Lineamientos Básicos sobre Descentralizacion

Lineamientos Básicos
para la Descentralización
Administrativa y Fiscal
Lineamientos Básicos
para la Descentralización
Administrativa y Fiscal
MANUAL DE ORIENTACIÓN
Lineamientos Básicos para la Descentralización
Administrativa y Fiscal
Manual de Orientación
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Centro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo en
América Latina y el Caribe - LAC SURF
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia
Editores:
Sonia Durán
David Soto
Consultores:
Liliana Bustamante
Carolina Chica
Gonzalo Espitia
Martha Mendoza
Henry Quijano
Marcela Romero
Colaboradores:
Alejandro Becker
Manuel Calderón
Diseño y Diagramación
Visión mas EU
[email protected]
La reproducción parcial o total de este documento está prohibida
sin la expresa autorización del LAC SURF y la Universidad Externado de Colombia
TABLA DE CONTENIDO
Presentación
7
Introducción
11
1. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio:
un camino para la construcción del desarrollo social
15
2. Marco conceptual de la descentralización
21
2.1. ¿Qué es la descentralización?
21
2.2. Los modelos de Estado y la descentralización
23
3. La descentralización administrativa
27
3.1. Las competencias de los niveles de gobierno
28
3.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno
29
3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
30
3.4. Principios para la distribución de competencias
31
3.5. Las tipologías territoriales y la descentralización
33
6
4. La descentralización fiscal
37
4.1. La Ecuación del Financiamiento Local
38
4.2. Los Ingresos Propios
39
4.2.1. Los Impuestos
40
4.2.2. Las tasas
42
4.3. Las Transferencias Intergubernamentales
43
4.4. El crédito público
50
5. Reflexión final
53
6. Referencias bibliográficas
57
7. Glosario
63
8. Índice de figuras y tablas
67
9. Índice de anexos
69
10. Anexos
71
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
P R E S E N T A C I Ó N
P R E S E N T A C I Ó N
Durante las últimas dos décadas, la gran
mayoría de los países latinoamericanos y
del Caribe, han evidenciado diferentes
transformaciones en sus sistemas políticos,
las cuales, en mayor o menor grado, han
desembocado en la consolidación de la
democracia y en el reconocimiento de que
ésta significa mucho más que la posibilidad
de elegir y ser elegido. Si bien los procesos
de democratización han representado la expansión de derechos y garantías individuales
y políticas al avanzar en la vindicación de las
libertades civiles y en el incremento de la
participación ciudadana en los procesos políticos, aún carecen de la consistencia suficiente para hacer frente a los enormes
desafíos relacionados con la reducción de la
inequidad y la lucha contra la pobreza. A
pesar del crecimiento económico en los ultimos años en la región, aún persisten altos
niveles de pobreza y las desigualdades
sociales continúan, lo cual nos ubica como
una de las áreas socialmente más deficitarias del mundo.
En este sentido, es relevante hacer referencia a los principales hallazgos y conclusiones del Informe del PNUD: Democracia
en América Latina, Hacia una Democracia
de Ciudadanas y Ciudadanos en 2004. La
brecha entre los objetivos propuestos y los
resultados efectivamente alcanzados en los
procesos de democratización, ha sido causante de la frustración y el descontento ciudadano, así como de la pérdida progresiva
de confianza y credibilidad en los sistemas
políticos tradicionales. Lo anterior, ha llevado a que algunos países de la región se
debatan entre la inestabilidad política y las
dificultades para ejercer la actividad gubernamental de manera óptima. Paralelo a ello,
el documento señala que una gran proporción de los ciudadanos del continente estaría dispuesta a renunciar a los avances
democráticos obtenidos, en aras de lograr
el progreso socioeconómico y el bienestar
colectivo. El sentir ciudadano es fiel reflejo
de las limitaciones de los procesos democráticos presentados, asumidos más como
fines y resultados coyunturales, que como
medios óptimos y pertinentes para superar
la pobreza.
8
No obstante lo anterior, los procesos de
democratización de la región están acompañados por el avance progresivo y continuo de
la descentralización, en el contexto de la
reforma institucional y la modernización del
Estado. Si bien es cierto que dichos procesos se han desarrollado de manera heterogénea y diversa, en cuanto a objetivos y
coyunturas políticas y económicas específicas, existe consenso en torno a su oportunidad y validez, dado que a través de su
implementación y desarrollo se pretende
aproximar la gestión pública a la ciudadanía,
avanzar en la eficiente y equitativa distribución de servicios y bienes públicos y promover el desarrollo económico local. Así
mismo, busca fomentar la participación ciudadana y promover el control social en la
gestión pública.
Por sus múltiples connotaciones positivas,
la descentralización se asume como un término políticamente correcto, el cual se ha incorporado, cada vez con más frecuencia y de
manera reiterativa, al discurso de los actores
políticos y a las prioridades de los tomadores
de decisiones. Paradójicamente, ello no
determina su implementación real y efectiva.
Dado que la descentralización se refiere, en
esencia, a un proceso netamente político, el
acuerdo sobre lo fundamental, esto es, la
transferencia y la autonomía subnacional en el
manejo de recursos y responsabilidades,
implica tensiones y complejas negociaciones
para consensuar la definición de sus objetivos, medios y horizontes temporales.
Las debilidades institucionales y estructurales existentes en los niveles subnacionales, en
particular, en los municipios de bajo desempeño fiscal, se convierten en argumentos váli-
dos para que el centro no les transfiera mayor
autonomía. Lejos de avanzar en el diseño de
soluciones flexibles que traten de enfrentar
este déficit de capacidades, el nivel central
sigue concentrando poder, lo cual reduce las
oportunidades para descentralizar, y mantiene
una especie de capitis diminutio en algunos
gobiernos locales. En consecuencia, ciertos
países de la región muestran pobres resultados en materia de profundización de la
descentralización. Gobiernos centrales se reservan la generación de recursos y la decisión
del gasto, mientras los gobiernos subnacionales deben lidiar con la presión política de la
insatisfacción de sus ciudadanos. Otros presentan imprecisiones en la distribución de
competencias, en la definición de los esquemas de transferencias, y en el diseño de mecanismos de coordinación intergubernamental,
causando efectos negativos tales como la
insostenibilidad administrativa y financiera de
algunos territorios y la imposibilidad de sus
gobiernos para cumplir cabalmente con sus
responsabilidades. También se han dado situaciones de distribución inequitativa de recursos
con un efecto que es el aumento de las brechas de ingresos per capita e interregionales,
así como casos de ausencia de mecanismos
de transparencia y control, los cuales facilitan
la aparición de fenómenos de corrupción o de
uso inadecuado de recursos.
Reconocer las fallas y los problemas que
en la región han generado los procesos de
descentralización no significa una condena a
su existencia. Por el contrario, es una preocupación que nace cuando hay confianza en
que sus mecanismos pueden ser una forma
más ágil e idónea para conducir al desarrollo
social. La respuesta a las problemáticas suscitadas es más un llamado a revisar los
aspectos de su diseño, a reescribir sus principios rectores, a ofrecerle espacios pertinentes, a identificar sus áreas de política, a
formular mecanismos de control social y a
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Presentación
reconfigurar sus herramientas de gestión política, administrativa y fiscal. De igual forma, es
un esfuerzo para afianzar la democracia y los
gobiernos locales a partir de las lecciones
aprendidas por quienes se han aventurado a
gestionar lo público, para ser respetuosos del
sentir ciudadano y de la heterogeneidad del
territorio.
Por tal motivo, y conscientes de la necesidad de suministrar elementos técnicos y
conceptuales a los gobiernos nacionales en
este campo, el PNUD, en el marco de la
Gestión de Conocimiento, ha fortalecido
sus líneas de trabajo corporativas en procura de coadyuvar a la formulación, el desarrollo e implementación de procesos de
descentralización, reforma institucional y
fortalecimiento de la gobernabilidad local,
entre otros. De esta forma, el Centro Regional de Conocimiento de América Latina
(PNUD LAC–SURF), en asocio con la Universidad Externado de Colombia, se dieron
a la tarea de construir este Manual, en donde la descentralización se aborda como una
estrategia de modernización institucional
orientada a la consecución de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. Pretendemos que
sea una guía práctica para incitar el interés
de los actores locales en estos procesos,
REBECA GRYNSPAN
Directora del Buró Regional
para América Latina y el Caribe
PNUD - RBLAC
de forma tal que puedan contar con algunos elementos útiles al momento de discutir las transformaciones de su andamiaje
institucional.
Para finalizar, cobra significado mencionar que este texto es el fruto de un trabajo
colectivo, resultado no sólo de la investigación y sistematización de lecciones aprendidas, sino también, de los aportes y las
recomendaciones brindadas por 17 Oficinas
de País del PNUD en América Latina (las
cuales hicieron parte de los talleres de validación de los productos de conocimiento en
descentralización y reforma institucional), y
por el grupo de docentes del Área de Gobierno de la Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, quienes con
su trayectoria académica lograron que este
centro de excelencia, en su calidad de socio
académico del LAC–SURF, aportara valiosos
insumos conceptuales y adquiriera el compromiso de coordinar el equipo de consultores e investigadores vinculados al proyecto.
Gracias a esta importante alianza estratégica, podemos presentar los que consideramos son aportes significativos para continuar
con la construcción del desarrollo en nuestra
región.
PIPPA NORRIS
Directora del Grupo de
Gobernabilidad Democrática
Oficina de Políticas para el Desarrollo
BDP - PNUD
FERNANDO HINESTROSA
Rector
Universidad Externado de Colombia
9
10
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
I N T R O D U C C I Ó N
I N T R O D U C C I Ó N
En los últimos años, varios países latinoamericanos han realizado esfuerzos significativos en materia de reformas institucionales
conducentes a la modernización del Estado,
la consolidación de sus democracias y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Entre
las medidas adoptadas, cobran especial importancia los procesos de descentralización
por ser un medio básico para la obtención de
dichos fines. Mientras algunos gobiernos se
encuentran en la tarea de profundizar éste
proceso, otros, en mayor o menor grado,
hasta ahora lo inician. Por esta razón, el tema
suscita la conformación de espacios de discusión que permitan la realización de análisis
comparativos y que hagan posible compartir
lecciones aprendidas entre los actores.
En aras de dar respuesta a tal necesidad,
se ha construido este Manual de Orientación,
el cual aborda la descentralización como un
mecanismo de reforma institucional capaz de
conducir dinámicas de desarrollo humano,
siempre y cuando se conciba bajo un ade-
cuado diseño y de acuerdo a las particularidades de los territorios. Los objetivos de este
documento son:
• Introducir conceptos y elementos básicos
para orientar el diseño, implementación y
consolidación de procesos de descentralización administrativa y fiscal, favoreciendo
el uso de un lenguaje común para que
todos los participantes del proceso logren
cercanía y familiaridad con los términos
empleados.
• Afianzar la capacidad de interlocución de
las oficinas del PNUD en Latinoamérica y
el Caribe en el campo de las reformas del
Estado y de fortalecimiento de la gobernabilidad local, frente a los actores de gobierno nacionales y subnacionales.
• Hacer más estrechos los vínculos entre el
medio académico y las decisiones y
acciones que se toman en el ámbito de lo
público.
12
• Ilustrar con sustento teórico y práctico
formas adecuadas para procurar un
mejor diseño e implementación de los
procesos de descentralización. Con esto,
se busca que los gobiernos incorporen
en el ciclo de la política pública de descentralización lecciones aprendidas en
otros contextos.
El Manual se desarrolla en seis grandes
componentes temáticos. El primero de ellos,
indaga sobre la relación existente entre la
descentralización, el desarrollo humano y el
logro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. La necesidad de profundizar en esta
relación, se constituyó en una de las principales motivaciones del documento, puesto que
la descentralización debe procurar por el
mejoramiento de la calidad de vida de la
población con un gobierno cercano a los ciudadanos, capaz de responder en forma ágil a
las demandas de la comunidad y promotor de
la transparencia y los mecanismos de rendición de cuentas.
En el segundo capítulo se aborda la descentralización desde sus postulados teóricos
definiéndola como un fenómeno multidimensional, cuya implementación adquiere tantos
matices como diversos sean los contextos y
las realidades sociales, políticas y administrativas del lugar donde se pone en marcha. Por
ello, deben explorarse las implicaciones sobre
la autonomía subnacional y la naturaleza de la
asignación de responsabilidades según el
modelo de organización del Estado en donde
tengan lugar estos procesos.
Los esquemas adecuados para llevar a
cabo un proceso de descentralización administrativa son el área de interés del tercer
capítulo. Cobra importancia definir las formas que adopta este tipo de descentralización y sus repercusiones en los gobiernos
locales. Al respecto, la clasificación de las
competencias territoriales y las modalidades
existentes para transferirlas en observancia
de principios básicos como la heterogeneidad, la gradualidad y la flexibilidad, entre
otros, deben ser tenidos en cuenta para evitar desequilibrios y fracasos administrativos
de los niveles subnacionales. El Manual hace
especial énfasis en las formas de definición
de tipologías territoriales, con el ánimo de
procurar procesos de descentralización respetuosos de las particularidades regionales
y de las condiciones administrativas de los
gobiernos territoriales.
La correcta construcción del andamiaje
administrativo de la descentralización debe ir
acompañada de un equema fiscal acorde a
las necesidades de los gobiernos locales.
Por esta razón, el cuarto capítulo propone
dar forma a una ecuación de financiamiento
local que procure el balance entre los ingresos y gastos de los niveles subnacionales.
Para ello, es indispensable dotar a las administraciones locales con suficientes recursos
propios que les otorgue autonomía en las decisiones de inversión. Así mismo, constituir
mecanismos de transferencias intergubernamentales como instrumentos de solidaridad
para superar las brechas fiscales entre individuos y territorios. Y por último, recurrir al
financiamiento territorial (crédito público)
como una forma de apalancar grandes proyectos de inversión, el cual, empleado de
manera cuidadosa, puede convertirse en un
instrumento de desarrollo.
En su reflexión final, el documento plantea
que el respeto por la diversidad territorial, la
gradualidad en la distribución de competencias, la construcción de mecanismos de cooperación entre territorios y la adopción de
esquemas adecuados de control, son sin
duda elementos fundamentales para lograr el
fortalecimiento de los niveles subnacionales
de gobierno con el fin de convertirlos en
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Introducción
agentes de transformación social. Esta es la
única forma de convertir la descentralización
en un mecanismo para avanzar hacia la
cohesión regional y social y hacia la materialización de un proyecto común de Nación.
Procesos que contemplen estas consideraciones deberían alejar el temor hacia el riesgo
de desmembramiento territorial que pueda
comportar eventualmente una descentralización erróneamente concebida.
El Manual concluye con un anexo, el cual
presenta la descripción de algunas de las
experiencias de la región. Una importante
ventaja que tienen los países en los cuales se
inicia o se readecúa el proceso de descentralización es el de contar con experiencias y
lecciones aprendidas en otras latitudes.
Ilustrar alternativas para llevar a cabo reformas descentralizadoras, cada una enmarcada en un contexto social e institucional
particular, no sólo reduce los costos de conocimiento propios de los procesos de aprendizaje, sino también, contribuye a identificar
medidas para adoptar transformaciones articuladas y congruentes.
Es necesario hacer énfasis en que este
documento no busca ser un tratado exhaustivo
sobre la descentralización, ni cubre la totalidad
de esferas en la cual se desenvuelve este intrincado proceso. Su pretensión no es otra que la
de compilar en forma sencilla y esquemática los
principales temas relativos al ámbito administrativo y fiscal que giran en torno a esta política
pública. Busca, al mismo tiempo, hacer un llamado a los actores sociales para que conciban
y diseñen modelos de desarrollo coherentes,
estructurados y afines a sus particularidades.
La construcción de un mundo equitativo y con
opciones de vida para sus habitantes requiere
tanto de un enorme compromiso ciudadano,
como de la pertinencia y oportunidad de las
decisiones públicas. Esto explica nuestro interés en ofrecer instrumentos, como éste, capaces de producir transformaciones positivas a la
gestión pública y que contribuyan, en últimas, al
desarrollo humano y la equidad.
13
14
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ODM
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS OBJETIVOS
DE DESARROLLO DEL MILENIO: UN CAMINO PARA
LA CONSTRUCCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL
La transformación de las estructuras productivas, tecnológicas y culturales no sólo
ha originado cambios en las sociedades
modernas, sino también, ha planteado el
reto de desarrollar nuevas formas de entender y de llevar a cabo el manejo de lo público. Entre los fenómenos más significativos
se cuentan la expansión de los mercados
mundiales, el auge de las telecomunicaciones, el creciente poder de la información, los flujos migratorios, la aparición de
brechas tecnológicas que condicionan la
velocidad en el desarrollo de los países, y el
giro hacia el desmonte de los Estados de
Bienestar. Estos aspectos conducen, por un
lado, a redefinir el concepto de Estado, y
por otro, a crear nuevos mecanismos de
relación entre agentes públicos, privados y
comunitarios, y de éstos con el territorio en
donde habitan.
1
En la configuración de esas nuevas relaciones sociales aparece el reto de intentar equiparar los altos niveles de crecimiento económico
global con la redistribución de la riqueza. Hasta
ahora, la cuantiosa suma de recursos que movilizan los mercados internacionales no se ha traducido en la disminución de la pobreza y en la
reducción de las condiciones de exclusión. Por
el contrario, como lo presenta el informe de
PRODDAL, entre 1990 y 2001 en América Latina
la pobreza se incrementó de manera preocupante así: de 25,6 a 29,4 por ciento en el Cono Sur;
de 52,3 a 53,3 por ciento en los países andinos;
y de 45,2 a 51,2 por ciento en Centroamérica1.
Para que los Estados puedan llevar a cabo su
tarea de conducir procesos de desarrollo equitativos y sostenibles, es necesario que cuenten con
un aparato institucional legítimo, eficiente, efectivo,
transparente, cercano a los ciudadanos y garante
1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Informe del Proyecto sobre desarrollo de la democracia en América Latina (PRODDAL), Buenos Aires, p. 41.
16
del interés público, cuyo fin último sea el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
Partiendo de esta preocupación, algunos países
latinoamericanos han abocado a medidas descentralizadoras2 como mecanismo para mejorar la
presencia del Estado en el territorio, afianzar las
relaciones entre los ciudadanos y el gobierno, disminuir las brechas de desarrollo interregionales, y
en términos generales, aumentar la credibilidad y
la efectividad de las instancias públicas.
Gracias a las lecciones aprendidas en la
implementación de estos procesos, es posible
afirmar que la descentralización va más allá de
la distribución de competencias y recursos entre
niveles de gobierno. Como se ilustra en la figura
1, la descentralización se traduce en una política de transformación total del quehacer público:
• Parte de aspectos tan pragmáticos como
el estudio de la división político-administrativa de acuerdo con las características físicas y poblacionales del territorio.
• Pasa por la evaluación de las condiciones
sociales y económicas de las comunidades
para orientar las áreas de trabajo más sensibles a las administraciones subnacionales y determinar esquemas de desarrollo
adecuados para cada territorio.
• Contiene elementos de recomposición administrativa de los gobiernos locales para construir capital humano, redefinir procedimientos
de gestión pública y dotar así a las administraciones territoriales con capacidad gerencial sobre los asuntos de su competencia.
• Finalmente, exige el rediseño de la institucionalidad pública con el fin de asegurar el
buen uso de los recursos, abrir canales
para la toma de decisiones colectivas y
establecer mecanismos de control social y
político en procura de afianzar la credibilidad en el andamiaje público.
La ilustración sugiere que la descentralización puede llegar a ser una estrategia de gestión pública capaz de generar impactos
positivos en materia de desarrollo humano,
entendiendo por desarrollo lo que Amartya
Sen define como la expansión de las libertades reales de la gente (opciones), las cuales
se han procurado con procesos equitativos,
participativos y sostenibles3. Para ello, la descentralización no sólo debe contar con un
cuidadoso diseño, respetuoso del contexto
socio-económico en donde se aplica, sino
también, debe considerar el cambiante entorno institucional pues modifica las formas de
entender las responsabilidades y las actuaciones del Estado.
La relación entre mayores logros en los
niveles de calidad de vida y estructuras de
gobierno más dinámicas, flexibles y articuladas a los ciudadanos, pone de manifiesto el
vínculo existente entre desarrollo y gobernabilidad. Por esta razón, desde la década de los
90, el PNUD ha enmarcado sus acciones bajo
el paradigma del desarrollo humano, el cual
requiere tanto de la presencia de condiciones
de buena gobernabilidad, como del empoderamiento de los individuos y las comunidades.
Esta aproximación no busca la superación de
2. En la literatura se reconocen medidas descentralizadoras de primera y segunda generación. Mientras las de primera generación giraron en torno a la modificación de los marcos legales nacionales para dar paso a la atribución de nuevas potestades políticas, administrativas y fiscales a los gobiernos subnacionales, las de segunda generación se encuentran orientadas
a profundizar el proceso de descentralización y asegurarle su sostenibilidad mediante el ajuste a las normas vigentes y la
incorporación de temas relacionados con mecanismos de control, nuevos modelos de planeación, estrategias de transparencia en el uso de los recursos públicos y promoción de la participación efectiva de los ciudadanos, entre otros.
3. SEN Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Editorial Planeta, Barcelona.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Figura No. 1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo
INSTITUCIONAL
• Capital humano
• Competencias y funciones
• Procedimientos
• Prácticas
• Potestades fiscales
• Transferencias
TERRITORIAL
SOCIO
- ECONÓMICA
• Bases legales
• Órganos ejecutivos
• Mecanismos de control
• Canales de participación
• Relaciones intergubernamentales
• Estabilidad política
ADMINISTRATIVA
DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
RESULTADO DE SU IMPLEMENTACIÓN
Mayores niveles
de legitimidad
Eficiencia y eficacia
de la administración
pública
• Vocación productiva
• Riqueza generada en el territorio
• Identificación de grupos vulnerables
• Cobertura y calidad de servicios
básicos
• Esquemas de organización social
Políticas redistributivas,
con enfoque de equidad
y de tipo participativo
• Tamaño poblacional
• Extensión territorial
• Interconexión territorial
• Riesgos naturales
• Características geográficas
• Niveles de ruralidad
Políticas
de compensación
de brechas territoriales
la pobreza únicamente con la ejecución de
estrategias orientadas al crecimiento económico, sino también llevando a cabo acciones
para lograr la sostenibilidad ambiental, la distribución equitativa de los beneficios del crecimiento y la eliminación de todas las formas
de discriminación y exclusión social4.
IMPACTO EN EL DESARROLLO
• Autoridades locales fortalecidas
• Procesos públicos más transparentes
• Necesidades locales mejor
identificadas, y por ello, gasto público
mejor focalizado
• Ingreso público mejor redistribuido
• Bienes y servicios públicos con mayor
cobertura y calidad
• Procesos de planeación, ejecución y
control del gasto optimizados
• Desarrollo económico de los territorios
impulsado
• Democracia fortalecida
• Políticas públicas sostenibles (apoyo
ciudadano)
• Logros en equidad de género
• Aumento de la calidad de vida y del
desarrollo humano
SOCIEDAD CON OPCIONES
En su tarea de liderar una estrategia global para alcanzar resultados tangibles en
materia de desarrollo humano, el PNUD se
ha comprometido en promover y dar seguimiento a los avances obtenidos en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM)5. Desde una perspectiva de
4. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Women’s political participation and Good Governance: 21st Century Challenges, United Nations Development Programme, p. iii (traducción propia).
5. En septiembre de 2000, durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes mundiales acordaron una serie
de objetivos y metas concretas con plazos determinados para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación del medio ambiente, la discriminación contra la mujer y para fomentar la asociación mundial para el
desarrollo. Este pacto mundial ahora se conoce como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (2003). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: progresos, reveses y desafíos, Nueva York.
17
18
derechos humanos, los ODM buscan concentrar los esfuerzos de los gobiernos
mundiales en la buena gestión de los asuntos públicos y la democracia, así como en
la prevención de los conflictos y la consolidación de la paz6. Por esta razón, en su
labor de procurar el logro de los ODM, el
PNUD ha trabajado de la mano de gobiernos nacionales y subnacionales en el diseño de estrategias de administración pública
que tengan la capacidad de generar un
impacto favorable sobre las condiciones de
vida de los habitantes de los países en
desarrollo.
En este sentido, por ejemplo, el impacto
social de la descentralización podría traducirse en la disminución de la pobreza, mayores
logros en cobertura educativa, disminución
de la mortalidad infantil, incremento en los
niveles de ingresos, fortalecimiento de estructuras sociales más incluyentes, mejoramiento
de las condiciones de salud y avances hacia
la sostenibilidad ambiental. A manera de ilustración, la figura No.2 sugiere que un adecuado diseño y ejecución de políticas públicas
puede impactar positivamente en términos de
desarrollo económico y social, y en últimas,
en la consecución de los ODM.
Figura No. 2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Generación de empleo
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL
Promoción del desarrollo económico local
DESCENTRALIZACIÓN
Fomento de asociaciones público - privadas
Prestación de la educación primaria y secundaria
• Participación local
• Proximidad a los ciudadanos
• Bajos costos de transacción
Implementación de políticas de equidad de género
Atención hospitalaria
Información y prevención para preservar la salud pública
DISEÑO Y EJECUCIÓN
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Implementación de políticas medioambientales
Gestión de agua potable y saneamiento básico
Gestión de espacios públicos y urbanos
OBJETIVO NO. 1
Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
OBJETIVO NO. 2
Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
OBJETIVO NO. 3
Promover la equidad de género
OBJETIVO NO. 4
Reducir la mortalidad infantil
OBJETIVO NO. 5
Mejorar la salud materna
OBJETIVO NO. 6
Combatir el VIH/SIDA,
paludismo y otras enfermedades
OBJETIVO NO. 7
Garantizar la sostenibilidad
del medio ambiente
6. Ibídem, p. 2.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Como se puede notar, para que la descentralización se convierta en un vehículo de
progreso social, es indispensable que la formulación de políticas públicas contemple
cada uno de los ejes transversales del
desarrollo: la participación, el enfoque de
género, la transparencia y el control social. En
relación con la participación ciudadana, la
existencia de mecanismos como los cabildos, los presupuestos participativos, las consultas populares, las asociaciones de vecinos
y las juntas de usuarios, permiten que los
gobiernos subnacionales se encuentren en
mejores condiciones que el nivel central para
identificar las demandas de la comunidad,
reduciendo los costos de transacción en términos de información y mejorando la capacidad de reacción ante las obligaciones de
carácter local7. De la misma forma, estos
mecanismos contribuyen a combatir el déficit
democrático del que adolecen los procesos
políticos modernos, son un instrumento efectivo para la construcción de la ciudadanía y
obligan a que los individuos posean mayores
niveles de información y desarrollen capacidades de intervención en el seno de sus
comunidades.
La existencia de mayores canales de participación y el fortalecimiento de las instituciones locales también abren un espacio a la
vinculación real y efectiva de las mujeres en
el ejercicio de las políticas gubernamentales.
Con ello, es posible afianzar el diseño e
implementación de acciones con enfoque de
género capaces de dar respuesta a las necesidades de este segmento vulnerable de la
población. Más aún, en el marco de una
estrategia mundial para combatir las privaciones y la exclusión social, el empodera-
miento de la mujer en el ejercicio de lo público, y sobretodo, en las decisiones de gasto,
cobra especial significado en tanto existe una
relación directa entre las inequidades de
género y los mayores niveles de pobreza8.
“La ausencia de las expresiones de las mujeres en el diseño de los instrumentos de política más importantes, entre los cuales el
presupuesto nacional es el más trascendente, ha asegurado el mantenimiento de condiciones de inequidad de género, incluso en
temas relacionados con la salud femenina y
la seguridad de sus hogares”9. La descentralización, entonces, favorece la transformación del entorno institucional que rodea la
mujer y contribuye a mejorar las formas y la
calidad de su participación en la sociedad.
Para concluir este capítulo, es necesario
hacer énfasis en que la sostenibilidad de la
descentralización no debe ser un asunto abordado exclusivamente desde la óptica de la
generación de ingresos por parte de los
gobiernos subnacionales. Para que la descentralización produzca un verdadero impacto en
el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, los ejecutores de esta política
deben hacer énfasis en el uso de los recursos
públicos en términos de transparencia, instrumentos de asignación del gasto, establecimiento de resultados esperados y formas de
rendición de cuentas. Por esta razón, los
mecanismos formales de control a la gestión
pública en materia política, fiscal y disciplinaria
garantizados por las instancias públicas creadas para tal fin, y más importante, por la
misma veeduría de los ciudadanos, son condiciones sine qua non para hacer de la descentralización un camino hacia la construcción
del desarrollo social.
7. United Nations Development Programme (2005). Primer in Fiscal Decentralization (Guidance note/Draft), p. 7.
8. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Ob. Cit., p.p. 27 – 40.
9. Ibídem, p. 2 (traducción propia).
19
20
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
M A R C O
MARCO CONCEPTUAL
DE LA DESCENTRALIZACIÓN
2.1. ¿Qué es la descentralización?
La descentralización es un proceso
mediante el cual el Estado transfiere responsabilidades administrativas, políticas y financieras
a los niveles subnacionales de gobierno, sean
C O N C E P T U A L
2
estos departamentos, municipios, distritos,
provincias o regiones, entre otros (ver Figura
No. 3). Su fin último es transformar la estructura del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo
más sensible frente a las necesidades de los
ciudadanos.
Figura No. 3. ¿Qué es la descentralización?
NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO
PROCESO POLÍTICO
Transferencia del poder para tomar decisiones
y elegir autoridades propias
PROCESO ADMINISTRATIVO
Transferencia de competencias y funciones
PROCESO FISCAL
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
Transferencia de fuentes de recursos y asignación
de competencias fiscales para dar soporte a los procesos
político y administrativo
22
La descentralización es un proceso
esencialmente político, cuya implementación connota transformaciones fiscales y
administrativas. Adquiere su naturaleza política, pues resulta de las negociaciones entre
agentes políticos nacionales y locales, académicos, ciudadanos y diversos grupos de
interés sobre la distribución del poder entre
los niveles de gobierno y la definición de los
objetivos, alcances e instrumentos del modelo
de Estado descentralizado. Así mismo, la descentralización política implica, por un lado,
la entrega de poder a los ciudadanos para
que elijan a sus propios gobernantes, y por
otro, la entrega de poder a las autoridades
locales para que tomen decisiones autónomas sobre el diseño e implementación de
las políticas de desarrollo local10.
A su vez, la descentralización es un proceso administrativo orientado a materializar el
modelo político planteado pues establece el
esquema de distribución de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Con el fin de garantizar que los gobiernos
subnacionales tengan la capacidad de ejecutar adecuadamente sus nuevas responsabilidades, dicha distribución de competencias
no sólo debe considerar la capacidad institucional, financiera y técnica de las autoridades
locales, sino también, debe procurar la construcción de modelos territoriales cooperativos
para generar economías de escala.
Por último, la descentralización es un proceso fiscal el cual determina la asignación de
recursos económicos para hacer sostenible el
modelo político y administrativo de distribución
de poder y de competencias. La descentralización fiscal debe partir de una ecuación de
financiamiento cuyo supuesto es que cada
autoridad local posee un balance entre sus
gastos de inversión y funcionamiento con los
recursos provenientes de las rentas propias,
las transferencias de otros niveles de gobierno y los recursos del crédito.
En conclusión, la descentralización debe
entenderse como un conjunto de medidas
que buscan replantear el esquema de manejo de las relaciones políticas, administrativas y
fiscales entre los diferentes niveles de gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias
más cercanas a los ciudadanos. No se trata
de un proceso uniforme, en algunos casos
adquiere mayor importancia política por
cuanto busca combatir algún tipo de déficit
democrático, en otros, las medidas están
orientadas a construir y consolidar capacidades fiscales y administrativas de los niveles
locales. Pero en cualquiera de estos casos, la
descentralización se concibe como una estrategia para contribuir a la construcción del
desarrollo nacional.
Desde una perspectiva teórica y conceptual, la descentralización se asume como un
proceso de transformación y recomposición
del sistema político que tiene múltiples connotaciones positivas. En efecto, a pesar que
posee amplias interpretaciones, acepciones y
significados conforme a los ámbitos y espacios en los que tiene lugar, existe consenso en
torno a su pertinencia, conveniencia y oportunidad, en tanto se reconoce que a través de
su implementación y desarrollo se pretende
acercar la gestión pública a la ciudadanía al
fortalecer los niveles de gobierno más próximos a la colectividad y lograr una mejor representación de los ciudadanos. Parte de la
10. MALDONADO, Alberto (2002). “Avances y resultados de la descentralización política en Colombia”, en: Departamento
Nacional de Planeación (2002), Evaluación de la Descentralización en Colombia: balance de una década. Tomo II.
Análisis y resultados sectoriales, Bogotá D.C., p. 266.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Marco Conceptual de la Descentralización
validez y congruencia de los procesos de descentralización radica en que éstos intentan
remediar el hecho de que el nivel central no
cuenta con las herramientas ni la disposición
suficiente para hacer frente a las problemáticas ciudadanas más inmediatas dado que su
acción está focalizada hacia la resolución de
temas e intereses de gran impacto nacional
que superan y rebosan el ámbito local.
Para la clase política, los gobernantes y
los tomadores de decisiones, la descentralización se visualiza como una noción políticamente correcta, dado que sus objetivos y
finalidades son evidentes y están de acuerdo
con las preferencias de la ciudadanía respecto a la gestión pública. Por tal motivo, los procesos de descentralización generan una gran
expectativa en la colectividad, dado que
éstos se han presentado como dinámicas
que propician el desarrollo, dinamizan los
procesos democráticos y mejoran la equidad
y la eficiencia en el gasto público, entre otras.
2.2. Los modelos de Estado
y la descentralización
Desde una perspectiva general, la teoría
de la estructura del Estado establece la existencia de dos grandes modelos de organización territorial: unitario y federal. En el modelo
unitario, la autonomía se encuentra subordinada a la unidad, en tanto que se reconoce que
las entidades territoriales se someten a un
mismo régimen jurídico, adoptan una organización político-administrativa uniforme y reconocen la supremacía del nivel central, en
procura de mantener la cohesión y la unidad
política en el territorio. En el modelo unitario, el
nivel central se reserva para sí, las funciones
estratégicas de planificación y formulación de
políticas, y consecuentemente, se atribuye las
potestades y atribuciones necesarias para su
ejecución11. El nivel central se erige en el principal ejecutor de las políticas bien sea directamente o a través de agentes en el territorio,
quienes se encuentran subordinados a las disposiciones de la autoridad central12.
En contraposición, el modelo federal se
configura como una asociación de estados
que conservan su individualidad política y
administrativa pero mantienen una cohesión
nacional manifestada, entre otras consideraciones, a través de una misma identidad internacional13. Así, el poder político es compartido
entre los diferentes territorios que conforman
la federación, lo que pone de manifiesto que
no existe una relación jerárquica entre los niveles de gobierno. El modelo federal se caracteriza por privilegiar la diversidad, reflejada tanto
en la existencia de una organización política y
administrativa flexible como en la coexistencia
de múltiples regímenes jurídicos. De acuerdo
con tales planteamientos, el modelo federal
establece la existencia de dos tipos de instituciones: las federales y las de los estados
miembros14. De lo anterior se deriva que las
11. En el Estado unitario, el nivel central conserva la Cláusula General de Competencias (CGC), lo que representa que conserva para sí, todas las competencias que no han sido asignadas de manera explícita y taxativa a los demás niveles de
gobierno. Las competencias son exclusivas del sector central y sólo son ejercidas por las autoridades locales a través
de su transferencia expresa. Ver: SOTO David (2003-2004), en: Revista OPERA, UEC, Bogotá.
12. FERRADA BÓRQUEZ Juan Carlos (1999). “El Estado de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcentrado”, en: Revista de Derecho, No 1, Volumen X, Diciembre, pp. 115 – 123.
13. Departamento Nacional de Planeación (2005). El Estado y su organización. Bogotá D.C., p. 17.
14. JORDANA Jacint (2001). “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”, en: Serie Documentos de Trabajo, Proyecto Conjunto INDES-Unión Europea, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Washington D.C.
23
autoridades estaduales tienen poder político,
administrativo y judicial. Así cuentan con autoridades propias, poseen autonomía para la
formulación y ejecución de políticas públicas
en su jurisdicción, ostentan la facultad de
organizar y ordenar su territorio, disponen de
recursos propios y tienen la potestad de expedir leyes (ver Tabla No. 1).
Tabla No. 1. Modelos de organización territorial del Estado
24
MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
ÁMBITOS
UNITARIO
Forma de Constitución
del Estado
Distribución
de competencias
Régimen
Jurídico
Coordinación
y control
FEDERAL
• Modelo construído verticalmente.
• Se presenta una relación jerárquica entre
el nivel central y los niveles subnacionales.
• Asociación de estados que conservan su
individualidad política y administrativa.
• No se presenta relación jerárquica o de
subordinación.
• El nivel central conserva la Cláusula
General de Competencias (CGC), la cual le
permite conservar la potestad de distribuir
competencias y asignar atribuciones a los
niveles subnacionales.
• El poder político es compartido por los
diferentes estados, lo cuales transfieren
poder a un nivel central para efectos de
representación y cohesión.
• El Estado adopta un sólo régimen jurídico
que se aplica en todo el territorio nacional.
Ello implica la existencia de una
constitución y un régimen normativo
uniforme.
• En el estado federal coexisten dos tipos de
órdenes jurídicos: un orden nacional, que
rige para la totalidad del territorio y un
orden estadual, aplicable en los territorios
específicos de cada uno de los estados.
• El nivel central conserva el poder tutelar
sobre otros niveles de gobierno a través del
control de legalidad y la coordinación de la
acción desconcentrada.
• El nivel central dispone de diferentes
mecanismos de coordinación e interacción
intergubernamental en aquellas áreas y
sectores que implican la superposición las
competencias y capacidades de los
distintos niveles.
En el marco de la evolución y permanente
transformación del Estado, estos modelos de
organización territorial han sufrido diferentes
alteraciones conforme a los ámbitos y contextos en los cuales se aplican. Los Estados
modernos conjugan elementos tanto federales
como unitarios, lo cual establece que más allá
de lo conceptual, estos modelos de organización no son puros pues responden, prioritariamente, a lógicas políticas y de administración
específicas, ocasionando que se interrelacionen entre sí y adopten formas y modos diferen-
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Marco Conceptual de la Descentralización
tes conforme a las condiciones en las cuales
se desarrollan. Según la singularidad de tales
interacciones, han surgido distintos modelos
de organización estatal y administrativa que
median entre lo unitario y lo federal tales como
la estructura autonómica española o el modelo regional en Italia, entre otros.
En general, la configuración del modelo de
organización territorial del Estado está articulada con las múltiples interacciones que se
presentan entre actores políticos e instituciones, tanto en el plano de los niveles de
gobierno (relaciones intergubernamentales)
como desde la perspectiva de la organización
de la acción gubernamental. Esta última indica la manera cómo se ordena la prestación y
la provisión de bienes y servicios a cargo del
Estado tanto por sectores funcionales como
por niveles de gobierno. En el mismo sentido,
el modelo de organización del Estado hace
referencia a la distribución del poder político
entre las instancias de gobierno existentes,
dinámica que está articulada, prioritariamente, a los diferentes grados de autonomía de
los niveles de gobierno y la posición relativa
de éstos frente al nivel central.
Desde una óptica institucional, los modelos de Estado federal y unitario pueden parecer antagónicos en tanto adoptan formas
muy precisas y difícilmente equiparables entre sí. No obstante, el ejercicio cotidiano de la
actividad gubernamental revela la existencia
de múltiples elementos los cuales sugieren
que, en algunos casos, un país unitario incorpora elementos propios de un modelo federal
y viceversa. La ausencia de un modelo puro
de organización territorial del Estado y las
oscilaciones entre los modelos tradicionales,
establecen la presencia de una zona intermedia por la cual transitan la mayoría de los
Estados y está determinada por diferentes
procesos de administración y gestión del
territorio, entre los cuales se cuenta la descentralización y sus múltiples modalidades.
En un Estado unitario, la descentralización
se asume, principalmente, como un proceso
de índole administrativo que implica la distribución de competencias y la asignación de
funciones entre diferentes niveles de gobierno. El nivel nacional se reserva para sí, la
potestad de controlar la ejecución de las funciones transferidas y mantiene el poder de
tutela sobre los niveles de gobierno subnacionales. En contraposición, la descentralización
en el modelo federal se presenta como un proceso netamente político, dado que se descentraliza sobre la base de un nivel de
autonomía considerable15.
Si bien es cierto que desde la óptica del
modelo federal, la descentralización se aborda
como un proceso de profundización de la
autonomía de los niveles subnacionales respecto al nivel central, en algunos países federales de la región, el fortalecimiento de la
autonomía se ha asumido como un proceso
de robustecimiento del nivel intermedio de
gobierno (estado, provincias, región), el cual
implica la consecuente transferencia de un
conjunto considerable de funciones, atribuciones y potestades por parte del nivel central. El
fortalecimiento del rol y del poder de decisión
del nivel intermedio, se efectúa sin que necesariamente medie el robustecimiento del nivel
local, lo que implica que el modelo federal
replica las mismas características del centralismo unitario, representadas esta vez, en el
15. HERNÁNDEZ BECERRA Augusto (s.a.). “¿Un estado centralista como lo es Colombia podría conservar alguna tendencia
constitucional hacia el federalismo?”, en: Revista Cabildo, No 70, Bogotá D.C., www.cabildo.com.co/Articulos/tras_las_huellas_del_federalismo.htm
25
26
fortalecimiento de las relaciones de subordinación y jerarquía entre el nivel local y los niveles
intermedios. La lógica de este proceso de
concentración de decisiones en el nivel intermedio, obedece a la necesidad de profundizar
los mecanismos de cohesión y articulación
entre el nivel central e intermedio, en procura
de hacer frente a determinadas fuerzas centrífugas o diferentes intereses segregacionistas.
Algunas experiencias internacionales indican que los modelos de Estado evidencian
variaciones significativas a raíz de los procesos de descentralización implementados. Tal
como lo señalan algunos tratadistas, puede
ocurrir que ciertos Estados de naturaleza eminentemente unitaria se hayan reconfigurado
totalmente, al adoptar elementos típicos de
modelos federales y viceversa.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La descentralización administrativa es
el proceso mediante el cual se transfieren
competencias estatales, antes gestionadas
por el gobierno central, a niveles subnacionales. Es un ejercicio de reestructuración de
la autoridad para tomar decisiones públicas según un esquema de corresponsabilidad entre el centro, las regiones y los
gobiernos locales. En síntesis, se trata de
la reorganización del Estado para la prestación de los servicios que requiere su
3
población, y para ello se pregunta ¿quién
debe hacer qué?
En general, la desconcentración, la delegación y la devolución son maneras de llevar a
cabo una descentralización administrativa
(ver Figura No. 4). La diferencia entre las tres
radica en el grado de responsabilidad otorgada a cada autoridad para el ejercicio de las
tareas públicas. En forma muy breve, por
cada término se puede entender lo siguiente:
Figura No. 4. Tipos de descentralización administrativa
DESCONCENTRACIÓN
Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidad
superior, pues son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia en
todo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivel
de gobierno.
DELEGACIÓN
Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe las
funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, ésta
debe rendir cuentas al nivel que las transfirió.
DEVOLUCIÓN
28
Por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de las funciones asignadas.
Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades.
Así, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que la
ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.
3.1. Las competencias
de los niveles de gobierno
Una competencia es el campo de acción en el
cual se desempeña un determinado nivel de
gobierno en ejercicio de sus funciones. Sus
acciones corresponden a atribuciones específicas en una materia. Así las cosas, una competencia tiene tres elementos principales: la
jurisdicción, la materia, y la atribución16. El territorio es la jurisdicción en donde el nivel de
gobierno desempeña sus funciones. La materia
hace referencia a la política pública en la que se
actúa (e.g. la educación, la salud, el medio
ambiente, entre otras). Por último, la atribución
se refiere a las actividades que le corresponde
hacer a un nivel de gobierno en una materia
(e.g. en educación, los municipios se encargan
del mantenimiento de las escuelas primarias, el
nivel intermedio paga a los profesores y la
nación formula los planes de estudio).
El objetivo de un esquema de competencias es asignar a cada nivel de gobierno las atri-
buciones más convenientes, según sus potencialidades y debilidades, para cada materia en
su jurisdicción. El ideal es que la instancia de
gobierno más cercana a los ciudadanos sea la
que asuma las tareas públicas que mayor incidencia tengan en su calidad de vida. La proximidad a las demandas específicas de la
sociedad es un buen argumento para justificar
cierta distribución de competencias en los
niveles subnacionales de gobierno, y así, permitir que el Estado sea ágil a la hora de identificar los requerimientos de la comunidad.
En la literatura especializada es posible
encontrar diversas formas de clasificar las
competencias. No obstante, en su gran mayoría exploran aspectos similares de la naturaleza
de la atribución que se transfiere. A continuación se presenta un esquema de clasificación
de competencias diseñado para restringir el
campo de acción de los diferentes niveles de
gobierno según se les otorguen potestades
exclusivas, compartidas o delegadas en una
determinada materia (Ver figura No. 5).
16. LEÓN Laura (2001). Ordenamiento territorial. Reparto de competencias. Experiencias y desarrollos en otros países,
Ministerio del Interior, República de Colombia, Bogotá D.C.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Administrativa
Exclusivas
Compartidas
o Concurrentes
Figura No. 5. Clases de competencias17*
E
Un nivel de gobierno se reserva todas las atribuciones
sobre una materia.
C
Dos o más niveles de gobierno se encargan de varias
atribuciones sobre una misma materia. La distribución de
responsabilidades entre dichos niveles puede resultar de
un análisis de la capacidad del nivel que recibe la
competencia, o puede ser producto de una negociación
entre los involucrados.
D
Un nivel de gobierno le confía a otro el ejercicio de una
competencia o atribución. No obstante, quien delega nunca
pierde la titularidad sobre la atribución.
Delegadas
3.2. Formas para definir la asignación de
competencias entre niveles de gobierno
Existen diferentes maneras de determinar
cuál es el rol de cada nivel de gobierno subnacional en relación con una materia. Por ello, no es
posible hablar de una regla general para la distribución de competencias pues cada política
pública (materia) es un escenario específico,
donde el papel que cumple un determinado
actor (nivel de gobierno) puede variar. Al respecto, lo más importante es que los modelos
de distribución de competencias sean respetuosos de las particularidades geográficas, políticas, territoriales e institucionales de cada país.
Se pueden identificar algunas formas
reconocidas para orientar la distribución de
competencias cuyo objetivo no es el de establecer un menú detallado de actividades por
niveles de gobierno, sino el de procurar la claridad y el orden al momento de asignar responsabilidades. La Tabla No. 2 ilustra algunas
de dichas formas.
Tabla No. 2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno
FORMAS
¿DE QUÉ SE TRATA?
1. Por bloque de
atribuciones
En la medida de lo posible, todas las atribuciones de una materia son transferidas a un solo
nivel de gobierno. El bloque de atribuciones se transfiere con el fin de evitar duplicidad de
funciones y dificultades de coordinación intergubernamental. El nivel de gobierno que recibe como
competencia el bloque de atribuciones es autónomo en la toma de decisiones. Un ejemplo puede
ser la asignación de todas las responsabilidades educativas al nivel local de gobierno. Éstas pueden
ir desde la construcción de infraestructura y el pago de maestros, hasta los aspectos de calidad
educativa y diseño de programas escolares.
17. DURÁN Sonia, MANRIQUE Alfredo y SOTO David (2005). Bogotá: fortalecimiento de la gobernabilidad local para el
desarrollo humano. Propuestas para la descentralización de Bogotá, Bogotá D.C.
*. Esta clasificación de competencias aplica de la misma manera en regímenes federales donde los niveles intermedios
(estaduales) se reservan funciones exclusivas y comparten o delegan funciones al nivel local.
29
¿DE QUÉ SE TRATA?
FORMAS
A cada nivel subnacional se le asigna un rol en cada una de las competencias. Para ilustrar
este caso:
30
2. Según la vocación
de cada jurisdicción
3. Por diferenciación
de la demanda
• El nivel local o comunal podría encargarse de la gestión de los servicios cotidianos y la dotación
de infraestructura básica para el ciudadano. Por ejemplo: el aseo de calles, el mantenimiento de
parques, el alcantarillado, el alumbrado público, la educación primaria y secundaria, entre otros.
• Los niveles intermedios tomarían las funciones que implican un manejo que trasciende los
límites de lo local. Por ejemplo: la articulación de los intereses de los municipios y comunas, la
generación de economías de escala, la formulación de políticas de desarrollo regional, la
educación técnica, entre otros.
• El nivel nacional tendría a cargo la formulación del marco general de las políticas públicas, la
función reguladora, la compensación regional, la redistribución del ingreso y aquellos servicios
que afectan por igual a toda la población nacional. Por ejemplo: la defensa, la política
monetaria, las relaciones internacionales, entre otros.
De acuerdo con la teoría económica que sustenta la descentralización, los gobiernos subnacionales
deberían ser los responsables de la asignación del gasto público, pues tienen la capacidad de
identificar con mayor precisión las necesidades de su entorno. En este sentido, existe una corriente
que defiende la conveniencia de asignar atribuciones de acuerdo con las demandas de cada
territorio. Así las cosas, los gobiernos subnacionales recibirían competencias de acuerdo con las
necesidades que ellos expresen. Por eso, no sólo la materia a transferir, sino también las actividades
que ella contempla, serían susceptibles de ser negociadas según los requerimientos de cada nivel
subnacional. Un ejemplo de ello es el modelo de descentralización implementado en Ecuador.
3.3. Modalidades administrativas
para transferir competencias
a los gobiernos subnacionales
Una vez se ha determinado el tipo de competencias y la forma en que serán distribuidas entre
los diferentes niveles de gobierno, es necesario
definir la manera de llevar a cabo su transferen-
cia desde el nivel central de gobierno a las autoridades subnacionales. Para tales efectos, se
pueden resaltar las alternativas de la Tabla No. 3.
Vale la pena mencionar que, en cualquiera de los
casos presentados, el ejercicio de una nueva
competencia en la esfera subnacional se deriva
de la voluntad política expresa y de la buena gestión de los gobiernos regionales y locales.
Tabla No. 3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
ESTRATEGIA
¿DE QUÉ SE TRATA?
1. Asociación e
integración territorial
Los gobiernos subnacionales pueden asociarse con otros de su mismo nivel para
asumir nuevas competencias. Constituye una manera de adecuación del Estado a las
condiciones de un territorio y de su población. Acudir a figuras administrativas de integración
voluntaria de jurisdicciones con el fin de asumir nuevas competencias es una manera de reducir
costos de operación y de aumentar la autonomía local. Las asociaciones de municipios o las
mancomunidades son un ejemplo de este esquema.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Administrativa
ESTRATEGIA
¿DE QUÉ SE TRATA?
2. Certificación
Los niveles subnacionales de gobierno asumen una competencia toda vez que cumplan con
unos estándares mínimos establecidos para asumirlas. Los estándares pueden referirse a la
capacidad institucional, la gestión fiscal y las bases técnicas, entre otros.
Cuando un gobierno subnacional es certificado, se hace titular de la competencia. No obstante, el
desempeño de las autoridades es evaluado periódicamente con el fin de mantener niveles de
calidad mínimos en la provisión de bienes y servicios.
3. Experimentación
La ley puede contemplar excepciones con el fin de adelantar experiencias piloto en la
transferencia de competencias. Con programas de este estilo, las autoridades subnacionales
ejecutan nuevas atribuciones para probar medidas innovadoras en gestión pública. Para ello se
establece un periodo de prueba después del cual se evalúan los resultados. La experiencia piloto
se concibe como un insumo para la formulación de nuevos instrumentos legales con el fin de
orientar estrategias alternativas de descentralización de competencias.
4. Concertación
de políticas
(contratos – plan)
En una misma materia pueden intervenir múltiples niveles de gobierno con sus
atribuciones sobre un mismo territorio. Por ello, se puede necesitar un instrumento de
coordinación que encuadre todos los esfuerzos institucionales hacia un mismo objetivo. El
contrato-plan es un acuerdo consensuado entre los diferentes niveles de gobierno territorial,
otras autoridades competentes, los actores privados y la sociedad civil con el fin de intervenir en
asuntos estratégicos de una región específica.
3.4. Principios para la distribución
de competencias
La descentralización implica que un
Estado adquiera una nueva estructura funcional como resultado de la reasignación de
competencias en materia de ejecución de
políticas públicas. No se trata de desmontarlo, sino de fortalecer su función reguladora y
de repensarlo para prestar un conjunto de
funciones entre varios niveles de gobierno en
forma adecuada.
Distribuir competencias lleva consigo el
ingrediente de la corresponsabilidad entre los
niveles de gobierno. El concepto puede ser
uno de los más relevantes, pues constituye
un mecanismo que amortigua las disparidades en capacidad de gestión para el
desarrollo de las regiones. Lo que se recomienda es que un esquema de asignación
de competencias procure hacer explícitas
las diferencias para hacer valer la premisa
de la igualdad de oportunidades, máxime en
un contexto de profunda heterogeneidad territorial y de alta fragmentación municipal18.
Cuando en el diseño de las políticas de descentralización no se contempla la diversidad
regional, los resultados suelen ser la profundización de las brechas de desarrollo
entre los territorios. Esta es una de las razones por las cuales es difícil alcanzar están-
18. En América Latina el 1% de sus municipios tiene más de 500.000 habitantes, mientras el 70% tiene menos de 20.000.
31
dares socio-económicos óptimos en la región latinoamericana.
Con el fin de procurar que un proceso
descentralizador logre equidad y eficiencia en
32
la provisión de bienes y servicios a los habitantes de un territorio nacional, es necesario
tener en cuenta ciertos principios básicos
para su diseño. Algunos de ellos se mencionan en la siguiente tabla:
Tabla No. 4. Principios para la distribución de competencias
PRINCIPIO
¿DE QUÉ SE TRATA?
Subsidiariedad
Procurar que el nivel de gobierno más cercano a la población sea quien provea los bienes
y servicios. Si éste no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia y
economía, la competencia queda a cargo del gobierno subnacional inmediatamente superior.
Concurrencia
La competencia de un nivel de gobierno puede desempeñarse con el apoyo de niveles
superiores de gobierno si así fuere necesario para la buena prestación o provisión del servicio.
Heterogeneidad
Considerar las particularidades de las distintas jurisdicciones subnacionales, por
ejemplo: la diversidad de los territorios en cuanto a tamaño poblacional, la calidad de vida de la
población, la dotación de recursos ambientales y productivos, los niveles de desarrollo, la vocación
productiva y las potencialidades económicas, entre otros. Implica una diferenciación geográfica de
la demanda de bienes y servicios públicos locales.
Gradualidad
Asumir nuevas competencias es un proceso de cambio que requiere tiempo para facilitar
la adaptación de los gobiernos subnacionales a las nuevas condiciones. Para garantizar
el buen desempeño de las autoridades locales, el ritmo según el cual se efectúa el traspaso de
competencias debe respetar las capacidades específicas de cada gobierno subnacional, así como
estudiar cuidadosamente el ámbito de política pública que se está tratando. En los procesos de
descentralización, la capacidad institucional, técnica y financiera de los gobiernos locales es un
aprendizaje paulatino, y en función de su mejoramiento se deben asignar nuevas competencias.
Flexibilidad
Dotar a los niveles subnacionales de esquemas político-administrativos que faciliten la
adaptación de sus gobiernos a las características de su jurisdicción. Estos nuevos esquemas
deben cambiar rápidamente de acuerdo con los requerimientos exigidos por cada materia de
gobierno.
Economías de escala
Promover la aglomeración o asociación de jurisdicciones locales para proveer aquellos bienes
y servicios públicos locales caracterizados por poseer altos costos marginales. En la
medida en que se procuren jurisdicciones con un mayor número de habitantes, es posible
incrementar la eficiencia en la prestación de servicios al tiempo que se reducen sus costos de
producción.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Administrativa
PRINCIPIO
¿DE QUÉ SE TRATA?
Economías de alcance
Procurar que la asignación de una competencia a un gobierno subnacional tome en cuenta el
número mínimo de beneficiarios necesarios. Así es posible correr con costos aceptables de
provisión del bien o servicio público.
Neutralidad fiscal
Garantizar que no se trasladarán responsabilidades de gasto sin la respectiva
transferencia de recursos para su ejecución. Es decir, la descentralización debe hacerse con
efectos fiscales neutros con el fin de evitar la aparición de déficit fiscales.
3.5. Las tipologías territoriales
y la descentralización
En razón a las particularidades de los
territorios que componen un país, no todas
las regiones tienen la misma capacidad de
ofrecer los bienes y servicios necesarios
para lograr la inclusión social y el desarrollo
sostenible. Para superar esta distorsión de
fortalezas y debilidades, se hace necesario
diferenciar las jurisdicciones que componen
un Estado a través de la creación de tipologías territoriales. Establecer tipos de municipalidades y niveles intermedios, según el
caso, facilita que el Estado se acomode a
las especificidades de su territorio. En esencia, es una acomodación del Estado para
brindar igualdad de oportunidades a sus
habitantes con el fin de procurar que la
población, independientemente de su localización, goce de niveles similares en la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos
recibidos.
Pero ¿cómo se pueden asignar las competencias de tal manera que se puedan
aprovechar las ventajas de la descentralización? A la luz de algunas experiencias inter-
nacionales, es posible identificar recomendaciones sobre los criterios que se pueden utilizar para construir tipologías territoriales, y
de esta forma, definir responsabilidades en
función de las capacidades de las entidades
subnacionales. Por ejemplo, en países como
Alemania, Francia y España, los niveles subnacionales son clasificados por tipologías
con base en el número poblacional de cada
territorio. A diferencia, los Estados Unidos de
América otorgan existencia a las administraciones locales únicamente cuando demuestran autosuficiencia financiera para asumir
temas básicos de su competencia. Pero en
cualquiera de los casos existe un menú de
competencias para cada grupo territorial
conformado19.
Desafortunadamente, en América Latina
se ha prestado poca importancia al uso de
este tipo de mecanismos. Si bien es posible
encontrar esquemas de tipologías territoriales
con base en tamaños poblacionales o en
niveles de pobreza relativa, en la práctica son
más una formalidad que un parámetro para la
distribución de competencias. De allí que la
región aún se encuentre en mora de afinar
sus procesos de descentralización en este
19. AMADOR Carolina, BECKER Alejandro, CHICA Carolina, THORSTEN Sagawe (2004). Descentralización y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ – ARD Colombia – AECI, Bogotá D.C.
33
sentido, pues se constituye en una de las
condiciones previas para lograr el éxito de sus
reformas a la administración pública.
34
Las tipologías clasifican las jurisdicciones
subnacionales de acuerdo con criterios sociales,
económicos, poblacionales y ambientales. Cada
tipo indica la capacidad de las entidades subnacionales para asumir responsabilidades de
política pública. Este es un aspecto fundamental para un proceso descentralizador,
pues garantiza que el reparto de competencias se lleve a cabo de acuerdo con consideraciones como: generación de economías de
escala, oferta de recursos tanto físicos como
humanos requeridos para gestionar una atribución, nivel de complejidad de un servicio,
entre otros.
En otras palabras, la tipología es un mecanismo para poner en práctica los principios de
heterogeneidad territorial y gradualidad20. Por
eso, no se habla de delimitación de responsabilidades sino de un sistema que reparte competencias de acuerdo con características
específicas de las entidades subnacionales.
La gradualidad obedece a que el Estado rea-
signa responsabilidades si las condiciones de
una jurisdicción cambian. Puede ser que algunos factores evolucionen de tal manera que
las capacidades de un gobierno local o regional aumenten para asumir nuevas tareas, o
puede suceder lo contrario. En ambos casos,
la descentralización debe readecuarse y el sistema diseñado debe permitirlo.
Por lo anterior, las tipologías deben contemplar variables estructurales y dinámicas. Las
primeras reflejan las características fundamentales de cada territorio (e.g. geografía, vocación poblacional y densidad poblacional, entre
otras). Las segundas dan cuenta de los
aspectos socio-económicos que cambian con
el paso del tiempo (e.g. niveles de ruralidad,
de pobreza, riesgos, entre otros). Como sucede con las variables estructurales, algunas
condiciones socioeconómicas son determinantes para los costos de provisión de bienes
y servicios, y a su vez, determinan la capacidad fiscal de un gobierno (ver Tabla No. 5). En
el largo plazo, la combinación de ambas variables garantiza que la descentralización administrativa vaya al ritmo de las transformaciones
de la base socioeconómica de los territorios.
Tabla No. 5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales
CRITERIO
Población
VARIABLES
• Densidad poblacional (número de habitantes/km2)
• Población absoluta que habita en cada jurisdicción territorial
• Nivel de ruralidad
20. Adicionales a la heterogeneidad y gradualidad, la distribución de competencias debe seguir determinados principios. La
sección 3.4 enuncia algunos.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Administrativa
CRITERIO
Aspectos sociales
VARIABLES
• Nivel de pobreza absoluta de una jurisdicción
• Nivel de pobreza relativa entre jurisdicciones
Aspectos económicos
• Capacidad de generación de ingresos propios
• Oferta de servicios en el territorio por niveles de complejidad
• Oferta de infraestructura estratégica
Aspectos ambientales
• Oferta ambiental (e.g. reservas ambientales, parques naturales)
• Niveles de riesgo ambiental
35
36
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La descentralización fiscal “ocurre cuando
las competencias fiscales, e.g. los ingresos y
gastos públicos, se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y
constituye, por lo general, un proceso dirigido desde el nivel central”21. De esta forma, a
la autonomía política y las responsabilidades
administrativas, se suman los recursos fiscales necesarios que permiten dotar a los
gobiernos subnacionales con los elementos
básicos para que puedan gestionar el desarrollo en su territorio.
La descentralización fiscal o financiación
del desarrollo local, no es en sí misma un objetivo de política pública, sino el instrumento a
través del cual se viabilizan desde la perspectiva fiscal, las políticas públicas que requieren
recursos financieros para su formulación y ejecución. Por esta razón, la gestión fiscal debe
4
responder a las necesidades de financiamiento para el cumplimiento de las funciones y
competencias territoriales, así como para
lograr las metas que se propongan los gobiernos locales en términos de objetivos a conseguir en un determinado tiempo. Al respecto,
independientemente de la existencia o no de
mecanismos formales de planificación normativa o indicativa, las fases de identificación,
valoración y determinación de los recursos
necesarios para el desarrollo local deben responder a procesos de análisis y proyección,
tanto de las condiciones económicas anteriores, actuales y futuras como de las metas y
objetivos a ser alcanzados por el gobierno
territorial correspondiente.
La descentralización fiscal, así como la
política y administrativa, conllevan procesos
de concertación y determinación de flujos
21. AGHÓN Gabriel (1993). “Descentralización fiscal: marco conceptual”, en: Serie Política Fiscal, No. 44, CEPAL / Naciones
Unidas, Santiago de Chile, p. 8.
38
económicos entre los diferentes niveles de
gobierno, los cuales no sólo buscan diseñar
esquemas para complementar la financiación
subnacional, sino también, establecer mecanismos de compensación territorial dadas las
diferencias que el desarrollo económico
genera a las diferentes regiones dependiendo
de su forma de inserción en el mercado.
rios, dada la ausencia de base económica, es
imposible generar ingresos autónomos sostenibles, por ello, se convierten en lugares en
donde es más importante un esquema de
redistribución de ingresos capaz de facilitar la
convergencia regional.
El presente capítulo describirá las principales fuentes de financiación local en Estados
descentralizados. Puesto que la participación
de los gobiernos subnacionales en la generación de ingresos públicos determina en gran
medida su autonomía financiera, el Manual
hará énfasis en describir los elementos para el
fortalecimiento fiscal de las entidades subnacionales bajo la perspectiva de la autosostenibilidad financiera en la medida de lo posible. Al
respecto, es necesario aclarar que si bien la
autosostenibilidad es una situación ideal, no
se puede desconocer que en algunos territo-
4.1. La Ecuación del Financiamiento Local
La ecuación del financiamiento local
plantea que las autoridades locales deben
cubrir la totalidad de sus gastos de inversión, operación y administración con recursos provenientes de las rentas propias, las
transferencias intergubernamentales y el
financiamiento público (ver Figura No. 6). La
participación de cada uno de estos rubros
en el total de ingresos dependerá de cuán
robusta es la base económica que posee
cada entidad territorial.
Figura No. 6. La Ecuación del Financiamiento Local
Financiamiento Local
=
Ingresos propios
+
A pesar de que los mayores grados de
autonomía terminan siendo producto de la
capacidad de generación de rentas propias, la
autonomía territorial no puede sustentarse exclusivamente en la capacidad de autofinanciación,
dado que se podría propiciar la generación o
profundización de divergencias regionales las
cuales se convierten en causa y efecto del
atraso de algunos territorios. Cuando la base
económica local no permite la generación de
suficientes rentas propias, los niveles de trans-
Transferencias
+
Financiamiento
ferencias intergubernamentales deben permitir
cubrir las funciones y competencias básicas,
así como la financiación de la inversión necesaria para la generación de condiciones de
infraestructura requerida por el mercado para
su desarrollo.
El nivel de ingresos que debe generar el
mercado local cuando existe una base económica para la tributación, debe permitir
cubrir como mínimo los gastos fijos que con-
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
lleva la infraestructura administrativa del respectivo gobierno local. Por otro lado, tanto
para los territorios con capacidad económica, como para aquellos en donde es necesario generarla a través de la inversión pública,
el diseño de las transferencias intergubernamentales o compensaciones entre gobiernos, debe contar con estímulos para la
generación de rentas propias y con mecanismos que impidan o castiguen la posible
“pereza fiscal”22. Así mismo, la posibilidad de
adquirir crédito debe encontrarse limitada a
la capacidad real de generar recursos para
cubrir, no sólo el endeudamiento en términos
de capital, sino también los costos en que se
incurre cuando se emplea este mecanismo
de financiación.
4.2. Los Ingresos Propios
El proceso de descentralización debe propiciar que los niveles subnacionales participen en la generación de ingresos públicos de
forma tal que puedan asumir el financiamiento, parcial o total, de sus competencias. El
nivel de generación de ingresos propios
(impuestos, tasas, multas y contribuciones)
determina en buena medida el grado de autonomía financiera de los gobiernos subnacionales y la responsabilidad de los ciudadanos
en el financiamiento de sus respectivos bienes y servicios locales y regionales.
Para que los gobiernos subnacionales
puedan aprovechar y consolidar su capacidad de generación de ingresos propios, se
requiere que la descentralización fiscal avance en dos aspectos:
• La entrega de la titularidad y la competencia
recaudatoria de: impuestos, tasas, multas
y contribuciones.
• La adopción de mecanismos de gestión que
faciliten el recaudo de dichos ingresos.
Con la existencia de una base económica
para la tributación, el recaudo de recursos propios debería ser suficiente para financiar los
gastos corrientes (operativos y de administración), y en lo posible, debería generar un excedente para destinar una parte al financiamiento
de la inversión. Uno de los requisitos para que
esta situación sea posible, es que el margen de
capacidad tributaria otorgado a los niveles subnacionales de gobierno guarde relación con las
funciones, bienes y servicios que debe autogestionar. La capacidad tributaria implica la
determinación, liquidación y cobro persuasivo o
coactivo de los tributos, es decir, el control completo que los gobiernos territoriales tienen sobre
los elementos del tributo sin depender en aquellos aspectos de facultades, autorizaciones o
trámites ante otros niveles de gobierno.
Otra importante consideración en relación
con el manejo de los ingresos propios se
refiere a que los gobiernos subnacionales
deben facilitar que los ciudadanos y las diferentes instancias institucionales creadas para
tal fin, puedan efectuar actividades de control
y vigilancia sobre la administración financiera
del gobierno local. Es decir, se requieren instrumentos de rendición de cuentas en la gestión fiscal de los niveles subnacionales.
Esta sección presentará algunos conceptos
relacionados con las fuentes de ingresos propios más importantes: los impuestos y las tasas.
22. Se entiende por pereza fiscal la disminución en los niveles de recaudo de ingresos de los gobiernos subnacionales en
respuesta a la expectativa de percibir ingresos provenientes de fuentes de recursos con bajos costos políticos frente a
los contribuyentes, e.g. las transferencias.
39
4.2.1. Los Impuestos
40
Como se mencionó en este capítulo, la
descentralización fiscal conlleva un proceso
de concertación política y social, en el cual se
tratan aspectos como la distribución de las
capacidades tributarias y las facultades relacionadas con la gestión de los tributos entre
los diferentes niveles de gobierno. En este
proceso, el gobierno central se debe reservar
aquellos tributos necesarios para el adecuado
financiamiento de las competencias que conserva, así como para llevar a cabo actividades
de complementariedad y coordinación del
sistema tributario en su totalidad. Por otra
parte, debe entregar a los niveles subnacionales aquellos tributos que garanticen la descentralización efectiva de los territorios.
De igual forma, es necesario considerar que
el tipo de obligación tributaria establecida por
el Estado a sus asociados o ciudadanos, se
encuentra relacionado a los diferentes propósitos de la política económica que se pretende
llevar a cabo, sin que ellos sean excluyentes,
por ejemplo: redistribuir, financiar, incentivar o
desincentivar actividades económicas, entre
otros. (Ver Figura No. 7)
Figura No. 7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno
FUENTE DE LOS IMPUESTOS
DESTINO DE LOS IMPUESTOS
Contribución de los ciudadanos al
financiamiento público:
Objetivos Macro:
• Proporcional a la riqueza del contribuyente
• Proporcional a las actividades
económicas del contribuyente
• Proporcional a la propiedad y el uso del
suelo
• Proporcional al uso del espacio público
• Redistribución de la riqueza
• Estabilidad económica
• Desarrollo sostenible
• Reducción de la pobreza
Objetivos Micro:
• Prestación de bienes y servicios públicos
• Gasto social
En los esquemas de asignación de competencias tributarias, cada nivel de gobierno
debería poseer recursos o bases tributarias
propias no disponibles para otros, lo cual contribuye a mantener cierto grado de protección
a la autonomía tributaria de los diferentes niveles de gobierno. Esto puede denominarse
dominio tributario exclusivo, en virtud del cual
las entidades subnacionales tienen la facultad
de imponer dentro de su jurisdicción impuestos, tasas y contribuciones, sin que otros niveles de gobierno tengan ingerencia en el
recaudo o uso de dichos rubros.
Para determinar el tipo de tributo que
puede entregarse a cada nivel de gobierno
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
subnacional es importante tener en cuenta
los siguientes aspectos:
1. El concepto de renta debe tener una clara
relación con la jurisdicción local o regional.
Este criterio facilita la identificación de rentas para los niveles subnacionales de
gobierno.
2. Las características del tributo deben
propiciar la eficiencia en su gestión. Este
criterio hace referencia a la gestión tributaria entendida como el proceso de
recaudar, fiscalizar, controlar y atender al
contribuyente.
3. Se debe consultar la capacidad de pago de
actuales y potenciales contribuyentes
para establecer el tributo. Si un tributo
excede la capacidad de pago se generan
problemas de elusión, evasión y rechazo a
la responsabilidad tributaria.
4. Se deben considerar impuestos que impliquen bajos costos administrativos y de control en la recaudación de ingresos para el
gobierno subnacional y los contribuyentes.
Ni los servidores públicos, ni los contribuyentes deben incurrir en costos significativos a fin de lograr una adecuada
recaudación de ingresos.
En torno a estos criterios, a continuación
se mencionan los principios generales que
deben tenerse en cuenta para diseñar un sistema tributario por nivel de gobierno.
Tabla No. 6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
TIPO DE IMPUESTO
NIVEL NACIONAL
Local
1. Impuestos con bases gravables móviles
(especialmente factores de producción).
Ejemplo: Renta, utilidades.
x
41
2. Impuestos con base gravable inmóvil o de menor
movilidad que dificulte la evasión y elusión y facilite
la administración tributaria.
Ejemplo: Predial o propiedad inmueble, Industria y
comercio.
3. Impuestos con base gravable móvil con bajo control a
nivel local y que requieren una autoridad con
jurisdicción amplia para realizar una administración
tributaria eficiente.
Ejemplo: Vehículos, consumo.
Intermedio
x
x
x
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
TIPO DE IMPUESTO
NIVEL NACIONAL
4. Impuestos a personas residentes y que se benefician
de los bienes y servicios públicos que el nivel de
gobierno provee.
Ejemplo: Combustibles, espectáculos públicos.
x
Local
Intermedio
x
x
x
x
42
5. Impuestos a personas de otras jurisdicciones en
proporción al usufructo que obtengan de los bienes y
servicios públicos que el nivel de gobierno ofrece23.
Como se puede deducir de la tabla presentada, en el nivel local o municipal los impuestos más adecuados son aquellos de bases
gravables inmóviles o de menor movilidad, por
ejemplo: los impuestos a las actividades comerciales, industriales y de servicios.
disminuyendo así los efectos negativos de la
descentralización fiscal para los contribuyentes que desarrollan su actividad económica
en varias jurisdicciones.
En el diseño de la descentralización fiscal
es relevante precisar las facultades tributarias
de los niveles subnacionales de gobierno y su
relación con el gobierno central con el fin de
evitar la superposición de competencias o el
abandono de elementos fundamentales de la
administración tributaria, lo cual limita las
posibilidades de lograr una gestión eficiente.
La distribución clara de competencias tributarias facilita las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno y entre las jurisdicciones
de un mismo nivel para integrar sus sistemas
de información y mejorar las prácticas de fiscalización, atención al contribuyente y unificación de todas la etapas del proceso tributario,
4.2.2. Las tasas
A diferencia de los impuestos, cuyo propósito fundamental es la financiación de bienes
públicos puros24, y en general, las funciones
básicas del Estado, las tasas representan la
posibilidad de recuperar los costos en que
incurre la administración por la utilización de
sus bienes o por la prestación de servicios
cuando es posible su individualización y el
Estado no ha asumido la responsabilidad de
brindarlos o de prestarlos a título gratuito sin
exclusiones de ningún tipo. Mientras el impuesto impide al ciudadano sustraerse de su
obligación, la tasa sólo es exigible en la medi-
23. La relación de vecindad y la movilidad de los habitantes por dinámicas económicas y sociales impone a los gobiernos
subnacionales mayores costos para la prestación de los bienes y servicios que deben compensarse mediante la imposición de tributos a quienes, sin pertenecer a su jurisdicción, se beneficien de ellos.
24. Los bienes públicos puros son aquellos en los cuales no pueden operar mecanismos de exclusión y su costo resulta
indivisible entre los ciudadanos.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
da en que el ciudadano hace uso de los servicios o bienes del Estado, y ante su renuencia a utilizarlos, se encuentra exento de la
obligación.
En el cobro de la tasa existe una relación
entre el costo individualizado del servicio y el
monto a pagar por parte del usuario, no obstante en su tarifa se pueden establecer algu-
nos mecanismos de redistribución o compensación entre sectores de la sociedad de
acuerdo con su capacidad económica.
La siguiente tabla muestra un ejemplo de
los diferentes tipos de tasas que los niveles
subnacionales podrían incluir en su estructura de ingresos dependiendo de las condiciones de cada comunidad o región.
Tabla No. 7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales
TIPO DE TASAS
EJEMPLO
Servicios Públicos Domiciliarios
• Alcantarillado
• Acueducto
• Recolección y disposición de residuos sólidos
• Gas
• Telecomunicaciones
• Energía
Servicios Técnicos y Administrativos
• Placas y nomenclatura
• Expedición de certificados y constancias
• Venta de formularios y papelería para trámites
• Trámite de licencias y visados
Otros Servicios
• Plazas de mercado
• Plazas de ferias
• Sacrificio de reses
• Servicios portuarios y aeroportuarios
43
4.3. Las Transferencias
Intergubernamentales
La experiencia ha demostrado que, bien
sea en países unitarios o federales, las estructuras de gobierno con múltiples niveles
territoriales implican la presencia de desequilibrios fiscales los cuales impiden la correcta
correspondencia entre obligaciones de gasto y disponibilidad de ingresos. La brecha
fiscal que surge por esta falta de correspondencia, afecta generalmente a los niveles
subnacionales de gobierno y se le conoce
bajo dos conceptos según el origen del
desequilibrio: desequilibrio fiscal vertical y
desequilibrio fiscal horizontal25.
44
El desequilibrio fiscal vertical puede tener
como origen: i) la distribución desigual de las
fuentes de ingresos propios entre los distintos
niveles de gobierno, o ii) la asignación de responsabilidades de gasto que exceden la
generación de ingresos. Por su parte, el
desequilibrio fiscal horizontal es el resultado de
la distribución desigual de las capacidades
fiscales de territorios ubicados en un mismo
nivel de gobierno o de marcadas diferencias
territoriales en términos de gasto social y de
capacidad administrativa. Las Figuras No. 8 y
No. 9 explican las causas, posibles soluciones, riesgos y desventajas para cada tipo de
desequilibrio fiscal.
Figura No. 8. El desequilibrio fiscal vertical
1
DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL
CAUSAS
Brechas fiscales entre diferentes niveles de gobierno
SOLUCIONES
RIESGOS
El gobierno central se
reserva las fuentes de
ingreso con mayor facilidad de
recaudo para cumplir con
funciones redistributivas y de
estabilidad macroeconómica.
Mayor autonomía fiscal a
los gobiernos locales para
crear impuestos.
• Interferencia con la función de
redistribución del ingreso en cabeza
del gobierno central.
• Competencia tributaria negativa
entre territorios26.
• Bases tributarias diferentes que
aumentan la brecha de desarrollo entre
territorios.
Asignación de responsabilidades
de gasto sin provisión de
recursos.
Transferencia de
responsabilidades
subnacionales al nivel central
de gobierno.
Contradice el principal objetivo de la
descentralización.
25. Ver: TER-MINASSIAN Teresa (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: International
Monetary Fund; BIRD Richard M., SMART Michael (2002). “Intergovernmental Fiscal Transfers: International
Lessons for Developing Countries”, en: World Development, Volúmen 30, Número 6, Junio, Gran Bretaña; MA
Jun (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A comparison of Nine Countries (Cases of the United States,
Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan Korea, India, and Indonesia), Mayo, Banco Mundial,
Washington D.C.
26. Competencia tributaria negativa se refiere a la rivalidad entre territorios por captar ingresos tributarios mediante la
modificación de tarifas o condiciones de cobro, generando consecuencias negativas y dificultades para el recaudo
de los mismos.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
Figura No. 9. El desequilibrio fiscal horizontal27
2
DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL
CAUSAS
Distribución desigual de
ingresos entre niveles
regionales debido a
condiciones geográficas,
políticas o económicas.
Brechas fiscales entre territorios de un mismo nivel de gobierno
SOLUCIONES
RIESGOS
Transferencia
Intergubernamental para
equilibrar los niveles de
provisión de servicios
públicos.
Demandas de gasto social
diferentes entre niveles
regionales debido a los
diferentes grados de pobreza y
desarrollo.
Transferencia
Intergubernamental para
igualar los niveles de
inversión pública per cápita.
El grado de desarrollo
institucional en cada región
afecta la capacidad de gestión
de recursos propios.
Fondos reditributivos para
trasladar recursos de regiones
mas dinámicas a regiones
deprimidas.
Como se puede notar en las figuras anteriores, las transferencias intergubernamentales son una solución para los desequilibrios
fiscales horizontales y se pueden definir como flujos de recursos entre entidades públicas. Aunque estos pagos suelen provenir
de los niveles superiores de gobierno, en
especial del nivel central, también es posible
encontrar esquemas en donde las transfe-
• Ventaja para territorios que demuestran
tener altos niveles de gasto con bajo
esfuerzo tributario.
• Uso ineficiente de recursos al
destinarlo a zonas que no son eficientes
en la asignación de recursos.
rencias se realizan entre unidades subnacionales, incluso pertenecientes a un mismo
nivel de gobierno.
En términos generales, para restablecer
los desequilibrios fiscales, un apropiado sistema de transferencias intergubernamentales
debe responder a uno o varios de los principios definidos en la siguiente tabla:
27. La literatura del federalismo fiscal reconoce el término perecuación como el mecanismo económico que permite dar tratamiento a las brechas fiscales entre jurisdicciones territoriales, reflejadas en condiciones relativas de desarrollo o de
prestación de servicios públicos básicos. La perecuación permite compensar los territorios bajo desequilibrios fiscales
horizontales.
45
Tabla No. 8. Principios de las transferencias intergubernamentales
PRINCIPIOS
ALCANCE
Equidad social
Garantizar a todos los ciudadanos del territorio nacional el acceso a un mismo
nivel de bienes públicos básicos, y así, disminuir los grados de exclusión
de los grupos sociales menos favorecidos.
46
Equidad territorial
Disminución de las brechas
fiscales
Dar tratamiento a la generación de brechas de desarrollo entre los
territorios y procurar la armonización de sus dinámicas socioeconómicas.
Dar tratamiento a los desequilibrios fiscales generados por las
diferencias en la capacidad de generación de recursos entre niveles de
gobierno, garantizando los recursos suficientes para cubrir las
responsabilidades de gasto asignadas.
Prioridad a los intereses
de política pública de la autoridad
que concede los recursos
• Provisión de bienes fundamentales como salud, educación y agua
potable, entre otros.
• Focalizar el gasto a territorios estratégicos para el desarrollo nacional o
a territorios altamente vulnerables.
• Garantizar la provisión de servicios que generan altas externalidades
positivas28.
Incentivos según resultados
de desempeño financiero
• Establecer incentivos a las entidades subnacionales que disminuyan o no
generen déficit fiscal.
• Incentivar la participación de los gobiernos subnacionales en la financiación
de proyectos de interés nacional o regional (cofinanciación).
• Generar incentivos al esfuerzo tributario de los niveles subnacionales.
Existen múltiples esquemas para la distribución de transferencias intergubernamentales
cuya finalidad es lograr uno o varios de los principios señalados. Sin embargo, es importante
resaltar que algunas finalidades son contradictorias entre sí y mezclarlas en el diseño de un
mismo esquema de transferencias interguber-
namentales podría llevar a la anulación de los
efectos positivos. Este puede ser el caso de un
modelo de transferencias, el cual, mediante el
uso de un mismo instrumento económico, pretende canalizar recursos a poblaciones vulnerables y sin base económica, y al mismo tiempo,
aplicarles castigos por desempeño fiscal.
28. Las externalidades se refieren a los "efectos externos que sufren una o varias personas/entidades por acciones u omisiones de
otras" (Biblioteca Luis Ángel Arango – Banco de la Republica, http://www.lablaa.org/ayudadetareas/economia/econo17.htm).
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
Por otro lado, cada esquema de distribución de competencias está orientado a dar
mayor o menor flexibilidad (autonomía) a los
territorios beneficiarios en el uso de los
recursos, o a imponerles condicionalidades
administrativas y financieras como requisito
para acceder a la transferencia (ver Tabla
No. 9).
Tabla No. 9. Tipos de transferencias intergubernamentales
NIVEL DE AUTONOMÍA EN EL
USO DE LOS RECURSOS
TIPO DE TRANSFERENCIA
CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIA
Montos Fijos
Suma fija asignada de dinero que puede ser utilizada
por el beneficiario en forma autónoma según sus
necesidades. Su connotación es fija pues se establece un
mecanismo para el cálculo de la transferencia que no
depende de factores diferentes al monto establecido.
Existen múltiples bases para la liquidación del monto fijo.
Su cuantía puede tener límite o no.
Montos sujetos a criterios
de valoración
Si bien la asignación del gasto es autónoma, la
determinación del monto cambia dependiendo de factores
preestablecidos los cuales pueden variar dependiendo del
comportamiento de las variables. E.g. esfuerzo fiscal,
esfuerzo administrativo, crecimiento económico, entre
otros. Su cuantía puede tener límite o no.
Variable
La autonomía en la asignación del gasto es
restringida a las prioridades establecidas por el
nivel de gobierno que entrega los recursos. El monto
establecido depende de las condiciones previstas para la
asignación de los recursos, y por lo tanto, los receptores
no tienen previa claridad sobre el flujo de dinero a recibir.
No condicionadas
Condicionadas
Compensatorias
(o con contrapartida)
Sin techo
Es de tipo condicionada por cuanto la
autonomía en la asignación de gasto es
limitada. Es de carácter compensatorio pues
por cada unidad monetaria transferida desde
la jurisdicción aportante, el gobierno
receptor contribuye con una
determinada cantidad de dinero
(cofinanciación). Se denomina “sin techo”
pues cuanto más contribuya el beneficiario,
más debe contribuir el aportante sin que
exista un límite establecido para este último.
47
NIVEL DE AUTONOMÍA EN EL
USO DE LOS RECURSOS
48
Condicionadas
TIPO DE TRANSFERENCIA
Compensatorias
(o con contrapartida)
Un tipo de transferencia especial, utilizado
principalmente como instrumento de compensación territorial, es la originada en las llamadas rentas patrimoniales, es decir, en
aquellas que derivan del aprovechamiento de
la propiedad Estatal y que pueden provenir de
la explotación de recursos naturales no renovables. En algunos países, a este tipo de rentas se les conoce bajo el nombre de regalías29
e incluso se generan de la explotación de
infraestructura Estatal y de derechos intangibles. El factor determinante de la renta patrimonial es el aprovechamiento económico de
la propiedad cuya titularidad es Estatal.
De acuerdo con la legislación de cada
país, la titularidad del Estado puede encontrarse en algunos recursos naturales no
renovables e incluso en algunos renovables
cuya explotación genera derechos de cobro
al Estado. En el caso de la exploración y la
explotación de recursos naturales no renovables, se trata de un cupo o derecho, y más
CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIA
Con techo
Al igual que en el caso anterior, la asignación
se encuentra condicionada a los aportes del
beneficiario. Aunque también es de carácter
compensatorio, su diferencia radica en que
el gobierno aportante establece un
límite sobre los recursos que está
dispuesto a transferir, de allí que se le
denomine “con techo”.
técnicamente, de una renta30 que se paga
por el valor intrínseco del recurso natural31.
Así, el Estado como propietario de los recursos naturales de una nación, tiene derecho a
cobrar una contraprestación por su explotación efectiva. Esta contraprestación constituye la regalía que deber ser vista como una
carga a cambio de la cual se obtiene un bien
o un acceso privilegiado al mismo, no como
un impuesto.
La magnitud de los recursos obtenidos por
concepto de derechos patrimoniales, ha llevado a algunos países a reconocerlos como
fuente de transferencias intergubernamentales,
pues son considerados de forma aislada a las
demás las rentas. De igual forma, por tratarse
de ingresos extraordinarios no sostenibles en
el largo plazo, plantean la necesidad de hacer
un uso sumamente cuidadoso de los mismos.
Al respecto, el principio básico de toda política
de explotación de recursos naturales no renovables y de uso de derechos patrimoniales
29. Regalías o “Royalties”.
30. SCHULDT Jürgen (2004). “Regalías mineras y rentas ricardianas”, en: La Insignia, consultado en:
www.lainsignia.org/2004/julio/econ_002.htm
31. Este valor no es equivalente al precio de venta del producto sino que equivale al residuo que resulta de sustraer la totalidad de los costos de explotación de un recurso (costo de la mano de obra y capital incluyendo depreciación, materiales y utilidad) a lo obtenido por vender la producción del mismo.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
debe orientarse a asegurar su transformación
en activos renovables y poseedores de mayor
productividad económica y social en el largo
plazo. Lo anterior permitiría realizar una sustitución de activos al aumentar la capacidad
productiva de un país en su conjunto32.
sos, el destino de dichos recursos debería
dedicarse a proyectos que beneficien al país
en su conjunto como:
Al ser un ingreso extraordinario, un tratamiento inadecuado de estos recursos puede
generar problemas en la eficiencia del gasto
pues existe el riesgo de alterar los procesos
de planeación e inversión de las entidades
subnacionales beneficiarias. De igual forma,
puede darse una tendencia al aumento de las
inversiones en períodos variables, así como al
mayor endeudamiento y al incremento de los
gastos de funcionamiento.
• La búsqueda del equilibrio inter-regional e
intra-regional con objetivos de equidad
territorial.
Teniendo en cuenta estos aspectos, e
independientemente del titular de los ingre-
• Los proyectos de desarrollo regional y
local que tienen mayor relevancia nacional.
• La recuperación del medio ambiente.
• La construcción de infraestructura física
de relevancia regional y local.
La Tabla No. 10 describe en mayor detalle los diferentes tipos de distribución y uso
de los recursos provenientes de derechos
patrimoniales.
Tabla No. 10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos para los gobiernos
subnacionales
TIPO DE DISTRIBUCIÓN
DESCRIPCIÓN
Entidades subnacionales
productoras
En algunos países se asigna una parte de los recursos a aquellos niveles de
gobierno en donde se localizan las explotaciones de recursos naturales, puesto
que dichos territorios incurren en costos externos ligados a la explotación
(daños al medio ambiente, gasto en infraestructura, entre otros). Lo anterior,
con el fin de compensar el daño causado o permitir la generación de aquella
infraestructura social que requiere o conlleva la explotación de dichos recursos.
Por proyectos
Los derechos patrimoniales son utilizados algunas veces para financiar o
cofinanciar proyectos de desarrollo regional o local a través de figuras
como los Fondos Nacionales. Los recursos se destinan a los proyectos
presentados por los gobiernos subnacionales elegibles en función de niveles de
calidad de vida, esfuerzo y capacidad fiscal, interés nacional, entre otros.
49
32. Ver WIESNER Eduardo [1992]. Colombia: descentralización y federalismo fiscal, Misión para la Descentralización,
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D.C., p. 469.
TIPO DE DISTRIBUCIÓN
Perecuación interregional
(compensación Territorial)
DESCRIPCIÓN
Los recursos pueden ser destinados a generar procesos de perecuación entre
jurisdicciones territoriales, otorgando compensaciones a las entidades
territoriales consideradas financieramente débiles en relación con el
resto del país.
50
4.4. El crédito público
El crédito es un mecanismo que facilita la
ejecución de proyectos de inversión para el
desarrollo sobre la base de recursos que estarán disponibles en el futuro. Así mismo, es un
instrumento que no sólo permite aumentar el
alcance de los planes de inversión, sino también, la mayor generación de recursos futuros
como efecto de los proyectos financiados.
Por ésta razón, es muy importante precisar
que el crédito, en cualquiera de sus modalidades, no es la figura adecuada para financiar
gastos corrientes.
El financiamiento es apropiado siempre y
cuando no se tomen decisiones que puedan
afectar la estabilidad financiera de la entidad
subnacional. Su uso racional y planificado permite disponer de una fuente complementaria de
recursos para culminar las obras e inversiones
programadas, y a su vez, obliga a mejorar la
transparencia, la eficiencia y la eficacia de la
gestión subnacional. Lo importante en la utilización del crédito como alternativa de financiamiento subnacional, es que quien lo tome tenga
la capacidad de generar fondos corrientes suficientes para atender el servicio de la deuda y
mantener la regularidad en los pagos corrientes
que se derivan de su normal funcionamiento.
Es importante diferenciar entre las operaciones de crédito público, las operaciones
del manejo de la deuda y las operaciones conexas. Las primeras incrementan el saldo de
la deuda; las segundas mejoran el perfil de la
deuda; y las últimas son un mecanismo para
ejercer las dos anteriores. La tabla No. 11
expone algunas de las operaciones de crédito
público más frecuentes.
Tabla No. 11. Operaciones de crédito público
TIPO DE OPERACIÓN
DE CRÉDITO PÚBLICO
DESCRIPCIÓN
Contratos de empréstito
Tienen por objeto otorgar recursos en moneda nacional o extranjera con
plazos para su pago a la entidad subnacional contratante.
Crédito de proveedores
Es el procedimiento mediante el cual se contrata la adquisición de bienes o
servicios con plazo para su pago.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
La Descentralización Fiscal
TIPO DE OPERACIÓN
DE CRÉDITO PÚBLICO
DESCRIPCIÓN
Emisión, suscripción y colocación
de títulos de deuda pública
La financiación mediante la emisión de bonos33 es una práctica que tiene
mejor perfil que concertar un préstamo con un banco o entidad financiera,
pues permite obtener plazos más largos y menores tasas de interés. No
obstante, el proceso es más exigente puesto que esta figura de crédito se
caracteriza por requerir un proyecto, un estudio de factibilidad y la calificación
de riesgo de una entidad autorizada.
Las operaciones de manejo de la deuda
pública no incrementan el endeudamiento
neto de la entidad territorial y contribuyen a
mejorar el perfil de la deuda. Entre ellas se
destacan: la refinanciación, la reestructuración, la renegociación, el reordenamiento,
conversión o intercambio; la sustitución,
compra y venta de deuda pública; los acuerdos de pago; el saneamiento de obligaciones
crediticias; las operaciones de cobertura de
riesgos; la titularización de deudas de terceros y otras que en el futuro se desarrollen.
Finalmente, las operaciones conexas son
aquellos actos o contratos que constituyen
un medio indispensable para realizar operaciones de crédito público y de manejo de la
deuda. Entre estos actos se encuentran los
contratos necesarios para el otorgamiento de
garantías o contra-garantías a operaciones
de crédito público; los contratos de edición,
colocación, incluida la colocación garantizada; el fideicomiso; el encargo fiduciario; la
garantía y la administración de títulos de
deuda pública en el mercado de valores, así
como los contratos para la calificación de la
inversión o de valores requeridos para la emisión y colocación de tales títulos en los mercados de capitales. Además, están los
contratos de intermediación y de asesoría
necesarios para la negociación, contratación
o representación de la jurisdicción en el exterior que deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias.
51
33. Los bonos son títulos de deuda pública (similares a otros valores de contenido crediticio) que tienen un plazo para su
redención y son emitidos por las entidades subnacionales. Estos títulos son un documento representativo de una deuda
que genera un interés fijo periódico con un plazo de vencimiento determinado, al final del cual, la entidad emisora debe
cancelar su valor nominal al poseedor del documento.
52
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
R E F L E X I Ó N
REFLEXIÓN FINAL
A la luz de los nuevos retos del desarrollo,
es necesario dar un giro a la forma en que los
diseñadores y ejecutores de las políticas públicas asumen el tema de la sostenibilidad de
los territorios. Este concepto no debe ser relacionado exclusivamente con aspectos de
desempeño fiscal y responsabilidad administrativa. La sostenibilidad de los diferentes niveles de gobierno en un país se deriva de su
facultad para utilizar la gestión pública como
una herramienta de desarrollo humano que
conduzca a la reducción de los niveles de
pobreza, el mejoramiento en las condiciones
de vida de la población y la promoción de
prácticas de desarrollo sostenible.
Es importante destacar que los aspectos
relacionados con el equilibrio fiscal y las competencias de los gobiernos locales son
aspectos complementarios, pero no definitivos, en el diseño de la descentralización. Por
lo tanto, el desempeño de las administraciones locales debe medirse en términos de su
impacto sobre los niveles de escolaridad, la
5
reducción en las tasas de mortalidad materna
e infantil, la participación de los segmentos de
la población excluidos de los espacios de
decisión, y en general, sobre aquellos indicadores que sugieran un avance efectivo hacia
el logro de los ODM.
Por otro lado, el acaecimiento de profundas transformaciones económicas, sociales y
políticas como resultado del fenómeno de la
globalización, plantea la necesidad de transformar las estrategias de inserción de los países en las dinámicas de desarrollo mundial.
En este contexto, las regiones adquieren un
papel protagónico en la tarea de diseñar y
ejecutar políticas capaces de construir capital
humano y productivo en su territorio, y de
esta forma, elevar su nivel de competitividad
en un escenario global.
Luego de dos décadas de experimentar
aciertos y desaciertos en la implementación
de los procesos de descentralización en
América Latina, es posible identificar una
F I N A L
54
serie de reflexiones para orientar el diseño y
ejecución de esta política en países donde los
procesos son aún incipientes o en aquellos
donde las fuerzas políticas y sociales están
generado demandas de apertura democrática y autonomía local. Las recomendaciones
giran en torno al fortalecimiento de los niveles
subnacionales de gobierno para que sean
garantes efectivos del desarrollo social y económico de sus territorios. Entre ellas se pueden destacar:
• El respeto por la diversidad territorial. Las
disposiciones normativas e institucionales
de la descentralización, así como la asignación de competencias territoriales y la
distribución de fuentes de ingresos locales, deben ser diseñadas de acuerdo con
las características de cada jurisdicción
subnacional. Ignorar la heterogeneidad de
los territorios en un país, deriva en la
implementación de medidas que condenan los gobiernos subnacionales a su
insostenibilidad.
• El equilibrio entre la división política del territorio y las economías de escala. La división
política del territorio en pequeñas unidades de gobierno puede mejorar los vínculos entre autoridades y gobernados, así
como la identificación de necesidades de
la población. No obstante, el escenario de
excesiva fragmentación territorial, alejado
de criterios técnicos para la constitución
de municipios, genera la pérdida de economías de escala, la incapacidad de lograr
economías de alcance, el encarecimiento
de los servicios públicos, y por consiguiente, la imposibilidad de prestar servicios en
condiciones de calidad y cobertura a los
habitantes de un territorio. De allí la importancia de definir un esquema claro de
Ordenamiento Territorial antes de iniciar una
transformación del Estado con estas
características.
• La gradualidad en la implementación del proceso. La descentralización es un proceso
de cambio. Por lo tanto, es necesario contemplar diferentes etapas para la asignación de competencias y la distribución de
recursos conforme se desarrollan las
capacidades de administración de los
niveles subnacionales de gobierno.
• El control en el uso de los recursos y el establecimiento de metas de gasto. La fijación de
mecanismos de seguimiento y control es
una forma de evitar que la descentralización
termine por reproducir los vicios institucionales del centro. Así mismo, precisa los
objetivos que pretenden ser alcanzados con
la implementación de este tipo de esquema
de gobierno y facilita la tarea de medir el
desempeño de las políticas adoptadas.
Los puntos sugeridos no agotan las dimensiones que encara una política de transformación profunda de las estructuras de
poder tradicionales en la gestión pública. Sin
embargo, en la práctica, han demostrado ser
elementos indispensables para el buen diseño y consolidación de la descentralización los
países de la región.
También es necesario mencionar que en
muchos países latinoamericanos que han iniciado procesos de descentralización se ha
presentado un déficit de implementación. Esto
implica que gran parte de las iniciativas y estrategias propuestas no superan la etapa de formulación y diseño, fundamentalmente, por la
existencia de múltiples dilaciones en cuanto a
los alcances, objetivos y naturaleza del proceso, motivadas, en cierta forma, por el debate
político previo al proceso de toma decisiones.
Gran parte de las discusiones generadas
alrededor de los procesos de descentralización gira en torno a la tensión que existe entre
la transferencia de autonomía para el manejo
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Reflexión Final
y asignación de recursos por parte del nivel
central hacia los niveles subnacionales y los
objetivos de las políticas macroeconómicas y
de sostenibilidad fiscal por dos razones:
Por un lado, se reconoce que la descentralización es un instrumento que permite una
mejor asignación del gasto público social, en
tanto facilita, a través del fortalecimiento de
los niveles de gobierno locales, la existencia
de una estrecha correspondencia entre la
provisión de bienes y servicios públicos y las
preferencias colectivas. No obstante, la disparidad territorial existente al interior de cada
país, afecta la provisión equitativa de bienes y
servicios públicos, pues se debe reconocer
que no todos los territorios cuentan con las
mismas capacidades de gestión y el nivel
central, en la mayoría de los casos, no dispone de los recursos suficientes para compensar los desequilibrios regionales.
Por otro, resulta importante establecer
que el nivel central intenta garantizar la coherencia fiscal de su estructura macroeconómica, a través de la correspondencia necesaria
entre el nivel de gasto y la disponibilidad de
recursos, lo cual supone un control al sistema
de financiamiento de los territorios y el rediseño permanente de los sistemas de transferencias intergubernamentales en procura de
garantizar la sostenibilidad fiscal.
Esta tensión, cobra mayor relevancia si se
tiene en cuenta que si bien los niveles subnacionales son más sensibles a las necesidades
ciudadanas y pueden asumir la prestación de
ciertos servicios de acuerdo con las preferencias de la comunidad, se requieren sistemas
de coordinación con el fin de evitar la atomización excesiva en los patrones y estándares
de provisión34. Por ello, la descentralización
debe incorporar mecanismos de articulación
y definir estándares de calidad y cobertura,
independientemente de las especificidades
regionales y las disparidades en los niveles de
desarrollo de los territorios.
Ello supone, el diseño de una estructura de
compensación de las brechas territoriales que
implique la solidaridad intergubernamental y
que involucre, necesariamente, una “rejerarquización del papel de los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y
articular políticas sectoriales que, si bien, puedan tener un diferente grado de descentralización, tengan un eje común”35. Por ello, el
diseño adecuado e inteligente de los procesos de descentralización debe incorporar,
necesariamente, la cohesión social, como uno
de sus principios y objetivos fundamentales.
En esta perspectiva, la descentralización
se asume como un instrumento que permite
avanzar en la materialización de un proyecto
común de Nación. Así, la cohesión social se
relaciona con la existencia de un consenso
político que implica la presencia de múltiples
interacciones entre los individuos que forman
parte de la colectividad en torno a la solidaridad, la inclusión y la pertenencia a una misma
comunidad política.
34. CENTRÁNGOLO Oscar (2006). Búsqueda de cohesión social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralización, documento de trabajo elaborado a solicitud de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y presentado en el Seminario Internacional “Cohesión social en América Latina y el
Caribe: una revisión perentoria de algunas de sus dimensiones”, 7 y 8 de septiembre de 2006, Ciudad de Panamá.
35. Ibidem, p. 8.
55
56
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
G
L
O
GLOSARIO
Atribuciones: se refiere a las actividades
que le corresponde efectuar a un nivel de
gobierno en una determinada materia. Para
ilustrar un caso, en educación (materia), los
municipios se encargan del mantenimiento
de las escuelas primarias (atribución), el nivel
intermedio paga a los profesores (atribución)
y la nación formula los planes de estudio
(atribución).
Autonomía financiera: está directamente
relacionada con la capacidad de generación de ingresos propios, pues a mayor
nivel de ingresos, se reduce la dependencia
de los gobiernos subnacionales a recibir
recursos de transferencias o subvenciones
nacionales para desarrollar sus proyectos
de inversión.
Competencias: una competencia es el
campo de acción en el cual se desempeña un determinado nivel de gobierno en
ejercicio de sus funciones, es decir, se
S
A
7
trata de las responsabilidades específicas
de política que recibe un nivel de gobierno. Una competencia tiene tres elementos
principales: la jurisdicción, la materia, y la
atribución.
Delegación: se trata de la transferencia de
funciones de un nivel de gobierno a otro. La
autoridad que recibe las funciones asume la
responsabilidad de prestarlas de la mejor
manera. Sin embargo, ésta debe rendir cuentas al nivel que las transfirió.
Democracia: es una forma de gobierno en
la cual el pueblo es el responsable de tomar
las decisiones de carácter público bien sea
de manera directa o representativa. Aunque
hace referencia la voluntad de la mayoría,
también implica “pluralidad; mecanismos,
recursos y garantías para el libre ejercicio del
disenso, donde la multiplicidad de grupos
sociales cuenta con las instituciones e instrumentos necesarios para hacer respetar sus
R
I
O
derechos y expresar libremente la diferencia
y la oposición”36.
64
Desarrollo Humano: según la definición
adoptada por el PNUD, el desarrollo humano
es un proceso mediante el cual se aumentan
las oportunidades de las personas para tener
una vida mejor. El desarrollo humano considera que el bienestar de los individuos no
depende exclusivamente de su nivel de ingresos, sino que comprende también su acceso
al conocimiento y a la salud. Es así como el
desarrollo humano amplía la definición tradicional del bienestar. Los ingresos no son todo
en la vida de las personas. Su bienestar también radica en la oportunidad de vivir una vida
larga en la cual puedan ser libres de perseguir
sus aspiraciones y realizar su máximo potencial. El desarrollo humano también reconoce
que hay aspectos como la libertad política,
económica, social y cultural que son de gran
valor para las personas y contribuyen a que
tengan una vida productiva y puedan disfrutar
del respeto por sí mismo y de la garantía de
los derechos humanos. El desarrollo humano
reconoce que las personas son la verdadera
riqueza de la sociedad37.
Descentralización: la descentralización
debe entenderse como un conjunto de medidas que buscan replantear el esquema de
manejo de las relaciones políticas, administrativas y fiscales entre los diferentes niveles de
gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias más cercanas a los ciudadanos.
Desconcentración: se trata de la transferencia de funciones a unidades que dependen
directamente de una unidad superior, pues
son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia en todo el sentido de la
palabra. Esto significa que la responsabilidad
no se traslada a otro nivel de gobierno.
Devolución: por un lado, es un traspaso de
autonomía para el ejercicio de las funciones
asignadas. Por otro, se faculta a los niveles
de gobierno para que elijan a sus propias
autoridades. Así, el nivel central entrega una
competencia a las autoridades subnacionales
para que la ejerzan con independencia y le
rindan cuentas a la comunidad.
Eficacia: “la eficacia de una política o programa podría entenderse como el grado en
que se alcanzan los objetivos propuestos.
Así, una determinada iniciativa es más o
menos eficaz según el grado en que se cumplen sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los
costos”38.
Eficiencia: “el término eficiencia relaciona
los resultados, con los costos que se requieren para alcanzarlos. Se define como el grado
en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Un programa es
eficiente si cumple sus objetivos, con un uso
adecuado, racional u óptimo de recursos”39.
Equidad: es un término relacionado con la
justicia. En aras de la equidad se busca la
eliminación de brechas otorgando más recursos o beneficios a quienes más lo necesitan por encontrarse en una situación de
desventaja.
36. Salcedo, Jorge Luis (2005). “¿Puede la democracia favorecer o reducir la corrupción?”, en: Revista Zero, No. 14,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 121.
37. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, http://www.undp.org.pa/portal/lang__es/tabID__3365/DesktopDefault.aspx
38. AERO Cristián (2005). “Evaluación de impacto”, en: Serie Manuales, número 47, CEPAL, GTZ, Santiago de Chile, p. 10.
39. Ibídem, p. 10.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Glosario
Equilibrio fiscal: es el punto en el cual los
ingresos de cada nivel de gobierno son suficientes para cubrir sus respectivos gastos
corrientes y de inversión. Es la situación fiscal
ideal pues se evita el surgimiento de déficit
que ponen en riesgo la sostenibilidad de las
entidades territoriales.
Gobierno: es el poder ejecutivo de un
Estado compuesto por su Presidente o
Primer Ministro y sus directivos ministeriales.
Se trata del conjunto de órganos que llevan a
cabo las acciones del Estado siguiendo las
orientaciones política que se encuentren
vigentes.
Estado: es una forma de organización
social cuya existencia, de acuerdo con el
derecho internacional (Art. 1 de la convención
de Montevideo), depende de la existencia de
los siguientes elementos: a) una población
permanente; (b) un territorio definido; (c) un
gobierno; y (d) la capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados.
Instituciones: Douglass North definió las
instituciones como “las reglas de juego en
una sociedad o, más formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interacción humana”. Existen instituciones culturales, políticas, legales y económicas que determinan el marco de acción de
los miembros de una sociedad. Entre ellas: la
constitución, las leyes, los cuerpos ejecutivos
y legislativos de un Estado y la religión.
Funciones: mientras las competencias
hacen referencia a las responsabilidades atribuidas a cada uno de los diferentes niveles
de gobierno, las funciones son responsabilidades atribuidas a las autoridades (personas) que trabajan en dichas administraciones
con el fin de hacer que éstas cumplan su
finalidad.
Gestión pública: es el ejercicio de conducir
y administrar los asuntos de gobierno con el
fin de dar cumplimiento a las responsabilidades del Estado y de satisfacer las necesidades de la comunidad. Una buena gestión
pública espera ser transparente, justa, eficiente, participativa e innovadora.
Gobernabilidad: la Agenda de Gobernabilidad para América Latina desarrollada
por el PNUD, concibe la gobernabilidad
local como “la capacidad de un sistema
social de enfrentar los retos y aprovechar
las oportunidades en términos positivos
para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales
e informales dentro del cual formulan sus
expectativas y estrategias”.
Niveles de gobierno (gobiernos subnacionales): son las diferentes instancias territoriales
dotadas con gobiernos que asumen competencias y aparatos administrativos que reciben funciones para cumplir con la prestación
de responsabilidades públicas. Pueden ser
de carácter central, regional o local y se les
puede conocer bajo diferentes nombres
dependiendo de la legislación nacional, entre
ellos: departamentos, regiones, provincias,
distritos, municipios y parroquias.
Objetivos de Desarrollo del Milenio: los ODM
representan una asociación global que ha surgido de los compromisos y metas establecidas
en las cumbres mundiales de los años noventa. Como respuesta a los principales desafíos
de desarrollo y a la voz de la sociedad civil, los
ODM promueven la reducción de la pobreza, la
educación, salud materna, equidad de género,
y apuntan a combatir la mortalidad infantil, el
VIH/SIDA y otras enfermedades. Con meta al
2015, los ODM son un conjunto de objetivos
acordados que se pueden cumplir si todos los
actores hacen su parte. Los países pobres se
han comprometido a gobernar mejor e invertir
65
66
en sus poblaciones con salud y educación.
Los países ricos se han comprometido a apoyarlos a través de la asistencia, alivio de la
deuda y a través de un sistema comercial más
justo40.
ción, el acueducto y el alcantarillado. De su
prestación en condiciones de cantidad y calidad, depende en gran medida el mayor o
menor nivel de desarrollo de un territorio y de
una comunidad.
Ordenamiento territorial: se trata de disposiciones político-administrativas cuyo objetivo
es el de configurar las relaciones entre los ciudadanos, sus instituciones y el territorio con el
fin de procurar la armonía y la sostenibilidad
del desarrollo.
Sociedad civil: se trata de la comunidad
organizada según grupos de interés. De su
nivel de organización, depende la calidad de
su participación política y el grado de incidencia que logra en la toma de decisiones
públicas. La sociedad civil puede estar compuesta por: asociaciones de usuarios, juntas
de padres de familia, iglesias, organizaciones no gubernamentales, clubes sociales,
entre otros.
Servicios básicos: son aquellos servicios
directamente relacionados con la calidad de
vida de la población como la salud, la educa-
40. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Objetivos de Desarrollo del Milenio, http://www.undp.org/spanish/mdg/ (consultada en septiembre de 2006).
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Í N D I C E D E TA B L A S Y F Í G U R A S
ÍNDICE DE FIGURAS Y TABLAS
8
Figuras
Figura No.1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo
17
Figura No.2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
18
Figura No.3. ¿Qué es la descentralización?
21
Figura No.4. Tipos de descentralización administrativa
27
Figura No.5. Clases de competencias
29
Figura No.6. La Ecuación del Financiamiento Local
38
Figura No.7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno
40
Figura No.8. El desequilibrio fiscal vertical
44
Figura No.9. El desequilibrio fiscal horizontal
45
Tablas
68
Tabla No.1. Modelos de organización territorial del Estado
24
Tabla No.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno
29
Tabla No.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos
subnacionales
30
Tabla No.4. Principios para la distribución de competencias
32
Tabla No.5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales
34
Tabla No.6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado
41
Tabla No.7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales
43
Tabla No.8. Principios de las transferencias intergubernamentales
46
Tabla No.9. Tipos de transferencias intergubernamentales
47
Tabla No.10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos
para los gobiernos subnacionales
49
Tabla No.11. Operaciones de crédito público
50
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Í N D I C E
ÍNDICE DE ANEXOS
D E
A N E X O S
9
Anexo 1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas
71
Anexo 2. Modelos de organización territorial del Estado en algunos países
de América Latina
73
Anexo 3. Los modelos de descentralización administrativa: Chile, Argentina, Ecuador
75
Anexo 4. Las tipologías territoriales y los esquemas de distribución de competencias:
Colombia, Ecuador, España
81
Anexo 5. Los modelos de transferencias intergubernamentales: Perú, México, Colombia
85
Anexo 6. Los fondos de compensación interregional. El caso de los fondos de regalías:
Bolivia, Paraguay, Colombia
91
Anexo 7. Proceso y resultados del Presupuesto Participativo: Porto Alegre (Brasil)
95
Anexo 8. Incidencia del Presupuesto Participativo y la descentralización en la salud
pública: Rosario (Argentina)
99
70
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
A
N
E
X
ANEXO 1
LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
DE NACIONES UNIDAS
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el
hambre
• Meta 1: reducir a la mitad entre 1990 y
2015 la proporción de personas cuyos
ingresos sean inferiores a un día.
• Meta 2: reducir a la mitad entre 1990 y
2015 el porcentaje de personas que
padezcan hambre.
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal
• Meta 3: velar por que para el año 2015 los
niños y niñas de todo el mundo puedan
terminar un ciclo completo de enseñanza
primaria.
2005 y en todos los niveles de la enseñanza antes del 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil
• Meta 5: reducir en dos terceras partes
entre 1990 y 2015 la mortalidad de los
niños menores de 5 años.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
• Meta 6: reducir entre 1990 y 2015 la mortalidad materna en tres cuartas partes.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
sexos y la autonomía de la mujer
• Meta 7: haber detenido y comenzado a
reducir para el año 2015 la propagación
de VIH/SIDA.
• Meta 4: eliminar las desigualdades entre
los géneros en la enseñanza primaria y
secundaria, preferiblemente para el año
• Meta 8: haber detenido y comenzado a
reducir para el año 2015 la incidencia del
paludismo y otras enfermedades graves.
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los
O
S
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del
medio ambiente
• Meta 9: incorporar los principios del
desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales y revertir la pérdida
de recursos del medio ambiente.
72
• Meta 10: reducir a la mitad para el año
2015 el porcentaje de personas que
carezcan de acceso sostenible al agua
potable y a servicios básicos de saneamiento.
• Meta 11: haber mejorado considerablemente para el año 2020 la vida de por lo
menos cien millones de habitantes de
tugurios.
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial
para el desarrollo
• Meta 12: desarrollar aún más un sistema
comercial y financiero abierto basado en
normas, previsible y no discriminatorio. Se
incluye el compromiso de lograr una
buena gestión de los asuntos públicos, el
desarrollo y la reducción de la pobreza en
cada país y en el plano internacional.
• Meta 13: atender las necesidades especiales de los países menos adelantados.
Se incluye el acceso libre de aranceles y
cupos de las exportaciones de los países
menos adelantados; el programa mejorado de alivio de la deuda de los países
pobres muy endeudados y la cancelación
de la deuda bilateral oficial, y la concesión de una asistencia para el desarrollo
más generosa a los países que hayan
expresado su determinación de reducir la
pobreza.
• Meta 14: atender las necesidades especiales de los países sin litoral y de los
pequeños Estados insulares en desarrollo.
• Meta 15: encarar de manera general los
problemas de la deuda de los países en
desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.
• Meta 16: en cooperación con los países
en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias
que proporcionen a los jóvenes un trabajo
digno y productivo.
• Meta 17: en cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a
los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a un costo razonable.
• Meta 18: en colaboración con el sector
privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la
información y de las comunicaciones.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Argentina
Brasil
México
Venezuela
UNITARIOS
Bolivia
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
UNITARIOS
ESTADOS
Electo (1987)
Electo (1992)
Electo (1988)
Electo (1970)
Electo (1983)
Electo (1984)
Electo (1985)
Electo (1981)
Electo (1990)
Electo (1994)
Electo (1991)
Electo (1981)
Electo
Electo (1983)
Electo (1985)
Electo (1985)
Electo (1989)
Designado
Designado
Electo (1992)
Designado
Electo
Designado
Designado
Designado
Designado
Designado
Electo (1994)
Electo (1983)
Electo (1982)
Electo (1917)
Electo (1989)
Designado
Electo (1984)
NIVEL LOCAL
NIVEL INTERMEDIO
MECANISMOS DE SELECCIÓN DE LAS AUTORIDADES
No
No
No
No
No
No
No
Si
Si
Si
Si
No
No
Si
Si
No
Si
POTESTADES DEL CENTRO PARA
REVOCAR LOS MANDATOS
SUBNACIONALES
ANEXO 2
MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
DEL ESTADO EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Anexos
73
74
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Instancias territoriales
alternativas
Niveles de Gobierno
Modelo de Estado
Datos Generales:
a) Población
b) Extensión territorial
VARIABLES
• Asociaciones municipales
• Asociación Chilena de Municipalidades
• Regiones dentro de las provincias
• Asociaciones de municipios
• Federación Argentina de Municipios
• Asociaciones entre entidades
• Asociación de Municipalidades
Ecuatorianas
• Provincias (Régimen Seccional
Autónomo y Régimen Seccional
Dependiente) (22)
• Municipios (212)
• Juntas Parroquiales
• Provincias (23 + CABA*)
• Municipios (2.171)
•
•
•
•
* Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Unitario
Federal
Unitario
Regiones (13)
Provincias (51)
Comunas (municipios) (345)
Unidades vecinales
a) 12,6 millones de habitantes
b) 256.370 km2
ECUADOR
a) 37,4 millones de habitantes
b) 3.761.274 Km2
ARGENTINA
PAÍSES
a) 15,6 millones de habitantes
b) 756.096,3 Km2 (sin incluir
territorio antártico)
CHILE
Tabla No. 1. Elementos de los modelos de descentralización administrativa
ANEXO 3
L O S M O D E L O S D E D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N A D M I N I S T R AT I VA
LOS CASOS DE: CHILE, ARGENTINA, ECUADOR
Anexos
75
Competencias por niveles
de gobierno
Principios rectores del modelo
Sistemas de elección
de autoridades y corporaciones
administrativas
VARIABLES
Autonomía, progresividad, eficiencia,
agilidad, coparticipación en la gestión
pública y solidaridad social.
Provincia
• Responsabilidades operativas y de
infraestructura en educación y
responsabilidades operativas y de
planeación en salud.
Centralización normativa,
descentralización territorial,
desconcentración operativa, jerarquía,
coordinación, imparcialidad, sujeción al
orden jurídico y publicidad de normas y
actos.
Provincia
• Capacidad para crear instituciones
propias, dictar leyes, elegir
funcionarios y constituir regiones para
el desarrollo socio - económico.
Región
• Fomento a la actividad productiva, la
cultura y el turismo.
• Mejoramiento de la gestión para el
desarrollo regional y la generación de
Municipio
• Alcalde Municipal: elegido por votación
popular.
• Concejales: elegidos por sufragio
universal y secreto.
Provincia
• Gobernador (Régimen Seccional
Dependiente): nombrado por el
Presidente.
• Prefecto Provincial (Régimen Seccional
Autónomo): elegido por voto popular.
• Consejeros Provinciales: 50% elegidos
por votación popular, 50% nombrados
por el Concejo Municipal.
Provincia
• Gobernador y miembros de Cámaras
Legislativas: elegidos por voto popular.
Municipio
• Intendente municipal y miembros del
Concejo Deliberante: elegidos por voto
popular.
ECUADOR
ARGENTINA
Gradualidad, sectorialidad, diferenciación
y selectividad territorial, equidad,
solidaridad, eficiencia.
Municipio
• Alcalde: elegido por mayoría relativa
en votación universal, directa y
secreta.
• Concejales: elegidos por votación
directa y proporcional.
Provincia
• Gobernador: designado por el Presidente
de la República.
• Consejo Económico y Social Provincial:
conformado por el Gobernador,
representantes de organizaciones
sociales y miembros con derecho
propio.
Región
• Intendente: designado por el Presidente
de la República.
• Consejo regional: elegido por los
miembros del Concejo Municipal.
CHILE
PAÍSES
76
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Competencias por niveles
de gobierno
VARIABLES
Municipio
• Elabora y promueve el plan de
desarrollo comunal.
• Aplica disposiciones sobre tránsito,
construcción, aseo y ornato.
• Facultades en temas como flexibilidad
administrativa, fiscalización,
participación ciudadana y gestión
financiera.
• Fomento productivo, prevención y
atención de catástrofes, seguridad
ciudadana e igualdad de géneros.
• Administración y gestión de escuelas y
consultorios.
Provincia
• Sus competencias no están claramente
definidas.
instrumentos de inversión pública
descentralizada.
CHILE
Municipio
• Las funciones municipales varían
notablemente de provincia en
provincia.
• Mantenimiento vial, limpieza,
alumbrado público, recolección de
residuos y prevención de desastres
naturales.
• Actividades de impulso al desarrollo
económico.
• Ejecución de gastos en educación
preescolar, primaria y secundaria,
irrigación, nutrición de puertos y vías
navegables, energía eléctrica y
vivienda.
• Ejecuciones compartidas en
aeropuertos, agua potable,
alcantarillado, policía y salud pública.
ARGENTINA
PAÍSES
Municipio
• Creación y mantenimiento de
infraestructura física para educación,
salud y caminos vecinales.
• Promoción de los servicios de agua,
alcantarillado y manejo de residuos
sólidos.
• Alumbrado público, cementerios,
turismo y mataderos.
• Promoción y ejecución de obras de
medio ambiente y manejo de cuencas
hidrográficas.
ECUADOR
Anexos
77
Transferencias
intergubernamentales
Recursos Propios
RUBRO
Municipio
• Ingresos por disposición,
administración o explotación del
patrimonio.
• Donaciones, herencias y legados.
• Ingresos por tasas retributivas de
servicios y derechos específicos.
• En ocasiones, se les delega el
recaudo de algunos impuestos (p.ej.
inmobiliario).
Provincia
• Recursos emanados del recaudo de
impuestos nacionales.
Región
• Recursos del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional.
• Convenios de Programación.
• Inversiones Sectoriales de Asignación
Regional.
• Inversiones Regionales de Asignación
Local.
Provincia
• Venta o explotación de bienes.
• Actividades económicas.
• Aprovechamiento de recursos
naturales.
• Donaciones y legados.
• Impuesto sobre ingresos brutos.
• Impuesto sobre inmuebles.
• Impuesto automotor.
• Impuesto de sellos.
• Tasas por retribución de servicios.
ARGENTINA
Municipio
• Concesión de bienes, prestación de
servicios y ventas de activos.
• Impuesto territorial (va al gobierno
central para ser posteriormente
distribuido).
• Patentes comerciales.
• Permisos de circulación.
Región
• Cobro por servicios prestados.
• Permisos y concesiones de bienes y
herencias.
• Legados o donaciones.
CHILE
Tabla No. 2. Fuentes de Financiamiento por niveles de Gobierno
ECUADOR
Provincia
• Recursos del Fondo de Desarrollo
Seccional.
• Ley del 15%
• Transferencias por leyes especiales.
Municipio
• Explotación de bienes y recursos
propios.
• Multas.
• Donaciones, herencias o legados.
• Impuesto sobre la propiedad.
• Impuesto de vehículos y alcabalas.
• Impuesto a los activos.
• Contribuciones especiales por
mejoras.
• Impuestos específicos para fines
particulares.
Provincia
• Rentas obtenidas por la explotación de
bienes y recursos propios.
• Tasas y multas impuestas por la
administración provincial.
• Herencias, donaciones y legados.
78
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Observaciones al modelo
Instancias y mecanismos
de coordinación
Crédito
Transferencias
intergubernamentales
RUBRO
ARGENTINA
Municipio
• Las provincias determinan el nivel de
transferencias que será asignado a
sus municipalidades.
Provincia
• Las restricciones para acceder al
crédito varían de acuerdo con cada
provincia.
Municipio
• Puede acceder a crédito según su
provincia y las restricciones que ésta
establezca.
Secretaría de Asuntos Municipales del
Ministerio del Interior
La recaudación de los impuestos en
Argentina está a cargo de la
Administración Federal de Ingresos
Públicos y tiene como base el precepto
constitucional de la coparticipación
federal de los impuestos.
CHILE
Municipio
• Transferencias específicas para salud,
educación y agua potable.
• Transferencias condicionadas y
enfocadas en actividades que promuevan
el desarrollo local.
Región
• No tiene competencia para adquirir
créditos.
Municipio
• No tiene acceso autónomo a crédito.
Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo del Ministerio del Interior
El Fondo Común Municipal es un
mecanismo de redistribución solidaria
que se nutre con recaudos de los
municipios y se redistribuye entre todos
de acuerdo a consideraciones fiscales.
Existe una política basada en la
suscripción de convenios individuales
entre gobierno central y provincias o
municipios específicos, estos convenios
pueden ser de transferencia permanente
o de delegación temporal de una lista
específica de funciones en todos los
sectores de la inversión pública.
Consejo Nacional de Modernización del
Estado
Municipio
• Existen límites para la adquisición de
deuda municipal, dependiendo de la
reembolsabilidad de la misma.
Provincia
• Puede contraer obligaciones
crediticias condicionadas al carácter
reembolsable o no de las mismas.
Municipio
• Recursos del Fondo de Desarrollo
Regional.
• Ley del 15%
• Transferencias especiales con
destinaciones específicas.
• Contribuciones discrecionales de
personas naturales o jurídicas para
obras públicas.
ECUADOR
Anexos
79
80
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Garantizar el acceso a los servicios de salud y
educación
Constituir un sistema de transferencias para financiar
los proyectos regionales y locales
Dar asistencia los niveles subnacionales de gobierno
Coordinar la prestación de los servicios de salud de
educación y administrar estos sectores cuando sus
municipios no se encuentren certificados
Apoyar a sus municipios para la provisión de servicios
públicos de acuerdo con los principios de asistencia y
subsidiariedad
Ejecutar obras de inversión pública de interés regional
Administrar las transferencias que por ley les fueron
asignadas
Dar asesoría técnica a sus municipios
Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las
directrices nacionales
Prestar los servicios de salud y educación en su
territorio
Prestar los servicios públicos de su competencia
como: acueducto, alcantarillado y saneamiento
básico
Ejecutar obras de inversión pública de interés local
Administrar las transferencias que por ley les fueron
asignadas
Promover la participación ciudadana
Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las
directrices nacionales
La tipología municipal no determina el esquema de distribución de competencias. Sólo en el caso del sector educación existen
municipios Certificados y No Certificados.
Definir la política macroeconómica y las políticas
sectoriales
Ejecutar obras de inversión pública de interés nacional
Definir las políticas generales sobre la administración
del servicio público
Planear el desarrollo económico nacional
GOBIERNO CENTRAL
Planear el desarrollo regional
DEPARTAMENTOS
Planear el desarrollo local
MUNICIPIOS
Gráfico 1. El caso colombiano
ANEXO 4
LAS TIPOLOGÍAS TERRITORIALES Y LOS ESQUEMAS
DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
L O S CA S O S D E : C O L O M B I A , E C U A D O R , E S PA Ñ A
Anexos
81
Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las
directrices nacionales
Administrar las transferencias que por ley les fueron
asignadas
Constituir un sistema de transferencias para financiar
los proyectos regionales y locales
Ejecutar obras de inversión pública de interés nacional
La modalidad administrativa para la transferencia de competencias es la certificación. En este caso, se trata de convenios individuales entre el gobierno central y cada municipio; y entre el gobierno central y cada gobierno provincial. Por esta razón, no
existe un modelo de tipología territorial que afecte la distribución de competencias.
Definir la política macroeconómica y las políticas
sectoriales
Explotación forestal y pesquera
Ejecutar obras de inversión pública de interés local
Definir las políticas generales sobre la administración
del servicio público
Responsable del desarrollo urbano
Realizar actividades de coordinación y planeación
Crear, mantener y equipar infraestructura física en
salud, educación y caminos vecinales
Titular de buena parte de las competencias en
servicios sociales y públicos
Dar asistencia a los niveles subnacionales de gobierno
Responsable del desarrollo rural, el turismo y las vías
Prestar los servicios de salud y educación, agua y
alcantarillado en su territorio
Planear el desarrollo económico nacional
GOBIERNO CENTRAL
Control de alimentos: forma de elaboración,
manipulación y expendio de víveres
Organización administrativa y económica de los
servicios provinciales
PROVINCIAS
Planificar e impulsar el desarrollo del cantón
MUNICIPIOS
Gráfico 2. El caso ecuatoriano
82
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Municipios con menos de 5 mil
habitantes
• Inspección de alimentos y
bebidas
• Mantenimiento de vías
municipales
• Alcantarillado
• Recolección de basuras
• Limpieza de calles
• Cementerios
• Alumbrado público
Protección ambiental
Transporte público
Mataderos
Deporte
Bomberos
Policía
Servicios sociales
Acueducto y tratamientos de
basuras
• Mercados
• Bibliotecas públicas
• Parques públicos
•
•
•
•
•
•
•
•
PROVINCIA
COMUNIDAD AUTONOMA
Municipios entre 5 mil
y 20 mil habitantes
• Acueducto y tratamiento de
basuras
• Mercados
• Bibliotecas públicas
• Parques públicos
• Inspección de alimentos y
bebidas
• Mantenimiento de vías
municipales
• Alcantarillado
• Recolección de basuras
• Limpieza de calles
• Cementerios
• Alumbrado público
• Protección ambiental
• Transporte público
• Mataderos
• Deportes
• Bomberos
• Policía
• Servicios sociales
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Municipios entre 20 mil
y 50 mil habitantes
Mataderos
Deportes
Bomberos
Policía
Servicios sociales
Acueducto y tratamiento de
basuras
Mercados
Bibliotecas públicas
Parques públicos
Inspección de alimentos y
bebidas
Mantenimiento de vías
municipales
Alcantarillado
Recolección de basuras
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado público
• Protección ambiental
• Transporte Público
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Municipios con mas de 50 mil
habitantes
Protección ambiental
Transporte público
Mataderos
Deporte
Bomberos
Policía
Servicios sociales
Acueducto y tratamiento de
basuras
Mercados
Bibliotecas públicas
Parques públicos
Inspección de alimentos y
bebidas
Mantenimiento de vías
municipales
Alcantarillado
Recolección de basuras
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado público
Fuente: AMADOR Carolina (et. al.) (2004) Descentralización y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ - ARD Colombia - AECI Bogotá D.C. 2004
MANCOMUNIDADES
Gráfico 3. El caso español
Anexos
83
84
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Criterios de Distribución
Transferencias a
departamentos, regiones y
municipios
VARIABLES
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
Tiene en cuenta el número de
habitantes de cada entidad y los
resultados de la aplicación del
coeficiente de participación de manera
inversa a las participaciones por
habitante que tenga cada entidad.
FONDOS DE APORTACIONES
• Educación básica: se distribuye con
base en el registro común de
FONCOR
Proporcionalidad, equidad y
compensación. Considera factores de
pobreza, necesidades básicas
insatisfechas, ubicación fronteriza,
población, aportes tributarios e
indicadores de desempeño.
FONCOMÚN
Población, tasa de mortalidad, nivel de
necesidades básicas insatisfechas (para
Fondo General de Participaciones
Fondo de Aportaciones
Convenios de descentralización
Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (PAFEF)
•
•
•
•
MÉXICO
PAÍSES
• Fondo de Compensación Regional
(FONCOR)
• Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMÚN)
• Programa Vaso de Leche
• Rentas de Aduanas
PERÚ
Tabla No. 1. Elementos de los modelos de transferencias intergubernamentales
• 0.52% para los resguardos
indígenas.
• 0.08% entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Río Grande
de la Magdalena en proporción a la
ribera de cada municipio.
Un 4% de la siguiente manera:
Los recursos que conforman el SGP se
distribuyen como se indica:
• Sistema General de Participaciones
(SGP), el cual se divide en tres
grandes rubros:
• Educación
• Salud
• Propósito General
COLOMBIA
ANEXO 5
L O S M O D E L O S D E T R A N S F E R E N C I A S I N T E R G U B E R N A M E N TA L E S .
LOS CASOS DE: PERÚ, MÉXICO, COLOMBIA
Anexos
85
Criterios de Distribución
VARIABLES
Considera factores como: población
total, extensión territorial y número de
órganos de gobierno local.
RENTA DE ADUANAS
Aquellos distritos con nivel de atención
mayor a 56,4% mantienen la asignación
con respecto al año anterior. Aquellos
con un nivel de atención menor a
56,4% participan del incremento del
presupuesto anual de acuerdo a los
índices de distribución.
PROGRAMA VASO DE LECHE
el caso de las Provincias de Lima y
Callao), y tasa de ruralidad (para el resto
del país).
PERÚ
•
•
•
•
•
•
escuelas y plantillas de personal y las
transferencias recibidas del Fondo de
Aportaciones en el ejercicio fiscal
anterior.
Salud: considera el inventario de
infraestructura médica y la plantilla
de personal, los recursos con cargo a
previsiones para servicios personales
y las transferencias del ejercicio
anterior.
Infraestructura social: es un monto de
carácter redistributivo. Su criterio no
se aclara en la norma.
Fortalecimiento municipal: se
distribuye en proporción directa al
número de habitantes que posea
cada entidad.
Aportaciones múltiples: es
establecido en el Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Educación tecnológica y de adultos:
con base en el registro de planteles,
instituciones educativas y plantillas
de personal, el monto de
transferencias recibidas del Fondo de
Aportaciones en el periodo anterior y
consideraciones en torno al rezago
educacional de los adultos de la
entidad territorial.
Seguridad pública: los criterios se
determinan por el Consejo Nacional
de Seguridad Pública.
MÉXICO
PAÍSES
COLOMBIA
Recursos de Salud:
• Monto de subsidios a la demanda del
año inmediatamente anterior más la
inflación causada y el crecimiento
real de los recursos del SPG Salud.
• Población pobre por atender.
• Necesidades de cofinanciación de la
afiliación alcanzada en la vigencia
anterior (su objetivo es incrementar la
cobertura del sistema).
• Los recursos destinados a financiar
las acciones de salud pública
definidas como prioritarias por el
Recursos de Educación:
• Población atendida.
• Población por atender en condiciones
de eficiencia.
• Equidad (pobreza).
En cada sector la distribución se hace
de la siguiente manera:
El 96% restante así:
• 58.5% para el sector educativo.
• 24.5% para el sector salud.
• 17.0% como propósito general (los
demás sectores como: acueducto,
alcantarillado, vías, desarrollo local,
entre otros).
• 0.5% a los distritos y municipios para
programas de alimentación escolar.
• 2.9% al Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades
Territoriales (FONPET).
86
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Esquema de incentivos fiscales
y administrativos
Criterios de Distribución
VARIABLES
Al ser una transferencia de carácter
compensatorio, no existe un esquema de
incentivos establecido.
PROGRAMA VASO DE LECHE
De acuerdo con el esfuerzo fiscal del año
anterior.
FONCOMÚN
De acuerdo con el aporte tributario y los
resultados que muestren los indicadores
de desempeño en la ejecución de
inversiones.
FONCOR
PERÚ
Convenios por colaboración
administrativa
Buscan otorgar incentivos económicos a
los Estados con base en su esfuerzo
fiscal y en la adecuada administración de
los ingresos federales que en ellos se
pacte.
Posee criterios ambiguos para la
distribución de sus recursos. No existe
una fórmula distributiva determinada.
PAFEF
MÉXICO
PAÍSES
Eficiencia fiscal para la distribución
de recursos de Propósito General:
Entendida como el crecimiento promedio
de los ingresos tributarios per cápita de
las tres últimas vigencias fiscales.
Eficiencia administrativa para la
distribución de recursos de Propósito
General:
Entendida como el incentivo al distrito o
municipio que conserve o aumente su
relación de inversión, con ingresos
corrientes de libre destinación, por
persona, en dos vigencias sucesivas.
Eficiencia administrativa para la
distribución de recursos del sector
Salud:
Es el mayor o menor cumplimiento en
metas prioritarias de salud pública,
medidas por indicadores trazadores.
Estos últimos definidos por la Ley como:
coberturas útiles de vacunación.
Recursos de Propósito General:
• 40% según pobreza relativa.
• 40% en proporción a la población
urbana y rural.
• 10% por eficiencia fiscal.
• 10% eficiencia administrativa.
Ministerio de Protección Social. Tiene
en cuenta la aplicación de criterios
de: población por atender (40%),
equidad (50%) y eficiencia
administrativa (10%).
COLOMBIA
Anexos
87
Condicionalidad en la
asignación del gasto
VARIABLES
PAFEF
Aunque no están expresamente
consignadas en la Ley de Coordinación
Fiscal, se destinan al saneamiento
financiero, al apoyo al sistema de
pensiones y a la inversión en
infraestructura.
Alimentación de niños entre los 0 y 13
años de edad y de madres gestantes.
Son siete fondos cuyos recursos están
condicionados a la consecución y
cumplimiento de los objetivos en
educación, salud, infraestructura,
fortalecimiento municipal, aportaciones
múltiples, tecnología y seguridad pública.
PROGRAMA VASO DE LECHE
Según los fines que establezca cada
gobierno municipal de acuerdo a sus
necesidades reales, excepto a gastos
corrientes.
FONCOMÚN
Transferencias no condicionadas.
FONDOS DE APORTACIONES
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
Financiación de proyectos de inversión
regional que cumplan las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública.
MÉXICO
FONCOR
PERÚ
PAÍSES
COLOMBIA
Propósito General:
• Los municipios de categorías: 4, 5 y 6
deben destinar el 78% de estos
recursos a inversión y sólo hasta un
28% puede cubrir gastos corrientes.
• Los municipios de categorías:
Especial, 1, 2, y 3 son de libre
inversión (no incluye funcionamiento).
• El 100% de los recursos para el
departamento de San Andrés y
Providencia se debe destinar al
desarrollo y las competencias
asignadas por ley.
Sector salud:
• Financiación o cofinanciación de
subsidios a la demanda.
• Prestación del servicio de salud a la
población pobre no cubierta con
subsidios a la demanda.
• Acciones de salud pública, definidas
como prioritarias para el país por el
Ministerio de Protección Social.
Sector educativo:
• Pago del personal docente y
administrativo de las instituciones
educativas.
• Construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios
públicos y funcionamiento de las
instituciones educativas.
• Provisión de la canasta educativa.
• Mantenimiento, evaluación y
promoción de la calidad educativa.
88
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Fuentes de los recursos
transferidos
VARIABLES
Rentas recaudadas por cada una de las
aduanas marítimas, aéreas, postales,
fluviales, lacustres y terrestres.
RENTAS DE ADUANAS
Porcentaje del presupuesto de la Nación
que se destina al gasto social.
PROGRAMA VASO DE LECHE
Impuesto de promoción municipal,
impuesto al rodaje e impuesto a las
embarcaciones de recreo.
Recursos provenientes del Presupuesto
de Egresos de la Nación.
PAFEF
Recursos determinados en el
Presupuesto de Egresos de la
Federación.
FONDOS DE APORTACIONES
Provienen de la recaudación federal
participable.
FONCOMÚN
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
30% de los recursos provenientes del
proceso de privatización y de las
concesiones.
MÉXICO
FONCOR
PERÚ
PAÍSES
El Sistema General de
Participaciones está constituido por los
recursos que la Nación transfiere por
mandato constitucional. Su base de
cálculo se estableció en 10.962 billones
de pesos de 2001 y su crecimiento
anual se establece de la siguiente
manera:
2002 - 2005: inflación + 2 puntos
2006 - 2008: inflación + 2.5 puntos
A partir del año 2009 los municipios y
distritos participarán de los Ingresos
Corrientes de la Nación en el porcentaje
que sea establecido por ley.
COLOMBIA
Anexos
89
90
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Entidades beneficiarias
Formas de administración
Origen de las regalías
VARIABLES
Departamentos productores.
Municipios productores.
Municipios portuarios.
Fondo Nacional de Regalías.
•
•
•
•
•
• Departamentos productores.
• Departamentos de Beni y Pando (No
productores).
• Tesoro General de la Nación.
•
•
•
•
ECOPETROL es el encargado de recaudar
las regalías y distribuir directamente el
68% a municipios, departamentos y
puertos productores, y el 32% restante
entregarlo al Fondo Nacional de Regalías
quien lo distribuye nuevamente entre las
entidades territoriales.
Mediante la Dirección General de Tesoro
público en coordinación con la Asesoría
de la Subsecretaría de Estado de
Administración Financiera, el área de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
con la Unidad Coordinadora de
Descentralización.
YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos) se encarga de recaudar y
distribuir las regalías directamente entre
las entidades beneficiarias o puede
hacerlo a través del Tesoro General de la
Nación.
Administración Central.
Gobernaciones afectadas43.
Gobernaciones no afectadas.
Municipios afectados.
Municipios no afectados.
Explotación de hidrocarburos42.
COLOMBIA
Compensaciones entregadas por las
empresas hidroeléctricas de Itaipu y
Yaciretá.
PARAGUAY
PAÍSES
Contratos de riesgo compartido por
yacimientos de hidrocarburos41.
BOLIVIA
Tabla No. 1. Elementos de los fondos de regalías
ANEXO 6
LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERREGIONAL.
EL CASO DE LOS FONDOS DE REGALÍAS EN:
B O L I V I A , P A R A G U A Y, C O L O M B I A
Anexos
91
Condicionalidad en el uso de
los recursos
Criterios de distribución
Composición
VARIABLES
• Por lo menos el 80% de los recursos
deben ser destinados a gastos de
capital.
• El porcentaje restante puede
destinarse a gastos corrientes si estan
relacionados con los gastos de capital.
• La nueva Ley de Hidrocarburos no
establece una destinación específica
para los recaudos por concepto de
regalías.
• Los recursos que se destinan al
Tesoro General de la Nación son
redistribuidos a los gobiernos
subnacionales para salud, educación,
infraestructura y desarrollo social.
50% a la Administración Central.
5% a las gobernaciones afectadas.
5% a las gobernaciones no afectadas.
15% a los municipios afectados.
25% a los municipios no afectados.
• En forma igualitaria tanto para las
gobernaciones afectadas como para
las no afectadas.
• Para los municipios, 50% en forma
igualitaria y 50% de acuerdo a la
densidad poblacional.
•
•
•
•
•
PARAGUAY
• Los porcentajes de distribución
establecidos no obedecen a estudios
técnicos sino que emergen de las
condiciones históricas existentes en
las leyes anteriores.
• Se considera el número de habitantes
dando prioridad a las provincias
productoras.
Se distribuye el 18% de la producción
bruta de los hidrocarburos en boca de
pozo así:
• 11% de la producción departamental
fiscalizada al departamento donde se
origina la producción.
• 1% de la producción nacional
fiscalizada a los departamentos no
productores.
• 6% de la producción nacional
fiscalizada al Tesoro General de la
Nación.
BOLIVIA
PAÍSES
COLOMBIA
• Los departamentos productores deben
destinar el 100% de los recursos a
proyectos prioritarios del Plan de
Desarrollo, asignando por lo menos el
50% a: mejorar los índices de
mortalidad infantil, ampliar la
cobertura básica de salud y educación
e invertir en el sector de agua potable
y alcantarillado hasta alcanzar los
• Los recursos del Fondo Nacional de
Regalías se asignan a proyectos de
inversión municipal registrados en el
Banco de Proyectos de Inversión
Nacional. Se tienen en cuenta criterios
de equilibrio y desarrollo regional;
impacto ambiental, económico y
social; grado de participación de los
Consejos Regionales de Política
Económica y Social; financiación de
planes de desarrollo y densidad
poblacional.
• 47.5% a departamentos productores.
• 12.5% a municipios o distritos
productores.
• 8% a municipios portuarios.
• 32% al Fondo Nacional de Regalías.
92
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
• Las regalías departamentales deben
destinarse en un 85% a inversión
pública.
BOLIVIA
PARAGUAY
PAÍSES
niveles de cobertura establecidos en el
Plan Nacional de Desarrollo.
• Los municipios productores deben
destinar el 100% de los recursos a
inversiones en proyectos de desarrollo
municipal asignando por lo menos el
80% a saneamiento ambiental, salud,
educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios
públicos básicos esenciales hasta
alcanzar coberturas mínimas.
• Los recursos del Fondo Nacional de
Regalías se destinan así: 20% a la
promoción de la minería; 20% a la
preservación del medio ambiente; y
60% a financiar proyectos regionales
de inversión de carácter prioritario en
el plan de desarrollo.
COLOMBIA
41. Igualmente existen regalías a la minería y a la explotación maderera.
42. Existen también regalías al carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radiactivos, minerales metálicos y
minerales no metálicos.
43. Se entiende por gobernaciones y municipios afectados aquellos cuyos territorios han sido inundados para la construcción de las hidroeléctricas.
Condicionalidad en el uso de
los recursos
VARIABLES
Anexos
93
94
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Sectores de Discusión y
consulta del proceso
Indicadores
Datos Generales
VARIABLES
CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN
91 %
RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS
76%
EXPECTATIVA DE VIDA
71,4 años
SISTEMA DE ALCANTARILLADO
85%
a) 16 regiones/barrios
b) 5 Áreas Temáticas:
1. Transporte y circulación.
2. Desarrollo económico y tributación.
3. Organización de la ciudad y desarrollo urbano.
4. Salud y asistencia social.
5. Educación, cultura y esparcimiento.
363
476,3 Km2
26 de Marzo de 1772
2,43 (por 10.000 hab.)
TASA BRUTA DE HOMICIDIOS
91 %
POBLACIÓN ALFABETIZADA
POBLACIÓN
EXTENSIÓN TERRITORIAL
AÑO DE FUNDACIÓN OFICIAL
Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la Política Pública de Salud
18 (por 1.000 hab.)
TASA DE MORTALIDAD INFANTIL
98%
COBERTURA EN ACUEDUCTO
16 Regiones
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
ANEXO 7
P R O C E S O Y R E S U LTA D O S D E L P R E S U P U E S T O PA R T I C I PAT I V O .
EL CASO DE: PORTO ALEGRE (BRASIL)
Anexos
95
Panorama del Presupuesto
Participativo
VARIABLES
DEBILIDADES
DE LA EXPERIENCIA
FORTALEZAS
DE LA EXPERIENCIA
• En un primer momento surge cierta confusión sobre las propuestas y los procedimientos que deben
realizarse.
• Ausencia en los primeros años de un ordenamiento legal que diera sustento al Presupuesto
Participativo.
• Disminución de la planificación a largo plazo.
• Disminución de reconocimiento personal en el financiamiento de proyectos.
• Disminución de la responsabilidad presupuestaria.
• Mejoramiento de las relaciones de la administración municipal con los sectores vulnerables y
marginales.
• Incorporación y respaldo de los sectores sociales, el sector privado y los ciudadanos al proceso
participativo.
• Incremento en los niveles de transparencia por la presión ciudadana.
• Autonomía real y efectiva en las competencias y responsabilidades del municipio.
• Inclusión de recursos, ideas y esfuerzos sociales que han generado el desarrollo social de Porto
Alegre.
96
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Ronda Final
(septiembre – diciembre)
Segunda Ronda
(junio – julio)
Rondas Intermedias
(inicios de junio)
Primera Ronda
(marzo – abril)
ETAPAS
• El GAPLAN realiza la elaboración de la primera matriz presupuestaria y se asigna un puntaje específico a las prioridades de cada
región.
• El Gobierno Municipal discute y delibera sobre la matriz presupuestaria que surgió de todo el proceso anterior. De esta discusión
surge una nueva matriz propositiva.
• En septiembre el COP discute y delibera sobre la matriz propuesta por el Gobierno Municipal teniendo en cuenta las prioridades de
las regiones y las áreas temáticas.
• El 30 de septiembre el Gabinete de Planificación realiza la redacción final del presupuesto y entrega la propuesta presupuestaria a
la Cámara Legislativa para su discusión y aprobación.
• El 30 de noviembre es la fecha límite para que los legisladores voten sobre la propuesta presupuestaria.
• El 31 de diciembre se realiza la elaboración del Plan de Inversiones con el apoyo del GAPLAN, el COP, y los departamentos y
unidades del Gobierno Municipal.
• Realización de elecciones directas para la conformación del Consejo del Presupuesto Participativo (COP) constituido por 44
miembros.
• Son elegidos 32 Consejeros titulares de las regiones, 10 de las áreas temáticas, 1 representante de la Asociación de Moradores de
Porto Alegre, y 1 representante del Sindicato de Trabajadores del Municipio.
• Luego de la conformación de este Consejo, el Gabinete de Planificación de la Prefectura Municipal (GAPLAN) entrega información
adicional en gastos e ingresos estimados para la construcción del presupuesto.
• Las regiones y áreas temáticas entregan por escrito sus prioridades y demandas.
• Convocatoria a asambleas y reuniones preliminares donde las organizaciones de base, los agentes sociales y los ciudadanos
realizan nuevas propuestas.
• Se realiza la rendición de cuentas de la gestión del año inmediatamente anterior.
• Elecciones de delegados de cada barrio y área temática.
• Primera propuesta para la construcción del nuevo presupuesto.
DESCRIPCIÓN
Tabla No. 2. Principales elementos del proceso de construcción del Presupuesto Participativo
Anexos
97
El municipio enfrenta desafíos como la reducción de la pobreza, el uso eficiente de
los recursos, focalización de las inversiones en las poblaciones más necesitadas y
la implementación de estrategias de desarrollo de largo plazo. Con el presupuesto
participativo la población ha podido priorizar los proyectos de infraestructura. No
obstante, el reto de los instrumentos participativos es que se conviertan en
herramientas para la búsqueda de proyectos de cohesión social.
Esta herramienta ha demostrado adaptase a las distintas necesidades de la
población, permitiendo mayores niveles de participación de los grupos vulnerables y
excluidos del municipio, al tiempo que garantiza que el poder en la toma de
decisiones recaiga sobre los representantes elegidos. En este nivel se encuentran
las mujeres, los grupos étnicos y los grupos juveniles.
La calidad de vida en Porto Alegre ha mejorado con la participación de la
ciudadanía en el ordenamiento del gasto público. Estos recursos han estado
orientados hacia el mejoramiento de los servicios públicos, acceso al sistema de
alcantarillado, pavimentación de vías (se ha pavimentado un promedio de 30
kilómetros de carretera al año) y mayores niveles de educación en el municipio (se
ha duplicado el número de alumnos en las escuelas desde 1989).
En materia política, el presupuesto participativo ha permitido:
a. La disminución de las prácticas y las relaciones clientelistas.
b. Incentivos a la participación ciudadana.
c. El mejoramiento en la calidad de la representación política.
d. La creación de una cultura que ha enseñado e incorporado los procedimientos
de presupuestación e inversión municipal.
e. Mayor control ciudadano a la administración de los recursos públicos.
RESULTADOS
Tabla No. 3. Resultados de la política implementada
56,4
43,3
39,4
Total vías públicas:
Total vías pavimentadas:
Viaductos / túneles:
Puentes principales:
Mujeres:
Hombres:
Jóvenes:
60,6
39,4
19,1
2.000 km
1.539 km
10 km
22 km
55,7
44,3
26,0
Plenario Delegados Dirigentes
Composición de los cuerpos representativos (2002):
Porcentaje cobertura alcantarillado:
1989: 46%
1996: 85%
2004: 85%
Porcentaje cobertura acueducto:
1989: 80%
1996: 96%
2004: 98%
La motivación de la ciudadanía ha permitido el aumento del 50% de los ingresos
públicos mediante el fortalecimiento del sistema tributario.
INDICADORES
98
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Lineamientos de la Política
Pública de Salud
Indicadores
Datos Generales
VARIABLES
•
•
•
•
•
•
•
•
909.501
178,69 Km2
COBERTURA ACUEDUCTO
80% (2006)
1852
POBLACIÓN POBRE
36.5% (2004)
12,02 (por mil)
TASA BRUTA MORTALIDAD
6 distritos
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Acciones concretas en la transversalización de los derechos de género.
Fortalecimiento de la infraestructura y el equipamiento de los hospitales con el fin de brindar acceso y calidad óptima.
Implementación de la descentralización como herramienta que permite mayores niveles de acceso a sectores vulnerables.
Incremento en la producción de medicamentos para brindar más acceso.
Reordenamiento en los procesos de toma de decisiones y de trabajo.
Reorganización al sistema de atención primaria como herramienta fundamental para garantizar el derecho a la salud.
Administración eficiente y austera de los recursos públicos.
Establecimiento del presupuesto participativo como herramienta de participación social.
17,01 (por mil)
TASA BRUTA NATALIDAD
POBLACIÓN
EXTENSIÓN TERRITORIAL
AÑO DE FUNDACIÓN OFICIAL
Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la política pública de salud
ANEXO 8
I N C I D E N C I A D E L P R E S U P U E S T O PA RT I C I PAT I V O
Y LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA SALUD PÚBLICA.
EL CASO DE: ROSARIO (ARGENTINA)
Anexos
99
Puntos de acción
Planes de Gestión
VARIABLES
DISPOSITIVOS INFORMALES
Recursos humanos.
Epidemiología.
Hospitales.
Atención primaria de la salud.
Carrera sanitaria municipal.
• Descentralización de acciones y coordinación entre los distintos niveles de atención.
• Establecimiento de responsabilidad en la atención de los pacientes en todos los niveles.
• Mejoramiento de la calidad de los servicios: “calidad centrada en el ciudadano”.
DISPOSITIVOS FORMALES
•
•
•
•
•
• Promulgación del Reglamento General de Hospitales con la incorporación del Consejo Institucional de
los Establecimientos de Salud, los comités y las comisiones especiales.
• Creación de la Dirección de Atención Primaria con asignación especifica de presupuesto, bajo tres
lineamientos: a) Equidad: Igualdad en el acceso de servicios de acuerdo a la necesidad; b) Clínica
contextualizante: Construcción de un ámbito domiciliario ambulatorio donde se privilegie la
autonomía; c) Participación: Construcción colectiva del conocimiento epidemiológico.
• Creación del Centro Único de Facturación (CUF).
• Creación del Departamento de Formación y capacitación profesional.
100
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
1995-1999:
Creación de Instituciones
1989-1995:
Momento de Partida
ETAPAS
DESCRIPCIÓN
• Creación del Instituto de la Salud Juan Lazarte. Apertura a la profesionalización del recurso humano.
• Creación de Sistemas como red. Elementos de la red:
a) Establecimiento de una orientación fuerte al cliente
b) Compromiso ético
c) Premura en lo público
d) Gestión austera
e) Esfuerzo en la lucha contra la corrupción
f) Promoción de sistemas didácticos
g) Relaciones pragmáticas con los otros sistemas
• Noción de calidad enfocada al ciudadano:
a) brindar un excelente servicio a los beneficiarios, y
b) establecer mecanismos de evaluación y seguimiento en la prestación de servicios para reconocer instancias competentes y
responsables.
• Deficiente prestación de servicios.
• Carencia de medicamentos y de cuerpo profesional.
• Política inicial implementada: descentralización administrativa; actualización tecnológica; y mecanismos para la lucha contra la
corrupción.
• Visión de la Gestión: la municipalidad entendió que con la compra de tecnología eficiente podía prestar un mejor y mas austero
servicio.
• Incremento en el número de profesionales que prestan el servicio.
• Fortalecimiento de la atención primaria con la creación de la Dirección de Atención Primaria (APS) para delegar funciones y
responsabilidades territoriales en cada centro de salud.
• El centro de salud esta enmarcado como eje del sistema y el sistema se concibe como red.
• Profundización en las siguientes acciones: visitas domiciliarias; asistencia domiciliaria; hospital con servicio disponible las 24 horas
del día; cirugía ambulatoria; y gestión de turnos desde el centro de salud.
• Profundización del concepto de descentralización mediante un proceso de zonificación donde se identifican prioridades y se
asignan recursos de acuerdo al presupuesto participativo. Este proceso implica la rendición de cuentas.
Tabla No. 2. Principales elementos del proceso en materia de salud pública
Anexos
101
DESCRIPCIÓN
• Inauguración Centro Medico Asistencial de Rosario (CEMAR):
a) Permite una atención primaria fortalecida
b) Permite una dinamización en los tiempos de espera y trámites
c) Involucra un número creciente de profesionales a los hospitales
• Aumento de Centros de Salud:
a) Eliminación de barreras para acceder a la red de servicios
• Creación de la “Sala de Situación”:
a) Organismo que realiza diagnóstico y evaluación
b) Surge como consecuencia de la crisis argentina del 2001
c) Es un espacio de Gobernabilidad conjunta entre el municipio (Rosario) y la provincia
(Santa Fe) donde se han priorizado 4 áreas:
- Atención Primaria
- Salud materno infantil
- Medicamentos
- Urgencias
• La descentralización de la ciudad. Es una propuesta de desarrollo local que permite participación y construcción de identidad y
respeto por los derechos de los ciudadanos en las políticas implementadas por la administración municipal.
ETAPAS
2001-2004:
Solución a los problemas y
construcción del futuro
102
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Mortalidad infantil:
1988: 25,9 por mil
2001: 13,8 por mil
2003: 11,4 por mil
Número de mujeres que reciben asistencia en anticoncepción:
2004: 22.000 mujeres
La mortalidad infantil bajó significativamente y la crisis que vivió Argentina en el
2002 no alteró negativamente estos indicadores en Rosario, debido a las
inversiones de la administración municipal en campañas de vacunación y vigilancia
epidemiológica.
El municipio brinda gratuitamente métodos anticonceptivos y control mensual a
todas las mujeres que asisten a los centros de salud y hospitales. Esto ha permitido
reducir los números de embarazos prematuros y/o no deseados. En este sentido la
municipalidad realiza un fuerte trabajo de empoderamiento de la comunidad, donde
se le brindan alternativas a las jóvenes adolescentes.
Consultas de los hospitales:
1989: 366.000
2004: 764.500
Rosario obtuvo verdaderos avances en la atención primaria, donde la oferta y las
consultas ambulatorias tuvieron incrementos superiores al crecimiento demográfico
del municipio.
Consultas en centros de salud:
1989: 152.300
2004: 630.254
Evolución de la distribución gratuita de preservativos:
1998: 40.000 preservativos
2003: 350.000 preservativos
Creación del Programa Municipal de Sida el cual ha sido modelo para el programa
nacional y ha sido analizado como experiencia comparativa. Se enfoca en dos ejes,
la transmisión vertical (transmisión madre-hijo antes de nacer),
y el eje central, con una significativa distribución gratuita de preservativos dada la
proporción de la población del municipio.
Captación temprana de la mujer embarazada:
1995: 37%
2003: 60%
Porcentaje del presupuesto municipal hacia el sector salud:
1989: 8%
2002: 25%
INDICADORES
Fuerte correlación entre el presupuesto participativo y los recursos destinados al
sector de la salud. Puede observarse cómo la población definió que una de sus
prioridades dentro de la construcción social era la salud para la población.
RESULTADOS
Tabla No. 3. Resultados de la política implementada
Anexos
103
104
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Notas
105
106
Notas
107
108
Notas
109
110
Notas
111
112
Notas
113
114