus conclusiones y se hacen recomendaciones sobre los
plazos y condiciones del prestamo. Este informe se redacta una y
otra vez y se revisa cuidadosamente antes de que la administaci6n
del Banco de su aprobaci6n para proceder a la negociaci6n del
prestamo o credito con el prestatario. Debido al alto grado de
participaci6n del Banco en las etapas de identificaci6n y preparaci6n,
la evaluaci6n rara vez lleva a que un proyecto sea descartado,
17
I
pero en el proceso de evaluarlo este puede sufrir grandes modificaciones, o ser disenado de nuevo, para corregir defectos que de otro
modo podrfan haber causado su rechazo.
NEGOCIACIONES Y PRESENTACION AL
DIRECTORIO
Las negociaciones representan la etapa en la cual el Banco y el
prestatario tratan de llegar a un acuerdo sobre las medidas necesarias
para asegurar el exito del proyecto. Estos acuerdos se convierten
luego en obligaciones legales, manifestadas en los documentos del
prestamo o credito. El Banco puede haber acordado con una
empresa de servicios publicos que, para obtener una tasa de
rendimiento adecuada y financiar una proporcion razonable de sus
inversiones, las tarifas se deben aumentar en un 20% inmediatamente, por ejemplo, yen un 10% al cabo de dos afios. En una
clausula financiera que habra de acordarse durante las negociaciones
se definiran los objetivos financieros generales y se especificaran la
tasa de rendimiento necesaria y el momento para efectuar el
incremento inicial de las tarifas. Si hay que establecer una nueva
unidad para administrar el proyecto, o para coordinar las actividades de los diversos organismos que intervienen, en los documentos
del prestamo 0 credito se estipulara cuando y como se ha de
establecer y el personal que necesitara. En realidad, todas las
cuestiones importantes que han surgido antes de la evaluacion y
18
durante ella se tratan en dichos documentos. Asi pues, la redacci6n
y negociaci6n de los documentos legales son parte esencial del
proceso de garantizar que el prestatario y el Banco esten de
acuerdo no solo en lo que respecta a los objetivos generales de!
proyecto, sino tambien en lo referente a las medidas especificas
necesarias para alcanzarlos y al calendario detallado para la
ejecuci6n del proyecto.
Las negociaciones son un proceso de tira y afloja por ambas
partes. El Banco, por lo que a el se refiere, tiene que tratar de
adaptar sus politicas generales a lo que se pueda lograr razonablemente en el pais, el sector y el ambito particular del proyecto. El
prestatario, por su parte, debe reconocer que el asesoramiento del
Banco se basa por lo general en pericia profesional y experiencia a
nivel mundial, y que el requisito de! Banco de que sus fondos se
inviertan juiciosamente es compatible con lo que mejor conviene
al proyecto. Pese a las diferencias que inevitablemente surgen
cuando se han de resolver cuestiones dificiles, las relaciones que se
han establecido en el transcurso del tiempo entre el Banco y sus
prestatarios, en esta y otras etapas del ciclo del proyecto, son
generalmente muy buenas. El personal del Banco se ha hecho mas
consciente y mas sensible a las condiciones locales, que son de
importancia critica para el buen exito de un proyecto. Los prestatarios han llegado por su parte a entender que el sistema del Banco
es profesional y objetivo, que su raz6n de ser es otorgar financiamiento para proyectos bien concebidos y bien ejecutados y que tal
es ciertamente su {mico interes en esta esfera.
Despues de las negociaciones, el informe de evaluaci6n, corregido
para reflejar los acuerdos alcanzados, se presenta a los Directores
Ejecutivos del Banco, junto con el informe del Presidente y los
documentos del prestamo o credito. Si los Directores Ejecutivos
aprueban la operaci6n, el prestamo o credito se firma en una
sencilla ceremonia que sefiala el termino de una etapa del ciclo y el
comienzo de otra.
19
EJECUCION Y SUPERVISION
La etapa siguiente en la vida de un proyecto es la de su ejecucion
efectiva durante el perf odo de construccion y, posteriormente, de
funcionamiento. La ejecucion es naturalmente responsibilidad del
prestatario, con la asistencia que se haya acordado con el Banco,
que puede tomar la forma de estudios de organizacion, capacitacion
de personal, servicios de administradores extranjeros o consultores
para ayudar a vigilar la construccion. La funcion del Banco es
supervisar el proyecto a medida que este se va ejecutando.
La supervision es la parte menos atrayente de la labor de un
proyecto, pero en varios aspectos es la mas importante. Una vez
firmado el prestamo 0 credito para un proyecto dado, la atencion
en el pais prestatario se vuelca hacia nuevos proyectos que van
surgiendo; esta actitud es comprensible y se ve reforzada por el
hecho de que pueden pasar muchos meses y aun afios antes de que
el "viejo" proyecto empiece a mostrar resultados tangibles. No
obstante, es evidente que, por bien que un proyecto se haya
identificado, preparado y evaluado, sus beneficios en materia de
desarrollo solo se hacen realidad cuando ha sido ejecutado de
manera apropiada. Todos los proyectos plantean problemas de
ejecucion, algunos de los cuales no se pueden prever de antemano.
Estos problemas pueden derivarse de dificultades inherentes al
20
proceso de desarrollo, o tambien de causas mas espedficas, como
cambios en la situacion economica y politica, en la administracion
del proyecto o incluso en el clima. Como consecuencia de ello,
aunque los objetivos de desarrollo de un proyecto por lo general
permanecen constantes, la trayectoria de su ejecucion a menudo
varia con respecto a lo que se habia contemplado. Esta es la razon
de que el Banco haya determinado que en la designacion de!
personal de un proyecto deberia otorgarse la mas alta prioridad a
una supervision adecuada. En la practica, los recursos dedicados a
la supervision han aumentado sustancialmente con los afios, tanto
en terminos absolutos como en relacion con otras tareas requeridas
por los proyectos.
El Convenio Constitutivo estipula que el Banco tomara medidas
"a fin de asegurar que el producto de un prestamo se destine
unicamente a los fines para los cu ales fue concedido''. Si bien est a
funcion de "guardian" ha sido y sigue siendo importante, la
finalidad principal de la supervision es contribuir a asegurar que
los proyectos alcancen sus objetivos de desarrollo y, en particular,
colaborar con los prestatarios en la identificacion y solucion de los
problemas que surjan durante la ejecuci6n. Por lo tanto, la supervision es ante todo un ejercicio de solucion c9lectiva de problemas
y, como tal, es una de las maneras mas eficaces que tiene el Banco
de suministrar asistencia tecnica a sus paises miembros.
Con los afios se ha puesto de manifiesto otro objetivo fundamental de la supervision: la acumulacion de experiencia para
volcarla en el disefio y preparaci6n de futuros proyectos y en la
mejora de politicas y procedimientos. En la actualidad se incorporan
frecuentemente unidades de observaci6n y evaluaci6n, sobre todo
en los proyectos de nuevo estilo, para recopilar informacion con
ese fin. Una vez al afio se hace un examen del conjunto de
proyectos bajo supervision, a fin de identificar dificultades importantes de ejecucion y recomendar las modificaciones de! caso en
las politicas y procedimientos del Banco.
La supervision se realiza de varias maneras. Durante las negociaciones se habra llegado a un acuerdo acerca del programa de
informes sobre la marcha de los trabajos que el prestatario ha de
enviar al Banco. Estos informes abarcan la ejecucion material de!
proyecto, sus costos, la situaci6n financiera de las empresas productivas e informacion sobre la evolucion de los beneficios de!
proyecto.
Los informes sobre la marcha de los trabajos se examinan en la
sede del Banco y los problemas que salen a relucir se tratan por
correspondencia o en el curso de las misiones de observacion
sobre el terreno que se envian a cada proyecto. La frecuencia de
estas misiones guarda estrecha relacion con la complejidad del
proyecto, el estado de su ejecucion y la cantidad y naturaleza de
21
los problemas encontrados. En los examenes internos periodicos
de los proyectos bajo supervision, que actualmente son unos
1.600, algunos se clasifican en una categoria especial de proyectos
"problematicos". Estos proyectos, por lo general menos del 10%
del total, se vigilan con particular atencion y pueden ser objeto de
visitas tres o cuatro veces al aiio. Un elemento importante de la
supervision de proyectos es el que se refiere a la adquisicion de
bienes y la contratacion de obras que se han de financiar con
fondos del prestamo o credito. Las adquisiciones se efectuan con
arreglo a normas que se incorporan a todo convenio de prestamo
0 de credito de fomento concebidas para garantizar que los bienes
y obras que se necesiten se adquieran o contraten de la manera
mas eficaz y economica. En la mayor parte de los casos, la mejor
forma de lograr este objetivo es mediante licitacion publica internacional abierta a contratistas o fabricantes calificados de todos los
paises miembros del Banco, asi como de Suiza y Taiwan (China).
A fin de fomentar el desarrollo de las aptitudes locales, se concede
cierto grado de preferencia a los proveedores nacionales y, bajo
ciertas condiciones, a los contratistas del pais. La licitacion publica
local, o incluso la construccion utilizando la capacidad del propio
prestatario, pueden ser mas economicas y eficientes en ciertos
proyectos en los que las obras son de escala demasiado modesta
para que resulte apropiado solicitar propuestas internacionales.
El observar que las normas acordadas para las adquisiciones se
respeten en la practica - cuando un solo prestamo puede sup oner
desde unos pocos contratos hasta varios centenares- es una tarea
que consume mucho tiempo y que el Banco toma muy en serio. A
veces es relativamente sencilla y rutinaria, pero en otras ocasiones
surgen problemas importantes, por ejemplo en los proyectos de
telecomunicaciones o de energia, en los que puede ser muy dificil
decidir, entre varios proveedores internacionales, cual es la oferta
evaluada como la mas baja en un contrato de varios millones de
dolares. El prestatario, no el Banco, es el responsable de la
preparacion de las especificaciones y los documentos de licitaci6n,
asi como de la evaluacion de las propuestas. La funcion del Banco
es asegurarse de que el prestatario cumple satisfactoriamente sus
obligaciones y de que se observan las normas estipuladas, de
modo que se puedan desembolsar fondos del prestamo o credito
para el contrato en cuestion. Cualquier controversia tocante a la
adjudicaci6n propuesta sera seiialada sin duda rapidamente a la
atencion del Banco.
Los prestatarios deben ademas contratar servicio de consultores
en campos como economia, administracion, finanzas, arquitectura
e ingenieria. Oebido a que la calidad de estos servicios es normalmente de importancia primordial y puede variar mucho de una
firma a otra, la consideracion de los precios, segun se aplica a los
22
bienes y obras, por lo general no resulta apropiada, aunque puede
utilizarse en circunstancias especiales. En lo que respecta a este
tipo de contratacion por parte de los prestatarios, el papel del
Banco -compendiado en un folleto de normas recientemente
publicado- es asegurarse de que las firmas consideradas para la
seleccion sean tratadas de forma equitativa y que la finalmente
elegida este en condiciones de prestar servicios de calidad adecuada.
Tambien en este caso el Banco alienta a que se consideren empresas
calificadas del pais prestatario, ya sea independientemente o en
combinacion con otras, asi como firmas de otros paises en desarrollo.
EVALUACION EX POST
Si bien la supervision es en parte un proceso de aprendizaje por
experiencia, su finalidad principal es ocuparse del periodo de la
vida util de un proyecto en que se construyen sus componentes de
infraestructura fisica, se adquieren e instalan equipos y se ponen
en marcha nuevas instituciones, programas y politicas. Una vez
concluidas estas etapas y deser.1bolsados completamente los fondos
del prestamo 0 credito, el nivel de supervision declina en forma
acentuada. Durante el periodo de supervision activa, la atencion
tiende a centrarse en los problemas del momento. Aunque es
23
posible que los proyectos sean sometidos a observaci6n y evaluaci6n
sobre la marcha, se ha hecho evidente la necesidad de un enfoque
mucho mas amplio de la evaluaci6n de los resultados de los
proyectos. En 1970 se estableci6 un sistema de evaluaci6n ex post
como etapa final del ciclo de los proyectos.
Todos los proyectos que reciben asistencia del Banco se someten
ahora a verificaci6n ex post. A fin de garantizar su independencia
y objetividad, esta verificaci6n es responsabilidad del Departamento de Evaluaci6n y Operaciones (DEO), que esta enteramente
separado del personal de operaciones del Banco e informa directamente a los Directores Ejecutivos. Si bien este sistema garantiza
una responsabilidad plena, esta tambien concebido de modo que
engrane estrechamente con las actividades de supervision del
personal de operaciones y las aproveche.
Como etapa final de la supervision, el personal de proyectos o
el prestatario elaboran un informe de terminaci6n de cada proyecto
al concluir el periodo de desembolso de los fondos del prestamo o
credito. Estos informes son en parte un ejercicio de autoevaluaci6n,
lo cual no ha impedido que sean francos y a menudo criticos.
Cada informe es examinado por el DEO, que despues prepara un
informe separado sobre la ejecuci6n y los resultados del proyecto,
o informe de evaluaci6n ex post, enviandose ambos a los Directores
Ejecutivos. La mayor parte de los informes de evaluaci6n ex post
se basan en un estudio documental del proyecto en cuesti6n, pero
cuando resulta necesario el personal del DEO lleva a cabo un
examen sobre el terreno, que a veces es tan amplio como el de la
evaluaci6n original. Se pide a los prestatarios que hagan observaciones sobre los informes de evaluaci6n ex post del DEO y que
preparen sus propios informes de terminaci6n de los proyectos.
Ademas, el Banco alienta a los prestatarios a que establezcan sus
propios sistemas de evaluaci6n con objeto de analizar los resultados
de todas sus inversiones para fines de desarrollo . En cada informe
de terminaci6n de un proyecto y de evaluaci6n ex post se vuelve a
calcular la tasa de rendimiento econ6mico basandose en los costos
reales de ejecuci6n y en informaci6n actualizada sobre costos de
explotaci6n y beneficios previstos. Sin embargo, en ellos no se
puede hacer un juicio definitivo sobre el exito 0 el fracaso de
ciertos proyectos cu ya vida economic a - con los costos de explotaci6n y beneficios concomitantes- se prolonga mucho mas alla
de la terminaci6n del periodo de desembolso. Para satisfacer esta
necesidad, el DEO prepara, por lo menos cinco anos despues de
efectuado el ultimo desembolso de fondos, "informes sobre las
repercusiones" de un numero reducido de proyectos cuidadosamente
seleccionados. Tambien en este proceso los prestatarios desempenan
un papel activo.
Ademas, en el informe anual del DEO se examinan todos los
24
informes de evaluacion ex post. Se estudian mas a fondo grupos
de operaciones (como todos los prestamos a instituciones financieras
de desarrollo ), problemas especial es (como demoras en la entrada
en vigor de los prestamos) o los proyectos en un sector de un pafs
determinado (como los de desarrollo agropecuario en Indonesia).
El sistema de evaluacion ex post es una mina de informacion
que suplementa y complementa la que suministra la mas amplia
corriente de informes de supervision de los proyectos. Algunas de
las conclusiones a que lleva inducen a reflexion; otras muchas son
tranquilizadoras. La experiencia indica, por ejemplo, que el Banco
tiene todavfa mucho que aprender en cuanto a la tecnologfa
necesaria para lograr aumentos sostenidos de los rendimientos de
los pequenos agricultores en zonas de secano, sobre todo en los
paf ses de Africa al Sur del Sahara. Los problemas de costos
superiores a los previstos y de demoras en la terminacion han
abundado en la ejecucion de una serie de proyectos, sobre todo en
el periodo que siguio a las subidas del precio del petr6leo y la
consiguiente inflaci6n mundial. El alcance de muchos proyectos
cambia durante su ejecuci6n. A pesar de esto, en la resena anual
mas reciente de los informes del DEO sobre la ejecuci6n y los
resultados de los proyectos*, que abarc6 87 de estos, se
comprob6 queen mas del 93% de los casos las inversiones siguen
siendo utiles y que en varias de ellas se prevefan tasas de rendimiento
econ6mico mejores que las estimadas en la evaluacion inicial.
Particularmente satisfactorios son los indicios de que la reacci6n
del Banco a las ensenanzas de la experiencia es en general positiva.
No es frecuente que los errores, de los que el Banco ha cometido
algunos, se repitan. Los proyectos subsiguientes en un sector
aprovechan la experiencia obtenida con los anteriores en el mismo
sector. Se han adoptado nuevos enfoques, normas y procedimientos
para mejorar los resultados de los proyectos. Por ejemplo, el
sistema de resumenes de datos basicos de los proyectos esta
contribuyendo a asegurar el acuerdo y el compromiso de los
* Resefia anual de los informes sobre la ejecuci6n y los resultados de los proyectos.
Washington: Banco Mundial, diciembre de 1981.
25
gobiernos respecto de los objetivos de aquellos en una etapa mas
temprana de su disefio; los proyectos de desarrollo rural incorporan
ahora disposiciones relativas al suministro de todos los servicios,
insumos y elementos de infraestructura basica que se precisan para
lograr un aumento sostenido de los rendimientos de los pequefios
agricultores; por ultimo, se esta introduciendo la concesi6n de
financiamiento en etapas mas avanzadas de la preparaci6n de los
proyectos, a fin de contar con estimaciones de costos mas precisas
y reducir la probabilidad de sobrecostos y de demoras en la
ejecuci6n.
Asi pues, las ensefianzas de la experiencia se incorporan al
disefio y a la preparaci6n de futuros proyectos. En otras palabras,
el ciclo de los proyectos cumple su prop6sito .
26
Pueden ser prestatarios de! Banco un estado miembro, un organismo u entidad
oficial o una empresa o sociedad privada con garantia del gobierno. Los
creditos de la Alf solo se otorgan a los gobiernos, para que estos los represten,
de ser necesario, a la entidad responsable de la ejecuci6n de! proyecto. En este
folleto, esa entidad recibe el nombre de prestatario.
El Banco concede los prestamos a un tipo de interes que se ajusta peri6dicamente
en relaci6n con el costo de los emprestitos. La Asociaci6n Internacional de
fomento (Alf) otorga creditos en condiciones concesionarias, con plazas de
amortizaci6n de SO af\.os y una comisi6n minima por servicios. Los metodos de
trabajo que se aplican en relaci6n con los proyectos son identicos en las dos
instituciones. En este folleto, toda menci6n de! Banco y los prestamos se refiere
igualmente a la Alf y los creditos.
La Corporaci6n Financiera Internacional (Cfl), que tambien es afiliada de!
Banco Mundial, tiene la tarea especifica de fomentar el desarrollo econ6mico
estimulando el crecimiento de empresas privadas productivas en los paises en
desarrollo. El ciclo de sus proyectos es diferente al de! Banco Mundial y la Alf.
27
Banco Mundial
Sede:
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE .UU .
Telefono: (202) 477-1234
Telex : WUI 64145 WORLDBANK
RCA 248423 WORLDBK
Direcci6n cablegrafica: INTBAFRAD
WASHINGTONDC
Oficina de Europa:
66, avenue d'Iena
75116 Paris, Francia
Telefono: (1) 723 -54.21
Telex : 842-620628
Oficina de Tokio:
Kokusai Building
1-1 1 Marunouchi 3-chome
Chiyoda-ku, Tokio 100, Jap6n
Telefono : (03) 214-5001
Telex: 781-26838
ISBN 0-8213-0135-7
