BIBLIOTECA DE'
... ~L¡JANDRQ~t\B~J~"-O CA$TR~
CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
HOMBRE Y SOCIEDAD
Colección dirigida por MIGUEL SIGUAN
1. L.- J.
LEBRET:
Manual de encuesta social.
Tomo 1: Manual de encuesta. La encuesta rural.
Tomo II: La encuesta urbana. La encuesta para el desarrollo
regional.
2.
C. MOSHER-SALVATORE
Administración.
FREDERICK
CIMMINO:
Ciencia de la
FREDERICK C. MOSHER - SALVATORE CIMMINO
CIENCIA
DE LA
ADMINI5TRACION
Traducci6n, adaptación y prólogo de
JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON
EDICIONES RIALP, S. A.
MADRID,
1961
Título original:
Elementi di Scienza dell'A mministrazione.
(Casa Editrice Dott. A. Giuffre, Milán, 1960.)
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Todos los derechos reservados para todos los países de habla española
por EDICIONES RIALP, S. A.-Preciados, 44.-MÁDRID
Depósito legal: M. 10.931-61.
Núm. de registro: 5.212-61.
«SELECCIONES GRÁFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y
GALI,
184 •
MADRID
PROLOGO
Resulta evidente que las ideas, en materia de Ciencia de la Administración, están lejos de una absoluta claridad. No sólo se discute
sobre los caracteres que esta Ciencia debe presentar, sobre sus fines
y los métodos idóneos para realizarlos, sino que está en discusión,
incluso, su propio objeto. Ahora bien, después de leer esta obra,
difícilmente podrá negarse a esta disciplina un cuerpo dotado de
una segura vitalidad, aunque su osamenta no haya conseguido aún
forma ni proporciones definitivas.
Por otra parte, el administrador debe afrontar en la actualidad
la barrera de las técnicas más complejas y las responsabilidades
mayores que la vida organizada lleva consigo. El virtuosismo y la intuición personal como sistema, van atenuándose necesariamente; la
actividad administrativa exige uniformidad y estabilidad capaces de
garantizar a la organización las medios necesarios para su conservación y desarrollo. A nuestro parecer, esta exigencia de estabilidad,
tan apremiante a la sociedad actual, sólo puede ser satisfecha aplicando métodos científicos a las disciplinas sociales, y, en consecuencia, a la Ciencia de la Administración o Ciencia de la Organización.
Adviértase que la diferencia entre ambas no es sólo terminolá-
10
PROLOGO
gica. El objeto de estudio de la segunda es, más bien que la actividad de administrar en sentido propio, la determinación abstracta
del mecanismo para ello y de las modalidades de su funcionamiento. El cambio de denominación-Ciencia de la Organización en vez
de Ciencia de la Administración-ofrecería, en cierto modo, otra
ventaja: permitiría considerar indistintamente, y por consiguiente
unificar, el tratamiento de aquellas materias que se refieren conjuntamente a las administraciones públicas y a las privadas, en la
actualidad en proceso de aproximación.
A nuestro parecer la Ciencia de la Administración, en relación
a sus numerosas disciplinas aplicativas, es algo así como la parte
general del Derecho civil respecto a las partes especiales; del
mismo modo que aquella define los conceptos fundamentales,
sin cuyo conocimiento difícilmente puede nadie adentrarse en el
estudio del Derecho, así, sin una formación general previa de Administración Pública resulta difícil afrontar el de las ya numerosas disciplinas aplicativas de la Ciencia de la Administración. Se trata,
pues, de una disciplina formativa (y no informativa, según se ha
apuntado por alguno recientemente), que nos atrevemos a calificar
de básica para la preparación de los funcionarios públicos-técnicos
o directivos-, y de. interés relevante para el hombre de empresa.
Alvaro D'ORS, tratando del regionalismo funcional escribía recientemente: «... La organización de estos grupos tan heterogéneos
y de los ordenamientos correspondientes ha de ser cada día más
compleja. Para ello se requerirá la colaboración inteligente de economistas, políticos, juristas, sociologos: pero, sobre todo, especialistas de la nueva Ciencia de la Organización. Esta es, sin duda,
aunque todavía esté en sus comienzos, la gran ciencia social del
porvenir. Ella será, por lo demás, la que vendrá a liberar a la jurisprudencia de todo el lastre de orientación planificadora que la
viene gravando. Porque la jurisprudencia debe presuponer una estructura social dada que ella misma no puede crear ni debe modificar directamente; ...la jurisprudencia es esencialmente la ciencia
de los jueces y no la de los legisladores. La propia de estos últimos,
que podemos llamar, como ya se ha hecho, política del Derecho,
se integrará ciertamente en la nueva Ciencia de la Organización...
Ella es la que debe determinar el ámbito y la estructura racional
de cada agrupación, según sus actividades específicas... » Sus afir-
PROLOGO
11
maciones respecto de estos grupos son igualmente válidas para
cualquier tipo de organización administrativa.
La obra de MOSHER y CIMMINO tiene el mérito indiscutible de
haber conseguido, por primera vez, una sistemática lógica para la
Ciencia de la Administración. Intentan individuar el significado
universal, el núcleo de la acción administrativa, en un gran esfuerzo de síntesis de los múltiples aspectos de la organización. Se trata
del primero y hasta ahora el único texto europeo sobre la materia.
Confían los autores, y confiamos nosotros, que el libro pueda
constituir premisa y estímulo para un más amplio reconocimiento
de la materia, no solo entre cuantos practican cada día la difícil
función del administrar, sino también en las aulas universitarias,
y en especial en las de Ciencias Políticas.
El volumen, conforme han precisado los autores, ha sido redactado sin la pretensión de suministrar un tratamiento completo y definitivo de una materia en elaboración, que se enriquece cada día
con nuevos conocimientos. El esquema, pues, es provisional y elemental.
El texto constituye un producto de colaboración internacional
Recoge la experiencia de. F. MOSHER, profesor titular de Ciencias
Políticas en la Universidad de California en Berkeley, y la del doctor S. CIMMlNO, encargado de la asignatura de Ciencia de la Administración en la Facultad de Derecho de la Universidad de Bolonia;
ambos con amplia experiencia asimismo como funcionarios de las
administradiones públicas de sus respectivos' países.
El Prof. MOSHER ha asumido eZ trabajo principal respecto de los
siguientes capítulos: 11 (con excepción del parágrafo·2), III, IV, V,
VI, VII, VIII, IX, XII, XIV, XV (con excepción del parágrafo 1) Y
XVI. El Dr. CIMMINO se ha ocupado de los capítulos 1, 11 (parágrafos 2), X, XIII, XV (parágrafo 1), XVII y XVIII, y ha reelaborado
e integrado, además, el material preparado por el Prof. MOSHER,
comprendida la traducción del mismo del original inglés al italiano,
añadiendo consideraciones y ejemplos extraídos de la experiencia italiana, y cuidando la forma en que dicho material fue publicado.
El libro ha suscitado en Italia una fuerte polémica, avivada en
particular por administrativistas y funcionarios a la antigua usanza,
tan apegados a la consideración exclusivamente legalista del fenó-
12
PROLOGO
meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo
recido.
pa~
* * *
A este punto, estimamos conveniente anticipar al lector algunas consideraciones generales sobre la obra, dividida en cinco
partes, que faciliten su lectura.
La primera parte se abre con una introducción, en la que se
concretan los objetivos a conseguir; sigue a este planteamiento general un excursus histórico sobre. los orígenes y desarrollo de la
Ciencia de la Administración en Europa y en los Estados Unidos
de Norteamérica, de carácter orientador y previo a la exposición
de las perspectivas y escuelas de pensamiento en el campo de la
Ciencia de la Administración, que trata a continuación.
Analiza las concepciones jurídica, productivista, burocrática,
política y psicosociológica, y ante la insuficiencia de cada una de
estas para resolver los numerosos problemas administrativos, los
autores proponen una solución sintética respecto de las anteriores,
que, por apoyarse particularmente en los fines de la administración
pública, ellos mismos califican como concepción finalista.
Dentro de esta primera parte se dedica un largo capítulo a la
ecología de las instituciones públicas, es decir, al estudio de la interdependencia entre estas y el ambiente-social y político-que
las circunda; brindan, además, una visión dinámica de la administración-en constante evolución-, y examinan las relaciones entre
política y administración, y entre administración pública y privada.
Encuadran así la perspectiva dinámica y realista, conforme advierte M. RUDAN, desde la que son sucesivamente examinados los
aspectos estructurales, procesales y humanos del fenómeno administrativo.
La segunda parte está dedicada al estudio de la estructura de la
organización administrativa desde el plano no jurídico de la Ciencia
de. la Administración. Analizan la dimensión horizontal, que da lugar al tipo de organización funcional, caracterizada por el fenómeno
de la especialización, y la vertical, que constituye el tipo de organización jerárquica, basada sobre los conceptos de responsabilidad
y autoridad. A estas dos dimensiones, generalmente aceptadas, añaden una tercera jerárquico-funcional, en la que se articula el binomio
PROLOGO
13
staff-líne, que en sustancia indica la contraposición y a la vez la recíproca interdependencia, dentro de la organización administrativa,
. entre sus órganos consultivos y auxiliares de una parte y los operativos de otra.
Después de fijar las líneas esenciales de. la estructura de una organización administrativa, conforme a una visión anatómica, en la
parte siguiente, la tercera de la obra, presenta una breve exposición
de la fisiología de este tipo de organización. Lógicamente, comienza
por una parte introductiva en la que analizan el procedimiento en
general. El esquema que describe las fases principales del mismo
está inspirado en criterios de racionalidad, y, en cuanto separado
de la realidad, constituye una idealización del procedimiento.
Merece atención especial el capítulo dedicado a la programación,
uno de los temas más elaborados de la obra. Tal estudio nos atreveríamos a calificarlo de definitivo, desde el plano de la teoría
general de la administración pública, si se airean las páginas de la
bibliografía existente sobre la materia.
Quizá el lector se sorprenda al encontrar tratadas a continuación, en sendos capítulos, la decisión y la comunicación. Ciertamente ni una ni otra se encuentran en su lugar, si se atiende a la
pura secuencia lógica, puesto que son conceptos permanentemente
integrados en todo procedimiento. Los autores han tratado, probablemente, de lograr varios fines al mismo tiempo: perfilar conceptos
anticipados necesariamente en los capítulos precedentes y completarlos con la exposición de sus procedimientos y técnicas generales.
Resulta claro el tratamiento, entre los procedimientos, del de
preparación del presupuesto. Al final del capítulo dedicado al mismo se recoge la idea del presupuesto funcional, concebido como
medio para programar, dirigir y comprobar las actividades concretas de administración.
Parece, en cambio, un tanto forzado e.l encuadramiento en esta
parte del capítulo dedicado a relaciones públicas, pese a que se conciban como el procedimiento a través del cual la administración
mantiene contacto con el ambiente circunstante.
La cuarta parte está dedicada al empleo público. Estos capítulos
se concretan en una exposición histórico-crltica sobre el papel y la
relación de empleo PÚblico en el Estado moderno, aludiendo además a los problemas de administración de personal y a las carac-
14
PROLOGO
terísticas que presentan los diversos sistemas adoptados, apuntando la necesidad de una solución de compromiso, capaz de salvar los
defectos de cada uno de ellos. Pese a tratarse de materias que gozan de autonomía didáctica, el argumento ocupa un puesto relevante en un texto de elementos de Ciencia de la Administración.
Es de resaltar la original perspectiva desde. la que se examina la
materia, enfoque que constituye una valiosa aportación.
La última parte, compuesta por un solo capítulo (sin duda, uno
de los más meritorios de la obra), está dedicada a demostrar la
valide.z universal de la Ciencia de la Administración y la imprescindibilidad de una metodología científica en la investigación administrativa.
La colocación de este capítulo al final de la obra, que a primera
vista puede parecer injustificada, encuentra, en cambio, una perfecta
correspondencia, según observa M. RUDAN (<<Rivista Trimestrale di
Diritto e Procedure Civile», fase. 4, 1960), en la imposibilidad de
ocuparse de los instrumentos de investigación antes de haber individuado el núcleo de la misma. Por otro lado, CIMMINO, en esta
parte trata de recapitular, o mejor, de formular, unas conclusiones finales, resultado del análisis realizado a lo largo' de la obra;
conclusiones que, obviamente, solo pueden ser comprendidas después de haber leído el texto.
El enfoque general de los problemas muestra una visión original y extraordinariamente aguda de la materia. Toda la obra se
mantiene. en una posición de equilibrio entre el pragmatismo y empirismo de la concepción más difundida en los Estados Unidos y
el exceso de teoría y de legalismo de la concepción europea. La
síntesis de ambas concepciones-como hemos apuntado ya en otra
ocasión-abre caminos insospechados a la Ciencia de la Administración.
* * '*
El libro fue escrito de prisa, preocupándose más por decir ciertas cosas que por cómo decirlas, y, eoidentemente tal premura se
refleja en la obra. Su lectura no es fácil-aparte la dificultad que
entraña la novedad de la materia-. Por lo general el mantenimiento
de determinados párrafos ha sido motivado por nuestro firme deseo
de adaptar y retocar el texto lo menos posible, y de respetar cuidsdo-
PROLOGO
15
samente sus matices. En ocasiones, salvar algunas de estas dificultades, de que somos conscientes, habría implicado reestructurar el
esquema lógico expositivo; cuando no ha sido estrictamente necesario, no se ha hecho.
A veces, la traducción se hace en base al conocimiento directo
del pensamiento del Prof. CIMMINO, nuestro maestro de Ciencia
de la Administración en la Scuola di Perfezionamento in Scienze
Amministrative, de Bolonia, con el que. compartimos, y esperamos
compartir aún, muchas horas de estudio. Este conocimiento nos
ha permitido precisar y aclarar algunos conceptos.
Cuando el lector se habitúe al sistema de exposición, la lectura
sucesiva le resultará mucho más fácil, y hallará, sin duda, nuevos
motivas a considerar, que quizá le pasaron desapercibidos.
Hemos prescindido de utilizar la terminología específica española porque nuestro esfuerzo se ofrece no solo a los funcionarios
y estudiosos españoles de Ciencia de la Administracion, sino a todos los administradores públicos de habla castellana.
Respecto a la traducción y adaptación, se precisa que Francisco
AN'SÓN OLIART se ha ocupado de los nueve capítulos siguientes:
I, II, IV, V, VI, VII, XIII, XVII Y XVIII. '[osé Antonio ESCALANTE
ha preparado la de los nueve restantes: IlI, VIII, IX, X, XI, XII,
XIV, XV Y XVI. La revisión total ha sido realizada conjuntamente.
Por último, se hace. constar que las adaptaciones realizadas en
el texto han sido motivadas, fundamentalmente, por la necesidad
de aclarar o perfilar algunos pasajes (téngase en cuenta que fué expresamente concebido para el lector italiano) y no implican toma de
posición de los traductores respecto al contenido de la obra.
JaSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON.
Diplomados en Ciencias Administrativas por la
Universidad de Bolonia (Italia).
PARTE PRIMERA
EL CAMPO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINI5TRACION
2
CAPITULO 1
LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS
ADMINISTRATIVOS
1. Introducción.-2. El estudio de la administración pública.-3. La Ciencia de la Administración en Europa.-4. La Ciencia de la Administración en los Estados Unídos de América.
SUMARIO:
l.
Introducción
Las páginas que presentamos a continuación tienen el privilegio,
y también la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a la Ciencia de la Administración; y acogiéndose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes científicos
europeos, tienen la ambición de q~II1ostJ:'ar la universalidad del fenó~~n()administrativo a través de la conjunción del pensamiento
ttildíc;i()pal europeo con la importante contribución de ideas y de ext!~~e,,1,1cia~ . ge. bt..Qoctcina estadounidense.
Todos aquellos-y son ya una mayoría-que han podido liberarse del prejuicio q1!.~§.uJ20ne .una administración entendida como
s~plecOñipl~ñieñto para!~.~ie~7:aciºn. de valoreasociales y, por
consiguiente, situada en un puesto bastante bajo en la escala de dichos
valores, convendrán que la responsabilidad que pesa sobre el presente
texto es grande. Se trata, en esencia, de presentar según una sistemática lógica los elementos de esta materia, sin entrar de lleno-al
menos en principio-en el núcleo de las consideraciones introductivas
sobre el carácter y sobre el contenido de una Ciencia de la Administración. Estas consideraciones, por otra parte, encuentran bastante aceptación en ciertos sectores científicos que han iniciado ya el estudio de
esta disciplina; pero son de escasa utilidad inmediata para aquellos
que quieren estudiar sistemáticamente las nggQl!es elemenñY..C;S..de.la
ciencia acJ.miñistrativa-·como·-·~mát@3---de forrnaci~- junto con
20
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
otras-en el difícil arte de administrar. Es decir, si es cierto que
existe bastante doctrina en los países anglosajones y algunas aportaciones calificadas también en los europeos, es igualmente verdad que,
por lo que respecta a Europa, falta un texto capaz de proporcionar
al estudiante una visión de conjunto de la administración pública en
su significado operativo. Por ello el presente texto no ha podido hacer referencia a ningún tratado precedente europeo de igual contenido.
La primera razón que ha movido a escribir este volumen debe
buscarse en la necesidad a este respecto sentida en un momento de
gran inquietud de ideas, de reformas y de programas relativos a los
estudios de administración. La materia, indudablemente, es digna de
esfuerzo científico y promete-gracias a algunas iniciativas europeasabrir un amplio y atractivo sector de estudios y de investigaciones,
de acuerdo con las necesidades que la sociedad contemporánea tiene
de cuadros admiIiiStrati~s-sensibTes;· eficaces~ preparados socíalmen.1.._.__.__..... ..-------- - - _ .., te para asum.-!L_üño~e lOS objetivos más graves que a historia del
hombrehaYá confiado jamasasus-ínstiiiiCíones-socialés:iácol1servación ·del progreso hasta hoyadqulnao Ylapteparaejón 'ra~ñá1de
loscammos-'ñiás idÓneos para alcanzarlos' ádélañtos más'V"aliosos de
...
nuestra civilización.
". La socledaa-1ia'Uegado ya a un grado tal de madurez como para
poder percibir fácilmente el íntimo significado de ~ªad.I!J.inistración,
ora como depositaria .de valores ya recibidos, or~c:omoestInllíládoia
de p~so.
Lo que no p-;rede aañlitirsees G'coñdena superlIcial
_-......,
hecha a los estudios administrativos en general, y en particular a los
que se.refieren a la administración pública, de ser una materia desprovista de ideales propios, o de poseerlos en muy escasa medida y,
en cualquier caso, del todo indefinibles. Si esto fuese cierto, ¿qué garantía, qué esperanza podría tener la sociedad en el intento de asegurar en todo momento un mayor bienestar colectivo? Si el ejercicio de las funciones públicas estuviese falto de ideales capaces de inspirar y conformar la conducta administrativa diaria, de manera que
impidiese la valoración adecuada de los resultados alcanzados, toda
institución pública perdería su sentido y la organización administrativa de los estados modernos constituiría nada más que un amasijo
de células cancerosas, tan prolíficas como parasitarias y dañosas al
cuerpo social. La evolución y la historia más reciente de las adminis-----------~.
~-~ •...._ ,-, ....
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
21
traciones públicas demuestran, en cambio, que el fin de la administración en la sociedad contemporánea está ligado íntimamente al progreso y a la civilización, y si los ideales en que se inspira no aparecen
todavía bien definidos, esto se debe, en gran parte, a la escasa importancia que se ha atribuído hasta tiempos muy recientes a los estudios
de administración.
Por otra parte, son muchos los ideales que no se prestan a ser
definidos clara y rígidamente, a pesar de ser materias que tienen
una larga tradición de estudios y doctrina. El mismo ídeal de justicia suscita en el hombre de la era atómica la pregunta que hace muchos siglos se planteaba Platón intentando alcanzar una interpretación unívoca y exacta de 10 que es justo. Sin embargo, aunque el
concepto de justicia plantee aún hoy en día alguna dificultad, ¿quién
osaría negar su existencia tal y como se patentiza en las decisiones y
comportamiento humanos? ¿Quién podría en conciencia afirmar que
el derecho positivo es solo la suma de reglas e instituciones, de normas y de procedimientos, a través de los cuales se quieren regular
las relaciones entre los miembros de una colectividad, olvidando, por
tanto, la serie de valores sociales de los que la norma jurídica es
portadora y garantizadora?
Análogamente existen valores que, reflejados en los mecanismos
y procedimientos administrativos, adquieren valor de realidad y de
verdad a través de dichos medios; si así no fuese, todo ideal social
perdería su significado, porque quedaría relegado a una abstracta
y estéril esfera metafísica. Todo esto, aparte de valorar los estudios
de administración, concurre a individualizar los principios de ética
administrativa, sin los cuales el arte de administrar se vería privado de
sus posibilidades, de sus esperanzas, de la conciencia misma de su
propio obrar.
A 10 largo de nuestra exposición afrontaremos el problema de los
valores implícitos en la conducta administrativa, aunque procuraremos limitar en 10 posible el estudio de estos aspectos estrictamente
filosóficos, con objeto de no alterar el fin específico del texto; esto es,
el de compendio de Ciencia de la Administración para usos didácticos. Se mantendrá, sin embargo, en todo momento, la distinción entre elementos empírIcos yencosdeIa actIvldidaaiñiñistr~puesto
que los estudios de administración deben servir no solo como instrumento para la elevación moral de los cuadros admini.strativos pre-
22
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
sentes y futuros, sino que también han de contribuir en medida
igualmente significativa a la mejor eficacia de la acción administrativa en el plano técnico, a través de la investigación científica, comprobando la verdad o la falsedad de las proposiciones de hecho.
De todas estas consideraciones se deriva una segunda razón jus, tificativa del presente texto: la necesidad de marcar, a través de las
instituciones de Ciencia de la Administración, los caminos a lo largo
de los cuales el estudio analítico pueda progresar rápidamente y permitir a los investigadores de esta materia la formación de una doctrina europea de la Ciencia de la Administración, probablemente rica en
experiencias comparativas. Falta de hecho, en el actual estado de dichos estudios, un esquema idóneo que dé utilidad didáctica y operativa a los estudios y ensayos de contenido fundamentalmente teórico,
o con carácter estrictamente monográfico.
Para conseguir esto, para servir a este fin, que constituye un
acto de fe por parte de sus autores, era necesario que al conocímiento de los medios y de las técnicas de la actividad administrativa-proporcionado por otras disciplinas que examinan algunos de
los aspectos específicos de esta materia-precediera una visión sintética del fenómeno administrativo en sus ideales inmediatos y en
aquellos que indirectamente condicionan sus manifestaciones. Ahora
bien, hablar de síntesis en un sector como este, tan vasto y rico de
aspectos, aparentemente inconciliables los unos con los otros, es cosa
bastante difícil. Para un estudioso de Derecho administrativo parecerá totalmente extraña la materia de contabilidad del Estaºº,())a
de las técnicas del balance, si no es en relación con el aspecto jurídicó que estas disciplinas puedan tener. AIlálogamente, intentar explicar todo lo que el fenómeno administrativo abarca, significaría
perderse en los meandros de diversasdisciplin~s,si:n}·~aJ!z,ªrelfin
de síntesis que originarüunente noshél~!~()i~iéldo.
'"~-ns 'cIerto que una primera limitación del contenido de este texto
se deriva del mismo término de Ciencia de la Administración, tal y
como se viene entendiendo tradicionalmente. Es conocido de todos
que en la tradición europea (y particularmente en la francesa, alemana, italiana y española) la Ciencia de la Administración dedica su
atención exclusivamente al sector público; y este término ayuda
bastante poco a quien quiera definir el contenido del presente trabajo, puesto que la misma tradición comprende concepciones ya su-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
23
peradas y, en todo caso, muy diversas de las que se reflejan en estas páginas. De una definición del término y de su posible diferenciación o identificación con el sector de estudios relativos a la empresa privada (llamada organización empresarial) se hablará más
adelante; conviene no obstante advertir algunas de las necesarias
limitaciones impuestas a este tratado, a fin de que su contenido se
considere como simple introducción a la materia.
En este sentido se ha buscado recoger en tomo a un esquema
suficientemente elástico las nociones fundamentales de la Ciencia
de la Administración para proporcionar al estudioso una primera
tentativa de sistematización de los elementos que más interesan a
este campo. No ha sido posible prescindir, sin embargo, de una cierta actitud crítica respecto a las escuelas tradicionales de pensamiento, que incluso encuentran aceptación en los países donde la
Ciencia de la Administración está más avanzada. Ello hace al presente texto original, al menos por la concepción que 10 ha inspirado,
aunque muchas de sus conclusiones teóricas hayan debido sacrificarse a fin de que el mismo pudiese responder mejor a las exigencias didácticas que pretende.
Los principales objetivos que busca este tratado son, por consiguiente, la presentación lógica y crítica con vistas a una síntesis del
conocimiento del fenómeno administrativo, síntesis no solo de nodones específicas, sino de las premisas comunes que se refieren a
cada uno de los aspectos técnicos del fenómeno. Como es sabido,
son muchas .la8 dis~plinas que. estudian directa o Íllclirectamente la
aeti;idad--a"diDiñistrativa; cada tina de ellas. parece, sin. emº~go,
haber perdido inevitablememe-ÜÍlavisión amplia del problema y
I~--correlación de su propia contribución con la de los otros secto-res, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y reduciendo, por tanto, la in~~st:iga"~ión cie.Igíp..c,a en d. sector debido. !
Ahora bien, la~ºgcepciónetel.pr.e~~ºte_libm" ..es,_ y quiere ser,
W!a ten!.~!iv"ª_"de_~ºIl.c:WiCióJl ..enrra.rendencias __e.xtremas, no solo
relativas a aquellos sectores específicos de estudios administrativos que podríamos agrupar bajo el título general de «ciencias administrativas», sino también a la misma Ciencia de la Administración.
Esta conciliación no es un compromiso sin valor, sino más bien un
camino para afirmar que cualquier esfuerzo humano dirigido a aumentar el conocimiento que el hombre dispone de un cierto fenó"
24
/
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
meno es en sí mismo útil y positivo. Quien acepta esta concepción y obra de acuerdo con ella a través de una crítica constructiva,
se da cuenta de que la organización administrativa presenta en su
seno aspectos muy diversos, cuyo análisis para ser adecuado debe
permanecer bajo la competencia de disciplinas específicas, como el
.Derecho administrativo, la economía, la estadística, la contabili, dad, etc.
Puede suceder que una síntesis del conocimiento en tomo al
fenómeno deba realizarsécomo presupuesto necesario al estudio de
toaaseªtas ,disciplinas; pero se trata en tal caso de una síntesis
integral que excede en mucho al objetivo del presente trabajo. Este, en cambio, encuentra su auténtico presupuesto en la necesidad
de sintetizar los valores capaces de individuar la esencia del fenómeno administrativo. Esto constituye-a juicio de quien escribe-una premisa indispensable para el estudio'de los diversos aspectos específicos de nuestra materia. Esta síntesis se basa, por consiguiente,
en la existencia de una ética administrativa que no se encuentra,
por ejemplo, en el Derecho, a pesar de la tendencia de algunos países europeos a estudiar dentro de esta disciplina algunas manifestaciones del comportamiento administrativo, sin conseguir que los
principios jurídicos sean capaces de dar una respuesta adecuada al
respecto.
La síntesis, además, intenta presentar un esquema conceptual
de análisis que no solo demuestre la, dignidad científica de la materia, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras disciplinas, aunque interesadas también en el fenómeno administrativo,
no alcanzan, o los consideran simples datos para la investigación de
su propia materia.
Es de lamentar que la necesidad de compendiar la materia en
tomo a su núcleo haya obligado a sacrificar gran parte de las consideraciones dirigidas a fijar las relaciones de la Ciencia de la Administración con las otras disciplinas, que aportan a la actividad administrativa su contribución de ciencia y de arte. Es de lamentar también
¡;ue las exigencias de espacio, así como el preeminente fin didáctico
;4le este trabajo, hayan impuesto un esquema lógico que no es el úníko ni siquiera el mejor entre los que la actual doctrina puede ofrecer.
A tal respecto será oportuno precisar que la concepción de la que
el presente texto es fruto se basa en una experiencia comparada
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
25
de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos
autores; la experiencia académica y la originalidad de visión del
representante estadounidense respecto a los sistemas tradicionales
de la doctrina administrativa anglosajona; el esfuerzo del representante . italiano, dirigido a superar la visión específica y unilateral
del fenómeno por parte de dos tradiciones culturales tan diversas,
y la participación de los dos autores en la primera tentativa hecha
en Italia para el comienzo de los estudios de administración, gracias
a las enseñanzas efectuadas en la Escuela de Perfeccionamiento de
Ciencias Administrativas de la Universidad de Bolonia.
De esta iniciativa académica se tendrá ocasión de hablar en uno
de los últimos capítulos del libro; a los fines de esta introducción
la advertencia sirve solamente para avalar la dirección de pensamiento a la que responde este trabajo. De hecho, dada la escasa literatura
europea en esta materia, los estudiosos de la misma han debido atenerse a la copiosa producción de otros países (en particular de las
escuelas estadounidenses), 10 que ha requerido un gran esfuerzo
para alcanzar un significado más universal de las instituciones de
Ciencia de la Administración. La literatura extranjera no se ha presentado, al menos por 10 que respecta a los países latinos, como un
sustituto siempre válido y aplicable integralmente a la tradición de
pensamiento propia de estos países. La redacción de un texto de
Ciencia de la Administración para los países latinos era solo posible,
pues, partiendo de una adecuada asimilación y adaptación de la misma, es decir, a través del estudio comparado de la materia.
Ahora bien, los primeros pasos dados en el sector público y en
el privado han tenido hasta hoy un carácter fundamentalmente experimental. Se trataba y se trata todavía de asimilar 10 que la doctrina de otros países más avanzados en este campo nos pueden
ofrecer; se trataba y se trata todavía de adecuar gradualmente la
tradición científica europea a una metodología menos formal, más
experimental y esencialmente formativa. En este sentido, el presente texto constituye un ejemplo de la actitud anticonformista respecto a la concepción tradicional del pensamiento europeo; quien 10
lea podrá encontrar en él la ~~Q..c¿!-ª.º.~d.QgI!l.!~~,9, además
de un iter lógico netamente orientado hacia la investigación de principios universalmente válidos, un procedimiento, por consiguiente,
de carácter predominantemente inductivo.
26
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
Por tanto, el prudente silencio de una doctnna europea de Ciencia de la Administración ha sido justificado hasta ahora, y 10 sería todavía si las necesidades dictadas por el retorno a los estudios en
este sector no impusiesen, en interés por el porvenir de los mismos,
al menos, intentar una revisión sistemática y crítica de la materia
en base al grado de madurez alcanzado y según la orientación que
tales estudios demuestran ya poseer, a través de las experiencias
científicas que se están llevando a cabo.
2.
El estudio de la administración pública
Los textos de Ciencia de la Administración que se han adoptado
hasta la fecha empiezan casi siempre su estudio intentando responder a la siguiente pregunta: ¿gu~=~s,laac:lIlliIri§tr:lc~Qn pública?
Es de notar que en esta expresión se comprenden generalmente
d.Q.s...._~~g.ws;'ªdQ~ ; de una parte la administración pública entendida
como organización y dirección de personas y medios para alcanzar
fine8l?~plicos, y de otra, la administración pública entendida como
c~~..~e estudios, como ciencia y arte de, la organización aplicada. a las actividacie§,.d.el,Estado. En otras palabras, la expresión
puede ser indicativa de una actividad concreta o de un sector de la
actividad intelectual. Es evidente que la respuesta a la pregunta
solo puede darse cuando hayamos precisado con cuál de los dos significados la usamos.
Según el primer significado, la administración pública absorbe
toda institución concebida para la realización de intereses públicos
mediante el ejercicio de funciones administrativas. El término junción~ observa GASPARRI 1 , denota una actividad.. . desarrollada por
cuenta de otros, en sustituciór, de .la actividad que. otros no pueden
o·ño·ql1ie!~nIealizar. De ahí la correlación de este término con el de
órgano que conserva su significado de origen de sentido instrumental aun cuando se aplique al concepto de organización, que es tanto como decir cuando viene ascendido a sistema. En un capítulo
posterior examinaremos más de cerca la teoría de la organización
y en particular los aspectos y las características de la organización ad',;,v, "..
",'
',.,.:;./ ..:
',,'-
..
..
,
'
..
.. "
','
" . 0 .•
',
..
1
Para una visión exhaustiva de los conceptos de órgano, de [uncián y de
administración, véase la original monografía de Pietro GASPARRI, La scienza
dell'amministrazione. Considerazioni introduttive, edito e.B.DA.M., Padova,
1959, pág. 9 Y sigs.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
27
ministrativa: aquí nos interesa solo precisar el carácter universal de
la función administrativa y la existencia de principios comunes a
cualquier función, esté desarrollada con fines privados o públicos. :
Si hacemos todo esto objeto de estudio, su fin evidente será el
analizar la forma en la que estas instituciones están organizadas y
dirigidas. La distinción entre sector privado y público de la administración 110 exc111)Te .la existencia de problemas fundamentales comUñ~s.-S~~ñ:l~arg9, es preciso reconocer que en la administración
pública existen aspectos específicos que sería inútil buscar en las
empresas pdvadas.La administración pública se encuentra, además,
demrodél-campo de la política porque forma parte de una serie importante de procedimientos políticos, a través de los cuales se formulan o actúan las directrices generales del gobierno, El estudio de la
administración en general y de la pública en particular se preocupa de
qué se hace y cómo se hace. Escribía Charles A. BEARD Z que «ningún tema es más importante que el estudio de la administración. El
futuro de la civilización está estrechamente condicionado a nuestra
capacidad para fijar los términos de una ciencia, de una filosofía, de
una práctica del administrar capaces de constituir las premisas para
el ejercicio de las funciones públicas de una moderna civilización».
¿Qué es, por consiguiente, este conjunto de nociones que constituyen el estudio de la administración pública? No es este el momento para plantearse cuestiones académicas acerca del carácter de
ciencia que se le ha conferido a esta materia. Nos remitimos a la
parte V de este texto para todo lo que concierne al carácter y a la
metodología de los estudios de administración. El capítulo presente
se ocupa, en cambio, de nociones introductivas y orientadoras, integradas dentro de un breve examen histórico de la materia.
~d~!!lú!rªrqui~l'edecir dirigir, coordinar, al menos en la mani-¡
festación más aparente de esta . actividad humana. Sin embargo, en-¡
cuentra su verdadera base en la colaboración entre diversos indivi-I
duo~ra lli. ~ons~cuc~ón de. ~I1 fin.~oÍ'I1ím: cuando dos personas'
colaboraiiw'e~'-eCkteñto'dearrasttíír
piedra que ninguno de los
dos hubiera podido mover por sí solo, allí mismo aparecen los ru-
una
2
Charles A. BBAIID, Public Policy and General Wel/are, New York, 1941,
página 148 y sigs.; véase también, del mismo autor, el interesante artículo
The Role 01 Administration in Government, en "The Work Unit in Federal
Administration", Chicago, 1937, pág. 3.
28
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
dimentos del administrar, al menos por 10 que concierne al elemento de colaboración, que constituye su esencia 3.
Volviendo, sin embargo, a la administración pública como materia de estudio, añadamos algunas de las definiciones' dadas en los
textos más consagrados, que tratan sobre esta materia y que son sustancialmente afines: así, WHITE afirma que la__:lEilllinistración pública consiste en todas aquellas operaciones que tienen por fin la realización o actuación de directrices públicas; PFIFNER sostiene que la
ad~!!!jIlJ§g~Fi.ºP. .(~c:oJlsiste. en la realización de la. actividad de. gobierno mediante la coordinación de las energías y de los rp,edi{)s "a ella
d~~_~ados»; GULICK escribe que la administración «consiste en la
realización de objetivos. ya prefijados»; etc., etc. En todas estas definiciones se da por supuesto el interés que la administración pública tiene por la política, 10 que hace destacar la importancia de
esta materia para el estudio de la ciencia administrativa; pero análogo interés tienen la economía, la sociología, la psicosociología y
cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se
ocupe de los problemas de administración. Por esto la contribución
de otras materias tiene gran utilidad para la administración pública .
como objeto de estudio; ello no significa, sin embargo, que le falte
carácter de disciplina autónoma en la que se reflejan presupuestos e
ideales derivados de la función social asumida por las instituciones
administrativas públicas. Quien quisiese encontrar todos los _.e1eI!!~!ltQS.qu~. ~ºtpP~t;le,~.':ll,l. ~~~~() ge.la ~dministración. pública, que
es tanto como decir el contenido de la ciencia administrativa, podría seguir el índice del presente texto y las partes que 10 componen; en él están agrupados los problemas y los aspectos más sobre" salientes de la.actividad a<iInmistrativª ~P. J,usimnediatos'.refiejos con
~
~.ca.~
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1,I¡i/i la
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so.ci.. • .de
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p.. .•.,•o. • •insiítuciones
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e..nte o.. .•rburocr~ticas,
g a•.nuz.•a da.•.'•. . . .I O•.••s.los,
•.•. pr..•oproblemas
.blem" 's.. •. .•. de.. .•,. .de
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..ue.
. tura
l1ámicaa~mriiistrativa,·los·próbíe,Ír,Ía:s;· ~~·.s~a,.del
lí~a~o en la
J
adiñinls'tracrÓn:-Este es solamente uno de los distiiiiós' modos de presentar el contenido de la Ciencia de la Administración; y es, en cualquier caso, indicativo de la definición de administración pública, tal
/¡
¡
¡
cO~~~:~~~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . ptí~licos
3
SIMON, SMITHBURG y TROMPSON,
página 3.
Public Admini6tration, New York. 1950.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
29
constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia.
Pensamos que la Ciencia de la Administración es una ciencia aplicada
y debemos alegrarnos de que los estudios llevados a cabo hasta ahora en este sector hayan contribuido a la realización de fines inmediatos, como, por ejemplo, el aumento de la productividad, la mayor
eficacia de la actividad administrativa, etc.
Estudiar la administración pública, de acuerdo con 10 que las
escuelas tradicionales de pensamiento nos enseñan, significa formar,
investigar y traducir en hechos el fruto de la investigación y de la
abstracción científica. El campo de la administración púbica es muy
complejo: no podemos ni siquiera hoy día afirmar haber conseguido la síntesis-de los valores ínsitos en el hecho administrativo, es decir, de tener a nuestra disposición una serie de principios capaces de
darnos un esquema absolutamente válido en el plano lógico y metodológico. Sabemos que el estudio de esta materia se dirige a la investigaciÓn de una sistemática científica; sabemos que los instrumentos
que tenemos a nuestra disposición para dicho estudio son de naturaleza tan distinta que estimulan hacia la investigación de uno o más
métodos apropiados, así como al estudio de una metodología de la
investigación administrativa; sabemos que las escuelas y las instituciones necesarias a la difusión de tales estudios están aumentando
continuamente. Todo esto se hace en nombre de las exigencias de
formar los cuadros de la administración pública: es evidente que
aunque por vías indirectas existen por todas partes estos cursos de
adiestramiento, como son también evidentes los signos de una madurez creciente en esta materia desde la que los estudiosos pueden partir para una investigación más ordenada y constructiva.
Pero quizá es exagerado pensar que solo la necesidad inmediata
de formar elementos especializados, capaces de responder mejor a
las exigencias de la actividad administrativa de un Estado democrático, empuje hacia el estudio de la administración pública. Juzgamos
que ello es índice de una exigencia más profunda, más íntima: la
necesidad de revalorizar la función administrativa dentro de un conjunto de grandes afirmaciones tecnológicas, reconociéndole el papel
que le corresponde en la sociedad. Esto sirve para la administración en general; si a continuación nos referimos a la administración pública podemos aceptar como un hecho cierto la necesidad
que la sociedad siente de ser guiada y administrada por individuos
j
••
,-
30
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
responsables, por organismos cada vez más eficaces y sensibles, capaces de aplicar a la realidad el fruto de las conquistas obtenidas en
el campo político. La administración pública es responsable de algo
más que de la mera ejecución de un programa político; debe poder manifestar inventiva, dinamismo adecuado, para la continua interpretación de las necesidades públicas. La administración pública
es la depositaria del concepto ideal de bienestar colectivo, y su
función se manifiesta particularmente significativa en el momento
histórico que atravesamos, en el que al atenuarse o desaparecer algunos principios liberales aparece un creciente aumento de la acción
estatal.
Cuanto acabamos de decir no puede hacer más que convencernos cada vez más de la necesidad de estudiar el fenómeno administrativo de acuerdo con un método de análisis que permita individualizar el significado universal de la acción administrativa; todo esto
nos indica, además, la utilidad inmediata de tales estudios, destinados no solamente a aumentar el rendimiento y la eficacia administrativas en razón de una preparación más calificada de sus cuadros, sino también a revalorizar la misión del administrador público.
La Ciencia de la Administración no goza, desgraciadamente, de
la misma reputación en las distintas tradiciones científicas y culturales. Ello se debe, en parte, al predominio de alguna determinada
corriente de pensamiento, como tendremos ocasión de examinar
más adelante, y en parte se debe también a lo reciente de estos estudios. Sin embargo, la materia es vital y 10 demuestran las profundas
innovaciones que ha sufrido en los países donde el estudio de la
ciencia administrativa ha continuado desarrollándose. Por esta razón consideramos transitoria la fase que actualmente atraviesa esta
materia en los países que se obstinan en infravalorar la categoría y
rigor que indudablemente tienen ya; la sociedad contemporánea va
desarrollándose y transformándose con extrema rapidez; los avan1\ ces y cambios técnicos tienen un cierto sabor revolucionario, los de.seos colectivos de todos los países de la tierra se hacen cada vez más
\ idénticos, índice seguro de la universalidad de los problemas de la
\ administración pública. Sobre este presupuesto y sobre la fuerte
\necesidad que existe de formar personas especializadas, capaces de
tusar de manera racional los medios de la acción administrativa, se
I apoya la universalidad de la Ciencia de la Administración.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
31
El problema de la Ciencia de la Administración merece, por consiguiente, ser afrontado en el terreno científico, en el práctico, en la
actividad diaria de las oficinas públicas, y en ras aulas universitarias. El despertar que hoy día se nota en este campo de estudios es
presagio de optimismo,' ya que parece haber llegado el momento
de salir del estado de inercia que ha obstaculizado, y en parte obstaculiza aún, el reconocimiento general en torno al significado que
tal disciplina tiene dentro de las ciencias sociales en general.
Para los países de tradición jurídica el momento es particularmente propicio; tanto en Italia como en España, por ejemplo, se
advierte la necesidad de profundizar la investigación en los sectores
no jurídicos, como la sociología, la psicología, la antropología,
etcétera. Entre estas va comprendida la Ciencia de la Administración,
cuya enseñanza se ha reconocido más o menos directamente en algunas facultades. Pero como sucede a menudo cuando nos dedicamos con excesivo entusiasmo al examen de nuevos horizontes, existe el peligro de caer en fáciles entusiasmos, quizá más dañosos que
la indiferencia en la cual se han mantenido algunas disciplinas anteriormente. Esto no parece, sin embargo, amenazar la evolución de
los estudios latinos de Ciencia de la Administración, porque a pesar
de las resistencias que todavía se encuentran en algunos ambientes y
las reservas de otros, existe una condición objetiva reconocida por
todos: la renovación-bajo una luz enteramente nueva-de la Ciencia de la Administración. Se siente la necesidad de reformar el complejo aparato administrativo-para que respondarle IllaJ:lera IIlá.s~P9~z
y--ecoÍlótnica a las exigencias de la vida IllOC!~rná; ,se advlerté el imperatIvo'que fas lioertáoes políticas y soCialeS' llevan ~<msigo, ~__~..
diálogo siempre abierto entre ciudadanos y administraciones públicas,cllá.logo que la norma jurídica no siempre puede mantener vivo
y actual ;~e rec?noce. 1~ .necesida~ . de .tp.a.. ~speciali:la~i9Il y.formación. delfllil~l?narío'p1Íbíico para revalorizar los aspectos éticos de
al" servicio de la entera colectividad; se siente, en fin, la
urgenCiaae bllcermáselástlco, má.ssirnl'le, menos formal, el prq~
dírñiéntoluiministrativo sin descuidar.las garantías impuestas por la
normá jurídica.
El momento es, pues, propicio P!Y:ª..lJJlª_. vyelta a los estudios
adminístratívoa, Se trata, ahora, de fijar la orientación de tales estUdios:- de encontrar los presupuestos para una correlación arm6-
sü"obra'
32
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
mea entre los varios campos interesados en el fenómeno administrativo; de individuar, en suma, la dirección científica más apropiada para esta disciplina, en relación con la tradición cultural de cada
país.
3.
La Ciencia de la Administración en Europa
Este breve excursus histórico sobre los orígenes y sobre el desarrollo de la Ciencia de la Administración, tiene un carácter puramente orientativo para quien quiera estudiar la materia Los dos parágrafos siguientes están dedicados a exponer y resaltar los aspectos
más importantes de dos tradiciones de pensamiento-la europea y
la estadounidense-para que sea más fácil la comprensión del contenido del capítulo Il, donde se hablará de algunas de las escuelas
más interesantes para el estudio de la organización administrativa.
Las breves nociones que recogemos aquí son claramente insuficientes para llevar a cabo un minucioso y completo estudio histórico del pensamiento científico, tal y como se ha madurado a través
de los tiempos, en torno a la Ciencia de la Administración. En este
sentido, la materia requiere que cuanto antes se haga un análisis
histórico detallado como supuesto previo para el desarrollo científico de la disciplina 4. Este objetivo-muy difícil dada la fragmentariedad y la pluralidad de las fuentes-no podía realizarse en este libro, tanto porque habría requerido un abundante acopio de datos,
como porque hubiese sido necesaria una interpretación adecuada de
los mismos a la luz de las respectivas tradiciones culturales.
Las consideraciones que siguen, sin embargo, serán útiles 10
mismo para quien quiera profundizar en la investigación de los
precedentes europeos de esta disciplina que para quien quiera confrontar esta tradición con la norteamericana, en el i!!tento, digno
de alabanza, ~. d~:uhrir.Jél.~~stt:J:l.c.!~ .de .principios generales en
la materia .ade1l1~s .de . aspecto~~s,pecíficos (especialmente de carácter·téCIiic()), . . cuyavalideziapJjcabilidad a institucioIl~s . º~J?~ses
'" Ha tomado una primera iniciativa, al respecto, la "Revne Internationale
des Sciences Administratives", editada por el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas de Bruselas: el título con el que la revista 10 ha iniciado es
el de Historia de las Ciencias administrativas.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
33
distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar análoga
validez y aplicabilidad en otras partes.
Antes de la llegada del estado de derecho la C!~~':~(ld.e la Administración encuentra sus precursores en el movimiento de estudios
llamados cameralísticos, que subsistirá hasta que los profundos cambíos Introducidos en la sociedad por la Revolución francesa hagan
prevalecer los estudios jurídicos de la administración. Pero la observación peca de superficial, ya que si es verdad que la administración pública francesa recibe en el año 1800 el primer ordenamiento
administrativo mediante ley, y desde aquel momento la cameralística cesa de existir, esta no obstante sobrevive de hecho en los procedimientos administrativos, que gradualmente se transforman en los
reglamentos de autonomía,
La cameralística nace de las exigencias de la monarquía absoluta, la cual estimulará la elaboración de técnicas y de prácticas administrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la
conservación de su patrimonio. Científicos y estudiosos aportaron inmediatamente su contribución-si bien con fines estrictamente personales-para la formación de un cuerpo de instrucciones y normas
exclusivamente administrativas. Posteriormente estas normas constituirán el contenido de la ciencia cameralística, relacionada en todo
momento con el-estado patrimonial, y haci!!.Ja.mitad _del siglo XVIII
se afirmará (por obra de Von JUSTI, que llevará a las aulas uníversitarias prusianas la enseñanza de esta materia) que dichas normas no
sirven solo para la administración del soberano, sino también para el
dél" publiCo.
..
El movimiento _cameralístico-e-considerado entre los precursores deuna-Ciencia dé la Ac1n:litlÁstración-, presenta dos momentos
históricos distintos : el primero, en que sus técnicas servirán para
incrementar el poder del monarca a través de la administración de
las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma el
primer núcleo de normas internas de la administración pública, sobre las que el Derecho administrativo fundamentará no pocos de;
sus estudios. El estudio llevado a cabo por la cameralística, sin
embargo, se limita al examen concreto de la actividad de administración y de sus problemas técnicos; su contribución, no obstante,
será siempre útil y tendrá repercusiones favorables a 10 largo del
siglo XIX, tanto en relación con el nacimiento del Derecho admí-
t--/ ¡
34
EL CAMPO DE LA CIEN.CIA DE LA ADMIN.15TRACION.
nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administración
que se dirige hacia la cameralística, como la escuela que permite
estudiar algunas zonas de la actividad administrativa que no sería
posible hacer a través del análisis jurídico exclusivamente.
Será esta segunda manifestación de la ciencia administrativa
la que constituya el verdadero precedente histórico de la materia '
en Europa; padre de ella es ~.Qn STEIN~ que hacia la mitad del
siglo XIX establece las bases para la enseñanza de la Ciencia de la
Administración como disciplina autónoma. Pero es conveniente que
nos paremos un momento en la evolución del pensamiento administrativo europeo en el 1800 5.
Concuerda la opinión de los diversos autores vividos en aquella
época acerca de la existencia de un cuerpo de nociones relativas
a la administración pública, que constituyen una entidad lógica merecedora de ordenación científica. Esto no puede sorprender, ya
que constituye uno de los presupuestos fundamentales del surgir
del Estado moderno. En Francia, por ejemplo, BONNIN sostiene que
«cualquiera que puedan ser los sistemas de administración de los
diversos pueblos en relación a los sujetos y al objeto, la doctrina
administrativa se sustrae a los límites de tiempo y de lugar porque
es universal» 6. Este autor piensa que la administración es una ciencia integrada por elementos naturales y fundada en principios naturales y duraderos, 10 que constituye un primer paso hacia la introducción de la ciencia administrativa en los países latinos (la
cameralística, como ya se ha dicho, fue objeto de estudio en el
estado prusiano).
Otros después de BONNIN sostendrán la tesis de la unidad de
la ciencia administrativa, entendida como sistema científico y no
como mera agrupación de nociones y disciplinas técnicas particulares, y en este mismo país, hacia la mitad de 1800, LAFERRIERE 7
anuncia una separación entre ciencia administrativa-tal y como la
entendía BONNIN-y Derecho administrativo, atribuyendo a la primera tanto el aspecto normativo como el técnico de la administra;, Las consideraciones y los datos que Se exponen a continuación están tomados en su mayor parte del interesante ensayo de Georges LANGROD, Science
et ~nseignement de l' administration publique, publicado en la "Revue Internationale des Sciences Admínistratives", Bruselas, 1954, núm. 3.
: BONNIN, Principes d'Administration publique, 3.& ed., 1812.
1.AFERRIERB, M. F., Cours de Droit public et admJnistratíj, 5.& ed., 1860.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
35
ción pública (el Derecho administrativo, pues 10 entendía como una
parte de una disciplina más amplia), reduciendo este segundo término al estudio exclusivo de las relaciones jurídicas, que interesan
directamente a la administración pública.
Esta primera distinción entre estudio más general y propedéu- i
tico de los aspectos particulares y específicos de toda la materia
anuncia en Francia el acentuarse de la dicotomía entre las dos
disciplinas~" hecho que no redundará a favor de la Ciencia de la
Administración, confinada a examinar los aspectos técnicos de la
administración exclusivamente. El declinar de la materia, a favor
de la ciencia del Derecho administrativo, fue favorecida por la
introducción de la doctrina de Henri FAYOL y por la influencia
que las ideas de este último tendrán, a principios de nuestro siglo,
para el estudio de la administración pública. FAYOL, como se sabe,
carga el acento sobre el factor técnico en el arte del administrar y
olvida los otros factores que justifican y legitiman mejor la existencia de una ciencia admínistrativa. Queremos añadir que una de
las causas del desarrollo conseguido por el Derecho administrativo en los países europeos se encuentra precisamente en el carácterque el fayolismo atribuye a la función administrativa, preocupáÍid()se exclusivamente de factores que garanticen á la gestión
administrativa la eficacia de su trabajo. Este criterio 10 aplica también a las administraciones públicas, porque la actividad de estas
últimas es susceptible de un tecnicismo productivista al igual que
el de las empresas privadas. Evidentemente, estas ideas reducen
e incluso olvidan los valores más significativos que presiden la
actividad de la administración pública. Este constituye uno de
los motivos por el que la escuela francesa de estudios administrativos juzgó oportuno dirigirse al Derecho para salvaguardar los
ideales y los caracteres institucionales de la admínistración pública.
La situación permaneció así hasta el período que siguió inmediatamente al último conflicto mundial e influenció de manera decisiva el pensamiento administrativo de los otros países latinos.
El1 Alemania la evolución de los estudios administrativos. a lo
largo..~elsiglo XIX acusa la influencia del pensamient() filosófic~de
u¡-escuela .camerálística, aunque, como hemos ya observado, fue
concretamente en . este. paí~. donde ... nació UIla. se~~ .' CieI.lsia . de
la Administraci6ñ" de'. conterlla?~~sP~~~!~2·.~~Ci~~,=i~Je ·~tribuye
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36
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
en los estudios contemporáneos. La contribución de la cameralística, elevada a dignidad científica por Von JUSTI, por Von SONNENFELS y principalmente por WOLFF, anterior a ellos en la afirmación
de un estado servidor de la colectividad, es clara en el pensamiento
científico germano de todo el siglo XVIII y sirve para hacer comprender la esencia del fenómeno administrativo, como 10 demuestran
ampliamente los escritos de [acob MOSER y de otros. Sabemos que
dicha contribución es eminentemente técnica, dado que procede
de expertos de la administración. Influirá, sin embargo, especialmente en los estudios administrativos de Europa central y oriental y no en vano se juzga que tal influencia pueda haber facilitado
indirectamente la evolución de la ciencia administrativa en los países anglosajones, si bien en los estudios de las escuelas americanas
no parece haberse encontrado ninguna huella clara de este precedente histórico.
A lo largo de esta evolución que señala el comienzo de una
nueva era administrativa, el "p.~nsaIIliento germánico y austriaco se
consolidará en torno a una Ci~~ciad.e .la Administración, .concebida
como aquella disciplina que <e~t~dia la actuación práctica de la
idea<rilnclamentafdel Estado. Es en este clima en el que aparece
la obra fundamental de la ciencia administrativa europea de la
que es autor Lorenz von STEIN 8.
En ella se encuentra una introducción general de la materia
desde el punto de vista histórico, sus caracteres distintivos respecto del Derecho administrativo y sus tendencias e influencias derivadas de la cameralística y de la filosofía del estado de derecho.
La administración, vista así, es el órgano propulsor de la vida en
. comunidad, es una necesidad de carácter histórico y social. Von
.STEIN afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento
decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la incomprensión manifestadas en relación con esta disciplina y con
su contribución a la formación de los cuadros directivos de la
administración pública. Se ha querido, dice este autor, diluir este
cuerpo de nociones <eIld.!ye~sa~e§~cada una de lai<~iIllí.~s no
es capaz de proporcionar una. noción. g;eJJ.:ral de .la aCÜDJ!1!s,!fl:l~ión,
lo que provoca algunas conclusiones·poco favorables para la evolu• Lorenz von S1"F.IN, Die Verwaltungslehre. en 8 voIs., Stuttgart, 1866.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
37
cion de los estudios administrativos. Es necesario, añade, impedir
que la ciencia administrativa, fundada en el principio de la pertenencia de todos los aspectos del fenómeno administrativo a un
tronco común, quede relegada a un papel accesorio, tanto en la
enseñanza como en la práctica. La administración constituye un
todo orgánico y como tal debe ser estudiada: y en este sentido,
unidad de la materia significa unidad de los conceptos fundamentales de un Estado moderno.
La importancia de la obra de Van STEIN no puede percibirse
en toda su amplitud a través de estas pocas alusiones: sus ideas
se reflejan no solo en los estudios de algunos de sus contemporáneos, como el austriaco STERNEGG y el polaco GUMPLOWICZ, sino
también en otros del siglo siguiente, tanto en Alemania como en
otras partes. Cualquiera que sea el estado actual de los estudios administrativos en Europa, no podemos desconocer la contribución;
de las ideas y de la metodología de Van STEIN, a cuya obra recu-:
rren todavía hoy los estudiosos que procuran examinar el fenómeno administrativo, desde un punto de vista no exclusivamente
jurídico. Así se explica la vuelta hacia algunas de las ideas de
STEIN para reafirmar la importancia de la ciencia administrativa
en el campo de las ciencias sociales, aun reconociendo que la concepción del citado autor ha sido modificada notablemente a 10 largo
de estos años.
La escuela germana adquiere un significado particular en Italia, donde el siglo XIX registra un florecimiento muy intenso--y
exclusivo, si se compara con los otros países latinos-de los estudios de administración. De hecho, en la apertura de curso de la
Universidad de Bolonia, el 2 de diciembre de 1898, para la inauguración de la cátedra de Ciencia de la Administración, Luigi RAVA
hablará de la italianidad de la Ciencia de la Administración 9. RAVA
reivindica para Italia esta primacía, acogiéndose al pensamiento de
Giandomenico ROMAGNOSI l0; pero otros antes que RAVA se ocue Luigi RAVA, La scienza dell'amministrazione nelle sue origine iialiane e
nel suo piu recente sviluppo, Bolonia, 1898, cap. 11.
10
G. D. ROMAGNOSI, lstituzioni o principi [ondamentalt di diritto ammi:
nistrativo, Roma, 1809. Ya anteriormente ROMAGNOSI había advertido, en su
Introducción al Derecho público, los síntomas de una situación en que el Derecho administrativo amenazaba con eclipsar la Ciencia de la Administración;
en el discurso de apertura que pronunció en Milán, en 1809, para la cátedra
de "Alta legislación en relación con la Administración pública", habló de una
38
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
parán de difundir en las universidades la materia, inspirándose en
gran parte en los escritos de Von STEIN, que habían perdido la
importancia que tenían en su origen dentro del ambiente que los
había producido 11.
Dedica también una especial atención a la materia el fundador de la escuela italiana de Derecho público, Vittorio Emanuele
ORLANDO, que en sus escritos afirma el carácter de la ciencia administrativa y de su autonomía. ORLANDO parece especialmente preocupado por fijar los límites de tal materia, respecto al Derecho
administrativo, para evitar las confusiones e incertidumbres en su
enseñanza. Sobre estos mismos principios se mantiene la orientación de los autores italianos de la primera década de nuestro
siglo, que defienden la necesidad de un estudio del fenómeno administrativo 12.
Prescindiendo de otros datos históricos relativos a la evolución
del pensamien.to adIninistrativo europeo podemos afirmar que, a
pesar de'i~- eXistencia 'de precedentes históricos, la Ciencia dela
Administración pública irá desapareciendo gradualmente de la esceIla académica, dejando al Derecho administrativo o al Derecho
público en general la tarea de interesarse por los problemas de las
instituciones administrativas públicas. Las facultades de Derecho
se ocuparán de estimular los estudios jurídicos administrativos,
así en Francia como en Alemania, en Austria como en España y en
Italia. No es fácil encontrar las razones de la decadencia de la Ciencia
de la Administración, si no es por el defecto de origen que esta materia parece tener en la tradición europea, tanto por el acento técley fundamental y perpetua de la vida de los estados que "abre los horizontes
a la Ciencia de la Administración y define las funciones del Estado moderno"
(véase RAVA, op, cit.).
11
Cfr. Giovanni GIANQUINTO. Prelezioni al corso di scienza della Pubblica
A mministrasione, Florencia, 1876; Wautrin CAVAGNARI, Saggio sulla scienza
dell'amministrazione, Turin, 1882; Luigi MIRAGLIA, La scienza dell'amminis:
trazione e il diritto amministrativo (en "Atti della Regia Accademia di Scienze
rnorali e politiche", Nápoles, 1883, 17, págs. 1-38); Dornenico GIURA, Introduzione allo studio del1a scienza dell'amministrazione, Bolonia, 1895; C. F. FERRARIS, Saggio statistico e Scienza dell'amministrazione, Turin, 1880; Attilio
BRUNIALTI, La scienza della Pubblica Amministrazione, Turin, 1897.
12
Cfr. V. E. ORLANDO, Diritto amministrativo e scienza dell'amministrazi.one ~en "Archiv~o Giuridíco", 28, pág. 5 Y sigs.); Principi di diritto ammintstrativo, Florencia, 1915; U. BORSI L'unita didattica del diritto amministrativo e della scienza dell'amministrazio~e, Nápoles 1906' L. MEUCCI lnstituzioni
di diritto amministrativo, Turin, 1909' A. PIms'UTTI Principi fondamentali dt
'
scienza deTfamministrazione, Milán, 19'10.
-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
39
meo-práctico conferido a dichos estudios, cuanto por la influencia
abstracta de la filosofía idealista en su concepción política y sociaL
Es un hecho claro que, al predominar el interés por la legalidad de
la acción administrativa, el estudio se ha concentrado, más o menos,
exclusivamente sobre' el análisis jurídico del fenómeno, a pesar
de que al mismo tiempo la revolución industrial, el maquinismo y
el tecnicismo, el progreso en general imprimido a la sociedad por
la organización científica del trabajo estimulase los estudios administrativos no jurídicos. Debemos a esta situación particular de
aislamiento de los estudios administrativos europeos algunas manifestaciones patológicas muy significativas en los sistemas de administración pública europeos; pero se debe reconocer también que
de esta situación, en la que aparece con' toda claridad el atraso
de los métodos y de los sistemas en las instituciones públicas, se
ha derivado una exigencia de renovación, un deseo de volver a los
estudios no jurídicos de la administración, abriendo así el camino
a una Ciencia de la Administración completamente renovada en sus
objetivos últimos, en sus presupuestos ideales y en sus fines inmediatos. De todo esto se hablará más ampliamente en la parte V
de este texto, a propósito de la enseñanza de la administración y
de sus problemas.
La creación en Bruselas (Bélgica) del Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas, el año 1915, no cambiará la dirección
del pensamiento administrativo europeo. El Instituto se creó por
estudiosos del Derecho administrativo, que recalcaron, por tanto, el
interés predominante de las escuelas administrativas europeas. Fue
solo hacia 1930 cuando el Instituto tomó en consideración los llamados aspectos no jurídicos de la administración pública; pero todavía hoy la organización manifiesta un interés predominante por
el Derecho administrativo y el Derecho público en general.
En conclusión, la administración pública se ha considerado en
Europa más como un medio para la realización de fines de justic~\l~ !:()ID().centJ:0motor de una sociedad políticamente organizada,
más en funCión de las leyes existentes que como jnstitu<:i~n social
qlle concurre de manera imp<>~te a fol1Ilar ,el conteni~()g~ las leY!~.9.~:J~j~c;uta. Ahora bien, .§!.Jª~ . l:lºm!!1i~t:{ac!§!1.,p~~l;ic~.~~~on­
s~~l:l~.~9mQ ...1Ul,~Qm.R!~i€?,4~ . ~.~g~~º~ .. ej~<;JJtQ[~~.~4~,.,1?~<:>'~l:lID~S
y--""~'_""""'-'í""'''~'''''''''~'''_>':''''¿~'''''~''';'~'_i'''':>'''''''''~-'~':''-''"''''<_'.,.,,"
si la mayor preocupación
del estudioso
consiste en la fon;taAe la
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40
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
acción administrativa y en sus consecuencias jurídicas, gran parte
del sentido intrínseco de la administración se pierde inevitablemente.
Quizá esto ha determinado que se formen una serie de prejuicios comunes en todos los países europeos, como, por ejemplo, la
desconfianza hacia todo 10 que sea actividad del gobierno. Bastaría
citar, tomando como ejemplo Italia, las polémicas que han surgido
recientemente ante la creación del Ministerio de las Participaciones Estatales, así como del procedimiento adoptado por este departamento para intentar incorporar empresas que trabajan en el
sector privado, mediante su absorción por parte de empresas con
capital estatal, como el C. 1. R., el I. R. L, etc. Esta desconfianza
no se deriva solamente de las concepciones políticas contrarias respecto a la intervención estatal en la economía, sino que es más bien
consecuencia de las características negativas que ha asumido la
burocracia, burocracia que a menudo y equivocadamente se ha
juzgado que no es adecuada e idónea para producir riqueza y progreso.
4.
La Ciencia de la Administración en los Estados Unidos
de América
La evolución del pensamiento administrativo estadounidense
presenta características de gran interés, tanto por la abundancia
de su doctrina y la originalidad de las concepciones que. ha ido
formando a través de los tiempos como por la constante comprobación. de los resultados obtenidos a través de la Iñvesrl.gación
aplicada.
Se ha afirmado por algunos que los estudios administrativos,
dada su estrecha relación con la ciencia política estadounidense (sobre todo en el plano didáctico y académico), han surgido en los
Estados Unidos al mismo tiempo que se ha formado el estado federal. De hecho, lfAMILTON, en 1788, publicó en la revista «Federalist Papers» algunas ideas que posteriormente han constituido objeto de atento estudio y principio de una tradición netamente opues1 ta a la de los seguidores de JEFFERSON; en este escrito, HAMILTON
expone las líneas fundamentales en tomo a una tesis
administrativa
-----.
. · _.. .·._"'_,r,_.
...-~''''
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
41
centralizada, activa y sistemáticamente organizada, demostrando la
posibilidad de una convivencia pacífica entre el ideal de la democracia republicana y las exigencias de una administración a la que
concierne la dirección de la cosa pública 13. Estas ideas imperarán
en la administración americana de la primera parte del siglo XIX para
resucitar con nuevo vigor al comienzo de este siglo.
Sin embargo, la ciencia administrativa estadounidense como
disciplina autónoma deberá esperar hasta el fin de 1800 para iniciar
su ascenso en el plano académico. Será un representante de la ciencia política, Woodrow WILSON, que en su célebre ensayo The
Study of Administration, publicado en 1887 en el número 2 de la
revista «Political Sciencie Quaterly», dirá en esencia que el administrador no nace, sino que se hace; que es indispensable buscar principios sólidos y duraderos de administración para terminar con la
improvisación y el empirismo. WILSON dirá también que política y
adiiiil11stración son dos manifestaciones distintas de la política y reconocerá además las necesidades comunes entre administración
pública y privada en nombre de la eficacia.
Nos encontramos en los albores de _.la ...•.ciencia
administrativa
_, .•
americana, aquella en la que a los políticos .y a los constitucionalistasde la época de HAMILTON y ]EFFERSON siguen los técnicos, los
btífótIéitas y losestudíosos aislados para formar lo que se ha llamado
la época clasica de .10s. estudios . de. !i<:1p:llnistración. Contemporáneo
de'VILsoN es Frank ]. GOODNOW 14, pionero de los más conocidos
en la materia, al que se debe la primera concepción sistemática de
un estudio comparado de la Ciencia de la Administración y del Derecho administrativo. GOODNOW refuerza la dicotomía entre política y
administración ya anunciada por WILSON, y fundamenta la eficacia
de la acción administrativa en un sano control social. De aquí la necesidad de racionalizar al máximo la actividad de la administración
pública, sustrayéndola al puro sentido común y a los peligros (para
la··cofec:ttvidá.d) ·cle un crecimi.ento desmedido de los derechos (natur~~~cl~!itlcliY~d.uo. GOODNOW es un jurista, pero ello no evitará que
afirme que los grandes problemas del Derecho público moderno son
,
,,,..
,
l3
Leonard D. WHITE (en su edición italiana), Introduzione allo studio
della Pubblica Amministrazione, Milán, Comunitá, 1959; Dwight WALDO, The
Administrative State, New York, 1947.
16
Frank J. GOODNOW, Polities and Administration, New York, 1900.
42
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
esencialmente problemas de administración, Por ello se le considera
uno de los padres de la ciencia administrativa estadounidense junto
con WILSON, con el cual afirma la necesidad de estudiar las fuentes tradicionales europeas para adaptar un sistema de pensamiento
más maduro a los sanos brotes para una sociedad en formación como
es la americana.
Otro estudioso muy conocido y mucho más relacionado con el
campo que nos interesa es William F. WILLOUGHBY, algo posterior
a los dos autores que acabamos de citar. Su contribución es más
constructiva para nuestra disciplina como objeto de enseñanza. Escribe en 1927 uno de los primeros textos de Ciencia de la Administración-el primero, cronológicamente, corresponde a Leonard WHITE 15_, en el que recogerá las ideas de WILSON y GOODNOW, tanto
cuando se ocupa de las relaciones entre función legislativa y función
ejecutiva, como cuando habla de un poder administrativo distinto
del ejecutivo como consecuencia de la distinción entre política y
administración 16. Como GOODNOW, WILLOUGHBY no tiene dudas
acerca de la dignidad científica de la materia, siempre que se la
estudie con metodología y actitud científica.
La evolución del pensamiento administrativo norteamericano es,
pues, muy diversa de la europea, y no es fácil resumir las numerosísimas corrientes y escuelas de pensamiento que se formarán a 10
largo de los primeros cincuenta años de este siglo. Algunas de las
manifestaciones más significativas de tales estudios las trataremos
en el capítulo II de este libro, como, por ejemplo, la influencia de la
. organización científica del trabajo y del campo de-los negocios privados en general sobre las instituciones públicas, llL<:9rriente de estudios socio-psicológicos y otras. Es evidente el diferente origen de
estos estudios respecto de la tradición europea, ya que los primeros
que se ocupan seriamente de esta materia en los Estados Unidos
no son solo juristas o profesores universitarios de ciencias políticas,
sino también técnicos y administradores de la cosa pública.
La época contemporánea deberá-gracias al trabajo de una serie de entusiastas cultivadores de la ciencia administrativa-e-ir
15
Leonard WHlTE, lntroduction to the study o/ Public AdministrQl.ion.
New York, 1920.
.
•
16
William F. WlLLOUOHBY, Principies o/ Public Administration, Wash.
mgton, 1927.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
43
apartando y borrando gradualmente de la opinión pública americana aquel sentido de desconfianza hacia las instituciones administrativas del gobierno (una desconfianza que es muy distinta de la
aludida en el parágrafo precedente, respecto a algunos de los países
europeos). Losprimeros colonizadores de aquella tierra, que posteriormente constituyó la Confederación americana, los llamados pilgrims, huían, de hecho, de la tiranía que padecían en sus países eut:.0peos., CO~~~~Yl!ron,. ~!leste sentido, el terror del poder en una sola
mano de -Una época ya totalmente superada y transmitieron estos
sentimientos a sus sucesores. Lª..máxíma uuronomía local, la resistencia activa a cualquier intento de injerencia por parte de
los poderes públicos en la esfera de las libertades individuales,
ciega confianza en la iniciativa privada en un país rico y poco aprovechado que permitía la acumulación de inmensas riquezas y de un
fácil bienestar colectivo, etc., estos y tantos otros factores harán difícil el camino de la ciencia administrativa americana hacia una
popularidad y un reconocimiento pleno del valor de los esfuerzos
hechos por sus cultivadores. Para 'que la opinión pública estadounidense llegue a reconocer el significado social de las instituciones administrativas públicas, será necesario esperar a la gran crisis económica de 1929 y al New Deal, de Roosewelt.
Entre los intentos más importantes de actuación concreta del
pensamiento administrativo de la época clásica americana se encuentra, en 1883, la institución de la Civil Service Commission, encargada de la reforma del empleo público, y la de la Interstate Commerce Commission, en 1887, que señala el ingreso oficial de los poderes
públicos en la economía del país. Es importante notar que la institución de dichos organismos independientes a nivel federal y las funciones a ellos atribuidas (comprendidas incluso algunas funciones
legislativas y jurisdiccionales), serán el índice de una tendencia a reformar la misma estructura de la administración pública estadounidense. En cuanto a la Civil Service Commission, de la que se hablará
más ampliamente en la parte de este libro dedicada al empleo
blico, el motivo dominante de su creación se encuentra en la necesidad de combatir el sistema tradicional de formación de los cuadcos
administrativos por los partidos políticos (en 'aquel entonces no existía una carrera administrativa, sino que se cubrían los puestos de
las oficinas públicas por medio de spoils, con 10 que los funcionarios
I
44
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
de los órganos estatales y federales cambiaban al cambiar el gobierno respectivo).
Durante el período siguiente, el interés de la sociedad estadounidense hacia los problemas de administración se presenta más claro,
pero continúa relegándolo a ciertos aspectos concretos, como si a
la opinión pública le bastara únicamente con la solución de problemas accesorios e inmediatos y no existiera necesidad de afrontar
en su conjunto toda la problemática administrativa. Es obvio que
los movimientos de esta época se traducen en tendencias o corrientes
más amplias, las únicas capaces de alcanzar un esquema sintético y
general de la evolución del pensamiento administrativo en los Estados Unidos.
Una primera corriente es la que corresponde a la doctrina del
progreso, es decir, a aquella que cree sinceramente que este garantiza el desarrollo natural de las instituciones y de los ideales de una
sociedad. Esta tendencia, tan viva en la sociedad americana, permitirá confiar en la función técnica del sistema administrativo, sea para
promover las condiciones necesarias para una mayor eficacia en la
educación democrática de los ciudadanos mediante la participación
activa en la organización social; para la formación de administradores expertos y calificados, capaces de traducir diariamente los ideales democráticos de la sociedad, o bien para promover el diálogo
entre administración y ciudadano, para una colaboración cada vez
más intensa hacia el fin común; o incluso para una continua renovación de las instituciones públicas, que serán adecuadas y eficaces
solo en la medida en que poseen instrumentos de investigación idóneos para adaptar constantemente la acción administrativa a las necesidades de una sociedad en continua evolución.
Dentro de esta tendencia progresista podemos encontrar el movimiento de estudios que se conoce bajo el nombre de «Research
movement», Contra la mala administración, la ineficacia y la corrupción política en las administraciones locales, en respuesta a otra corriente que como la progresista constituye una de las características
de la evolución.de estos estudios-la corriente reformadora-surge
en Nueva York-a iniciativa de los particulares y con el propósito
de estudiar científicamente las actividades de la administración loeal y alcanzar así la formulación de recomendaciones y sugerenciasel primer Bureau of Municipal Research (1906). Durante sus pri~,
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
45
meros años de vida, esta asociación lleva a cabo muchos proyectos
de investigación, dedicados al principio exclusivamente a la ciudad
de Nueva York, pero rápidamente se hace un centro de gran influencia para todas las administraciones locales. Posteriormente, a petición de grupos de ciudadanos de otras importantes localidades urbanas, el Bureau se amplía y constituye otras oficinas de investigación administrativa, de tal forma que las ciudades más importantes
de los Estados Unidos dispondrán hacia 1920 de centros de investigación administrativa, financiados en su mayor parte por el
capital privado. Cerca de diez años después de su constitución, el Bureau de Nueva York será llamado a realizar estudios en la organización de la a~!g~~t~a~!ºn estatal, iniciando así un nuevo moví- "..V
miento de estudios y reformas a este nivel. Así también, el centro
de investigación de Ñuevá Yoi"lféóme:n:zará'en1909'el primer curso de formación para funcionarios de la administración municipal
y para aspirantes a la misma carrera.
La segunda corriente, la del movimiento de reforma, se inserta en la doctrina del progreso para actuar concretamente alguno de
sus supuestos. El punto fundamental para los reformistas es la adaptación de la estructura administrativa norteamericana a las exigencias de una democracia, a través de los adelantos técnicos de la época
moderna. Las ideas reformadoras se expresan tanto en el campo de
los servicios públicos (recurriendo a los postulados de la organización administrativa privada), como en el campo del empleo público
(para conseguir que este último tenga una mayor profesionalidad)
y como en el plano de las estructuras administrativas, locales, estatales y federales. La impronta que tal corriente reformista dejará en
los estudios de administración pública es muy significativa, pero se
confunde con otras corrientes más amplias y con los frutos de estas.
En este sentido se encuentra también el movimiento científico
taylorista y la tendencia a aplicar ideas concebidas originalmente
para la gestión de los asuntos privados a la administración pública estadounidense. Las perspectivas que del movimiento taylorista se
derivarán para los estudios de la Ciencia de la Administración son
infinitas y no faltarán autorizados exponentes, como Frederick CLEVELAD., Ihon PFIFFNER y William MOSHER, por citar solo algunos,
que se declararan defensores de la filosofía taylorista oportuamente
ampliada y adaptada a las finalidades de la administración pública.
•
46
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
De hecho, no se puede olvidar que la organización científica del trabajo permanece como una escuela aparte y no se relaciona para nada
con el carácter específico de la metodología y de los principios de la
Ciencia de la Administración pública. Será durante este período cuando se establezcan los conceptos fundamentales para la ciencia administrativa, como el principio de unidad de mando, de esfera de control, de funciones operativas y funciones auxiliares, de especialización
funcional, de autoridad, etc. Pero, sobre todo; será bajo la Influencia
de los estudios tayloristas cuando la actividad de organización y
métodos para la investigación dentro de la organización administrativa estadounidense se afirmará en toda su importancia.
A estas escuelas, ciertamente numerosas, que se enriquecen con
la aportación de la psicología y de la sociología en el intento de alcanzar una visión de conjunto del fenómeno administrativo, no les
falta cierto sabor excesivamente dogmático, que rápidamente suscitará la reacción contraria. Los principios de la Ciencia de la Admínistración, acuñados bajo la influencia del pensamiento taylorista,
serán estudiados críticamente en una época más cercana a nosotros
(y particularmente después de la segunda guerra mundial) por nuevas corrientes, cuyos representantes son, entre otros, Chester BARNARD Y Herbert SIMON.
Resulta imposible resumir todas las orientaciones de la doctrina estadounidense de la Ciencia de la Administración. El examen que
hacemos de algunas de las escuelas en el capítulo siguiente nos ofrecerá la oportunidad de citar algunos de los escritores más autorizados del pensamiento administrativo norteamericano, cuya vitalidad
es un hecho de gran importancia para el estudioso europeo de los
problemas de la administración, dada la abundancia de ideas que
presenta desde un punto de vista que no encuentra parecido, por
ejemplo, con el pensamiento administrativo británico 11. Esta es la
razón principal de insertar en el presente capítulo algunas breves
indicaciones sobre la evolución de los estudios de administración en
los Estados Unidos 18, insuficientes naturalmente para dar una vi17
En Inglaterra, la ciencia de la Administración sigue de cerca a la problematica de .los países europeos, aun cuando se diferencia respecto al contemd? .y a la fl~alida~. ~ contribución principal de las escuelas británicas es la
lo que es lo mismo los aspectos
actividad de organización y métodos",
técnicos de la función administrativa.
'
11
Para una completa y exhaustiva visión del pensamiento administrativo
°
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
47
sión completa de su historia, pero indispensable para quien quiera
adentrarse en las restantes partes del libro.
Resumiendo, y a modo de conclusión, podríamos añadir algunas
observaciones generales sobre la marcha de los estudios administrativos norteamericanos, con el fin de relacionarlos con el pensamiento
europeo en este campo.
En primer lugar, es necesario hacer notar que en los Estados
Unidos el interés de estudiar la administración pública va de abajo
hacia arriba, esto es, de la administración local a la estatal y a la federal. La consideración es de gran importancia para quien quiera
conocer los factores que influencian en mayor medida el sistema de
pensamiento estadounidense; yw,cJ1Q§. conceptos elaborados por la
teoría y la práctica administrativa se encuentran influidos. por este
otigen local y subsiste todavía viva la distinción entre lostres tipos
de adminlstraclónpúbltca, si bien la mayor parte de las escuelas
americanas tiende hacia una unificación de los conceptos fundamentales de la ciencia administrativa.
Es también importante resaltar que una gran parte de los promotores y estudiosos de la Ciencia de la Administraci6n en los Estados Unidos proviene o ha podido adquirir su propia experiencia
en el campo de la administración local, y es interesante poner de relieve cómo uno de los estudios' más conocidos en la ciencia administrativa americana, el que se contiene en el Informe de la Comisión
de Estudios de Dirección Administrativa del Gobierno Federal (el
llamado «Brown1ow Report», entregado en 1937 al presidente Roosewelr, que había constituído dicha Comisi6n el año anterior), se redactase y llevase a cabo por miembros cuya experiencia se había
formado especialmente en la administración local; de hecho, uno de
los componentes era el director del New York Bureau of P. A.
Y otro había sido administrador comunal; solamente el tercero era
un profesor de Ciencias políticas en la Universidad de Chicago. Esto
es muy significativo, dado que, para estudiar los problemas relacionados con la administración federal y obtener una serie de sugerencias y consejos para la reforma, fue necesario recurrir a la ex-
estadounidense véase: Georges UNOROD, La science et l' enseignement de l' Administration Publique aux Btats-Unis, París, 1954, ed. Colino Se ha hecho
referencia a este trabajo en varias ocasiones a lo largo del presente parágrafo.
48
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
periencia de personas que habían realizado gran parte de su actividad en el campo de la administración local.
Otra observación de carácter general que respecta al desarrollo de los estudios en U. S. A., refleja el particular significado atribuido a la estructura administrativa; la materia tratada en los bureau locales se refería sobre todo a problemas de estructura, y una
de las aportaciones más significativas de este movimiento a la reorganización de las administraciones locales está representada por el
sistema de city-management, en el cual se adivinan las premisas
para conseguir una función administrativa duradera en los municipios, distinta de la función política ejercida por el Alcalde y por el
Consejo municipal. Resulta superfluo añadir que la figura del citymanager o director administrativo se ha hecho muy popular e-n la administración local estadounidense.
Otra observación que queremos hacer respecto al carácter de los
estudios de administración norteamericanos es su continua referencia a la actividad de investigación, para demostrar que toda idea y
toda consideración de orden teórico de la función administrativa
debe encontrar el respaldo de la investigación aplicada. Es esta una
característica del ambiente administrativo americano, que consiste en
creer firmemente en los valores de la ciencia y en la aptitud científica en todos los problemas, de orden material y social, que interesan
a una colectividad organizada. El movimiento de estudios dela administración pública estará incrementado por las abundantes iniciativas públicas y privadas emprendidas en el campo de la investigación científica 19. A este propósito, conviene hacer notar que los
frutos de esta actividad de investigación no pretenden-al menos
en principio-afrontar el problema de una teoría general de la administración, sino que se limitan a responder a problemas específicos,
a sugerencias, a adaptaciones y a correcciones del sistema existente.
Siguiendo esta línea, algunos estudiosos subrayarán como un aspecto
significativo de tal actividad de investigación, la que se lleva a cabo
[por grupos, conservando las exigencias del análisis y de la síntesis
al mismo tiempo: es la tesis del team-work.
Una última consideración la provoca el carácter pragmát,ico de
lt
Véase, a este respecto, el artículo de Frederick C. MasHER, Ricerca
scientijica e scienza amministratlva, en la revista "La Scienza e la Teenica
dell'Organizzazione ecc,", afio V, mimo l. 1958.
.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
49
las escuelas norteamericanas de administración pública. Desde el
principio, los estudiosos de problemas administrativos se han inspirado en el ideal del buen gobierno, tanto por su buena fe y su confianza en la doctrina del progreso como por la extendida actitud
hacia un realismo sano y constructivo. Esto, sin embargo, no ha hecho desaparecer la serie de valores y de ideales insertos en el fenómeno administrativo, sino que ha retardado solamente la construcción de una teoría científica de la administración. En este sentido
se conserva la creencia en todas las escuelas de Ciencia de la Administración americanas de que la buena administración es esencial a una
democracia activa, así como esta última es esencial a una vida social
sana, para demostrar la sinceridad de una fe-no sofisticada y quizá privada de tan pomposas como vacías manifestaciones doctrinarias-en la ética administrativa.
***
Por caInillos distintos, y a través de cOJlcepc:iones_~ªreIl~sms:,me \
diversas, el 'movimiento de pensamiento en la evolución d~ la cien- \:
Cía administrativa en todo el mundo determina necesidades.comu- J
nes. Por todas partes se siente la necesi<Iadde~h'~er'-~ásr~ciona1, 1,.
~s eficaz, más adecuada a las exigencias colectivas la acción admi- y
nistrativa; por todas partes se reconoce la necesidad de formar los
cuadros administrativos, con vistas a una mayor y más calificada
profesionalidad de los funcionarios públicos; por todas partes se
reconoce la necesidad de estudiar la Ciencia de la Administración,
superando las limitadas miras del siglo pasado, y limpiar el campo
de todos los prejuicios de orden dogmático y tradicional. Si en Europa los estudios jurídicos pueden haber obstaculizado y viciado en
parte los estudios administrativos, en los Estados Unidos es el pragmatismo el que puede haber exagerado la visión empírica del fenómeno. He aquí por qué, inmediatamente después de la guerra, la
crítica se ha hecho cada vez más intensa y la necesidad de un acercamiento entre la tradición europea y la norteamericana se hace por
ambas partes evidente por la utilidad recíproca que puede derivarse
de ello. La experiencia adquirida por las escuelas estadounidenses y
británicas, especialmente en el plano de la investigación y de la enseñanza, favorece el desarrollo de la Ciencia de la Administración no
4
50
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
solamente en los países que como España, Francia, Italia, Alemania, etc., poseen una tradición muy consolidada en la materia, sino
que facilita, además, la difusión de ideas importantes para el porvenir de las instituciones democráticas y la estabilidad de éstas en
los países más jóvenes, donde las recientes transformaciones de su
estructura política y social imponen recurrir a la experiencia administrativa de los países más desarrollados. He aquí dónde se encuentra la razón que explica la gran influencia de los programas de asistencia técnica de las Naciones Unidas, estimulando el desarrollo
de los estudios administrativos en los países subdesarrollados. Pero
ello obliga además, a aquellos países que no entran en esta categoría, a trabajar en común hacia una ordenación de toda la materia,
para confrontar los sistemas recíprocos y las experiencias realizadas
a través de años de estudios, con el fin de extraer el significado universal de la función administrativa.
CAPITULO II
CONCEPCIONES Y ESCUELAS DE PENSAMIENTO
DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
SUMARIO:
1. Introducción.-2. La concepción [urfdlca-e3. La concepción productivista.-4. La concepción burocrática.-5. La concepción política.-6. La concepción psicosociológica.-7. Conclusiones: la concepción finalista.
l.
Introducción
El mejor modo para adentrarse, en el estudio de la ciencia administrativa es, a nuestro parecer, el de estudiar los caminos trazados por las escuelas de pensamiento más importantes que han considerado, más o menos directamente, el fenómeno administrativo.
Las concepciones de que hablaremos aquí proporcionan una
premisa necesaria para lo que trataremos sucesivamente en este
libro. Será, por consiguiente, posible concretar con mayor facilidad
los prejuicios que permanecen todavía en los estudiosos de la materia. Será, además, posible efectuar la necesaria comparación entre
estas ideologías, escogidas entre las más acreditadas en la doctrina,
para una valoración objetiva de los resultados a que han llegado,
tanto en el aspecto teórico como en el práctico. De otro lado, aun
dejando aparte estas razones, es necesario, por la misma naturaleza
y fines que pretendemos dar a este libro, que se lleve a cabo una
comparación de este tipo, aunque tenga un carácter predominantemente histórico, y por ello insuficiente desde un punto de vista
crítico-sistemático.
No obstante, quizá sea útil anticipar una consideración de carácter general; esto es, que la esencia de lo que se busca y el tipo
de valores que se intenta imprimir en el fenómeno objeto de estudio,
están determinados por el modo de examinar una cierta cosa, por
la perspectiva desde la que cada uno se encuentra. Ahora bien, la
52
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
exposición que vamos a hacer de las escuelas tradicionales del pensamiento administrativo intenta-naturalmente con carácter limitado-aquella síntesis del pensamiento humano que tiene el nombre de sociología del conocimiento. De esta última, de hecho, se
deriva una premisa muy importante para nuestro estudio, esto es,
que la naturaleza del conocimiento que una persona tiene de un
fenómeno dado depende no solamente del carácter de éste, sino
en mayor medida del punto de vista o, más exactamente, del esquema conceptual que el observador del fenómeno posee en el momento en que inicia su análisis. Naturalmente, este esquema se basa
sobre los valores, sobre los conceptos proporcionados al individuo
por la cultura y por la sociedad en la que se ha desarrollado, a través del sistema de educación y de la experiencia personal. Esto explica por qué personas que pertenecen a un mundo cultural diverso
encuentren en un mismo objeto examinado características distintas entre sí.
La premisa que acabamos de establecer es válida tanto cuando
se examina un objeto de la realidad física que existe en torno nuestro, como cuando se estudian instituciones sociales o se emplean
conceptos y esquemas mentales abstractos; por ejemplo, un arado
o un aparato de televisión, una oficina gubernativa o una familia, la
idea de la inmortalidad o el concepto de la democracia política pueden, pues, encontrar diversas características en la mente de los individuos de acuerdo con los significados y valores de sus respectivas
culturas. La anécdota que exponemos a continuación constituye un
ejemplo elocuente, aunque banal, de las diferencias existentes entre
individuo e individuo, entre pueblo y pueblo, 10 que nos obliga a
poner remedio a tanta confusión de lenguas y de conceptos y a
asumir una actitud favorable hacia las concepciones distintas de las
propias.
Cierto día, un profesor ponía de relieve a un alumno suyo los
límites impuestos al hombre por la cultura en la Que vive inmerso.
Hizo caer una pelota de goma en un pequeño recipiente de agua y
pidió al alumno que le describiese lo que veía. Este contestó que
la pelota de goma «flotaba en el agua», lo que-al menos en nuestro idioma-eonstituye una descripción precisa del fenómeno. Pero
el profesor replicó que la pelota «no hacía nada», que el objeto en
sí no realizaba ninguna acción propia, contrariamente a lo que po-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
53
dría pensarse de la afirmación del alumno. De hecho, la pelota no
tenía ninguna posibilidad de hacer algo, sino que simplemente estaba sostenida por el agua que estaba debajo, que impedía a la fuerza
de gravedad hundirla. La pelota se encontraba, pues, en un estado
de equilibrio. El mismo profesor hizo notar entonces que en algunas civilizaciones el lenguaje usado permitía una descripción semejante del fenómeno que acabamos de describir, constituyendo este
el modo en que el fenómeno aparecía ante los componentes de
aquellas comunidades sociales. Pero el alumno replicó, asegurando
que su descripción también era correcta; desde su punto de vista
(que es tanto como decir de su cultura) existía un modo de ver
aquel fenómeno, esto es, que la pelota (sujeto) flotaba (predicado) en
el agua (complemento). En otra cultura esta relación de sujeto-verbopredicado puede faltar, como sucede de hecho en algunas lenguas
afro-asiáticas; ello porque la expresión a través de la palabra de un
cierto fenómeno refleja un diverso esquema conceptual.
Existen, pues, profundas diferencias (de la misma forma que son
profundas las identidades a veces) entre cultura y cultura, pero los
puntos de vista pueden ser distintos dentro de una misma cultura,
de una misma civilización, de un mismo campo de estudios. Con
demasiada frecuencia se valoran con escasa objetividad las conclusiones a que otros han llegado en un campo que nos es conocido,
simplemente por haber despreciado las premisas conceptuales de
las que se deriva tal resultado.
Supongamos, de hecho, que encargamos el estudio de un determinado organismo administrativo y de sus actividades a tres personas con diversa experiencia profesional; por ejemplo, un economista, un psicólogo industrial y un abogado. Pues bien, estos indídividuos llegarán a resultados distintos entre sí aunque estudien el
mismo fenómeno. Sus conclusiones resultarán muy poco parecidas,
hasta el punto de hacer casi irreconocible el objeto común de estudio. Cada uno de ellos estudiará al organismo administrativo a
través de conceptos y términos propios de su respectivo campo profesional. Sin embargo, a pesar de la diversidad de los resultados, el
estudio de cada uno puede resultar totalmente correcto e indiscutible, considerado desde su punto de vista, y los resultados alcanzados por los tres expertos a través de caminos distintos pueden
ser muy útiles para un conocimiento sintético del fenómeno. De
-_
..
_,.".~«.
54
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
hecho, si los tres informes pudiesen, por una mágica virtud) fusionarse de forma que constituyesen uno solo, es muy posible que se
adquiriese un conocimiento más completo y profundo del fenómeno.
Pero no basta lógicamente esta hipotética y mágica intervención para
adquirir la verdad del fenómeno en cuestión.
También en nuestra materia es lógico encontrar la existencia de
muchas perspectivas, a través de las cuales la administración pública
ha sido y es estudiada. Ello no significa que los diversos puntos de
vista deban ser necesariamente opuestos entre sí; al contrario, 10
que intentaremos en este capítulo es acercar entre sí las distintas
direcciones de pensamiento, con la pretensión-quizá excesivamente
ambiciosa desde el punto de vista científico, pero muy útil desde el
didáctico--de alcanzar una única dirección.
Históricamente aparece bastante claro que la materia de la administración en general, y de la pública en particular, ha pasado por
distintas fases de pensamiento, diversas entre sí y con perspectivas distintas.
En un sentido más amplio, estas diversas fases del estudio de
la administración reflejan el curso de la historia del propio pensamiento humano. Es un hecho cierto el que la existencia de corrientes de pensamiento diversas entre sí es común en muchos
fenómenos sociales, esto es, se encuentran en muchos campos del saber humano y terminan por resultar una visión casi microcósmica del
tema general del pensamiento de toda la sociedad. Es un hecho
este particularmente significativo en la época en que vivimos, en
un período que presenta los síntomas característicos de un profundo
cambio del pensamiento filosófico social.
Repasando la literatura administrativa estadounidense, por ejemplo, es fácil notar que la actual concepción de los estudios es diferente de la que existía en 1930, o de las corrientes de pensamiento
de 1900, las cuales, a su vez, se distinguían ya mucho respecto de
los primeros movimientos de estudio de la administración, formados
hacia la mitad del siglo XIX.
Respetando, sin embargo, en los límites de lo posible esta exigencia histórica de marcar las fases más salientes del pensamiento
humano, advertimos que no tenemos ninguna intención de examinar todas las escuelas de pensamiento que se han demostrado importantes para el estudio de la ciencia administrativa. Nos ha pare-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
55
cido oportuno seleccionar cinco escuelas verdaderamente importantes,
capaces de proporcionar el mínimo común denominador necesario,
para tratar los temas que se exponen a continuación y para subrayar
algunos de los prejuicios más corrientes en relación con nuestra materia. A pesar de esto, deseamos, sin embargo, precisar que sigue en
pie, a nuestro parecer, el hecho de que todofenómeno, aun cuando
se examine objetivamente, lleva consigo inevitablemente una notable
dosis de relatividad en los resultados de la investigación, tanto de
carácter objetivo como subjetivo.
Las concepciones que hemos seleccionado para nuestra exposición responden a las siguientes escuelas: la jurídica, la taylorista,
la burocrática, la política y la llamada de las «relaciones humanas»
o de psicología social. Como conclusión de la exposición de estas
concepciones, intentaremos presentar una concepción sintética, que
recoja de alguna manera los deseos más vivos de las modernas corrientes filosóficas, que reflejan el pensamiento y las opiniones de
los autores. Evidentemente, esta síntesis no es ni pretende ser original, y quien la lea advertirá la influencia de esta o aquella corriente
de pensamiento, aun cuando la responsabilidad de las opiniones expresadas se deposite en los autores. Con idea de dar un nombre a
esta corriente sintética, tal y como se ha hecho por los demás que
preceden en la exposición, se ha juzgado interesante escoger el de
«concepción finalista», dado el acento predominante que se da al
«Mi-de la actividad administrativa.
~
Las distintas concepciones se tratarán de acuerdo con el orden
histórico en que han aparecido. El primer lugar corresponde,por
tanto, a la escuela jurídica, probablemente la más rica en tradiciones y que aún influye en los países de la Europa continental. Es
suficiente, para darse cuenta de esta influencia, la importancia que
se atribuye a la formación Jurídica de los funcionarios, sobre todo
delas carreras directivas, en España, Italia, Francia, Alemania, etc.
Conviene advertir, sin embargo, que el Derecho administrativo ejerce también una importante influencia, aunque distinta, en los países
anglosajones, donde todavía impera la tradición de la «cornmon law».
En la U. S. A., por ejemplo, la importancia de la escuela jurídica
para el estudio de la administración pública y de sus problemas, ha
ido disminuyendo progresivamente de un siglo a esta parte. Esta
tendencia, aunque en estado latente, parece existir también en la
56
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
mayor parte de los países europeos desde que se ha podido constatar que el estudio del Derecho administrativo es por sí solo insuficiente, tanto para atender a la completa formación de los funcionarios públicos de una sociedad moderna en continua y rápida
evolución como para la misma comprensión del fenómeno «administración» en toda su amplitud.
Sin embargo, a pesar de ello, la importancia de los estudios jurídicos en la administración está fuera de discusión y su importancia
no puede considerarse, hoy por hoy, disminuída. El breve contenido del parágrafo que sigue acepta como un hecho evidente esta
importantísima contribución y prescinde, ,naturalmente, del análisis
casuístico de las instituciones jurídico-administrativas, recomendando
para ello toda la abundantísima literatura de Derecho administrativo,.
tanto nacional como extranjera.
2.
La concepción jurídica
El estudio de la administración desde el punto de vista jurídico
constituye por sí mismo un sistema conceptual y didáctico de enorme significado, si se piensa en la resonancia y en el desarrollo de los
estudios de Derecho administrativo.
Localizar el origen de esta corriente no es difícil: Europa continental puede con toda razón vanagloriarse de haber dado a luz a
semejante concepción, teniendo en cuenta la importancia que el hecho administrativo posee en el esquema del Derecho público en general y del Derecho administrativo en particular.
Dado que la.visíón del fenómeno administrativo se circunscribe
exclusivamente a las relaciones jurídicas determinadas en el curso
de la acción administrativa, se deriva que la enseñanza de la materia encuentra en las Facultades de Derecho su sede natural, a través
de la aportación de los institucionalistas más conocidos de esta disciplina: recordamos, entre otros, a WALINE, MAYER, JELLINEK,
KORMANN, KELSEN, MERKL, POSADA, ROMANO, RANELLETTI, etc,
Es el estado de derecho el que se ofrece para salvaguardar los
derechos subjetivos contra la injerencia de los poderes públicos, procurando un equilibrio entre libertades constitucionales, por una parte,
y prerrogativas de la administración pública, por otra. Predomina>
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
57
en los estudios administrativos de carácter jurídico, una preocupación esencial: la de la legalidad. Resulta, en cambio, totalmente olvidado el problema de la eficacia administrativa y de cualquier otro
aspecto de orden técnico, lo que acarrea, como consecuencia, el
abandono involuntario de un estudio metodológico del ars administrandi. Cualquier texto clásico de Derecho administrativo lleva en
sí mismo el signo de la visión. unilateral del fenómeno administrativo, tanto más ignorado en su esencia cuanto más profunda se hace
la investigación sobre la legalidad formal de los actos de la administración pública, sobre el contencioso-administrativo, sobre las prácticas en general de las administraciones públicas, etc.
Por consiguiente, incluso, cuando un texto de Derecho administrativo entra en contacto, por necesidad, con los aspectos sustanciales de la acción administrativa, la específica y unilateral perspectiva desde la que el fenómeno se estudia acaba por alterar, o al menos por desvalorizar, el complejo significado de dichos aspectos. Es
de notar, sin embargo, que semejante postura tiene su justificación: la de dar por demostradas las exigencias de la administración
pública, sin descender al examen concreto de las fuerzas políticas,
sociales, psicológicas y económicas que las han permitido surgir.
Partiendo de semejante presupuesto, el estudio jurídico de la
administración pública se aísla voluntariamente de aquellas corrientes
de pensamiento y de investigación que penetran e integran la administración privada. La organización científica del trabajo yelmovimiento de FAYOL son una prueba de esto. La doctrina administrativa nos indica cómo el florecimiento en Europa de los estudios
jurídicos de administración pública seguirá su propio camino de
desarrollo, despreciando o repudiando cualquier compromiso con
el sector privado de la administración, en el que el taylorismo y el
fayolismo tendrán, en cambio, la oportunidad de desarrollar, al menos en parte, su influencia.
Esta especie de aislamiento resulta bastante extraño para quien
piense en los fines últimos de la administración pública, en el bienestar de la colectividad, en la necesidad de disponer de servicios
públicos eficaces, muchos de los cuales llevan consigo exigencias
iguales a las de una empresa, independientemente del hecho de que
tales servicios los presten organismos gubernativos. Pero la verdadera singularidad no está, a nuestro parecer, en que el Derecho ad-
58
i
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
ministrativo haya repudiado la influencia de otras corrientes de estudio y de investigación, que habrían ampliado la visión del fenómeno administrativo, sino que 10 que en realidad constituye motivo
de perplejidad es el hecho de que el Derecho administrativo haya
debido asumir el monopolio de los estudios de administración pública por falta de otras perspectivas. Es perfectamente lógico que el
Derecho se desinterese de los hechos concretos de la administración o de sus métodos de trabajo, ya que su objetivo es, principalmente, el de salvaguardar las exigencias formales de la actividad
administrativa, establecidas con la intención de realizar los fines jurídicos de todo el sistema social. Poco importa si, para alcanzar esto,
se han dado normas que han detenido o sofocado en su mismo origen cualquier anhelo de renovación, generando una resistencia (interna al organismo) hacia aquellas reformas a las que ha atendido
el Derecho, bajo la presión de las necesidades sociales. Poco importa,
además, si todo ello puede determinar una progresiva esclerosis en
las instituciones públicas, en el sistema burocrático, estimulando
(sin tener la intención de hacerlo) la formación del ambiente despreciativo, tan difundido hoy en día. Lo importante para la concepción jurídica es haber dado y mantenido la forma en el sistema,
de haber disciplinado la dinámica cotidiana del administrador con
un complejo de normas necesariamente rígidas o muy poco elásticas,
de forma que permanecen a menudo inoperantes en las manos de
los funcionarios, cuyas iniciativas se han ido apagando gradualmente
a la sombra de una discrecionalidad administrativa medida-más que
en los poderes ejercitables de hecho-en los vacíos del ordenamiento
jurídico que informa su actividad.
A causa de todos estos factores, y de otros que sería demasiado
largo enumerar, se ha llegado a alterar la finalidad propia del Derecho, que en lugar de concebirse como medio se concibe como objetivo último de la sociedad humana y de su desarrollo. El rígido
esquema de las normas administrativas sirve, y debe servir, para
garantizar la acción uniforme de la administración pública, así como
para prevenir o sanar las arbitrariedades y violaciones de intereses
subjetivos, directa o indirectamente protegidos por la norma; pero
cuando esta lenta máquina normativa amenaza con sacrificar o desatender las exigencias del administrador, debe poder disponer de
instrumentos idóneos para una adecuación inmediata de la acción
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
59
administrativa a las circunstancias que están en continuo movimiento. Si esto falta, se actuará en el legalismo, pero difícilmente
se obtendrá justicia.
El jurista y la escuela de Derecho administrativo han aportado
una contribución a la ciencia de la administración que no puede
desconocerse, han concurrido directamente a la revalorización de
las relaciones entre ciudadano y administración, de las prerrogativas de esta última, de los instrumentos de defensa y de los remedios frente a la posible conducta arbitraria del administrador, han
individualizado y desarrollado el concepto de órgano, han regulado
el sistema de las relaciones jerárquicas y han precisado las funciones y atribuciones de cada uno de los órganos administrativos. Además,
han tocado indirectamente cuestiones de organización administrativa, como la centralización y la descentralización, la delegación de poderes, etc. Pero el interés del jurista se ha quedado vinculado esencialmente a la forma más que a la esencia de la acción
administrativa; su preocupación predominante, si no exclusiva, es,
sobre todo, la de examinar los presupuestos eminentemente jurídicos que concurren a determinarla.
El Derecho, en suma, se ha preocupado principalmente del estudio de la patología administrativa, olvidándose del estudio de las
causas de tal estado patológico. En otros términos, ha diagnosticado
la medicina para el enfermo, dejando a un lado, salvo contadas excepciones, el estudio de las causas y motivos del mal.
No se puede, ni de hecho se pretende, negar el reconocimiento ¡
que el estudio del Derecho administrativo merece por haber regu- ¡
lado la acción administrativa. Ahora bien, hubiera sido necesario
que, además de esta función, se hubiesen procurado estímulos posteriores a la acción misma, a través del conocimiento de los hechos
humanOS que acomPañan al acto de la decisión administrativa.
'_.. No entendía así Von STEIN la contribución jurídica al estudio
de la administración. No basta, dice, conocer el contenido de las
reglas jurídicas, sino que es necesario penetrar la esencia hasta individualizar y estudiar las fuerzas y las leyes que gobiernan la realidad l.
1
Lorenz von SmJN, Gegenwert und Zukunft der Rechts-wul Staatswissen8Chaft. Stuttgart, 1876.
60
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
El hecho de que en casi toda la Europa continental la materia
administrativa se encuentre dentro del esquema lógico del Derecho
administrativo y de sus estudios científicos, lleva a consecuencias
aún más desagradables, amenazando con provocar una crisis en las
propias instituciones, formadas gracias a la aportación de los juristas. Esto es evidente, si se piensa que el análisis jurídico por sí solo
no logra individuar y afrontar los problemas administrativos, que
aparecen y se transforman continuamente. El análisis jurídico, en
suma, se encuentra prisionero de los esquemas y de los métodos que
10 han determinado, y difícilmente puede ampliar el objeto tradicional de sus estudios., El análisis jurídico no puede absorber dentro de sus clasificaciones la dinámica del fenómeno. Además, admite
la discusión en torno a los fenómenos puros de la administración
pública solo a partir del momento en que estos asumen el aspecto
formal de actos administrativos sujetos a control jurisdiccional. De
aquí la separación entre realidad y derecho, entre instituciones jurídicas e instituciones de hecho.
La perspectiva jurídica examina, de hecho, el fenómeno administrativo desde fuera y deja al margen de su campo de investítigación las fuerzas internas del mismo. Por ello, los funcionarios
de un Estado que consideren exclusivamente el aspecto jurídico de
la administración pública, y que posean una formación profesional totalmente orientada hacia el Derecho administrativo, terminan
por conocer el Derecho y no la administración, con la doble desventaja de ignorar algo tan esencial para su misma carrera y creer-lo
que es peor-que después de 10 que han aprendido ya, a través
de los textos de Derecho, no les queda nada que aprender de la
administración.
Resumiendo, pues, la función del Derecho en el estudio de la
administración es, por sí misma, limitada, y esto se da incluso aun
cuando se acepte el significado más amplio y sociológico de Derecho como sistema social y se supere la visión típicamente formalista,
propia de algunas corrientes de estudio en esta materia.
Los principios de Derecho tienen un radio de acción limitado
en la investigación de las causas de los problemas administrativos
y en la valoración de sus efectos. Los fines inmediatos del estudio
jurídico de la actividad administrativa son, como es sabido, la pro-tección de los derechos y de las libertades individuales, además de la
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
61
garantía ofrecida a la colectividad a través de la disciplina jurídica
de las estructuras y de los actos administrativos. El legalismo que de
ello se deriva intenta, algunas veces al menos, justificar su propia
inercia, que no es solamente inactividad, ya que la norma jurídica
consigue un mínimum de dinamismo administrativo, sino que no
puede, evidentemente, hacer otra cosa que regular hechos abstractos, mientras que la administración es fenómeno concreto, actual, capaz de denunciar inmediatamente las lagunas de una acción insuficiente o poco adecuada a la realidad. El método jurídico, además, mientras que afirma que la administración debe atender a la f
satisfacción de las necesidades públicas, notiene la función de investigar cómo puede alcanzarse este objetivo tan general.
La administración, estudiada desde el punto de vista jurídico,
se hace, por consiguiente, una cosa abstracta y sus aspectos concretos quedan olvidados, aun cuando la norma contemple problemas administrativos, como la programación de una nueva actividad,
la centralización y la descentralización, etc.
Sin embargo, esta distinción entre abstracto y concreto parece
poco real a la vista de las definiciones más acreditadas de Derecho
administrativo. Relacionando dos de ellas, elegidas al azar-la que
da un representante de la escuela jurídica italiana y la de un representante de la escuela de Derecho administrativo estadounidenseencontramos en la primera una generalización cada vez más vasta,
dirigida a hacer que el Derecho administrativo sea el estudio de la
administración y que comprenda todos los aspectos de esta, mientras que en la segunda aparece más fácil de individualizar la función instrumental y específica, atribuida al Derecho administrativo
dentro de los estudios de la administración pública. El primer tipo
de definición puede representarlo ZANOBINI: «El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la
'Organización, los medios y los procedimientos de la administración
pública, así como sus relaciones con terceros... » 2 He aquí, en cambio, la definición dada por PARKER en su libro Administratioe Law:
«El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho que rige
las funciones de las oficinas administrativas... y comprende aque2
Guido ZANOBlNJ, Corso di diritto amministrativo, 1, parte general,
Giuffre, Milán, 1947.
62
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
llas normas que regulan la revisión contenciosa de los actos administrativos» 3.
Nos atrevemos a dudar que un funcionario que acaba de entrar,
después de haber leído y estudiado un libro de Derecho administrativo que prometa el conocimiento de la administración, de los
medios y de los procedimientos de la administración pública, sea
capaz de afirmar que la esperanza provocada por esta amplia definición ha sido contrastada por la realidad de su primera experiencia de
trabajo, a menos que no se quiera juzgar que el susodicho estudio
lleva implícito (y por ello resulta superfluo añadirlo) el adjetivo
jurídico de cada uno de estos términos, es decir, administración jurídica, medios jurídicos y procedimientos jurídicos. En este caso la
perspectiva queda limitada por sí misma, y en el caso inverso se
corre el albur de sufrir grandes desilusiones, como de hecho sucede, con la desazón que prueba el administrador en el momento
en que maniobra con los instrumentos jurídicos a su disposición y
se da cuenta de su insuficiencia para atender a las necesidades y
exigencias implícitas en su acción. Por otra parte nos parece que la
misma administración pública de hoy recoja este estado de disgusto,
sacando a la luz la necesidad de conocer algo más que el Derecho
sdministratívo.
La contribución jurídica a la ciencia administrativa ha llevado,
sin duda, a un mejor conocimiento de la función administrativa, y los
estudios jurídicos ofrecen, además, el conocimiento de aquellos procedimientos que garantizan eficacia formal a los actos administrativos, y aquellos que regulan los recursos de los individuos dentro
y fuera de la jerarquía administrativa como tutela de sus derechos
e intereses.
Pero como ya dijimos, el Derecho administrativo provoca inevitablemente la formación de un misoneísmo administrativo, si se
le considera como el único aspecto digno de estudio de esta realidad administrativa. Haciéndolo así, se olvida el arte de administrar, atendiendo solo a las consecuencias jurídicas que se derivan
de la actividad administrativa. y el administrador, debido a esta
incompleta y unilateral visión del hecho administrativo, tiende a
considerar el Derecho como fin, despreciando aquellos valores mea
Regínal
PARICER,
Administrative Law, Indianápolis, Boob-Merrill, 1952.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
63
diante los cuales puede medir y contrastar en todo momento la
calidad y cantidad de su propio trabajo.
El esquema jurídico no ayuda siempre a comprender los problemas organizativos, y algunas veces constituye un obstáculo para
la introducción de cambios, remedios, reformas internas que se
han hecho necesarias por las condiciones objetivas y subjetivas en
que actúa la administración. Lo que el Derecho puede hacer respecto del fenómeno administrativo es procurarle un conocimiento
periférico, o más exactamente externo, dejando, por tanto, inexploradas, en estos estudios, las diversas fuerzas internas que actúan
sobre el fenómeno, destinadas a ser recogidas solo posteriormente
por la norma, si es que ello procede.
Llegados aquí, conviene advertir que nuestras afirmaciones tienen un significado muy general y se refieren no tanto a 10 que las
escuelas europeas de Derecho administrativo son en la actualidad,
sino a 10 que hubieran llegado de haber permanecido en el estricto ámbito jurídico. Estamos de acuerdo con BENVENUTJ cuando afirma que «si es cierto que la ciencia del Derecho administrativo ha eclipsado en nuestra cultura el estudio no jurídico de la
administración pública, sin embargo, 10 que se ha hecho en el campo del estudio jurídico no se encuentra totalmente apartado de las
consideraciones no jurídicas del fenómeno administrativo y puede
no resultar totalmente inútil para la ciencia de la administración.
Porque, de hecho, los administrativistas, cuando se acercan al estudio de la administración dentro de su carácter jurídico, albergan en
su pecho dos almas, según la expresión goethiana, una de juristas y
otra inevitablemente de estudiosos no jurídicos de la administración
pública», 10 que «no podía y no ha podido, de hecho, dejar de reflejarse en sus investigaciones» 4.
El citado artículo contiene importantes consideraciones para una
4
Feliciano BENVENUTI, Scienza dell'Amministrazione, Diritto Amministrativo e Riforma della P. A., en "La Tecnica dell'Organizzazione nelle pubbliche amministrazioni" fase. 4, 1956, págs. 415-420, Giuffre ed., Milán; véase
también el fase. 2 de' la Colección de estudios sobre las Ciencias de la Administración, de la Escuela de Perfeccionamiento en C. A. de Bolonia, titulado
Il problema dei rapporti fra diritto amministrativo e scienza del!'amministrazione, ed. E.OS" 1959 que contiene una introducción del profesor Silvio LESsaNA y trabajos de los' profesores Pietro GASPARRI, Giuseppino TREVES y Charles AIKIN, además de numerosas intervenciones, en una breve reunión de estudios tenida en la Universidad de Bolonia el 6 y 7 de junio de 1959.
64
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
comparación serena y objetiva entre Derecho administrativo y ciencia de la administración y estamos sustancialmente de acuerdo, respecto a la ayuda recíproca que las dos disciplinas pueden otorgarse
entre sí, 10 que constituye un buen paso adelante en la reforma de
los programas de formación de los funcionarios públicos que actualmente existen en los países de Europa occidental, donde el estudio
del Derecho administrativo ha eclipsado el de la ciencia administrativa o-para quien atribuye a esta última expresión un significado restringido y defiende una postura agnóstica sobre la problemática de dicha ciencia-de los aspectos no jurídicos de la administración pública.
3.
La concepción productivista
La popularidad de la corriente jurídica en los estudios de administración, tal y como la encontramos en Europa, es parecida a la
que en los Estados U nidos goza la perspectiva productivista, que
nrQ<;:1!ra conseguir la máxima eficacia de la acción administrativa.
Quizá el uso de esta palabra en relación con la escuela de pensamiento de que se habla es un tanto impreciso, y de hecho no toda
la doctrina americana está de acuerdo en juzgar que la eficacia
haya sido aplicada y formulada en primer lugar en la administración pública estadounidense. Resulta en cualquier caso verdad que
dicha tendencia fue acogida unánimemente en aquel país, primeramente en el campo de la administración privada y posteriormente en
el de la administración pública, a 10 largo de los primeros treinta
años de este siglo. Pero sería inexacto juzgar exclusiva de la escuela productivista tal orientación, ya que se encuentran precedentes de
este tipo en la escuela cameralística alemana y en algunas tentativas
realizadas en Francia, Inglaterra e Italia.
¿Cuál es el modelo administrativo que una ideología semejante
nos permite-entrever? Esta ide.ol()gía nos presenta la administración
COIQO. W1a máquina, un complejo. mecánico de órganos. que, desam»
ll:mop~raciones de. interés público de manera económica . y eficient~,~ Aún hoy en día oímos con frecuencia. la expresión mdquina
burocrática, de la misma forma que en el pasado, en .las lecciones
de Ciencia de la Administración, la oficina pública se describía ha-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
65
ciendo referencia a las operaciones realizadas por la máquina de
vapor.
Esta corriente de pensamiento se encuentra influenciada por las
tendencias filosóficas que imperaron a lo largo del siglo XIX, según
las cuales todos los fenómenos de la vida podían reducirse a ciencia. La filosofía en que se inspiran es tanto el positivismo como el
racionalismo, dejando inalterada la visión mecánica del fenómeno
administrativo. De hecho, siguiendo los postulados de la relación
causal (todo efecto tiene una causa), se sostiene por parte de este
movimiento que el conocimiento del fenómeno administrativo y de
los medios de que dispone para mejorar la acción administrativa
pueden alcanzarse solamente a través del análisis científico llevado
a cabo según la relación de causa y efecto.
Los orígenes del movimiento se encuentran en los estudios de
administración privada y más concretamente en la corriente de pensamiento que se conoce bajo el nombre de «organización científica
del trabajo», cuyo precursor y fundador fue Frederick TAYLOR, que
empezó como obrero y supo llegar, en primer lugar, a técnico especializado, después a jefe de taller y finalmente a ingeniero, alcanzando su carrera el máximo con la profesión de consultor y asesor
en dirección de empresas. TAYLOR es autor de numerosos escritos,
todos los cuales reflejan, en mayor o menor grado, sus experiencias
y sus estudios sobre la actividad directiva. Sus trabajos más importantes los llevó a cabo entre los años 1880 y 1915, época pocos años
anterior a su muerte. El taylorismo tuvo una gran influencia en América y en todo el mundo, y todavía hoyes posible encontrar huellas del mismo en los estudios de organización empresarial, etc.
Una adecuada descripción de la aportación de TAYLOR y de su
escuela a la Ciencia de la Administración pública es algo que excede los objetivos de nuestra breve exposición. Nos limitaremos, por
ello, a subrayar algunos de los aspectos más significativos del movimiento, muchos de los cuales son todavía actuales e imprescindibles en los estudios de administración.
Una de estas características, quizá la más importante, se encuentra en elsi~cado atribuido a la actividad directiva, elevada
~ rango de.cieíicia, dado que es del taylorismo de donde parte aquella-'Uiiportante corriente de estudios que hoy se conoce en todo el
mundo con el nombre de management science. TAYLOR intentó
s
66
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
por todos los medios advertir de los peligros de la administracián
improvisada, fundada exclusivamente en el sentido común, y contrapone al viejo proverbio «administrador se nace» con aquel más dificultoso, pero más optimista de «el administrador se hace». Aconsejó, pues, el conocimiento racional de tal actividad en sustitución
de los métodos empíricos anteriormente existentes. La definición
que da del término ciencia aparece hoy un tanto superada e ingenua. Sostiene que la ciencia no debe ser otra cosa que la reunión
de aquellas nociones tradicionales que en el pasado han sido el bagaje de conocimientos del individuo en el trabajo, la clasificación de
las mismas y su posterior catalogación y reducción a normas o fórmillas de carácter generaL Su método principal consiste en el estudio minucioso y escrupuloso de toda operación para descubrir los
distintos modos posibles en que la operación puede realizarse, experimentando a continuación la llamada vía mejor, y una vez encontrada
proceder al adiestramiento del personal y procurar de él el máximo
rendimiento. Su tesis influye, además, en el estudio de otros aspectos
administrativos, aparte de los meramente operativos. Por ejemplo,
recordamos que los preceptos tayloristas fueron utilizados en el
análisis de las materias primas, en el estudio de los productos y de
las máquinas necesarias para ellos, y se extendieron, de hecho, a
cualquier fase dei proceso productivo. La tesis de la vía mejor, basada en experimentos llevados a cabo escrupulosamente y en la absoluta objetividad por parte del experimentador, llegó a ser una de las
más importantes corrientes en el campo de la actividad directiva, pública y privada de los Estados Unidos.
Otro elemento importante de la aportación de TAYLOR y de sus
seguidores se encuentra en el atributo de profesionalidad dado a
la actividad directiva una vez supuesto el carácter de ciencia de esta
última. T AYLOR sostiene que la dirección empresarial quiere profesionales en la materia, y a él debemos, pues, la revalorización de los
empleos públicos, al menos a nivel directivo. Consecuencia del carácter profesional de semejante actividad es la necesidad y posibilidad de formar y adiestrar los funcionarios de la carrera directiva,
análogamente a la formación requerida por otras profesiones. Es al
taylorismo al que se debe el florecer, al menos en los Estados Unidos, de muchas escuelas de ciencia administrativa y ha sido este mismo movimiento el que ha ~~~ibuido, quizá indirectamente, al
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
67
desarrollo de los programas de adiestramiento de los funcionarios de
las administraciones públicas. El haber atribuido carácter profesional a la actividad administrativa ha estimulado la creación de asociaciones y sociedades entre los que pertenecen a esta categoría. Merece especial mención la Taylor Society, por la contribución que
hace a los estudios sobre la actividad directiva y por el grado de
reputación ganado como organización activa y eficaz; pero existen
otras muchas asociaciones de dirigentes, tanto del sector privado
como del público, que desarrollan hoy día una función de general
potenciación de la profesión, demostrando que este aspecto de la enseñanza taylorista permanece válido, a pesar de la superación de
casi todo el resto de las tesis de este movimiento.
Se preguntará, en este punto, por qué la organización científica
del trabajo y la influencia que ejerció en los estudios administrativos
han sido colocados en este parágrafo bajo el título de «Concepción
productivista». En realidad, el término productividad no revela la
íntima esencia del taylorismo y se presta a equívoco, pero se mantiene aún hoy en día de moda, y, por otra parte, dice algo más que
la sola mecánica de la concepción taylorista. Conviene decir que el
mismo T AYLOR aceptó sin reservas un supuesto general para la actividad de las empresas en los Estados Unidos, esto es, que el fin
último y exclusivo de la empresa privada y del business-man debía
ser el de maximizar el provecho. El fin de la actividad directiva debía, por ello, adecuarse a este principio utilitario, de forma que la
producción se llevase a cabo con criterios casi exclusivamente económicos, con el fin de alcanzar el máximo provecho posible. En resumen, el único criterio digno de tenerse en cuenta para establecer
la mayor o menor bondad de la actividad administrativa era el de
la eficacia, término tomado del campo de la física y utilizado fundamentalmente para indicar la relación entre la máxima cantidad producible y el consumo de bienes requeridos para tal producción.
Usando la analogía de la máquina, la eficacia es mayor donde se
mantienen los coeficientes de fricción interna y de entropia. Modelo de eficiencia taylorista es, por tanto, la máquina.
Algunos de los ~~tos de esta analogía resultan desagradables y
mezquinos aplicados a la Ciencia de la Administración. Uno de ellos
consiste en la. presuncióJl de que exista un único y simple objetivQÍJl.lJ'u~sto desde arriba y aceptado tanto por la dirección como por
68
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
los subordinados. Una segunda consideración se encuentra en el
hecho de creer que las decisiones tomadas dentro de un organismo
administrativo se refieren solo al cómo hacer, mientras que en la
realidad es igualmente importante el estudio del qué, cuándo, dónde
y en qué medida se debe hacer. Ahora bien, según la escuela taylorista estos últimos datos están ya en poder de la administración. Una
tercera consideración es la de la posición autoritaria asumida en
cualquier situación directiva, dado que todas las decisiones están o
deben estar centralizadas en la dirección. Corresponde al trabajador hacer solamente 10 que se le dice y según los métodos que se
le dicen. Su mente, su conciencia, su personalidad se olvidan enteramente y, por tanto, se excluyen de la ecuación del provecho. Un
modelo semejante de trabajador recuerda a otro estereotipo frío y
mecánico de la persona humana, propugnado por una escuela económica muy de moda en el tiempo de T AYLOR. Esta escuela defendía el tipo del homo oeconomicus, concebido según un modelo que
responde únicamente a objetivos materialistas, realizando estos según
criterios totalmente utilitaristas.
Un tipo paralelo en la administración sería el hombre administrativo, persona cuyas características humanas se tomarían en consideración solo en relación con las capacidades que posee para la ejecución de las funciones que le han asignado. No puede sorprender a
nadie, por tanto, que el movimiento de la organización científica
del trabajo se haya opuesto continuamente al fenómeno del sindicalismo obrero, apenas iniciado en aquel entonces.
Cuando la Ciencia de la Administración pública en U. S. A. se
encontraba todavía en sus albores, algunos de sus estudiosos trataron de introducir dentro del mismo cuerpo de las administraciones
públicas la tesis del management. Un ejemplo elocuente de esta
tendencia lo representa el conocido ensayo de Woodrow WILSON sobre el «estudio de la administración», ensayo escrito en 1867, veinticinco años antes de que el autor fuese elegido presidente de la confederación estadounidense. Se trata del más famoso y discutido artículo de Ciencia de la Administración que se haya jamás escrito en
América. Entre otras cosas, WILSON sostiene que «el campo de la
Ciencia de la Administración es un campo de negocios que se encuentra apartado de las luchas y de los problemas de la política
y en muchos aspectos está incluso separado de las disputas de ca-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
69
rácter constitucional. La administración es una parte de la vida política en la misma medida en que una oficina de contabilidad forma
parte de las sociedades comerciales, o como las máquinas son parte
del proceso productivo». En otro punto, el autor prosigue: «El objeto de los estudios administrativos se encuentra en recuperar y
preservar los métodos administrativos de la confusión y de la costosidad de los experimentos empíricos para colocarlos sobre bases sólidas y sobre principios duraderos. Palabras estas que podrían muy
bien figurar en un texto de Federico TAYLOR. En otro lugar, WILSON escribe: «La administración pública es la ejecución detallada y
sistemática del Derecho público... Los planes generales de la actividad de gobierno no son administración; en cambio, la ejecución
detallada de los mismos tiene un carácter típicamente administrativo.»
La adecuación concreta de los principios de la organización científica del trabajo, sin embargo, determinó la necesidad de algún cambio en la lógica tradicional, con la cual hasta entonces la actividad
gubernativa había sido estudiada. Por ejemplo, el scientific management demostró desde el principio diferencias esenciales con los principios de la escuela jurídica, y ello, a pesar de que esta fuese capaz
de adaptarse al movimiento productivista, supuesta la referencia que
las ideas de T AYLOR establecían respecto a cualquier sistema normativo externo de la actividad directiva. La actividad de gobierno
no podía asumir, como afirmaba TAYLOR a propósito de la administración privada, como único objetivo la maximización del provecho.
A pesar de todo, hubiera bastado una simple alusión al fin público
para que la administración pública hubiese sido clara e inequívocamente dominada por el criterio de eficiencia. Esto hubiera podido
obtenerse mediante la mera fijación de objetivos y valores, a través
de la norma jurídica. Por ello, las funciones administrativas de la
actividad pública podían haberse reducido a las de la actividad administrativa en las empresas privadas e inspirarse en análogas reglas de
conducta. Ni el administrador, ni el subordinado debían ocuparse de
los fines correspondientes a su actividad. Su única preocupación
debía ser la de realizar de la manera más eficiente posible las
funciones que se les habían asignado.
S~ hacía, por tanto, más clara la dicotomía entre política y admínistraci6n,'problema que aún hoy preocupa a los estudiosos de nuestra
70
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
materia, como tendremos ocasión de señalar en el parágrafo quinto.
No es pura casualidad que el primer tratado científico de este problema, intentando buscar la distinción entre la política y la
administración, apareciese concretamente al mismo tiempo en que
se divulgaba el movimiento de la organización científica del trabajo.
El divorcio entre política y administración era más que conveniente,
aparecía como indispensable si se quería hacer que la administración
pública se moviese a 10 largo del camino de la eficacia, por la cual
ya marchaba la administración privada. El divorcio entre política
y administración habría purificado, además, el campo de cualquier
contaminación con cuestiones políticas y habría producido el efecto de estimular los estudios que corresponden propiamente a la administración pública. Lo que de hecho sucedió, como 10 demuestra la abundante literatura administrativa de la época. En casi todos
los textos más conocidos aparece la convicción de que el objeto
de la ciencia administrativa no es el examen de los problemas políticos, sino en cuanto estos últimos se presentan incorporados a una
función administrativa. De tal forma, el análisis y el estudio de las
prácticas administrativas podían purificarse de los elementos bastardos que el hecho administrativo llevaba consigo y dirigirse hacia la
búsqueda de aquella vía mejor para la ejecución más eficaz de las
funciones administrativas.
El movimiento taylorista no podía, sin embargo, ser idiferente al campo del empleo público, en el que palpitaban grandes deseos
de reforma. Por otra parte, la carrera pública en los Estados Unidos
había intentado siempre contener la política y las influencias de esta
en los puestos de la administración pública. Se habían seleccionado
ya sistemas y métodos de reclutamiento y adiestramiento para el
personal calificado que desempeñaba funciones administrativas en
las oficinas públicas, con perspectivas de permanencia y de hacer
carrera, para neutralizar así los efectos deletéreos ejercidos en el
empleo público por los cambios políticos. Para que esto llegase a ser
una realidad era necesario disponer de criterios y medios aptos para
apartar a los funcionarios públicos de las responsabilidades relacionadas con la formulación de las directrices políticas generales y de
los programas políticos de partido. El movimiento taylorista ~acía
.todo esto posible por la importancia que daba a la dicotomía entre
política y administración.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
71
En otros aspectos más importantes, y quizá más duraderos, la
organización científica del trabajo y su tesis influenciaron el pensamiento y los estudios de la administración pública. Es lógico pensar
que T AYLOR y su escuela se inspirasen en el cartesianismo, en el método científico, tan popular en todos los sectores de la actividad especulativa, tanto durante el siglo XIX como en los primeros años del
presente siglo. Uno de los principios científicos cartesianos es, como
se sabe, la relación de causalidad, según la cual todo fenómeno lleva
consigo una presunción de causa y efecto; otro principio de la filosofía cartesiana es la visión del conjunto como suma de las partes
que 10 componen, de lo que se deriva que el conocimiento de un fenómeno es posible únicamente analizando y distinguiendo los elementos que concurren a producirlo.
Todo esto traducido al arte de dirigir llevó a la aceptación del
punto de vista según el cual un procedimiento operativo podía analizarse y dividirse hasta en sus más minuciosos y pequeños elementos constitutivos, y el conocimiento de las partes de ese todo permitía además hacer modificaciones en el conjunto con cambiar
simplemente uno o varios de los elementos constitutivos. Esto determinó una positiva contribución a la formación de especializaciones
individuales y organizativas.
Otro principio de la filosofía cartesiana, el número como medida
de las cosas, sirvió para fijar el objeto de la investigación científica,
reduciendo esta a aquellas cosas que únicamente son susceptibles
de medición cuantitativa. Siendo así solamente verdadero aquello
que podía medirse, se hacía indispensable la reducción a simples
unidades (identificables entre sí) los elementos del fenómeno. Por
ello, las personas en el trabajo se consideraban como unidades elementales, igual que el material, que los equipos de trabajo, que el
mismo producto, y susceptibles, por tanto, de estandardización, medición y enumeración. Los procedimientos de trabajo debían examinarse en sus fases, de forma que midiesen y controlasen la sucesión
de estas en relación con el tiempo requerido y con las energías empleadas. (Los estudios sobre tiempos y movimientos tuvieron, prácticamente, su bautismo durante este período.) Quedaba, pues, la confianza en la posibilidad de medir y reducir cualquier elemento administrativo a una unidad standard para su posterior confrontación.
Estas son las pocas observaciones sobre el taylorismo y sobre la
72
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
influencia ejercida por su escuela en el pensamiento y en el estudio
de la administración en los Estados Unidos. Se podrían hacer otras,
todavía, si nuestro análisis no tuviera que reducirse a tan estrechos
límites. Sin embargo, aludimos a las consecuencias inmediatas de
tal influencia; así, por ejemplo, a la actividad de programación y
planificación del trabajo, a la clasificación funcional de las actividades del personal (que llevará al actual sistema de los perfiles profesionales), a las pruebas de aptitud del personal, a la medición y
análisis de los procedimientos de trabajo, a la investigación operativa, a los procedimientos de estandardización, a la inspección y al
control de la producción, a la actividad de previsión y al control
de los costos, así como a una infinita serie de mecanismos de control,
insertados directamente en el complejo de las fases operativas. Sin
contar la suma de sugerencias técnicas elevadas a sistema y recogidas y resumidas hoy bajo el nombre de «actividad de organización y métodos». La organización científica del trabajo ha influenciado, por consiguiente, indudablemente el campo de la administración, dejándonos una herencia que, aunque la empleemos para
fines distintos de los establecidos en su origen, es plenamente satisfactoría y muy abundante.
Las observaciones que tal concepción, sin embargo, han provocado en la mente de los diversos estudiosos de la Ciencia de la
Administración pública no han sido siempre positivas y han puesto
de relieve algunos aspectos negativos. No hay duda que la descripción que acabamos de hacer de esta escuela de pensamiento suscitaría reacciones y críticas por parte de los seguidores del taylorismo,
si pretendiésemos haber expuesto en síntesis todos los aspectos de
esta concepción, lo que no ha sido en absoluto nuestra intención.
Sin embargo, si bien ha sido crítica nuestra postura al respecto, no
dejamos de reconocer la importancia de este movimiento para los
estudios administrativos y estamos dispuestos a admitir que las tendencias modernas en este campo se encuentran en relación directa
con los principios tayloristas, con la única diferencia de que, dada
como es la naturaleza de los hombres y de las cosas, los hijos deben
ir más lejos de laspremisas puestas por sus padres, sin que los primeros puedan ser acusados de haber renegado de los segundos.
Con esto hemos querido únicamente advertir las deficiencias que
contiene el parágrafo destinado al movimiento taylorista, sin pre-
CONCEPCIONES y ESCUELAS
73
tender haber individualizado con exactitud sus virtudes y sus defectos.
4.
La, concepción hurocrática
El uso y el abuso que del término burocracia se hace hoy en día
lleva, a veces, a despreciar, o al menos a infravalorar, la atención y
la contribución prestada por los científicos de todas partes al fenómeno asociado al término en cuestión. El estudio de la burocracia
no se encuentra dentro de la esfera de competencia de los estudios
jurídicos, si bien (como veremos más adelante) la burocracia-eomo
institución social-presupone una estructura jurídica; dicho estudio,
en cambio, representa uno de los sectores principales de la sociología, lo que nos permite afirmar que el uso del término se hace para
describir un determinado tipo de organización social, además de las
relaciones sociales adscribibles a ella. Todavía hoy vive y prospera
una importante corriente de estudios sociológicos que examina y estudia la administración pública, como un ejemplo típico de aquel tipo
de organización social, que se conoce con el nombre de burocracia;
si los orígenes .de esta corriente de pensamiento se pierden en el
remoto período medieval, su actual manifestación se remonta a algo
menos de un siglo.
El intento de hacer de la burocracia una ciencia suficientemente
objetiva ha quedado invalidada, desde un principio, por las expresiones ambiguas y emotivas que se acompañan a la palabra misma 5.
En primer lugar, el término burocracia se usa comúnmente para indicar un cierto tipo de organización de trabajo en el que el aspecto
ierárquicoesel predominante, en este sentido, pues, el término es
5
La palabra parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color
oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa bure, utilizada para
designar un tipo de tejido puesto generalmente sobre las escribanías de las
oficinas de una cierta importancia, especialmente públicas. De ello derivaría
la palabra bureau, primero para definir la escribanía cubierta con dicho paño,
y posteriormente para designar toda la· oficina. A un ministro francés del
siglo XVIII se le atribuye la acuñación de la palabra bureaucratie para significar,
en un sentido más bien crítico, la totalidad de las oficinas gubernativas. Aún
hoy día el término recuerda escribanías, oficinas, empleados y. a menudo,
con un significado despectivo.
Véase: Fritz Morstein MARX, The adtrdnistrative state: an i/IIroducwm lo
bureaucraey, University of Chicago, 1957, págs. 17 y 18.
74
EL CAMPO DE LA C¡ENeJA DE LA ADMiNISTRACION
sinónimo de organización administrativa en gran escala. Algunas veces, sin embargo, esta expresión excluye aquellos organismos que
tienen forma de empresa comercial y fin de lucro, para asumir un
significado más reducido; este tipo de definición excluiría tanto las
empresas privadas como las públicas, e incluso las organizaciones
gubernativas-o sectores de ellas-que tienen carácter evidentemente político.
La confusión de orden semántico se encuentra, pues, agravada
por todo un conjunto de interpretaciones de la propia palabra, como,
por ejemplo, la que usa el término burocracia refiriéndolo no a la
organización como institución, sino más bien a las personas que la
componen y que trabajan en ella. He aquí, pues, algunas otras definiciones de la palabra que concurren a formar una gama de claroscuros respecto a su significado; unas veces la burocracia parece extenderse a las oficinas de todo tipo y a las personas que están en ellas,
según un criterio o relación jerárquico; otras veces, la palabra parece
indicar las carreras públicas en general; en ocasiones se refiere a
las categorías de empleados; otras, a aquellos que se encuentran en
puestos administrativos o directivos; etc.
La utilidad de esta palabra para el estudio de la ciencia administrativa se ha reducido aún más por las acepciones particulares que
a menudo la acompañan. Burocracia es, generalmente-por fortuna
no siempre-, un término de oprobio y de desaprobación. Durante
largos años los hombres políticos de todas las naciones han lanzado,
y todavía lanzan, sus invectivas contra la administración pública
usando los términos de burocracia y burócratas.
Sin embargo, numerosos estudiosos de las ciencias sociales han
intentado superar esta confusión de orden semántico, usando el término en un significado no normativo, para describir un cierto tipo
de organización social y analizar sus virtudes y defectos. Predecesor
y profeta de este movimiento es, sin ninguna duda, el conocido filósofo y sociólogo alemán Max WEBER, que ha establecido las bases
para un estudio objetivo de la burocracia en el mundo occidental. Si
bien sus escritos han aparecido antes de 1920, época en la que
murió, sus observaciones y consideraciones continúan siendo-de
trascendental importancia para la sociología contemporanea.
Es de notar que muchos de entre los discípulos de WEBER, no'
obstante sus esfuerzos, no fueron capaces de emplear la palábra en
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
75
una acepción neutral e imparcial, de forma que los estudios posteriores a WEBER resultan de escasa objetividad científica.
En primer lugar, WEBER planteó el problema de la burocracia
desde el punto de vista de la organización social completa, examinando diversas sociedades y penetrando en profundidad su respectiva realidad histórica. Pensó en la burocracia como en una forma
de organización social, política y económica, una organización que
ha constituido y constituye hasta el presente el carácter y el instrumento fundamental del progreso social en el mundo occidental.
Dando este significado al término resulta más amplio que los restantes que han surgido antes o después de él. Bastaría para convencerse de ello recordar que WEBER concibió la burocracia como
sistema social, oponiéndolo al feudalismo y a otros sistemas patriarcales. Gran parte de sus observaciones se inspiran en las instituciones administrativas del gobierno de su país, así como en la estructura de las carreras públicas alemanas; esto no quita para que él se
refiriese, además, a las organizaciones de negocios, a la empresa privada de carácter asociativo y a otros tipos de organización que manifestasen caracteres comunes con la estructura del principio jerárquico. Se opuso al determinismo económico de MARX, cargando el
acento en la naturaleza y en la estructura de las relaciones sociales,
pero en otros aspectos, como veremos más adelante, acogió y desarrolló algunas ideas del materialismo histórico.
En abierta oposición con la acepción corriente del término burocracia, WEBER presentó a este tipo de organización como ejemplo
supremo de racionalidad en las relaciones sociales, y de hecho como
el producto de la racionalización de tales relaciones intersubjetivas,
constituidas por acciones conscientemente dirigidas a la realización
de un fin. En este modelo de organización burocrática, concebido
por WEBER desde un punto de vista y por un camino totalmente abstracto, en este tipo ideal como él 10 llamó, la racionalidad reina soberana. Desde su perspectiva, burocrática y eficacia son casi sinónimos.
Quizá sea interesante citar algunas de las l?!~cJpales características .cl~Jª.otgamzación bJ,1!g<;rátic<3 .tal y como las califica WEBER.
Muchas de ellas son ya demasíado conocidas? ahora bien, todas ellas
serán objeto de posteriores comentarios en los capítulos siguientes G.
~
Max
WEBER,
The theory 01 social and economic orgtmizatitm. Oxford
.,*dliéis, 1947, págs. 329-340.
76
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
a) La organización burocrática se basa en primer lugar en la
eficacia de la autoridad disciplinada formalmente.
b) Todo complejo de normas jurídicas consta en esencia de un
sistema de reglas abstractas: la administración es la actividad que permite la aplicación de dichas reglas a cada uno
de los casos concretos.
e) La persona que representa la autoridad así constituida ocupa
de hecho una oficina, un cargo, provisto de poderes y
deberes sancionados por la norma jurídica. La obediencia a
semejante autoridad, por tanto, no es obediencia a la persona, sino al orden entendido en sentido impersonal, tal y
como procede de la serie de atribuciones conferidas a la
oficina.
d) Las secciones que componen una organización administrativa. actúan dentro de las respectivas esferas jurisdiccionales, que fijan oficialmente su competencia.
e) La organización de estas oficinas obedece al principio de la
jerarquía y, por ello, cada sección de grado inferior permanece bajo el control y la supervisión de la sección que se
encuentra en el nivel inmediatamente superior, en la escala
jerárquica.
f) La ejecución de las funciones de una oficina puede ser de
naturaleza técnica y requerir por ello un determinado adiestramiento, de 10 que se deriva que solo los individuos a los
que se ha dado semejante adiestramiento pueden aspirar a
dicho empleo y siempre que la prueba de contraste de sus
específicas cualidades haya resultado positiva.
g) Los componentes de una oficina administrativa no pueden
disponer de los medios materiales necesarios para desarrollar su actividad como si fueran propios, ya que la propiedad de estos bienes reside en la organización y sus componentes deben responder del uso de dichos bienes. (Se trata
de una ampliación de la teoría marxista sobre la propíedad.)
h) Los actos administrativos, las decisiones y cualquier otro
tipo de manifestación de 'voluntad de contenido normativo
asumen una forma escrita y como tales deben ser archivados.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
77
Conviene resumir algunas de las características que WEBER atribuyó a cualquier organización de tipo burocrático. El subrayó principalmente el aspecto normativo y la legitimación; concedió, por
consiguiente, el predominio al aspecto formal, distinguiendo en
todo momento el empleo y los atributos del mismo de la persona
que ejercía las funciones; análoga importancia atribuyó al concepto
de jerarquía y, como consecuencia, al principio de la unidad de
mando. Su concepto de autoridad es impersonal, en el sentido de
que los dos términos de la relación no son personas sino órganos.
Aparecen como muy interesantes, para nuestra exposición posterior del empleo público, los criterios que WEBER aplica a los componentes de la organización de tipo burocrático, sobre la base de los
atributos de éstas. Entre tales criterios recordamos:
a) La libertad personal de cada uno de los funcionarios está
b)
e)
d)
e)
f)
.. g)
subordinada, únicamente, a los deberes propios de su oficina, que son de tipo impersonal;
la organización de los individuos se hace a través de la jerarquía de las oficinas, perfectamente definida;
la existencia de una determinada esfera de competencia, legalmente atribuida a cada oficina;
la naturaleza contractual de la relación entre el aspirante al
empleo público y la administración, así como la consiguiente
afirmación de una voluntad libre en los contrayentes;
selección de los candidatos en base a los requisitos profesionales poseídos y comprobados, a través de exámenes o valoración de titulos;
retribución en dinero, mediante sueldo y, en la mayor parte
de los casos, reconocimiento del derecho a pensión. Solo en
casos especiales el ente-dador de trabajo puede rescindir el
contrato, mientras que el funcionario conserva la facultad
de hacerlo en cualquier momento. Los sueldos se miden de
acuerdo con el grado ocupado en la jerarquía y, a tal criterio, puede añadirse el de la naturaleza de las funciones
desarrolladas y otros coeficientes relacionados con el estado
soeiaraeI fúncíonarío;
predoll1j~jo o~xclusividad del empleo público respecto a
otras eventuales ocupaci()nes,.c!~l~1!j~.tº;
78
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
h)
i)
1)
el empleo público como base para el desarrollo de una carrera, mediante un sistema de ascensos por antigüedad o por
mérito, o por los dos sistemas, precedidos de juicios o notas
de calificación;
prohibición de usar su oficina como cosa propia; bajo ningún título puede cederla o recibirla mediante transferencia
de bienes;
subordinación del funcionario a una rígida disciplina y control en su conducta en la oficina.
El tipo ideal de burocracia, según WEBER, se basa en un sistema
de reclutamiento de base muy amplia, respecto al comienzo de la
carrera y tomando en consideración como mérito los requisitos profesionales de cada uno; y, posteriormente, se recurre a otro criterio
en el que los empleados que ocupan los grados más altos de la jerarquía son seleccionados exclusivamente por promoción; los pertenecientes a una organización burocrática se juzgan, en suma, como
personas cuya carrera profesional se desarrolla más o menos completamente dentro de la organización. Así, el ideal weberiano de
burocracia se identifica casi con el sistema de la carrera del empleo público.
El esquema presentado por WEBER ha sido objeto de numerosas
disputas y críticas después de la muerte del autor. Desde el punto
de vista metodológico la crítica más importante se refiere a la perspectiva en sí, que afirma la existencia de un tipo ideal de burocracia, sin proporcionar nada de típico o de ideal. Otros sostienen que
el punto de vista de WEBER peca de excesivo formalismo, de demasiada autoridad. Alguno incluso llega a decir que WEBER refleja en
sus escritos solo la experiencia de la burocracia alemana, una burocracia que encuentra poquísimos precedentes en los países democráticos 7.
De hecho, el mismo WEBER advierte en sus escritos que se ha
inspirado en la organización burocrática del Estado Mayor prusiano,
en una gran sociedad por acciones, cuya actividad industrial se desarrollaba sin interferencias por parte de los sindicatos de trabaja7
Carl J. FRIEDRICH, Sorne observations on Weber's analysis 01 bureau:
cracy, publicado en Reader in Bureaucrecy, de MERTON-GRAY-HocKEY-SELVIN.
ed. The Free Press, Glencoe, Illinois, 1952.
--
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
79.
dores y, finalmente, en un partido politico totalitario. Es claro que
su descripción no tiene en cuenta las fuerzas democráticas, las técnicas usadas hoy en día en la actividad directiva, los supuestos que
influyen en sentido positivo sobre la discrecionalidad de los órganos
administrativos; en suma, todos aquellos aspectos ideológicos y técnicos de una sociedad democrática.
Sin embargo, aunque frío e inanimado, el esquema weberiano
entusiasmó a su autor, hasta el punto de afirmar «que la experiencia tiende a demostrar en todas partes que el tipo burocrático de la
organización administrativa-la llamada burocracia monocráticaconstituye, desde un punto de vista estrictamente técnico, un instrumento de gran eficacia administrativa y por ello un medio entre
los más racionales para el ejercicio de un control imperativo sobre
los seres humanos. Es un tipo que supera todos los demás en cuanto
a precisión, estabilidad, cohesión de su sistema disciplinario y garantía de confianza» 8.
Sorprende por ello que muchos de los seguidores de WEBER se
hayan concentrado sobre la patología más que sobre las cualidades y ventajas intrínsecas del sistema burocrático. A continuación
relacionamos algunas de las críticas más comunes hechas al sistema
y aplicadas también al personal de todas aquellas organizaciones
fuertemente burocratizadas:
l.
2.
3.
El alto grado de impersonalidad conferido a la organización
corre el riesgo de debilitar las ventajas que se derivan de la
simpatía entre los componentes de la misma, así como entre
estos y las personas extrañas a la organización, 10 que puede
acarrear un efecto negativo sobre la moral de los que trabajan en ella.
El cargar el acento sobre la autoridad y sobre la jerarquía
tiende a restar eficacia a los canales de comunicación dentro
de la organización, especialmente de aquellos que van hacia
arriba.
El cargar el acento en la estructura formal tiende a crear
un vacío muy importante en las relaciones sociales, entre
el individuo y el grupo a que pertenece, con el consiguiente
s MERTON-GRAY-HOCKEY-SELVIN, Reader in Bureaucracs, ed. The Free
Press, Glencoe, Illinois, 1952, pág. 24.
--
SO
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
4.
5.
6.
7.
8.
daño para la moral y para la eficacia del sistema de comunicación.
El cargar el acento en la formación técnica y en las aptitudes técnico-profesionales debería completarse. con la consideración de otros factores, como las aptitudes humanas y
sociales del sujeto, la iniciativa y la honradez del mismo.
Alguno sostiene que si el adiestramiento técnico se lleva
a sus extremos puede determinar una incapacidad en el
sujeto a mejorar y progresar.
El confiar excesivamente en los reglamentos y en la rutina
del trabajo puede degenerar en la formación de prácticas
inútiles y complicadas.
El confiar en el sistema de las promociones, que a su vez
se relacionan con el conformismo y con las normas dictadas por exigencias burocráticas, puede determinar la pérdida de todo tipo de iniciativa, de toda nueva idea.
Por todas estas razones una organización fuertemente burocratizada se opone a cualquier innovación. Esto significa
que se hace insensible a las exigencias de renovación, a las
nuevas necesidades de las que el ambiente que la rodea se
hace portavoz.
Existe, pues, el peligro de que: cargando el acento sobre la
estructura formal, sobre la jerarquía, sobre la perfección de
los instrumentos técnicos, los componentes de una organización semejante tiendan a dar primacía-en su pensamiento
y en sus acciones-a los modos de ejecución del trabajo
más que al contenido del mismo, a los medios más que a
los fines, a las técnicas más que a los objetivos para los que
están y a los que deben servir.
Algunos estudiosos de psicología índustrial han criticado particularmente el modelo weberíano por los efectos que acarrea en
la personalidad indívidual. La formalidad de las relaciones, la impersonalidad de los reglamentos y de las técnicas, el énfasis otorgado a la jerarquía y al mando, constituyen todos ellos elementos
que concurren a suprimir la capacidad expresiva y, por consiguiente,
el desarrollo de la personalidad individual, degenerando en estados
de frustración, de disgusto, de insatisfacción, e incluso de psicosis.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
81
En algunos estudios llevados a cabo recientemente se han intentado definir las características de la personalidad burocrática, de
aquellos que han crecido y se han modelado en un ambiente democrático. Sin embargo, faltan todavía datos suficientes para juzgar
que una personalidad semejante pueda existir, si bien es posible
afirmar que existen individuos cuya personalidad parece que se
adapte más fácil y rápidamente al ambiente burocrático que otros.
Estos se han identificado generalmente con los que aspiran a una
garantía absoluta de seguridad en su trabajo, entre los que tienen
poco espíritu de iniciativa y de imaginación y entre los que tienen
muy en cuenta la autoridad.
La suma total de todas estas críticas al tipo burocrático de organización administrativa nos deja un tanto perplejos, porque revela
el hecho de que muchos de los seguidores de WEBER parecen haberse concentrado en el aspecto pesimista del fenómeno, perdiendo
así la ocasión de estudiar y construir sobre los aspectos positivos
que el fenómeno presenta sin duda y que ellos hubieran podido individualizar fácilmente, a través del estudio de algunas instituciones
burocráticas cuyo éxito es evidente. Es claro que mucho de 10 que
los organismos administrativos modernos hacen sería irrealizable
si la estructura organizativa fuese de tipo distinto del burocrático.
Parece, además, que WEBER y sus seguidores no hayan tomado
en consideración las recientes iniciativas, que han tenido por objeto
atenuar el rigor de la estructura burocrática pura. Una de ellas la
ofrece el ideal de la democracia representativa que, al menos bajo
ciertos aspectos, hace compatible el ideal democrático con las exigencias internas de la organización administrativa, otro intento de
suavización 10 ofrece el nacimiento de instituciones que tienen, entre otras, la función de equilibrar el poder oculto de la administración, como, por ejemplo, los sindicatos obreros, los grupos de consumidores, los grupos políticos de varios tipos, etc. WEBER habría
imaginado difícilmente cuánto interés tienen las organizaciones administrativas de los últimos decenios, por la elevación de los jefes
intermedios y por la creación de buenas relaciones humanas dentro
de las organizaciones. Ni tampoco habría, quizá, podido imaginar
la inmensa variedad de tipos de organización, tanto públicas como
privadas; la tendencia no ha sido la de ir hacia un único tipo clásico
de burocracia, sino más bien hacia muchos tipos capaces de respon-
82
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
der y adecuar sus estructuras a las diversas situaciones ambientales D.
WEBER ha contribuido sin duda enormemente al mejor conocimiento de la administración pública en su sentido más amplio.
El esquema burocrático que describe encuentra sus raíces en el Derecho administrativo y acusa la influencia de la cameralística; pero,
incluso, él aumenta el horizonte ya de por sí vasto en que se mueven estas dos escuelas. La burocracia weberiana es un fenómeno
social, cuya influencia sobre la naturaleza de toda la sociedad es
muy profunda. WEBER, por ello, se considera como uno de los
científicos que no desdeña el significado sociológico del fenómeno
administración; y aunque no se quiera considerar su tipo ideal. desde
el punto de vista de una metodología de la ciencia administrativa,
no podemos desconocer en él y en sus seguidores el mérito de habemos proporcionado un precioso material y abtindantes criterios
de medición y de valoración para el análisis de cada una de las
organizaciones administrativas,
5. La concepción política
Algún tiempo después de la primera conflagración mundial,
cuando crisis económicas y sociales hicieron más evidente la necesidad de encontrar un remedio a los tradicionales e insuficientes
métodos de la administración de la cosa pública, nuevas escuelas
de pensamiento se ocuparon de dar luz sobre las complejas relaciones entre instituciones gubernativas y ambiente. Dichas orientaciones observan, en su mayoría, una actitud crítica hacia el pasado, reconociendo que el modo en que las decisiones administrativas
se adoptan, de hecho, no coinciden siempre con 10 que los textos.
consagrados de administración enseñan. El estudioso siente la necesidad de moverse en un orden más vasto de relaciones causales,
siente que la realidad social que 10 circunda se encuadra en un
esquema lógico, pero sintético. Por este motivo las perspectivas del
pensamiento administrativo de que hablaremos tienden a reaccionar contra los intentos dirigidos a reducir la actividad social a pe9.
Para una clasificación de carácter indicativo de los tipos de organización.
véase el capítulo V, sobre la Organización horizontal y distribución del trabajo, en este libro.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
83
queñas y limitadas áreas de intereses, aislados entre sí mediante
una peligrosa artificiosidad conceptual. Si el hombre es el protagonista de todo hecho social, es él el común denominador de los diversos campos de estudio y las manifestaciones de su comportamiento
podrán constituir un útil esquema para el estudio de los diversos
fenómenos sociales.
No podremos, desgraciadamente, aludir a todas estas manifestaciones de pensamiento, pero sí conviene decir que todo el presente texto está impregnado por esta corriente. Nosotros, hasta ahora,
hemos individualizado los límites y el formalismo de escuelas de
pensamiento, como la escuela jurídica y la burocrática (si bien en
los escritos y en las ideas de WEBER aparecen síntomas de un interés que va más allá de la institución burocrática en sí); hemos hablado también del simplicismo mecánico de la doctrina de T AYLOR.
Los estudios de administración no parecen haberse agotado con los
resultados alcanzados por dichas escuelas, de forma que la perspectiva política de que hablaremos en el presente parágrafo: manifiesta
en sí misma la exigencia de encuadrar el fenómeno administrativo
dentro de un orden lógico más vasto. Sin embargo, serán los estudios de psicología social, de los que se trata en el parágrafo siguiente los que afirmen plenamente dicha exigencia, haciendo de
la perspectiva política un movimiento de transición entre el pasado y el porvenir. Esto no quita para que algunas manifestaciones
de la escuela política pongan en evidencia la necesidad de estudiar
la administración de acuerdo con su ambiente social y político, tema
que hemos juzgado oportuno tratar en el capítulo III.
Por 10 que respecta a la concepción política, o lo que es 10 mismo
la influencia de los estudios políticos sobre problemas de administración, convendrá advertir que esta corriente de pensamiento constituye un retorno--más que un recurso-a la ciencia política. Ya
anteriormente la administración había sido vista por constitucionalistas y por políticos puros como una manifestación meramente
ejecutiva de las directrices políticas (es claro que estamos hablando
de la administración pública y no de la privada).. La . vuelta a semejante orden de ideas no ha estado, sin embargo, totalmente privada
de sentido, al menos por lo que- respecta al planteamiento de ciertos conceptos fundamentales. El intento inicial fue indudablemente
el de revalorizar la ciencia política; pero aun considerando la admi-
84
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
nistración como parte integrante de la política, se llevó a cabo sobre
la primera un análisis muy específico, a fin de que la distinción funcional de los dos términos fuese precisa.
Es esta la primera fase de tal movimiento; una fase que aun repudiando la distinción absoluta entre política y administración intenta, sin embargo, establecer los límites de los dos términos, considerando la administración como parte integrante de la política en
su significado más general.
En la segunda fase histórica de la evolución de dichos estudios
aparecen los estudiosos de administración, que llevarán el análisis
en torno a la dicotomía tradicional entre política y administración
para demostrar el absurdo anterior. A este período pertenece el
grupo más numeroso de cultivadores de la administración. En los
Estados Unidos de América, cuando las actividades del gobierno se
reducían a un pequeño sector de toda la economía nacional y eran
escasas las disputas políticas, respecto a la naturaleza de las fundones del gobierno, en cuanto que muchas de estas se presentaban
perfectamente definidas y establecidas, aparecía bien clara la esfera
de la respectiva influencia de la política y de la administración. Parecía, de hecho, que muy pocos problemas políticos se reflejasen en
la conducta administrativa. Pero la experiencia del New Deal y los
trastornos sociales consiguientes a la depresión económica de 1929
despertaron en los americanos el interés por el aspecto administrativo de la actividad de gobierno, que se veía como el único remedio
posible de la situación que se venía encima. La sociedad miraba la
administración pública con una confianza que no había sentido hasta entonces, esperando nuevas ideas, nuevos programas sociales, nuevas directrices que el propio parlamento estaba ansioso de ratificar, porque la crisis había debilitado y desorientado la iniciativa
parlamentaria.
Cada vez se presentaba más difícil, pues, la separación entre los
dos aspectos de la realidad social, que MONTESQUIEU había resumido
en el término poder ejecutivo; pero el problema no era solo el de
establecer en qué términos y por qué vías de la política gubernativa
se influenciase la acción administrativa, y viceversa, sino cuáles fuesen y debían ser las relaciones entre administración por una parte y
parlamento por otra.
La cuestión se hizo más dramática alsobrevenir la segunda gue-
CONCEPCIONES y ESCUELAS
85
rra mundial, y todavía hoy conserva la misma importancia, dado que
los acontecimientos políticos del momento son de tal naturaleza que
obligan a reconocer que la política se encuentra íntimamente unida a la administración aun en los sitios en donde no existe una influencia directa de la primera sobre la segunda. Se reconoce, además,
que las fórmulas un tanto ingenuas avanzadas por los seguidores de
la organización científica del trabajo y propuestas para la actividad
de gobierno son insuficientes para resolver los problemas que se refieren a la formación de las directrices públicas y, alguna vez, resultan totalmente inaplicables a la administración pública.
Desde la perspectiva política, pues, el connubio política-administración aparece evidente. He aquí cinco de los diversos modos a
través de los cuales se puede individualizar semejante estado de
cosas.
En cierta ocasión, se pensaba que la política gubernativa encontrase su origen y estuviese determinada dentro del Parlamento o
Cortes; hoy día, todos admiten que tal criterio no es suficiente, que
no está basado en la realidad, cualquiera que sea el sistema constitucional que se contemple. En los países presidencialistas, como en
los tradicionales de sistema parlamentario, la sociedad depende cada
vez más de la administración pública para la formulación de programas y de directrices públicas; una de las características esenciales de la actividad legislativa consiste en la revisión y en la aprobación de proyectos de iniciativa gubernativa, elaborados por los altos funcionarios administrativos.
Cualquier ministro, cualquier presidente del consejo, se apoya
cada vez más en las informaciones y en las sugerencias que provienen de la administración. ¿Cómo atender a la valoración de los problemas de carácter programático y político, cómo disponer de sugerencias y consejos para su solución si no es contando con la administración? A veces estas relaciones se institucionalizan, incluso, para
permitir a las oficinas gubernativas-a través de determinados procedimientos-el desarrollo y la elaboración de programas y directrices políticas.
La pregunta, por consiguiente, acerca del punto preciso en que
se encuentran las responsabilidades y funciones que respectan a
cuestiones políticas generales se hace difícil y delicada, dada la estrecha colaboración entre órganos políticos y órganos administrativos
86
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
en la formulación de programas políticos. La fórmula primitiva, por
tanto, no se adecúa ya a la realidad actual y el problema de las relaciones entre órganos políticos y funcionarios estatales es uno de los
más cruciales de las democracias contemporáneas.
En segundo lugar, y como corolario de la observación precedente, es de notar que el poder legislativo manifiesta la tendencia a sobrepasar la esfera de los intereses estrictamente políticos y de sus
respectivas funciones para ocuparse más de cerca de la actividad
de gobierno. De cualquier forma que quiera considerarse, esta tendencia es un hecho que los poderes legislativos de las democracias
contemporáneas no se han mantenido, en la realidad, apartados de
la administración y que difícilmente puede sostenerse 10 contrario,
dado que la regla de la no injerencia contrasta con el ejercicio de
aquellas funciones propias de un parlamentario democrático, de la
moción a la interpelación, de la petición a la aprobación de presupuestos, etc. Más aún, trataremos el problema de cámo, cuándo y
dónde el poder legislativo deba o pueda injerirse en las actividades
administrativas, y por el momento, bastará decir que esta injerencia, en mayor o menor medida, es inevitable.
Un tercer aspecto del problema política-administración surge
en relación con las actividades de los llamados grupos de presión de
contenido político. Los recientes estudios llevados a cabo sobre la
naturaleza y sobre los efectos de dichos grupos han evidenciado la
importancia de su función, tanto en la determinación como en la ejecución de las directrices públicas. Se ha individualizado, además,
una tendencia en tales grupos a influir en ambientes extraños a la
esfera de competencia del poder legislativo; por ejemplo, a los
mismos organismos administrativos con los que los grupos se encuentran en contacto. De hecho, muchas oficinas públicas sostienen relaciones directas con individuos y grupos de individuos que
constituyen el llamado público o clientela. Ahora bien, aún reconociendo que los medios ejercidos por estos grupos de ciudadanos para
influir en las oficinas administrativas varían de país a país, bajo
la presión de factores objetivos y subjetivos, es cierto que cualquier
país democrático contemporáneo advierte su existencia y posee me..
dios para hacer su propia administración inmune a la influencia de
estas pequeñas colectividades (pequeñas si se consideran en relación
a toda la sociedad, de la que son una parte), portadoras y represen-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
87
tantes de intereses fundamentalmente privados, ya que-aunque
trasciendan la limitada esfera individual-no se identifican enteramente con el interés general. Existe una variedad enorme de medios
a través de los cuales dichos intereses se hacen convergir hacia la administración, 10 que ha permitido individualizar, entre otras cosas,
un criterio distintivo de la administración pública contemporánea,
es decir, la medida en que cada órgano administrativo está-por razón de la actividad que desarrolla-expuesto a tales influencias. Algunas oficinas pueden considerarse protegidas de contactos con el exterior mediante diversos procedimientos, otras no disponen de medios protectores y otras se encuentran en una posición intermedia
respecto a estos dos tipos. Ejemplos de este género no es difícil encontrar y su constatación nos sirve para poner de manifiesto la importancia de este factor con vistas a la composición interna o a la
estructura de la organización administrativa e inc1uso a los procedimientos que establece respecto a las propias funciones de la institución.
Recordamos como cuarto aspecto de la relación política-administración la importante vinculación que existe entre la forma en que
una organización se presenta desde el punto de vista estructural
y funcional por una parte, y el tipo de decisiones y directrices que
adoptará por otra. Se ha hecho notar por los estudiosos de la ciencia de la administración que el modo en que se reparten las funciones dentro de un organismo administrativo condiciona, en gran
manera, no solo cómo dichas funciones se realizarán. sino cuáles se
llevarán a cabo efectivamente. En otros términos, que es posible anticipar las decisiones y directrices que el órgano administrativo tenderá a adoptar, conociendo su estructura interna y las funciones que
desarrolla. Aplicando ahora la susodicha consideración entre política
y administración en su sentido más amplio, podemos adaptar un conocido proverbio a nuestro razonamiento y afirmar: Dime cuál es la
organización administrativa a disposición y te diré concretamente
qué política será posible esperar de los órganos responsables. Que
esta observación es cierta 10 demuestran las innumerables tentativas
de··reorgaDiZaciÓn y de reforma administrativa. Estos intentos han
provocado pocas resistencias y reservas, en cuanto al objetivo primero e inmediato en el que la reforma se inspiraba, pero, en cambio,
han determinado muchas preocupaciones en los órganos responsa-
88
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
bles e interesados por sus consecuencias mediatas sobre las directrices y los programas futuros.
Una última consideración sobre el tema política-administración
nos la ofrecen dos conceptos distintos, que en el vocabulario anglosajón aparecen con los términos de policy y politics, pero que es dífícil distinguirlos cuando se los toma en su significado operativo. En
nuestra lengua, dichos términos significan los criterios en que se inspira una determinada conducta humana y la política en el sentido
más amplio de la palabra, respectivamente. Ahora bien, el procedimiento de formación de las directrices o criterios puede permear incluso todos los grados de la la jerarquía hasta el nivel más bajo, donde el contacto entre ciudadano y administración se verifica de hecho.
Por ello, por ejemplo, si una administración municipal prescribiese
mediante un reglamento el límite de velocidad para vehículos a
40 kilómetros por hora y la autoridad local de la policía de carreteras interviniese contra los automovilistas solo cuando la velocidad
de hecho superara los 60 kilómetros por hora, debemos admitir
francamente que es este último criterio el que constituye la verdadera directriz operativa, independientemente del contenido de la
norma de la disposición municipal. Supongamos aún que no existe
ninguna disposición o norma que fije el límite de velocidad. En tal
caso, cada policía acabaría por formarse su propio criterio sobre la
seguridad del tráfico, determinando una serie de directrices operativas-dispares entre sí-dentro de una política originariamente
agnóstica.
Este breve resumen de la recíproca influencia entre política y administración tiende a complicar el estudio de la ciencia administrativa e incluso la actividad administrativa en sentido estricto. De hecho, a tenor de 10 que se ha dicho, nos damos cuenta de que la fórmula de la eficacia no es ya suficiente y no puede satisfacernos la
comparación de la administración con la máquina de vapor, porque
la locomotora tiene ya un camino trazado delante de sí por los raíles,
mientras que la administración debe marcar, con los medios a su
disposición, una gran parte del camino a recorrer, en el momento
mismo en que se dirige hacia la meta, esto es, hacia la realización de
sus propios objetivos.
No se olviden los diversos problemas Que dichas consideraciones acarrean para las carreras estatales y su ~aturaleza. Si los funcio-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
89
narios del Estado se encuentran en condición de influir y condicionar la política y los programas de gobierno, ¿cómo garantizar a la
colectividad el interés y la responsabilidad de estos individuos hada el bien común, hacia su dedicación absoluta al bien colectivo?
¿O no existe quizá el peligro de que la burocracia actúe sobre las
directrices y sobre las decisiones políticas con la intención principal
de protegerse y beneficiarse ella misma? Se ha abierto camino recíentemente en los Estados Unidos de América una idea un tanto
original y totalmente nueva que tiende a acercar a la burocracia el
concepto de representación popular. De hecho, tal movimiento ha
acuñado el término de burocracia representativa; que se esfuerza por
concebir al funcionario público como el legítimo portador del interés público. En algunos ambientes, esta función de portavoz se considera más digna de confianza en el funcionario de carrera que en
el honorario, a pesar de que para esta última categoría la representación de los electores sea directa o indirectamente más evidente.
Realmente, uno de los objetivos principales de la reforma de las carreras públicas (al menos en U. S. A) se halla no tanto en cambiar
al funcionario estatal de la posición de influencia en la formulación
de directrices generales, cuanto a proporcionar a los cuadros de la
administración pública los medios e instrumentos más eficaces en
base a los cuales conseguir o aumentar el prestigio del funcionario público, resaltar la misión que ejerce en la sociedad, responsabilizarle
respecto a la representación que detenta de los intereses generales.
En pocas palabras, la dirección que han tomado hoy día casi todos
los movimientos de pensamiento y de reforma de la función pública es completamente opuesta respecto a los primeros intentos de reforma sobre esta materia.
Cada uno puede considerar la universalidad de tales consideraciones. El problema de la dicotomía política-adminÍistración se presenta en todos los países de estructura democrática. Lo que se ha dicho, por otra parte, no pretende ser original y se ha intentado de
hecho aludir a los caracteres generales del problema sin examinar
los aspectos particulares. Por otra parte, nos ha parecido que el término de burocracia representativa se manifiesta concretamente en la
expresión de empleado del Estado, que a veces se usa para precisar
y subrayar que el funcionario de una administración pública encuentra sus presupuestos éticos y los valores relativos a su misión en el
90
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
Estado y en sus instituciones, es decir, empleado del Estado, no empleado del gobierno.
En el capítulo siguiente se examinarán otros aspectos de la relación entre política y administración. En este parágrafo ha sido necesario anticipar algunas consideraciones sobre la cuestión para explicar los efectos de la escuela política sobre los estudios de administración.
6·
La concepción psicosociológica
De los diversos términos que se usan hoy día (relaciones humanas, factor humano, etc.) para el estudio de los aspectos humanos en
la organización, es decir, para el estudio de esta desde el punto de
vista de las relaciones entre los sujetos que la integran, nos parece
que el nombre con el que hemos denominado este movimiento de
estudios y de reformas es el más apropiado. De hecho, nuestra intención es la de comprender bajo el titulo de concepción psicosociológica todas aquellas escuelas que han prestado su atención al estudio de la conducta humana asociada. El término relaciones humanas es algo más vasto, de sentido más amplio que el que se le atribuye en el uso corriente. Fundamentalmente, para nuestro estudio, el
término en cuestión indica toda aquella esfera de pensamiento y de
estudios que en América se conoce con el nombre de behavioral
sciences (ciencias del comportamiento). Pero preferimos usar el término relaciones humanas porque nuestras consideraciones (que explican el efecto de la psicología social sobre los estudios administrativos) no pueden considerarse en rigor behaviorísticas en cuanto
a su contenido. Por otra parte, el análisis de los comportamientos humanos, propio de las ciencias del comportamiento, no es exclusivo
del campo de las relaciones humanas, ya que, por ejemplo, la concepción política y la ecológica, de la que se tratará en el capítulo
siguiente, contienen elementos en común con las ciencias del comportamiento.
No se piense que el estudio de las relaciones humanas sea una
cosa reciente y que represente, por tanto, una novedad en el campo
científico. Las relaciones entre seres humanos han sido objeto de
estudio desde el primer momento en que el hombre ha dirigido su
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
91
pensamiento a la realidad que le rodeaba, con el intento de conocerse mejor a sí mismo. Sin embargo, las relaciones humanas no han
sido empleadas sistemáticamente como un instrumento de análisis
y como medio para el potenciamiento de la actividad directiva con
anterioridad a los veinticinco años últimos. El acontecimiento histórico que llamó la atención sobre la materia, desde un punto de vista científico y práctico, 10 constituyeron las conocidas experiencias
llevadas a cabo durante el período 1927-1935 en la Western Electríc, establecimiento industrial de las cercanías de Chicago (Illinois),
concretamente llamado Hawthorne Planto Los estudios hechos en
este establecimiento fueron realizados por la Facultad de Organización de Empresas de la Universidad de Harvard. Es posible que ningún experimento haya sido jamás tan significativo y rico en consecuencias. Dichas experiencias se concibieron como un intento de
afirmar y convalidar la corriente de pensamiento y de investigación,
que hemos estudiado con el nombre de concepción productivista.
El resultado de las investigaciones, por el contrario, modificó esencialmente el punto de vista de la escuela taylorista, dando una
nueva perspectiva al contenido de la función directiva.
Los primeros experimentos hechos debían demostrar cuál era
el optimum de iluminación (recuérdese la vía mejor del sistema taylorista) en los ambientes de trabajo de la fábrica Harwthorne, teniendo en cuenta las diversas operaciones desarrolladas en cada
sección. Según los principios de la organización científica del trabajo, el aumento de la iluminación dentro de ciertos límites debe-ría aumentar la productividad. Se trataba de confirmar el principio taylorista y fijar el grado máximo de iluminación. Los científicos encontraron la confirmación de este supuesto en los primeros
resultados de su trabajo. Se había elegido-a título de prueba-un
grupo de trabajadores, y en la sección donde estos trabajaban se aumentó gradualmente la cantidad de luz. El resultado fue que creció
la productividad como consecuencia directa del aumento de iluminación en aquel determinado ambiente. Sin embargo, se notó algo
que no estaba plenamente de acuerdo con el propio supuesto en que
se fundaban las experiencias. Por necesidades de confrontación otro
grupo de trabajadores había sido sometido a observación, análogamente al de la sección en que había sido aumentada la cantidad de
luz. Con gran sorpresa de todos, el segundo grupo de trabajadores
92
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
había incrementado también su propia productividad, aún sin haberse aumentado la iluminación en su ambiente de trabajo. Es decir, al
comienzo de la experiencia se eligieron dos grupos y se controlaron
sus respectivas reacciones. En uno de los ambientes se aumentó la
iluminación, que permaneció constante en el otro. Los resultados
obtenidos, no obstante, fueron los siguientes: en el primero se obtuvo un aumento de productividad, 10 que confirmó la regla según
la cual el aumento de iluminación puede y debe provocar un au-:
mento de productividad dentro de un cierto limite de saturación.
Análogo aumento de productividad, aun cuando naturalmente en
medida inferior a la registrada en el primer grupo, tuvo lugar en el
segundo, suscitando en los estudiosos una gran perplejidad respecto
a las causas que podían haberlo determinado una vez demostrado
que la iluminación del ambiente de trabajo de este segundo grupo
había permanecido constante.
Se pasó entonces a un segundo experimento de mayor amplitud. Se seleccionaron tres grupos, situados en tres ambientes distintos. En uno de ellos se aumentó la iluminación, en otro se mantuvo constante y en otro se disminuyó. Con gran sorpresa de los científicos, la productividad aumentó en cada uno de los tres grupos.
Concretamente, en el grupo en que se había disminuido la iluminación la productividad había señalado un aumento hasta que la luz
llegó a ser igual a la claridad de una noche de luna llena, es decir,
que permitía apenas ver. El desconcertante resultado que se obtuvo
así sugirió a los estudiosos de la Universidad de Harvard la revisión
de su premisa inicial. Se empezó de hecho a dudar de la existencia de una relación causal directa entre el grado de iluminación y la
medida de productividad, y se reconoció que las variaciones producidas por la iluminación de los ambientes determinaban efectos cuya
causa debía encontrarse en la personalidad de aquellos que constituían el objeto del experimento. Esto llevó, además, a los estudiosos
a realizar una serie de experiencias, dirigidas no solo a descubrir la
bondad de los ambientes y de las condiciones de trabajo, sino también a los grupos de obreros y a su comportamiento dentro y fuera
del ambiente de trabajo. Los experimentos se hicieron también para
encontrar las causas que determinaban una mayor o menor productividad de los individuos en el trabajo, al margen de los conocidos
factores de la capacidad individual y de la organización en sí misma.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
93
El resultado inmediato de esta serie de experiencias fue el convencimiento de que otros importantes factores actuaban sobre la personalidad individual, que obedecían a las actitudes mentales y a las
relaciones sociales entre el personal de una organización.
Han pasado muchos años de la época en que se llevaron a cabo
estas primeras experiencias en el establecimiento de Hawthorne. Y,
probablemente, no es exagerado afirmar que la atención despertada
por los resultados de tales experiencias, tanto en el plano académico
como en el práctico, en la administración pública como en la privada)
ha sido enorme, ya que han abierto el camino de una nueva corriente de estudios y han proporcionado nuevo material a la psicología social, a la sociología, a la antropología, a la economía e incluso a la
ciencia política.
Juzgamos por ello útiles para el estudio de la ciencia administrativa las conclusiones derivadas de los anteriores experimentos, en
10 que se refiere al contenido de la actividad directiva. Exponemos a
continuación, pues, algunas de las consecuencias de la experiencia de
Hawthorne:
1. En primer lugar, el individuo es esencialmente un ser humano, cualquiera que sea el ambiente en que se encuentra, y sus
atributos de ser humano aparecen en la actividad que él desarrolla
en su casa, la que realiza en la escuela, o en un mercado, o en un
establecimiento, etc., y por ello es fundamental tomar en consideración estos atributos humanos cada vez que afrontemos problemas directivos o que se refieran a la organización de las personas
en el trabajo.
2. Como ser humano, el individuo no actúa siempre de manera estrictamente racional, como piensa la escuela taylorista. Por
el contrario, el comportamiento humano en el trabajo y la productividad del individuo en el mismo dependen en gran medida de la
motivación subjetiva, de las necesidades sentidas por el individuo,
así como de los valores que atribuye a las cosas que le rodean.
3. En tercer lugar, el hombre es, sobre todo, un ser social.
Gran parte de su comportamiento se expresa en relación con sus
semejantes y resulta influenciado por los mismos. Además, sus
necesidades individuales están determinadas, en gran parte, por los
sistemas de valor creados por él, tomados de su relación. constante
y continua con su semejantes. De aquí deriva la importancia de
94
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
conocer no solo los valores que el individuo lleva consigo en el
trabajo (valores que proceden de su pasado, de su cultura, del ambiente específico en que ha desarrollado su personalidad), sino tambien de los valores sociales, de los ideales colectivos que pertenecen
al grupo,' o a los grupos, con los que él trabaja, y que le han sido
transmitidos por vía social.
4. En cuarto lugar, la organización se considera como la suma
de las relaciones entre los componentes de la misma. Las organizaciones complejas son grupos de grupos de personas, cuyo denominador común es la colectividad o grupo. La eficacia de la organización, por tanto, depende no solo de las capacidades y de las
motivaciones individuales de cada uno de sus miembros hacia el
grupo (organización), ni tampoco se basa exclusivamente sobre el
sistema formal o sobre la estructura en la que se asientan los esfuerzos de cada individuo y se coordinan en su conjunto. En cambio,
son importantes los modos a través de los cuales los individuos se influencian, respectivamente. El segundo común denominador de la
organización es, por tanto, la interacción del grupo.
S. La forma a través de la cual se llevan los cambios a la organización, esto es, el modo para aumentar el grado de eficacia de la
organización, reside esencialmente en la capacidad de influir sobre
la naturaleza o sobre el grado de participación de cada uno de los
individuos en la organización, cambiando sus motivaciones y sentimientos y variando la naturaleza de las interacciones entre los diversos individuos y los grupos de la organización.
6. Los estudios dirigidos al mejoramiento de cualquier institución administrativa deben, por tanto, abarcar no solo los aspectos
técnicos y formales del organismo, sino también las motivaciones
subjetivas y la investigación sobre el comportamiento de los grupos
que componen el organismo. Se afirma, incluso, que las reformas
introducidas en una organización deben poder reflejarse en los componentes de ella, comenzando por aquellos que tienen con el grupo
o en el grupo relaciones de tal importancia que constituyen puntos
estratégicos de toda la actividad administrativa (o dirección administrativa).
Las consideraciones expuestas nos permiten relacionar aquellos
sectores de estudio, aquellas disciplinas técnicas que constituyen la
corona de la Ciencia de la Administración, por su utilidad directa o
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
95
indirecta, aunque pertenezcan al grupo de materias que se estudian
en la organización de empresas:
l. Estudios de las actitudes y de las motivaciones del personal.
2. Estudios de los pequeños grupos y de los comportamientos
humanos en su ámbito.
3. Estudios de la función de mando.
4. Estudios de los reactivos (tests) psicológicos.
5. Estudios sobre el modo de conducir reuniones y conferencias.
6. Estudios sobre el problema de las comunicaciones en la
organización.
7. Estudios sobre la formación y sobre el adiestramiento profesional, sobre sus métodos y, de modo particular, sobre la formación del personal directivo.
8. Estudios sobre las relaciones entre los sujetos de la administración y los terceros, que constituyen el público o clientela.
9. Estudios sobre el fenómeno de las reformas internas de la
organización y de los factores psicológicos de resistencia a las mismas.
Llegados aquí, es justo reconocer que el estudio de las relaciones
humanas ha contribuido a una mejor comprensión de los problemas
de la dirección y, en general, de la actividad administrativa. Ha modificado considerablemente la perspectiva fría y mecánica de la organización científica del trabajo. Ha suscitado el interés por la investigación sobre el significado del factor humano presente en toda organización, hecho que parecía haber sido totalmente olvidado por la
escuela taylorista. Hoy ningún curso de adiestramiento para funcionarios de la carrera directiva, tanto para las administraciones públicas como para las privadas, olvida dedicar la debida atención al
problema del hombre en el trabajo, y esto no solo para aumentar el
grado de satisfacción y de bienestar individual.
Las relaciones humanas, por tanto, han contribuido de manera
notable a la comprensión de los problemas humanos en el trabajo.
Aunque se haya juzgado este estudio superfluo e incluso ridículo,
afirmando que las relaciones humanas son demasiado evidentes, demasiado elementales para juzgarse una ciencia o un arte. Cada uno
de nosotros está obligado a tener una cierta práctica de relaciones
humanas por el solo hecho de vivir en sociedad, en contacto con
nuestros semejantes. Ahora bien, existen en la realidad cotidiana
96
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
buenos administradores, instintiva e intuitivamente llevados a comprender las relaciones humanas, y esta capacidad se ha desarrollado
en ellos claramente, sin auxilio de libros o cursos especiales. Algunos administradores incluso ignoran totalmente que existe una ciencia de las relaciones humanas, o que existen textos sobre el arte de
tratar a nuestros semejantes. Por otra parte, sin embargo, existen
también administradores que desprecian, en la práctica diaria de la
actividad administrativa, ciertos principios elementales y obvios para
unas relaciones humanas eficaces. Pero la importancia de esta perspectiva de estudios no reside solo en la postura que el dirigente debe de tomar hacia el subordinado. Cualquier experiencia de la actividad administrativa lleva consigo problemas humanos, problemas
nacidos quizá de la mala comprensión de los demás, de la poca capacidad para dar órdenes, de la baja moral, determinada por algunos
errores de la dirección en relación con sus subordinados, a menudo
privados de la oportunidad de participar en el desarrollo o en la elaboración de los programas. Efectivamente, buena parte de las técnicas
sugeridas por la organización científica del trabajo y adaptadas a
las exigencias de las oficinas de «Organización y Métodos» se basa
en principios de relaciones humanas. Esto quiere decir que el servicio de «O. y M.» de las administraciones públicas se encuentra entre
los que se supone que conocen tales principios, dado que el funcionario adscrito a una oficina de «O. y M.» es, casi por definición,
aquel que intenta producir cambios a la organización y, por consiguiente, variar el comportamiento de las personas que en ellas trabajan. Nos parece que todo esto es suficiente para aconsejar un profundo conocimiento de los principios de relaciones humanas en los
funcionarios adscritos a las oficinas de «O. y M.»
Aun siendo tan útiles, sin embargo, las relaciones humanas no
constituyen una panacea capaz de curar los males que afligen a la administración pública. Constituyen un instrumento y su estudio no
es un fin en sí mismo. Ninguna oficina pública ha sido establecida
con el fin de hacer infelices a sus componentes, de forma que necesite un programa que atenúe o elimine las causas de este mal; sin
embargo, la forma en que las relaciones entre los sujetos de aquella oficina se desarrollan pueden ser motivo de estados de frustración,
de escasa motivación o de simple desequilibrio para la personalidad
individual. Todo esto se traduce negativamente para la actividad que
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
91
la oficina persigue, y concurre a incrementar el estado de insatisfacción. El bienestar de cada uno, particularmente el de orden no material, es una premisa indispensable para la buena marcha de las
cosas, obteniéndose de tal forma un mayor rendimiento en el trabajo, una más consciente participación en la realización de los fines
que la oficina persigue, una identificación subjetiva más estrecha
con los objetivos perseguidos pOJ:" la organización y, por consiguiente, una mayor dedicación y aceptación hacia los programas que se
ponen en ejecución.
Por esto, consideradas como un medio más para conocer mejor la
esencia del fenómeno administrativo, las relaciones humanas proporcionan una notable contribución, pero, a nuestro parecer, no deben
ser entendidas corno un sistema capaz de alcanzar el significado más
íntimo de la materia de que nos ocuparnos. Por algún tiempo, en la
administración pública y en la privada el culto de las relaciones humanas ha sido tal de constituir un mito, que ha perjudicado algunos
de los supuestos de los que su estudio había partido.
De hecho, el entusiasmo que estos estudios habían llevado consigo no podía estar ausente de peligros. En primer lugar, se temió
que las relaciones entre los miembros de una organización pudie'sen, desde este punto de vista, alterar la sustancia de las cosas y tener preferencia sobre los fines de la organización; que dichas relaciones pudiesen invocarse para excusar la inercia en los casos de decisiones administrativas ingratas o dificultosas; que privasen a la
acción administrativa de su necesario mordiente, y que, finalmente,
el bienestar y1a alta moral del personal sustituyesen los fines objetivos que deben informar constantemente la acción administrativa.
Un segundo peligro que ha revelado este culto de las relaciones
humanas ha sido el de hacer desaparecer la función de las sanciones
disciplinarias, puesto que la convicción de que todo ser humano tiene algo de bueno en su naturaleza sugiere al director desatender la
adopción de procedimientos disciplinarios, a veces extremadamente
necesarios para la revalorización de la autoridad violada y para garantizar el respeto a la responsabilidad.
Continuando con estos aspectos negativos del abuso de las relacienes humanas en la conducta de los asuntos administrativos po<Iríamos añadir que en el campo sindical, sobre todo, y con referencia a las empresas privadas, se ha imputado a las relaciones humanas
,
98
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
el constituir un instrumento para dulcificar la píldora de la explo-
tación. Ahora bien, tal afirmación será cierta en tanto en cuanto
se pruebe que el uso de los métodos de las relaciones humanas se
ha hecho con fines poco éticos; pero es asimismo cierto que dichos.
estudios llevados a sus extremos (como sería el caso de creer que
una vez discutidos y comprendidos todos los hechos de una cierta
situación se habría de derivar un acuerdo unánime) pueden hacer
olvidar el valor positivo de los conflictos, de las fricciones, de las opiniones opuestas dentro de una organización. Se ha reconocido recientemente la importancia positiva y constitutiva de la existencia de algunas fricciones entre los componentes de una organización, hecho que, por otra parte, aparece totalmente evidente en la
sociedad tomada en su conjunto, al menos cuando esta se basa en
principios democráticos. De hecho, el conflicto de ideas y de opiniones es el fundamento de nuestra vida política, y constituye el estímulo esencial para la formulación de reclamaciones políticas. En el plano administrativo esto determina una fuerza igualmente positiva, y ya
se ha abierto camino en la teoría administrativa la idea de introducir intencionalmente dentro de la estructura organizativa instrumentos que faciliten la producción de una cierta fricción entre intereses
contrastantes que reflejen la existencia de conflictos internos y externos al organismo para garantizar un grado suficiente de motivación individual hacia la acción.
Por otra parte, tal afirmación se basa en esencia en el fenómeno
de la concurrencia como estímulo para la mejor producción al costo
más bajo, o el de la lucha de clases como un instrumento útil para
una determinada ideología política. Los dos fenómenos tienen algunos efectos positivos si se regulan oportunamente, pero constituyen una amenaza a la estabilidad, al orden y al progreso si se explotan deslealmente. Lo mismo sucede con las fricciones internas en un
organismo administrativo; el agua estancada puede ser preferible at
maremoto, porque no destruye ni amenaza, pero está destinada a pu'drirse sin la intervención purificadora de las corrientes y de los.
vientos.
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
7.
99
Conclusiones: la concepción finalista
Llegados aquí, será oportuno intentar derivar algunas conclusiones del breve examen de las cinco concepciones de pensamiento, tal
y como las hemos presentado en los parágrafos precedentes. Conviene hacer notar que cada una de dichas escuelas sigue un esquema lógico e ideológico exclusivo, y a veces incompatible con el de las
otras concepciones.
En otras palabras, si es cierto que-a pesar de su recíproca inconciabilidad-estas corrientes han contribuido al mejor conocimiento del fenómeno administrativo, tanto. en el plano científico como
en el operativo, es asimismo cierto que cada una de estas ideologías
es por sí sola insuficiente para dar una adecuada respuesta a los
problemas del administrar.
A esta primera reacción sigue, pues, una inevitable confusión
mental y una cierta desorientación acerca del camino más oportuno
para el estudio de la ciencia administrativa. El administrador de
nuestros tiempos, mientras considera la variedad de los puntos de
vista a través de los cuales la administración puede estudiarse, debe
poder alcanzar una síntesis lógica de pensamiento y acción para
dar eficacia de contenido y de forma a sus decisiones cotidianas. Partiendo de una consideración semejante, nos parece que el modo más
realista para afrontar la actual situación de los estudios administrativos sea la síntesis entre .la$ distintas corrientes de pensamiento. Las
conclusiones que siguen, por tanto, podrían ser el fruto de una concepción sintética, si no advirtiésemos el peligro de una cierta incoherencia al unificar escuelas tan diversas entre sí, juzgando, en
cambio, que todo lo que hemos estudiado hasta ahora de la administración encuentra su supuesto ideológico en los fines a que la administración pública sirve, y por ello creemos más apropiada la denominación de concepción jiruz1ista .:1.. tocio. lo que a continuación
exponemos.
Un buen administrador es aquel que se ocupa constantemente de
detectar cuanto sucede dentro y fuera del limitado ámbito administrativo, sensible a las diversas fuerzas y elementos que forman parte
de una determinada situación, capaz de intuir en qué momento y
con qué fÓl'1l)\14\. se .. debeadecqar Jª :lC9ÓIl_:l_~~ativa a la
100
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
cambiante realidad. La administración puede, pues, definirse «como el procedimiento continuo, a través del cual se controla y se
condiciona cualquier cambio que surja en la realidad circundantes.
En cuanto tal la actividad administrativa es más bien un arte que
una ciencia: el arte de dar expresión y contenido dinámico a este
gran número de fuerzas y de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas que aparecen en toda organización.
Análogamente podríamos afirmar que el estudio del fenómeno administrativo es, esencialmente, un estudio y análisis de este continuo
proceso de síntesis. De hecho, dicho estudio se ocupa del modo en
que las decisiones administrativas se adoptan,dd'modo en que se
traducen en acción, del modo, finalmente, en que se actúa para la valoración de tales acciones, respecto a las necesidades que han constituido su supuesto.
Ahora bien, las escuelas que hemos expuesto y las que hemos omitido por exigencias de espacio podemos afirmar que han contribuido
al mejor conocimiento de la materia solo cuando el contenido de
su pensamiento se ha reflejado en tres conceptos. que,' a nuestro
parecer, son esenciales para la síntesis que se intenta alcanzar en torno a la materia objeto de examen. Estos son los conceptos de demOerada, responsabilidad y fin.
Definir el concepto de democracia no es fácil, cada uno parece
disponer de una opinión propia sobre el contenido de dicho término, 10 que a veces lleva a una clara antítesis entre varias definiciones. Quizá, mejor que definir el término, convendrá estudiar algunas de las características principales implícitas en la palabra, que hacen referencia directa a la administración pública.
Estas características responden a los conceptos de soberanía popu1ar, de interpretación de las necesidades colectivas y de pluralismo.
En primer lugar, consideramos que el fundamento de la actividad administrativa de cualquier país se basa en el concepto de soberanía popular, es decir, que el fin último de la administración pública se encuentra en buscar lañiáxñD.a satisfacción posible a las necesidades y a los deseos de la so~i~cl,~4.y.~tl, Jª,m~ctiªi.~~tSL1!~ esto
se realiza. To~os aquellos aue sededican . : ita :ietividadadtninistrativa l'~~li~a sec?nslde~añ::s-~zdores 'cle11'ueblo. . ., '.. . ... ,.
De
Qerivá como consecuenaa~' que, en caso de conflicto
esto"se-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
101
entre los fines de una democracia política y los de una democracia
administrativa, deben prevalecer necesariamente los de la política,
esto es, que dada la obligada influencia recíproca entre política y
administración, esta última no puede ignorar que es una parte de un
proceso político en evolución, debiendo, por tanto, someterse a las
exigencias políticas en los casos en que estas últimas estén en oposición con las exigencias administrativas.
A esta consideración sigue otra: un sistema de administración
pública' es bueno en la medida en que los órganos administrativos
corresponden y son sensibles a la voluntad y a las necesidades del
pueblo de que son intérpretes. Debería, de hecho, cada administración moderna disponer de mecanismos u órganos capaces de sentir inmediatamente las necesidades colectivas que se forman continuamente para informar con ellas el comportamiento administrativo.
La tercera consideración relativa al concepto de democracia se
encuentra en el reconocimiento de los efectos que sobre la administración produce el llamado pluralismo. En cualquier país democrático son diversos los puntos de vista, los deseos, las peticiones que se
dirigen al gobierno. Cualquiera que tenga familiaridad con experiencias totalitarias acordará que tal situación de pluralismo es un índice de vitalidad y de sana constitución, aunque haga la actividad administrativa más difícil y más compleja. Sin embargo, concretamente por esto, la función del administrador público se hace cada vez
más fascinante e interesante. Toda administración tiende a separarse de los conflictos que el pluralismo de las sociedades democráticas determina necesariamente, y ello es natural, dado que de la misma forma que el individuo intenta sustraerse a las complicaciones y a
los problemas difíciles, así también la administración intenta que su
propia acción se reduzca a la rutina de todos los días. ~~ta tendencia conservadora se manifiesta en la estandardización v en el conformismo, por medio del cual la administración intenta sofocar la expresión de las opiniones cQp.trªrjal;.odifereIltes. Pero ¿ es este un imperativo ético del buen administrador? ¿Debe intentar por todos.los
medios de hacerse el sordo, o de taparse los ojos, o bien debe sen..
sibilizaralffiáXimo sus propios órganos y su conciencia para responder mejor .a las exig~ngªs ddJIl()n:lento? Francamente, nos sentimos partidarios de este segundo modo de ser del ars administrandi.
~_~~ªgaci6n moral de cada.oficina pública .Y, consiguientemen-
102
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIO'N
te, de cada miembro de ella es la de tener la puerta abierta a este
diálogo con la sociedad, de llevar dentro de la estructura administrativa todos los problemas sociales que la democracia determina, dar
expresión, a veces, a las peticiones que de otra manera quedarían sofocadas por problemas de mayor amplitud. En otras palabras, una de
las funciones de la administración pública de una sociedad democrática se encuentra en estimular, y quizá en reforzar esta pluralidad
de visiones, aunque haga más complejo su propio trabajo.
Al concepto de democracia sigue el de responsabilidad en el intento de alcanzar una síntesis de los aspectos que se refieren al fenómeno administrativo.
La palabra, tal y como la entendemos aquí, comprende una responsabilidad legal, social, política, etc. Si se toman en cuenta la
serie de consideraciones que acabamos de hacer a propósito del concepto de democracia, no se puede menos de convenir que el administrador y la administración son, en último término, responsables ante
la colectividad y solo una parte de esta responsabilidad suya se
expresa o aparece en la norma de derecho positivo. La acción administrativa difiere de los otros comportamientos concretamente en
que la acompaña un grado de responsabilidad que trasciende la simple rendición de cuentas ante la propia conciencia. Por este motivo,
el estudio del comportamiento administrativo posee una cierta originalidad respecto a los estudios que se hacen sobre el comportamiento humano. Conviene advertir que constituye un interés inmediato de la sociedad el conseguir que aquellos que detentan cargos
públicos los ejerciten en nombre y en interés de la colectividad, sientan esta doble responsabilidad que forma parte innegable de la misma función administrativa pública. Es de notar, sin embargo, que
todo el sistema de la estructura administrativa se basa fundamentalmente en la asignación y en la delegación de las responsabilidades,
en la presunción de hecho y de derecho de que cada individuo responda, o lo que es lo mismo sea responsable, de la ejecución de sus
propias funciones, que es tanto como decir de sus propias responsabilidades. Hablaremos de esto más detalladamente a propósito de la
responsabilidad como supuesto de la autoridad en uno de los capítulos siguientes.
El tercer concepto, que sigue a los dos que acabamos de exponer,
es el de fin. El comportamiento administrativo difiere, como hemos
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
10:1
dicho, de los otros comportamientos humanos en cuanto que la
acción administrativa es eterofinalista, ya que se dirige hacia un fin
que trasciende la esfera inmediata de los intereses individuales. En
otras palabras, no se trata de un fin individual, sino de un fin social,
10 que constituye el punto de partida de todo estudio administrativo. Pero los fines sociales, además de cambiar, 10 mismo que los individuales, son más amplios y más generales, menos inmediatos y específicos de los que el individuo escoge como meta de su propia
conducta. De aquí se deriva la necesidad para el administrador de
proveer a definir y redefinir, a especificar continuamente los fines de
la acción administrativa para que exista un nexo racional entre estos
y la acción que desarrolla. La misma organización no es otra cosa
que una expresión finalista, ya que todo nivel de su escala jerárquica se ocupa de actividades dirigidas a un fin intermedio que es,
a su vez, un supuesto o premisa para la actividad del grado inmediatamente superior, según una cadena de medios y fines. Esta jerarquía constituye el tejido de la organización y, de abajo hacia arriba,
determina un nexo causal significativo de por sí entre el fin inmediato de un cierto grado organizativo y el más amplio y mediato del
grado superior. Esto es 10 que intentamos decir al afirmar que la
misma o~IDzación constituye unaexp7"e,sión de fines supraindividuales. La organización científica del trabajo, como ya dijimos, había relegado el problema del fin, identificando este con el provecho.
La empresa privada de hoy día sabe que esto no basta, ni basta tampoco el criterio de eficacia tal y como Taylor 10 concebía para
constituir el fin de la acción administrativa. Por el contrario, es un
grave error el considerar la eficacia como un fin si queremos apartarnos de la mezquina visión de un mundo mecanizado y sin alma. La
eficacia es la medida que acompaña al modo de realizar una cierta
acción. No se construye una carretera por amor a la eficiencia, sino
más bien para facilitar los transportes y las comunicaciones. Que la
carretera deba construirse de modo eficiente es justo, pero el fin por
el que se construye es otra cosa.
Asimismo, la norma jurídica raras veces define los fines de manera satisfactoria y completa. La norma jurídica proporciona el esquema dentro del cual actuar para conseguir un fin, fija los raíles por
los cuales se mueve la acción y señala en términos muy vagos la
meta última. Esta debería ser la función del Derecho, ya que
104
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
cuanto más detallada se hace la norma, tanta menos discreción se
deja al actor para la ejecución de la obra, con el resultado de que
mientras que la norma permanece indiferente al pasar del tiempo, la
realidad cambia y es preciso adaptarse y ponerse al día. La paradoja
jurídica más común se refleja, concretamente, en el hecho de que la
entrada en vigor de la disposición que regula un cierto fenómeno social encuentra en aquel mismo momento una realidad distinta de la
que existía en la época en que se concibió dicha norma. De hecho, si
a la publicación de cada ley siguiese un análisis inmediato de los hechos sociales que la han suscitado, la norma resultaría la mayor parte
de las veces superada en el momento mismo de su nacimiento.
He aquí por qué corresponde al administrador la constante e incesante revisión de sus propias funciones y fines, de acuerdo con las
necesidades públicas que aparecen. La forma de asegurar esta correspondencia de la acción administrativa a los hechos externos no
es una función fácil. Pero si el administrador se preguntase continuamente el por qué de cada operación, se encontraría en la continua
búsqueda de aquellos fines que constituyen la razón de ser de la propiá obra.
En los capítulos siguientes intentaremos desarrollar las premisas
generales de este parágrafo; así como las consecuencias de orden
organizativo y de ética administrativa capaces de garantizar una eficiente y sólida administración de la cosa pública.
CAPITULO III
LA ADMINISTRACION PUBLICA
EN SU AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO
SUMARIO: 1. Introducci6n.-2. Ecología de las instituciones
gubernativas.-3. Dinámica social y administraci6n pública.
4. Política y administraci6n.-5. Administraci6n pública y
administración privada.
l.
Introducción
Se ha recordado ya en otro lugar que la administración pública,
bajo el doble perfil de materia de estudio y de actividad concreta, se
considera frecuentemente COPlO el arte necesario para el empleo de
determinadas técnicas; así parecen indicarlo, al menos, la escuela jurídica, la taylorista, e incluso la sociológica. El capítulo precedente
nos ha ofrecido la oportunidad de subrayar la coherencia de cada
una de las perspectivas tratadas, aunque hayan sido tomadas en sí
mismas y consideradas en función de las premisas de que parte cada
escuela. Es también cierto que cada una de las perspectivas expuestas no suministra una visión de conjunto de la compleja materia,
sino más bien contribuye a especificar este o aquel aspecto, dejando al
estudioso incierto sobre la posible existencia de otros caminos merced a los cuales se puede llegar a un mayor conocimiento del fenómeno administrativo para individuar sus presupuestos lógicos universales.
La administración pública es parte integrante de la actividad de
gobierno y a esta conduce, en vía inmediata, su relevante contribución en el intento de realizar los fines públicos generales. En cuanto
tal, se diferencia de otros tipos de organizaciones administrativas
-como se dirá más detalladamente en el capítulo siguiente-, a
pesar de la existencia de profundas analogías en los medios, en las
técnicas y en las prácticas, respectivamente, empleadas. Se deduce de
106
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
ello que buena parte deí conocimiento de los problemas de administración pública quedaría obstaculizado si hiciésemos abstracción de
la filosofía política que impregna toda la actividad de gobierno.
Pero ¿qué es el gobierno sino una parte, aunque importante, de
la organización social en cuyo ámbito encuentra las premisas y los
medios para el ejercicio de las funciones a él atribuidas? Cualquier
estudio de la actividad gubernativa requiere, por tanto, para su
propia validez y actualidad el conocimiento de los problemas sociales, el conocimiento de la sociedad como entidad no solo política)
sino étnica, cultural, histórica, económica, etc.
La sociedad es un agregado de personas que viven dentro de
una o más áreas geográficas determinadas, y que tienen en común un
conjunto de tradiciones culturales, transmitidas de generación en generación. De ello se deriva que el conocimiento de la actividad de
gobierno y de su administración reside, en buena parte, en la comprensión de los factores geográficos, demográficos y culturales destinados a influir la misma actividad. De tales factores, el más importante y al mismo tiempo el más sintético es el cultural, cuya percepción no es fácil. Por cultura se entiende, por la mayor parte de los
cultivadores de la sociología, el entero complejo de aetos y hechos
humanos relativos a una sociedad, desde las actuales manifestaciones
de arte a las de la antigüedad, desde la costumbre a la ley, desde el
folklore a los sistemas de vida, en una palabra, todos los modos de
ser y de comportarse adquiridos por el hombre en su cualidad de ser
social. En las actividades sociales, en las relaciones con sus semejantes, el hombre añade a la propia naturaleza orgánica aquella especie
de comportamiento que llamamos cultural, y que sirve para distinguirlo, con una cierta precisión, de los otros seres del reino biológico. Vehículo a través del que se transmite la cultura a lo largo del
transcurso del tiempo es, obviamente, el sistema educativo, entendido desde una perspectiva bastante más amplia que la escolástica,
para comprender la familia, las relaciones sociales (desde la pequeña
comunidad de niños al grupo de amigos, a las asociaciones de negocios, recreativas y religiosas, etc.) y toda otra manifestación de la vida
asociada. En suma, cultura es el conjunto de comportamientos humanos aprendidos a través de la interacción recíproca.
Hecha esta breve precisación, se deduce como lógica consecuencia que la administración pública--entendida como fenómeno so-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
107
cial--es una parte de la cultura nacional; a través de sus instituciones esta cultura. encuentra modo de manifestar algunos de sus rasgos más significativos, y merced a los mecanismos administrativos
ella misma puede ser modificada. Sistemas de valor, tradiciones,
costumbres, usos que acompañan a los comportamientos humanos
asociados, normas jurídicas que pretenden disciplinar-al menos en
parte-e-tales comportamientos son las premisas indispensables para
el proceder de la administración pública, inspirando los medios y los
límites necesarios. A estos índices de conducta administrativa se
recurre para conocer, si bien en términos generales e implícitos, la
definición de los fines últimos a que la acción administrativa se dirige. Ellos precisan además-si se interpretan correctamente-las posibles alternativas existentes para eventuales reformas del aparato administrativo.
Así entendida, la administración pública va más allá del ordenamiento jurídico administrativo, supera los límites inmediatos de la
relación de empleo público, trasciende del organigrama oficial de este
o aquel ministerio; es algo más que la suma de relaciones humanas que surgen entre sus componentes y terceros, extraños a la propia organización. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos organismos públicos, los servicios que
él recibe de las instituciones públicas, y así sucesivamente. Dichos
contactos constituyen los comportamientos de vida asociada más
freeuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de
una colectividad organizada, observa normalmente; ello porque la
autoridad administrativa es un símbolo bastante concreto de la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de esta.
Unico ejemplo de concurrencia a la administración pública, en cuanto a la riqueza y frecuencia de tales relaciones, es quizá el de las
relaciones existentes entre los miembros de una comunidad religiosa
con la iglesia a que pertenece; pero ello es cierto solamente en aquellas sociedades en que las relaciones entre individuo e iglesia se refieren a materia no transferida aún a la administración pública (beneficencia, asistencia, higiene, instrucción, etc.), como sucede en muchas comunidades cuyas instituciones públicas están aún en fase de
desarrollo.
Buena parte de lo que los diarios publican cotidianamente afecta de cerca a la administración pública. Lo único que al respecto
108
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
queríamos subrayar es la tendencia (por 10 demás inevitable) de la
crónica periodística a poner en evidencia lo que sale fuera de la administración ordinaria, lo que puede constituir escándalo o anomalía
de las oficinas públicas. En otras palabras, mucho de 10 que se
lee o se oye a propósito de la actividad administrativa suena a crítica
de la labor de la burocracia o pone en evidencia sus lagunas. Quizá
todo esto ha facilitado la formación de un significado despectivo del
término burocracia; no obstante, la sola circunstancia de que la administración pública suscite con su obra la continua atención de la
opinión pública es un hecho a subrayarse. Bien se trate de la campaña para reprimir algunos recrudecimientos de la delincuencia juvenil, o se hable de un grave desastre ferroviario causado por la deficiencia de algunos sistemas de protección 'y seguridad, se discuta
sobre el aluvión del delta del Po, la administración hace de protagonista-en la crítica o en el elogio, en la especulación o en el reportaje objetivo-easi cada día. Se considera como el punto de referencia bien sea que cuando la opinión pública se interesa del precio
de la mantequilla o de los remedios a oponer al uso desconsiderado e incivil de las motocicletas, o que se hable del desarrollo industrial del «Mezzogiomo», de los problemas que angustian a los grandes centros urbanos, de la política petrolífera en Oriente Medio, de
la elaboración de un plan decenal para la reforma de la enseñanza,
de las perspectivas futuras o de las medidas inmediatas consiguientes a la realización del Mercado europeo, y así sucesivamente.
Como se puede fácilmente advertir, la variedad de los argumento es tal que la opinión pública no puede profundizar el conocimiento de cada uno de sus más pequeños particulares, incluso porque
muchos de estos problemas sociales sobrepasan el período medio de
vida del ciudadano. Se intenta entonces concentrar la atención de
la opinión pública sobre sus denominadores comunes, sobre los problemas más contingentes, sobre los medios y las soluciones posibles
para estos últimos, etc. La atención se dirige por ello a los medios,
a los mecanismos, a las formas de control, al suceso en concreto más
bien que al problema organizativo en su conjunto, en sus presupuestos generales.
A un observador superficial, toda esta materia podría parecer
.cosa diversa de la administración pública, sea como suma de instituciones que como campo de estudios; sin embargo, son precisa-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO DE LA A. P.
109
mente estos episodios de la vida administrativa, estas manifestaciones tal vez patológicas, y por ello lejos de representar la regla, las
que suministran precioso material para la elaboración de casos administrativos, que no solamente facilitan el conocimiento del fenómeno, revelando aspectos aún inexplorados del mismo, sino que
permiten precisamente la formulación de hipótesis desde el punto
de vista teórico susceptibles de estudio y de aplicación para conseguir una mayor eficiencia de la acción administrativa.
En este capítulo se quiere intentar la individuación de la compleja serie de relaciones existentes entre administración de una
parte y sociedad de la otra; pero sería absurdo pretender recoger
toda la serie de ellas de modo completo o al menos satisfactorio
porque no un capítulo, sino todo el texto sería insuficiente. Más
bien, sin perder de vista el objeto principal de este trabajo, trataremos de indicar algunas de las perspectivas más importantes a través de las cuales individuar dichas relaciones.
Consideramos por esto que se deben examinar en este capítulo los siguientes argumentos: el punto de vista ecológico de
la actividad administrativa, los problemas de la dinámica administrativa, y la relación entre política y administración, que resume
en sí toda la serie de las existentes entre administración y sociedad.
2.
Ecología de las instituciones gubernativas
1
La extensión del concepto y del término ecología al campo
de los fenómenos sociales puede considerarse una perspectiva original de pensamiento, o al menos nueva, respecto a las tradicionales escuelas de ciencia administrativa, examinadas en el capítulo
precedente. Dicho vocablo, que mantiene con economía una raíz
común, tiene un empleo bastante amplio en las ciencias biológicas e
indica la interdependencia entre el organismo y su ambiente. Al
igual que en economía, también en las ciencias biológicas, por medio de dicho término, se intenta fijar la idea de un cierto equilibrio natural entre organismo y ambiente, en el sentido de que el
1
Las ideas contenidas en el presente parágrafo han sido en su mayor
.par~ extraídas y adaptadas del texto de Jobn M. GAUS, Reilecttons on Admi'Ilistrattcm, University of Alabama Press, 1947.
110
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
organismo puede extraer del ambiente la propia contribución para
preservar las condiciones objetivas necesarias a su desarrollo.
La idea de una perspectiva ecológica ha sido por algún tiempo
bastante difundida en antropología y sociología; mas recientemente, mientras que en los citados ambientes científicos la intervención de otras consideraciones integradoras han atenuado la importancia de esta perspectiva, la ciencia política y la Ciencia de la
Administración han recibido la visión que ella ofrece del fenómeno
social. Como ha sucedido a las ciencias naturales, también para el
estudio de la administración el concepto de equilibrio entre consumo y producción, aplicado al organismo (en este caso, la organización administrativa) y el ambiente (sociedad) en que vive, constituye una premisa indispensable para el conocimiento de la materia.
Pero en las ciencias sociales, a diferencia de las naturales, la
relación entre consumo y producción no puede ser expresada en
términos de unidades de oxígeno introducido o de anhídrido carbónico expulsado; aquí se trata de expresarse según el lenguaje de
las fuerzas sociales y de los factores de interdependencia existentes
en la colectividad. Según esta perspectiva, un nuevo gobierno ()
un nuevo programa de gobierno nace como directa consecuencia
(respuesta social) de las instancias o de los deseos de toda la colectividad o de un segmento de ella idóneo para ejercer una influencia de algún relieve. Dicho gobierno continuará viviendo y operando en tanto que le sean asegurados los medios para hacerlo, es
decir, la autoridad y el prestigio, las normas jurídicas, las necesarias afectaciones de cantidades, los ingresos, etc., pero la existencia y la disponibilidad de estos medios, a su vez, dependen de
la medida en que el gobierno ha sido capaz de satisfacer las instancias y las necesidades colectivas que han determinado su existencia. Si el ambiente cambia en manera tal de alterar aquellas necesidades que la colectividad (o parte de ella) ha individualizado y
hecho propias, se impone una modificación de las instituciones gubernativas, o al menos de la política gubernativa. Gobierno y administraciones deberán por ello tomar motivo de tal transformación
ambiental para modificar sus programas, si quieren conservar su
razón de ser y los medios para el ejercicio de las funciones que les
han sido atribuidas por vía institucional. En una sociedad sujeta
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
11.
a cambios frecuentes y bruscos, la actividad de gobierno y los programas administrativos deben disponer de suficiente sensibilidad
para operar en el momento justo las adaptaciones que el ambiente
requiere. En efecto, la capacidad de sobrevivir es el primero y el
último modo a través del cual puede ser medida la eficiencia de
cualquier organización. Por otra parte, la dependencia de las instituciones gubernativas de sus ambientes es menos directa, menos
inmediata, quizá menos aparente que la mostrada por otros organismos sociales, como, por ejemplo, los operantes en el sector económico. Cualquier industria privada que descuide o sea incapaz
de satisfacer los gustos y la demanda de la clientela al precio que
esta puede sostener quebraría en el transcurso de pocos meses. Por
e1contrario, la institución gubernativa no dispone de instrumentos;
a través de los cuales poder advertir inmediatamente tal reacción,
con el ambiente; de hecho, muchos de sus servicios se ofrecen a
título gratuito, y los costos relativos no son fácilmente identificables'
con este o aquel específico ingreso bajo la forma de impuesto, de
tasa o de contribución. Por consigujente, el mecanismo a través del
que opera la ecología de la administración pública y de la actividad'
de gobierno en general es de naturaleza esencialmente política'
más que económica. Las administraciones públicas no se basan exclusivamente sobre los ingresos o sobre las afecciones de cantidades
para los gastos, sino que se sostienen más bien por la opinión pública, por la actividad política, por el renovarse de las legislaturas,
por la aprobación o no de los proyectos de ley, etc.
Se ha advertido ya antes que la definición de necesidad en re-lación a las instituciones públicas se determina por aquellas personas que gozan de una particular autoridad y que están en posición
de ejercer una cierta influencia. Adviértase que esta afirmación
puede ser extendida indiferentemente a cualquier tipo de gobierno,
sea dictatorial o democrático. La diferencia esencial reside en aquel
que está en posición de manifestar eficazmente las necesidades y las
instancias inmediatas de la administración pública. El ideal democrático presupone que tal influencia, tal poder, permanezca en el
pueblo; y, por cuanto ello constituye una meta ideal (no siempre,
ni aun alcanzada), la medida en que se realice concretamente representa el índice más atendible de la eficiencia y de la eficacia de
las instituciones democráticas. Téngase en cuenta, sin embargo, el
112
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
hecho de que en los países democráticos la independencia de las
instituciones gubernativas respecto de su ambiente es menos inmediata y perceptible, dada la relativa lentitud de los mecanismos a
través de los cuales encuentran modo de expresarse los deseos e
instancias colectivos.
Un factor ulterior que acompaña a la ecología de las administraciones públicas es la influencia de estas últimas en los ambientes
de su respectiva competencia, influencia capaz de estimular y producir una corriente continua de favores y de simpatías para los programas a ejecutar. Ello puede obtenerse de manera bastante simple,
mediante la propaganda o merced a un prudente sistema de relaciones públicas, o en alguna ocasión disponiendo la institución de
un servicio que estimule gradualmente la formación de una necesidad en la colectividad, de modo Que se garantice su supervivencia. Ejemplos de tal conducta son, en algunos países, los programas
en materia de seguridad social, de higiene, de acopio de los productos agrícolas, etc. Cada uno de estos programas ha suscitado no pocas
disputas y reacciones en el momento que aparecieron; una vez
atenuadas, una vez que han contribuido a la formación de una
necesidad pública, las únicas disputas rebeldes han hecho referencia a la valoración del programa o a eventuales reformas, dejando
aparte la oportunidad de su permanencia.
Y, por fin, se advierte que las instituciones públicas, a semejanza de las privadas, acumulan en el curso de los años una reserva
de medios que les permite sobrevivir por algún tiempo si las condiciones ambientales dentro de las que viven cambiasen inesperadamente y las privasen de su apoyo. En el caso de algunos programas administrativos, esta reserva es tan abundante como para permitir una supervivencia bastante larga. Son muchas, en efecto, las
instituciones que han resistido al cambiar los presupuestos ambientales, sobreviviendo incluso cuando no existía justificación alguna
para su actuación. Piénsese en el arma de caballería, que se ha
mantenido como especialidad en muchos ejércitos europeos a pesar
<le que la técnica militar debiera hacer lugar a los medios de tracción mecánica. En ciertos casos, como en el ejemplo indicado, se
trata de tradición, de prestigio y de glorias pasadas; en ,otros casos
es solo cuestión de costumbre y de abundancia de recursos acumulados·en el tiempo; en otros casos aún, se trata de un concurso de
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
113
varios factores, que van desde la obstinada voluntad de sobrevivir
por parte del ente, a consideraciones de naturaleza extraña a los
fines para los cuales ha sido instituido, consideraciones que tal vez
desaconsejan el adoptar la resolución de supresión. Basta a este
propósito recordar la plétora de entes creados durante el último
conflicto mundial para fines directa o indirectamente relacionados
con el esfuerzo bélico que han sobrevivido durante muchos años
después del cese de las hostilidades.
Adviértase que la tradición, si se refleja en un valor social, sustituye a veces la necesidad específica que legitimaba la existencia
de una organización; pero incluso en este caso requiere que el ente
se adecúe a ciertas exigencias nuevas, de modo que alguna vez la
supervivencia queda solo en el nombre de la organización proveyendo esta a una gradual actualización de las propias estructuras
y de las propias prácticas hasta constituir un quid novi respecto al
pasado.
En consecuencia, a pesar de las anomalías puntualizadas anteriormente, permanece válida la afirmación de una dependencia-aun
cuando atenuada-de las instituciones públicas respecto de los factores ambientales que las mantienen. La vía a través de la que se
manifiesta tal apoyo es de naturaleza exclusivamente política, y la
posibilidad de que el mismo sea ofrecido concretamente depende de
la ideoneidad que la institución presenta para satisfacer los deseos
de sus sostenedores. Si el ambiente cambia hasta el punto de alterar tales nececidades en medida relevante, también la institución y
sus programas deben adecuarse a la nueva situación o resignarse a
desaparecer. Es este otro modo de decir que la eficacia concreta de
un órgano público puede valorarse según el índice de satisfacción de
las específicas necesidades públicas, según el grado de sensibilidad
y de rapidez en el advertir los cambios que se producen en el ambiente circunstante y, en fin, según el grado de elasticidad y de
adaptabilidad de los propios programas y servicios a los cambios
verificados.
La premisa conceptual hecha tiene no pocas consecuencias de
orden práctico; una es el que el administrador eficiente de cualquier organización debe poseer un conocimiento adecuado de los
antecedentes relativos a la institución, de las necesidades y de los
fines que han permitido la creación, y proceder además a la constan8
114
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
te actualización y a la previsión tempestiva de los cambios ocurridos o que ocurran en dichos factores. Debe, además, disponer de
un adecuado conocimiento de las relaciones existentes entre su organismo y el ambiente que 10 circunda.
Así, el examen de una institución o de parte de ella con fines
de investigación o de estudio no puede prescindir del análisis cuidadoso de las relaciones existentes entre la institución, o las funciones y prácticas de esta, y la sociedad hacia la que se dirige la
actividad de la organización. Ningún estudio de las prácticas internas o de los problemas estructurales puede considerarse completo
o adecuado si omite el examinar esta intima relación entre el objeto
de la investigación y el ambiente en que se encuentra el primero;
10 que equivale a decir que la investigación (ricerca) administrativa
no puede descuidar la influencia del factor ecológico sobre la administración.
Añádase que ninguna formación académica sobre la materia puede considerarse adecuada si al menos no se asegura un mínimo de
conocimiento de los factores sociales, técnicos y físicos de la entera
sociedad, para que el estudio de la ciencia de la administración pueda sostenerse al ser comparado con otras disciplinas sociales.
Cada organización es, bajo ciertos aspectos, única en su género
y en sus orígenes, en su ambiente y en su desarrollo. En ningún
otro aspecto de la materia puede resultar más dañosa la idea de una
forma organizativa estereotipada. El concepto del pattern-thinking,
o modelo de pensamiento, entendido como específico proyecto o
procedimiento para una operación concebida en un cierto momento
bajo la influencia de determinadas circunstancias objetivas y subjetivas, es notablemente perjudicial para quien quiera estudiar científicamente la actividad administrativa; porque, de hecho, no responde ni puede adaptarse a situaciones diversas, o bien a operaciones análogas en situaciones ambientales diferentes de aquellas que
acompañaban a la primera elaboración conceptual de ellas. Cada
organización, por consiguiente, ha de ser estudiada en el ambiente y
en los caracteres que le son propios.
Ello no significa que no exista la posibilidad de formu1ar criterios generales, normas y técnicas extensibles a otras situaciones
organizativas, diversas de aquellas para las que han sido elaboradas
en un determinado momento. Extender, sin embargo, no implica ne-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
115
cesariamente aplicar integralmente estos criterios; será necesario
siempre un cierto esfuerzo de adaptación en orden a las nuevas
condiciones de tiempo, de lugar, etc. El problema es fácilmente resoluble en el ámbito de una misma cultura, de un mismo país, pero
se hace bastante complejo cuando la extensibilidad de normas y
técnicas administrativas se refiere a países diversos: numerosos
han sido los ejemplos, en el reciente período posbélico, de asistencia técnica a países subdesarrollados, con la consiguiente transferencia de programas e instituciones administrativas, de sistemas y de
técnicas para la mayor eficiencia de la acción administrativa, descuidando el importante factor ecológico y la diversidad entre la cultura
del país de origen y aquella otra del país donde la asistencia ha sido
llevada. El resultado ha sido siempre claramente defraudante y negativo.
De los elementos que concurren a formar el denominado ambiente, el cultural nos parece con mucho el más importante. La
cultura, como se ha visto ya, resume en sí los valores, las relaciones sociales, los papeles aceptados por cada uno en una determinada
institución social, etc. El antropólogo convendría en sostener que
buena parte de la cultura social nos proviene del pasado, y que el
curso histórico de los acontecimientos confiere a cada cultura nacional características propias inconfundibles. Por consiguiente, el
conocimiento de la utilidad instrumental de un cierto modelo de
administración, inserto en un determinado ambiente cultural deriva
precisamente del estudio de la cultura de que dicha institución es
parte o, más exactamente, producto.
Análogamente, nos es posible individuar para cada órgano o
institución gubernativa la existencia de un ambiente cultural propio,
parte-evidentemente-de la cultura del entero país. Incluso para
estas subespecies culturales es lícito hablar de caracteres específicos
y tal vez exclusivos; en vista de ello, las reformas internas aportadas
en el seno de las distintas administraciones deben considerarse, en
un cieno sentido, específicas de esta o aquella situación organizativa, porque la exigencia de reforma no se engendra en el vacío,
sino en el ambiente cultural que es propio de la institución en
examen.
Para el administrador, el estudio del pasado, la búsqueda de
precedentes bistóricosrelativos a una determinada organización ad-
116
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
ministrativa, no constituye--eomo para el historiador-una operación que es fin en sí misma. Aquel estudia el pasado para producir
y preparar el futuro. Si el fin de una institución pública es el poder
satisfacer necesidades públicas, su administración debe estar dispuesta a afrontar estas necesidades a medida que se forman, que
se transforman, que se renuevan; de aquí la necesidad de una continua adaptación al ambiente social circunstante.
Tal es el caso de un ministerio de Instrucción Pública que examina los datos relativos a la natalidad, pasados y presentes, asi como
las tendencias del fenómeno, para disponer de exactas previsiones
acerca de la población escolar del próximo quinquenio, decenio, etc.;
tal es, también, el de un ministerio de Trabajo que estudia y examina los índices de mortalidad, los datos estadísticos sobre la vejez,
para poder determinar con cierto grado de atendibilidad cuáles serán las necesidades y los problemas del mañana inmediato en materia de asistencia y previsión por estos conceptos. Semejante es la
actitud de la administración militar, por ejemplo, por 10 que concierne a la dotación de las fuerzas armadas, y de la administración
de asuntos exteriores por 10 que respecta a los datos relativos a
la situación política y al desarrollo social y económico de los diversos países del mundo.
Ha sido revelado hace poco que esta perspectiva ecológica ofrece
a una institución pública la certeza consciente de poder contar con
el favor y el apoyo material por parte de su ambiente, solo cuando
sea favorable el asentimiento de la opinión pública. Es esta una de
las razones que deponen a favor del desarrollo de las relaciones públicas en la administración gubernativa. Pero tendremos ocasión de
hablar de este tema en un capítulo sucesivo, porque, a nuestro modo
de ver, las relaciones públicas representan algo más que el comportamiento correcto de los funcionarios hacia el público, o de la eficaz propaganda o del servicio informativo de este o aquel ministerio.
Un programa de relaciones públicas, con el pasar del tiempo, se
mantiene eficaz solamente en vista del valor intrínseco de los servicios rendidos al público en relación a las necesidades efectivas de
la colectividad. Es posible verider mercancía de desecho o deteriorada por algún tiempo, pero nadie se puede hacer la ilusión de venderla siempre. Bajo esta luz, las relaciones públicas constituyen una
continua y penetrante tarea de revisión y actualización de cada ad-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
111
ministración, capaces de determinar el grado de utilidad y actualidad de los servicios prestados en relación a las necesidades concretas de la colectividad. Este continuo proceso de exploración en el
vasto mar de una colectividad que se mueve y se transforma, este
esfuerzo constante por mantener en armonía las mutables exigencias de la sociedad con la obra de la administración, además de la
sagaz obra de propaganda y de información necesaria para hacer
conocer y apreciar tal esfuerzo, todo ello es cuanto constituye, a
nuestro modo de ver, las relaciones públicas.
3.
Dinámica soeía] y administración pública
Para quien estudia la sociedad no hay aspecto más evidente que
el de su continua evolución; el fenómeno se presenta a veces bajo
la forma de revolución; otras se le denomina desarrollo; y otras,
finalmente, se le define como progreso. Pero cualquiera que sea el
nombre usado para definirlo, el fenómeno existe y es esperado y
requerido por la colectividad. Es claro que factores de estabilidad
y de conservación constituyen hoy día fuente de estupor y alguna
vez de desilusión, tanto más pronunciados cuanto más dinámica se
presenta la sociedad.
Si todo esto constituye uno de los caracteres esenciales de la
vida social de hoy, ningún sector de ella manifiesta tanto dinamismo
como la actividad administrativa pública. En los años inmediatamente sucesivos a la segunda guerra mundial la humanidad ha registrado cambios radicales en los criterios de organización estatal. La
mayor parte de los pueblos de la tierra han sido espectadores-no
indiferentes-de un proceso de transformación, tal vez revolucionario, de las propias instituciones públicas (consecuencia de la creación de nuevos gobiernos, especialmente en países sujetos antes al
dominio colonial), de la sustitución de nuevos regímenes y de la
caída de los viejos, de nuevos tipos de dictaduras en lugar de una
serie de formas de gobierno existentes precedentemente. Ha sido
este un período de fuerte reorganización de algunas estructuras sociales, que ha afectado más o menos al mundo entero; estas reformas de estructura han constituído el símbolo de cambios sociales
y económicos de alcance más amplio y de carácter ciertamente re-
118
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
volucionario. En efecto, los aspectos más significativos de tal proceso de transformación se han verificado en la esfera de intereses e
instituciones públicas, subrayando las renovadas aspiraciones e instancias de los pueblos en la época contemporánea. El anhelo está
puesto en un mundo mejor, como resultado de un eficiente sistema
de comunicación entre los distintos países y bajo el empuje de un
potente desarrollo económico y tecnológico. Esta constatación se
prueba por el hecho de que la revolución económico-social continúa, según un ritmo creciente, en países que no han tenido una revolución política, y aumenta, además, en otras naciones donde han
tenido lugar una o más revoluciones.
Dentro de este clima de incesante evolución social, la función
del gobierno y de su administración se ha transformado gradualmente, y no solo en sus objetivos remotos. No puede limitarse al
ejercicio de determinadas actividades disciplinadas en cada uno de
sus detalles y desenvueltas según una práctica constante, de año en
año. Cada vez más, esta función pública debe proveerse de medios
adecuados que la permitan rápidas adaptaciones, que le consientan
extenderse o contraerse según la coyuntura social del momento, que
le concedan, en fin, nuevas orientaciones programáticas. Todo ello
se encuentra ampliamente documentado por las recientes evoluciones en el campo de las administraciones públicas: si en Italia, entre
el aflorar y el desaparecer de ministerios y de altos comisariados, se
ha llegado a la constitución del Ministerio de las Participaciones
Estatales y del de Sanidad, muchos otros países-entre los cuales
los Estados Unidos de América-han decidido recientemente la
constitución de nuevos organismos administrativos, como, por ejemplo, un ministerio para la conservación y el uso racional de los
recursos naturales. Pero la carrera-absolutamente justificada, por
otra parte-hacia nuevos ministerios no termina aquí: en Italia es
ya un hecho consumado la institución del ministerio para las actividades deportivas, del espectáculo y del turismo, de acuerdo con
la necesidad de disponer en este sector de programas a largo plazo
que garanticen la adecuada coordinación en el vértice de las diversas
actividades desarrolladas al respecto por particulares y por entes
públicos.
Pero es asimismo evidente que el devenir social no es solo precursor de nuevas instituciones, de nuevos objetivos impuestos a la
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
119
acción gubernativa. También en las más tradicionales formas de administración pública, incluso en los ministerios de origen remoto,
están a la orden del día análogas manifestaciones de renovación y de
reforma. Tomemos, por ejemplo, una de las funciones más comunes y remotas entre las de gobierno de la cosa pública: la defensa.
Si el fin ha permanecido inalterado en el tiempo, no ha sucedido
igual con la estrategia, la táctica, las armas de dotación, el equipo,
los modos y las técnicas de adiestramiento de los cuadros. Se puede,
por el contrario, afirmar que cada nueva arma está ya superada en
el momento en que sale de la fábrica. Lo mismo puede decirse de
la actividad diplomática, que aun manteniendo vivas las tradiciones y las prácticas del pasado no puede, sin embargo, desconocer
la existencia de un ambiente social, económico, tecnológico y político sustancialmente diverso de aquel que caracterizaba los asuntos
exteriores de otro tiempo; ello impone la revisión de algunos métodos, el recurso a nuevos institutos, nuevas directrices, nuevos criterios respecto a aquellos antes en uso en las negociaciones bilaterales (aunque estas responden hoy muy poco a los fines de una
acción política de vasto radio). Las relaciones internacionales de
la época contemporánea asumen, de hecho, carácter prevalentemente
plurilateral, e imponen nuevas estructuras para afrontar los nuevos
problemas; ejemplo de ello son la organización de las Naciones
Unidas, las numerosas instituciones que tienen a esta por corona,
la N. A. T. O., el G. A. T. T., la C. E. C. A., la Comunidad europea,
el Mercado Común, etc. Un examen comparativo entre las responsabilidades pasadas y presentes de un gobierno revelaría por ello
características y consecuencias análogas a las de los ejemplos indicados.
Volviendo al objeto específico de este parágrafo, consideramos
necesario presentar una somera relación de los factores que inciden
principalmente sobre la evolución y transformación de las instituciones sociales, influyendo directamente en la actividad de las administraciones públicas. El elenco que sigue se inspira, si bien con alguna
modificación y adaptación, en la relación análoga formulada por
John M. GAUS 2.
1. La población.-Resulta significativa la aportación de este
s
Jobn M.
GAUS,
ReflecliOM on .4dministration, obra citada.
120
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
factor a la dinámica social a través de sus índices de desarrollo, de
movilidad, de distribución geográfica, de densidad, de edad, de ocupación, de mortalidad, etc. Como ejemplo, piénsese en el fenómeno
de atracción que ha llevado tanta gente desde el campo hacia los
mayores centros urbanos; la serie infinita de problemas que tal fenómeno produce no puede dejar indiferentes a las administraciones
públicas. Igual sucede con el aumento de la mortalidad que se
verificó con ocasión de la segunda guerra mundial y que causó no
pocos desequilibrios de orden social; el crecido índice de natalidad,
por otra parte, porta consigo problemas de instrucción pública que
requieren soluciones. Las mejoradas condiciones higiénico-sanitarias han determinado un proporcional aumento de la edad media
de vida, creando nuevos problemas sociales y nuevas necesidades
públicas, como la asistencia y el amparo de las personas no idóneas
ya para trabajo provechoso.
.
2. El factor geográfico.-A este respecto, recordamos la progresiva reducción de las distancias geográficas de acuerdo con el
incremento y el desarrollo de las vías y de los medios de comunicación, el agotamiento gradual de algunos importantes recursos naturales, el desarrollo de las zonas metropolitanas, la concentración de
los establecimientos industriales en un puesto en lugar de otro, y,
en fin, la serie de problemas que angustian las grandes metrópolis.
3. El progreso tecnológico.-Basten a tal respecto algunos
ejemplos, como la difusión de los medios automovilísticos y los
efectos relativos sobre la política de las grandes vías de comunicación y de las arterias ciudadanas, etc.; la difusión de la armadura en
hierro en la técnica de las construcciones de edificios y el uso creciente del ascensor con sus efectos sobre la edificación, o aún más,
la utilización de la energía atómica para fines industriales y toda
otra conquista de la ciencia, con sus inevitables consecuencias sociales; los problemas de la automación, y así sucesivamente.
4. Los valores sociales.-Las distintas actitudes individuales y
colectivas, nuevos ideales y nuevas exigencias públicas, han permitido la formación de una perspectiva muy distinta de las funciones
ejercidas por el gobierno de una sociedad contemporánea. Si hace
cincuenta años solamente pocos países recurrían al Estado y a su
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
121
estructura administrativa para que fuesen traducidas en leyes las
instancias dirigidas a garantizar a la sola clase laboral un sistema
de previsión social, hoy se abre camino (yen algún país, como la
Gran Bretaña, se traduce en realidad) la política de seguridad social
con la que el Estado promueve y realiza planes de asistencia para
la entera colectividad.
S. Calamidades.-eada catástrofe, desastre, desventura o calamidad parece tener el efecto de cambiar o renovar el estado actual de las actividades administrativas de tres modos diversos. Una
primera forma, que consiste en la respuesta inmediata exigida a las
instituciones gubernativas con ocasión de una calamidad social,
mediante la adopción de resoluciones de emergencia, casi siempre
dirigidas a llevar alivio inmediato a las personas afectadas o bien a
preservar la ulterior destrucción del patrimonio privado y colectivo;
un segundo modo consiste en el mayor vigor asumido por algunas
instancias colectivas con ocasión de algún desastre, instancias que
en período de normalidad quizá eran menos escuchadas o se presentaban con una intensidad menos dramática, insuficiente por ello
a imponer la revisión de precedentes sistemas de valor o a imprimir
adecuada aceleración al proceso de renovación tecnológica; un tercer modo, en fin, caracterizado por la necesidad de prevenir ulteriores desastres, cuando acontece algo de tal naturaleza; en este caso,
la actividad de la administración se enriquece con nuevos fines no
individuados antes como necesarios. Ejemplos de este tipo están en
Italia a la orden del día: bastaría recordar la política de repoblación
forestal o las resoluciones de emergencia adoptadas para la prevención de los conocidos aluviones en algunas zonas septentrionales y
meridionales, particularmente en Calabria; o bien, las continuas
inundaciones en el delta del Po, que, quizá precisamente por su frecuencia, han determinado no solo el recurso a las ordinarias disposiciones de emergencia y a una costosa obra de prevención, sino que
incluso han planteado la revisión del sistema de valores que desde
decenios inspira la actividad del gobierno italiano; o también la
meiora de dichos terrenos, que hacen preguntarse a la opinión pública si aún vale la pena continuar dicha política en una zona donde
la naturaleza parece mofarse de los medios y de las técnicas para
destinar al cultivo terrenos amenazados continuamente por el primer
122
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
río italiano. Otro ejemplo reciente de la eficacia del factor que discutimos sobre la actividad administrativa se deduce de la polémica
surgida en Italia a renglón seguido de algunos lamentables accidentes
ferroviarios debidos al particular sistema de pasos a nivel, además
de a la imprudencia o impericia de las personas responsables, la campaña que se ha seguido ha impuesto al Ministerio de los Transportes
la solución inmediata del problema de renovar las actuales estructuras técnicas en uso para los ferrocarriles, tal vez con menoscabo
de otras actividades emprendidas entre tanto, como, por ejemplo,
la electrificación de algunos nudos ferroviarios. Pero el más elocuente ejemplo de calamidad, provisto de significado universal, es quizá
la guerra; el último conflicto mundial nos ha probado cuánta infíuencia puede tener este doloroso acontecimiento en al posguerra inmediata, caracterizada por una larga serie de innovaciones y transformaciones sobre el plano tecnológico, sobre el plano éticosocial,
sobre el plano de la asistencia social, sobre el de la prevención de
eventuales conflictos ulteriores. La Historia nos dice, en resumidas
cuentas, cuán radical ha sido el cambio de ciertas concepciones políticas, sociales y económicas, a continuación de la conocida crisis estadounidense de 1929; no sin razón seafirma que la filosofía del New
Deal constituye-al menos por lo que respecta a los fines de la administración pública de los Estados Unidos-la muerte del liberalismo puro y el nacimiento de nuevas funciones administrativas que,
antes de la crisis, se habrían considerado en abierto contraste con la
serie de valores que inspiraba la política económica y social de aquella nación. E incluso a través de episodios menos importantes es
posible reconocer la influencia de las calamidades sobre la política
administrativa pública: hace pocos años, un incendio ocurrido en
un club nocturno, que causó numerosas víctimas, abrió el camino a
la obra de reforma-sobre el plano internacional-de los medios de
prevención contra incendios para los locales de espectáculo público.
Lo mismo puede decirse del nuevo reglamento de prevención contra
los accidentes de trabajo, aplicado en Italia hace algunos años bajo
el empuje de una larga y dolorosa serie de desgracias que afectaron
profundamente a la opinión pública.
6. Personalidades políticas, caudillos, fil6sofos, etc.-También
un hombre dotado de fuerte personalidad, sobre el plano político o
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
123
militar, sobre el plano ideológico o literario, puede determinar radicales innovaciones en las instituciones gubernativas. Bastaría recordar la influencia ejercida por jefes de gobierno como Hitler, Stalin,
Mussolini, Roosevelt, Churchill, y más recientemente Adenauer, De
Gasperi, Mao Tse Tung, De Gau1le, etc., para tener una prueba de
la existencia de este factor, que puede operar directamente sobre la
administración pública cuando se trata de presidentes, de ministros,
de hombres políticos, o bien influir sobre el sistema de valores de
la entera sociedad, como en el caso de los más eminentes juristas,
economistas, sociólogos, estudiosos de política, a los cuales frecuentemente corresponde el mérito de haber estimulado no pocas reformas
administrativas. Entre estos últimos recordamos, a título de ejemplo, Keynes, Pareto, Marx, Stuart Mill, Thomas Jefferson, Orlando, Einaudi, por no citar a Maquiave1o, Dante, Aristóteles, Platón,
etcétera.
* * *
El elenco antedicho no tiene la pretensión de ser completo y
preciso, porque otras muchas categorías de factores se presentan
entre sí superpuestas; sin embargo, sugiere a título indicativo algunas de las más relevantes fuerzas sociales que imprimen carácter
dinámico a la organización relativa y a sus institutos. No puede sorprender, por consiguiente, si los criterios de gobierno y modos de
administrar sufren un continuo proceso de renovación.
Quien se pone a observar tal proceso no puede por menos que
notar la carencia de una cierta uniformidad y regularidad en las reformas sociales. Algunos sectores parecen, de hecho, estar en un
estado de continua agitación, otros manifiestan mayor lentitud en
esta obra de renovación, otros, por fin, parecen estáticos o completamente indiferentes y resistentes a cualquier transformación. El
cuadro que aparece al observador-si pudiésemos, en hipótesis, abstraer la escena social de su continuo devenir y pararla en un determinado momento-es una mezcla de viejo y de nuevo, de estable y
de transitorio, de permanente y de temporal. Las ciudades italianas,
incluso para el turista más superficial, son un ejemplo bastante vivo
de tal contraste: a una periferia donde aglomerados urbanos y establecimientos industriales hablan el lenguaje de la moderna estética
124
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
funcional, sirve de contraste, casi en todas partes, un centro en el
que la atmósfera del pasado parece vivir aún. Ello es particularmente cierto respecto del trazado de calles, que en algunas ciudades es
el mismo de hace dos mil años, si bien con las necesarias adaptaciones por las exigencias del tráfico de hoy. Otra característica que parece resistir a las diferentes exigencias de vida es precisamente la
posición geográfica de algunos centros italianos, pese a haber cambiado las razones económicas y políticas que aconsejaron a su tiempo el surgir en un puesto más bien que en otro. A 10 largo de las
carreteras nacionales, el automovilista se siente afectado por la supervivencia de nombres que testimonian el trazado y la pavimentación de famosas viae romanas, construidas tantos siglos antes de la
aparición del primer automóvil; sin embargo, no lejos de dichos
monumentos de una civilización ya pasada, el ruido ensordecedor
de un martillo neumático advierte al que pasa que l'autostrada del
sole prosigue su camino.
Pero estos elementos que parecen más fuertes que el progreso
no tienen solamente un aspecto material. Tiempo atrás se consideraba que las cadenas de montañas eran los factores más estables e influyentes sobre el desarrollo social de un país. Hoy las
montañas permanecen aún, pero su efecto se ha atenuado bastante
respecto al pasado, porque el hombre las sobrevuela, las perfora,
las atraviesa, anulando así-eomo sucede con los mares y los océanos-las barreras naturales de que son ejemplo. Ello no puede dejarnos indiferentes, puesto que ha traído consecuencias sociales revolucionarias. Piénsese en las pocas horas que un reactor emplea
para sobrevolar el Atlántico y las consecuencias de alcance internacional que tal estado de cosas lleva consigo. La reciente elevación
al solio pontificio del Papa Juan XXIII es un vivo testimonio
del contraste: ritos antiguos llevados, a través de la televisión, a
las casas de tantísimos europeos en el momento mismo de su celebración, mientras alguna hora más tarde eran teletransmitidos por
las estaciones americanas en edición filmada, revelada a bordo de
un avión a reacción.
El hombre ha demostrado poder transformar un río en un lago
o una serie de lagos, y no tardando mucho podrá quizá regular a
su gusto el volumen y el caudal de las aguas mediante el control
de las precipitaciones atmosféricas. m Estado de Israel ha demos-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
125
trado que un desierto puede transformarse en una próspera explotación agrícola, y el hecho más sintomático está en la circunstancia
de que esta imponente revolución en el ambiente natural viene realizada por un pueblo que se ha mantenido unido por una de las
más antiguas religiones del mundo, un credo que se ha resentido
poco por transformaciones o renovaciones y que constituye la premisa ideológica más importante para el esfuerzo que Israel está realizando gracias al empleo de los más modernos descubrimientos del
progreso tecnológico.
Este confuso proceder evolutivo de algunos fenómenos sociales parece constituir la norma para la actividad de gobierno y para
las instituciones públicas en general. Un examen de los efectos producidos por algunas de las revoluciones político-sociales citadas posibilitaría la identificación de los elementos susceptibles y no susceptibles de transformación, distinción que se produce normalmente en
el curso mismo del proceso evolutivo de las instituciones sociales.
En efecto, en muchas revoluciones políticas de estos últimos años,
es posible identificar el esfuerzo consciente de una colectividad que
utiliza instituciones ya existentes para reconstruir el nuevo edificio
social. Tal sucede en los territorios excoloniales que han adquirido
la emancipación política hace algunos años; la nueva nación encuentra más útil el recurso a las viejas instituciones y estructuras coloniales, con tal que sean compatibles con las nuevas exigencias, para
conseguir un esquema estructural de la propia organización administrativa.
Tal sucede en cada revolución o golpe de estado, cuando sus
autores se rinden ante la dificultad o inoportunidad de destruir el
significado de ideales persistentes con la sola ayuda de la norma
jurídica, porque esta última-euando no es expresión de la voluntad popular-no es suficiente para cambiar la sustancia de las cosas,
como tampoco basta una carta constitucional para inculcar el ideal
de democracia, el principio de las autonomías regionales, etc.
En Europa continental se pueden encontrar ejemplos históricos
bastante significativos de la persistencia de prácticas e instituciones, a pesar del transcurso del tiempo y de las alteraciones políticas y sociales que han mediado. Francia, aun habiendo atravesado un período de amplia inestabilidad política, al menos en la
última posguerra, conserva, casi inalteradas las propias institucio-
126
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
nes administrativas, consideradas entre las más firmes del mundo.
En ciento cincuenta años, que han visto tres imperios y cinco repúblicas, la historia francesa nos dice que la administración de aquel
país ha permanecido sobre poco más o menos igual a la de la primera era napoleónica; si no hubiera sido así, si el sistema administrativo francés no hubiese mantenido una relativa estabilidad, el
país habría pagado quizá en modo bastante grave el precio de las
recientes crisis políticas.
Lo mismo podría decirse, bajo algunos aspectos, de Italia; el
sistema italiano de administración, que ha tenido por modelo el
francés al menos en los principales institutos, vive desde cerca de
un siglo sustancialmente inmutado, pese a que Roma haya conocido
una monarquía constitucional primero, un régimen dictatorial despues y, por fin, una democracia, aún en fase de ajuste. Las transformaciones operadas en la estructura del aparato administrativo
italiano son insignificantes si se comparan con el alcance de los
relativos acontecimientos de cerca de un siglo. Organización, funciones, hasta los nombres de los primeros ministerios italianos perpanecen aún hoy los de antes, salvo poquísimas excepciones; las
relaciones entre administración central y administración local son
las mismas o casi las mismas de antes, y los esfuerzos hechos para
la institución del gobierno regional mediante una ley de actuación
de la norma constitucional (institución que representaría un verdadero cambio en la estructura administrativa pública del país) chocan contra fuerzas que intentan resistir al movimiento innovador.
Nos inclinamos por ello a aceptar la afirmación, si bien en sentido bastante general, de que las instituciones públicas de la Europa
occidental han demostrado contarse entre las más resistentes, entre
las más conservadoras. Si todo esto es cierto, si es lícito deducir
de cuanto se ha dicho que la estabilidad y solidez de las instituciones públicas ha podido garantizar la supervivencia de la sociedad durante las convulsiones político-sociales de este siglo y del
precedente, es igualmente cierto que el fenómeno presenta inconvenientes tan graves cuanto positiva ha sido y es la función catalizadora que ha ejercido en interés de la sociedad y de sus valores
más importantes. La solidez y la estabilidad de las estructuras administrativas son, de hecho, índice seguro de inercia y de insensibilidad respecto a"'las instancias constantemente nuevas que la socie-
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
127
dad presenta; cuando esto ha sucedido no resulta totalmente infundado pensar que tal situación puede haber sido causa (entre otras
muchas) de las convulsiones políticas. Un gobierno insensible al
cambio de las condiciones sociales, a las diferentes necesidades de
la colectividad, incapaz de responder a las instancias sociales con
una adecuada acción administrativa, termina pronto o tarde por
darse cuenta de la inestabilidad de las propias bases políticas, precisamente porque quizá sus bases administrativas son excesivamente
rígidas y estables. Si el sistema político de un país entra en crisis,
frente al derrumbamiento de algunos importantes valores sociales,
actúa la necesaria reacción dirigida a reforzar aquello que ha permanecido estable (cierto que no todo 10 que sea estable es lo mejor
de cuanto dispone una sociedad), o bien necesita ser ulteriormente
reforzado.
Pero, por fortuna, la validez de tales afirmaciones es discutible y
se limita a censurar las crisis de sistemas no producidas por natural
evolución, capaz de sustituir por tejidos nuevos y jóvenes aquellos
otros viejos y escleróticos; a nuestro parecer, ello no puede ni
siquiera llamarse «crisis», puesto que tal es la patología de un
sistema incapaz de encontrar en sí mismo el patrimonio ideal que
le permita la renovación y el desarrollo sano y al mismo tiempo
armónico.
En todo caso, resulta cierto que incluso el más rígido de los
sistemas administrativos sufre transformaciones, evoluciones, adaptaciones, por insuficientes que sean. Más aún, cuando fuerzas conservadoras extrañas a una institución pública (en el sentido de
que gravitan sobre la entera estructura social) se interponen en su
devenir, tal institución trata de adaptarse a los nuevos tiempos
dentro de las propias estructuras internas; es entonces cuando se
asiste, con frecuencia tal vez excesiva, a tentativas de reorganización interna, a modificaciones, a supresiones, a la creación de nuevos órganos, dentro de los límites que consiente la autonomía de
que goza la organización.
El estudioso de problemas admnistrativos se encuentra capacitado para revelar la variedad de contrastes entre lo que permanece y 10 que se mueve, entre 10 que es fluido y aquello que no
cambia, a cualquier nivel de la organización administrativa. Las
fuerzas armadas, citadas antes como ejemplo de sector sujeto a
128
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
continuos cambios en las estrategias, en el equipo, en las armas,
son, sin embargo, depositarias de un sistema de carrera de los más
antiguos, que ha permanecido inalterado casi en todas partes. La
característica principal de tal sistema, la distinción entre oficiales y tropa, se remonta a épocas feudales y quizá prefeudales, a
pesar de que los factores sociales en base a los que tal distinción encontraba lógica justificación hayan desaparecido hace muchos siglos por la emancipación de las clases no privilegiadas.
¿Quién puede negar que la figura del asistente, cualquiera que sea
la justificación que hoy se quiera dar al respecto, suscite al menos
alguna perplejidad sobre el plano social?
Incluso la estructura de la carrera pública manifiesta análoga
viscosidad; el persistir de los viejos sistemas de control contable,
de algunas supervivencias medievales en la administración de los
ingresos públicos, de viejos métodos de aprovisionamiento por las
administraciones públicas; estos y otros sistemas son paralelos a la
distinción entre oficiales y tropa. Ello a pesar de que las administraciones públicas logran hacer frente a situaciones nuevas mediante
sustanciales y tal vez radicales cambios en algunos aspectos de su
compleja estructura.
Por desgracia, el problema de la idoneidad para el cambio, el
problema de la adaptación más rápida o más lenta al devenir social como es hipotizable en esta o aquella institución, en esta o
aquella estructura administrativa, no encuentra aún respuesta satisfactoria en la doctrina. No es fácil poder mantener un justo equilibrio entre las tendencias dirigidas a exagerar en un sentido o en
otro, entre quien reivindica una absoluta elasticidad de las estructuras
administrativas y quien desea una mayor estabilidad. Consideramos
necesario por ello formular al menos tres hipótesis al respecto, indicando las consecuencias dignas de consideración de cada una.
Una primera hipótesis es la de la tendencia natural a resistir a
los cambios externos, común a todos los elementos provistos de
tradición, de costumbres consolidadas, de credos e ideales comunes, etc. En efecto, es más fácil anticipar la reproducción televisiva
en visión mundial de una futura ceremonia de coronación papal
que el cambiar los ritos del cónclave.
Una segunda hipótesis hace referencia a todos aquellos sistemas
de valor, a aquellas creencias, a aquellas relaciones intersubjetivas
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
129
y estados de cada persona adquiridos en edad temprana y observados constantemente; en estos elementos, como en aquellos precedentes, hay una resistencia subjetiva a cambios de cualquier especie. Probablemente existe una correlación, aunque sea vaga, entre
la obstinación que acompaña a un determinado comportamiento
humano y la duración del tiempo en que el individuo se ha habituado a observarlo, y quizá existe una relación inversamente proporcional entre dicha obstinación y la edad en que el comportamiento ha sido adquirido. La primera de estas relaciones se explica
con el hecho, o más exactamente, con la convicción formada en
el sujeto de una obligatoriedad intrínseca de tal comportamiento,
como consecuencia de repetirlo constante y habitualmente a 10
largo de un cierto período de tiempo: recuérdese, al respecto, el
elemento psicológico que confiere a la costumbre el carácter de
fuente del Derecho. Pero independientemente de ello, es cierto que
un comportamiento adquirido y repetido durante un largo período de
tiempo se convierte en parte integrante del individuo, penetra a
través de la conciencia en el subconsciente, de modo que todo cambio-impuesto o solamente dejado entrever-se considera como
amenaza a la estabilidad y al equilibrio del sujeto. El segundo
tipo de relación se basa sobre una tesis psiquiátrica, bastante popular, que afirma que todo 10 que se ha aprendido en edad temprana
está destinado a durar más en la memoria. En efecto) la función de
captación se hace cada vez menos relevante para el individuo a
medida que se hace adulto. Es interesante advertir que entre los
elementos más resistentes, y por consiguiente más estables, de una
cultura, se cuenta el lenguaje, cuyos rudimentos son-eomo es sabido-aprendidos antes de los seis años de edad.
Una tercera hipótesis, probablemente coligada a otra ya planteada, se refiere a las instituciones sociales, los sistemas de clases y
<le relaciones, las escalas de valores, etc.; estas parecen adquirir
fuerza para resistir a los cambios precisamente por efecto de la
edad, esto es, por efecto de la duración del tiempo que han sido
aceptados en una determinada cultura. Dichos sistemas de valor
penetran, en efecto, en las costumbres, en las normas jurídicas, y
gradualmente entran a formar parte de la conciencia colectiva.
También para estos elementos el riesgo de un cambio asume el
carácter de peligro para la estabilidad individual y colectiva. Quizá
9
130
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
no es mera coincidencia etimológica el que el adjetivo «venerables
tenga, en su significado ordinario, el doble carácter de respetable
y de viejo; así, una institución social puede ser respetable (o
bien adquirir mayor estabilidad en la conciencia colectiva) porque
sea vieja. Ciertamente, es más fácil iniciar una nueva organización
que cambiar una ya existente desde algún tiempo; ello explica
muchas cosas a propósito de las tendencias manifestadas por algunos programas de reforma de las instituciones gubernativas. Así,
la línea de frontera entre dos estados señalada a raíz de un antiguo
tratado y sobre bases artificiales, puede, con el tiempo, constituir
una barrera más sólida que la misma cadena de montañas o que
un océano.
Consideraciones de este tipo son importantes para la teoría y
la práctica administrativa. La administración de un Estado moderno no puede por menos que reconocer que el ambiente social
circunstante cambia con extrema rapidez. Por ello, debe mantenerse constantemente preparada para tales cambios, sobre los que
no es posible ejercer control alguno. Debe, en los límites de lo
posible, anticipar dichos cambios futuros y preparar planes adecuados para tales circunstancias. De hecho, la función de programación-demasiado descuidada en los ambientes administrativosva asumiendo hoy la importancia que merece en el desenvolvimiento de la actividad del administrar. La administración pública
tiene además-entre sus muchos cometidos y según cuanto le consientan los medios a disposición-la responsabilidad de promover
y solicitar los cambios del ambiente social. Ello requiere, a su vez,.
buen conocimiento del proceso a través del que las instancias de
reforma, las nuevas necesidades de la colectividad, afloran a la
superficie; lo que significa que el administrador público debe tener
constantemente despierta la propia sensibilidad, para individuar lo
que puede cambiarse y lo que no puede serlo, y poseer, en fin, la
capacidad suficiente para elaborar eficaces sistemas de estrategia
y táctica administrativa en el difícil arte del transformar.
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTlCO DE LA A. P.
4.
131
Política y administración
La perspectiva ecológica de la administración, como ha sido
expuesta en los parágrafos precedentes, nos permite disponer de
un esquema suficientemente amplio y sintético de todas las relaciones de hecho existentes entre política y administración. La política puede considerarse, en efecto,· como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman,
se discuten, se deciden o se transmiten a la administración pública
para la acción de competencia de esta última. Sus fines, sus objetivos implícitos, quedan, por tanto, en la esfera de intereses de la
administración pública. Pero, desde un punto de vista sociológico,
la importancia del concepto de poder político no está en el
poder entendido en sí mismo, sino en los modos en que dicho
poder puede ejercerse,es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa.
Es cierto que cuando el ciudadano observa a los distintos personajes políticos preocupados por asegurarse una cierta influencia
o un cierto cargo, puede tener la impresión de que luchan por
disponer de un poder mayor para su ventaja personal; y es probablemente cierto que algunos de estos personajes piensen del mismo
modo durante el desarrollo de la lucha política. Pero la relevancia
social de estas luchas no se basa en el nombre o en el hechizo individual de los participantes-victoriosos o derrotados-, sino que
reside, en cambio, en los modos a través de los cuales su acción
podrá, como mayoría o como minoría, influir en la ejecución de
los programas gubernativos, ejecución que en su mayor parte tiene
lugar en aquel sector de la sociedad políticamente organizada que
se mueve bajo el nombre de administración pública. En las sociedades de base democrática, la política constituye el vehículo, o la
suma de vehículos, a través de los que los más diversos intereses
sociales encuentran modo de aflorar, de organizarse, de combatirse, de conciliarse, de encontrar, en fin, la necesaria expresi6n y
actuación merced a la acción administrativa. En puridad de principios, por consiguiente, la política es el elemento suscitador y
determinante de los fines sociales.
La naturaleza de los numerosos procesos políticos varia, obvia-
132
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
mente, de país a país, y algunas veces de individuo a individuo.
Está condicionada por las tradiciones, por las costumbres sociales
en general, por los ordenamientos constitucionales y por las relaciones que dichas normas disciplinan, por las singulares leyes ordinarias y por muchos otros factores. En los países no totalitarios,
bien sea parlamentaria o presidencial la estructura organizativa,
parece, sin embargo, posible la identificación de algunas características comunes en los procesos de que hablamos. Entre estos,
recordamos los procesos a través de los cuales se organizan y dirigen los partidos políticos; los procesos a través de los cuales se
provee a la designación-dentro de cada uno de los partidos-de
los candidatos a los cargos públicos; los procesos electorales, comprendidas las elecciones para la designación del presidente, en los
sistemas de tipo presidencial; los procesos a través de los que se
provee a la composición del órgano legislativo, en los sistemas de
tipo parlamentario, y a la formación del gobierno; los procesos
de formación de las leyes; los procesos que comportan las relaciones entre el consejo de ministros y los cuadros de la administración pública; los procesos, en fin, mediante los cuales se provee
a la administración de la justicia. Existen, además, muchos otros
procedimientos que comportan la serie de relaciones entre gobierno
y administración pública de una parte y partidos políticos y sus
jefes de otra, o bien grupos de intereses, clientelas diversas, grupos
profesionales, ciudadanos en general.
Cada una de estas manifestaciones de los numerosos procesos
políticos de una sociedad democrática constituye objeto de atento
estudio y análisis casi en todas partes; así 10 demuestra la bibliografía de ciencias políticas. De acuerdo con los limitados fines de
esta exposición, indicaremos solo algunos de los efectos más significativos producidos por tales procesos políticos sobre la actividad administrativa. Pero queremos, ante todo, anticipar a título
no de hipótesis científicamente comprobable, sino de fe en los
ideales democráticos, que la eficacia de un sistema político en
cualquier democracia nos parece que solo puede juzgarse-s-nunca
medirse-haciendo referencia a la forma en que las instancias
colectivas se interpretan, determinan y expresan, de hecho, a través
de estos distintos procedimientos de naturaleza política. En tales
procesos aparece complicada toda la sociedad; la responsabilidad,
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
133
por consiguiente, no puede por menos que ser solidaria. Y puesto
que la mayor parte de la acción gubernativa se expresa a través de
procedimientos y órganos administrativos, se sigue de ello que la
eficacia de un sistema administrativo depende sobre todo de la
celeridad, de la correspondencia y de la cuidada interpretación de
lo que el poder político pide en apoyo de sus programas.
Sin embargo, no sería exacto considerar a la administración,
exclusivamente, como el producto final de estos procedimientos
políticos. Ella no es solo el sumiso servidor de la política, a menos
que se quiera atribuir a esta palabra un significado más amplio,
en cuyo caso la administración asume-a la par que toda la organización de la sociedad-función exclusivamente instrumental. Dejando a un lado este supuesto, la administración es parte integrante
de muchos procedimientos de naturaleza política, en ocasiones resulta implicada anticipadamente en estos; otras veces se encuentra comprometida sin un preordenado designio. Ello está justificado en parte por el hecho de que las instancias políticas pueden raramente ser-y raramente son-definibles en términos exactos y
precisos, especialmente allí donde se intentan plantear las premisas para actividades completamente nuevas o distintas de las
existentes. Es lógico, por otro lado, que sean precisamente estas
últimas las manifestaciones más importantes de la política; los
mismos políticos están de acuerdo en definir sus decisiones como
determinaciones más bien vagas y tal vez equívocas de los fines
generales. La traducción de un determinado objetivo en directrices precisas y bien definidas se obtiene con bastante frecuencia,
si no siempre, merced a la interpretación y la actuación sobre el
plano administrativo, sea programando o bien mediante experiencias.
Por ello, en el ámbito de este amplio esquema de fines estatuidos en la norma jurídica, en los programas o en las directrices
políticas, el administrador público contribuye de hecho a concretarlas
a través de sus cotidianas decisiones, respetando los límites impuestos a su discrecionalidad. Esto es particularmente evidente
cuando se trata de preparar nuevos programas y afrontar nuevas
actividades para las cuales el legislador no dispone de precedentes.
Quizá una afirmación de este tipo puede parecer un tanto ingenua,
pero es un hecho que para cada programa social nuevo la norma
134
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
jurídica relativa presenta un contenido más vago y general que en
otras ocasiones, probando así contar en mayor medida con la discrecionalidad administrativa. A medida que dichos programas se
consolidan, las primeras decisiones administrativas necesarias a la
fase de actuación tienden a transformarse en prácticas, crean un
precedente, y con frecuencia se traducen en normas jurídicas (sea
bajo la forma de disposiciones complementarias o modificadoras
de las precedentes, o bien bajo la de reglamentos de actuación).
Ello no significa que las decisiones administrativas brotadas prevalentemente de la discrecionalidad del órgano administrativo en
orden a un cierto programa se formen bajo la enseña del arbitrio
administrativo, en un absoluto vacío político. Al contrario, en situaciones de este tipo, la administración pública se resiente por la
crítica a su obra, en cuanto que toda reacción al error, a la parcialidad o al insuficiente discernimiento de la situación de hecho
puede asumir en las esferas políticas carácter violento, sin contar
los remedios y las garantías de naturaleza jurisdiccional que el ordenamiento jurídico establece al efecto. Se advierte que si los partidos políticos y sus representantes se encuentran ante el deber,
casi por necesidad, de formular sus programas y directrices para
el futuro en términos generales, por otro lado se inclinan igualmente
a particularizar cuando se trata de criticar 10 que otros partidos políticos, otros hombres políticos, hacen o han hecho en situaciones
específicas y bien determinadas.
Es necesario darse cuenta que aquella parte del procedimiento
a través de la que las directrices políticas se traducen a la realidad, aquella parte que comprende la actuación de los fines generales mediante programas específicos en los que se exprese el significado de tales directrices, es quizá el momento más difícil de
todo el recorrido seguido por el procedimiento. Quien observe la
obra de la administración pública no tendrá dificultad para admitir
que, en la mayor parte de los casos, esta fase del procedimiento
entra dentro de los cometidos institucionales de sus órganos.
Se puede, por tanto, afirmar que, si las premisas anteriores son
válidas, la décisión administrativa es, bajo ciertos aspectos, una
parte del entero procedimiento político. Pero, aun haciendo abstracción de tales premisas, la actividad administrativa queda ligada
en los procedimientos políticos al acto de su primera manifesta-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
135
ción, Casi todos los procesos políticos citados antes parecen hoy
basarse sobre la estructura administrativa del país, y, por consiguiente, sobre la colaboración y participación activa de los órganos
administrativos. Ello es debido, en parte, al hecho de que la evolución social puede predecirse fácilmente-y no solo en sus líneas
esenciales-por los órganos administrativos, por las razones indicadas en los parágrafos precedentes; pero es asimismo debido al
hecho de que el progreso tecnológico y .la creciente complejidad
de la vida social requieren conocimientos técnicos especializados
y hacen que los órganos administrativos sean instrumentos indispensables para la recogida de informaciones necesarias para precisar el alcance y el carácter de las distintas instancias sociales, y
para la redacción de planes operativos a discutirse y aprobarse sucesivamente. Los políticos, a semejanza de los ciudadanos, pueden
difícilmente, y con los solos medios de que disponen, anticipar con
exactitud los efectos potenciales del Mercado Común europeo sobre
el precio de determinados productos o las consecuencias de determinados convenios internacionales. Políticos y ciudadanos deben,
por consiguiente, contar con la asistencia técnica especializada, dondequiera que esté disponible. Y, a tal respecto, la función consultiva
del administrador público es casi exclusiva y desarrollada en condiciones de monopolio casi absoluto, si se piensa en la posición
estratégica de que goza, por su estrecha relación bien sea con la
naturaleza del problema o con los medios administrativos necesarios para su solución.
El ejecutivo se sirve continuamente de la administración pública para obtener informaciones y sugerencias; el legislador cuenta
con ambos; la entera colectividad descansa sobre sus instituciones
políticas. Pero es fácil individuar, en toda esta cadena, el punto
clave de la entera organización política en su devenir y en su operar.
Entre los procedimientos políticos antes indicados, aquellos en
que la administración pública y sus cuadros están íntimamente ligados y casi siempre llamados a participar, pueden resumirse en las
tres clases siguientes: procedimientos legislativos concernientes a
la producción de normas jurídicas y a la aprobación de los presupuestos; procedimientos que conciernen a las relaciones entre dirección política del gobierno, de una parte, y ministerios y sus cuadros,
de otra; y, en fin, procedimientos dictados por las relaciones entre
136
EL CAMPO DE LA CIENCiA DE LA ADMINI5TRACION
ejecutivo y administración, de un lado, y ciudadanos o grupos de
estos, del otro. Para cada una de estas tres clases, nos limitaremos a
una breve discusión remitiendo a los textos de Derecho constitucional y de Derecho administrativo en 10 que se refiere a los aspectos más salientes de tales relaciones.
Una manifestación, entre tantas otras, de la participación de
la administración pública en la producción de normas jurídicas es
la de las leyes delegadas y de los decretos-ley *; en estas hipótesis la
relación entre ejecutivo y administración es directa, bastante íntima,
y el papel del gobierno se reduce prácticamente al de avalista de
la obra de la administración y de sus órganos de consulta legislativa.
En el caso de decretos legislativos, la delegación concedida al gobierno por ley ordinaria del parlamento parece atenuar la influencia y la participación de la administración pública en la creación
de normas jurídicas; pero esta menor influencia es solamente aparente, puesto que nos atreveríamos a decir que tiene ocasión de
ejercerse en toda su intensidad en el momento mismo en que ellegislador confía a la competencia técnica del gobierno (léase de la administración) la reglamentación de un cierto problema, si bien fijando
las líneas generales de conducta en la solución a aportar a este último. Cosa distinta sucede con los decretos-leyes, si no por otra razón, porque los términos de la cuestión parecen trastrocarse para
dar cabida a una iniciativa--en materia de producción de normas
jurídicas-que no es del parlamento, sino del gobierno y de su administración. Se suele decir que un gobierno (también aquí podríamos leer administración) mide la propia actividad en base al número de decretos-leyes emanados. Desde un punto de vista estrictamente político, se asiste en tal caso a una obra de continuo estímulo de la actividad legislativa parlamentaria, puesto que lo que
queda de esta presión-independientemente del éxito que el gobierno puede obtener en el momento de la conversión o no de tales
acuerdos en ley--es el haber llevado al parlamento la discusión en
tomo a problemas que el órgano legislativo no ha advertido aún o
finge ignorarlos. Elocuentes ejemplos de uno y otro tipo testimonian
la continua ósmosis entre administración y gobierno, entre estos
y el parlamento, en el procedimiento de formación de las normas
• Esta terminología ha de entenderse en relaci6n a la situación normativa
italiana. (N. del T.)
AMBIENTE SOCIAL Y POLITiCO DE LA A. P.
137
jurídicas. Y ello sin contar la serie infinita de leyes ordinarias, y
a veces constitucionales, denominadas de iniciativa gubernativa y de
hecho preparadas por funcionarios de la administración pública para
su presentación y discusión en parlamento.
En la segunda categoría de relaciones políticas que testimonian
la participación de los órganos de la administración pública están
las relaciones cotidianas entre dirección política y cuadros de la
actividad administrativa. Quien tiene apenas un vago conocimiento
de la actividad administrativa pública conoce el significado político
asumido por el nombramiento-por parte del consejo de ministros-de los directores generales. También para esta categoría de
relaciones la exposición debería ser bastante amplia; a decir verdad,
es precisamente en esta categoría de relaciones en la que la administración tiene ocasión de ejercitar toda su influencia en la realización de programas políticos, resintiéndose a su vez de la influencia de la dirección política del momento. Un ejecutivo que quisiera
descuidar-por estar convencido de ser el único depositario del poder-la fuerza de la administración pública al respecto, correría el
riesgo de fracasar aun antes de haber enunciado su programa de
gobierno. Está claro que ningún gobierno descuida este aspecto de
la realidad social, ni siquiera cuando las condiciones políticas son
tales como para hacer pensar en la concentración del poder en una
sola mano; Mussolini, por ejemplo, no descuidó la burocracia y
trató por todos los medios de hacerla una aliada para sus fines de
gobierno.
A la tercera clase de procedimientos políticos de los que la
administración es parte, pertenecen los programas expresamente concertados entre gobierno y administración para influir sobre la opinión pública, así como las relaciones cotidianas existentes con los
ciudadanos o grupos de estos. En otra parte del texto se discutirá
sobre la naturaleza y las múltiples finalidades de los programas de
relaciones públicas como medio a través del que administración y
gobierno pueden darse cuenta de la eficacia de la propia acción.
Todo cuanto se ha dicho antes nos muestra con palpable evidencia que la administración pública no puede por menos que influir en muchos de los procedimientos políticos más relevantes,
incluso cuando no participa en ellos. De esto se deriva, casi automáticamente, uno de los más difíciles problemas de una democracia
138
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
política, esto es, si los funcionarios públicos pueden (o deben) permanecer extraños a la política cuando los cometidos que deben de
resolver cotidianamente les imponen interesarse por problemas y
cuestiones de significado altamente político. Para responder a este
interrogante, a nuestro parecer, es necesario liberar la mente de
la confusión existente en el uso del término política. Unas veces
el vocablo se emplea en su significado específico de pertenencia a
una determinada orientación o partido político; otras, se utiliza en
su significado más general, de identificación con algún programa
o directriz política. Parece obvio que un funcionario de carrera
-obligado a ocuparse de problemas de naturaleza politica-deba,
en un país democrático, observar una actitud de neutralidad en los
comportamientos relativos a su cualidad de funcionario estatal, en
10 que concierne a este o a aquel partido político, cuando se verifique algún cambio en la dirección política del gobierno y siempre
que el papel ejercido por tales partidos contribuya directamente
al mantenimiento de una democracia política. Por otra parte, ningún sistema de administración, sea pública o privada, podría tolerar
una posición de absoluta indiferencia por parte de sus miembros
hacia los programas y las directrices generales puestas en práctica.
La moral y la eficiencia individual dependen en gran parte de la
ideología y de la consciente voluntad de colaborar que el sujeto
mantiene hacia la realización de determinados fines. En otros términos, la distinción entre los dos momentos es demasiado sutil y
alguna vez imposible de hacerse sobre el plano práctico; sobre el
conceptual, sin embargo, es un hecho que la administración pública es consciente de haber influido con su propio peso a la formación
de aquella política de gobierno nacida como manifestación popular,
elaborada a través del filtro de las orientaciones políticas de los
distintos partidos y traducida en programas de principios, en directrices generales. El funcionario queda colocado ante estas directrices y las acepta como fines para la propia acción; esta será tanto
más eficiente y eficaz cuanto más cercanos aparezcan a su conciencia de ciudadano los fines dictados por la dirección política, y cuanto
más evidente haya sido la participación de la administración pública
en la formulación de los mismos, sea directa o indirectamente.
Naturalmente, algún problema surgiría si el cambio de alineación política de un país fuese de tal naturaleza que, absurdamente,
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
139
quedasen inalteradas las directrices fundamentales. Pero allí donde
los partidos y las fracciones relativas asumen el papel de protagonistas y antagonistas de determinados programas gubernativos, las
vueltas del poder político pueden resultar pesadas e intolerables
a los cuadros administrativos, especialmente en los niveles más
altos, donde se requiere una mayor identificación entre fines y valores del individuo y fines y valores del programa a actuar. Tal
estado de cosas puede ser, y en efecto es, poco atrayente, no sólo
para los funcionarios de carrera, sino para los dirigentes políticos
que se han comprometido durante ese tiempo a desarrollar un determinado curso de acción.
Un modo bastante frecuente para remediar situaciones de este
tipo está en hacer que el funcionado público se abstenga de comprometerse abiertamente en instancias o programas políticos que
perjudiquen su acción futura; en otras palabras, se trata de operar
una especie de artificial separación entre 10 que el individuo siente
y lo que ejecuta. Pero llegará siempre el momento en que la organización se resentirá por el eventual conflicto en la conciencia del
sujeto, entre el sistema de valores de este último y los valores en
que se inspira un programa político, cuando la antítesis sea palpable. El argumento merecería un desarrollo más amplio, pero no es
propio de este lugar.
Otra tentativa para resolver la situación está en hacer que el
funcionario público, aun manifestando una neutralidad exterior,
pueda, sin embargo, gozar de plena libertad en el simpatizar por
un programa político determinado; de modo que, cuando un partido
político hostil a tal punto de vista se adueñe del poder, el administrador pueda silenciosamente (y no por esto menos eficazmente)
sabotear los esfuerzos e influir para conseguir un cambio de programa político. Tal comportamiento puede justificarse o no desde
el punto de vista ético, pero nos deja dudosos en todo caso sobre
la existencia del requisito ideal que hemos indicado poco antes,
aquel según el cual la administración deba ser adecuadamente sensible a la voluntad política.
Este problema es en sustancia una cuestión de teoría política,
además que de ética administrativa. Se presenta casi inevitablemente
en todos los países de régimen democrático, obligados a basarse
sobre la capacidad técnica especializada de los cuadros de la ad-
140
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
ministración pública. Se identifica en mayor grado allí donde se
asiste a un cambio radical de la dirección y de la alineación política
del país, con las consecuencias que de tal acontecimiento es lícito
esperar. Pero está igualmente presente, en medida mayor o menor,
en otros grados de algunos procedimientos políticos ya discutidos,
bien se trate de presentar un proyecto de ley, o de elaborar un
presupuesto, o de tratar con el propio ministro, o con grupos de
ciudadanos externos a la administración. Es, por consiguiente, un
problema que continúa y continuará interesando a cuantos se preocupan por el desarrollo de un gobierno eficiente y democrático,
merced a una administración pública que sea a su vez sensible, leal
y eficaz.
5.
Administración púhlica y administración privada
Con demasiada frecuencia se repite que la administración pública y la privada son, en sustancia, semejantes y que el gobierno
sería más eficaz en su propia acción si imitase las prácticas y los
sistemas de las empresas privadas. Estas afirmaciones tienen indudablemente un fundamento de verdad, pero quien estudia la Ciencia de la Administración no puede aceptarlas sin alguna reserva.
Hay quien se inclina a pensar que el procedimiento administrativo es fundamentalmente idéntico para los distintos tipos de
organización, y que la diferencia está, sobre todo, en los factores
particulares que influyen en los dos aspectos del fenómeno administración. De lo que se deduce la necesidad de una especialización
distinta para cada uno de los sectores de actividad; sin embargo,
la diversidad entre los dos sectores lleva, a nuestro parecer, a subrayar el aspecto finalista que es propio a cada uno de ellos, 10 que
no deja de tener consecuencias sobre el procedimiento administrativo considerado en sí mismo. Por ejemplo, la obra de una administración privada crea en el individuo una serie de aptitudes que
concurren a formar el tipo de empleado privado; 10 mismo se
diga del funcionario de una administración pública. Si el procedimiento fuese sustancialmente el mismo, en los tipos de administraciones antedichas, no habría necesidad alguna de valorar qué
parte de la capacidad y aptitudes de un empleado privado puede
transferirse útilmente a la actividad de un centro público. En otras
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
141
palabras, nos encontraríamos en la situación ideal del empleo indiferente, en cada uno de los dos tipos de administración, de individuos provenientes del uno o del otro sector.
¿Puede, de hecho, el procedimiento observado en cada uno de
los sectores permanecer indiferente a los fines específicos de la
actividad pública o privada? Se ha hablado demasiado del fin del
lucro de esta última y del interés público de la primera para que
pueda parecer necesaria una precisación en tal sentido. A 10 sumo,
se podría desconocer la validez de la tesis según la cual, faltando
en la administración pública un fin inmediato de lucro, disminuye
la eficiencia de la propia acción. La perspectiva taylorista, discutida en el capítulo segundo, nos ha permitido afirmar ya que la
eficiencia no puede ser fin en sí mismo, sino que es un modo a
través del que cualquier acción humana puede alcanzar el fin deseado con el menor dispendio de energía y el máximo resultado posible. Por consiguiente, se puede hablar también de eficiencia respecto de la obra de las administraciones públicas.
De otro lado, parece que interés público y beneficio sean poca
cosa para una distinción neta entre los dos tipos; el abuso hecho
de los dos conceptos induce a creer que la falta del fin de lucro
en los órganos públicos sea cómoda excusa para justificar su eventual inercia y, viceversa, el acento dado a la razón del beneficio en
las empresas privadas justifique la insensibilidad de estas al bien
común. Quizá sería más apropiado hablar de una diversa medida
del fin público general conferido por la organización social a cada
uno de los dos tipos, de modo general; medida esta que deriva del
diverso procedimiento administrativo adoptado por cada uno de
los dos sectores.
Tampoco parece justificada la distinción sobre la base de una
pretendida exclusividad normativa de la administración pública respecto de la privada. Hoy la norma jurídica es el instrumento común
para regular las actividades sociales, sean gubernativas o privadas. Los intereses de la colectividad, de los que la leyes portadora,
impregnan la acción social e individual, de cualquier modo que se
exprese o dondequiera que se dirija. La economía no es, ni podría
ser, ignorada por la política de cualquier gobierno; tampoco la
norma de conducta en que se inspira el administrador público o
prh'ado es diversa en sustancia.
142
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
Quizá una de las diferencias más visibles entre los dos sectores
está en el carácter tutelar de la administración pública sobre la
privada, carácter que se manifiesta según distintos grados de intensidad de país a país, encontrando-al menos en los estados de base
democrática-la propia justificaci6n en el hecho de que la iniciativa privada cuenta con la actividad de coordinación y promoci6n
del gobierno, dentro de los límites constitucionales-se entiendedel respeto de dicha libertad.
Sin embargo, si se quiere distinguir la actividad administrativa
pública de la privada, no es suficiente analizar la posición que una
asuma respecto de la otra. Es necesario buscarla en los caracteres
típicos de la funci6n desenvuelta por cada sector.
Caracteres distintivos de la actividad administrativa pública son,
según ApPLEBY 3, la amplitud del radio de acci6n, la medida de
responsabilidad, el contenido político de los actos ejecutados. Añadimos nosotros que, a causa de la serie de valores netamente distinguibles en su naturaleza y alcance, la administraci6n pública encuentra en el hecho una individualidad propia, distinta de la que
se presenta en la actividad privada; y si el procedimiento administrativo se entrevé como relación entre medios y fines, no hay
duda que la semejanza entre los dos tipos de administraci6n es
posible solo cuando para un mismo fin se hayan empleado medios
sustancialmente análogos; 10 que no constituye la regla, en la realidad de los hechos.
Es cierto, por otra parte, que la administraci6n pública puede
obtener ventajas en el acoger y adaptar a sus esquemas algunos de
los métodos en uso en la empresa privada; pero es igualmente
cierto 10 contrario 4. Existe, en todo caso, una diferencia intrínseca
Paul H. ApPLEBY, Big Democracy, New York, Alfred A. Knopf, 1945.
Esta vía de doble sentido parece presentar un tráfico bastante equilibrado y proporcionado en ambas direcciones, contrariamente a la opinión
general. La administración pública debe mucho a la empresa privada, por
cuanto ella ha sabido suministrar a la primera en materia de criterios y de
prácticas asociados a la organización científica del trabajo. Pero tanto la administración pública como la privada han tomado numerosas normas organizativas del sistema de organización militar. La administración pública ha presentado, en algunos sectores, un progreso y una evolución bastante notables respecto a su cohermana privada, como, por ejemplo, en la elaboración de las
técnicas del presupuesto, en la administración del personal (con la sola excepción de la actividad sindical y de la relativa contratación colectiva. cosa que
queda como característica del sector privado y de la lucha entre capital y
trabajo), etc. Sin embargo. la administración pública ha sido superada por la
3
4
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
143
y esencial entre los dos sectores que creemos individuar en la materia misma de este capítulo. La administración pública encuentra
su propia razón de ser en las instancias sociales, en las necesidades
cuya satisfacción no puede alcanzarse con otros tipos de organizaciones. Estas necesidades se articulan y definen a través de procedimientos de naturaleza esencialmente política, entre los que va
comprendido el procedimiento mismo del administrar. Los objetivos de la administración pública son por ello diferentes y se determinan de manera diversa de los de la administración privada;
así, también, los controles ejercidos sobre ella tienen naturaleza
y forma totalmente diversas de los controles ejercidos sobre las
empresas privadas.
Parece, por consiguiente, de escasa importancia la tentativa de
confrontar la eficiencia de una institución pública con la de una
administración privada, a causa del diverso objetivo que ellas intentan realizar. La eficiencia no puede ser-repetimos-valorada en sí,
es decir, con abstracción del fin a que la actividad tiende. Es por
ello casi imposible valorar la eficiencia del Ministerio de Agricultura con los mismos índices de medición aplicables a la sociedad
Olivetti; tampoco es posible la adopción del mismo criterio de
medición entre dos o más instituciones públicas sino en términos
bastante amplios. Si dos ministerios desarrollan, como es lógico
suponer, actividades diversas en función de necesidades diversas,
que requieren a su vez procedimientos distintos, la comparación
resulta, si no superfiua, al menos ardua.
Admitida la imposibilidad de confrontar los dos sectores sobre
la base de criterios únicos, queda, sin embargo, la posibilidad de
confrontar aquellos procedimientos y aquellas operaciones susceptibles de comparación por ser sustancialmente idénticas, dejando
a salvo en todo caso las distinciones que el diverso :fin puede conferir a las mismas. Por ejemplo, las empresas de utilidad pública
(sociedades eléctricas, hospitales, haciendas municipalizadas, etc.)
privada en el campo del control económico, de la contabilidad de los costes,
en el campo de las relaciones públicas y de las técnicas relativas. cuyo primado
pertenece aún a las empresas privadas. En el sector de la mecanización no es
SUperfluo recordar que la máquina de escribir y el sistema de las fichas perforadas (que se anticipa a los modernos calculadores electrónicos) han tenido
su bautismo en las instituciones públicas; piénsese que-a pesar de que la
opinión general considere lo contrario-las administraciones públicas estaban,
hasta hace poco, a la vanguardia en el campo de la automación.
144
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
y las oficinas que realizan funciones de carácter meramente ejecutivo (como los centros de copia, donde se concentran todas las operaciones de escritura a máquina) permiten la comparación entre los
dos sectores, si bien tales confrontaciones podrán raramente considerarse atendibles por la existencia de objetivos diversos en los dos
casos 5. Con mayor motivo, la comparación entre administración
pública y administración privada, entre un ministerio y una sociedad comercial, rige muy poco, en cuanto que poco o nada se puede
deducir de las comparaciones entre dos segmentos de las respectivas
organizaciones que realicen operaciones sustancialmente análogas.
Las consideraciones hechas no intentan ahorrar críticas a aquellas instituciones públicas que descuidan la adopción de métodos
eficientes de trabajo y que muestran repugnancia hacia las innovaciones y las reformas internas. Tampoco tales consideraciones pueden considerarse concluyentes y lógicamente ordenadas para una
comparación ortodoxa entre los dos sectores de actividad administrativa. Se ha querido principalmente subrayar el carácter público
de la actividad desenvuelta por las administraciones gubernativas,
para concluir que el administrador que no responde a las exigencias
del público según los términos de su misión no es un buen administrador; quizá podría ser tal si la propia actividad se desarrollase
en el sector privado, pero no lo es en el sector público, donde es
necesario tener presente la suma total de exigencias colectivas manifestadas a través de múltiples procesos políticos, y, por consiguiente, anticipadas por la entera colectividad más bien que por la
clientela específica de este o aquel ministerio.
La tarea del administrador público es bastante difícil, puesto que
los fines perseguidos en su actividad son siempre vagos y no susceptibles de definición precisa; corresponde entonces a las instituciones públicas acercarse cada vez más, merced a la acción
desarrollada cotidianamente, a los ideales que representan las bases
principales del ambiente social en que viven.
• Confrontaciones de tal tipo se han realizado en toda época, pero con
resultados bastante escasos, porque no siempre han sido positivas las conclusiones para el uno o para el otro sector.
PARTE SEGUNDA
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
11>
CAPITULO IV
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
SUMARIO: 1. Organización y socíedad.-2. Algunas definiciones generales.-3. Tipos de organizaciones administrativas.-4. La organización administrativa y los sujetos que
la componen.-5. Funciones y responsabilidad de la dirección administrativa: a) la contribución de los componentes
a la organización; b) el sistema de coordinación y de comunicación; e) la definición de los objetivos organizatorios.
l.
Organización y sociedad
Sorprende que el fenómeno y las características de la organización humana hayan sido hasta hace algún tiempo objeto de escasa
atención y de estudio poco sistemático. Esto es cierto, a pesar de
que todas las sociedades hayan debido basarse en la organización,
para asegurar su adecuado desarrollo.
La organización es un fenómeno cuyas manifestaciones son tan
remotas como la misma sociedad humana, por no hablar del mundo
animal y del vegetal. Más aún, un embrión de organización entre
varios individuos, tal y como se encuentra en las primeras comunidades familiares, precedió, sin duda, a la formación de esa colectividad más amplia que hoy conocemos bajo el nombre de sociedad.
El hecho de que se haya despreciado su análisis sistemático por
tantos siglos puede, quizá, encontrar una justificación en el carácter
de universalidad que la organización presenta; en realidad, esto es
algo tan evidente que, probablemente, nuestros antepasados no han
encontrado nada por descubrir en el fenómeno. Al contrario, la
atención del hombre se ha dirigido más bien a crear las diversas
especies de organización y a fijar sus respectivos esquemas conceptuales. Poco tiempo quedaba, por consiguiente, para intentar la identificación de los elementos comunes a los diversos tipos de orga-
148
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nización humana; en otras palabras, el hombre ha estudiado por
largo tiempo el fenómeno organizatorio atendiendo casi exclusivamente a los aspectos distintivos de cada tipo más bien que a los
comunes. Esta es la razón de la existencia en la literatura de numerosos escritos sobre la organización religiosa, sobre los aspectos
jurídicos de la organización política de la sociedad, o incluso, acerca
de los aspectos productivistas de la organización comercial, etc.
Para el hombre del siglo xx, la realidad organizatoria presenta
hoy una estrecha semejanza en algunos de sus elementos y problemas fundamentales que aparecen en cualquier tipo de organización.
Factores religiosos y espirituales, a veces muy pronunciados, penetran en la organización empresarial y en las instituciones públicas;
también la Iglesia, como las empresas privadas y las asociaciones
deportivas y culturales, opera en el ámbito de ordenamientos jurídicos, y se interesa al igual que la administración pública y privada en la eficacia de los propios métodos operativos. ASÍ, la Iglesia
católica estadounidense confiaba recientemente a una conocida organización de asesoría empresarial el encargo de llevar a cabo una
investigación para la mejor eficacia de la propia organización religiosa, y el Consejo federal de las iglesias protestantes del mismo
país creaba hace algunos años en su seno una oficina permanente
de organización y métodos gracias a la colaboración de un experto
en la materia, funcionario de una administración pública.
A pesar de existir tanto interés en estas investigaciones, sin embargo, el camino a recorrer hacia una teoría de la organización humana apenas se ha empezado; ni los estudios jurídicos, ni los de
economía empresarial, nos han revelado los elementos esenciales
ni la naturaleza del fenómeno, aunque su contribución a esta materia
ha sido ciertamente notable. Un análisis atento y preciso del fenómeno se nos ha presentado como fin específico de la sociología
y de la psicología en la esfera de sus respectivas competencias;
estos dos campos del saber, cuyo origen es relativamente reciente,
han llegado en un cierto momento a un punto común; ya que la
sociología ha descubierto que la estructura esencial de cualquier
sociedad se basa en la estructura y en las relaciones recíprocas entre
las diversas organizaciones que la componen, mientras la psicología
se ha dado cuenta de que las características de la personalidad individual y de los problemas humanos provienen, en su mayor parte,
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
14~
del comportamiento del individuo en las situaciones organizatorias.
Este acuerdo sobre el fenómeno organización explica también el
nacimiento y la evolución de un nuevo campo de estudios, conocido
bajo el nombre de psicología social, situado a medio camino entre
las dos disciplinas susodichas.
Asimismo conviene hacer notar que el desarrollo de la sociedad,
favoreciendo la creación de organizaciones en gran escala, ha conferido a la personalidad individual y a la estructura social una especie
de complejo de organización que suscita vivo interés entre los estudiosos de psicología y sociología. La misma literatura en esta materia proporciona un ejemplo elocuente: bastará citar el interesante
análisis sociológico llevado a cabo en La multitud solitaria, de
REI5MAN, y el ensayo de William F. WHITE titulado The Organization Man. Es obvio que la literatura se ha preocupado más bien
de los problemas provocados por las organizaciones en gran escala, .
eclesiásticas o empresariales, políticas o apolíticas, públicas o privadas, en el ambiente social en que se desarrollan, así como en la
conciencia del individuo.
Cada uno de nosotros es al mismo tiempo miembro de numerosísimas organizaciones y la dependencia del individuo de estas
organizaciones se basa en la complejidad de la vida moderna y en
las necesidades del hombre contemporáneo respecto a las de sus
lejanos antepasados. Incluso 10 que consumimos y usamos diariamente depende del rendimiento y de la eficacia de varias organizaciones. Desde el nacimiento, nosotros aprendemos las formas más
comunes y esenciales del comportamiento organízatorio, y aprendemos también a obtener cuanto precisamos (o lo que es 10 mismo,
a realizar nuestras aspiraciones) a través del medio organización.
Bajo ciertos aspectos, nuestra madurez social depende de la medida en que llegamos a comprender y a manifestar un comportamiento social organizatorio.
El hecho no es tan sorprendente; la organización ha constituido,
durante siglos, el medio a través del cual individuos entre sí muy
distintos han podido realizar objetivos comunes y crear los supuestos para el logro de sus respectivos intereses individuales. La nota
característica de la época contemporánea está, quizá, en el desarrollo
adquirido por este fenómeno, en el aumento de volumen de algunas
organizaciones sociales, de lo que se hace eco la mayor complejidad
150
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
de las estructuras organízativas. Sucede pocas veces que la adhesión
a alguna organización no nos imponga, automáticamente, una relación de hecho con un número considerable de otras organizaciones
menores, relacionadas con la primera de una manera o de otra.
Así, el estudiante que se inscribe en una Universidad, automáticamente se hace miembro de otras organizaciones universitarias,
que van desde el grupo de compañeros de su año académico a organismos recreativos de la Facultad, etc. Del mismo modo, una
persona que entra a formar parte de los cuadros de la administración pública forma automáticamente parte integrante de la organización de aquel determinado ministerio y participa de las organizaciones menores, que van desde la dirección general a la sección,
al negociado, a la oficina en particular a la que el propio individuo
ha sido adscrito. Cada uno, pues, además de formar parte de estas
organizaciones de trabajo, es también miembro de otras asociaciones, desde la familia al barrio donde habita, a la iglesia, al club,
a la asociación deportiva, etc. Buena parte, por consiguiente, de las
actividades de gran número de nosotros encuentra su presupuesto
necesario y su modo de realizarse en el ámbito de las relaciones
asociativas, instauradas en el seno de otras organizaciones sociales.
2.
Algunas definiciones generales
Han sido muy variadas las definiciones de este término a 10
largo de la historia de la organización, pero cada una parece reflejar en sí la misma esencia, al menos por 10 que respecta a la suma
de elementos comunes. Para los fines que este texto pretende, proponemos una definición que abarca cuatro elementos. El primero
de los cuales hace referencia al aspecto activo de la organización humana y, más concretamente, consiste en las acciones de dos o más
personas. De hecho es quizá impropio hablar de individuos miembros de la organización, ya que el elemento esencial de tal vinculación no es el individuo entendido como persona, sino más bien la
serie de actos que él lleva a cabo referidos a la organización. El segundo elemento fundamental es el vínculo asociativo, circunstancia
que permite la realización de actos relacionados entre sí y ejecutados
según una relación asociativa. El tercer elemento hace referencia
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
151
a la existencia de una coordinación consciente y sistemática de las
acciones desarrolladas, de tal forma que se excluya el hecho de que
puedan ser el fruto de mera casualidad, accidentalidad o incidentalidad. En algún momento de la creación de la organización, alguien
tiene que haber hipotízado y elaborado un plan dirigido a coordinar
las diversas actividades, que han de ser llevadas a cabo por distintos individuos, y esto es suficiente para hacernos suponer la existencia de un punto en el que mediante el poder de control la coordinación pueda tener lugar de hecho. El adjetivo sistemático añadido al
término coordinación implica a su vez algunos elementos derivados
que son asimismo parte integrante de la definición de organización.
Uno de ellos se refiere a la existencia de un cierto grado de previsión del comportamiento de los otros e incluso que tal comportamiento se verifique de una cierta manera.
A su vez, esto comporta la existencia en cada organización de
una cierta medida de confianza en la responsabilidad de aquellos
miembros que están llamados a actuar. Requisito de la pertenencia
a una organización es, por consiguiente, la posibilidad de comportarse de manera responsable. Otro corolario es la existencia, por
parte de la organización, durante un cierto período de tiempo. Las
organizaciones pueden, de hecho, deliberadamente, tener una duración larga o breve, pero, por propia definición, deben poder actuar
con proyección hacia un futuro, sea remoto o próximo, de acuerdo
con el plan de acción elaborado.
El elemento finalista de la organización es el cuarto elemento
esencial en nuestra definición, y de él derivamos que las acciones
humanas desarrolladas en la organización están dirigidas a la realización de uno o más fines. Deberá, obviamente, tratarse de fines
organizativos y no individuales de las personas que componen la
organización. Los fines organizativos, de hecho, rara vez coinciden
con los objetivos personales de los miembros del ente: esto es particularmente cierto en los sistemas de organización de tipo democrático, mientras que en aquellos de régimen autocrático la persona o
las personas que tienen el poder pueden a veces influir sobre el fin
de la organización, hasta el punto de hacerlo coincidir con sus propios fines personales. Por 10 general, el fin de una organización
encuentra su expresión en un concepto abstracto, producido por un
compromiso o por una equilibrada fusión de los fines de cada uno
151
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
de los componentes. Dichos fines organizativos no son necesariamente estáticos; cambian con el pasar del tiempo y alguna vez
radicalmente. Sin embargo, lo que interesa subrayar no es tanto el
cambio de los fines organizativos como el hecho de que ninguna
asociación del tipo arriba expuesto puede tener vida durable sin
fines propios que realizar.
Individualizados así los cuatro elementos esenciales de la organización, podernos fácilmente resumirlos en la siguiente definición:
La organización es aquel fenómeno en el que las acciones de dos
o más personas se realizan en colaboración y coordinadas consciente
y sistemáticamente hacia la realización de un fin o de un conjunto
de fines.
Una elemental presunción de carácter económico acompaña la
creación de cualquier organización; es decir, que el resultado de
este esfuerzo organízativo con vistas a un fin pueda ser al menos
igual-y normalmente superior, como generalmente sucede-·a la
suma total de los resultados obtenidos por los esfuerzos individuales
no organizados. Esto significa que la justificación económica de la
creación de una organización se basa en la producción de un bien
a costos inferiores, o al menos iguales, a los empleados para la producción del mismo bien por un individuo o grupo de individuos no
organizados. Por esto, la utilidad total de un esfuerzo organizado
debe poder ser mayor que la utilidad total de cada uno de los
esfuerzos individualmente tomados. La diferencia se explica por el
hecho de que el esfuerzo organizativo ha podido, respecto a la
suma de esfuerzos individuales no organizados, aventajarla en .el:
a) factor de coordinación; y en el
b) factor de la especialización, hecho posible mediante el re-:
parto de funciones entre las diversas personas que trabajan por un
fin común.
La definición enunciada, repetimos, tiene carácter muy general
y tiende a comprender cualquier tipo de organización, privada o pública, nacional o internacional, religiosa o empresarial, así como toda
especie de asociación reconocida o no reconocida. Por esto se impone una distinción en el seno de la definición misma.
La primera distinción que puede hacerse es la de organización
simple y organización compleja. Entran en el concepto de organización simple 'aquellos orgaaísmoscuyas relaciones entre los miembros
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
151'
que la componen, de una parte, y el jefe de la organización, de la
otra, tienen un carácter directo e inmediato. En sociología, un ejemplo típico de tal organización es el grupo primario, es decir, la organización elemental en la cual todos los miembros se conocen
y conjuntamente reconocen a un jefe común. En un ambiente administrativo, pertenecería a tal categoría de organización el llamado
negociado (o equipo, como se acostumbra a llamarla en los ambientes industriales), unidad constituida por un pequeño número de individuos normalmente bajo la dirección de un solo jefe.
Existe, en cambio, organización compleja cuando dos o más
organizaciones simples se asocian para la consecución de objetivos
comunes más generales. De hecho, todas las instituciones gubernamentales, empresariales, eclesiásticas son organizaciones complejas, es decir, suma de organizaciones simples. Análogamente, todas
las organizaciones simples citadas a título de ejemplo en este texto
constituyen parte integrante de organizaciones complejas.
Los dos tipos están íntimamente unidos entre sí, pero pueden
hacerse, no obstante, algunas consideraciones distintivas por 10 que
respecta a sus exigencias administrativas. Por ejemplo, en una or..
ganización simple la escala jerárquica raramente excede los dos niveles y la especialización de fines asume prevalentemente el carácter
de especialización individual más bien que de reparto o institucional. Por el contrario, en las organizaciones complejas la escala je~
rárquica comprende desde un mínimo de tres a un máximo (como
se admite generalmente) de doce niveles, con una media de seis
o siete grados jerárquicos, que presentan problemas de especializa..
ción institucional aparte de la individual, con la consecuencia de
que los criterios adoptados y los problemas a afrontar se presentan
sustancialmente diversos.
Otra distinción general a tener presente en el estudio de la organización es la que existe entre organización formal y organización
de hecho. Se da la organización formal cuando existe y se respeta
el esquema de relaciones entre las diversas actividades y personas,
y este esquema está aprobado oficialmente y, por tanto, avalado por
la autoridad y aceptado como tal por los miembros de la organiza"
cíón. En las instituciones públicas el elemento formal de la organización consiste en las leyes y en los reglamentos, además de todas
aquellas normas internas dirigidas a disciplinar las relaciones y las
154
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
actividades en el seno de la organización. Es de notar, incidentalmente, que análogos instrumentos de contenido normativo confieren carácter oficial y formal a las relaciones en el seno de las organizaciones privadas, especialmente las de gran escala (instrucciones,
reglamentos de fábrica, etc.).
Distinta de la organización en sentido formal es la llamada organización de hecho, representada por el sistema de relaciones de
hecho existentes en un determinado organismo. Esta última rara vez
coincide con el aspecto formal de la organización, y cuando la divergencia se hace demasiado evidente y pronunciada, son de esperar
disfunciones y problemas de naturaleza organizadora que obstaculizan el desarrollo normal de las actividades. Por esta razón, cualquier estudio organizatorio dedicado a averiguar el grado de eficacia de las operaciones de una institución parte, por regla general,
del análisis y de la confrontación entre estructura de hecho y estructura formal de la organización.
Otro tipo de manifestación asociativa que proviene de la organización de hecho, pero que se distingue de esta última por su
contenido (en este sentido podríamos hablar de un tertium genus
que añadir al tipo formal y al de hecho aludidos antes), es el denominado impropiamente organización social o no formal: por tal se
entiende la suma de relaciones y contactos intersubjetivos existentes en una organización de hecho durante un cierto período de
tiempo. Los sujetos, en tal caso, son examinados en su comportamiento (de hecho) asociativo, sin hacer referencia necesariamente
a la finalidad que los mantiene juntos, por 10 que al faltar el elemento finalístico en esta hipótesis pierde su carácter de organización (según la definición que nosotros hemos dado de este término); por esto, hemos advertido que el término organización social
es un tanto impropio. Sin embargo, el hecho de que tal aspecto no
pueda infravalorarse o ignorarse 10 demuestran los recientes estudios
sobre esta materia, los cuales han revelado claramente la existencia
y la influencia de la espontánea (y por esto informal) serie de relaciones sociales de hecho que surgen en una organización por efecto
de la vida en común de varios individuos, sin que fuera necesario
considerar el por qué de tal asociacionismo. La influencia de tales
relaciones es particularmente evidente en el rendimiento de las
organizaciones de hecho. Difícilmente el estudioso de los problemas
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
155
organizativos podría dejar de atender las relaciones humanas formadas espontáneamente en los intersticios de la estructura organizativa; dichas relaciones preceden, a veces, a la institución de la
organización formal y son una premisa, más o menos necesaria,
para cualquier reforma interna del organismo, o para la modificación o retoque de su estructura. De otra parte, también la estructura de las organizaciones formales concurre en gran medida a la
formación de dichas relaciones sociales, que en su totalidad constituyen la organización informal. Este último sistema puede ser
una fuente de peligro para la organización considerada en su conjunto, obstaculizando la realización del fin organizativo, disminuyendo la moral de sus componentes, minando, a veces, el propio
sistema de autoridad y de responsabilidad. Por otra parte, sin embargo, la estructura social de una organización es una garantía para
la continuidad del comportamiento organizativo y proporciona, si
se emplea con acierto, un medio de comunicación muy eficaz y un
instrumento precioso para dar la moral necesaria, a fin de que los
miembros de una organización sientan la necesidad de permanecer
unidos para la consecución de los fines comunes.
Hechas estas advertencias generales, es necesario ahora que nos
ocupemos de la organización administrativa, cuyas características
distintivas respecto a otros tipos de organización son principalmente dos. La primera se refiere a la razón de ser de dichas organizaciones: la organización administrativa es esencialmente una organización de trabajo, concebida y dirigida para actuar, no para recrear y divertir a sus componentes, ni para deliberar o decidir respecto a problemas de cualquier naturaleza, si bien entre las actividades administrativas puede darse el caso de que cualquiera de
los susodichos aspectos estén presentes; pero la realidad es que se
constituyen con el fin de hacer y realizar algo. La segunda de sus
características se encuentra en la previa determinación de los fines
principales que justifican su existencia, así como-en medida que
varía al variar los tipos de las organizaciones administrativas--en la
existencia de una función de control continuamente ejercitada por
individuos o instituciones externas a ellas. Esto no significa que la
organización administrativa esté desprovista de fines propios, de
valores exclusivos; demuestra, en cambio, que su razón de ser, su
fuente de legitimación se halla en la autoridad y en el aval externo.
156
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
En último término, la supervivencia de dichas organizaciones administrativas depende sobre todo de la permanencia de tal aval por
parte de los individuos o instituciones que están fuera de ellas.
Su grado de autonomía puede variar; algunas presentan una
gran discrecionalidad en el plano de la ejecución, pero incluso en
dicha hipótesis su autonomía no puede considerarse absoluta, ya
que existirá siempre, fuera de ellas, un centro de poderes que ha
permitido su constitución, autorizado su autonomía y con facultad
para modificar o extinguir tal estado de cosas. Análogamente, puede
existir en el ámbito de estas organizaciones una cierta democracia;
por efecto de la cual los miembros puedan ejercitar, en el ámbito
de sus respectivas competencias, una cierta facultad discrecional
y un cierto control que les ha sido reconocido para las operaciones
administrativas. En tales casos, sin embargo, la pertenencia a la
organización supone el poder (conferido por terceros) de actuar de
una manera que en principio sería propia del centro de poder del
cual la organización administrativa obtiene su fuerza y legitimidad;
En otras palabras, el sujeto miembro de la organización administrativa puede encontrarse al mismo tiempo en la posición de miembro
de la organización y de miembro del grupo externo a ella que es
titular del poder de control. Es de notar que una situación de este
tipo tiene siempre carácter excepcional y nunca excluye completamente el ejercicio de un poder de control desde el exterior.
Las organizaciones administrativas son, por 10 general, partes de
organizaciones más amplias, en el ámbito de las cuales otras insti..
tuciones ejercitan de hecho el control sobre las primeras. Así, los
ministerios están sujetos al control, por ejemplo, del parlamento
o cortes, y, con carácter más directo, de órganos expresamente designados (como es el caso de Italia respecto al Consejo de Estado
y al Tribunal de Cuentas); la administración de una sociedad por
acciones está también sujeta al control de otros órganos sociales;
la estructura administrativa de un sindicato de trabajadores está
sometida al control de órganos sociales y, en último término, de
los mismos miembros del sindicato. Esta situación, que por otra
parte es muy corriente, motiva, sin embargo, continuos problemas
organizativos, dirigidos a encontrar un equilibrio y un compromiso
entre las exigencias del organismo administrativo, de actuar libre
e Independientemente para la mayor eficacia de su acción, y aque-
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
157
nas, también importantes, de asegurar un control externo que garantice la satisfacción de los objetivos primarios de la organización,
objetivos que, como hemos dicho ya, se suelen fijar previamente al
margen de la organización administrativa.
Los componentes de la organización administrativa tienen todos, en grado mayor o menor, una característica común: la de efectuar algún trabajo, ya que de ellos se espera la prestación de energías de trabajo (normalmente profesional) y de tiempo, a cambio de
una determinada recompensa. Ello implica, automáticamente, que
una vez efectuada la relación de la cual la prestación es objeto,
dichos sujetos se obliguen a realizar en alguna medida la voluntad
y las directivas de los individuos o grupos superiores según el principio de la jerarquía. La organización administrativa implica, pues,
la existencia de una escala jerárquica y la subordinación. En las administraciones pequeñas debe, por 10 menos, existir una relación
jerárquica, entre 1QS ejecutores del trabajo y el individuo o grupo
que constituye el centro de coordinación o vértice de la pirámide.
En las organizaciones administrativas más amplias, la jerarquía,
en cambio, pone en evidencia toda su eficacia y carácter universal.
, Entre las organizaciones administrativas, las públicas se caracterizan, como se sabe, por el interés público de sus fines, ya sea
que se refieran al municipio, a la provincia, a la región o a la nación entera o también a las posibles asociaciones interregionales.
Las organizaciones de este tipo están creadas normalmente por ley
y operan, por tanto, con absoluta legalidad a través de los poderes
y límites que le son impuestos por la autoridad externa. En los
países de régimen democrático, las normas constitucionales son la
fuente primaria de tal legitimación; es sabido de todos que en la
norma constitucional se refleja la voluntad popular, bien sea a través de los representantes elegidos por el pueblo, bien sea directamente mediante el referéndum popular. Análoga garantía poseen las
leyes ordinarias, votadas y aprobadas por parlamentos libremente
elegidos.
En todos los casos, por tanto, se mantiene la soberanía popular
respecto a la instítución y las actividades de los organismos administrativos públicos; dicha soberanía se manifiesta a veces directamente y, por lo general, a través de órganos representativos. Por
esto, el grupo de control de la mayor parte de las instituciones ad-
158
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ministrativas públicas permanece, en último término, en el parlamento.
Las organizaciones públicas menores así concebidas pueden a
veces crearse sin la aprobación del parlamento, de acuerdo con
las costumbres de cada país en este sentido. Algunas se crean por
ley, otras por decreto, otras en base a los poderes conferidos a los
organismos administrativos superiores; otras, finalmente, por órganos subordinados a estos últimos. Pero, en la mayor parte de los
casos, el control final compete al órgano legislativo, mediante su
potestad de legislar, discutir y aprobar periódicamente los presupuestos de los distintos ministerios. La delegación de tal poder
por el parlamento al ejecutivo o directamente a los órganos administrativos, es más frecuente en los casos de institución ex novo;
y ello, porque se conoce poco el nuevo organismo y sus complicaciones internas como para poder prescribir detalladamente su actuación desde arriba. Pero, con el transcurrir del tiempo, los procedimientos de dicha institución van fijándose y la ley o el decreto intervienen para legitimar formalmente 10 que existe ya de hecho y para
sancionar la existencia del control desde arriba, que no ha desaparecido nunca, ya que delegar no significa renunciar a la titularidad
del poder de actuar. Esta observación explica al menos parcialmente por qué resulta más fácil modificar o reformar la estructura de
un organismo de constitución reciente que la de uno de mayor
antigüedad.
3.
Tipos de organizaciones administrativas
Quien estudia el fenómeno organizativo dispone de varios criterios de clasificación, entre los cuales recordamos los de tiempo,.
amplitud, jurisdicción territorial, competencias, fuentes de finan-o
ciación, tipos de dirección (por ejemplo, unidad de mando, contrapuesta a pluralidad de mando, o bien, dirección de naturaleza política en oposición a dirección profesional o de carrera), el gradode centralización y descentralización, etc. Algunas de estas clasificaciones se tratarán en los capítulos siguientes; por ahora nos'
limitaremos a hablar brevemente de dos variables muy importantes
y que corresponden a las de control jerárquico y accesibilidad del
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES·
159
exterior. Cada una de estas variables nos permite individuar una
escala de valores más o menos continuos, de un mínimo a un máximo, en la que podemos encuadrar cualquiera de las distintas situaciones organízativas.
a) La variable del control jerárquico consiste en la medida en
la que una organización depende y es controlada por organismos jerárquicamente superiores, sea que se trate de un ministro, de un
consejo de ministros, de un parlamento o simplemente de un
funcionario de grado superior. Si invertimos el orden de esta seriede valores, obtenemos el grado de autonomía interna de una organización administrativa. Dicha variable se aplica al negociado o a la
sección de un organismo burocrático, para analizar en el plano organizativo la serie de controles que inciden sobre él, en orden a la
posición que ocupa en la pirámide jerárquica, o también a un ministerio en relación al órgano legislativo o a otros órganos de control
que se hallan fuera, por su específica estructura; de la organiza-ción administrativa. Como se ha dicho ya, la definición fundamental de la variable de control se encuentra en la norma constitucional,
en la ley, en el decreto o en cualquier manifestación formal de voluntad; esto, sin embargo, ofrece apenas una señal de la existencia
de un control efectivo, tal y como es lícito encontrar en el curso de
una actividad administrativa. Para poder precisar el grado de auto....
nomía interna de un organismo es necesario tomar en consideración
los siguientes factores:
a) fuentes y tipo de financiación;
b) grado del control y de las inspecciones previas y a poete-
riori;
e)
á)
e)
suscita
influencia de la dirección, política o de otra naturaleza;
naturaleza e influencia de los cuadros del personal;
medida en que el programa ejecutado por la organización
interés político o popular;
f) tradición e historia.
En algunos países está muy marcada la tendencia, por parte de
las administraciones públicas, a sustraerse a los controles de orden:
superior para intentar alcanzar constantemente una mayor autonomía y autarquía. Esta tendencia, que llamaremos centrífuga, se mamifiesta a través de aquellos procedimientos que tienden a asegurara! organismo una mayor autosuficiencia; a ella se opone la tenden....
160
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
cía opuesta, la de los órganos de control, de tal forma que la realidad administrativa (tanto en el plano estructural como en el funcional) resulta ser el producto de dos fuerzas opuestas, una centrípeta
y otra centrífuga, en continua actividad. Esta concurrencia procede de
la estructura jerárquica y de los poderes distribuidos a los diversos
grados de la jerarquía, de la base al vértice de la organización administrativa, para pasar finalmente al vértice de la organización social, donde residen los órganos detentadores de la soberanía popular. La lucha, aparentemente escondida y sin relieve, puede resultar
muy escabrosa para aquellos países que por tradición están habituados a la disciplina, a la autoridad, a la obediencia estrecha y, en
una palabra, a la centralización de los poderes. En sentido contrario, puede resultar también, igualmente escabrosa, en aquellos países donde el individualismo y el autogobierno están muy acentuados. Sin embargo, en cualquiera de estas dos situaciones existen
grados muy diversos como consecuencia de los diversos factores
que las condicionan, alguno de los cuales se han citado antes.
Si quisiéramos explicar con una metáfora la relación de fuerzas
existentes entre gobierno central y órganos administrativos, bastaría considerar una estrella y su sistema planetario. Parte de los
elementos de la estrella están unidos a su núcleo central por la
fuerza de atracción; otros giran según un movimiento continuo a
distancias variables de la estrella; cada uno de estos elementos está
sujeto a la lucha entre las dos fuerzas, la de atracción, que proviene de la estrella, y la de fuga, del centro (o estrella), que es la
resultante del campo magnético de cada uno de los elementos atraído
por la eventual existencia de otras fuerzas no anuladas por la estrella y, algunas veces, de fuera, incluso, de su propio sistema. Las
dos tendencias están siempre en equilibrio en cualquier momento
y a pesar de la distancia variable de los distintos elementos del
sistema al centro o estrella. Sin embargo, un hecho casual puede
alterar tal equilibrio y desviar sensiblemente el curso u órbita trazado por los respectivos planetas, La distancia de la estrella, en
nuestra metáfora, se ha considerado como la razón inversa del grado
de control central ejercitado sobre las organizaciones administrativas.
Uno de/Ios supuestos más interesantes de la ciencia adminis-
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
161
trativa contemporánea se encuentra concretamente en la consideración de un aspecto particular de dicha relación, es decir, en la
medida (y también en los modos) en que el poder central, bien se
trate del ejecutivo o del legislativo, o de los dos, deba controlar
la actividad de los entes públicos, de las empresas públicas y de los
entes de capital semipúblico. Algunos organismos, como sucede,
por ejemplo, en Italia con la Azienda Autonoma delle Strade, o la
Azienda Monopolio T abacchi, etc., actúan dentro de los límites específicos de un determinado ministerio que, a su vez, se encuentra
controlado desde arriba: encontrándose tales organismos, por decirlo así, en el mismo cuerpo de la estrella, los problemas que nacen
de la relación aludida más arriba no son muy importantes. Otros,
en cambio, instituidos como organizaciones autónomas, aunque ejerciendo una actividad pública, siguen una órbita tan distante del
sol que difícilmente se logra, a simple vista, individuarles como
parte del sistema. Es este el caso de los entes públicos cuya actividad, por ejemplo, está sustraída a un auténtico control por parte
de la autoridad superior, que se limita a una supervisión del aspecto
formal de los actos realizados; a este supuesto responden, en Italia, el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, el Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro, el Istituto Nacionale
di Malattia, así como la numerosa serie de entes asistenciales menores, por citar solo algunos.
Puesto que, al menos para alguno de estos entes públicos, la
naturaleza de la actividad es muy afín a la de una empresa privada
{piénsese en las empresas municipalizadas para los transportes urbanos, para el suministro del gas, de la electricidad, etc.), se sostiene que esto representa la principal justificación para su grado de
independencia, respecto a las limitaciones de cualquier otra institución pública. Por otra parte, se afirma la necesidad de que exista
un cierto control desde arriba, para garantizar cuando menos que
dichos entes actúen conforme al bien público. La cuestión afecta
más a los entes públicos económicos o que ejercen una actividad
económica, aunque sea para fines públicos y, por consiguiente, sin
fin de lucro, más bien que para los departamentos gubernativos,
dado que los primeros disponen casi siempre de fuentes propias
de financiación con exclusión total o parcial del concurso del Estado mediante detracciones sobre sus ingresos. Piénsese, por ejem11
162
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
plo, y siguiendo el caso de Italia, en uno cualquiera de los entes
asistenciales citados o en la regulación de seguridad social, considerando las contribuciones por seguros sociales--con todos los privilegios especiales concedidos al Instituto acreedor y a pesar de la
sanción penal para los casos de malversación-, un crédito del ente,
que constituye su principal entrada o fuente de financiación para
las actividades de previsión y asistencia que desarrolla. Supuesta
esta situación de autarquía, aunque no sea absoluta, parece difícil
sostener que a dichos entes puedan y deban extenderse las formas
normales de control financiero y presupuestario; y si esto se hiciese, rara vez dicho control podría asumir el carácter de una censura de fondo de la obra del ente o de los criterios adoptados para
su administración interna. El tema debería ser tratado más ampliamente, pero no es este el sitio más apropiado para hacerlo. Ello
nos dice, por tanto, que uno de los instrumentos para la detentación
del poder de control es, concretamente, la revisión y la aprobación
de los presupuestos de una organización administrativa; el presupuesto y sus técnicas son un medio muy eficaz para mantener el
control desde arriba, a la vista del carácter de continuidad propio
de las operaciones administrativas.
b) La variable que hemos llamado accesibilidad del exterior es,
bajo algunos aspectos, opuesta a la que acabamos de exponer del
control jerárquico, y consiste en la medida y en los procedimientos
mediante los cuales los individuos y grupos externos a la estructura
jerárquica de una organización administrativa pueden acceder a ella,
para dar o recibir informaciones, para instar decisiones administrativas y recurrir contra ellas. En pocas palabras, la accesibilidad desde
el exterior se encuentra en la influencia que pueden ejercitar directamente sobre las decisiones administrativas y sobre el comportamiento del administrador público aquellas fuerzas que no están incluidas
en la estructura jerárquica de los órganos administrativos.
Son varias las formas de accesibilidad desde el exterior, de las
cuales se deriva, pues, el grado de eficacia que de hecho tiene esta
accesibilidad. En ciertos casos, es la propia ley la que establece la
prohibición total o las limitaciones al acceso, como sucede con los
órganos de' la magistratura ordinaria y especial, a los cuales se
prohibe tratar con las partes en litigio excepto a través de las vías
normales procesales. Otras veces, es el temor reverencial por el
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
163
cargo elevado de la persona o del departamento el que limita el
acceso. En otras ocasiones, en cambio, son los propios procedimientos administrativos los que crean los impedimentos para el acceso;
se da el caso, por ejemplo, que aun cuando esté permitido y regulado por ley, obstáculos de naturaleza administrativa disminuyan
o anulen de hecho la eficacia, tal vez sin actuar directamente sobre
el derecho de acceso, pero sí privando a los funcionarios que están
en contacto con el exterior del poder de decidir.
Estas consideraciones, y en particular la última, nos indican
cuánta importancia tiene la estructura organízativa para el grado de
sensibilidad del organismo; de hecho, una organización puede ser
aparentemente accesible a cualquiera que así lo desee desde el exterior, y, sin embargo, poseer una estructura interna tal que permita
solo el acceso de grupos particulares (el llamado público especial).
Puede también esto suceder, simplemente, porque los objetivos y
las responsabilidades del organismo se hayan especificado de tal
manera por la norma jurídica, que solo algunos grupos de la colectividad sientan interés por ejercitar, mediante el acceso, su influencia. Aún más: se podría decir que cuanto más específica y técnica
se hace la actividad de un organismo administrativo, tanto menos
general se presenta la accesibilidad desde el exterior (a pesar de la
presunción de que las actividades de aquel organismo tienen como
fundamento un interés público general), y tanto más eficaz y elevado es el grado de tal acceso (reservado a un público especial, que
lógicamente pretenderá la máxima consideración por parte del ente
para sus propios intereses y problemas, posiblemente buscando obtener ventajas gracias a la identificación del punto de vista del ente
con el suyo propio). A su vez, estos grupos externos a la administración pueden constituir una útil y valiosa fuerza, un aliado importante en los esfuerzos dirigidos a alcanzar un cierto grado de
autonomía y de independencia por parte del organismo. He aquí
dónde la variable de la accesibilidad desde el exterior se encuentra
con la del control jerárquico, de tal manera que al aumento de la
primera puede seguir una notable disminución de la segunda.
Las vías de acceso especializadas pueden proceder de varias
partes; pueden adaptarse a la jurisdicción territorial del ente y repartirse entre los departamentos periféricos de carácter provincial
o regional; pueden también adaptarse a la posición política, económi-
164
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ca y social del órgano, cuando ello facilita el acceso y la influencia
desde el exterior, solo, o casi, a personas de una cierta categoría,
negando o restringiendo quizá el ejercicio de la misma facultad
a los terceros en general; pueden limitarse, asimismo, a determinadas categorías de intereses, como la de los importadores, exportadores, agricultores, industriales, etc.
Cuando un gobierno se organiza de manera que pueda reflejar como en un espejo la estructura social del país sobre el plano geográfico territorial, sobre el de las clases y el de su relativo prestigio}
o sobre el plano de los intereses respectivos, el resultado que se
deriva es una serie de canales, por así decir, entre las categorías especiales o grupos de la colectividad y los órganos administrativos
correspondientes. El fenómeno de la reflexión se extiende en medida variable a todas las estructuras gubernativas, y uno de sus
efectos es la repercusión en la administración y en las relaciones
entre sus organismos de los conflictos surgidos entre los diversos
grupos de una sociedad.
Es interesante notar a este respecto que el acceso más eficaz
(medido en relación a la influencia que pueda tener), en orden a
cuestiones específicas tiene mayores probabilidades de éxito en los
niveles bajos de la jerarquía administrativa que en los elevados. En
Italia, por ejemplo, los representantes locales de una asociación
sindical de carácter nacional pueden intentar influenciar más fácilmente el órgano administrativo periférico para asegurarse su apoyo en la actuación de una cláusula contractual referente a una cuestión laboral (obteniendo de esta forma un precedente que pueda
servir para la acción sobre el plano nacional), que no presentar la
cuestión en abstracto o intentar obtener el apoyo de un órgano superior, como, por ejemplo, la Direzione Generale dei Rapporti di
Lavoro del Ministero del Laooro e della Previdenza Sociale. Dichos sindicalistas podrían encontrar dificultad de acceso, o ejercer
una influencia menor al nivel de la dirección general, donde la visión de los problemas tiene en cuenta necesariamente factores más
numerosos e intereses de grupos concurrentes. El ejemplo en sí no
es demasiado acertado; se podrían citar otros, si la administración
italiana no estuviese afectada, tradicionalmente, de una excesiva
centralización, obligando así a actuar en el centro, más bien que
en la periferia, en la mayor parte de los casos. La visión más am-
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
165
plia que un órgano central puede tener de un cierto problema, respecto al órgano periférico subordinado, es un argumento a favor
de la centralización del poder de decidir, si partimos del principio
de que una decisión es tanto más racional cuantas más alternativas
hayan sido consideradas sobre el problema y sobre su posible solución; sin embargo, esto no basta-a nuestro entender-para rechazar las peticiones de descentralización de poderes, dictadas por las
mismas exigencias de la administración, como se ha probado en
Italia con ocasión de unas recientes disposiciones referentes a algunos ministerios italianos. Advertimos también que el ejemplo expuesto no quiere poner de relieve el aspecto positivo o negativo de
la influencia de los grupos externos a la administración pública,
sino más bien subrayar el grado diverso de tal influencia determinado por la mayor o menor accesibilidad al órgano administrativo.
El problema, de hecho, puede ser planteado solamente en estos términos en cuanto ninguna administración, ninguna oficina pública
puede y debe permanecer extraña a lo que sucede fuera de su recinto; si sucediera esto, la administración y la actividad administrativa traicionarían su misma razón de ser.
Como conclusión de esta breve exposición, conviene observar
que la cuestión de la accesibilidad desde el exterior presenta, de hecho, dos problemas; de estos, solamente uno puede ser valorado y
medido según un criterio uniforme. Se trata del problema de la accesibilidad desde el punto de vista del público en general o de sus
representantes. El otro, en cambio, se refiere al acceso privilegiado
o justificado por razones técnicas. Los dos problemas, en cualquier
caso, obstaculizan la centralización del control jerárquico. Pero,
aparte de este punto común, los dos problemas presentan factores
y características muy diversos entre sí, tanto como para necesitar
remedios y soluciones totalmente distintos.
Es de notar también que las dos variables que acabamos de exponer, la del control jerárquico y la de la accesibilidad del exterior,
asumen una menor importancia en las organizaciones empresariales
y en los otros tipos de organización citados en el parágrafo precedente, mientras que tienen una importancia crucial para la administración pública. Hemos procurado aludir a estas variables sin
juicios de valor, tanto positivos como negativos, conscientes de que
su origen tiene raíces muy profundas, de las cuales afloran proble-
166
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
mas propios de la teoría política, del sistema de gobierno democrático y de la ética administrativa.
4.
La organización administrativa y los sujetos
que la componen
Ya dijimos en otra ocasión que la organización administrativa
es la suma de las acciones de varias personas, sistematizadas y coordinadas con vista a conseguir los fines organizativos.
¿Qué es lo que induce a estas personas a entrar en una organización de tal naturaleza, y a permanecer en ella actuando de acuerdo
con los fines que pretende conseguir? ¿Qué instrumentos permiten
medir la aportación de cada uno en el ámbito de la organización?
¿Por qué, finalmente, dichas personas abandonan a veces la organización?
Es muy difícil dar una respuesta precisa a cada una de estas
preguntas. El estudio que la psicología ha llevado a cabo, hasta el
momento presente, en torno a la motivación humana se halla todavía en plena fase de desarrollo, para que este importante factor de
la personalidad individual pueda considerarse suficientemente explorado y conocido. Pero es asimismo posible avanzar algunas hipótesis, dignas de consideración y no carentes de utilidad concreta
por 10 que concierne al arte de dirigir en las administraciones públicas. A continuación pasamos a hacer algunas consideraciones referentes a dichas hipótesis.
Una persona entra en una organización administrativa, obligándose a hacer ciertas cosas y a renunciar a algunas de sus prerrogativas de libertad, para satisfacer unas exigencias que siente, prevé,
e incluso teme. En términos negativos, el sujeto participa en una
organización, para poder estar preparado a afrontar aquellos sucesos que podrían privarlo de la posibilidad de satisfacer dichas exigencias. Desde el momento en el que se vincula a la organización,
el individuo debe poder sentir que la recompensa (bajo forma de
satisfacción de sus necesidades actuales o a breve plazo) al menos
iguala si no excede la aportación que se ha comprometido a dar a
la organización, bajo forma de prestación de trabajo y de tiempo,
e incluso, de renuncia parcial a la propia libertad personal. Debe,
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
167
por consiguiente, existir un equilibrio entre el dar y el recibir, o un
exceso del segundo sobre el primero (según el metro de valoración
de cada sujeto), para que la relación entre individuo y organización administrativa tenga posibilidad de surgir. La elección, por
parte del sujeto, de una oferta sobre otra, o de un camino sobre
otro, ¿es, por tanto, cuestión de mera valoración utilitaria? Es cierto
que si a este término le atribuimos exclusivamente el aspecto
económico que le es propio, la respuesta es afirmativa: la elección
se hace porque él sujeto siente, en la relación entre los valores de
cambio de cada oferta, la supremacía de uno de tales valores sobre
los otros. La relación entre dichos valores, no se expresa necesariamente, en términos matemáticos, aun suponiendo que el sujeto
atribuya un valor numérico a la prestación y a la contraprestación
de cada oferta. Para convencernos de ello, basta hacer notar que
el sujeto puede juzgar más conveniente una situación de trabajo
en la que a la prestación le atribuya el coeficiente 60 y a la contraprestación el coeficiente 100, más bien que optar por una situación en que la prestación sea de 65 y la contraprestación de 125.
El aumento sensible de la retribución en la segunda hipótesis respecto a la primera, podría, por tanto, parecerle poca cosa respecto
al ligero aumento en la respectiva prestación, y moverle, por ello,
a aceptar la primera oferta donde la diferencia entre prestación y
retribución es inferior a la segunda hipótesis. Es un problema este
que en términos económicos se resuelve de acuerdo con las conocidas leyes sobre la utilidad marginal en relación a los costes crecientes.
La hipótesis se basa en la premisa de una eleccum libre, por
parte del sujeto, en el momento en que toma la determinación de
entrar a formar parte de una organización administrativa. La libre
elección presupone la existencia de alternativas, ya que ninguna
decisión se madura en el vacío absoluto. Nuestras decisiones, nuestras elecciones, están, por consiguiente, influenciadas por nuestro
sistema de valores, por la tradición, por las costumbres, por las relaciones sociales, económicas, religiosas, etc. Influye, pues, la diversa
personalidad de cada uno, especialmente en las elecciones que se
refieren a la vida profesional del individuo, pudiéndose atribuir
una influencia determinante, por ejemplo, a factores como la ambicíéa, el deseo de hacer carrera, de mejorar el propio conocimien-
168
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
to, etc. Todos estos elementos juegan 'su parte cuando el sujeto se
dispone a medir los valores de cambio de cada una de las alternativas, de tal modo que una elección de este género es extremadamente subjetiva, reflejando las características de la personalidad
del sujeto, de sus ideas sociales, etc. Nuestra hipótesis puede adaptarse, por tanto, de forma que absorba tales factores, pero se arriesga
a perder, haciéndolo así, la simplicidad que le es propia.
Se podría objetar que, en determinados casos, la libre elección
falta totalmente, como sucede cuando un muchacho está obligado
a ir a la escuela o un joven debe cumplir con las obligaciones del
servicio militar. Por otra parte, incluso en estos supuestos es igualmente posible ver un mínimo de elección, si bien la alternativa
pueda resultar menos atrayente; en este sentido, el muchacho podría optar por un correccional, como supuesto diferente a la de la
asistencia a la escuela y el joven escoger la cárcel para no ser reclutado por el Ejército. La relación entre prestación y contraprestación, entre dar y recibir, puede, por consiguiente, existir incluso
en los casos más extremos (si bien no son interesantes para nuestra investigación, que quiere limitarse a la conducta individual de
aquellos que desean entrar en una organización administrativa). Los
casos extremos que acabamos de explicar, sin embargo, nos sirven
para subrayar el escaso relieve de una valoración exclusivamente
cuantitativa, entre el dar y el recibir en cada una de las situaciones que se ofrecen al sujeto. Sin contar, además, que para nuestro
análisis no es tanto la relación entre estos dos términos 10 que nos
interesa como la confrontación entre los valores de cambio, tal
como 10 hace el sujeto en cada una de las alternativas.
Una vez que el individuo ha decidido entrar en la organización,
nuestra hipótesis prevé la persistencia de esta relación, de conveniencia subjetiva, resultante de la confrontación entre el valor de
cambio, que se refiere a la situación experimentada por el sujeto y
los valores atribuidos, siempre por el sujeto, a las situaciones u
oportunidades existentes para él fuera de la organización. Se puede,
por consiguiente, afirmar. que el mismo criterio en base al cual el
individuo ha decidido entrar en la organización le sirve para abandonarla. A este propósito, conviene resaltar la posición de relativa
ventaja que asumen los valores de cambio respecto a la situación
que el sujeto experimenta en el momento actual, en relación con
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
169
las otras situaciones alternativas que se le ofrecen posteriormente.
De hecho, cuando una persona ha entrado a formar parte de una
organización, es siempre más difícil dejarla, ya que esta decisión se
encuentra obstaculizada por consideraciones referentes a los posibles peligros derivados de la pérdida de ventajas ya adquiridas o
en vías de consecución, sin contar con el peso de consideraciones
afectivas y de prestigio personal alcanzadas en la organización. A
estas consideraciones negativas se unen las desventajas, objetiva y
subjetivamente supuestas de las otras situaciones alternativas, y resulta por ello que la pertenencia a una organización incide, positivamente, en la permanencia del individuo en la misma, contra
cualquier proposición del exterior sucesiva al establecimiento de la
relación de empleo con la primera. Si esto no sucediese así, faltaría a la organización administrativa la estabilidad de sus propios
cuadros y la continuidad de sus actividades quedaría a merced del
grado de movilidad, totalmente imprevisible, de dichos cuadros.
En la práctica, las organizaciones han procurado hacer siempre más difícil el ejercicio de esta libertad de elección-después de
que el individuo haya hecho la primera elección-y la facultad de rescisión individual por parte del empleado (dimisiones) ha sido compensada por las administraciones públicas no solo aprovechándose
de la situación general del mercado de trabajo y de la gran desproporción existente en algunos países entre demanda y oferta, sino
con actos bien ponderados dirigidos a determinar y a animar al
sujeto a permanecer en la administración. A esto responden las normas que prevén la pérdida de algunos beneficios en caso de dimisión, como el derecho a la pensión y a la jubilación, así como la
disminución o la supresión total del subsidio de vejez. Es decir,
estas y otras actuaciones de la administración nos muestran cómo
el individuo por una parte se encuentra reacio a abandonar la
administración, y por otra animado a permanecer mediante los oportunos incentivos. En este caso se ve claramente cómo la libre elección subjetiva queda muy disminuida y el criterio de elección se
hace cada vez más rico de elementos, que van más allá de la relación entre los valores de cambio.
Donde, en cambio todo esto no se hace, donde existe por tanto
una cierta libertad individual, favorecida por circunstancias objetivas, el sujeto valora continuamente las oportunidades que se le
170
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ofrecen de acuerdo con las ventajas y desventajas relativas a la permanencia o abandono de la organización. Un síntoma importante,
en casos de este género, es concretamente el índice de movilidad
en los cuadros de una organización y la mayor o menor frecuencia de dimisionarios; un índice alto de movilidad, presumiendo
siempre condiciones externas favorables al ejercicio de la libre elección, será síntoma de una relación entre prestación y contraprestación desfavorable a la organización que mueve a sus componentes
a buscar situaciones mejores. El fenómeno de la movilidad de los
cuadros del personal de una empresa privada o de un ente público
es, pues, muy significativo e importante para la función directiva,
que debe hacer desaparecer los factores negativos tanto en término de costos como en 10 que respecta a la moral del personal a
su servicio.
Aun cuando las dimisiones estuviesen obstaculizadas o incluso
prohibidas, la relación entre prestación y contraprestación continúa
regulando en todo momento el comportamiento del individuo en
relación con la administración de la que depende. Por esto, en casos
semejantes, la administración no puede olvidar los efectos negativos que sobre la propia organización caen bajo forma de baja moral,
de baja productividad, de ineficacia operativa. La moral del individuo se apoya en la medida en la que la relación entre el dar y el
recibir es percibida por él mismo; esta consideración conviene aceptarla con mucho cuidado, ya que es valedera solamente cuando
existe una directa y evidente correlación entre prestación y contraprestación y, por tanto, cuando aumentando la segunda se aumenta
la primera. Pero si tal relación no existe o es apenas perceptible,
el aumento de la contraprestación puede tener escaso o ningún efecto
sobre la productividad de la prestación. En este sentido es posible
imaginar el caso en que la organización se presente como un puesto
ideal de trabajo, con una moral excelente en el personal, pero sin
distinguirse especialmente desde el punto de vista de la productividad individual o general; o viceversa.
Todo esto nos lleva a hacer algunas consideraciones sobre la
naturaleza de la contraprestación, así como del contenido del incentivo a hacer, a trabajar mejor en interés de la organización. El argumento es muy interesante y es, desde hace tiempo, objeto de estudio científico. A pesar de esto, no se dispone todavía de conceptos
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
171
precisos o de una adecuada clasificación de las fuentes de la motivación del empleado y de los incentivos que 10 mueven, ni tampoco
existe un acuerdo que pueda juzgarse unánime. Lo que sí aparece
claro es la diversidad entre cultura y cultura, entre país y país, entre
grupos de una misma cultura e incluso entre individuos de una
misma cultura; partiendo de tales premisas, parece difícil establecer criterios uniformes sobre incentivos, sin contar con que la eficacia de estos varía con el pasar del tiempo y con el desarrollo de la
personalidad individual. Incluso faltando, sin embargo, una relación
definitiva y sistemática de los incentivos del trabajo, con sus respectivos valores, se ha avanzado ya 10 suficiente en estos estudios
como para permitir a la función directiva disponer de orientaciopes bastante seguras en esta materia.
En primer lugar, los incentivos se conciben no como una realidad objetiva, sino en relación a 10 que son capaces de producir en
la mente y en la conciencia del individuo que trabaja. Es superfluo,
por ello, pensar en una imposición de estos incentivos desde arriba
o desde el exterior de la organización: los elementos que podrían
estimular (o frustrar) la motivación individual no son siempre los
que los demás piensan que sean. La eficaz actuación de un sistema
de incentivos requiere un profundo e íntimo conocimiento de las
actitudes y de la conciencia de los individuos a los que se pretende
aplicar aquellos. Esto, a su vez, depende de la existencia de un sistema eficaz de comunicaciones (horizontales y verticales) dentro de
la organización.
En segundo lugar, los incentivos no se elaboran y valoran con
absoluta racionalidad y lógica por parte de los mismos interesados;
aunque en nuestra exposición se ha hablado de prestación y contraprestación según una implícita valoración cuantitativa y numérica, la percepción que el sujeto tiene de dicho sinalagma es sustancialmente emotiva y simbólica, y probablemente reside en el subsconsciente individual. Un empleado puede decidir adherirse a una
huelga dirigida a conseguir un aumento de la retribución, pero
puede tomar esta decisión no tanto por la utilidad que le reporte
el posible aumento de sueldo, como por otros factores de naturaleza no económica, como la solidaridad con los compañeros, el prestigio individual, etc.
En tercer lugar, las opiniones favorables delpersonal a los íncen-
172
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
tivos, O a cuanto, por el contrario, pueda constituir motivo de desmoralización y de desconfianza, dependen esencialmente de las actitudes subjetivas y de las respectivas escalas de valores, que a su
vez hacen referencia a los sentimientos derivados del grado de madurez social de cada uno, de su vida pasada, e incluso de la situación del trabajo, familiar, etc.
Los incentivos pueden, exclusivamente por motivos de conveniencia, agruparse en tres categorías principales: aquellos relacionados con las necesidades y deseos del sujeto, haciendo abstracción de la situación del trabajo en que el mismo se encuentra;
aquellos que proceden de la situación de trabajo, y de las relaciones del grupo al que el sujeto pertenece; y, finalmente, aquellos
que se refieren al fin o fines de la organización.
De la primera categoría, podrían formar parte los siguientes
factores 1:
1. Incentivos de carácter material: retribución, complementos
de la retribución, bienes en especie, etc.
2. Incentivos de carácter inmaterial y personal: prestigio, status, poder e influencia, dignidad, etc.
3. Condiciones de trabajo: comodidad del ambiente de trabajo, conveniencia del lugar y del horario de trabajo, etc.
4. Orgullo profesional, sentido de lealtad hacia la organización profesional, cariño hacia la misma, o hacia la familia, o hacia
el país, etc.
5. Aceptación y acuerdo respecto de manifestaciones que podrían violar valores o prejuicios muy afirmados, como el sexo, la
raza, la religión, la clase social y económica, las costumbres, la
moral ordinaria, la educación, etc.
6. La conformidad con las prácticas y actitudes habituales.
7. El sentido de equidad, especialmente en aquellas circunstancias en las que el individuo pudiera creer que está a punto de
ser violado.
8. El sentido de participación en una actividad o empresa importante.
9. La seguridad personal, económica, social, psicológica.
1
La relación que sigue, ampliada y adaptada, e1ltá tomada de Chester
BARNAlm,
The Functions 01 the Executive, cap. XI.
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
173
10. La promesa de mejoras personales: promoción, aumento
de prestigio y de sueldo, oportunidad de hacer carrera.
Todos estos incentivos deberían situarse a 10 largo de una escala
ideal de valores que fueran del signo negativo al positivo. Algunos
de ellos se comprenden más fácilmente vistos desde su punto de
vista negativo, como sucede con la violación de prácticas o costumbres (n. 6, supra) o con violación del sentido de equidad (n. 7,
supra). El desarrollo del capitalismo en los países occidentales ha
dado un relieve particular al tipo de incentivos comprendidos en
el punto 1, supra, es decir, a los de carácter material. Los estudiosos contemporáneos de ciencias sociales propenden, sin embargo,
a disminuir la primacía de los incentivos materiales sobre los demás, sosteniendo que cuando el sujeto ha alcanzado el nivel correspondiente a un salario suficiente para asegurarse a sí mismo y a
su propia familia una existencia más que decorosa, las recompensas
en dinero no constituyen ya el incentivo dominante; no obstante,
sin querer contradecir la posición de los estudiosos de psicología
industrial, juzgamos que la importancia de tales incentivos materiales se funda, en todo momento, en su referencia simbólica a
otros factores, como el prestigio, el poder, la dignidad, etc. Por
consiguiente, tanto en el supuesto de que el factor dinero derive
su importancia y significado de su propia utilidad inmediata, como
en el supuesto de que sean las ventajas inmateriales que ayude a
procurar, no puede desconocerse que constituye todavía un incentivo de gran importancia.
Es interesante hacer notar que los elementos arriba relacionados han sido expuestos en forma positiva; pero no hay que olvidar el significado y los efectos de los mismos elementos expresados
en sus respectivos valores negativos. Entre estos recordamos el
aburrimiento, la monotonía del trabajo, la peligrosidad del mismo,
el cansancio, la imposibilidad del sujeto para conocer o individuar
su contribución al producto final (hecho que es particularmente
frecuente en las empresas industriales, donde se adopta el sistema
de la fabricación en serie), etc.
Terminados los pocos comentarios en tomo a la primera categoría de incentivos, será oportuno pasar a la segunda, esto es, a
la de los incentivos que se forman a consecuencia de las relaciones
humanas creadas en el grupo de trabajo. La importancia de esta
174
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZAC'-ON ADMINISTRATIVA
categoría no ha sido conocida hasta hace poco tiempo. Los incentivos que provienen de la amistad, de la hermandad en el trabajo,
de la misma interdependencia de los procedimientos de trabajo que
permiten la satisfacción de participar en más de uno para la terminación del producto, constituyen una preciosa medicina para nuestra moral. Estudios psicológicos llevados a cabo recientemente sobre
la vida militar durante el último conflicto mundial, han revelado
toda una serie de incentivos morales procedentes de la camaradería,
del cariño a la propia escuadra, al pelotón, a la compañía, etc. Este
sentido de fraternidad y de cariño recíproco tal y como 10 han
puesto de relieve dichas investigaciones, tiende a manifestarse, concretamente, en los momentos más difíciles, en la guerra; y no es
de sorprender que alguna vez sean, incluso, más fuertes que el
amor a la Patria. Los estudios realizados en organizaciones administrativas, públicas y privadas, han llegado a conclusiones análogas en 10 que concierne a los elementos de cohesión en los grupos
pequeños de trabajo; elementos que, a su vez, deben considerarse como incentivos, no solo por la misma fuerza de los valores
comprendidos en estas relaciones de grupo, sino por la influencia
que el grupo ejerce en las opiniones y en el comportamiento de
cada uno de sus componentes.
El grupo de trabajo es, sin duda, uno de los elementos más
importantes de la llamada organización espontánea, o de hecho, de
la cual hemos hablado en un parágrafo precedente. Puede tener una
influencia positiva o negativa por 10 que respecta a los objetivos
propuestos a sus componentes o en relación con los objetivos de
una organización. Un grupo, en su influencia negativa, puede dismínuir sustancialmente el índice de productividad individual y constituir un elemento saboteador de la eficacia administrativa. Su contribución positiva, en cambio, queda concretada a la vista de la
consecución de los objetivos organízatorios; de tal manera que la
situación ideal sería aquella en la que los objetivos de la organización y los valores de un grupo pertenecientes a ella coincidieran
y se identificasen, respectivamente. Esto explica la tendencia a procurar la formación de teams o grupos de trabajo, perfectamente
homogéneos y conscientes de actuar juntos con vistas a un fin
común. El término team quiere decir algo más que sus equivalentes
españoles equipo o grupo: tiene su origen en los ambientes depor-
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
175
tivos, donde la cohesión y la armonía entre los componentes de un
equipo debe ser sin duda mucho mayor de .la que existe en un
equipo de picapedreros. Por tanto, aunque un conglomerado de varios
individuos para el trabajo constituye un grupo, esto no significa necesariamente que formen un team, ya que a través de este concepto
se quiere acentuar el significado de la homogeneidad y cohesión
existente en el grupo.
La tercera categoría de incentivos comprende, como ya hemos
dicho, todos los impulsos y estímulos de carácter motivacional que
el individuo adquiere a través de la identificación de sus propios
fines individuales con los de la organización en que trabaja. Son
muy importantes estos incentivos; cuando el sujeto está de acuerdo
con los objetivos de la organización, desea sinceramente que dichos
fines se realicen y percibe, por ello, la íntima relación que el resultado de su propio trabajo tiene respecto al producto final. La importancia de este elemento, dentro del cuadro de los incentivos, se
evidencia mejor en períodos de emergencia, cuande se hace necesaria la máxima colaboración del personal. Por tradición, por ejemplo, el entusiasmo suscitado y sentido con ocasión de una guerra y
el deseo de ganarla a cualquier precio, lleva a un aumento de la
productividad nacional; y del mismo modo en períodos de paz, este
factor motivacional puede contribuir en medida notable a aumentar
la eficacia individual en el trabajo. La función directiva, por tanto,
debe darse cuenta de ello y promover este factor de aumento de
las energías individuales. Si esto es cierto para el aspecto positivo
de dicho factor no es menos significativo para el negativo. Cuando
los sujetos no se interesan por la suerte de la organización, cuando
asumen una postura totalmente neutral e indiferente hacia los fines
de ella y no alcanzan a ver una relación entre su aportación y el
resultado final, la productividad tiene necesariamente que disminuir
hasta llegar a índices muy bajos.
Como conclusión de este parágrafo observamos que la productividad individual puede variar sensiblemente entre organización y
organización, aun desarrollando estas el mismo tipo de actividad.
Análoga variación de productividad se encuentra entre individuo e
individuo de la misma organización en momentos distintos, aun
permaneciendo inmutables los otros factores. El problema de los
176
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
incentivos individuales, es, por consiguiente, muy importante para
la eficacia de un organismo administrativo.
Si la productividad es baja, su aumento requiere, por tanto,
los tres requisitos siguientes: un programa dirigido a incrementar
el número de incentivos existentes de uno o más tipos entre los
citados más arriba; la reducción o la eliminación de los factores
negativos para la motivación individual en el trabajo; una adecuada
actividad de persuasión hacia los grupos de empleados, para intentar influir sobre el sistema de valores en base al cual cada uno
mide la contraprestación recibida. Es, pues, a menudo necesaria la
combinación de estos tres requisitos para que un programa dirigido a aumentar la productividad de un organismo pueda considerarse eficaz.
5.
Funciones y responsabilidad de la dirección administrativa,
Una de las responsabilidades más difíciles, y también más importante, de la dirección administrativa, \se encuentra concretamente en conseguir un sistema de incentivos capaces, en los límites de 10 posible, de incrementar al máximo el rendimiento de
los subordinados. Antes de estudiar este tema, sin embargo, será
oportuno aludir brevemente a la función directiva y a los fines principales que la caracterizan.
Dirigir significa mantener la organización en actividad, de tal
forma- que pueda realizar sus propios fines; esto es tanto como
decir que la función directiva es la actividad merced a la cual se
contribuye a mantener viva la organización, más bien que a garantizar la continua actividad. Esta distinción, muy importante, entre
trabajo directivo y trabajo ejecutivo viene de hecho olvidada, ya
que muchos individuos con funciones directivas realizan al mismo tiempo actividades de naturaleza ejecutiva. Por ejemplo, el
director de una escuela media o el rector de una universidad realizan funciones directivas cuando procede a distribuir los trabajos y
encargos para el curso, pero llevan a cabo funciones ejecutivas
cuando explican una lección en clase. Un ministro de Asuntos Exteriores ejercita funciones directivas cuando prevé los gastos de su
ministerio o redacta un plan de actuación para el mismo; pero
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
177
realiza una actividad operativa cuando estipula y firma un acuerdo
comercial con los representantes de un gobierno extranjero.
Las funciones directivas se han definido de muy diversas maneras desde la época en la que Henri FAYOL sostuvo la existencia
de algunas actividades directivas, que formaban el mínimo común
denominador de tal función aplicada a cualquier organización humana. Una de las definiciones más comúnmente aceptada de tal
actividad y de su contenido, fue elaborada en 1930 por Luther GuLICK y resumida en la conocida sigla POSDCORB 2, que responde a las iniciales de algunos términos ingleses que señalamos
a continuación, expresando al lado su adaptación en español, con
el fin de que la sigla pueda ser útil también a los investigadores y
técnicos de habla castellana:
Planning - Programación.
Organizing - Organización.
Staffing - Selección y reclutamiento de personal.
Directing - Dirección o mando.
Coordinating - Coordinación.
Reporting - Redacción de rapports y actividad informativa.
Budgeting - Balance (más exactamente actividad presupuestaria).
A pesar de tantas definiciones existentes sobre el contenido de
la actividad administrativa, cada una de ellas comporta atributos
comunes e identifica por ello los caracteres esenciales del dirigente
administrativo; así, la relación hecha por GULICK está en armonía
con la que elaboró anteriormente FAYOL. Convendrá, pues, ahora
intentar fijar categorías más amplias y sintéticas de tales funciones,
siguiendo para ello la línea de pensamiento de otro estudioso de la
materia, Chester I. BARNARD~ cuya obra principal 3 se remonta prácticamente a la misma época en que GULICK elaboró su POSDCORB.
La principal responsabilidad de un dirigente se encuentra en
conseguir que la organización funcione de manera que garantice
2
La idea de una sigla que contuviese las iniciales de las principales
funciones de la actividad directiva ha sido expuesta por Lutber GULICK en su
escrito "Notes on tbe Theory oí Organization", contenido en el texto Papers
~n Science 01 Administration, editado por el Institute of Public Administration, New York Cíty, 1937, pág. 13.
3
Chester I. BARNARO, The Functionsof the Executive, Cambridge, Mass.,
capítulo XV.
12
178
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
la consecución de sus objetivos. Esto lleva consigo tres categorías
principales de funciones directivas:
a) La serie de funciones dirigidas a actuar sobre la personalidad de los miembros de la organización para conseguir la
necesaria prestación de obras y servicios.
b) La serie de actividades dirigidas a hacer, de hecho, posibles la coordinación y la comunicación, para dirigir la contribución de cada participante hacia la realización del producto final.
e) La serie de actividades dirigidas a definir y presentar continuamente los objetivos de la organización.
Es interesante dedicar un breve comentario a cada una de estas;
categorías de actividad.
a) LA CONTRIBUCION DE LOS COMPONENTES A LA ORGANIZAClóN.-Se ha expuesto ya, en el parágrafo precedente, el valor decambio entre prestación y contraprestación, tal y como está representado en la mente del sujeto e influenciado por la motivación
individual. La responsabilidad principal del dirigente, a tal respecto, puede definirse como el revés de la medalla. Esta consisteen hacer de modo que sean seleccionadas y adscritas a la organización aquellas personas capaces de aportar a la organización aquello
que necesita; que sean elaborados, empleados y mantenidos los incentivos suficientes para conseguir la máxima contribución de dichas personas a la organización; que sean, finalmente, optimizadas
tales contribuciones con vistas al fin de la organización, merced a:
una apropiada distribución de funciones y del adiestramiento y la
formación adecuados, así como mediante una cuidada actividad depersuasión y de cuanto pueda servir a la formación de una buena
moral en las personas adscritas al trabajo. En líneas generales, portanto, este primer aspecto de las funciones de la dirección administrativa absorbe en sí mismo la mayor parte de las funciones quese estudian bajo el nombre de administración del personal.
Pero una organización no hace referencia solamente a las energías de trabajo, a los servicios prestados por su propio personal;
las organizaciones comerciales, los entes públicos económicos tienen
también relación con la situación del mercado, con la demanda ycon el efectivo consumo de los bienes producidos para poder dar un
,,"
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
119
movimiento continuo y regular a su ciclo operativo. En organismos
de tal especie, por esto, una de las funciones directivas esenciales
para la marcha de las operaciones se encuentra en la elaboración,
actuación y sucesivo control de un sistema, en base al cual los
.bienes producidos puedan ser convertidos en. los medios necesarios
para continuar las actividades; esto puede decirse, por ejemplo,
de todas las actividades complementarias, como el análisis de mercados, las campañas para promover ventas, etc.
De otra parte, las administraciones públicas hacen referencia
-por 10 que respecta a los medios necesarios a su actividad-a los
capítulos del presupuesto, a la disponibilidad de fondos en base a
los ingresos públicos, tal y como están dispuestos y aprobados porlos órganos ejecutivo y legislativo. A primera vista el procedimiento
de conversión de los ingresos públicos en capítulos del presupuesto
para este o aquel ministerio, es muy poco claro y no aparece con
las mismas características y la misma claridad de los procedimientos:
existentes en las empresas comerciales que consisten en el cambio
sobre el mercado y en la sucesiva reinversión de 10 recaudado (detraídos los costos) en la producción. La relación entre ingresos y
gastos, sin embargo, existe también para la administración pública,
si bien en sentido muy amplio, ya que el sistema de impuestos sobre
la colectividad no está totalmente basado y relacionado con la cantidad y calidad de los servicios prestados por la administración
pública. Es esta, quizá, una de las diferencias principales entre administración pública y privada, 10 que lleva consigo como consecuencia algunas características diversas en los dos tipos de función directiva.
El presupuesto, concebido en sí mismo, no es para el administrador público solamente un instrumento interno de programación
y control, sino que es, quizá, mucho más importante, como medio
de comunicación e influencia de la opinión pública, en cuanto que
a través suyo la colectividad y sus representantes pueden ser informados de la necesidad de disponer de fondos adecuados, si se quiere que un determinado servicio público continúe prestándose. Y esto
comporta otras responsabilidades de carácter directivo, como, por
ejemplo, el determinar si los servicios prestados se necesitan verdaderamente, es decir, si están, por tanto, justificados por la existencia
de necesidades reales y adecuados a las mudables exigencias de la co-
180
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
lectividad; el detectar, pues, el conocimiento y el grado de apreciación de dichos servicios por parte de aquellos que se sirven
directamente de ellos y por parte de toda la colectividad. En resumen, esta responsabilidad directiva absorbe en sí misma las funciones conocidas bajo el nombre de relaciones públicas, de relaciones con el Parlamento, de relaciones con los miembros del Gobierno,
etcétera. Comporta, pues, la actividad continua de precisar e individualizar las necesidades que se refieren al sector específico de competencia del organismo público, así como a que las peticiones y
deseos del público en general (y del particular de aquel tipo de administración) puedan encontrar adecuado reflejo en el respectivo programa administrativo.
Existen, por consiguiente, otros aspectos de la relación entre
dar y haber en la mayor parte de las administraciones públicas. El
continuo control de este sistema de cambio representa una de las
funciones que requiere constante atención por parte del administrador. Por ejemplo, las administraciones tienen necesidad de normas jurídicas para poder actuar, 10 que requiere una continua investigación de las necesidades del público para disponer de informaciones idóneas y al día para conseguir una acción administrativa
adecuada y realista. El conjunto de tales relaciones de cambio para
una organización administrativa pública puede considerarse representada en el esquema que sigue:
Público o
clientela espec,
Ingreses
influencia
ORGANlZACION
ADMINISTRATIVA
(dir=ióD)
'"trabaiO"""-I
Fuentes de aprovisionamiento
Personal
___
J
b) EL SISTEMA DE COORDINACIÓN Y DE COMUNICACIóN.-Se ha
visto que para que. una organización pueda existir, es necesario que
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
181
la actividad de varias personas, desarrollada conjuntamente, produzca una utilidad mayor que la misma actividad individualmente
desarrollada por cada uno de los componentes. Esta utilidad organizativa, por así decirlo, se basa en las ventajas de la especialización'
por una parte y en la de coordinación de los esfuerzos individuales
por otra. La coordinación puede, de hecho, considerarse el único
procedimiento mediante el cual la actividad de varios individuos
desarrollada simultáneamente adquiere un significado único y se
aprovecha de las ventajas de la especialización individual. Función
del dirigente es, pues, la de crear y mantener un eficaz sistema mediante el cual las energías de cada uno puedan ser aprovechadas al
máximo con vistas a un fin común.
Mientras la primera categoría de funciones directivas, examinada en el punto a), se halla dirigida a asegurar la contribución necesaria a la organización bajo forma de energías individuales y materiales y obliga al funcionario dirigente a relaciones con el exterior,
,principalmente, la función de coordinación, en cambio, se refleja
en el interior de la organización.
El medio principal de coordinación es la misma estructura formal de la organización, es decir, el sistema que atiende a la distribución formal de las funciones y de las actividades de cada uno,
fijando asimismo los términos oficiales de las relaciones recíprocas,
bajo forma de responsabilidades y comunicaciones requeridas e impuestas por la ley o el reglamento. Un segundo medio para la eficaz
coordinación de las operaciones internas de la organización lo constituye el programa formal de los procedimientos particulares, es
decir, la fijación oficial de las fases, a través de las cuales se quiere
que se desarrolle la actividad administrativa. El tercer medio, finalmente, es la creación dentro de la organización de un sistema de
comunicaciones a lo largo del cual puedan circular adecuadamente
las informaciones necesarias para cada uno de los centros de decisión. Este último medio es, sin duda, una de las características esenciales de la estructura organizativa.
El sistema de comunicaciones de una organización es el auténtico aparato circulatorio de esta, constituyendo las venas y arterias
principales, a lo largo de las cuales se distribuyen las funciones más
importantes, e indicando los lugares apropiados para la formación y
la adopción de las decisiones administrativas.'
,
182
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Todo centro de dirección y de supervisión del trabajo de los
demás es también centro de comunicaciones, por y para los subordinados, por y para los superiores y por y para los puestos directivos del mismo nivel (comunicación horizontal).
Hemos hablado del sistema de comunicación, .hasta ahora, solo
en su aspecto oficial y formal; pero, como ya dijimos anteriormente, no se puede olvidar el otro aspecto de la organización que tiene
su presupuesto en las relaciones personales, espontáneas, creadas de
hecho entre los intersticios de la estructura formal. Uno de los
efectos más sintomáticos de este conjunto de relaciones espontáneas es la existencia de un sistema de comunicaciones muy sensible, eficaz y simple, que se basa en la simpatía y la comprensión de
todos los miembros de una organización. De tal modo, que las comunicaciones no oficiales, bien aprovechadas, sirven para complementar y alguna vez, incluso, sustituir el sistema oficial de comunicaciones: es esta una de las razones del éxito organizativo interno
de las pequeñas empresas artesanas, de las asociaciones de escasa
amplitud, donde los componentes se conocen y tienen mayores oportunidades de comprenderse. Exito este que es típico en cuanto que
sin hacer demasiada referencia a las directrices formales, a los reglamentos, etc., la organización actúa igualmente, gracias al perfecto entendimiento creado entre los pocos miembros que la componen. Se explica así también por qué las organizaciones de reciente creación presentan un grado de eficacia comparativamente
menor respecto a otras creadas desde hace tiempo, en cuanto que
su juventud no les ha permitido aún formar un sistema espontáneo
de relaciones entre sus componentes.
La eficacia del aspecto no formal de una organización se basa
en la compatibilidad de hecho existente entre sus miembros, compatibilidad entendida desde el punto de vista humano. Depende
también de las actitudes del personal hacia la organización y a los
fines de esta. Depende también del tipo de dirección que tiene la
organización. La función directiva, de hecho, no se limita solamente a programar y a ejecutar un sistema oficioso de relaciones,
sino también a procurar su desarrollo. La compatibilidad entre los
miembros de una organizaci6nes, de alguna manera, fruto de las
¡prácticas propias de la administración del personal (prácticas que
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
183
la dirección establece a partir del reclutamiento, en el sistema de
nombramientos, en los traslados, en los ascensos, etc.).
Las relaciones oficiosas actúan, pues, sobre las oficiales y sobre
la estructura formal; y esta última, a su vez, influye sobre las primeras; la estructura formal, de hecho, obliga a contactos diarios
a partir de los cuales es mucho más fácil que se deriven relaciones
no oficiales de amistad, de simpatía, de antipatía, de hastío, etc. La
estructura formal, además, proporciona las líneas de comunicación
y los procedimientos más importantes, fijando así los límites dentro
de los cuales pueden formarse las relaciones oficiosas con mayor
probabilidad. Del mismo modo, en caso de reorganización interna
de un ente, el programa de reforma se hace a menudo con vistas
a efectuar algunas modificaciones en el sistema de relaciones no
oficiales, más que en el de relaciones oficiales, establecidas por la
estructura de organización. Finalmente, la dirección puede ejercer
de varios modos, no siempre oficiales, su influencia sobre las reladones espontáneas, a través de su propio comportamiento y de su
actitud respecto a estas, animando o desanimando a que se formen
círculos de amistad o simpatía entre los miembros de la organizacion. y este poder no es poca cosa, si se piensa que fundamentalmente incide sobre seres humanos, y no sobre cosas.
e) LA DEFINICIÓN DE LOS OBJETIVOS ORGANIZATORIOs.-Ninguna organización podría ponerse en marcha sin el conocimiento
anticipado de los objetivos que quiere llevar a cabo. Por otra parte,
es también cierto que en pocas ocasiones estos objetivos son susceptibles de traducirse en palabras simples y concretas, especialmente
cuando dicha traducción debe ser hecha antes del comienzo efectivo
de las actividades. A menudo, pues, las organizaciones empiezan
a actuar sobre la base de un acuerdo en las líneas generales de 10
que pretenden realizar, acuerdo que se hace cada vez más específico
y detallado según la organización va progresando por el camino
trazado. En realidad, el fin no se define nunca completa y satisfactoriamente, hasta que por 10 menos se haya realizado del todo.
y puesto que ello lleva consigo una actividad de tipo discrecional,
todo el proceso del administrar puede concebirse como la actividad dirigida a definir y a especificar continuamente los objetivos
de la organizadón.
..
.
lB·'}
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Por tanto, esta función no está, ni puede estar reservada exclusivamente a la dirección. En las administraciones públicas, los fines generales son normalmente prescritos y determinados por la voluntad del legislador ; muy a menudo, incluso, por los altos puestos
políticos del gobierno. En el ámbito de la organización administrativa, pues, muchos funcionarios con funciones no directivas-todos aquellos que gozan de algo de discrecionalidad en relación a la
actividad desarrollada por la organización-están ocupados en la
definición de los fines. Pero si esto es cierto, 10 es también el hecho
de que la dirección ocupa en esta función una posición de primer
plano, es decir, es la protagonista.
En primer lugar, es ella la que prepara o al menos revisa (y por
consiguiente, asume la respectiva responsabilidad) los planes generales, las propuestas de ley, los proyectos de presupuesto y todo aquello que constituye una anticipación de los fines que se pretende alcanzar, para su sucesiva valoración y aprobación por parte de los
órganos superiores de control.
En segundo lugar, ella es la llamada a decidir sobre las cuestiones fundamentales relativas a los fines del ente, de acuerdo con las
leyes y los reglamentos, cuestiones que no son susceptibles de delegación a los subalternos y que normalmente se conocen bajo el
término de directrices generales. Finalmente, ella es la que debe
proporcionar el esquema que fije los límites para una definición
más específica de los objetivos, según las exigencias operativas de
la organización y del personal que en ella trabaja.
Estas responsabilidades o funciones directivas pueden ser muy
gravosas, especialmente en organismos de reciente creación o en
aquellos que operan en condiciones muy dinámicas. En cambio,
pueden atenuarse, hasta el punto de desaparecer totalmente, en organismos estabilizados y consolidados, cuya actividad es siempre
aquella que se encuentra definida, precisada y detallada en la ley
y en los reglamentos.
De las tres categorías de responsabilidad directiva, esta última
posee el índice máximo de variabilidad, y es la menos susceptible
de standardizacián entre los diversos organismos existentes. En
otras palabras, es la más específica de las .funciones directivas;
pero es también la que se relaciona más directamente con la actividad desarrollada por la organización, con el contenido de esta, más
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES
185
bien que con el mantenimiento de las condiciones necesarias para
que dicha actividad se desarrolle.
* * *
La exposición que acabamos de hacer de la función directiva,
según una terna de categorías, se aparta un tanto de otras definiciones, pero respeta su contenido. La torta, en suma, se reparte de
manera distinta, respecto a como lo hace GULICK en su POSOCORB,.
pero se trata siempre de la misma torta.
La función que GULICK llama de budgeting o de presupuesto,
se refleja en cada una de las tres categorías anteriores en aspectos.
más o menos diversos. La organización estructural si bien es vital
para la función de coordinación, es también un aspecto importante
de las otras dos categorías; ella, en efecto, se concibe con dificultad si se hace abstracción del fin de la organización. En resumen,
un plan organizativo que se dirija a los aspectos estructurales del
ente es, en sí mismo, una forma de presentar y definir un cierto'
objetivo. Análogamente, la estructura organizativa es un elemento'
esencial a considerar en el intento de asegurarse la necesaria aportación de energías humanas. Los dos capítulos siguientes están dedicados a un análisis de los dos tipos principales de la organización
administrativa, el tipo vertical (jerárquico) y el horizontal (división
del trabajo). A estos seguirá una exposición sobre la actividad auxiliar y sobre los aspectos de ella que más interesan a la función del
administrar. Los tres capítulos siguientes, pues, constituyen un análisis de cuanto se ha dicho hasta aquí, a propósito de la organización en general y de la administrativa en particular: el aspecto horizontal constituye el tipo de organización funcional, que utiliza la
especialización como remedio a la complejidad del fenómeno administrativo; el aspecto vertical constituye el tipo de organización jerárquica (la más antigua quizá), a la que es necesario recurrir para
mantener la coordinación entre las diversas funciones o especializaciones. A estos dos aspectos clásicos de la organización administrativa hemos añadido un tercero (que podría llamarse función de los
dos primeros), en el cual reconocemos un tertius genus organizativo llamado jerárquico-funcional, que a grosso modo corresponde
al binomio, tan popular en la literatura administrativa anglosajona>
de line amistaff, de actividad operativa y actividad auxiliar.
CAPITULO V
()RGANIZACION HORIZONTAL Y DISTRIBUCION
DEL TRABAJO·
1. Introducción.-2. Naturaleza, caracteres y anomalías de la especialización individual.-3. Especialización
funcional o de grupo: a) generalidades; b) factores que influyen en la especialización funcional; e) criterios analíticos
en la distribución de las funciones; á) consideraciones especiales sobre el análisis lógico de las secciones de una organización; e) tipos de especialización funcional; f) conclusiones: criterios generales para el análisis y el planeamiento
de los organismos administrativos.
SUMARIO:
l.
Introducción
Lo que se ha dicho en el capítulo precedente nos permite entrar
directamente en el análisis lógico del aspecto horizontal de la organización humana: un análisis este cuyo esquema podrá parecer
a primera vista artificial, pero que presenta notables ventajas para
la exposición sistemática del objeto que pretendemos estudiar.
En un plano ideal horizontal, la organización se presenta en for.ma de distribución de individuos, de capacidades individuales, de
.grupos de individuos cuyas operaciones están dirigidas a la realiza-ción de un fin inmediato, capaz de conferir al grupo una individua1idad muy pronunciada. Interesa a los estudios de organización
-conocer los efectos que tal distribución de personas y grupos de
'personas lleva a la estática y a la dinámica organizativa. Se com'prende el interés que tiene un análisis de tal naturaleza respecto
-de las funciones individuales y colectivas desarrolladas en la orga.nízación (lo que automáticamente reduce el campo del análisis 11 los
requisitos subjetivos y objetivos necesarios para alcanzar los fines
-de la organización).
Ahora bien, la forma en la que, de hecho, se emplean el talento
y las capacidades del sujeto, determina el fenómeno de la especia-
ORGANIZACION HORIZONTAL
187
lización individual; el modo, en cambio, en el que el plan organizativo distribuye las diversas funciones entre aquellas unidades de
la organización que concurren a formar su estructura, plantea el
problema de la especialización de grupo y funcional. De estos dos
temas hablaremos en los parágrafos sucesivos. Superfluo parece anticipar que una distinción de este género encuentra su razón de ser
solamente en las diversas consideraciones que se propongan al respecto. El aspecto horizontal de la organización lleva consigo un
solo fenómeno: el de la especialización, tanto individual como de
equipo. Es de notar también que el término especialización, tal y
como lo usamos nosotros, abarca cualquier situación administrativa,
desde la más elemental y de menos progreso técnico, a la más compleja y adecuada a las exigencias de la moderna tecnología. En otras
palabras, para los fines de este análisis interesa la división del trabajo entre varios individuos trabajando para un mismo fin; si luego esta división coincide o no con el método que la sociedad
elige para la formación de los cuadros profesionales, para las
calificaciones y para las especializaciones de cuantos están llamados
a integrarse en la vida activa de la sociedad, es cuestión puramente
incidental. Examinando separadamente estas dos manifestaciones
del aspecto horizontal de cualquier organización, será también posible confrontar las influencias recíprocas entre especialización individual y especialización de equipo.
2.
Naturaleza, caracteres y anomalías de la especialización
individual
Se ha dicho ya que con este término no pretendemos referirnos solamente al tipo de instrucción, a las capacidades y habilidades
individuales, a la calificación profesional, etc. Dos empleados pueden realizar exactamente el mismo trabajo, utilizar el mismo bagaje
de nociones técnicas para un tipo idéntico de problemas y no obstante presentar una especialización diversa en cuanto que sus operaciones se desarrollan en lugares distintos, o bien en momentos
diversos, como es el caso de organismos que disponen de una vasta
jurisdicción territorial o que operan en ciclo continuo. El concepto
de especíalizacíén, tal y como aquí lo usamos, comprende todos
188
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION . ADMINISTRATIVA
aquellos supuestos de acciones repetidas (y por ello instantáneas) que
requieren el empleo de capacidades y habilidades humanas, desde
las más simples a las más complejas, aunque tengan el carácter de
instrumentalidad en relación a la consecución de un fin organizativo.
La especialización individual es función de la civilización y del
progreso. Es un fenómeno común a todas las civilizaciones humanas,
desde la edad de piedra a nuestros tiempos, si bien adquiere un
significado particularmente relevante en la época en que vivimos,.
donde el progreso tecnológico y la cantidad de conocimientos adquiridos hacen cada vez más difícil, para el individuo aislado, la
satisfacción de todas sus necesidades con sus solas fuerzas.
El hombre del siglo xx vive inmerso en una realidad social muy
distinta de la de sus progenitores; durante un tiempo, quizá, el
eclecticismo no sólo era posible, sino, incluso, digno de alabanza,
mientras que hoy sería vano intentar siquiera recoger a lo largo de
una vida entera todos los conocimientos formados con el tiempo.
El individuo, por esto, está constreñido a dirigir sus esfuerzos a un
sector cada vez más limitado, a medida que se hace más profundo
y analítico el conocimiento humano. Y este último, a su vez, se enriquece a través de los resultados obtenidos por esta especialización en un determinado sector. Así que especialización y progreso
parecen perseguirse recíprocamente, en un fluir eterno de causa
y efecto. La especialización es, por consiguiente, un fenómeno derivado del progreso de la civilización humana; pero es, al mismo
tiempo también, una de sus premisas más importantes.
Si esto es verdad respecto del saber humano en general, otro
tanto puede decirse de las capacidades y calificaciones profesionales.
En las sociedades primitivas, era posible para una sola familia el
construir su propia casa, proveer a las necesidades de la pequeña
colectividad y realizar, en suma, las premisas para un bienestar satisfactorio de todo el núcleo familiar, Sin embargo, es concretamente esta manifestación embrional de organización humana la que
nos proporciona el primer ejemplo de especialización, bajo forma
de división de funciones entre los varios miembros de la familia.
¿Quién de nosotros se sentiría hoy capaz de asumir el papel de Robinson Crusoe y satisfacer todas las exigencias de la vida contemporánea? Imaginemos por un momento la infinita variedad de capa-
ORGANIZACION HORIZONTAL
18'
cidades individuales y de conocimientos específicos que se utilizan
en la construcción de un edificio, o en cualquier objeto de uso cotidiano. Las capacidades de cada uno no bastan ya para cubrir las
necesidad individuales, de tal forma que hablar de autosuficiencia
del individuo es como relegar la personalidad humana a un mundo
estrecho, sin perspectivas y privado de interés. De ahí el recurso
y la referencia cada vez mayores a las diversas formas de organización humana qué a través de los esfuerzos comunes puedan satisfacer tantas aspiraciones individuales de naturaleza ética y material.
El presupuesto sobre el que se basa la especialización es de orden
económico; en este sentido sostenía Adam SMITH, en su libro La
riqueza de las naciones, que si un individuo estuviera él solo encargado de fabricar alfileres, serían necesarios muchos días antes de
que un solo alfiler pudiera terminarse; mientras que, subdividiendo
las funciones y capacidades necesarias a la fabricación de tal artículo entre varias personas, la producción alcanzaría el millar de alfileres al día. A igual conclusión llega, asimismo, la organización científica del trabajo. TAYLOR, de hecho, afirma que la unidad mínima
de trabajo está constituida por aquella función, por aquella operación que no es susceptible de dividirse en operaciones más simples;
es en este punto cuando la especialización alcanza su límite máximo. La consideración de carácter económico del problema de la
especialización se basa esencialmente en el aumento de productividad que es lógico esperarse de cada individuo empleado en la producción por la mayor división del trabajo. El concepto de productividad se encuentra en la misma base de la revolución industrial
y de él toman significado términos como proceso productivo, cadena
de.montaje, etc. Está implícito en tal concepto el convencimiento de
que el sujeto en el trabajo, cuanto más perfecciona su capacidad
profesional y aumenta el grado de destreza y velocidad en la ejecución de las funciones que le han sido confiadas, tanto más se simplifican las operaciones que tales funciones requieren.
No parece ser este el momento de criticar una concepción tan
ingenua del término productividad; en otra parte del presente libro, donde se tratará de los aspectos humanos del empleo público,
hablaremos de la necesidad de una perspectiva más amplia del concepto de productividad, especialmente respecto a las oficinas admi-
190
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nistrativas, en las que la especialización, incluso basándose en un
alto grado de requisitos técnico-profesionales, debe adecuarse a la
tipicidad del trabajo de oficina y al tipo de coordinación que la
acción administrativa lleva consigo. De hecho, la especialización cada
vez mayor en los diversos sectores de la producción, ha traído consigo grandes dificultades en la actividad de coordinación y dirección de los esfuerzos colectivos. Aumentando el grado de interdependencia entre cada uno de los trabajadores, aumenta la necesidad
de una programación integral y se complican los procedimientos de
supervisión y de control. Toda organización productiva, llegada a
un cierto estadio de desarrollo, modifica el contenido de la actividad
directiva (concebida, en principio, en función de la mayor competencia y conocimiento de las operaciones específicas llevadas a cabo
por los subordinados). Esto sucede no solamente en las empresas
industriales, cuyos altos dirigentes pueden ser tales, aun ignorando
las técnicas específicas de determinadas operaciones sometidas a su
control, sino que también es un fenómeno que se encuentra fácilmente en las administraciones públicas, donde el jefe de una determinada oficina está llamado a dirigir y controlar el trabajo de especialistas en legislación, en economía, en política, etc., sin poseer un
conocimiento específico de dichos sectores.
Tal situación permite afirmar la existencia de aptitudes o capacidades administrativas de dirección, distintas de las capacidades
requeridas para la ejecución de determinadas funciones, puestas bajo
el control de la dirección de los demás. En otras palabras y para
quedarnos dentro del tema de nuestra exposición, podemos hablar
de especialización de la función directiva, de la misma manera que
de cualquier otra actividad de carácter técnico-profesional.
En esto, quizá, reside la razón de ser de un estudio científico
del arte del administrar. Parece, de hecho, que cada individuo, al
comienzo de su carrera profesional, tenga casi siempre la oportunidad de emplear las capacidades técnicas que posee. Pero, con el pasar del tiempo, cuando la antigüedad y el mérito le permiten acceder a puestos de mayor responsabilidad a lo largo de la escala jerárquica, la actividad de supervisión del trabajo de los demás se
va imponiendo poco a poco a las funciones especializadas realizadas
antes y obliga a un amplio conocimiento de operaciones que, incluso siendo poco o en absoluto familiares al funcionario, quedan>
ORGANIZACION HORIZONTAL
191
sin embargo, bajo su control. En otros términos, parece que los
naturales ascensos en la escala jerárquica lleven consigo la pérdidade una, especialización y la adquisición de capacidades continuamente más genéricas. Pero esto es solo posible afirmarlo si atribuimos al término especialización aquel significado que el uso vulgar
le atribuye; y en este sentido pensamos que la pérdida de una especialización, en este o en aquel campo administrativo, está suplida,
por la adquisición de otro tipo de especialización mucho más difi-·
cultoso, mucho más arduo, cuando menos por los problemas que
supone respecto a su formación y a su práctica: la especialización>:
directiva.
Este aspecto de toda organización en el curso de su desarrollo.
viene denunciado por Henri FAYOL; pero solo recientemente ha
sido advertido como, al menos en' algunos sectores, la concentración
sobre técnicas específicas o sobre profesiones y empleos del mismotipo, puede llegar a obstaculizar el desarrollo de aptitudes típica-o
mente administrativas. Así, por ejemplo, la atención continua queel físico nuclear presta a la materia en la que es un experto, puedeacaso perjudicar el desarrollo de la capacidad administrativa nece-·
saria para dirigir y coordinar su actividad científica. Lo mismo"
podría decirse de otras muchas profesiones: la medicina, la enseñanza, etc., etc. El tema nos llevaría demasiado lejos de nuestro»
propósito y por ello pensamos que es oportuno no continuar adelante; nos interesaba solamente poner de relieve una de las más.
importantes consecuencias de la especialización: la creciente importancia de la actividad administrativa y, en particular, de la actividad directiva para asegurar la coordinación entre las diversas uní-·
dades operativas.
La naturaleza y el grado de especialización individual tal y comose encuentra en el ejercicio de una actividad pública, depende;
esencialmente, de la naturaleza y del grado de especialización exis-,
tentes en la sociedad, en la que dicho organismo opera. Esto es válido especialmente para las carreras públicas, ya que la complejidad'
y la peculiaridad de la actividad administrativa no siempre permite
la formación de cuadros especializados, análogos a los que cualquierindustria privada podría formar por su cuenta, mediante un adecuado aprendizaje. Las carreras públicas, pues, reflejan en gran parte
lo que la sociedad puede ofrecer en materia de formación y adies-
192
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
tramiento profesional. Esta correspondencia casi perfecta a la situación ambiental y social en general ofrece, sin embargo, a la administración pública la ventaja de tener puestos al día sus propios
cuadros, habida cuenta de las fuentes de que dichos cuadros se
alimentan, y con tal que el sistema normativo de la administración
no constituya obstáculo a una actualización y puesta al día de tal
naturaleza.
La administración pública toma el personal necesario, principalmente, de las siguientes clases de fuentes: el sistema de instrucción pública, los tipos de especialización del sector privado y los
tipos de especialización de uso exclusivo de la administración pública a través de sus programas de formación y adiestramiento. De
estas tres fuentes, la más importante, a largo plazo, es la que
se refiere al tipo de instrucción pública practicado en un determinado país. Esto último constituye, de hecho, la base para cualquier especialización ulterior y por ese motivo asumen importancia
fundamental el contenido, la duración y el grado de formación técnica de los programas de instrucción pública. Es de notar la actual
tendencia a instituir escuelas de perfeccionamiento integradas en
los programas escolares, con el fin específico de atender a la formación de técnicos, de acuerdo con las exigencias del progreso
y como parcial remedio de las lagunas existentes en los programas
generales. Esta tendencia tiene, sin duda, aspectos positivos, pero
puede constituir un obstáculo a la reforma integral de las institu·
ciones y de los programas escolares; es, sin embargo, un hecho que
la administración pública debe tener en cuenta en la formación de
sus propios cuadros.
Examinando el empleo público desde una perspectiva muy general, notamos en él dos categorías principales: la primera, que
comprende todas aquellas profesiones y ocupaciones extensivas al
sector privado y al público indiferentemente; la segunda, que se
refiere, en cambio, a la especialización precisa para la formación
y adiestramiento exclusivo de las carreras públicas. En relación con
el primer grupo de ocupaciones, la administración pública se resiente de la concurrencia de la privada y se encuentra obligada a recurrir a esta para conseguir la eficacia de sus cuadros, dado que se
trata de especializaciones dirigidas a satisfacer necesidades elementales, comunes a ambos sectores. Diversa se presenta, en cam-
ORGANIZACION HORIZONTAL
193
bio, la situación para aquellas especializaciones dictadas por las necesidades típicas de la administración pública, como, por ejemplo,
el servicio diplomático, las carreras militares y de policía, etc. Merece la pena hacer notar que el número de tales especializaciones
tiende a crecer continuamente, acentuando el carácter de monopolio asumido por las oficinas públicas en el mercado de trabajo, respecto a ellas, incluso allí donde, como se ha visto en el caso precedente, existe una situación de concurrencia más o menos abierta.
De la comparación de estas dos situaciones se derivan numerosos problemas relativos a la elección, al reclutamiento y a la permanencia de los empleados estatales. Cuando la administración
pública se encuentra en condiciones de monopolio, es lógico esperar
la autosuficiencia de las oficinas públicas en cuanto a la formación
de los elementos especializados que necesita. Surgen, además, disposiciones especiales que concurren a la formación de una o más
castas de empleados, con el fin de estimular la permanencia en el
servicio a elementos cuya formación ha supuesto elevados gastos
para la administración.
Por el contrario, el problema no es tan dramático para los cuadros administrativos, que encuentran una correspondencia con el
sector privado-a pesar de la competencia existente entre los dos
sectores-., .ya que es más fácil una sustitución inmediata. El tema
requeriría tratarse más ampliamente, si no temiésemos entrar en
una discusión de orden técnico en materia de administración del
personal. Nos limitaremos a añadir, pues, que dichas consideraciones tienen valor de ejemplo para el problema de la especialización
y que hablaremos de ellas con mayor detenimiento en la parte de
este libro dedicada al empleo público.
Una de las necesidades mayormente sentidas por las administraciones actuales es la combinación en una sola persona de varias
especializaciones. Es de interés para el tema que estamos tratando
hacer alguna consideración en torno a ella. No hay duda de que
la organización científica del trabajo debe considerarse responsable
en parte de aquel mal administrativo diagnosticable bajo el título
de exceso de especialización, cuyas consecuencias son fácilmente intuibles. Para remediar tal estado de cosas y en parte para atender
a las nuevas exigencias de la organización administrativa, se tiende
hoy a fomentar un mayor equilibrio individual, así como la posesión
~
194
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
de varias especializaciones y de un conocimiento suficiente de todo
procedimiento administrativo. Veremos más adelante que esta orientación es, al mismo tiempo, causa y efecto de las necesidades de
descentralización de la función de decisión. Por ahora, las consideraciones relativas a la exigencia de varias especializaciones en un
solo individuo, están limitadas a las características técnicas de algunas operaciones, a la necesidad de mantener los costes, a las necesidades de estructura organizativa, etc. Tomemos, por ejemplo, las
fuerzas armadas: la aviación tiene necesidad de pilotos que conozcan no solamente el arte de pilotar, sino, además, algo de ingeniería
aeronáutica; el especialista en comunicaciones del ejército, debe
conocer algo de la electrónica en general. Así, también, una administración provincial, que no se encuentre en condiciones de mantener un cuerpo de vigilantes urbanos y otro de vigilantes sanitarios,
puede pretender que los primeros se especialicen también en la segunda función. Se podría sostener, incluso, en el caso de Italia,
que una de las razones para conservar en el cuerpo de Carabinieri
la atribución de funciones de policía judicial, añadida a sus normales funciones (que consistirían en actividades de policía militar),
se encuentra actualmente en la necesidad de disponer de puestos
de policía judicial en los sectores más apartados del territorio italiano. Es obvio que esta es una de las razones de tal estado de cosas,
ya que existen independientemente otros factores que confluyen
a explicar la situación actual de las fuerzas de la policía en Italia.
Asimismo, algunas administraciones provinciales estadounidenses,
utilizan con frecuencia a los vigilantes urbanos para los servicios
contraincendios, especialmente en las pequeñas localidades. En
suma, la época contemporánea impone al sabio ocuparse también
de problemas de administración relativos a su laboratorio; al experto económico, de conocer los íntimos secretos de la política; al
administrador, de saber usar el código al mismo tiempo que la técnica administrativa, etc., etc.
Uno de los problemas que con mayor frecuencia se presenta al
administrador al programar un nuevo tipo de actividad, consiste en
armonizar las exigencias del plano organizativo con la carencia de
calificaciones individuales ofrecidas en el mercado de trabajo; carencia que es más evidente cuanto la petición se refiera a individuos
que posean numerosas especializaciones. ¿Qué posibilidades concre?
ORGANIZACION HORIZONTAL
195
tas se ofrecen para resolver este problema? El administrador tiene,
a su disposición, dos o tres caminos a elegir. Podrá reclutar del exterior,' o de sus propios cuadros, para proceder a su' sucesivo adiestramiento de acuerdo con sus necesidades, podrá impulsar la institución de programas de enseñanza privada para la formación de los
especialistas que necesita, podrá, finalmente, adaptarse a la situación del mercado y adecuar su propia organización al ambiente, subdividiendo, por ejemplo, cada una de las operaciones, hasta encontrar en el mercado los especialistas ad hoc,
En el primer caso, se procede a la creación de cursos breves
cuyo desarrollo tiene lugar normalmente dentro de la administración o en locales externos destinados al respecto; incluso esta vía
aparentemente fácil lleva consigo problemas administrativos, al menos en 10 que respecta al contenido de tales cursos y a la disponibilidad de profesores especializados, 10 que requiere una acción preparatoria muy compleja y previsora.
En cuanto al segundo caso, mucho más frecuente en aquellas
administraciones que no son todavía autosuficientes, respecto a las
necesidades de adiestramiento y formación de cuadros especializados, son muy numerosos los programas universitarios y parauniversitarios, de contenido especializado, existentes hoy día por todas
partes; este sentido tienen los cursos posuniversitarios de higiene
y sanidad, de asistencia social, de política internacional, de electrónica, de contabilidad mecanizada, de estadística actuarial, etc. Este
camino elegido por el administrador público para atender a las exigencias de especialización de sus propios cuadros, administrativos
y técnicos, no lleva consigo resultados tangibles e inmediatos en la
mayor parte de los casos; pero constituye, sin duda, un camino
a recorrer en la historia de las administraciones públicas dirigidas
a la constante puesta al día de sus propias actividades de acuerdo
con la evolución de la sociedad.
En el tercer caso, debiendo el administrador adecuarse a la realidad del mercado de trabajo, es evidente que estará constreñido
a programar de acuerdo con esa realidad, lo que es posible solamente
para determinados planos organizativos; si en un programa para el
empleo de la energía atómica se hace necesario disponer de personas
competentes en los problemas económicos relacionados con él y no
se encuentra, por otra parte, un físico nuclear que tenga también
196
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
una especialización en el sector económico, deberá recurrirse a dos
expertos distintos que trabajen conjuntamente para la actuación del
programa. Una situación de este tipo fue afrontada por los Estados
Unidos en el programa de asistencia técnica a los países subdesarrollados: si, por ejemplo, se requería la colaboración de un técnico
de higiene pública como asesor de la administración del gobierno
indonesio, resultando difícil encontrar en la misma persona junto
a tal especialización otros conocimientos necesarios (lengua, usos,
costumbres, leyes, etc., de Indonesia), era preciso recurrir a un sanitario, a un experto en lenguas, a un experto en problemas económicos y culturales del país en cuestión, a un especialista en política
exterior, etc. Resolver así el problema de la especialización significa crear otro, quizá, aún más complejo: el de la coordinación y dirección del personal necesario para desarrollar una sola actividad,
aparte del de los gastos que semejante solución supone.
De las tres soluciones expuestas, la más adecuada a las exigencias del momento y del futuro próximo, la más económica en términos comparativos, es la constituida por la combinación de programas de adiestramiento y formación, unos a cargo de las administraciones públicas y desarrollados dentro de ellas, otros a cargo
de instituciones de enseñanza. De hecho, de esta combinación se
deriva una institución académica típica, que en casi todos los países
latinos se conoce con el nombre de Escuela Superior de Administración Pública, institución que está concebida para satisfacer directamente las necesidades de la especialización en las administraciones públicas.
Examinando de cerca la carrera de cualquier prestador de obra
o servicios, es decir, estudiando el camino de la especialización profesional, es posible individualizar en la progresión y evolución de
tal carrera una marcha más o menos parecida a la de una clepsidra.
Supongamos que colocamos sobre la abscisa de un hipotético diagrama cartesiano la cantidad de conocimientos en posesión de un
individuo, indicando en la ordenada el grado de profundidad en
los mismos. Al comienzo de la carrera profesional de cada uno el
bagaje de nociones es más bien abundante; falta, sin embargo, un
conocimiento proporcional en profundidad. Este sería el caso de'
un individuo que acaba de terminar el bachillerato, que conoce un
poco de todo, sin haber podido todavía dirigir su atención a un
ORGANIZAC;ION HORIZONTAL
197
sector específico profesional para profundizar en las nociones aprendidas en la escuela. Este tipo particular de conocimientos 10 encontrará, posteriormente, en la experiencia de su trabajo o en cualquier enseñanza especializada. Es en este momento cuando la atención de la persona se dirige a un sector deconocimientos directamente relacionado con el tipo de trabajo a realizar. Restringiéndose el
horizonte de tal bagaje de nociones, es lógico esperar un aumento
del grado de profundidad de los conocimientos relacionados con el
tipo de trabajo que se ejecuta, según vaya creciendo la experiencia
profesional. Sin embargo, cuando el sujeto ha alcanzado un cierto
estadio en su carrera, siente la necesidad de aumentar el campo de
sus conocimientos (cantidad), habiéndose aumentado durante este
tiempo sus intereses profesionales o las responsabilidades de su
trabajo. Es evidente que la experiencia adquirida en el trabajo influirá asimismo sobre la calidad de estos nuevos conocimientos, haciéndolos suficientemente analíticos. Y de esta manera podríamos
seguir la carrera de cada uno.
Se comprende que esta representación gráfica ideal tiene un
valor aproximativo: no todos los individuos y sus carreras respectivas siguen el mismo camino. Existen sectores de calificación profesional que encuentran sus presupuestos en la instrucción primaria o en un nivel muy bajo y para los cuales la organización
administrativa no prevé un aumento de responsabilidad, sino una
carrera limitada, fundada esendalmente en la antigüedad en el
servicio. Los auxiliares, al comienzo de su carrera, parten de unos
conocimientos limitados de los diversos procedimientos de la oficina; aprenden a escribir a máquina, o bien mejoran la práctica
que ya poseen, especializándose tal vez en escritura estenográfica,
conocen el funcionamiento de un archivo, etc., hasta el momento
en que los ascensos en su carrera le llevarán a supervisar y coordinar el trabajo de los demás en la misma oficina; en suma, para
estas y para algunas otras carreras administrativas, su desarrollo conforme a los contornos de la c1epsidra, aparece con gran dificultad. Por
el contrario, en determinadas profesiones liberales, el camino es muy
parecido al de la figura de una clepsídra con varios estrangulamientos y ensanchamientos. El científico que ha acumulado un notable
bagaje de conocimientos en un campo restringido, termina casi
siempre por ampliar el horizonte de su interés profesional, sin te-
198
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ner que perder de vista el objeto principal de su especialización
y siempre que en esta haya podido alcanzar un cierto éxito. ¿No
se dice, quizá, que un descubrimiento es para el estudioso un nuevo punto de partida, además del fin de fatigosos experimentos?
En los organismos administrativos, esta progresión es, pues, natural y se explica fácilmente por el hecho de que las admisiones en
los cuadros de la administración pública están, en general, orientadas hacia un personal que no dispone de una especialización ad
hoc, si bien posee los requisitos básicos; una vez en servicio, los
nuevos admitidos empiezan a darse cuenta de la materia objeto de
las funciones que les han sido confiadas y adquieren, poco a poco,
una competencia específica, facilitada por la atenta y vigilante supervisión de funcionarios más antiguos. Las necesidades de transferir personal de una oficina a otra y de adaptarse a las cambiantes
exigencias de los servicios efectuados por la administración, establecen la base para la formación de nuevas experiencias que-apoyándose en los conocimientos ya poseídos por el individuo-concurren
a la formación de horizontes individuales cada vez más amplios. Esto
va implícito, pues, en la naturaleza misma de la pirámide jerárquica.
Del mismo modo que quien se apresta a escalar una colina y ve a su
alrededor ampliarse el horizonte según va ascendiendo hacia la
cima, cuanto mayor es el ascenso a 10 largo de la escala jerárquica,
tanto mayor número de conocimientos especializados cabe esperarse.
Esta descripción ideal no debe llevarnos a pensar que todo se
desarrolle sin inconvenientes; en primer lugar, conviene recordar
que el sujeto es por propia naturaleza enemigo de aceptar cambios
en sus funciones, prefiriendo permanecer donde está, aun cuando
sepa que la transferencia a otra oficina o a otra función se impone
como obligación inherente a su carrera. Es de notar también que
no siempre tales progresos en la especialización administrativa individual encuentran campo abonado en el sujeto, aun cuando él acoja de buen grado todo esto: de hecho, el haber pasado algunos
años ejecutando una reducida serie de operaciones, alcanzando una
extraordinaria especialización en aquellas funciones, hace a menudo
difícil, penoso e inconveniente el requerimiento a una ampliación
de los horizontes cognoscitivos de la persona. La dificultad aumenta con el incrementarse de la especialización técnica individual en
ciertos sectores de actividad. El problema es especialmente serio
ORGANIZACION HORIZONTAL
199
en lo que se refiere a la formación de los cuadros directivos; aquí,
se requiere el abandono de las visiones restringidas y unilaterales,
quizá valiosas para otros tipos de actividades, pero no para la función directiva, donde es indispensable disponer de cualidades receptivas muy pronunciadas, cualidades que una excesiva especialización
puede hacer estériles. Si, por consiguiente, los funcionarios destinados a puestos de mando deben, por exigencias de servicio,
ocuparse de aspectos técnicos específicos de la actividad administrativa' es conveniente que la administración procure aumentar
las aptitudes para la dirección que existen en potencia en el momento del ingreso en el servicio; en todos los demás casos, en cambio, es siempre más útil una distribución de funciones, 10 más variadas posibles, para aquellos que se encuentran en los primeros grados de la carrera directiva de la administración.
Una última consideración, a propósito de este progreso normal
de la carrera individual, nos la sugiere el hecho de que el valor
del sujeto (y, por 10 que concierne a la organización, el costo de
este último) aumenta a medida que se va situando en los puestos
más altos de la jerarquía. Esta constatación lleva a una consideración
de orden económico, es decir, a la necesidad de emplear los recursos que el individuo posee en la medida mayor y más eficiente
y por un período de tiempo largo, puesto que utilizar el trabajo
del sujeto para funciones inferiores a su capacidad significa una
pérdida económica para el organismo. Ello sugiere la necesidad de
alcanzar un considerable grado de especialización funcional en el
ámbito del mismo organismo. De hecho, para utilizar mejor el
tiempo de un funcionario y evitar que desperdicie muchas horas en
escribir un informe o contestar la correspondencia, se le provee de
una secretaria; para que el ingeniero no deba pasar largas horas
sobre el tablero de dibujo, se le facilita un dibujante competente.
y todo esto porque, en líneas generales, la secretaria y el dibujante
cuestan menos a la organización de 10 que cuesta el directivo. Han
sido muy numerosos los estudios que se han llevado a cabo recientemente a este propósito, y todos han revelado una causa común
en la mayor parte de las crisis económicas que atraviesan los organismos administrativos: la ausencia de personal asistente. Así, también en un sector en el cual escasea el personal calificado, como es
en el de la investigación científica, se ha podido averiguar que la
200
ESTRUCTURA DE LA OR(iANIZACION ADMINISTRATIVA
mayor parte del tiempo del investigador 10 absorben trabajos que
poco o nada tienen que ver con la investigación científica y que
podrían ser delegados fácilmente a asistentes. Hace años una situación análoga creada en el campo de la profesión médica llevó a la
creación del cuerpo de enfermeras, al que se añadió después el
de auxiliares.
Pasando ahora a tratar el grado o medida de especialización
deseable, resumimos seis consideraciones de entre las más importantes que existen sobre el tema. Las tres primeras se pronuncian
en favor de una medida cada vez mayor de especialización; las
otras, en cambio, tienden a favorecer un grado más acusado de generalización.
Una primera consideración, en parte ya apuntada, nos dice que
un grado elevado de especialización favorece la colocación exacta
de las personas en un esquema de organización, aprovechando al
máximo las respectivas capacidades profesionales y disminuyendo,.
por tanto, los costes. La segunda consideración permite afirmar que
un alto grado de especialización facilita el trabajo de formación
y adiestramiento individual, dirigido a alcanzar una mayor eficacia
productiva. Esto ha constituido un elemento importantísimo en el
desarrollo industrial de los últimos años y constituye, todavía, un
factor muy importante en períodos de emergencia, cuando se hace,
por tanto, necesario el empleo inmediato de personas, sin poder esperar el tiempo normal de aprendizaje. Una tercera consideración,
siempre favorable a un elevado grado de especialización individual"
se .encuentra en la mayor destreza y rapidez adquirida en la ejecución de operaciones simples y limitadas, en comparación con funciones variadas o complejas, al menos hasta cierto punto. Fue esta la razón que, hace muchos años, Adam SMITH sostenía a favor de una creciente especialización individual.
Contra un alto grado de especialización se encuentran, en cambio, las razones siguientes. En primer lugar, el hecho de que la especialización hace generalmente más difíciles los problemas de la
dirección. Resulta cada vez menos fácil delegar, coordinar, controlar, programar. Se hace menos flexible la utilización de la mano
de obra y a menudo se hace depender todo el proceso operativo
de la presencia o de la capacidad de un solo especialista. Además,
es necesario efectuar una programación. precisa del proceso mismo
ORGANIZACION HORIZONTAL
201
para controlar y coordinar continuamente sus distintas fases. Cualquiera que haya tenido ocasión de observar de cerca la construcción de un edificio, puede darse cuenta de cuántos problemas produce la especialización individual para la dirección de esta empresa.
Son necesarios carpinteros, albañiles, electricistas) fontaneros, pintores, etc.; para cada una de estas especializaciones se hace necesario a menudo contratar separadamente, para después pasar al trabajo de coordinación entre las mismas. Sería más simple confiar el
trabajo de la construcción de este edificio a una sola empresa; pero
el progreso tiene sus exigencias y la organización a menudo paga
el precio más alto.
Una segunda y grave dificultad parece ser la que proviene de
los problemas humanos y de las bajas de moral de quien trabaja,
cuando la especialización alcanza un cierto grado. De hecho una
excesiva tendencia a especializar hace cada vez más elementales las
funciones y los movimientos del trabajador, así como el aburrimiento que se deriva de ello puede hacer el trabajo fatigoso y monótono.
El análisis de los efectos que la especialización produce en el factor humano en cualquier proceso productivo, nos permite afirmar,
además, que el individuo en el trabajo pierde, como consecuencia
de la atomización de todas las operaciones que concurren a formar
el proceso mismo, la satisfacción que deriva de comprender que ha
realizado algo útil al tener una visión de conjunto del proceso productivo completo. Ahora bien, si aceptamos las afirmaciones de los
estudiosos de psicología industrial, según las cuales la satisfacción
del individuo en el trabajo y la moral individual en el mismo, son
factores indispensables para el aumento de la productividad y dependen de la medida de responsabilidad y de participación que cada
uno siente en la ejecución de su respectiva operación, no podemos
por menos de subrayar las consecuencias negativas que la especialización lleva inevitablemente, cuando supera un determinado punto.
Si alejamos el producto terminado de la atención inmediata del
trabajador individual, una gran parte de su satisfacción viene a faltar. Cuando se crea un tipo de proceso productivo de manera que
ningún trabajador, individualmente considerado, pueda sentir su
propia participación en el producto terminado, el problema de la
moral se hace irresoluble. Algunas industrias se mueven, por esto,
en dirección opuesta, y por ello se alejan de aquel alto grado de
202
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
especialización que el taylorismo había defendido, y buscan que
cada trabajador pueda asociar su actividad al producto terminado.
Una tercera dificultad determinada por el alto grado de especialización deriva, directamente, de la que acabamos de aludir, Se
trata del problema de especializar a los empleados sin que el
grado de tecnicismo adquirido en un campo limitado de operaciones constituya obstáculo al desarrollo de otras cualidades de tal
forma que condenen al individuo para siempre a un sector limitado.
Esto sucede particularmente en aquel punto representado en la
metáfora ya mencionada por el estrangulamiento de la c1epsidra,
en el que tiene lugar el paso de una suma de intereses a otra necesariamente más amplia. El problema ha suscitado una atención creciente en los últimos tiempos, sobre todo en los programas de formación y adiestramiento del personal directivo, con el fin de permitir a los cuadros administrativos privados y públicos la adopción
de criterios y sistemas mediante los cuales fuese posible mantener
.vivo el interés del personal por diversas funciones, transfiriendo individuos de una actividad a otra y permitiéndoles aumentar el número de sus respectivos conocimientos, con o sin referencia a los
avances en su carrera. Así, por ejemplo, en Italia se han establecido cursos de actualización y de orientación en materias totalmente
extrañas (por ejemplo, lenguas extranjeras) para el personal de las
administraciones centrales y periféricas de numerosos ministerios,
La actividad de programación y organización a nivel ejecutivo
puede ser comparada, bajo ciertos aspectos, al juego de las construcciones que los muchachos acostumbran a hacer con cubitos de
madera. Cada uno de estos cubitos representaría un individuo, provisto de una determinada especialización; la unión de varios cubitos
de diversa especie proporciona una unidad operativa, un negociado
administrativo, etc. Generalmente, cada uno de estos cubitos constituye, en la organización, 10 que se conoce con el nombre de empleo, suma de operaciones y funciones diversas entre ellas a las
cuales reconducen las capacidades, los títulos de estudios, etc., necesarios para la elección de los individuos calificados para desarrollar dichas funciones. Empleo es, pues, un concepto abstracto, impersonal; apenas se ha ocupado el puesto, se acostumbra a pensar
en los problemas organizativos en relación a la persona que lo ocupa) aunque en la primera fase de! programación es costumbre pensar
ORGAHIZAC;ION HORIZONTAL
203
en un determinado empleo, como una suma de funciones, abstracción hecha de la persona que ocupará dicho puesto. Es claro que
esta actividad de clasificación lleva a la fijación y definición de las
funciones y de las calificaciones individuales (perfiles profesionales) y constituye la esencia misma de la programación organizativa
y, por consiguiente, de la actividad directiva en general. En líneas
generales, por tanto, el dirigente de una determinada oficina se
basa en esta serie de perfiles profesionales, que le ha proporcionado
la oficina de personal, para organizar sus propios negociados. Sólo
rara vez se establece algún empleo particular, añadiendo o modificando parcialmente los perfiles profesionales estandardizados. No
es nuestra intención discutir, en este lugar, los perfiles profesionales, ya que el tema interesa, sobre todo, a la materia que se conoce
bajo el nombre de administración del personal. Sin embargo, querríamos subrayar el hecho de que los fines en los cuales se inspira
tal actividad, no se refieren exclusivamente a la administración del
personal, no conciernen solamente a la política de salarios, de carreras, etc; el perfil profesional, de hecho, es fundamental para la
actividad de programación del número de especializaciones a distribuir en una organización dada.
La especialización individual se presenta, pues, como la base
para la especialización funcional, es decir, para la llamada división
del trabajo entre las secciones de un organismo. En este sentido
pone límites a las posibilidades teóricamente ilimitadas de la especialización de los negociados, ya que esta última dependerá en gran
parte del grado y de los tipos de especialización entre los individuos, antes de que estos sean asignados a una oficina determinada.
La función, la eficacia, el carácter de un negociado administrativo
dependen obviamente en gran medida de los tipos de especialización y de su grado en los individuos que componen el negociado
mismo.
Conviene, sin embargo, subrayar un efecto opuesto, es decir, la
influencia que a su vez la especialización del negociado (y, por
tanto, el modo en que el mismo se ha concebido, la manera en
la que se han definido sus funciones, la posición que ocupa en
la organización, etc.) ejerce sobre el tipo de especializaciones individuales requeridas para la funcionalidad del mismo; influencia
que alcanza incluso a formar las mismas especializaciones indivi-
204
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
duales. Un negociado creado en torno a un tipo particular de
función determinará, con el transcurrir del tiempo, una o más
especializaciones íntimamente relacionadas con aquel tipo de función, o conferirá un sabor específico a las especializaciones individuales, en base a las cuales el negociado fue constituido. Lo
mismo puede decirse de un negociado establecido de acuerdo con
un criterio de especialización territorial, es decir, según una división
geográfica determinada; un departamento constituido en Barcelona para la ejecución de algunas funciones gubernativas, terminará
con toda probabilidad por adquirir un carácter bastante diverso de
un departamento análogo establecido, por ejemplo, para la ejecución de la misma función, en Sevilla. Podemos, pues, concluir que
especialización individual y especialización de grupo son dos factores que se influencian recíprocamente.
3. Especialización funcional o de grupo
a) GENERALIDADES.-Si bien se encuentra íntimamente relacionada a la especialización individual, la división o distribución
de funciones entre los grupos de un organismo ofrece problemas
totalmente distintos, motivando por ello consideraciones diversas de"
las que hemos hecho en el parágrafo precedente. La especialización
individual, como hemos visto, tiene en cuenta sobre todo la medida, la naturaleza, las recíprocas influencias entre las diversas cuali··
dades y 'habilidades individuales requeridas para la ejecución de
una determinada función. El análisis de la especialización de grupo,
en cambio, supone en primer lugar e inevitablemente, la determinación de los fines a los que el grupo sirve; en segundo lugar,
requiere el examen de las funciones que se realizan para la consecución de dichos fines; en tercer lugar, supone la distribución de
las funciones mismas entre los diversos grupos de la organización.
En este sentido, mientras que el estudio de la especialización individual se presenta en forma de un iter que va desde abajo hacia
el alto, la especialización de grupo ofrece un estudio de la organización desde arriba hacia abajo. La determinación del número y de
los tipos de especialización de una oficina, por ejemplo, no nos revela inmediatamente 10 que la oficina en realidad hace, en cuanto
ORGANIZACION HORIZONTAL
205
unidad o grupo dentro de la organización completa. De hecho, existen especializaciones virtualmente comunes a todos los grupos administrativos: así, por ejemplo, las de los empleados subalternos
y las de las actividades auxiliares. Es muy probable que un negociado constituido por una docena de contables se considere como
una oficina de contabilidad; pero esto no nos dice qué es lo que
el negociado contabiliza.
En la exposición que sigue, haremos referencia a oficinas de la
administración pública que poseen aquellos perfiles que ya conocemos como propios de la jerarquía administrativa. En otras palabras,
pretendemos tratar de organismos que tengan diversos grados de
autoridad o de responsabilidad, tanto hacia arriba como hacia abajo. Sin embargo, en esta exposición, nuestra atención se dirigirá
principalmente a la distribución de las funciones en sentido horizontal, en cualquier grado de la jerarquía. La palabra grupo se
utiliza en un significado muy genérico: negociado, sección, oficina,
etcétera. Todo grado de la jerarquía se caracteriza por un conjunto
de pequeñas unidades organizativas, cada una de las cuales responde a un .superior común. Podría, por consiguiente, tratarse de oficinas a nivel interministerial con referencia a su superior común
(jefe del gobierno), o bien tratarse de direcciones generales, de
divisiones, de secciones, de oficinas periféricas, etc. Los problemas tratados aquí, pues, se refieren al modo en que las
funciones están repartidas entre los negociados en cualquier grado de la jerarquía administrativa, la razón por la cual están distribuidas de una forma determinada, y el modo en que deberían
estar subdivididas entre dichos negociados. Tales problemas nos
inducirán a hacer algunas distinciones fundamentales que es necesario poner de relieve. El examen de las leyes y de los reglamentos,
además del análisis de las actividades desarrolladas realmente por
cada uno de los negociados, nos llevará a determinar cómo están
distribuidas las funciones concretamente. Pero todo esto no nos
dirá por qué están distribuidas de esa manera. Ello requiere una
investigación histórica del pasado, así como de las fuerzas externas
que actúan sobre la organización a lo largo de su existencia. La tercera pregunta, relativa a cómo dichas funciones deberían distribuirse, nos lleva al análisis lógico de una serie de factores que intervie-
20(1
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nen en la actual situación, o que es lógico anticipar para las futuras
situaciones.
Gran parte de los estudios sobre la especialización administrativa
ha sido dedicada casi exclusivamente a la tercera pregunta. Sin embargo, requisito esencial del análisis administrativo es, concretamente, el de la comprensión total de la primera y de la segunda pregunta, especialmente si el análisis se concreta en un tipo particular
de organización. Sucede muy raras veces que se organice desde la
nada un determinado negociado, oficina o ente. Casi siempre construimos teniendo en cuenta el pasado, buscando adaptar, modificar o incluso suprimir estructuras administrativas ya establecidas
anteriormente. Organizar y reorganizar tienen lugar en un ambiente constituido por una multitud de fuerzas reformadoras y conservadoras. La función de programación organizativa, por consiguiente,
requiere, en primer lugar, una gran sensibilidad hacia estas fuerzas, es decir, hacia el conocimiento histórico de lo que ha precedido
al desarrollo de la organización, tal y como se nos presenta hoy. La
reforma administrativa no es solamente un procedimiento de análisis lógico; es, sobre todo, el ejercicio concreto de 10 que se ha
llamado justamente el arte de lo posible.
b) FACTORES QUE INFLUYEN EN LA ESPECIALIZACIÓN FUNCIONAL.-El primero y probablemente más importante factor que nos
permite comprender la razón de ser de una cierta distribución de
funciones en un determinado momento histórico, está representado
por el pasado, por la cultura, por la historia, por la tradición que
ha precedido a las diversas funciones, tal y como existen hoy en la
administración pública. Sería, de hecho, imposible comprender la
división existente de las funciones administrativas sin un conocimiento adecuado de las razones que las han determinado. Todas
estas funciones tienen su raíz en el pasado (que puede ser reciente
o muy distante de nosotros), y son el fruto de decisiones remotas que en la época en las que fueron adoptadas eran, quizá, completamente lógicas y racionales. En Italia, por ejemplo, muchas de
las funciones esenciales de numerosas administraciones públicas se
remontan a una época anterior a la del régimen corporativo, para
fundirse con las primeras tentativas de la administración pública
a escala nacional, realizadas; inmediatamente después de la unifica-
ORGANIZACION HORIZONTAL
207
ción. En los Estados Unidos de América, la estructura actual de
muchas oficinas federales encuentra sus auténticos orígenes históricos en la época de Jorge Washington. Piénsese, por ejemplo, en
las funciones de intendencia y en las funciones del Estado Mayor
existente incluso antes de que se diese una estructura a la organización militar. La actividad de intendencia se remonta a centenares
de años atrás y es considerada hoy día como un factor indispensable para la organización de un ejército moderno. La importancia,
pues, de la historia y de la tradición en la distribución de las funciones administrativas es innegable y un ejemplo inmejorable de ello
lo encontramos estudiando la estructura tradicional de las facultades de una universidad.
Al factor histórico y al importante papel que juega en la formación de las estructuras administrativas públicas, se añade otro elemento que concurre a dar fuerza a las instituciones gubernativas;
consiste en la legitimación de las funciones ejercidas. De hecho,
si una determinada función se confía a cierta administración, para
que la actúe durante un largo período de años, esta costumbre
determina una prerrogativa absoluta a favor de la atribución formal
de tal función, tanto por el reconocimiento que la ley puede hacer
de ello, cuanto por el reconocimiento concreto que su permanencia puede determinar en la opinión pública general. La función está
allí, y siempre ha estado allí, y por esto es justo que continúe allí,
donde ha sido realizada.
Es también verdad, sin embargo, que los rápidos cambios ocurridos en los últimos años en las actividades y responsabilidades de
la administración pública, imponen a las estructuras gubernativas
capacidad de flexibilidad y adaptabilidad a la situación externa. A
pesar, pues, de la influencia de estas fuerzas conservadoras vinculadas con la tradición y con la legitimación, es indispensable que
los organismos gubernativos se adecúen a las exigencias dinámicas
impuestas desde el exterior, si quieren perdurar. La asignación y
distribución de funciones entre los diversos departamentos gubernativos, en un determinado momento histórico, queda superada por
las exigencias y necesidades presentes del momento. Esto se comprueba cada vez que se confronta el contenido con el servicio inmediato a las necesidades colectivas. La única excepción a esta regla
es la de algún organismo que haya previsto acertadamente su cons-
208
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
tante reorganización, ya que el procedimiento de reforma administrativa es simplemente el de llevar a las organizaciones administrativas a un estadio de constante adecuación con las exigencias colectivas.
No es fácil hacer una generalización sobre los orígenes de la
actividad gubernativa. Sin embargo, es posible individualizar algunas características comunes a la mayor parte de las organizaciones
existentes hoy. Muchas de las funciones que se juzgan generalmente
de competencia de la administración pública, pertenecían, en el
pasado, a la administración privada; eran, en otros términos, actuadas conforme a un fin privado. Con el pasar del tiempo, se sintió
la necesidad de una garantía desde arriba, bajo forma de subsidios
o subvenciones, de autonomías y poderes concedidos por el gobierno; tiene comienzo así la fase de la intervención y de la asistencia directa, por parte de la autoridad gubernativa, en actividades
de interés público. La intervención gubernativa en la realización
de algunos servicios vitales, se imponía para asegurar su disfrute
a toda la colectividad. A través de esta evolución, es posible encontrar muchas de las actividades públicas de hoy,. como la actividad
de seguridad interna, la actividad antiincendios, la de la conservación de las carreteras y de las vías de comunicación, la actividad
de la enseñanza pública, de la sanidad pública, de la asistencia social, etc. Las fases históricas de algunas de ellas, son interesantes;
en un primer momento, tuvieron carácter privado y sucesivamente
se aseguraron la protección y la asistencia del gobierno, aunque sin
una gran aportación de este último. Posteriormente, para permitir
-una mayor ayuda por parte del gobierno, muchas de ellas pidieron
ser incorporadas a la estructura oficial de la administración pública,
aun permaneciendo autónomas en algunos aspectos. Este fue el
caso en Italia, por ejemplo, de la Administración de los Monopolios, de los Ferrocarriles del Estado, de la Empresa Autónoma de
las Carreteras, etc. A semejanza de los satélites, estas organizaciones y sus típicas funciones siguieron las respectivas órbitas individuales en tomo al núcleo central de la actividad gubernativa,
apenas relacionadas con la jerarquía de esta última. Solo más adelante y en un. buen número de estas actividades, el fen6meno de
atracción se realizaba plenamente y dichas funciones se atribuye·ron finalmente a organismos específicos de la administración pú-
ORGANIZACION HORIZONTAL
209
blica. Algo, no obstante, ha quedado de su antigua autonomía;
concretamente en lo que se refiere a la posición ocupada por estos
organismos (algunos de los cuales son aún paraestatales), así como
los reglamentos internos de sus administraciones autónomas.
Pero el aspecto más significativo de dicha evolución se encuentra en el hecho de que muchas de estas administraciones fueron
pedidas por los propios particulares, que invocaban la ayuda y la
autoridad del gobierno para aquellas actividades a las que se dirigía su interés particular. Normalmente se evitaba que la actividad
constitutiva de su interés principal quedase completamente sometida al control de la política y de la burocracia. Interesaba a estos
grupos, en cambio, mantener y ejercitar su influencia desde el exterior sobre dichas actividades. Por ello, la historia de estos organismos presenta una tendencia continua hacia la separación de los
controles normales gubernativos, como si una fuerza centrífuga actuase para sustraerles a la jerarquía administrativa.
Las consideraciones expuestas nos permiten pasar al segundo
tipo de factores generales que influencian la estructura gubernativa: se trata de la presión ejercida por grupos (representantes de
intereses importantes) al margen de la administración pública. En
líneas generales, estos grupos de presión, a los cuales se debe la
creación de muchos programas gubernativos, como hemos dicho
antes, continúan aún hoy día ejerciendo su influencia sobre los
.entes que realizan determinadas funciones. Algunos de ellos han
variado su contenido de manera considerable, cambiando también
sus fines con el pasar del tiempo; esto ha determinado, como consecuencia, un cambio de los fines y de las funciones de los organismos con los que dichos grupos se han identificado constantemente.
En otros casos, allí donde estos grupos de presión se han, por una
u otra razón, debilitado o incluso llegado a desaparecer, hemos
asistido y todavía asistimos a la desaparición de la correspondiente
organización administrativa pública.
Como efecto incidental, pero, sin embargo, muy importante en
la estructuración de las administraciones públicas, conviene recordar que la organización de algunos ministerios o entes públicos
lleva a mantener la organización de aquellos grupos externos a
la administración, portadores del interés colectivo sobre los que se
basa la función o las actividades de dicho organismo gubernativo.
14
110
ESTRUCTURA· DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Así también, muchos gobiernos de hoy día reflejan-en su composición ministerial-aquellos grupos privados, representantes de intereses colectivos muy importantes; así, el Ministerio de Trabajo,
el Ministerio de Comercio, el de Agricultura, etc. Análogamente,
grupos profesionales organizados disponen de una influencia específica en los mismos ambientes gubernativos, como es el caso de
las asociaciones sindicales, de los profesionales en general, etc. Gran
parte de los problemas de carácter organizativo, cuyo eco ha tenido
resonancia nacional (piénsese, por ejemplo, en el caso de Italia, en
el Ministerio de las Participaciones Estatales, de constitución reciente), no son otra cosa que el reflejo de conflictos ya existentes
entre grupos profesionales y otros grupos representantes de intereses diversos fuera del estrecho ámbito gubernativo. En los Estados Unidos, un ejemplo elocuente de este fenómeno se dio hace
algunos años, cuando se pensó constituir una comisión para la reorganización de los servicios médicos nacionales, para establecer un
organismo que dependiese directamente de la Presidencia. La propuesta la hicieron los representantes de la profesión médica y fue
más tarde defendida, con el máximo vigor, por su misma organización sindical. Sin embargo, imponía, entre otras cosas, la transferencia a una nueva organización el poder de control sobre los hospitales y servicios médicos destinados a los veteranos de guerra.
La administración de estos hospitales sería la más importante de
las funciones del nuevo organismo, pero debería sustraérsela a la
administración ya existente de los veteranos de guerra. Este último
organismo, como es fácil suponer, respondía directamente a los
intereses de los grupos organizados de ex combatientes, los cuales se opusieron por todos los medios contra esta especie de usurpación de una función que querían que permaneciese bajo la competencia de un órgano sobre el cual su influencia era muy pronunciada. Es de notar que los ex combatientes constituyen en América una fuerza política más potente que la del sindicato de los
médicos: la conclusión fue que la propuesta hecha por los representantes de la profesión médica fue rechazada y no encontró en
el Parlamento ninguna probabilidad de éxito, ante la presión ejercida desde el exterior. Naturalmente, tanto la propuesta de los representantes de la profesión médica, como las objeciones interpuestas
por la administración de los veteranos de guerra estaban fundamen-
ORGANIZACION HORIZONTAL
211
tadas en argumentos sólidos y lógicos, a favor de sus respectivas
tesis; pero no fueron las ventajas de una o de otra tesis las que
determinaron la resolución del problema. Fue, en realidad, el poder
de los grupos de presión externos, representantes de los respectivos
intereses en juego, el que decidió la cuestión.
Surge, en este punto, una pregunta lógica: ¿Podían considerarse estas dos organizaciones, la de los veteranos de guerra y la
de los médicos, interesadas en el problema del órgano y de la
estructura administrativa, las más idóneas para ejercitar una función de interés público? La respuesta es necesariamente positiva,
si se tiene en cuenta la estrecha presión ejercida por los dos grupos
interesados hasta el momento en que la propuesta fue rechazada.
Supuesto esto, no nos queda más que preguntarnos el porqué de
tal interés. Evidentemente, cada uno de estos grupos pensaba que
la organización pública debía reflejar en su estructura sus intereses, de tal forma que garantizasen una mayor adecuación a las exigencias del grupo mismo. Esto hace pensar que el modo en que
las funciones se distribuyen entre los departamentos de una administración gubernativa, tiene una influencia directa sobre el grado
de adecuación de dichas funciones a las fuerzas y presiones externas al organismo; esto es, que la estructura del organismo indica a cuál de dichas fuerzas o presiones la administración es más
sensible.
Es claro que la dirección asumida por los intereses y grupos
privados ha sido siempre la de garantizar un mayor grado de autonomía a aquellos órganos de la administración pública cuyas funciones les atañen directamente. Un cierto grado de independencia
de dichos órganos de las normales líneas jerárquicas, políticas y
administrativas, se hace necesario para que sea posible un acceso
más fácil y una influencia mayor desde el exterior. La autonomía,
de hecho, confiere una cierta libertad de acción y de decisión. Todo
esto constituye un factor importante, que actúa directamente sobre
la organización de los departamentos en el ámbito de la actividad
gubernativa, en relación con el público, al que el servicio se dirige,
y representa, además, una notable fuerza de carácter centrífugo
directamente opuesta a la jerarquía administrativa
Esta situación nos lleva a recordar cuanto hemos dicho anteriormente, es decir, la importancia que asumen las fricciones y
212
ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
roces en el mismo ámbito de la organización. Se ha sostenido, de
hecho, la oportunidad de tal estado de cosas como Índice de vitalidad en la organización. Parece, pues, que sea inevitable una frieción de este género, ya que los departamentos de la administración pública son portadores y representantes de aquella sed infinita
de intereses privados a los que se ha dado relevancia pública. Es
inevitable, pues, que los conflictos y los desacuerdos existentes entre
los grupos de una sociedad se reflejen en las instituciones públicas.
En este aspecto, la administración pública difiere en gran medida de la privada. La unidad no es siempre prueba de buena organización. Parte de esta consiste en disponer de aberturas para la
detectación de los intereses de los grupos privados, que en un país
de régimen democrático, difícilmente son unánimes y uniformes.
La estructura administrativa de la organización pública debe, en
cuanto sea posible y dentro de los límites concedidos por sus propias exigencias institucionales, permitir una mayor adherencia a
la dinámica social, para asegurar una sensibilidad administrativa más
pronunciada a los cambios que acontecen en la escena social.
Un tercer factor general, digno de ser citado, es el de la suma
de fuerzas internas que actúan en el ámbito de las oficinas gubernativas, para influenciar la distribución de las funciones entre los
grupos. Estas fuerzas se encuentran estrechamente unidas al factor
arriba expuesto, es decir, al de las fuerzas externas a la administración y acusan también la influencia del factor histórico. En primer
lugar, notamos que muchas oficinas gubernativas están influidas,
de manera notable, por las asociaciones profesionales a las que los
componentes de dichas oficinas pertenecen. Los médicos que han
entrado en algún organismo estatal tienden a reflejar, en el ámbito
de la organización en que trabajan, los intereses profesionales que
evidentemente están fuera del campo gubernativo; 10 mismo podría
decirse de los abogados, de los técnicos, de los representantes sindicales, etc. En general, pues, es posible individualizar una fuerte
presión interna dirigida, más o menos, al mismo objetivo al cual
tienden las fuerzas externas a la administración: esto es, la de
influenciar las directrices de la administración y tender, en 10 que
sea posible, a una mayor autonomía funcional.
Existen, sin embargo, otras fuerzas internas que simplifican o
se oponen a las influencias externas a la administración. Esto puede
ORGANIZACION HORIZONTAL
213
decirse de la costumbre, de la seguridad, del régimen de antigüedad
para los ascensos, etc.; en muchos casos estas fuerzas tienden también a una cierta autonomía. Esto explica por qué el personal manifiesta, generalmente, desconfianza y resistencia a las reformas administrativas. La resistencia a estos cambios aumenta normalmente
con la antigüedad en el servicio, así como con el consolidarse de
la tradición de este o de aquel negociado. Por estas razones, a menudo, los programas de reforma tropiezan con una resistencia interna de la administración, que rechaza cualquier cambio en la
distribución de funciones. Es evidente que la oposición de que hablamos se refiere al personal; sin embargo, se tiene siempre en consideración en el momento de programar una nueva organización
administrativa para proveer a la distribución de las respectivas funciones.
e)
CRITERIOS ANALÍTICOS EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIO-
NES.-A continuación relacionamos algunos criterios analíticos que
se toman en cuenta normalmente, para la realización de un plan
organizativo, dirigido a crear las diversas secciones y a repartir
entre ellas las funciones respectivas. Cinco de estos criterios tienen
carácter general y por eso son aplicables a cualquier situación organizativa, Otras consideraciones especiales, aplicables solo a determinados tipos de actividad, se expondrán en el parágrafo siguiente.
La primera consideración se basa en un criterio principal: el
principio de unidad o de cohesión. Ello nos hace ver la conveniencia de disponer y organizar las. secciones de forma que cada una
esté provista de recursos y elementos internos suficientes para pero
mitirla actuar como una unidad orgánica, de tal forma que las
actividades desarrolladas puedan presentar una lógica correlación
recíproca y tener, en su conjunto, un significado determinado. Análogamente, esta correlación recíproca de las actividades debe ser
tal que permita a aquellos que trabajan en dichas secciones identificar su acción con el fin común, determinando así un clima de
interdependencia operativa, o al menos funcional. El principio de
unidad domina la actividad de programación organizativa. Conviene hacer notar que la homogeneidad del personal en base a su
especialización o a los status individuales, al sexo, a la edad, etc., no
constituye un requisito esencial, si bien contribuye a la plena reali..
214
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
zación del principio mismo. De hecho, aunque no sea esencial al
principio de cohesión, dichos aspectos revelan claramente a cada
uno de los componentes de las secciones, la relación entre las actividades que él realiza y las que ejecutan sus otros colegas; en
esto se basa la identificación común a un fin general, determinando
así las premisas de una unidad homogénea que actúa para la consecución de un cierto fin. Este conocimiento depende, en primer lugar,
de la importancia de las actividades de la sección, así como de 10
que el personal sabe de semejante importancia.
Pero el principio de unidad no se aplica solamente a los conocimientos de los componentes de una sección, sino que se aplica
también a terceros, al margen de la sección, así como a la posibilidad concreta para estos últimos de ver dicha sección como una
unidad. Entre los extraños recordamos, en primer lugar, a los superiores jerárquicos, a la autoridad directa que manda la sección.
Estos consideran, o deberían de considerar, la sección en cuestión como una unidad en sus relaciones con otras secciones, a su
vez concebidas como unidades. Normalmente, estos superiores- deberían poder tratar con el jefe de la sección con la convicción de
que este último representaba la sección y sus fines.
Análogas consideraciones podrían hacerse a propósito de las
relaciones entre los departamentos de la administración pública con
otros entes (legislativos, administrativos) y con el público en general. Cada uno de los órganos de la administración pública debería
organizarse de manera que hiciese comprensibles sus actividades
y sus fines a cuantos no conocen íntimamente sus trabajos internos. Esta consideración puede, quizá, parecer superflua para los
negociados colocados en los grados inferiores de la organización y
para aquellos que tienen escasas relaciones con el exterior; pero la
unidad de una organización y su grado de comprensibilidad por
parte de terceros se basa en la cohesión entre todas las secciones
que la componen.
Es cierto que esta observación adquiere un mayor significado
para los organismos que tienen relación directa con el exterior.
Para aclarar con un ejemplo la amplitud de esta consideración, preguntémonos qué significado en el plano administrativo suscita el
término agricultura. Son tres, al menos, los aspectos que la palabra
puede representar en nuestra mente: puede hacemos pensar en la
ORGAN IZACION HORIZONTAL
215
actividad agrícola y en los agricultores; puede asociarse a los problemas de la alimentación, y puede, finalmente, recordarnos los
terrenos cultivables y los problemas económicos y jurídicos que de'
ello derivan. Debemos, al menos en parte, a esta variedad de significados tradicionalmente atribuidos al vocablo agricultura el que muchas actividades diversas entre sí se adscriban al Ministerio de
Agricultura, tal como los programas de repoblación y conservación del patrimonio forestal, los de conservación del suelo, los
programas que se refieren a la aparcería y a las familias de colonos, y de los del desarrollo de la construcción rural, así como una
serie de medidas dirigidas a estimular, subsidiar, regular la producción y los precios del mercado de los productos agrícolas, etc.
Las relaciones entre tales actividades son naturalmente débiles en
algunos casos y la atribución de estas funciones al Ministerio de
Agricultura podría, todavía hoy, ser motivo de seria controversia.
Sin embargo, la mejor razón para sostener y justificar tales atribuciones es la convicción de que el público en general se ha formado
de la unidad intrínseca de tales funciones, facilitando de esta forma
la comprensión del órgano administrativo como parte de la colectividad.
La segunda consideración general, a propósito de la división
de funciones entre secciones administrativas, se encuentra en el
deseo de alcanzar una distribución que permita la máxima utilización de los recursos a disposición, 10 que significa aprovechar al
máximo las ventajas de la especialización y, por tanto, concebir
y organizar las secciones en forma de obtener el empleo más racional de los medios y de las personas a disposición. Esto, como ya
hemos visto en otra parte, constituye la esencia del criterio de eficacia aplicado a las estructuras administrativas. El criterio es de importancia capital, en relación con aquellos tipos de organización
cuya finalidad es el provecho. De tal principio se deriva el corolario de que la especialización permite un mayor rendimiento, aun
permaneciendo inalterables los medios a disposición o también un
mismo resultado a costes inferiores. Se justifica así la centralización de vados tipos de especialización en un solo organismo; el
ejemplo citado en el parágrafo precedente respecto al lugar más
idóneo donde la administración debe colocar los hospitalesreservados a los veteranos de guerra, nos indica que el argumento prín-
216
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADM.INISTRATIVA
cipal de la tesis que quería confiar la administración de tales hospitales a un ministerio único de sanidad se encontraba concretamente
en el hecho de que, reuniendo todos los servicios médicos en una
sola organización, se podía fácilmente conseguir un máximo de
ventajas de los diversos tipos de especialización médica y de los
diversos tipos de recursos a disposición (hospitales, laboratorios,
ambulatorios, etc.).
La tercera consideración general respecto a la distribución de
las funciones se encuentra en el planeamiento de las secciones organizativas de forma que faciliten la coordinación y el control por
parte de los superiores jerárquicos inmediatos. Uno de los corolarios que derivan de tal consideración 10 hemos citado ya como
elemento del principio de cohesión, cuando hemos dicho que cada
sección se concibe y organiza de forma que el superior pueda considerarla como una unidad.
Otro corolario es el de que las secciones se conciban de forma
que posean una base suficiente para la delegación de autoridad
y responsabilidad en la ejecución de un determinado objetivo por
parte del superior. En otras palabras, este principio de coordinación parece sugerimos la necesidad de que los negociados sean
numerosos (ya que de otra forma sería imposible la delegación de
las responsabilidades) y no sean demasiados (ya que en otro caso
sería imposible un control eficaz). El nombre que se da a este criterio, en la mayor parte de los textos de Ciencia de la Administración, es el de esfera de control. La razón esencial de los límites
impuestos se halla en la misma naturaleza humana y en sus limitadas facultades de coordinación y control de las actividades de
varias secciones. Es obvio que estos límites individuales de la esfera
de control varían con el variar de las situaciones, o, 10 que es 10
mismo, de las actividades sobre las que el control se ejercita. De
acuerdo con estas situaciones hay quien ha sostenido que la amplitud máxima de la esfera de control no puede superar los tres,
los seis, los quince o los veinticinco individuos o secciones (estas
últimas consideradas como unidad) sujetos a control. Pero en la
misma estructura del gobierno federal estadounidense, por ejemplo, notamos que bajo el control directo del Presidente, trabajan
más de sesenta oficinas distintas, 10 que supera cualquier capacidad
humana. Falta, por ello, el conocimiento adecuado del optimum
ORGANIZACION HORIZONTAL
217
organizativo, incluso para situaciones específicas. Sin embargo, la
esfera de control es por sí misma un concepto limitativo; nos. advierte que el número de secciones que un solo individuo puede
efectiva y eficazmente controlar no es infinito,
La cuarta consideración esencial está relacionada con la tercera,
y consiste en la posibilidad de concebir u organizar las secciones
administrativas de manera que se guarde en cierta medida un equilibrio entre las mismas. También aquí falta un criterio específico,
pero existen, sin embargo, límites impuestos desde el exterior, como
en el caso de la esfera de control. Es deseable, evidentemente, que
todas las secciones puestas bajo un determinado punto de la escala
jerárquica (y por tanto con un jefe superior común) sean aproximadamente de igual importancia. De hecho, las secciones menos
importantes acabarían por ser inevitablemente olvidadas, mientras
que aquellas de superior importancia absorberían toda la atención
del superior común. La palabra importancia no es, quizá, definible, si bien puede comprender un número de consideraciones más
o menos experimentables. De hecho, la importancia puede determinarse por el número de las personas empleadas en las diversas
secciones, por la cuantía de los fondos a disposición de estas secciones, por el interés intrínseco de la función realizada por cada una
de ellas en relación al interés de la organización tomada en su conjunto, por el grado y el prestigio de los jefes de cada una de las
secciones y por tantos otros factores. El objetivo principal está en
colocar cada sección, en cada uno de los grados de la escala jerárquica, dentro de un radio de acción de reducida importancia intrínseca en relación a la general de la entera organización. Se trata de
un objetivo a menudo inalcanzable, aunque, sin embargo, sea muy
importante en la fase de programación organízativa.
La quinta y última consideración de orden general a este respecto se encuentra en la idea de organizar las secciones de forma
tal, que faciliten una eficaz y conveniente relación con los grupos
y con los individuos existentes fuera de la organización, considerada en conjunto.
Una de las características de esta consideración la hemos citado
ya, cuando hemos hablado de la importancia que tiene para cada
sección el ser comprendida y considerada unitariamente por terceros. Sin embargo, existen también otros corolarios dignos de
218
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
mención. Por ejemplo, si la organización está destinada a la prestación de servicios al público en general y si las exigencias burocráticas de esta organización imponen a los terceros beneficiarios
de los servicios, tratar con tres, cuatro o más secciones distintas
entre sí, puede suceder que sea necesaria la creación de otra sección
para informar al público. Ello, por otra parte, constituye la justificación principal para la creación de oficinas periféricas en los organismos de gran amplitud, para facilitar el contacto con el público;
y es, asimismo, una justificación para los casos en los que dos o
más organizaciones, que ejercen funciones netamente distintas, encuentren oportuno reunirse dado que sirven a un mismo público.
Por ejemplo, en Estados Unidos, se proveía hace algunos años, a
la creación a escala nacional de oficinas de colocación, con el fin
de buscar trabajo a los desocupados. Al mismo tiempo, pero con
una organización completamente distinta funcionaban las oficinas
de seguros contra la desocupación, las cuales atendían al subsidio
correspondiente para aquellos que habían quedado desocupados por
un cierto número de semanas. Los fines y los métodos de trabajo
para el ejercicio de tales servicios asistenciales eran distintos, así
como los tipos de especialización requeridos. Sin embargo, existía
una conexión de carácter procesal entre las dos actividades, ya que
antes de que el pago del subsidio de paro pudiese tener lugar, la
oficina en cuestión debía asegurarse que el desocupado estuviese
comprendido entre las listas de aquellos que aspiraban a encontrar
un trabajo adecuado a sus propias posibilidades. Era idéntico, pues,
el público atendido por la oficina de colocación y el atendido por
la oficina de seguros contra el paro. Si las dos oficinas se hubiesen
fusionado en una sola, esto habría facilitado las operaciones respectivas y habría proporcionado una sensible ventaja al público que
utilizaba sus servicios. De aquí la iniciativa de crear una sola admínistración para la función de colocación y de seguro contra el paro.
d) CoNSIDERACIONES ESPECIALES SOBRE EL ANÁLISIS LÓGICO
DE LAS SECCIONES DE UNA ORGANIZACIóN.-La especialidad de los
criterios que a continuación relacionamos se encuentran en el hecho
de que no son aplicables con carácter general. Muchos de ellos
reflejan factores que solo se encuentran en tipos particulares de
organización.
-
ORGANIZACION HORIZONTAL
219
El primero de estos criterios está constituido por una serie de
consideraciones que se refieren a los requisitos físicos y geográficos
de algunas organizaciones. Para algunas de estas, especialmente las
de los transportes y de las comunicaciones en general, la estructura
interna de las secciones puede estar influenciada, o incluso impuesta,
por la distribución física de los bienes y de los servicios necesarios.
Así, en la organización de los transportes ferroviarios, la localidad
en la que están situadas las estaciones o los centros ferroviarios, u
otros medios necesarios al servicio, determinan, de hecho, la estructura interna de muchas secciones de esta organización. Lo mismo
puede decirse de las oficinas de correos, los servicios telegráficos y
telefónicos, etc. A menudo, pues, si bien en escasa medida, la extensión geográfica de las organizaciones determina la estructura interna
de los departamentos centrales, análogamente, la existencia o no
de recursos naturales determina la forma en la que las secciones
se conciben. La propiedad de fincas, la propiedad de edificios, de
minas, etc., al representar un coste fijo a la organización, influencian el modo en que las secciones han de distribuirse. Y ello constituye uno de los motivos principales a favor de la creación de oficinas regionales o periféricas en las administraciones públicas.
Una segunda consideración de orden especial es aquella que
surge del deseo de resaltar la importancia de un determinado programa. De hecho, criterios de oportunidad pueden hacer interesante
el conferir una estructura particular a aquellas oficinas que tienen
el fin de ejecutar determinados programas cuyo contenido se quiere
destacar a la atención del público, o sobre las cuales se juzga necesario reclamar la atención de otros administradores, o de instituciones legislativas. Todo ello se hace generalmente con el fin exclusivo de subrayar la importancia de un programa anteriormente olvidado; y sucede con frecuencia que tales decisiones violan todos los
restantes principios lógicos de la estructura administrativa. Por
ejemplo, durante la guerra, los Estados Unidos crearon una oficina
de alimentación fuera de la organización del Ministerio de Agricultura, con el único fin de llamar la atención del público sobre las
restricciones alimenticias y sobre otras exigencias debidas al período
bélico. Y con todo, si hubiésemos querido encontrar un argumento
lógico para justificar la institución de esta oficina, probablemente
no hubiéramos encontrado ninguno. Otros muchos ejemplos se po-
220
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
drían citar a niveles organizativos más bajos. Podrá observarse a
este respecto, que muchas de las decisiones de crear secciones especiales tienen carácter temporal, ya que la especialidad va desapareciendo gradualmente y entonces se asiste a la supresión de la
oficina constituida provisionalmente, para atender a las exigencias del momento. Pero, y siempre en relación con esta consideración, será oportuno citar el caso inverso, en el que una oficina
puede suprimirse o fusionarse con otra, para desviar la atención
pública hacia un determinado programa, o para disminuir, de hecho, el contenido y el significado del programa, reduciendo así
su importancia en el ámbito de la organización gubernativa.
Una tercera consideración especial, parecida hasta cierto punto
a la precedente, se encuentra en la institución de nuevos programas
que se anuncian como provisionales, porque han sido concebidos
con el fin de adelantarse a ciertas necesidades de emergencia. En
estos casos, es evidente la urgencia de realizar estos programas
rápidamente, así como la expectativa general respecto a su breve
duración. Todo esto constituye una justificación para la creación
de nuevos organismos autónomos.y más o menos fuera y encima
del nivel en el que ellos deberían de haberse situado normalmente,
si hubiesen sido constituidos mediante programas permanentes dentro del ámbito de toda la actividad gubernativa. La colocación de
tales entes en el puesto que correspondería en los organismos
ministeriales podría hacer pensar que sus trabajos estuviesen obstaculizados por la actividad tradicional del organismo permanente;
por esto se procede a mantenerlos separados y autónomos. Ejemplos de este tipo se encuentran a centenares en casi todos los países
del mundo, especialmente en período bélico. Durante la última
guerra, aun permaneciendo la estructura de muchos de los departamentos ministeriales, nuevos departamentos trabajaron fundamentalmente en el mismo campo de actividad de los primeros, quedando, no obstante, al margen de la estructura organizativa de los
mismos. La dificultad que a menudo se encuentra en tales situaciones es que muchas de estas organizaciones, llamadas provisionales,
continúan durante un período bastante largo de tiempo sus actividades, aun cuando haya desaparecido la razón objetiva que había
determinado su constitución. El problema de un reajuste organizativo, terminado el período de emergencia, es bastante complejo y se
ORGANIZACION HORIZONTAL
Z21
resuelve a menudo gradualmente incorporando dichas instituciones
a sus organismos naturales. Pero la situación no es siempre tan
sencilla: baste a tal respecto citar el caso del Ministerio del Tesoro italiano, que solo recientemente, y mediante una serie de
enérgicos decretos, ha abordado la liquidación de organismos que
constituian ya un gasto inútil para la administración pública. Se
trataba, pues, de entes superfluos, casi todos ellos creados para
hacer frente a las emergencias del período bélico.
Una cuarta consideración especial, en la distribución de las
secciones administrativas, consiste en la necesaria objetividad que
una actividad debe tener en relación con otras. Nos referimos
concretamente a las funciones de una determinada sección encargada de verificar, supervisar o inspeccionar la actividad de otra
sección. En líneas generales, puede afirmarse que si se busca una
completa objetividad en la valoración del trabajo de los demás, es
una idea muy acertada la de adscribir a la función de revisión o de
inspección a aquellas personas que ya han ejecutado ese trabajo.
Por ejemplo, si se quiere estar seguro de que las operaciones de
contabilidad de una oficina son exactas, conviene crear una oficina
de inspección contable, compuesta de individuos distintos de aquellos que realizan .esas operaciones de contabilidad. Este supuesto
se mantiene, incluso, cuando los procedimientos de las dos oficinas y los conocimientos o especializaciones individuales requeridos
para las actividades de las dos secciones (el controlado y el controlador) son idénticas en su base. De hecho, la objetividad requiere
una distinción no solamente personal sino, bajo ciertos aspectos,
organizativa entre aquellos que realizan un cierto trabajo y aquellos
que están llamados a controlar el contenido o la forma. Se puede
también afirmar, en términos generales, que una sección creada
con el fin de controlar el trabajo de otras secciones debe, normalmente, colocarse en un puesto más alto de la escala jerárquica y,
por consiguiente, tener como jefe un superior diferente del que
mandó el trabajo de la sección sujeta a control. Es decir, toda operación de supervisión o de control presupone normalmente una
cierta autoridad y poder, para hacer frente a las eventuales inexactitudes o actos ilícitos encontrados en el trabajo de la sección sujeta
a control. Así, en las organizaciones militares, la función inspectora
está normalmente atribuida a una unidad jerárquicamente superior
222
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
a aquella inspeccionada; la función de inspección contable se encuentra generalmente separada de la de contabilidad y atribuida
a una oficina superior en la escala jerárquica.
La última consideración de orden especial que citaremos aquí
es particularmente significativa en los puestos más altos de la organización, donde se realizan las funciones más importantes: programación, coordinación, control, etc. Se trata de una consideración
un tanto difícil de explicar en sus aspectos más profundos. Podríamos denominarla ley de GRESHAM aplicada a la organización.
GRESHAM, como es sabido, era un representante del comercio con
el exterior de la corona británica; a él se atribuye una ley económica universalmente aceptada en el pasado y que aún hoy día
conserva algún valor para la ciencia económica. La ley afirma que
la moneda mala ahuyenta a la buena o, en otras palabras, que en
un sistema bimetálico, la moneda de mayor valor (que en la época
de GRESHAM era la de oro) tiende a ser atesorada y desaparece,
por tanto, del mercado. Aplicando este concepto a la práctica organizativa, la ley podría ser formulada como sigue: el trabajo más
fácil tiende a rechazar el trabajo más difícil y costoso, el trabajo
cualitativamente peor tiende a rechazar aquel cualitativamente mejor. La analogía es un tanto forzada, pero los puntos de contacto
con la susodicha ley económica son bastante significativos.
Muchos de nosotros tenemos que admitir que esta ley rige para
nuestros propios asuntos. De hecho, cuando se nos ha encargado
realizar varios trabajos, es muy probable que dejemos aparte los
que requieren una concentración y un esfuerzo mayor, para despachar aquellos más fáciles y más rápidos de ejecutar. Esta tendencia
humana puede llevar a resultados muy negativos. Haciendo esto,
un funcionario administrativo puede dejar a un lado los trabajos
difíciles en espera del momento en que podrá atenderlos con calma
y serenidad; mientras tanto, el tiempo pasa, y aunque no se infravalore del todo la importancia y la urgencia de aquel trabajo determinado, se tiende a justificar esta conducta, imputando a falta
de tiempo el retraso. Lo mismo sucede con las actividades de secciones administrativas enteras. Esta tendencia a escoger los trabajos
más fáciles y a retrasar los más difíciles, aparece muy clara cuando
examinamos la actividad de una sección. Sus consecuencias son
evidentes: muchos trabajos, muchas prácticas complicadas y farra-
ORGANIZACION HORIZONTAL
223
gosas se ponen aparte por tiempo indefinido e incluso alguna vez
no encuentran solución alguna. Ello constituye una costumbre negativa, especialmente conocida por aquellos que trabajan en oficinas
de provincias y esperan la decisión de la oficina central para dar .
curso a una determinada acción. Ello determina una actitud mental
muy extendida en algunas oficinas centrales, según la cua] el tiempo
resuelve la mayor parte de los trabajos difíciles, aunque solo sea por
la razón de que con el pasar del tiempo se atenúa el interés de las
personas por la solución que hubieran deseado tuviera efectos inmediatos.
Las consideraciones generales del parágrafo precedente tienden
a consolidar la convicción de que aquellos a los que se confía un
trabajo determinado deberían responder totalmente de él, es decir,
de la programación, de la ejecución y de la valoración final del trabajo terminado. De entre estas fases indudablemente la más difícil
es la de programación que obliga a anticipar acontecimientos futuros. El estudio de las. organizaciones administrativas nos dice, desgraciadamente, que cuando las funciones de programar y de ejecutar están centralizadas en un solo punto, la ejecución prevalece
sobre la programación y esta última se desprecia hasta el punto de
llegar a ser, incluso, ignorada. Podemos, entonces, afirmar como
hipótesis general (tanto por 10 que respecta al comportamiento individual como por 10 que se refiere al comportamiento organízativo), que si la responsabilidad de programar y de ejecutar una actividad específica se confía al mismo individuo o a la misma sección,
los aspectos ejecutivos prevalecerán sobre los programáticos, que
acabarán por ser olvidados en todo o en parte. Esta hipótesis se
está revelando especialmente exacta y aplicable, como 10 demuestra
el énfasis que recientemente ha tomado la medición de los resultados. Las organizaciones, lo mismo que los individuos, desean que
se conozca aquello que hacen. Y cuando esto se mide y valora por
los superiores y por los demás, en relación a la cantidad de trabajo,
determinando los juicios más o menos favorables que merecen las
realizaciones individuales o colectivas (ya se trate de servicios prestados, o de correspondencia tramitada, o de informes escritos, etc.),
se crea, de hecho, una tendencia a despachar las cosas más fáciles,
las que más fácilmente pueden medirse O valorarse, en detrimento
del trabajo más difícil, que requiere mayor reflexión y, por consi-
224
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
guiente, mayor tiempo. En este sentido, una página bien ponderada
de un informe dirigido a sugerir determinadas directrices o a proponer nuevos programas, puede absorber muchas semanas de tiempo
y puede valer más que millares de páginas de correspondencia contestada, como valor intrínseco para la organización. Sin embargo,
si no existen criterios diversos de valoración, aquella página podrá
proporcionar poco o ningún reconocimiento a aquel que la ha escrito y a la oficina a que pertenece. Sostenemos, pues, que la aplicación de los criterios relativos a la medición del trabajo debe proceder con cierta cautela; muchos de estos tienden a subrayar la
importancia de la cantidad en perjuicio de la calidad, a establecer incentivos para una producción cuantitativa susceptible de medición
con olvido de la producción cualitativa de aquello que es menos
susceptible de ser valorado o medido; es esta una de las reservas
principales hecha a la filosofía de la organización científica del trabajo, cuando se la quiere aplicar a la administración pública.
La llamada ley de GRESHAM de la organización ha sido, quizá,
una de las razones principales para repartir, entre oficinas diversas,
los objetivos de la función de programación objetiva. Ha sido, además, una de las razones principales a favor del desarrollo de las
llamadas oficinas auxiliares (staff). Esta razón se basa fundamentalmente en el hecho de que si el planeamiento y la programación de
la actividad se confunden con la ejecución de la misma, poca o ninguna importancia asumirán las dos primeras funciones respecto a la
de ejecución. De aquí la necesidad de mantenerlas separadas, de
forma que aquellos que están llamados a programar no puedan excusarse por hacer algo diverso y de mayor facilidad que las funciones que se les han encomendado. Esto, sin embargo, no constítuye un remedio absoluto. Existen dificultades intrínsecas en la
separación de tales funciones, dificultades que ninguno ignora. Una
de ellas, por ejemplo, se encuentra en el hecho de que aquellos que
programan, si se mantienen distantes de la realidad operativa, sienten en mayor medida la dificultad de la recogida de los datos
y de las informaciones necesarias a su actividad de lo que sería
lógico esperarse si estuviesen en mayor contacto con el grupo ejecutivo; sin contar con que esta dicotomía puede llevar efectivamente informaciones equivocadas a la mesa de los programadores.
Una segunda dificultad es la de la comunicación de los planes, tal
ORGANIZACION HORIZONTAL
2.2~
y como han sido concebidos por la actividad de programación, a
aquellos que deben ejecutarlos. Esto, a menudo, resulta agravado
por dificultades de naturaleza subjetiva existentes entre programadores y ejecutores. Una tercera dificultad es, pues, la de los ejecutores, ya que aun cuando sus deseos estén en armonía con los
objetivos de los programadores, nunca pueden comprender completamente el proceso total por medio del cual se han desarrolIado los planes; de ello deriva, por consiguiente, que terminan con
frecuencia por ignorar las intenciones reales de los programadores.
Una cuarta dificultad se encuentra en el hecho de que si algo funciona mal en la fase de ejecución de estos programas, resulta muy
difícil establecer quién es el responsable. ¿Quién se ha equivocado?
¿De quién es la culpa si el plan no ha tenido el éxito que se espe..
raba? ¿Debemos imputarlo a los que lo han concebido, o bien a los
que lo han ejecutado? Una quinta dificultad derivada también de
esta hipotética separación entre la actividad de programación y de
ejecución, la constituye el hecho de que las mismas secciones a las
que se ha confiado la función de programación encuentran difícil
permanecer en los límites de su específica competencia y se inclinan
a hacer propias determinadas funciones operativas o directivas,
acentuando cada vez más su atención sobre estas últimas, hasta el
punto de olvidar la actividad principal, la de programación.
La organización y reorganización de las oficinas públicas, en lós
últimos años, refleja a menudo esta tendencia. Secciones originariamente dedicadas a la función de programación exclusivamente, poco
a poco van interviniendo en la de ejecución; y' de esta forina se han
de crear nuevas secciones de programación que a su vez y con el
tiempo se ocupan de funciones ejecutivas; y así sucesivamente.
No es nuestra intención anticipar una solución a este problema,
sino más bien subrayar su importancia y gravedad. Es claro que
las consecuencia de cuanto hemos dicho por analogía con la ley de
GRESHAM, constituye el problema más grave y general de la administración pública moderna.
e) TIPOS DE ESPECIALIZACIÓN FUNCIONAL.-Existen, probablemente, millares de modos distintos para reagrupar las funciones
de cualquier organización compleja. Es, concretamente, a causa de
esta dificultad de análisis y de comprensión de la organización por
IS
226
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
lo que se ha juzgado útil proporcionar una clasificación general de:
los tipos esenciales de especialización de grupo aplicables, en mayor o menor medida, a casi todas las instituciones gubernativas.
Cada uno de estos tipos individuales no responde en la realidad
a un solo criterio; en la práctica suele responder a varios. De
hecho, estructuras administrativas del mismo nivel pueden presentar características de dos o tres tipos distintos de especialización,
sin que uno excluya al otro. Pero esto no impide que en determinadas situaciones la elección se realice por un criterio, ya que cada
uno de ellos comporta ventajas totalmente distintas del otro.
A continuación relacionamos ocho criterios esenciales para la
la especialización de grupo, acompañado cada uno de ellos de un
comentario.
l. División por razón de la naturaleza esencial del fin y del
poder.-Bajo este título, más bien oscuro, se comprenden diversos
aspectos muy conocidos, aunque no son fácilmente definibles. Por
ejemplo, piénsese en la distinción y en la distribución relativa de
poderes entre actividad legislativa, judicial y ejecutiva. Hoy día es
evidente que estas tres actividades no son exclusivas de los respectivos órganos constitucionales, pero la distinción, no obstante, permanece. Es de particular interés, en el análisis de la organización
administrativa, la circunstancia de que funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, pueden estar presentes en la actividad de un solo
organismo; pero donde esto sucede, es fácil encontrar una tendencia a separar dichas actividades, confiándolas a secciones separadas
entre sí. Una distinción muy conocida es la existente entre empresas públicas y empresas privadas; incluso esto puede tener un fundamento de especialización. Finalmente, la conocida dicotomía entre
funciones ejecutivas y funciones asesoras puede considerarse como
ejemplo de esta categoría general que hemos llamado de división
en base a la naturaleza del fin y del poder.
2. División por razón del fin o de una subdivisión de este.Esta es, probablemente, la consideración más importante que se
tiene en cuenta al proceder a la distribución de secciones de organismos en gran escala. El fin principal está subdividido, según
criterios lógicos, entre los diversos elementos que 10 componen, y
cada uno de ellos constituye, a su vez, el fin de una sección organizativa. En el análisis y programación de estas organizaciones, de
ORGANIZACION HORIZONTAL
227
arriba hacia abajo, lo primero que aparece es la existencia de un organismo distinto para cada una de las subdivisiones lógicas del fin
principal.
3. Diuisión por razón de los procedimientos de trabajo.-Cuando reunimos todos los mecanógrafos y todos los taquígrafos de las
distintas oficinas en una sola, se ha creado, de hecho, una organización por procedimiento. Análogamente, cuando se efectúan operaciones de contabilidad mecanizadas con fichas perforadas para
diversos fines en un organismo, y se procede a organizar este servicio en una sección determinada, lo que se obtiene es una organización
por procedimiento. Cuando la responsabilidad de las adquisiciones
se sustrae a cada uno de los ministerios y se centraliza en un solo
organismo, competente para las adquisiciones y los gastos de todas
las administraciones estatales, también aquí nos encontramos con
una organización por procedimiento. Asimismo, cuando se crea una
oficina central de obras públicas confiándole la construcción de edificios públicos, de escuelas y de carreteras, la organización que se
deriva de ello está, sin duda, especializada por procedimiento, o 10
que es 10 mismo, fundada en la ejecuci6n de cierta actividad o de
determinado procedimiento, independientemente de los fines a los
que este procedimiento sirve. En el ejemplo que acabamos de citar,
esta oficina central de obras públicas podrá servir a fines educativos, podrá satisfacer exigencias administrativas de otras organizaciones, etc., pero el procedimiento permanecerá siempre el mismo.
La característica de esta distribución se encuentra precisamente en
el contraste entre estos dos términos: el de fin y el de procedímiento.
4. División por razón de las categorías del personal.-Se verifica este supuesto cada vez que se realiza un reconocimiento específico de las profesiones individuales en la formación de las secciones o grupos especializados, es decir, cuando un número de
personas provistas de igual experiencia técnica y formación profesional constituye la base sobre la que se establece una división organizativa. Ejemplos de esto son las oficinas técnicas, las de delineantes, las legales, etc. Es de notar que este tipo de especialización
de sección está íntimamente unido a la especialización por procedimiento, ya que el personal que la compone se adiestra normalmente
228
ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en un cierto procedimiento de trabajo, más bien que para un fin
objetivo particular.
5. División por razón del PÚblico o clientela.-Esto aparece
cuando la sección se crea inspirándose en la prestación de determinados servicios para una particular categoría de personas, de entes,
etcétera, independientemente del número y de la variedad de funciones requeridas. Por ello, si un ente se instituye para proporcionar todo tipo de asistencia a los veteranos de guerra, desde la médico-sanitaria a la legal, pasando por la construcción de casas y la
institución de escuelas de reeducación, evidentemente, esto significaría dar mayor importancia al público particular que el ente
sirve que a las funciones que se efectúan. Este supuesto también
puede aplicarse a los entes cuya distribución interna se ha realizado siguiendo el presente criterio, de tal forma, que, cada sección,
representa los intereses de una determinada categoría de personas:
por ejemplo, un sistema de administración escolar que se estructure
de acuerdo con las diversas categorías de estudiantes, desde los de
la escuela elemental, a los universitarios. Es corriente, pues, organizar oficinas periféricas por razón del público o clientela de una
localidad determinada para aquellos entes que tienen relaciones
con el exterior.
, 6. División por la materia.-Esta clasificación se parece a la
de la clientela. Se encuentra en las divisiones que se hacen, por
ejemplo, dentro de un economato, que efectúe compras por cuenta
de varias administraciones, de tal manera que disponga de una sección para el material de manutención y recambios para vehículos,
de una secci6n de papelería, de una para máquinas de escribir, etc.
7. División por razón geográfica o de jurisdicción territorial.Muchos organismos públicos de carácter nacional cuando alcanzan
un cierto desarrollo sienten la necesidad de crear oficinas regionales, provinciales, etc. Las funciones, los procedimientos, los fines
que cada oficina regional o provincial persigue, SOD, de hecho, los
mismos; lo único diferente es el lugar donde esta actividad se desarrolla. Es de notar también, que a nivel de las administraciones
centrales puede ser aconsejable alguna vez. recurrir al criterio de
la jurisdicci6ntcrritorial, cuando sea necesario para el tipo de actividad que se desarrolla. Así, por ejemplo, un Ministerio de Asuntos Exteriores podrá juzgar ventajosa una distribución geográfica
ORGANIZACION HORIZONTAL
229·
de sus direcciones generales, teniendo en cuenta la necesidad de
llevar a cabo una política exterior por sectores.
8. División por razón del factor «tiempo».-El ejemplo más
familiar de tal criterio nos lo ofrece el trabajo de turno de las empresas industriales, donde diversos equipos de trabajadores bajo la
dirección de sus jefes realizan funciones análogas, en el mismo lugar
y con el mismo instrumental, pero en tiempos distintos. Este criterio se emplea muy pocas veces en las organizaciones públicas, excepción hecha de las actividades de custodia o de vigilancia. Ello
es útil cuando es necesario atender a la producción, faltando maquinaria o sitio para trabajar.
Agotada la relación en este punto, no nos resta más que hacer
algún comentario general al respecto. En primer lugar, se debe
tener presente que la subdivisión respecto al fin, expuesta en el
número 2, constituye un criterio un tanto vago, que induce a confusión. De hecho, toda organización y toda división de esta, tiene
un fin propio, susceptible de ser analizado y subdividido. Además,
las cuatro últimas categorías arriba mencionadas, la del público
o clientela, la del material, la del factor geográfico y la del temporal,
son formas diversas de subdividir un fin. Es necesario, pues, resolver en cada caso concreto la medida en que las distintas secciones
que componen una organización puedan presentar una referencia
directa, entre su fin específico y el fin general de la organización,
así como el grado en que dicha referencia pueda percibirse por los
interesados.
La distinción hecha entre organización por procedimiento y organización según el fin, induce, también, a cierta confusión, dado
que los dos criterios se encuentran con frecuencia fusionados en
uno solo en la realidad. Cuando se programa un nuevo organismo,
10 primero que conviene hacer es identificar los diversos fines o clasificar las funciones necesarias para la realización de cada uno de
los fines, según una serie lógica de operaciones, que constituyen la
base para la distribución del organismo. Es, pues, muy probable,
que la mayoría de las instituciones administrativas hayan seguido,
en el vértice, una clasificación según los fines. Pero es asimismo
cierto, que muchas de las funciones al desarrollarse han impuesto
un tipo distinto de operaciones o de procedimientos, que han conferido a las organizaciones el carácter de una división por proce-
230
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
dimiento. Una clasificación organizativa de este tipo responde a la
que se acostumbra a llamar clasificación funcional y el término comprende los dos tipos de clasificación, tanto el que se refiere al procedimiento como el que se refiere al fin.
Imaginemos, por un momento, la estructura interna de una
importante organización de administración de personal. Entre sus
fines encontraríamos, sin duda, las típicas funciones administrativas, como la de reclutamiento, nombramientos, clasificación, adiestramiento, etc. Con toda probabilidad también, la primera estructura elemental organizativa de esta oficina consistirá en una serie
de secciones para cada una de dichas funciones. Por consiguiente,
la base fundamental para la organización de esta oficina será el análisis del fin que persigue. Ahora bien, dado que cada una de las
distintas funciones particulares requiere prácticas, operaciones y
procedimientos exclusivos y diferenciados claramente el uno del
otro, la estructura organizativa asume, de hecho, el aspecto de una
división según procedimiento.
Este tipo de organización, llamado funcional, de una oficina de
personal, no constituye la única forma posible de distribuir sus
secciones, aun cuando la ejecución se refiriese a funciones idénticas. Por ejemplo, la división podría hacerse por razón de un criterio geográfico, con secciones distintas para la administración del
personal de acuerdo con las oficinas de las diversas regiones o provincias; podría realizarse también de acuerdo con la materia tratada (en este caso las especialidades del personal empleado en las
distintas secciones administrativas centrales o periféricas, de tal forma que se obtenga una sección para el personal técnico, otra para
el personal subalterno, etc.), Finalmente, esta división primera podría hacerse por razón del público o clientela, es decir, creando una
serie de secciones diversas para cada ministerio o para cada dirección general.
Continuando con la organización funcional de una oficina de
personal, supongamos que cada una de las secciones juzga necesario formar un archivo especial del personal administrativo, de tal
forma 'lue cada uno de dichos archivos sea el duplicado exacto del
otro. Ahora bien, razones de economía podrían sugerir la oportunidad de crear una sección central, con la exclusiva función de mantener un archivo completo a disposición de las restantes secciones.
ORGANIZACION HORIZONTAL
231
Esta nueva sección, así creada, no es ya una organización según el
fin, al menos en el sentido en que 10 son las otras secciones. De
hecho, ninguno osaría afirmar que la conservación de los datos relativos al personal administrativo sea un fin de la oficina de personal. Constituye más bien un medio, un instrumento para la ejecución de aquellos fines que acabamos de exponer, como los de clasificación, reclutamiento, adiestramiento, etc. Lo que se ha hecho,
en realidad, con la creación de esta nueva sección es liberar a cada
una de las secciones existentes de uno de los procedimientos necesarios para el desarrollo de su función y la consecución de su :fin
específico. La nueva organización así creada se basa, por tanto, en
un procedimiento de trabajo, en una operación específica. Llegados
a este punto, nuestro ejemplo nos muestra algunas secciones organizadas según el fin, que no obstante tiene alguna de las características propias del organismo según el procedimiento y, además, una
sección organizada según procedimiento cuyo fin es, fundamentalmente, el de servir a las otras secciones, sin por ello representar un
fin, un objetivo, para la organización en su conjunto. El mismo fenómeno se verificaría si reuniésemos todas las mecanógrafas de las
secciones organizadas según el fin, para crear una oficina de copia,
o bien si reuniésemos todas las actividades de compras y aprovisionamiento necesarias a cada una de las secciones para crear una
especie de oficina de adquisiciones. En cada uno de estos casos, el
objetivo de la nueva unidad sería exclusivamente el de servir a las
otras secciones, 10 que no quita ninguna importancia a tales servicios destinados a conseguir el funcionamiento más eficaz de las
otras secciones, organizadas de acuerdo con la serie de fines generales que la organización quiere realizar. Ahora bien, ¿qué razón
existe para una situación del tipo de la que acabamos de ver? Evidentemente, sólo la de conseguir una mayor eficacia. La división de
un organismo según procedimiento lleva implícitas las ventajas de
la especialización, atiende a la unificación de algunas de las fases
de trabajo, evita superfluas y costosas duplicaciones, etc.
Es de suponer, por ello, en todas las organizaciones de gran
amplitud, la existencia de un cierto grado de especialización según
procedimiento, ya que es inevitable y hasta cierto punto esencial,
para la mayor eficacia del trabajo. Esto se encuentra tanto en los
puestos más altos de la actividad administrativa pública como en
232
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
los más bajos. Por ejemplo, cuando un gobierno crea una oficina
central de contabilidad para atender a las necesidades de cada una
de sus administraciones sobre esta materia, la institución que nace
está organizada según procedimiento, con el fin de lograr el máximo de las ventajas de la especialización en el campo de la contabilidad a nivel administrativo nacional. Sería, asimismo, organización según procedimiento, una oficina que preste un cierto tipo de
servicio técnico, como el de la construcción y mantenimiento de las
instalaciones de las oficinas operativas que están organizadas según
el fin. De esta forma, un Ministerio de Obras Públicas se dedicaría
a la realización de obras fundamentales, para la consecución de ciertos fines, sin tener ninguna responsabilidad directa por cada uno
de dichos fines, v. gr., escuelas para llevar a cabo los programas de
enseñanza pública, carreteras para transportes, pantanos para la provisión de agua, edificios públicos para las oficinas gubernativas, etc,
Por ello, lo que en realidad mantendría unido al Ministerio de
Obras Públicas, sería, por consiguiente, el procedimiento. Ahora
bien, un procedimiento es, en muy raras ocasiones, el fin último de
una organización administrativa.
La organización según procedimiento que funciona al lado de
organizaciones según el fin, crea, sin embargo, problemas de naturaleza directiva. Sucede, a menudo, que una sección establecida en
base al procedimiento tiende a debilitar su relación con el fin último dé la organización, y'cuanto más lejana se encuentra-en tér""
minos de distancia organizativa-de las secciones que están encargadas de la realización de los fines últimos del organismo, tanto más
difícil resulta la coordinación con estos últimos. Al personal de una
sección organizada según procedimiento, el único fin último que le
interesa es el de la perfección del propio procedimiento y alguna
vez sucede que los fines últimos de la organización se olvidan, o incluso se ignoran, al querer alcanzar una perfección abstracta del
procedimiento, sin tener en cuenta que al cambiar al personal de
su trabajo anterior, en el que estaban en constante relación con los
fines últimos y generales de la organización, provoca un alejamiento y un desinterés por los mismos, deprimiendo su moral y haciendodnsígnífícante y sin interés su trabajo, 10 que determina, con frecuencia, problemas humanos dentro de toda la organización.
Finalmente, la creación de organismos según procedimiento jun-
ORGANIZACION HORIZONTAL
233
to con los creados según fin, determina casi siempre problemas de
responsabilidad. Si un funcionario de una oficina operativa tiene
la responsabilidad de llevar a cabo un determinado informe mecanografiado, pero las mecanógrafas han sido colocadas fuera de su
sección, para constituir una oficina central de copia, puede suceder
que la copia a máquina del informe se efectúe-por razones que no
son del caso citar, pero que suceden con tanta frecuencia en la
práctica-más tarde de lo debido. Ahora bien, ¿de quién será la
responsabilidad de este retraso?, ¿del funcionado de la oficina al
que se ha encargado el informe o de la mecanógrafa? En otro supuesto, ¿habrá de juzgarse responsable un maestro por el retraso
en la actuación de un programa escolar, cuando este ha sido determinado por la tardanza en la construcción de las nuevas escuelas,
cuya construcción no era competencia suya?
Parece oportuno a este respecto hacer notar que cuando surgen diferencias entre las oficinas organizadas según fin y las organizadas según procedimiento, si tales conflictos no puede resolverse a nivel operativo, todos ellos acaban sobre la mesa del superior
común, de aquel que tiene autoridad sobre los dos tipos de oficinas; todo esto, evidentemente, supone para la alta dirección una
carga notable. Cuando se encargan determinados trabajos importantes para la consecución de unos objetivos a organismos diversos,
el jefe superior no puede, de hecho, delegar en ninguno de ellos
toda la responsabilidad para la realización de un determinado fin.
Todas estas consideraciones hacen pensar que no existe una panacea absoluta para la estructura organizativa. Cualquiera de los
tipos examinados tienen ventajas e inconvenientes. Es necesario plantearse y replantearse continuamente cuál es el criterio más acertado,
el que lleva consigo más ventajas para la división y distribución
de una organización. Los ocho tipos de estructura organízatíva ofrecen exclusivamente un instrumento de conocimiento y de análisis.
No nos dicen cuál sea el mejor, el más idóneo.
Se afirma, con razón, que cada organización es, en sí misma,
única. A menudo, sin embargo, esta afirmación se exagera hasta
el punto de olvidar que existen algunos caracteres comunes a todo
tipo de organización, que contribuyen al mejor conocimiento de los
problemas específicos. El análisis, realizado poco antes, de organizaciones por procedimiento y por fin nos ha revelado la existencia de
234
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
problemas comunes, bien se trate de crear una oficina de contabilidad general para todas las administraciones públicas, o de establecer
una oficina de copia en una pequeña oficina periférica. Análogas
consideraciones de orden general podrían hacerse en los organismos
administrativos, establecidos en base a la clientela, a la jurisdicción
territorial, a la materia tratada, etc. Quizá, el común denominador
más importante, aplicable a todos estos criterios, se encuentra concretamente en la misma naturaleza de la especialización, y, por
tanto, en el hecho de que el supuesto sobre el que la especialización se basa tiene el poder de condicionar las concepciones, los
puntos de vista, los objetivos, los incentivos y, en último término,
incluso las propias especializaciones individuales y más concretamente las que se refieren a la función directiva. El radio de acción
y la naturaleza de las actividades de cualquier negociado constituyen la lente a través de la cual todo empleado ve la organización
a que pertenece.
El punto de vista de cada uno en una organización cualquiera,
es siempre, de algún modo, limitado y estrecho. Está limitado a los
fines, a la particular esfera de su competencia, a las personas, a los.
procedimientos que se refieren directamente a la organización. Y la
forma en que estructuremos las organizaciones contribuye de manera considerable a definir los diversos puntos de vista y las perspectivas que es lógico esperar del desarrollo del organismo en cada uno
de sus niveles. Por ello, si se considera a un hombre responsable de
la ejecución de un cierto número de actividades en una provincia
determinada, su primera orientación será hacia problemas que se
refieran a aquella zona territorial; de tal forma que su radio de
acción podrá definirse por los servicios prestados a un determinado
tipo de clientela. Análogamente, para una organización que se base
esencialmente sobre el fin o sobre el procedimiento, cada uno de
estos factores se reflejará en el punto de vista de la persona que
pertenece a la respectiva sección. Esta situación es, bajo algunos aspectos, positiva, en cuanto permite a los funcionarios, especialmente de la carrera directiva, atribuir particular importancia y solemnidad al campo en que actúa la respectiva organización. Otros objetivos, otros procedimientos, otras zonas, acabarán por parecer a estos
últimos de escasa o ninguna importancia. Y todo esto constituye una
ORGAHIZACION HORIZONTAL
235
fuente ilimitada de incentivos y de leal concurrencia entre organismos de gran escala.
Lo que nos interesa resaltar en último término, es que el modo
en que las secciones se estructuran tiene una consecuencia directa
sobre los tipos de motivaciones y sobre los tipos de actividad concurrenciales existentes en el ámbito de estos grandes organismos,
Los efectos de la división del trabajo son individualizables, tanto
en el presente como en el pasado y, en cierta manera, es también
posible preverlos para el futuro. El análisis y la previsión de todo
esto es función de la programación organizativa y no SOlO para
establecer qué modo será más eficaz o menos costoso, sino para
examinar qué podrá hacerse, cuánto se hará y con qué perfección,
dónde se hará, qué tipos de conflictos determinará, etc.
f)
Y EL
CONCLUSIONES: CRITERIOS GENERALES PARA EL ANÁLISIS
PLANEAMIENTO
DE
LOS
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS.-
Para concluir será oportuno hacer alguna consideración sobre los
efectos que la amplitud de la organización tiene, sobre la naturaleza
de esta división funcional. La amplitud tiene una importancia vital
para quien debe decidir sobre la adopción de este o aquel tipo de
estructura organizativa. Esto aparece muy claro cuando confrontamos una organización simple, de cinco o seis personas, con un organismo de cincuenta o más. Pero no hay que olvidar, sin embargo,
que una organización adecuada para cincuenta personas puede resultar del todo inadecuada para quinientas. personas, aun cuando las
funciones permanezcan esencialmente idénticas. La clasificación elemental de las actividades de un organismo de pequeña o media escala se realiza normalmente sobre base funcional, es decir, por fin
y procedimiento. Para los organismos de gran amplitud, en cambio,
aunque estén provistos de las mismas funciones, resulta a menudo
oportuno establecer una primera subdivisión en base a la clientela
o a la jurisdicción territorial. Las instituciones administrativas de
gran amplitud disponen, en general, de seis, siete e incluso más
secciones principales. Esto, obviamente, requiere una forma de especialización, cada vez más precisa, según se va procediendo hacia
los puestos inferiores de la jerarquía. Por esto, el análisis de tal
tipo de organización presenta el problema no tanto de cámo especializar, sino sobre qué base y hasta qué nivel llevar la especializa-
236
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
C10n, según los tipos de que se dispone. ¿Es oportuno distribuir,
en primer lugar, conforme a la competencia por territorio, o recurrir a este tipo en un segundo momento? ¿En qué momento será
oportuno establecer secciones organízativas por procedimiento? Preguntas de este género condicionan los mismos puntos de vista del
personal y de la dirección, e incluso las relaciones entre las distintas secciones.
A continuación exponemos algunos principios útiles para el análisis y la programación de cualquier organización:
1. En cuanto sea posible se debe organizar según principios
únicos y uniformes, para cada uno de los niveles de la organización.
No conviene confundir, por consiguiente, los diversos criterios al
efectuar la división en el mismo nivel organizativo. Aun cuando
pueda parece difícil una separación entre fin y procedimiento en
los diversos niveles organizativos, sin embargo, siempre es posible
atenuar esta dificultad, atribuyendo a las secciones organizadas según procedimiento una función consultiva o auxiliar, como se verá
en el capítulo VII.
2. En los límites de 10 posible, distribuir las unidades de una
organización de forma que se evite el que dos niveles sucesivos
estén estructurados del mismo modo.
3. Asegurarse de que todas las actividades necesarias para la
realización de los objetivos organizativos estén distribuidas realmente entre cada una de las secciones, sin dejar lagunas.
4. En cuanto sea posible, distribuir las actividades de forma
que no existan duplicidades inútiles, es decir, que la misma actívidad no se confíe a varias secciones.
5. En los límites de 10 posible, organizar de forma que las
operaciones rutinarias puedan permanecer bajo la competencia de
una sola sección y no de varias secciones. Es superfluo advertir que
la recepción y distribución de la correspondencia no la haga cada
una de las secciones, sino que la realice una sola sección para todas
las demás.
CAPITULO VI
ORGANIZACION VERTICAL: RESPONSABILIDAD,
AUTORIDAD, JERARQUIA
1. Introducción.c-Z, Responsabilidad y sus significados.-3. Autoridad formal y autoridad real o de
hecho.-4. El aspecto vertical de la organización y la relación jerárquica.-5. Formas de organización vertical.
SUMARIO:
l.
Introducción
Después de haber examinado el aspecto horizontal del organismo administrativo, determinable a través de los criterios de división del trabajo y de las funciones, es necesario pasar al examen
de la segunda dimensión de esta representación estática ideal; se
trata del aspecto vertical, del que derivan las responsabilidades asumidas por los diversos grados administrativos. En su aspecto dinámico, la jerarquía representa aquel aspecto de la vida administrativa
más conocido bajo el nombre' de delegación: delegación de responsabilidad y delegación de autoridad, delegación de funciones y delegación de poderes. La división del trabajo en el plano horizontal,
en cualquier grado o nivel organizativo, se hace realmente eficaz
sólo a través de la delegación, desde arriba hacia abajo, de sectores
específicos de autoridad y responsabilidad. El supuesto principal
sobre el que descansan los parágrafos que siguen a continuación,
se encuentra, concretamente, en juzgar que el elemento esencial del
aspecto vertical de cualquier organización es la responsabilidad que,
en un sistema democrático, constituye el contenido y la fuente de
la autoridad. Por ello, en este capítulo, se tratarán en primer lugar
los diversos significados de la responsabilidad, y después se pasará
al concepto de autoridad, para examinar después la jerarquía, como
elemento de la estructura organizativa y parte del sistema de comunicación de esta última:
238
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
2.
Responsabilidad y sus significados
El término responsabilidad tiene, cuando menos, dos significados principales, que se encuentran íntimamente relacionados entre
sí. Los dos son importantes para el estudio de la problemática administrativa. El primer significado de esta palabra se asocia, generalmente, al carácter y a la capacidad de la persona; el segundo, en
cambio, tiene un contenido más objetivo y organizativo, en cuanto
que no se aplica a personas. Según el primero de estos significados
diremos, por ejemplo, que Fulano es una persona responsable, es
decir, que se trata de una persona de la que se puede esperar un
comportamiento conforme a determinadas reglas de conducta. Se
trata de un individuo consciente, cuyo comportamiento se atendrá
a ciertas normas de conducta, a pesar de las presiones que sobre su
conciencia puedan ejercer fuerzas contrarias. La responsabilidad,
en este sentido, se basa, por tanto, en los conceptos de racionalidad
y moralidad y está, por ello, íntimamente unida al esquema de valores que una determinada sociedad (o un sector de esta) ha establecido para sus propios miembros. Cada uno de nosotros posee un
código de conducta moral, que utiliza exclusivamente en los juicios ante la propia conciencia. Estas normas presuponen discrepancias al juzgar ciertos comportamientos, en el sentido de que no los
consideraría igual, sino que algunos los juzgarían adecuados y otros
no, o en distinta medida. La responsabilidad, entendida así, se
basa, pues, en aquella medida del comportamiento individual, que
no contrasta con los códigos que representan la moral corriente
y cuya violación-determinada por desviaciones subjetivas-lleva a
considerar irresponsable al que no ha conformado su propio comportamiento con estos preceptos generales.
Conviene recordar, a este respecto, que nuestros códigos éticos
derivan de la sociedad y de la cultura en que vivimos. Provienen de
nuestra vida familiar, de la escolar, de las instituciones educativas
y de las asociaciones de todo tipo, de las cuales somos miembros,
de la literatura que leemos y de la religión que practicamos, así
como de las organizaciones en las que trabajamos. Estas fuentes
nos suscitan una serie de normas o standards de conducta, los cuales deberían-en sus elementos principales-integrarse recíproca-
ORGANIZACION VERTICAL
239
mente; lo que de hecho sucede. Sin embargo, se da también el
caso de que nos impongan comportamientos excluyentes entre sí
y algunas veces, incluso, en abierta oposición. No es raro, por ejemplo, que surja un conflicto entre los diversos vínculos individuales:
el de la familia, el de los amigos, el de los compañeros de oficina,
etcétera. Como norma general, puede afirmarse que cuanto más se
adentra el individuo en la vida, tanto más numerosas y complejas
se hacen las normas morales a las que está llamado a responder.
Es, asimismo, cierto que según se va ascendiendo en la escala
jerárquica de una organización, más complejas se hacen las reglas
de conducta del individuo. También las organizaciones tienen su
código ético en armonía, casi exclusivamente, con su propia estructura organizativa. Así, cuanto más se asciende en la escala
. jerárquica, el individuo debe demostrar una mayor adhesión a
este código ético, entre los que se comprende también el que se
refiere al fin organizativo, obligando así al individuo a una lucha,
cada vez más difícil, entre 10 que la organización le exige en términos de conducta administrativa y 10 que los otros valores referentes
a la esfera individual de los propios intereses le imponen hacer.
Esto se da especialmente en las carreras públicas. Las decisiones
formuladas en los puestos más altos de estas carreras, se encuentran
frecuentemente caracterizadas por un alto índice de complejidad,
en cuanto que reflejan elecciones entre los intereses específicos de
la organización (por ejemplo, el bienestar del personal) y los intereses externos especiales o el interés público general. De hecho, es
probable que la mayor parte de estas decisiones en los puestos más
altos de la administración pública sean fruto de un dilema ético
personal, un elemento de conflicto o de compromiso entre códigos
morales distintos. La decisión administrativa, pues, no es sólo una
cuestión de orden técnico; su dificultad se encuentra concretamente en estos conflictos éticos, derivados de la concurrencia y diferencia de estos códigos entre sí.
Este significado particular. del concepto de responsabilidad se
basa, por ello, en la pluralidad de códigos morales pertenecientes
a diversas culturas, a diversos países, a las diversas organizaciones
que actúan en el mismo país. En aquellas culturas donde la familia
constituye la institución social principal, las costumbres organizativas dejan tiempo suficiente para atender los intereses individuales
240
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
y de la propia familia; en otros países, el bienestar personal, familiar y el de los grupos particulares está siempre subordinado al
bienestar de la colectividad. Los ejemplos de estas diferencias son
muy abundantes: en algunos países el recibir compensaciones por
servicios prestados al público es corriente y normal, algunas veces,
incluso, obligatoria; en otros países, semejante comportamiento sería ilícito (corrupción o cohecho) y por ello perseguible por ley.
Esto constituye una de las dificultades mayores para la aplicación
de prácticas administrativas de un país a otro, ya que son diversos
los códigos morales que actúan entre los varios grupos socialmente
organizados. Hemos tenido ya, en otra parte, la oportunidad de
indicar que en un mismo país pueden existir diferencias sustanciales entre las normas de comportamiento requeridas en las organizaciones privadas y las requeridas en las organizaciones públicas.
Y, a menudo, esta diferencia se nota en las mismas organizaciones
gubernativas de un país. Basta observar el contraste existente entre
'el comportamiento exigido a los oficiales de las fuerzas armadas
y el de los funcionarios y el personal de cualquier administración
civil, tanto a nivel ministerial central como al local.
La exposición hecha hasta aquí en torno al concepto de responsabilidad, en relación a los códigos éticos' de la sociedad, puede
parecer distante de los problemas de la jerarquía organizativa. Sin
embargo, es interesante porque nos permite subrayar la existencia
de dos importantes relaciones. La primera de ellas nos dice que,
antes de aceptar determinados individuos en los cuadros de la jerarquía administrativa, aunque sea en el puesto más bajo, es necesario asegurarse que poseen la suficiente responsabilidad, de acuerdo con las reglas generalmente aceptadas de conducta moral. Esto
se hace cada vez más indispensable cuanto más ascendemos en la
jerarquía. Las cualidades de tal responsabilidad, o del carácter
como habitualmente se llama, ejercen una influencia muy importante en la selección y en los ascensos del personal, sin olvidar nunca el examen de los requisitos técnicos individuales. A la segunda
relación entre este concepto de responsabilidad y la jerarquía, hemos aludido antes; cuanto más ascendemos en la escala jerárquica de la organización, se presentan más difíciles, complejos
y concurrentes los problemas de elección moral. Análogamente, podemos afirmar que cuanto más elevada es la posición en' dicha
ORGANIZACION VERTICAL
241
escala jerárquica, más importantes serán las decisiones de contenido ético para la persona que ocupe tal posición. La responsabilidad,
pues, es el supuesto sobre el que se asienta cualquier predicción
del comportamiento futuro de un individuo; esta necesidad de
suponer que los individuos se comportarán de manera responsable,
según modelos éticos socialmente aprobados, constituye un punto
de partida, faltando el cual sería totalmente imposible organizar.
Ahora bien, si todos nos comportásemos en todo momento de
manera plenamente responsable y conforme a los códigos morales
en armonía entre sí y socialmente aprobados, aquel otro tipo de
responsabilidad-la de contenido social y organizativo-sería superflua. Pero la realidad nos demuestra que esto no es así. Este segundo significado del término responsabilidad completa el precedente en dos aspectos muy importantes : la responsabilidad hacia
alguno y la responsabilidad por algo. Ello ha merecido una particular atención por parte del pensamiento político. Tomemos, por
ejemplo, la superada concepción del derecho divino de los monarcas; esta se basaba sobre el supuesto de que el rey era responsable
ante Dios, que los funcionarios del rey respondían ante este último
a través de una específica jerarquía y que el pueblo era responsable
ante el rey e indirectamente ante Dios. Posteriormente, el concepto
de soberanía popular empezó a abrirse camino y se afirmó entonces
que el funcionario público debía responder de su actuación al pueblo; que a este último correspondía, a través de elecciones libres,
escoger los individuos a los que confiar la responsabilidad de gobernarle; y que a través del nombramiento, esta responsabilidad pudiera delegarse en el ámbito de la misma burocracia. El concepto
de responsabilidad política es, probablemente, el elemento principal de toda la teoría política; pero 10 es, asimismo, de la teoría
administrativa. En la administración, el medio a través del cual
tal principio se traduce en realidad está constituido por la jerarquía. En el vértice de esta última reside una responsabilidad que
nos atreveríamos a llamar primaria, que por medio de la delegación de poderes se distribuye a lo largo de la escala jerárquica.
Los dos significados del término responsabilidad constituyen el
tema central del estudio de la administración pública. El primero,
como hemos visto, carga el acento sobre el hecho de que una persona admitida para desarrollar una función pública se comporta en
16
242
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
forma responsable, de acuerdo con su carácter y con la educación
recibida. El segundo, en cambio, presupone que a dicha persona
se le hayan conferido determinadas responsabilidades y funciones, de
las que deberá dar cuenta a alguien. Es de notar que este segundo
aspecto del término en cuestión confiere dos nuevos y diversos significados a la palabra. El primero se encuentra en el hecho de que
la persona en la que se delega una determinada responsabilidad, está
llamada a dar cuenta de su ejecución. En este sentido ser responsable es sinónimo de rendir cuentas. En el otro significado, la responsabilidad, en cambio, es sinónima de función o de deber. Al confiar la responsabilidad del control de la correspondencia a un empleado, por ejemplo, nosotros atribuimos a este último la función
correspondiente. En el uso corriente podemos afirmar que las dos
palabras deber y responsabilidad, contienen el mismo sabor ético,
pero deber (o bien función, o servicio) en una organización no implica necesariamente deber, función o servicio a Dios o al pueblo.
Significa, en realidad, que este servicio se debe a un superior y lleva
consigo la presunción de que, si dicha responsabilidad no se asume
de manera adecuada, es lícito tomar alguna medida contra el individuo que ha faltado.
La organización, pues, examinada desde el punto de vista de la
responsabilidad constituye un sistema que tiene su origen en las
siguientes fases esenciales:
1. atribución, mediante delegación, a personas subordinadas,
de la responsabilidad para la realización de parte de una actividad
o de un fin;
2. conferimiento a las mismas personas de los poderes, de los
medios y, en una palabra, de la autoridad para la realización de las
funciones que les han designado;
3. capacidad de medir y valorar la eficaz realización de las
responsabilidades confiadas a tales personas;
4. posibilidad de aplicar sanciones, así como la exoneración
de la misma responsabilidad o la de recompensar a aquellos que 10
hayan merecido a 10 largo de la ejecución de las respectivas atribuciones.
Si quisiéramos resumir las cuatro fases arriba expuestas en términos organizativos, encontraríamos los cuatro principios fundamentales de la organización jerárquica:
ORGANIZACION VERTICAL
243
1. atribución específica de las responsabilidades desde arriba
hacia abajo;
2. delegación de autoridad para la ejecución de, las responsabilidades confiadas, en cantidad no superior ni inferior a la necesaria para llevarlas a su cumplimiento;
3. procedimientos de revisión, valoración o control de la actividad ejecutada;
4. retención del poder de actuar mediante la aplicación de sanciones, la exoneración de responsabilidades o el conferimiento de
recompensas.
De acuerdo con esta concepción, puede afirmarse que la responsabilidad es la fuente de la autoridad, la razón de ser de esta última y la que define sus límites y su amplitud. En términos más
generales, puede decirse que el pueblo delega la responsabilidad al
Parlamento o Cortes, uniéndola a la autoridad necesaria para el
cumplimiento de las funciones de representación; el Parlamento, a
su vez, delega parte de esta responsabilidad a la autoridad del poder
ejecutivo, que 10 confía a la burocracia a 10 largo de toda su escala
jerárquica. En teoría, al menos, la autoridad debería, a culquier
nivel organízatívo, estar exactamente equilibrada con la responsabilidad que corresponde al respectivo grado organizativo. En la
práctica, sin embargo, todos sabemos que esto sucede muy raras
veces. Es interesante notar que en los países democráticos el problema n~ se encuentra tanto en la circunstancia de que la autoridad, o el poder, excede a la responsabilidad confiada, sino más bien
al contrario. Frecuentemente se delega y se exige responsabilidad
en determinadas cuestiones a individuos que no han recibido la
suficiente autoridad para poder llevar a cabo los trabajos que les
han sido asignados.
Un aspecto que se olvida con excesiva frecuencia en la delegación de las responsabilidades es la solidaridad para las últimas. Un
funcionario por el solo hecho de haber delegado una cierta responsabilidad en un subordinado, no se sustrae a la misma. El subordinado asume esta responsabilidad respecto a la específica actividad
exigida por el superior, pero el superior continúa siendo responsable de la actividad, a la persona que 10 precede inmediatamente en
la escala jerárquica, y así sucesivamente hasta el vértice. De tal
forma que' puede suceder que dos, tres, cuatro, ocho o diez fun-
2.44
ESTRUCTURA Dl LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
cionarios distintos en una jerarquía administrativa puedan ser llamados a responder de la misma cosa. Y esto lleva a una observación un tanto paradójica, que consiste en que la delegación en cualquier nivel organizativo hecha por un funcionario a sus propios
subordinados constituye un medio ideal para la extensión de su
jurisdicción. La delegación de responsabilidad se convierte en un
medio, pues, para el aumento de la propia autoridad, pero nunca es
un medio para sustraerse a la responsabilidad personal.
Una última consideración a propósito de la delegación de responsabilidad surge en orden a la perspectiva inversa, es decir, de
abajo arriba, esto es, teniendo en cuenta el punto de vista de la
persona delegada; es inevitable que el empleado vea la responsabilidad, naturalmente, desde un punto de vista estrictamente subjetivo, como algo desprovisto de unidad. A pesar de la severa lógica
de la estructura jerárquica, el empleado medio acaba por poseer un
sentido de responsabilidad pluridireccional, incluso en el ámbito
de su misma organización. Realmente, las diversas ramas de la organización están normalmente en concurrencia entre sí, por lo que
respecta a la vinculación y al sentido de responsabilidad de los subordinados. Cualquier funcionario puede sentir responsabilidad inmediata hacia el puesto jerárquicamente superior y en este supuesto
se derivará una responsabilidad oficial. Al mismo tiempo siente esta
responsabilidad, en mayor o menor medida, hacia la sección en que
su negociado se encuentra, o hacia la dirección general de la que
su sección forma parte, o hacia el ministerio en su coniunto, o incluso hacia el programa gubernativo en que se funda la actividad
de los diversos ministerios. El funcionario, normalmente, coloca
todas estas responsabilidades según un orden de mayor o menor importancia. Aparece, pues, evidente la continua concurrencia entre
los diversos grados de la misma jerarquía en cuanto a la vinculación
y al sentido de responsabilidad del personal de cada uno de los
grados. Si el funcionario responde del trabajo de otros, con mucha
probabilidad encontrará un sentido de responsabilidad hacia abajo,
es decir, hacía sus subordinados. Análogamente y al mismo tiempo,
muchos funcionarios manifiestan un cierto grado de vinculación y
de responsabilidad a elementos que no forman parte inmediata de
la organización. Entre estos podríamos citar la profesión a la que
pertenece un funcionario, integrada por normas de conducta pro-
ORGANIZACION VERTICAL
245
fesional, O bien la clientela particular a la que la organización sirve,
o el lugar en que el funcionario presta servicio, o bien su familia, o sus amigos, etc. Se deduce de ello que estos sentimientos
de responsabilidad a veces se excluyen entre sí, buscando cada uno
acaparar la lealtad del individuo en cuestión. Esto explica por qué
las organizaciones intentan imponerse en la conciencia de su personal, para utilizar, para sus propios fines, la mayor parte del sentido
de responsabilidad individual, especialmente en aquellas decisiones
que influyen directamente la vida de la organización.
El hecho de que existan sentimientos de responsabilidad contradictorios en los individuos de una organización, da un significado un tanto diverso a la palabra responsabilidad de los dos a que
hemos aludido antes, si bien este tercer significado se refiere a ellos
y en cierto sentido los contiene. En este tercer signjficado la responsabilidad se entiende como sustituto de espíritu de cuerpo, lealtad,
vinculación, sentido de identificación. Se trata de un fenómeno que
aún no se ha estudiado bastante en el campo de la ciencia administrativa, pero cuya importancia-particularmente en el proceso
de formación de la decisión-se va haciendo cada vez más evidente.
Cualquier administrador que recuerde sus experiencias respecto a la
formación de sus decisiones, se dará cuenta de la importancia de tal
concepto y podrá, asimismo, ponderar el significado que asume en el
comportamiento administrativo de sus compañeros y subordinados.
3.
Autorid~d
fonnal y autoridad real o de hecho
Poco antes hemos observado que la autoridad se delega en el
intento de integrar la delegación de responsabilidad y con el fin
de proporcionar los medios indispensables para el ejercicio de dicha
responsabilidad. En teoría, pues, la responsabilidad organizativa-al
menos en un sistema democrático-define los límites mínimos y máximos del ejercicio de la autoridad organizativa; esto es tanto como
decir que la autoridad organizativa se aplica solo en la medida en
la que exista una relación lógica y racional, entre ella y la realización del :fin organizativo.
Conviene recordar, a este respecto, que estamos hablando de la
autoridad sólo en relación a la organización formal. No entran, pues,
246
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en estas consideraciones los diversos tipos de influencia sobre el
comportamiento humano, que derivan del superior conocimiento,
de la edad, de la experiencia, del ascendiente personal, etc. La autoridad organizativa es un fenómeno impersonal. Consiste en el
poder de controlar o dirigir la actividad de otros en una organización, en razón de la posición ocupada en esta última, independientemente de los cambios que se puedan verificar en las personas que
la ocupen. Este poder expresa la fuerza de la organización en sí y
no solo la de las personas a través de las cuales se manifiesta, de
forma que se presume que siempre está empleada en interés de la
organización y no para fines e intereses de la persona que lo ejercita. De hecho, cualquier otro uso de la autoridad organizativa constituye, tanto en la teoría como en la práctica, un abuso de poder,
o al menos un mal uso del mismo, con las consecuencias que la
norma atribuye a estos hechos.
Sin embargo, examinar la autoridad desde este exclusivo punto
de vista (es decir, como producto de la delegación de arriba hacia
abajo, a través de la escala jerárquica) significa conocer sólo una parte
de su cuadro total. La medida efectiva de autoridad, en la práctica,
no es la que los estatutos o reglamentos prevén en el acto de describir la posición jerárquica en cuestión, sino que se encuentra aumentada además por la reacción suscitada en aquellos que-por estar situados en el otro extremo de la relación jerárquica-reciben
de hecso las directrices. En otras palabras, la prueba más concreta
de la existencia de la autoridad (y de su medida), ejercida por una
persona sobre el comportamiento de otra, se puede obtener fácilmente examinando al subordinado y sus reacciones: la prueba es
positiva y, por tanto, confirma la existencia y la medida de dicha
autoridad solo cuando el comportamiento real del subordinado manifiesta una completa adhesión al mandato recibido.
Los estudios más recientes realizados en este sector de la ciencia administrativa se orientan cada vez más sobre la psicología del
que recibe, más bien que sobre los poderes-e-concretos o nominales-del órgano emitente, Si el receptor responde favorablemente
a una determinada orden, existe autoridad; si, por el contrario, no
responde, falta la autoridad de hecho. Chester BARNARD define la
autoridad como «el carácter que una comunicación (una orden) asume en la organización formal, en virtud de la cual la comunícacíén
ORGANIZACION VERTICAL
247
se acepta por quien forma parte de la organización como norma
de conducta respecto a la organización; es decir, como norma dirigida a gobernar o a determinar 10 que él debe o no debe hacer
respecto a los intereses organizativos» l.
La definición del citado autor-aceptada en la actualidad en
casi todas partes en los Estados Unidos-carga el acento, pues,
sobre el aspecto subjetivo de la autoridad, es decir, sobre la reacción del receptor. Cuando un individuo acepta un empleo en una
organización (formal), de hecho realiza un contrato con esta última,
en el que se obliga a aceptar la autoridad legítima como guía de su
comportamiento, siempre que tal autoridad se ejercite en armonía y
no en oposición, con los fines de la organización. En cierto sentido-a causa de esta aceptación-, delega parte de su poder individual hacia sus superiores, desde el momento en que acepta trabajar para la organización. Normalmente, esta delegación (que se
expresa en la renuncia a ejercer la propia autoridad para aceptar
la de otros) se compensa-en casi todas las organizaciones y en
particular en las administrativas-por la correspondiente contraprestación en forma de salario, de sueldo, de status. etc. A veces,
dicha delegación se hace obligatoria bajo amenaza de graves sanciones cuando el individuo no acepte dicha autoridad: tal es el
caso del servicio militar obligatorio, donde la alternativa para el individuo puede ser la prisión. Pero también aquí, al menos en teoría,
existe una alternativa (o elección) para el individuo; el ingreso en
la organización presume, por consiguiente, la aceptación de una
cierta medida de autoridad sobre su comportamiento individual.
El significado de este punto de vista subjetivo de la autoridad
se prueba por el sorprendente número de veces que las órdenes y
directrices son, de hecho, desatendidas o violadas en las organizaciones. En muchas de las más viejas instituciones públicas, es posible encontrar numerosas órdenes, reglamentos y circulares sistemáticamente ignorados o incumplidos. Las órdenes que proceden de
los superiores a los subordinados son a menudo ineficaces, cuando
el subordinado sabe que no acarrean una sanción. Además hay que
tener en cuenta, 10 que quizá constituye la dificultad más sutil del
ejercicio de la autoridad, esto es, cuando una orden se cumple
.
1
Chester BA1tNAlm, Th« Functions 01 the Executive, Harvard University
Press, Cambridge, 1948, pág. 163.
248
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en su letra, pero se viola su contenido. BARNARD en la obra citada,
sostiene que son cuatro los requisitos indispensables para que una
comunicación llegue a la conciencia del receptor provista de autoridad, es decir:
l. que el receptor pueda entender y de hecho entienda el contenido de la comunicación;
2. que no tenga dudas acerca de la identificación de esta comunicación con los fines de la organización;
3. que juzgue el contenido de dicha comunicación compatible
con sus intereses y las exigencias de la propia personalidad;
4. que esté capacitado física y psíquicamente para llevar a
cabo cuanto la comunicación exige.
De estos preceptos, pueden extraerse algunas reglas útiles para
cuantos ejercitan su autoridad en el ámbito de una organización en
razón del poder que les ha sido conferido. En primer lugar, se deduce que no puede darse ninguna orden si no se está seguro de
que sea entendida; en segundo lugar, conviene subrayar en cada
orden la relación entre esta y el fin organizativo y, en la medida
en que sea posible, hacer notar que el contenido de la orden es en
sí mismo esencial para la realización del fin organizativo; en tercer lugar, conviene resaltar con todo cuidado la relación entre la
orden y las exigencias derivadas de la personalidad del receptor,
haciendo, en 10 posible, compatibles estos dos aspectos; finalmente,
conviene evitar en todos los casos dar órdenes que excedan la capacidad de la persona que las recibe.
Al llegar aquí, alguno podría preguntarse de qué forma se pueden atender las necesidades diarias de una organización, si han de
observarse todas estas condiciones antes de dar una orden. BARNARD responde a esta pregunta sosteniendo que cada individuo
miembro de una organización posee una llamada zona de indiferencia, un área en que comprende todos aquellos tipos de instrucciones y órdenes que se aceptan y observan automáticamente, sin
efectuar, por tanto, el análisis o la valoración previa acerca de la
legitimidad del poder que aparece en ellas. El término usado por
BARNARD (zona de indiferencia) 10 modifica Herbert SIMON con 10
que llama zona de aceptación 2, pero la expresión deBARNARD es
2
Herbert
1958, cap. 11.
SIMON,
II comportamento a1'rl1'l'lUlirlrati.vo, ed.
n
Mulino, Bolonia,
ORGANIZACION VERTICAL
249
quizá algo más precisa, porque indica la automática aceptación del
subordinado para el cual-en el ámbito de esta zona-es indiferente que exista o no legitimidad en la autoridad contenida en la
orden. Esto no quita que algunas directrices puedan ser aceptadas
después de atenta consideración por parte del subordinado; 'pero
en tales casos será necesario examinar si el objeto de tal consideración es la autoridad que se acompaña a la orden, o bien otros elementos sustanciales y formales de esta última.
Todo buen fin encuentra en sí mismo una gran parte de la autoridad requerida por una organización en movimiento. De ello se
deriva que los problemas que respectan al ejercicio de la autoridad
se referirán a las órdenes que, al menos en la mente de los subordinados, sobrepasen dicha zona de aceptación. Ahora bien, ¿a qué
otras zonas se refieren las órdenes que, según esta estimación individual, no' entran dentro de la zona de aceptación del sujeto?
Nos será útil intentar conocerlo. Una de tales zonas es, evidentemente, la opuesta a la de la aceptación, es decir, la que corresponde
a la zona de no aceptación, un área en la que el individuo manifiesta absoluta desobediencia a las órdenes recibidas; otra zona es
la constituida por la duda o la perplejidad, una zona de sombra en
la que caerán todas aquellas órdenes que plantean al subordinado
el dilema de obedecer o no a la autoridad. Es de notar que la extensión de la zona de indiferencia, o aceptación, varía enormemente
entre organización y organización, y también en la misma organización, en diversos momentos y para individuos distintos. Un organismo militar es el ejemplo más convincente de una organización
en la que los miembros presentan una zona de indiferencia relativamente amplia. Ello se debe probablemente al hecho de que cualquier insubordinación, desobediencia o violación de la autoridad
se sancionan gravemente, de tal forma que se inculca el máximo
respeto hacia las órdenes y hacia la disciplina. Por el contrario, en
las asociaciones llamadas voluntarias, donde virtualmente no existe
ninguna sanción para la desobediencia y poca o ninguna compensación para la obediencia, la zona de indiferencia es mucho más
reducida. Los organismos administrativos se colocan entre estos dos
extremos. Un ejemplo de la diferencia de extensión de tal zona
en relación al tiempo puede encontrarse en los mismos organismos
militares. La zona de indiferencia de los soldados de una compañía,
250
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en el caso de una acción de guerra, puede ser tan amplia que comprenda toda posible e hipotizable orden recibida. El mismo grupo,
examinado en tiempo de paz, presenta zonas de indiferencia considerablemente más restringidas. Las sanciones serán más graves
ante una violación de la autoridad en tiempo de guerra y se establecerán mayores recompensas para quien obedece, con el fin de
determinar la más sensible variación en dicha zona. En cuanto a
las variaciones entre los individuos, son muy pronunciadas y constituyen objeto de atentos estudios por parte de la psicología. Algunos son obedientes por naturaleza, humildes, ansiosos de obedecer
a la autoridad; sus respectivas zonas de indiferencia o aceptación
son, pues, muy amplias. Otros, en cambio, son más independientes,
más inclinados a pensar con su cabeza, y por ello presentan zonas de
aceptación potencialmente pequeñas. En la mayor parte de los organismos administrativos modernos. (donde se hace uso de técnicas
selectivas del personal), se intenta hoy día equilibrar estos dos
extremos, reclutando individuos que se encuentren a medio camino. Pero, a pesar de esto, cualquier organización presenta casi
invariablemente una escala de distintas reacciones individuales ante
la autoridad.
El administrador tiende a ampliar cada vez más la zona de indiferencia de sus subordinados hacia la autoridad organizativa. Esto
se refleja en parte en las directrices que se refieren al reclutamiento y a la selección del personal, en los programas de adiestramiento,
concebidos para inculcar en la mente de los adiestrados un mayor
grado de comprensión y aceptación del fin organizativo, en la política de las retribuciones y en todo 10 que respecta a los beneficios
accesorios, por medio de los cuales estimula a cada uno de los empleados a permanecer en la organización y a identificarse cada vez
más con las directrices de esta última. Esta tendencia ha sido, además, evidenciada por los recientes programas de adiestramiento
para el personal directivo, donde la importancia de dar órdenes e
instrucciones fácilmente comprensibles al subordinado se resalta
continuamente.
Se puede decir que una de las reglas generalmente aceptadas
para la conducta administrativa directiva es la de evitar, en interés
de la misma función directiva, dar órdenes que se sabe casi con
certeza queino serán obedecidas. Esto supone que el administra-
ORGANIZACION VERTICAL
251
dor eficaz debe tener un conocimiento adecuado de sus propios
subordinados y del modo de pensar de estos últimos, tanto- en los
asuntos organizativos como en sus intereses personales; ello significa) en otros términos, que el administrador eficaz debe estar
en situación de conocer, al menos aproximadamente, cuáles son
los límites de las respectivas zonas de indiferencia de cada uno de
los subordinados. Debe, además, poseer la habilidad necesaria para
que estas zonas de indiferencia se amplíen o adapten a las respectivas circunstancias, y, particularmente, cuando puede presumir
que las órdenes dadas por él exceden dichas zonas. Cuando ha de
tomarse una decisión que pueda ser desagradable a los subordinados, es conveniente actuar de modo que se prepare al personal
para aceptar la situación. Esto puede requerir consultas, invitaciones a proponer sugerencias, discusiones en comité, análisis del
problema y cualquier otro medio idóneo, con tal de que el personal
pueda participar en la decisión que hay que tomar. Y si este esfuerzo fuese imposible, teniendo en cuenta las circunstancias existentes, que al menos se haga algo para que el personal pueda darse
cuenta de que la decisión es necesaria por exigencias objetivas de
la organización.
Las directrices, por tanto, que aparecen como arbitrarias e inadecuadas a la realización del fin, provocan una ocasión favorable
para suscitar la perplejidad y la desobediencia. Una situación de
este tipo, aparte de las consecuencias negativas de la desobediencia, suscita además dificultades en las relaciones intersubjetivas,
entre el que ha dado la orden y el que la ha recibido negándose a
ejecutarla, hecho que constituye una amenaza al mismo edificio
de la organización y debilita su estructura. Una violación directa
puede tolerarse raras veces sin reacción, sin la aplicación de sanciones; si se hace de otro modo se perjudica la estabilidad del poder
y el ejercicio futuro del mismo. Actuar con debilidad e indulgencia
en situaciones del género, puede determinar, a su vez, la reducción de la zona de indiferencia de muchísimos empleados, aunque
no estén directamente afectados por la cuestión entre el superior y
el subordinado que ha desobedecido.
A los requisitos que BARNARD juzga esenciales para el ejercicio
de la autoridad, quisiéramos añadir un quinto. Aquel que se considera depositario de la autoridad organizativa debe ejercitarla solo
252
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en pequeña medida, puesto que si la responsabilidad y la autoridad
constituyen la espina dorsal de la organización formal, es conveniente no exponerlas continuamente a su incumplimiento. La autoridad es, a menudo, más intensa allí donde aparece menos visible. De hecho, en algunas de las organizaciones más eficaces y particularmente en los pequeños negociados de los organismos en gran
escala, la autoridad casi nunca sale a la luz. La zona de indíferencia puede suponerse amplísima, allí donde sus límites no se someten continuamente a la comprobación. Semejante condición se
alcanza cuando y donde el sentido de identificación del individuo
con el grupo es elevado, cuando existe absoluta unidad respecto a
los fines de la organización y sobre los modos de realizar dichos
fines, cuando está garantizada la participación individual en el proceso de formación de las decisiones y cuando la simpatía recíproca
entre subordinados y dirigentes es pronunciada.
La autoridad, en el ámbito de la administración es parecida al
poder dentro de la política. Los verdaderos hombres de Estado
rara vez emplean toda su fuerza. Excepciones de esta afirmación
general pueden encontrarse solamente en períodos de emergencia,
cuando es, por tanto, necesaria una rapidez absoluta en las decisiones. Esto no significa que el poder no exista, sino que se encuentra como en depósito y su presencia aumenta, indudablemente,
la eficacia de aquellos otros comportamientos dirigidos a obtener
un acuerdo recíproco y una acción consecuente.
La autoridad del administrador es muy parecida a la del político. Si hace uso de todo su poder en todo momento, incluso para
la ejecución de los más pequeños detalles administrativos, el resultado que probablemente se producirá será el de la restricción de
la zona de indiferencia de sus subordinados, la desvalorización del
medio usado para comunicarse y una cierta tendencia, por parte de
los receptores, a discutir cuanto se les ha encargado. En este sentido, el uso continuo de la autoridad puede resultar autodestructivo. Cuando un administrador está obligado a ejercitar toda su
autoridad para obtener una cosa, ello indica que la organización es
como una superficie helada, privada de comprensión y de simpatía, a la que falta espíritu de cooperación en sus componentes, o
al menos, desprovista de simpatía por parte de los subordinados
respecto a'los directores.
ORGANIZACION VERTICAL
253
Constituyen una excepción a estas breves consideraciones, como
hemos dicho, los períodos de emergencia en que la adopción de las
decisiones y la acción que deriva de ellas tienen carácter de urgencia, cuando existe poco tiempo para consultar, escasa oportunidad de reuniones en comité para la formación de las decisiones, etc.
En tales circunstancias, . es necesario hacer referencia a una zona
de indiferencia 10 más amplia posible, respecto a la impersonalidad de las órdenes organizativas y a la ausencia de espíritu polémico por parte de los subordinados.
4.
El aspecto vertical: de la organización y la relación
jerárquica
Llegados a este punto, podemos afirmar sin lugar a dudas que
la estructura vertical de la organización es una consecuencia directa de la delegación de responsabilidad y autoridad de un grado
a otro de la organización. En la medida en que este procedimiento
lleva consigo la subdivisión de las responsabilidades más amplias
en otras más reducidas, el efecto inevitable que se deriva de ello es
una ampliación cada vez mayor de la base, según se va descendiendo del nivel superior a su inmediato inferior. La estructura
vertical, por ello, tiene normalmente una forma triangular, o más
concretamente la de una pirámide, cuya dimensión más amplia se encuentra en la base. (Este aspecto vertical de la organización se
llama procedimiento escalar o pirámide jerárquica.) El origen y la
fuente inagotable, pues, de la organización vertical se encuentra
en la llamada relación jerárquica, entre el superior y el subordinado
de acuerdo con sus respectivas responsabilidades, es decir, del poder del primero y de la delegación recibida por el segundo.
La estructura vertical tiene, pues, un segundo aspecto importante que se refiere al sistema de comunicación. Hablaremos de
este tema en el capítulo XI, pero deseamos hacer notar aquí que
la naturaleza y la eficacia de las comunicaciones verticales son el
elemento más Importante para determinar en qué medida pueden
y deben ser delegadas cada una de las responsabilidades. Además,
los canales de comunicación representados por las líneas verticales de un organigrama constituyen el medio fundamental, aunque
254
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
no necesariamente el más usado, de comunicación organizativa. Estos son los canales a través de los cuales las directrices generales
descienden desde arriba hacia los puestos Ü\feriores de la organización; son, además, las vías a través de las cuales algunas informaciones y sugerencias se llevan desde abajo hacia arriba; y, finalmente, este es el camino por medio del cual se acostumbra a
resolver el conflicto con otras líneas de comunicación. Constituyen además los canales más importantes a través de los cuales un
dirigente, situado en el vértice de la pirámide, puede expresar sus
objetivos, sus aptitudes y su personalidad, de un nivel a otro de
la organización, hasta su misma base.
Un tercer aspecto de la organización vertical es la relación que
tiene con el status individual. Las distinciones de grado entre los
diversos funcionarios y empleados, en cada uno de los puestos de
la organización administrativa, son normales y necesarias en cualquier organismo a gran escala. La fuerza de estas distinciones y las
manifestaciones de las mismas, varían de cultura a cultura, de país
a país y alguna vez, incluso, entre las diversas organizaciones del
mismo país. Sin embargo, en alguna medida, esta distinción parece ser una característica universal, ya que deriva en parte de las
diferencias sociales y en parte de las distinciones estructurales impuestas por la jerarquía administrativa. En el curso de su historia,
nuestros sistemas de administración del personal han intentado acomodar estas dos fuentes de las que nace el status individual, regulando los cuadros de las administraciones públicas según una correspondencia casi análoga a las clases sociales. Sin embargo, con
el progresar del ideal democrático, la distinción de estas clases se
va haciendo cada vez más débil, menos precisa y distinta y-hecho
muy importante-continuamente menos admitida por la opinión
pública. Ha sido costumbre de las modernas democracias, el ampliar constantemente la base de reclutamiento, de hacer más amplios los requisitos de carrera, en otras palabras, de permitir a
cualquiera acceder a los puestos más altos de la jerarquía. Esto
puede haber tenido el efecto de debilitar el sistema de status en las
organizaciones de estructura jerárquica. Sin embargo, al menos
hasta hoy, los sistemas de status organizativos rigen todavía y-independientemente del hecho de que sean más o menos satisfactorios--eonstituyen un factor que no puede ser ignorado.
ORGANIZACION VERTICAL
255
Una justificación a la diversidad de status en el ámbito organizativo parece que puede encontrarse en el concepto de respónsabilidad individual. Los problemas más importantes relativos a la posición que cada uno ocupa en la organización son, concretamente,
aquellos que provienen de relaciones poco claras y precisas entre
status y responsabilidad, y esto sucede, por ejemplo, cuando un individuo ocupa una posición preeminente en un organismo, pero de
hecho ejerce funciones o responsabilidades mínimas; o bien, por el
contrario, cuando un individuo tiene una posición insignificante dentro de un organismo, pero ejerce funciones o responsabilidades muy
importantes. Cuando se presentan casos de este género, no hay duda
acerca de la existencia de problemas psicológicos, especialmente
entre los grupos que ocupan posiciones inferiores.
Otro grave peligro de esta diferenciación de status se encuentra
en la rigidez .que cada nivel de la organización presenta, rigidez
que puede de hecho obstaculizar el sistema de comunicación, tanto
hacia arriba como hacia abajo. La dirección de alto nivel toma muy
en cuenta las informaciones que provienen de abajo y se transmiten a lo largo de la línea jerárquica, antes de formular las decisiones generales. Cuando una falta de diferenciación entre status individuales impide la transmisión hacia arriba de infomaciones
auténticas y completas, o bien impide la recepción sistemática de tales informaciones, los resultados para la organización pueden ser
desastrosos.
Para concluir estas breves observaciones, podríamos añadir que
la estructura vertical de la organización hace referencia sobre todo
al modo en que las responsabilidades están distribuidas y delegadas, 10 que produce, a su vez, efectos inmediatos sobre el sistema vertical de comunicaciones. La estructura vertical influencia
de manera notable, si no exclusiva, la diferencia de los status en el
ámbito organizativo y estos últimos pueden, si son demasiado rígidos, ocasionar efectos dañosos para todo el sistema de comunicación.
5.
Formas de organización vertical
Se conocen tres formas principales de estructurar verticalmente una organización y, como procuraremos demostrar más adelante,
256
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
las tres pueden usarse, y de hecho así sucede, en una misma organización. La primera de ellas es la que busca la organización estructurada según el principio de unidad de mando; la segunda se ha
llamado (según la concepción de la escuela taylorista) de la supervisión múltiple o funcional; la tercera forma, la más reciente, es la
que se denomina de supervisión doble.
La idea de la unidad de mando es una de las más antiguas y
respetadas entre los llamados principios o criterios de organización.
Tuvo su origen probablemente dentro de los primeros organismos
militares y se encuentra aún hoy día respetada, en las organizaciones
donde la pirámide jerárquica se presente, a grosso modo perfecta.
La unidad de mando deriva del .mismo proceso de división de las
responsabilidades a que hemos aludido antes. Una persona distribuye y delega las propias responsabilidades a otros, los cuales son
llamados a responder de ellas. Responsabilidad y autoridad no son
susceptibles de división ulterior. La unidad de mando, por consiguiente, se expresa de manera muy simple con la afirmación de
que cada persona, en cada nivel organizativo, tiene un solo jefe.
Resultan evidentes las ventajas de simplicidad y de claridad, tanto
para los individuos que forman parte de la organización como para
los terceros extraños a ella. Casi todos los organismos clásicos se
conciben en base al principio de unidad de mando. Pero, como veremos más adelante, esta simplicidad es un espejismo producido
por la realidad operativa. De hecho, poquísimas organizaciones de
naturaleza compleja, que actúen en una sociedad asimismo compleja, pueden recurrir, con facilidad, a una versión integral del
principio de unidad de mando. En realidad, poquísimos entes administrativos trabajan efectivamente de la forma indicada en los
organigramas formales.
El segundo modelo o tipo de organización vertical, el llamado
de supervisión múltiple, 10 concibió e introdujo por primera vez
el padre de la organización científica del trabajo, Federico TAYLOR.
T AYLOR partió de dos premisas fundamentales: la primera, que en
toda organización de trabajo los supervisores debían conocer el
trabajo en todos sus aspectos, tanto cuanto (y preferiblemente más
de cuanto) fuese la experiencia profesional dé cada uno de los trabajadores. De hecho, TAYLOR. lamentaba que los equipos de trabajadores pudiesen conocer mejor que sus directos superiores 10 que
ORGANIZACION VERTICAL
257
se refiere a la ejecución del trabajo. El concepto taylorista de jefe
de equipo se basaba esencialmente en el hecho de que un jefe de
equipo es, ante todo, un maestro: ¿cómo, pues, se puede enseñar
si no se conoce cuando menos algo más que el alumno? La segunda
premisa era la de que una operación compleja hacía casi imposible
para el superior conocer todos los aspectos y las operaciones de
trabajo sometidos a su control. De ello, dedujo que la supervisión debía especializarse, que los diversos aspectos de la supervisión debían ser distintos, de forma que se pudiese atribuir a cada jefe de equipo una parte determinada de toda la función. Por consiguiente, la idea taylorista parte de la premisa de
una especialización de la función directiva, 10 que constituye una
notable innovación respecto al principio elemental de la especialización de las funciones ejecutivas exclusivamente. El modelo taylorista de organización vertical en una actividad productiva; descrito en el texto Los Principios de la Organización Científica del
Trabajo, consta de ocho diferentes jefes de equipos funcionales,
cada uno de los cuales ejerce su propia función directiva sobre el
mismo grupo de subordinados, exclusivamente en la parte de su
específica competencia. Este modelo de dirección funcional posee
en sí mismo una notable originalidad e interés histórico, por 10 que
juzgamos oportuno relacionar los ocho tipos de supervisores tal y
como fueron concebidos por T AYLOR, así como sus respectivas funciones:
1. un inspector de trabajo, cuya función consiste en averiguar si el trabajador ha comprendido las instrucciones correspondientes a su trabajo;
2. un jefe de equipo, cuya función es instituir una determinada operación o un cierto procedimiento, enseñando al subordinado los movimientos que ha de ejecutar;
3. un jefe de equipo, cuya función consiste en controlar si el
uso de los instrumentos de trabajo es adecuado a la naturaleza intrínseca de los medios mismos (mecánicos o no);
4. un jefe de equipo, que tiene la función de instruir a los
trabajadores en el entretenimiento y mantenimiento de los instrumentos que utiliza;
S. un empleado, que se ocupe de las operaciones relativas al
17
258
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
personal (pagas, informes escritos, control de la entrada y de la salida, etc.);
6. un empleado, que cuide de la transmisión de las órdenes
y de la marcha general del trabajo;
7. un jefe de equipo que cuide de la disciplina;
8. una oficina de programación, o un solo individuo encargado de esta función, que prepare las instrucciones para los equipos
de obreros respecto a las actividades diarias de cada cual.
TAYLOR, en realidad, exploró muy poco el campo de la organización estructural y los problemas relativos a ella, tanto es así, que
la única huella de sus estudios en este campo la representa la idea
de la supervisión funcional. Es una lástima, porque esta idea suya,
tan antitética en relación con aquella tradicional de la unidad de
mando, fue utilizada para desacreditar toda la teoría de la organización científica del trabajo. Resulta evidente, por otra parte, que
si se exceptúan aquellas raras situaciones de íntima colaboración entre varias personas en la ejecución de una cierta función, la supervisión repartida podría constituir una fuente de desorden adminístrativo. Todo subordinado estaría sujeto a ocho superiores distíntos; las instrucciones de estos últimos acabarian por chocar unas
contra otras, produciendo probablemente conflictos entre las varias
órdenes; esto podría, a su vez, llevar a una situación de frustración
.en los empleados o, peor aún, producir una situación de gran confusión en la que el subordinado se escude en la orden de un superior para neutralizar la orden o instrucción de otro superior.
El problema de la coordinación entre ocho jefes de equipo de
igual categoría sería además muy difícil de resolver. Incluso al ampliar el concepto de la supervisión funcional' a más de dos niveles
organizativos sería más o menos inconcebible. De hecho, la aplicación práctica de la idea taylorista produce una estructura organizativa muy elemental y no superior en cualquier caso a tres niveles organizativos. Así, tendríamos, en realidad, un dirigente jerárquicamente superior a los ocho supervisores funcionales y respecto
a este nivel el principio de unidad de mando se conservaría; en el
segundo nivel encontraríamos a cada uno de los supervisores funcionales y en el tercero colocaríamos al personal subordinado.
Pero, al margen de estas y otras objeciones, el concepto de TAYLOR tiene en sí mucho mérito. De hecho, con su idea demostró la
ORGANIZACION VE'RTICAL
259
necesidad de la especialización a nivel directivo. De esta forma el
creciente número de oficinas consultivas y auxiliares en las altas esferas del gobierno y en el ámbito de cada uno de los ministerios y
direcciones generales, constituyen una consecuencia directa de esta
necesidad de especializar los diversos aspectos de la supervisión.
Por 10 menos tres de los tipos más comunes de oficinas auxiliares
hoy existentes (oficinas de personal, oficinas inspectoras y oficinas
de programación), tienen su origen en la concepción taylorista de
la supervisión funcional.
Asimismo, es igualmente cierto que la unidad de mando garantiza la simplicidad y la claridad en la distribución de las responsabilidades; pero es incompleta, al menos en 10 que se refiere a su
expresión más genuina, al no tomar en consideración la necesidad
de la especialización de las funciones directivas. La supervisión múltiple o funcional ha tenido en cuenta, por el contrario, todo esto,
si bien ha determinado una situación de gran confusión en relación a la distribución de las responsabilidades.
El tercer concepto, el de la supervisión doble, se ha entendido
como solución de compromiso entre los dos extremos que acabamos
de citar, procurando conservar las ventajas y minimizar en 10 posible los inconvenientes. por las noticias que nosotros tenemos,
esta forma de organización vertical no se ha propuesto nunca como
teoría sistemática de la organización; ha surgido espontáneamente.
Se consiguió individualizar en los Estados Unidos durante la segunda guerra mundial y solamente después de acabar el conflicto
fue posible encontrar alguna alusión o breve cita en algunos de los
más importantes textos de administración pública. Se trata, pues,
de una idea que apenas tiene diez años de vída. La supervisión
doble presupone y acepta el principio de unidad de mando, pero
presupone asimismo que, junto a esta línea jerárquica principal, se
agreguen líneas secundarias representativas de especialidades técnicas, profesionales o administrativas que se mueven directamente
a 10 largo de la estructura de la organización, siguiendo las líneas
de comunicación de cada nivel, en relación a cada una de las especialidades. El concepto se aplica con bastante facilidad a la organización de las administraciones centrales, pero quizá encuentra su
mejor expresión en la organización de las oficinas periféricas. Tómese, por ejemplo, un jefe de personal y régimen interior que re-
260
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
side lógicamente en la capital; es de suponer que cada una de las
oficinas periféricas de este ministerio presentará en su estructura organizativa un negociado dedicado a tratar los asuntos del personal.
Es de notar que el funcionario de la oficina periférica, adscrito a
tal negociado, es responsable jerárquicamente al director de la oficina periférica, pero es también probable que tenga una responsabilidad funcional hacia la jefatura de personal de la administración
central. Cuando esta última oficina envía sus propias instrucciones
a los órganos periféricos, emplea su propia autoridad funcional,
excepto en el caso de que dichas instrucciones las haga propias el
superior jerárquico que controla la ejecución de la oficina periférica. En los dos casos, sin embargo, estas instrucciones provienen
de la oficina de personal y es muy probable que el superior jerárquico de dicha oficina no tenga conocimiento alguno sobre ellas.
Cuando las instrucciones llegan a la oficina periférica, puede suceder .que se apliquen directamente por la oficina de personal de
la periferia o bien que se sometan a la consideración del director
de esta oficina. De hecho, que sigan este o aquel camino tiene poca
importancia, ya que en la mayor parte de los casos el director de
la oficina periférica no las prestaría demasiada atención. La misma .
práctica se sigue normalmente en las relaciones que desde la periferia
llegan al centro. En suma, la línea que conecta las dos oficinas de
personal, la central y la periférica es directa. Pero cuando surge alguna controversia o divergencia entre las directrices de la oficinade personal central y las del jefe de la oficina periférica, o cuando
este último disiente de las disposiciones emanadas por la oficina
central de personal, es necesario recurrir a la línea jerárquica para
la solución del problema.
Esto sucede muy a menudo en los organismos administrativos
complejos, en los que las oficinas periféricas están organizadas en
forma parecida a las de la organización central. En tales circunstancias, se suele representar esta relación de autoridad funcional
con una línea punteada, para distinguirla de la línea jerárquica.
El concepto de supervisión doble tiene la ventaja de servirse
de la especialización a nivel directivo, y al mismo tiempo reserva
un línea jerárquica de mando para la solución de eventuales conflictos o divergencias. Es asimismo cierto que tal tipo de supervisión hace surgir problemas de coordinación, tanto en los puestos
ORGANIZACION VERTICAL
261
superiores como en los inferiores de la estructura administrativa.
No se excluye tampoco que aparezcan duplicidades o disposiciones
opuestas entre sí, dada la existencia de diversas oficinas centrales
especializadas en determinadas materias, 10 que normalmente se
refleja en las actividades de los subordinados (en este caso en las
actividades de las oficinas periféricas), en el intento de obedecer
las instrucciones de los respectivos superiores de la administración
central, 'pudiendo dificultar la coordinación y la buena marcha del
trabajo que lleva a cabo la oficina periférica. Las divergencias
que surgen dentro de la administración central, entre sus secciones,
se reflejan casi siempre en la periferia, Si esta línea de relación
funcional entre periferia y centro se hace demasiado pronunciada,
puede suceder que se debilite la línea de mando, disminuyendo la
autoridad de los dirigentes en el respectivo nivel administrativo.
He aquí por qué es aconsejable, al adoptar el criterio de la supervisión doble, el prevenir tales efectos negativos, bien permitiendo la
coordinación de todas las directrices emanadas de cada una de las
oficinas, bien coordinando el contenido de las comunicaciones que
desde la periferia van hacia el centro antes de que alcancen su destino, bien mediante frecuentes consultas a los especialistas de cada
nivel administrativo, etc. Sin embargo, se mantiene el hecho de que
este tipo de estructura vertical parece el más útil, si no el único,
para organismos complejos y amplios que necesariamente han de
recurrir a operaciones especializadas.
Juzgamos útil, como conclusión de 10 que acabamos de decir,
el representar gráficamente los tres tipos de organización vertical:
GRAFICO 1
Unidad de mando
262.
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
GRAFICO 2
Supervisión múltiple
DDDDDDOO
--_
--_
...........
- - - - - - - ......
\
\
-------~ .....
I
,,/
»>
jefes de
equipo
__ - -
1,'" -,"" ~ _ -
" ,~~~:--...-
O O O O O O O O 0- o-o-o O O O O O O O O
o
empleados
GRAFICO 3
Supervisión doble
línea jerárquica de mando.
línea de supervisión funcional.
Hoy .día, el tipo más común de estructura administrativa es el
que responde a las características del gráfico número 3. Pero asimismo se comprende que el tercer tipo es una combinación de los
otros dos. De hecho, la idea de la unidad de mando se refleja en
la línea continua; el concepto de supervisión doble está representado por las líneas punteadas que indican las relaciones entre las
oficinas especializadas en los diversos niveles organizativos. Observamos también en este gráfico que en la posición que ocupa el
director del segundo nivel organizativo aparece la supervisión múltiple, porque dicho dirigente no referirá ciertamente todos los problemas sometidos a su atención a los superiores jerárquicos, o al
ORGANIZACION VERTICAL
263
jefe de la organización tomada en su conjunto, sino que recibirá
instrucciones generales desde arriba y las comunicará a los diversos jefes de las oficinas funcionales, actuando así-al menos élconforme a un sistema de supervisión múltiple. El gráfico que sigue servirá para esclarecer mejor 10 que acabamos de exponer.
GRAFICO 4
-
I
' ..
'I'-'-'~"~~~r
I
I
I
'.-
._·r
-'
-'------'
I
I
I
I
linea jerárquica de mando.
linea de supervisión funcional (doble).
línea de supervisión funcional (múltiple),
CAPITULO VII
LA ORGANIZAClON. DE LA FUNCION
CONSULTIVA y AUXILIAR
SUMARIO: 1. Concepto de staf] y line.-2. Orígenes históricos de la actividad consultiva y auxiliar.-3. Clases de
oficinas consultivas y auxiliares.-4. El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares.-5. Problemas organizativos
de la actividad consultiva y auxilíar.s--é. Criterios generales para la organización y el funcionamiento de las oficinas
consultivas y auxiliares.
l.
Concepto de «stáff» y «Iine»
El tema de este capítulo se refiere a los problemas de organización de las oficinas auxiliares o consultivas, a sus relaciones con
las oficinas ejecutivas u operativas, a su funcionamiento y al análisis específico de alguno de los tipos característicos de actividad
auxiliar. Conviene advertir que esta materia constituye uno de los
sectores más difíciles y polémicos dentro del campo de los estudios
administrativos. Gran parte de las dificultades del tema tienen origen semántico, ya que los diversos significados atribuidos a los
términos ingleses de staff y line han producido confusiones, agravadas por el hecho de no existir un término equivalente en los idiomas
latinos. No obstante, dada la aceptación general de estos términos
hoy en dia, los seguiremos utilizando en nuestra exposición, intentando aclarar satisfactoriamente sus respectivos significados.
El primer uso que se ha hecho de estos términos y en consecuencia el primer significado que se les ha atribuido proviene de
los organismos militares y es, concretamente, a este tipo de organización al que se atribuye el mérito de la distinción entre staff y
lineo La idea, si no el término, está reflejado en la composición de
los ejércitos de Alejandro de Macedonia y, probablemente, incluso,
tampoco la ignoraban los faraones egipcios. Con el pasar de los
ORGANIZACION FUNCIONAL
265
años, la distinción se ha ido haciendo cada vez más precisa, dada la
creciente complejidad de las actividades militares en casi todos los
ejércitos del mundo occidentál, hasta alcanzar su máxima expresión en la más famosa organización de staff que la historia militar
posee: el Estado Mayor del ejército prusiano.
En los Estados Unidos, el concepto de staff se introducía en la
administración civil al finalizar el siglo XIX, constituyendo posteriormente uno de los principios más conocidos de la organización científica del trabajo. Es interesante, sin embargo, notar que a pesar
de la mayor difusión del término, su significado se ha ido haciendo
cada vez menos preciso, perdiendo parte de la claridad que en su
origen poseía.
¿Cuáles son las causas de esta confusión? La primera es, sin
duda, el uso de estos términos para describir tanto un tipo particular de organización como un tipo particular de función, a pesar de
las notables diferencias que el significado de la palabra asume en
uno y otro caso. Cuando hablamos de una organización de tipo
staff para distinguirla de una organización de tipo line, intentamos
destacar una diferencia respecto de los objetivos y de las responsabilidades entre los dos tipos de organizaciones. Cuando hablamos,
en cambio, de funciones de staff, nuestra mente piensa en actividades como la programación, la asesoría, la investigación, etc., que
constituyen una premisaesencial o un auxilio para tomar una decisión. En tal caso, pensamos en las funciones de staff como distintas de las operativas en general, especialmente respecto al acto
de decidir. Sin embargo, es asimismo evidente que los organismos
operativos-para asumir las responsabilidades que les han asignado-e-deben llevar a cabo un trabajo no solamente ejecutivo, sino
auxiliar también, durante el procedimiento de formación de las
decisiones que han de tomar; y, análogamente, es evidente que los
organismos de staff realizan operaciones cuya naturaleza es o puede ser consultiva y operativa al mismo tiempo. Así, por ejemplo,
un Ministerio de Obras Públicas, que deba construir y mantener las
carreteras nacionales, dispone de oficinas propias que ejercen actividades consultivas y auxiliares respecto a la actividad principal,
Por otra parte, una oficina para la administración del personal, considerada generalmente oficina de staff por la naturaleza, de sus
266
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
funciones, puede, al mismo tiempo, ejecutar programas, efectuando
así un trabajo de naturaleza ejecutiva.
Una segunda dificultad consiste en la correlación entre organizaciones de staff y principio de autoridad. Por historia y por tradición, la palabra staff ha significado siempre ausencia de poder,
falta de autoridad y separación neta de la línea jerárquica. He aquí
por qué, originariamente, el término staff ha asumido-aunque se
refiriera !1 organizaciones-un carácter consultivo y auxiliar. Parece, por ello, una paradoja el afirmar que los organismos de staff,
durante su desarrollo, han conseguido una concentración de poder
y ejercido una influencia notable, en detrimento del concepto de
autoridad, tal y como se deriva de la relación jerárquica. Esto ha
sucedido, sin duda, en numerosas oficinas de staff, como se deduce
de las organizaciones militares, donde el carácter consultivo del
Estado Mayor ha permitido que llegue a alcanzar tanta influencia
que, como en el caso del Estado Mayor del ejército prusiano, constituya el auténtico depositario del poder en aquel tipo de organización. En muchos países de Europa occidental y en los Estados
Unidos, la consagración de estos departamentos de staff ha acompañado a una concentración de autoridad, que habitualmente se
refleja en el jefe de Estado Mayor que, de hecho, constituye el
comandante general de las fuerzas armadas. Pero, aunque todo esto
sea propio de los organismos militares, no es muy distinta la situación en las administraciones civiles. Indudablemente, cuando se
pensó mejorar la eficacia de las administraciones públicas, se empezó por concentrar la autoridad y la responsabilidad en las manos
de los directores operativos; es, en este momento, cuando se hace
necesario crear departamentos consultivos y auxiliares, entendidos
como un instrumento indispensable para la eficacia de la actividad
directiva y medio para descargar a la función directiva de su agobiante trabajo. De esta forma, las oficinas consultivas y auxiliares,
dada su función instrumental, asumieron el papel de auxiliares y,
posteriormente, el de subdirectores respecto de la dirección. Esto
sucedió ya en la época romana, al aumentar los poderes del Consejo
de Ancianos y del Senado Romano, en la organización eclesiástica
con el Consistorio y con los Concilios Ecuménicos, por no hablar
de los famosos consejos del rey de las monarquías absolutas o de
los actuales consejos profesionales. Probablemente, la historia de
ORGANIZACION FUNCIONAL
267
todos los países nos ofrece ejemplos de individuos que, conocidos
por los demás como consejeros personales, secretarios, etc., del dirigente, y desprovistos de cualquier tipo de autoridad formalmente
reconocida, han ejercido, de hecho, poderes casi ilimitados en su
momento histórico. Los departamentos de staff, pues, ejercen frecuentemente su autoridad por delegación y a través del poder formal de los dirigentes a cuyo lado trabajan. Por ello, ocurre que las
directrices de un departamento de staff estén firmadas por orden del
ministro o por orden del general o por orden del presidente, etc.
Esto no significa, naturalmente, que el ministro, el general o el
presidente hayan confeccionado dichas directrices, sino que, al contrario, muchas veces, incluso, las desconocen totalmente. No por
ello deja de existir la autoridad y de ser aceptada como tal por los
destinatarios de las mismas. En esto consiste quizá el mito del staff.
un mito importante si se piensa en la gran influencia que ha tenido
en el desarrollo histórico de los estudios de administración. Gran
parte de la dirección de nuestras oficinas públicas se basa en este
mito y sería absurdo hoy día pensar que los departamentos auxiliares y consultivos estén totalmente desprovistos de influencia y de
poder. Si esto no fuese así, podría anticiparse desde el mismo nacimiento de las oficinas consultivas su precoz muerte.
Una tercera fuente de confusión respecto al término staff es la
relatividad de su concepto. Si tomamos, por ejemplo, el Bureau of
the Budget, de la administración federal estadounidense y lo comparamos con la estructura general de esta última, no podemos negar
que se trate de un órgano de staff; sin embargo, al considerar la
estructura de dicho departamento aisladamente, aparece una verdadera y auténtica organización de line, al menos en 10 que se refiere
a aquellas secciones que persiguen los fines institucionales adscritos
al Bureau of the Budget. Del mismo modo, un Ministerio de Asuntos Exteriores, visto desde fuera, podría juzgarse como un departamento de staff, supuestas las funciones que tiene de asesoría y asistencia en la formación de la política exterior necesaria para las actividades de los otros ministerios, para el jefe del gobierno, para
el Parlamento o las Cortes, etc. Pero si examinamos la estructura
interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, observaremos que el
ejercicio de esa actividad referente a los asuntos exteriores le confierenaturaleza ejecutiva. Naturalmente, dentro de este ministerio
268
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
encontraremos un cierto número de funciones de staff, como la administración de personal, la programación y el control de los presupuestos, etc. El problema, pues, de la distinción entre una organización de staff y de line se encuentra en la perspectiva desde
la que se estudia cuando se quiere precisar cuál es la naturaleza de
un organismo administrativo.
Las observaciones que hemos hecho hasta ahora podrían suscitar la duda de que la distinción entre line y staff no tenga una justificación lógica y no sea más que un mero matiz abstracto. Por el
contrario, juzgamos que la distinción tiene una existencia conceptual
y de reflejos directos en el arte de administrar. Una definición,
aunque genérica, es posible darla, para las organizaciones, tanto
de line como de staff: son organismos de carácter ejecutivo u operativo (line)· los que se dirigen a la realización de los fines últimos
de la organización; son, en cambio, organismos de carácter consultivo o auxiliar (staff) los que se dirigen a la coordinación y a la asistencia necesaria para la consecución de los fines últimos. Por consiguiente, los organismos de staff tienen un carácter instrumental para
la realización de los objetivos; que exceden el fin inmediato de su
creación. Es asimismo cierto que la definición depende del punto
de vista individual, es decir, de la perspectiva en que nos situamos
para examinar un determinado organismo. Desde el punto de vista
de los demás ministerios o del programa de gobierno, la formación de una política exterior es instrumental, es decir, es staff.
Desde el punto de vista de los componentes del Ministerio de
Asuntos Exteriores, la formación de una política exterior es el fin
último a realizar, y por ello el ministerio en cuestión se les presenta
como una organización de lineo En el ámbito de este ministerio, la
preparación del presupuesto necesario para las operaciones referentes a los asuntos exteriores, tiene evidentemente carácter instrumental, esto es, de staff.
En la definición que hemos dado están resumidos los conceptos
de asistencia y asesoría de servicio, de ejercicio de la autoridad,
conexos al término staff. Los organismos consultivos y auxiliares
piensan, programan, trabajan, deciden y asisten. Pero sus acciones
están siempre en relación con los fines más generales respecto a los
cuales tienen una responsabilidad indirecta. Esto no significa que
en dichos organismos no exista en absoluto la responsabilidad:
ORGANIZACION FUNCIONAL
269
para un organismo de staff la responsabilidad no se encuentra
tanto en la realización de los fines generales de la organización, sino
que más bien se concreta en las funciones mediatas accesorias y,
por tanto, instrumentales, para la realización de los fines institucionales.
Al hacer la distinción entre la organización de staff y la organización operativa propiamente dicha, nos hemos referido a dos adjetivos: consultiva y auxiliar. Su razón de ser se encuentra en el hecho
de que las oficinas de staff-al menos según el uso corriente en
la práctica administrativa de los países de lengua inglesa-, se presentan conforme a dos tipos distintos de funciones: una propiamente consultiva, dirigida a asistir según una competencia técnicoprofesional, a dar consejos, a observar, a estudiar problemas organizativos, etc., y la otra, en cambio, que realiza una función más
directamente instrumental, respecto a la actividad de las unidades
operativas, proporcionando servicios indispensables para el desarrollo normal de la acción administrativa, como la provisión de determinados bienes instrumentales, la preparación del presupuesto, el
servicio de contabilidad, el mantenimiento de los edificios, el archivo, etc. En los tratados estadounidenses, esta distinción entre actividad auxiliar y actividad consultiva, se encuentra recogida, especialmente por WmTE 1; pero, si bien este autor se inclina a negar
carácter de sta!f a estas oficinas llamadas auxiliares (quizá porque
constituyan una degeneración histórica de sus respectivas actividades), la doctrina americana más reciente tiende hacia la unidad
conceptual de los dos tipos de actividad bajo el común denominador
de staff.
Es de notar que la distinción no es del todo inútil, en cuanto
que puede explicar las diversas manifestaciones en la realidad administrativa en el desarrollo de estas organizaciones, en la amplitud
y en el contenido de su influencia en la actividad ejecutiva, etc. Una
sección de estadística-e-organismo característico de asesoría-ejerce
un tipo diverso de influencia y de autoridad en las decisiones administrativas, que una oficina auxiliar que se dedica a la preparación
del presupuesto. Convendrá tener presentes estas consideraciones
para quienes quieran buscar un significado operativo a las premisas
1
Leonard D. WB1T8, Introduzlane allo 8tudio, etc., op. cit.
270
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
más importantes que intervienen en el proceso de formación de la
decisión.
Concluiremos nuestra exposición respecto a los criterios distintivos entre staff y line con algunos ejemplos. Un centro dedicado
a la función de programación se considera normalmente de staff:
la programación, en sí mismo, no es un objetivo final de la actividad
gubernativa. Constituye, de hecho, un instrumento para las operaciones que deberán ejecutarse. Lo mismo puede decirse de una sección dedicada a la preparación del presupuesto, que se considera asimismo de staff, ya que la preparación del presupuesto no es un fin
último de la actividad gubernativa. El presupuesto es un instrumento para la realización de otros fines. Siguiendo con estos ejemplos, podríamos establecer las mismas conclusiones respecto a una
sección de personal, a una de contabilidad, a una oficina de relaciones públicas, etc.
Es importante el tipo de organización (auxiliar o consultiva) para
el individuo que trabaja en un departamento de staff; trabajar para
dicho organismo significa casi siempre injerirse en los asuntos de
otras oficinas. La actividad que este individuo está llamado a desarrollar implicará siempre una relación con otros individuos extraños
a su oficina en posición de supremacía o de subordinación o incluso
de igualdad con su propio departamento. Serán concretamente estas
relaciones con los que tienen responsabilidades operativas las que
susciten los problemas más difíciles para el personal de las oficinas
de staff.
2.
Orígenes históricos de la actividad consultiva y auxiliar
Estas organizaciones de que hablamos se han afirmado a través
de numerosas necesidades y vicisitudes.
La primera y probablemente la más importante de estas ha sido
la necesidad de asistencia de la actividad directiva, según se han
igo haciendo sus funciones cada vez más complejas. El desarrollo
de estas oficinas consultivas y auxiliares podría sintetízarse de la
manera siguiente. La creciente complejidad de las funciones directivas provoca en el dirigente la necesidad de un asistente que haga
ORGANIZACION FUNCIONAL
271
las veces de un consejero, que examine para él problemas específicos, así como otra serie de asuntos. Al ir aumentando la complejidad del trabajo directivo, el dirigente siente la necesidad de disponer de otra asistencia que, a su vez, acabará con el establecimiento de nuevos asistentes. Durante las primeras fases de este desarrollo
los asistentes no se llaman para tratar sistemáticamente determinadas
funciones especiales, sino para atender los diversos tipos de problemas que eventualmente se van confiando a la dirección. Con el
pasar del tiempo, sin embargo, y con la repetición de problemas
análogos o de naturaleza distinta, en un solo sector se crean las
premisas para una especialización y se da el caso de que cada uno
de los asistentes pueda dirigir, finalmente, una sección consultiva
expresamente creada para cada uno de aquellos sectores que interesan concretamente a la función directiva. El grado de amplitud
que estos departamentos poseen en el momento de su creación,
respecto a la perspectiva general del dirigente sobre todas las actividades de la organización o sobre un solo aspecto de las funciones
operativas desarrolladas por la organización, determina el tipo de influencia y la esfera de competencia de dichos organismos en relación con las oficinas operativas. Por ello, la estructura de los departamentos auxiliares debe ser diversa de la de las operativas, para
permitir a las primeras injerirse en algunos o en todos los aspectos
de las actividades de la segunda. Una sección de confección del
presupuesto estará interesada en todos los proyectos sobre este
tema de las oficinas ejecutivas; una oficina de administración de
personal cuidará de los problemas del personal de todas las oficinas ejecutivas, etc., etc.
Podemos, pues, afirmar que la creación de un departamento de
staff depende del grado de necesidad que el dirigente sienta de delegar parte de sus propias funciones directivas. Y también aquí parece lógico suponer que si determinadas situaciones son exclusivas
de una de las oficinas operativas que se encuentran bajo su mando,
el dirigente delegue la función a la misma oficina ejecutiva. En consecuencia, podríamos sostener que las únicas funciones y responsabilidades que el dirigente tiene posibilidad de pasar a las oficinas
consultivas o auxiliares, expresamente creadas, son aquellas que se
refieren a las actividades de varias o, incluso, de todas las oficinas
operativas sobre las que el dirigente debe realizar su funci6n direc-
272
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
tiva, ya se trate de coordinación, de integración, de control, etc.
El radio de acción y el contenido de las funciones consultivas o auxiliares depende, en cambio, de la forma en que las ejecutivas están
concebidas y del modo en que los organismos ejecutivos se encuentran relacionados entre sí. En la medida en que las oficinas
operativas pueden considerarse autosuficientes e independientes
entre sí, actuando en sectores distintos, necesitando poca o ninguna
coordinación y ninguna unidad en sus respectivos procedimientos
internos, en la misma medida la organización auxiliar y consultiva
puede reducirse al mínimo, y viceversa.
Esto explica por qué las funciones típicas de estos departamentos consultivos nacidos por las exigencias de la actividad directiva,
encuentran casi siempre una contrapartida en las funciones operativas. Las responsabilidades y los objetivos de la actividad operativa,
según la relación que sumariamente exponemos a continuación,
constituye la matriz común de la organización de los departamentos
consultivos y auxiliares :
1. Programación.
2. Organización.
3. Administración del personal.
4. Dirección y supervisión.
5. Coordinación.
6. Actividad informativa interna.
7. Relaciones públicas.
8. Actividad presupuestaria.
9. Establecimiento y conservación de criterios uniformes (standards) de actividades y procedimientos comunes a todas o a la mayor parte de las oficinas ejecutivas.
A esta primera fuente histórica de las organizaciones consultivas y auxiliares sigue una segunda, completamente distinta, que
responde a una situación de necesidad de los niveles inferiores. La
exigencia de máxima economía y eficacia en las operaciones constituye un presupuesto común a la mayor parte de las oficinas operativas; por ello, mejor que emplear los ya de por sí escasos recursos de las oficinas operativas en la conservación de sus respectivos
papeles y expedientes, será, sin duda, más económico y más eficaz
establecer un sistema central de archivo que sirva a todas las oficinas interesadas. Mejor que tener en cada departamento operativo
ORGANIZACION FUNCIONAL
273
un negociado de contabilidad o un individuo empleado en las adquisiciones y en la distribución y control del material, es establecer
una oficina central de contabilidad o de almacén. El mismo tipo
de presión se percibe desde abajo respecto de otras operaciones,
como la administración de personal, la inspección de contabilidad,
etcétera. Esta exigencia, repetimos, se manifiesta de abajo arriba, como
delegación de funciones consideradas hasta aquel momento fases de
un procedimiento operativo. La hipótesis es, pues, distinta de la
del origen de los departamentos de staf! por exigencias directivas,
es decir, cuando es el propio dirigente el que siente la necesidad
de delegar algunas de sus funciones a causa de la creciente complejidad de estas últimas; el procedimiento de delegación es evidentemente común a las dos hipótesis, pero sigue una dirección opuesta.
Tal delegación puede ser voluntaria o impuesta por ley, pero en
principio se funda en la exigencia concreta manifestada en estas
dos direcciones opuestas. Que las oficinas consultivas ocupen en el
organigrama una posición de superioridad, de igualdad o de inferioridad con los organismos ejecutivos, importa poco con tal de que
su posición les permita la asistencia a todas las oficinas ejecutivas.
Una tercera causa del establecimiento de los departamentos de
staff puede encontrarse en los casos en que una oficina operativa
manifieste continuamente la necesidad de una asistencia técnica
y profesional, que no es fácilmente asequible con los recursos a disposición. Es este el caso de las oficinas técnicas, de los servicios
médico-sanitarios y de los otros servicios dirigidos a satisfacer necesidades específicas de las diversas oficinas ejecutivas.
Una cuarta fuente que origina algunos tipos de oficinas consultivas se encuentra en las presiones externas a la organización; así
sucede cuando se crean por ley órganos consultivos para auxiliar
a las actividades ministeriales. De igual modo, es necesario a veces
que ciertos tipos de secciones de una organización establezcan oficinas auxiliares para tratar con otras de igual naturaleza, situadas
en los niveles más altos de la organización.
Naturalmente, en la mayor parte de las administraciones públicas la creación de oficinas auxiliares no precisa la observación de
todas las fases del proceso .evolutivo que acabamos de exponer;
oficinas consultivas y auxiliares son, hoy día, un hecho común y uniforme de cualquier administración, y un ministerio de nueva crea18
274
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ción dispondrá, lo mismo que sus análogos (se habla de los italia-
nos), de una dirección de asuntos generales y de personal. El establecimiento de una nueva organización lleva a seguir la estructura
de los órganos consultivos y auxiliares de organismos ya existentes,
sin que se deba averiguar antes cuáles son las necesidades efectivas
que legitiman la existencia de las oficinas auxiliares. Nuestra exposición, por consiguiente, tiene un mero valor histórico-descriptivo.
3.
Clases de oficinas eonsultivas y auxmares
Lo que distingue, a primera vista, las oficinas auxiliares y consultivas es la variedad de tipos existentes y la sede de distintas clasifícaciones que se hacen de ellos. Debemos advertir, sin embargo,
que no se ha encontrado aún ninguna clasificación plenamente satisfactoria, ya que muchas oficinas de este tipo presentan un carácter híbrido, es decir, características comunes a varias clases. No
obstante, puede ser útil examinar las distinciones fundamentales
de las categorías principales, independientemente del hecho de que
un departamento de staff pueda presentar las características de varias de ellas. Expondremos en primer lugar cinco clases principales, a las que es necesario acudir si se quiere encontrar el carácter
originado o actual de una oficina de asesoría y asistencia. Representaremos a continuación, para mayor claridad, un gráfico tipo, en el
que se recogerán las secciones más importantes, consultivas y auxiliares, de las que seguidamente haremos unos breves comentarios.
Comenzamos, pues, con las cinco clases más comunes de departamentos de staff: asesoría ad hoc, asesoría ad personam, asesoría
general, asesoría especial, asesoría instrumental o de servicio (la
actividad auxiliar, propiamente dicha).
a) Asesoría y asistencia «ad hoc».-Cuando se confía a uno
o más individuos un problema determinado, o lo que es lo mismo,
un sector específico de problemas, con el fin de llevar a cabo estudios y hacer sugerencias en torno al modo de resolverlos, estamos
ante. la creación de funciones consultivas y auxiliares ad hoc. Las
personas designadas para la susodicha función pueden pertenecer
ya á los cuadros de la organización y asumir eventualmente tal fun-
ORGANIZACION FUNCIONAL
275
ción, además del trabajo que ya tenían asignado, o bien puede tratarse de individuos que no pertenecen a la administración y que
-al asumir dicha función consultiva-eontinúan sin formar parte
de ella. La característica principal de este tipo de oficina se encuentra en la presunción de su escasa duración. Una vez que el estudio
se ha llevado a cabo, se supone que esta oficina establecida para la
ejecución del mismo se suprimirá. Normalmente, sin embargo, sucede que se asignan a estas oficinas otros encargos para estudiar
nuevos problemas accesorios a aquel estudiado y, alguna vez, se da
el caso de que lleguen a establecerse como instituciones permanentes del organismo. En esta hipótesis, evidentemente, cesan de ser oficinas ad hoe y dejan de pertenecer a esta clasificación.
b) Asesoría y asistencia «ad personam».-Este tipo de asesoría
y asistencia se da cuando el dirigente llama a uno o más individuos
para que 10 asistan en algunos o en todos los aspectos de su trabajo. Están prácticamente a disposición del dirigente para cualquier
función específica que este último quiera realizar, lo que presupone
que su trabajo no está institucionalizado. Su radio potencial de intereses y de competencias es igual al del dirigente. Este tipo de función
de staff se distingue del primero en cuanto que los organismos
individuales o colectivos que ejercen dicha función se encuentran siempre disponibles y no limitan su acción .a un sector determinado de problemas; se distinguen, además, de los restantes tipos
o clases por el carácter de su relación con el dirigente esencialmente ad personam, desprovista, por tanto, de carácter institucional. Los
individuos que asumen dicha función dependen directamente del
dirigente y si este último deja la organización, es muy probable que
ellos deban hacer otro tanto. En otras palabras, se trata de personas que no gozan de los mismos derechos, de la misma protección
y de las mismas garantías de los empleados públicos. Por el contrario, en algunos casos ni siquiera ocupan un puesto en el ámbito
de la organización. La estabilidad de su puesto no depende de la
naturaleza de las funciones desarrolladas, sino que está en relación
directa con la persona del dirigente o con factores externos que in'fluyen en este último (cuando se trata de encargos a nivel mínisterial; por ejemplo,. la pérdida del puesto puede depender de los
cambios políticos). Su función, su persona misma, puede ser des-
276
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
conocida del público y de los propios miembros de la organización,
o bien puede tratarse de individuos que ocupan un puesto de relieve, por su propia cuenta, en el mundo de la política, de los negocios,
de la enseñanza pública, etc. Nadie deja de reconocer la importancia
de su influencia cuando se conoce, por terceros, la posición que
tienen en relación con el dirigente para el cual trabajan. Sin embargo, a pesar de este hecho, su acción carece de autoridad formal,
ya que falta para dichos trabajos un equivalente en la estructura
jerárquica del organismo. En otros términos, se trata de una autoridad (si así puede llamarse la influencia de estos asesores y asistentes) derivada exclusivamente del dirigente a cuyo lado trabajan.
c) Asesoría y asistencia general.-Esta expresión procede del
lenguaje militar: el adjetivo general añadido a esta clase no pretende indicar-al menos en su origen-la generalidad la indeterminación de la esfera de intereses propios de estos tipos de oficinas. El adjetivo, en cambio, deriva más bien de la circunstancia
de que el ejercido de esta función 10 desarrollaban órganos adscritos a un general.
.
Originariamente, este tipo de asesoría se conocía en inglés bajo
el término de general's stafj2, o 10 que es 10 mismo, oficina de asistencia y asesoría del general. En cuanto tal, este tipo de asesoría
tiene algo del tipo ad personam ya descrito. Pero con el pasar del
tiempo, ha asumido un significado muy diverso, tanto en las organizaciones militares como en las civiles. La primera característica
de este tipo, respecto al descrito en el punto b), se encuentra en que
-a diferencia de este último--, se trata de una función institucionalizada. Por consiguiente, no consiste en una relación personal
entre el dirigente y el asesor o asistente. Subsiste, en cambio, la
característica de que el radio de intereses y de funciones atribuidas
a este tipo de asesoría es tan amplio como el del propio dirigente.
Normalmente, las funciones y las responsabilidades más comunes
conferidas a tales oficinas, se refieren a la futura programación para
toda la organización, a la coordinación de todas las actividades operativas y de las actividades consultivas y auxiliares, a la preparación
de directrices generales, al control, a la revisión y alguna vez a la
ó
•
.2
Es de notar que la expresión indica· gramaticalmente un complemento
de posesi9n expresado en lengua inglesa gracias al llamado genitivo sajón.
ORGANIZACION FUNCIONAL
277
inspección, etc. Son muy pocas o ninguna las funciones operativas
en este tipo, así como casi inexistente el poder de mando. Pero,
análogamente al tipo de asesoría ad personam, este tipo de staff
puede ejercer-en interés y nombre del dirigente o por efecto de
su inevitable influencia sobre este último-un poder muy eficaz en
el ámbito de la organización. Normalmente, pues, se trata de una
oficina indispensable que ofrece garantía de continuidad, independientemente del hecho de que los dirigentes puedan cambiar o no.
Las oficinas de asesoría general tienen normalmente poca amplitud,
si bien el desarrollo registrado en los grandes complejos organizativos ha influido en su estructura interna, de manera que constituyen una característica general en el vértice de estas organizaciones,
un fenómeno tan necesario cuanto necesaria es su función de simplificar y facilitar las complejas funciones de la dirección.
d) AsesOTÍa y asistencia especial.-En esta clase se comprenden los departamentos más conocidos de asesoría y asistencia de
las modernas administraciones civiles. Se llaman especiales por la
especialización asumida en algunos aspectos de la función directiva,
tales como la actividad presupuestaria, la administración del personal, las relaciones públicas, la asesoría legal, etc. Dentro de su
competencia no entran todos los aspectos de la actividad directiva,
como, en cambio, sucede en las oficinas de asesoría general; pero
su radio de influencia se mantiene, sin ninguna duda, con un carácter general, respecto a todas las oficinas operativas y consultivas,
si se considera el particular significado de la actividad que tienen
asignada. En esta esfera de competencia ejercen la misma autoridad del dirigente, haya sido delegada formalmente o no; además,
la mayor parte de estos organismos desarrollan una actividad ejecutiva en el ámbito de los respectivos sectores y tienen plena responsabilidad de mando sobre su personal ejecutivo y sobre el de sus
propias oficinas de asesoramiento. Evidentemente, están instítucionalizadas y son permanentes.
e) AsesOTÍa y asistencia auxiliar.-El título de estos tipos de
oficina implica un servicio, es decir, estas oficinas asumen la función de prestar servicios comunes a todas las restantes partes de la
organización, con el fin de facilitar el desarrollo de la actividad
operativa, más bien que cuidar la programación y el control de esta
278
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
última. Podríamos comprender dentro de esta clase las actividades
de almacén, de vigilancia, los servicios de comunicación, los servicios
de tipografía e imprenta, etc. La diferencia que existe entre estas
oficinas auxiliares y las de asesoría y asistencia especial es muy pequeña, ya que también las oficinas de asesoría especial prestan' servicios y las oficinas auxiliares están, frecuentemente, en situación
de influenciar e incluso de controlar actividades ejecutivas u operativas. De hecho, si bien el principio no ha sido todavía aceptado
con carácter general, podemos afirmar que la prestación de un servicio esencial a varios sectores de la organización implica, automáticamente, el control potencial sobre el trabajo ejecutado. Esto aparece particularmente claro cuando, por una o por otra razón, el servicio prestado por estas oficinas disminuye, de forma que se hace
necesaria la adopción de criterios de preferencia por parte de la
oficina que ofrece dicho servicio. En este sentido, la preferencia
dada a una oficina en lugar de a otra se basa, de hecho, en la observación de la forma respectiva de actuar. Esta es, quizá, una de las
razones por la que en casi todos los países se tiende a reagrupar
tales unidades de servicio junto a oficinas de asesoría y asistencia
especial y alguna vez general, bajo una dirección común (un jefe
de sección para asuntos generales o, si se trata de una oficina periférica, un funcionario adscrito expresamente para la coordinación
de todas las actividades, auxiliares y consultivas, necesarias al trabajo de la oficina). Semejante agrupamiento hace posible fijar, en
un solo punto de la organización, la facultad de distribución de los
servicios, cuando surgen roces entre las distintas oficinas, 10 que
ofrece la posibilidad, además, de adaptar la distribución de los
servicios a los objetivos generales de toda la actividad directiva.
A título de hipótesis, exponemos a continuación cómo puede
efectuarse la agrupación de estas oficinas auxiliares y asesoras. El
gráfico que sigue 10 completaremos con una serie de consideraciones sobre cada una de las oficinas que aparecen en él, conocidas,
por otra parte, a los que hayan tenido ya algún contacto con la
organización de la administración pública.
ORGANIZACION FUNCIONAL
1-------
DIrector o Jete
I
I
279
-----,
I
1
Jete de los
J~fe
de 103
servicios
auxmares
ser-vrcros
ccnsuruvos
Relaclones PábUcas
(UnIdades operaUvas)
Aó62J
Ó
Gabinete de Estudios: es la típica oficina asesora que debería
de tener acceso a cualquier tipo de información; su personal está
especializado de acuerdo con el tipo y la entidad del trabajo que
se desarrolla; la actividad de investigaciones y de estudios administrativos excluye cualquier otra función ejecutiva de rutina. Función específica de esta oficina es el estudio de las diversas alternativas y de los sistemas de previsión de sus correspondientes efectos,
desde un punto de vista técnico.
Gabinete de Estadística: es una oficina asesora que se ocupa no
de recoger directamente los datos estadísticos, sino de dirigir y
coordinar la recogida que llevan a cabo las unidades operativas. Otra
función suya es la de almacenar o depositar todos aquellos datos
estadísticos que interesan a la organización en general. Dicha oficina, además, prepara planes para el control cualitativo del trabajo
o de la producción, lleva a cabo muestreos y puede, a veces, traba..
jar junto con el Gabinete de Estudios en los proyectos que requieren un análisis de datos estadísticos.
Gabinete Legislativo: esta oficina tiene funciones de naturaleza
280
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
jurídica y sirve a la administración individualizando los criterios de
valor necesarios a la actividad de esta. Sobre las funciones del Gabinete Legislativo y sobre la importancia de esta actividad respecto
a las decisiones administrativas, hablaremos al tratar del concepto de
valor en el capítulo XI, sobre la formación de la decisión administrativa.
Gabinete de análisis del trabajo o de la producción: atiende a la
minuciosa revisión de toda la actividad administrativa, midiendo
tanto la cantidad como la calidad. Prepara además informes periódicos para la dirección, adjuntando los análisis del trabajo o de la
producción. Función de esta oficina es llamar la atención de la dirección sobre los aspectos positivos y negativos del trabajo o de la
producción.
Presupuesto: prepara los estados de previsión y atiende al control de la ejecución de los mismos.
Contabilidad: guía y controla las operaciones contables de las
unidades operativas y procede a la solución de los problemas que
conciernen al análisis de los costos; en general, no realiza directamente las anotaciones contables.
Asesoría jurídica: es la que proporciona una interpretación uniforme de la ley, mediante los instrumentos jurídicos tradicionales,
limitándose en algunos casos a dar su parecer sobre cuestiones generales y particulares y asistiendo, a veces, a la administración en
las controversias de naturaleza judicial.
Personal: es la más conocida de las oficinas auxiliares y su desarrollo se debe en gran parte a la creciente importancia atribuida
a la administración de personal como arte y como campo de estudios. Se ocupa de todos los problemas que hacen referencia inmediata al personal, a su nombramiento, a sus ascensos, a sus métodos
de formación y adiestramiento, a las relaciones humanas, a las convocatorias de oposición, etc.
Almacén: se ocupa de la distribución de los objetos de uso común a todas las oficinas, con exclusión, en términos generales, del
material especializado.
Análisis de procedimientos: realiza estudios y efectúa la revisión de los procedimientos de cualquier sección de la organización,
incluso de las no operativas, y se ocupa, además, de la organización de losarchivos de las .oficinas operativas.
ORGANIZACION FUNCIONAL·
281
Oficina de Relaciones Públicas: atiende a las relaciones con el
exterior, permitiendo a la opinión pública conocer la actividad que
desarrolla la organización, mediante informes periódicos, estudios
estadísticos, folletos y cualquier otro material informativo, así como
contactos con la prensa, la radio, etc.; constituye además un centro de recogida de las informaciones que provienen del exterior,
con la intención de adecuar la conducta de la administración a las
necesidades efectivas de la colectividad a que sirve.
4.
El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares
Paralelamente al crecimiento de las organizaciones, se ha producido en la época moderna un desarrollo análogo en las oficinas
asesoras y auxiliares; pocos saben, sin embargo, que este desarrollo
se ha efectuado en una proporción casi geométrica respecto al de
las organizaciones, proliferando y aumentando a tenor del incremento de la especialización administrativa. Parte de este desarrollo
podría haberse detenido, porque no estaba justificado por necesidades objetivas. Debemos, sin embargo, admitir que existen razones
que han hecho inevitable este desmedido desarrollo de las oficinas
de staff, dentro de las organizaciones modernas. Pensamos que una
de estas razones puede ser simplemente el aumento de la especialización de la función directiva. Como ya hemos indicado anteriormente, el establecimiento de los departamentos de staff es una manifestación del mismo fenómeno que permitió a Federico TAYLOR
sostener y recomendar la supervisión múltiple. Cuanto más detalladas son las especializaciones individuales en el nivel operativo, tanto
más compleja y especializada se hace la función directiva. Es un
hecho evidente que la importancia y el prestigio del director administrativo han sido enormes a 10 largo de todo el período que se extiende desde el principio de la civilización hasta la primera revolución industrial. En el siglo XVII, PASCAL inventaba la primera
máquina calculadora para ayudar a su padre, que ejercía la profesión de recaudador de impuestos. Esta conciencia de la función administrativa se debe a dos factores: en primer lugar, al reconocimiento de la relevante aportación a la renta nacional que proporciona la prestación de servicios en general y de los administrativos en
Z8Z
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
particular; en segundo lugar, al grado de perfección técnica alcanzado por la moderna administración, semejante al desarrollo tecnológico de la agricultura, de la construcción, etc.
Con la primera revolución industrial, sin embargo, la situación
de la administración empeora notablemente, tanto por el hecho de
que la producción de bienes instrumentales de consumo constituye
el capítulo más importante en la formación del ingreso público,
como por el hecho de que la ciencia y la técnica se ponen enteramente al servicio de la actividad productiva, despreciando en términos generales las técnicas administrativas. El mismo movimiento
taylorista, en definitiva, mira exclusivamente a la productividad,
si bien hay que reconocer que este movimiento ha contribuido, indirectamente, a la moderna evolución administrativa de las organizaciones de carácter productivo.
Aunque parezca que hoy existe todavía un cierto desinterés
hacia la actividad administrativa en favor de la inmediatamente productiva, no cabe duda que la función directiva ha efectuado un
neto progreso. No existe industria privada de cierta categoría que
no dé a la formación de los cuadros administrativos la misma o parecida importancia que a la formación de los cuadros técnicos es·
pecializados, que permiten la introducción en la fabricación de los
descubrimientos más modernos del progreso tecnológico. El observador puede, por consiguiente, descubrir muchos cambios en la
situación, debidos quizá al hecho de una segunda revolución industrial, que se conoce comúnmente con el nombre de era de la
automación. Este fenómeno es, sin duda, de gran interés para el
administrador y en base a él puede predecirse uno de sus efectos,
que consiste en un aumento considerable de la especialización de
la función directiva, así como el establecimiento de nuevos departamentos asesores y auxiliares, unida a la desaparición de numerosas oficinas operativas, especialmente en los niveles más bajos, sustituidas por la acción de las máquinas. El camino que señala la segunda revolución industrial que se está produciendo actualmente,
lleva, pues, necesariamente al mayor prestigio de la actividad administrativa, y el administrador moderno está llamado a interesarse en
dos tipos de automación, el de los procesos productivos y el del
trabajo de oficina. El primero tiene como consecuencia inmediata
la simplificación de los procedimientos de trabajo, el aumento de
ORGANIZACION FUNCIONAL
283
la cantidad de .los bienes producidos, la necesidad de resolver difíciles problemas de distribución, de control y de almacén, además
de la necesidad de una directa a... zcuación de la producción a la
demanda del mercado, etc. No es difícil deducir de la creciente
simplificación de la actividad productiva, particularmente en la fase
ejecutiva, un aumento de la complejidad de la actividad administrativa y organizativa en general. Todos aquellos que han realizado
un estudio científico sobre los efectos de la automación anuncian
una completa revalorización de la función del administrar, dado
que la automatización del trabajo de oficina permitirá, también, un
continuo y adecuado control administrativo del proceso productivo.
Existe aún hoy en día un cierto desfasamiento entre el trabajo de
las unidades productivas y el de las oficinas respectivas. Así, el
tiempo que es necesario emplear para que los datos del trabajo de
las unidades productivas lleguen a las oficinas y sean analizados y
estudiados, impide casi la posibilidad de un control y de una guía
tempestivos y eficaces. Ahora bien, la automación promete resolver este problema, llevando a las técnicas administrativas finalmente al mismo nivel de las productivas. Nos encontramos, pues, en el
umbral de una gran revolución, no sólo industrial sino, sobre todo,
administrativa, que al restituir al administrador la importancia y el
prestigio que merece, hará cada vez más compleja e indispensable
la organización administrativa adecuándola a la especialización. Existe, pues, una explicación lógica del hecho de que la proporción de
generales respecto a. soldados se haya aumentado en los últimos
decenios y las mismas razones son válidas para las organizaciones
civiles. Todo esto es fruto de la mayor especialización en el nivel
directivo. Ahora bien, resulta superfluo explicar después de 10 que
ya hemos expuesto la gran influencia que la especialización tiene
en la formación de las oficinas asesoras y auxiliares.
Pero existe también una segunda razón de este crecimiento desmedido de las funciones asesoras y auxiliares, que encuentra su
base en la amplitud y magnitud de las organizaciones. Numerosos
estudios llevados a cabo en la administración pública y en la privada han demostrado que el desarrollo de las organizaciones aumenta el número de personas que realizan funciones directivas.
Esto parece ser que es debido a una exigencia universal del proceso
organizativo. Los procesos de coordinación, de integración, de uni-
284
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
formidad de los procedimientos, de la programación y del control
aumentan en proporción geométrica al aumento de la amplitud de
una organización,
Existe una tercera razón fundamental (aplicable particularmente a las administraciones públicas) para explicar el desarrollo de
la función asesora. De hecho, según va creciendo y aumentando el
radio de acción de las actividades públicas y se hacen más extensas las relaciones sociales, los problemas de coordinación e integración de estas actividades públicas entre y dentro de cada uno de
los ministerios, se van haciendo cada vez más complejos. Por ejemplo, los problemas de desarrollo económico de un determinado sector del país están condicionados a los programas de enseftanza pública, a los programas de aprovechamiento racional de los recursos
naturales, a los programas de la política y del comercio exteriores,
a los programas militares, etc. Ello hace cada vez más difícil la
atribución de funciones exclusivas e independientes, Esto no sucede
solamente en la administración pública, sino que también, aunque
en inferior medida, se da en la administración privada y constituye
una característica de los tiempos modernos. No obstante, subsiste
siempre el hecho de que la dirección de una empresa de calzados
o de motocicletas es, en cualquier caso, menos compleja que la dirección de un ministerio o de otro organismo de la administración
pública,
Terminamos con una última observación a propósito del desarrollo de las oficinas auxiliares y asesoras en las administraciones
públicas. Estas oficinas tienden, a 10 largo de su desarrollo, a institucionalizarse, a hacerse cada vez más especializadas en la prestación de un servicio o en el ejercicio de un control, olvidando funciones más difíciles como la programación y la coordinación.
Las cinco clases relacionadas en el parágrafo anterior representan,
hasta cierto punto, el desarrollo normal de los departamentos de
staff, puesto que tanto los que han sido creados ad hoc, como aquellos ad personam, tienden a hacerse permanentes o a constituir la
base para una instítucionalizacíón posterior, y aunque en un principio tienen un carácter bastante general, más adelante, cuando la
especialización de sus funciones aumenta, tienden a subrayar cada
vez más las operaciones que se refieren directamente a la prestación
de un determinado servicio, con 10 cual se refuerza el carácter ne-
ORGANIZACION FUNCIONAL
285
cesario de la oficina auxiliar o asesora. También a este respecto y
para explicar en parte la tendencia de tales oficinas, podría aplicarse todo 10 que hemos dicho en el capítulo precedente referente
a la ley de GRESHAM en la organización.
.
5.
Problemas organizativos de la actividad consultiva'
y auxiliar
El primero y quizá más importante problema del staff es el que
acabamos de ver, respecto al desarrollo y a la evolución de las actividades de tipo asesor o auxiliar. Hemos procurado justificar este
hecho. Sin embargo, es preciso reconocer que existen motivos fundados para pensar que las oficinas staff crecen y se establecen por
encima de las auténticas necesidades y por encima incluso de 10 que
sería útil y deseable que sucediera. Esta última consideración es
especialmente cierta, desde el punto de vista de las operaciones
y de las responsabilidades de la función ejecutiva. A medida que
una oficina de staff se consolida y crece, sus actividades tienden a
desarrollarse enextensión y en profundidad, permitiendo a la oficina asesora o auxiliar injerirse cada vez más en la actividad de las
oficinas operativas. Es un hecho cierto que esta tendencia casi
siempre provoca reacciones por parte de la oficina ejecutiva. En
primer lugar, es probable que esta última se resienta y se defienda
de las continuas intervenciones del departamento de staff, determinando así fricciones y roces entre los dos organismos. En segundo
lugar, si tales intervenciones se hacen cada vez con más intensidad,
puede suceder que el personal de la oficina ejecutiva asuma una
postura de indiferencia hacia sus propias funciones, permaneciendo
en una cómoda inercia, habida cuenta de que son otros los que se
preocupan de las decisiones importantes y que no puede hacerse
nada para modificar tal estado de cosas. Todo ello puede llevar
a una pérdida notable del sentido de responsabilidad y de vinculación respecto de los fines de la organización, supuesto tan necesario
para conservar una buena moral en el ámbito de la organización.
Son, pues, muy importantes las dificultades que las constantes intervenciones de las oficinas asesoras o auxiliares en los asuntos de
las operativas provocan en la alta dirección. Por ejemplo, si dos
286
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
o más oficinas intervienen en el ejercicio de una misma función
o concurren en la formación de las decisiones de un programa organizativo, o de sus presupuestos, o de la administración del personal, etc., el problema que a menudo se plantea al dirigente es el
de ¿quién es el responsable? Las injerencias de los departamentos
asesores o auxiliares provocan, necesariamente, algunas confusiones
en las líneas de responsabilidad. Si un individuo debe responder
de la ejecución de un trabajo, conviene proporcionarle todos los
medios necesarios para la ejecución del mismo y que él actúe hasta
donde sea posible por sí solo. Pero se comprende que esta aspiración es irrealizable en términos absolutos.
El segundo aspecto de este problema se encuentra en que el
desmesurado crecimiento de los departamentos de staff provoca una
serie de desventajas para estos mismos organismos. Esta consideración rige particularmente en las oficinas asesoras ad personam y
en aquellas generales o especiales. A medida que un departamento
de staff se injiere en los asuntos internos de un organismo ejecutivo, se va encontrando menos cualificado y dispuesto para el desarrollo de funciones más importantes, como las de coordinación e integración de las oficinas operativas. Asimismo, según va siendo absorbido un departamento de staff por problemas concretos y de
poca importancia, menor será el tiempo que tenga a su disposición
para el estudio de problemas más importantes; se arriesga, así, a
perder la perspectiva general que es propia de la dirección de alto
nivel y sobre la que se basa la razón de la existencia de oficina en
cuestión, y se olvida además la función de programación y de coordinación a causa de las actividades ejecutivas stricto sensu.
Esto sucede sobre todo en aquellos departamentos asesores y
auxiliares que se presume que deben reflejar el punto de vista
de la alta dirección y que tienen el poder de hablar en nombre del
director. De hecho, un departamento de staff de gran amplitud llegará a tener, inevitablemente, su propia jerarquía, quizá de cuatro
o cinco grados, o tal vez más. Lo que implica que los funcionarios
operativos de esta oficina asesora rara vez, y es posible que nunca,
puedan tener contactos directos con el director que representan.
Ello significa, además, que gran parte de su prestigio se perderá
respecto al de los funcionarios operativos con los que deben de
tratar, y que se encuentran en puestos iguales o superiores en el
ORGANIZACION FUNCIONAL
287
organigrama. De forma que si alguna vez osan tratar con el funcionario ejecutivo en nombre del dirigente que está tan lejano para
ellos y que, en cambio, para el ejecutivo puede encontrarse muy
cercano y asequible, puede darse el caso que se provoquen resentimientos, recelos e incluso situaciones ridículas.
Existen muchos remedios para mitigar estos peligros, pero el
criterio general más idóneo para que un departamento asesor o auxiliar conserve su influencia y su eficacia, está en procurar mantener una estructura organizativa lo más reducida posible.
El segundo problema general a propósito de la organización de
staff, se encuentra en la formación y en las aptitudes del personal
auxiliar y asesor. Un departamento, en su evolución, procurará
perfeccionar continuamente los instrumentos técnicos necesarios para
su propia actividad, y hasta aquí no se puede objetar nada, puesto
que es perfectamente lógico que un buen técnico del presupuesto
se interese por el desarrollo y por las innovaciones sobre las técnicas del presupuesto; asimismo, es justo que un contable haga
lo mismo respecto de las técnicas contables; que un funcionario
adscrito a un departamento de personal procure mejorar las técnicas de selección, de reclutamiento, etc. Sin embargo, el peligro
que puede surgir de todo esto se encuentra en el hecho de que al
seguir profundizando en el estudio de técnicas cada vez más perfectas, los objetivos para los que aquellas mismas técnicas se necesitan acaben por olvidarse. En resumen, existe el peligro de que
el medio (las técnicas) prevalezca sobre el fin, la forma sobre la
sustancia. Y este peligro es bastante grave para los organismos de
staf! porque, por definición, se encuentran alejados de los fines
últimos de la organización, dado el carácter instrumental de su
actividad. Por consiguiente, es importante que en la actividad auxiliar y asesora exista un esfuerzo continuo para adecuar sus técnicas a los auténticos y genuinos fines de la organización. En este
sentido el desarrollo excesivo del tecnicismo en tales oficinas y la
absoluta sumisión a las técnicas, puede perjudicar la realización de
los mismos fines para los que el departamento ha sido creado. El
fenómeno es muy común en las administraciones públicas; basta
pensar en los departamentos asesores y auxiliares de tipo más corriente, como los de personal, los de preparación del presupuesto.
los de economato, etc.
288
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINiSTRATIVA
Una tercera dificultad, propia de las operaciones asesoras y auxiliares, es la tendencia de la mayor parte de dichos organismos
a acentuar cada vez más las funciones de control sobre las oficinas
operativas, controles que asumen a veces características muy detalladas y específicas. De hecho, algunos de estos departamentos
asesores y auxiliares acaban por considerarse ellos mismos como una
especie de policía armada frente a las oficinas operativas. Son muchas las consideraciones que podrían hacerse en torno a las consecuencias de este aspecto negativo respecto a la actividad auxiliar
y asesora. Algunos se han citado ya al hablar de otros temas, como,
por ejemplo, el de la disminución del sentido de responsabilidad
por parte de las oficinas operativas. El énfasis dado a las operaciones
de control puede obstaculizar todo tipo de actividad creadora, toda
iniciativa, tanto por parte de la oficina controlada como por parte
de aquella que controla. Es cierto que estos departamentos deben
desarrollar el control de determinadas operaciones, pero esto no
quiere decir que se tenga que hacer una revisión minuciosa del trabajo cotidiano, sino sólo controlar los resultados alcanzados sobre
el plano ejecutivo para poder conocer la marcha general de las
operaciones, de acuerdo con las directrices dadas.
Esto nos lleva a considerar otro aspecto negativo del desarrollo
de los departamentos asesores y auxiliares. Consiste en que si se
reducen exclusivamente al ejercicio de la función de control y persisten en la observación de procedimientos y técnicas uniformes para
el desarrollo de dicha función, es probable que manifiesten una cierta resistencia ante las innovaciones y los cambios organizativos. En
otras palabras, parece ser que los departamentos asesores y auxiliares más sólidos e importantes tengan, como tendencia innata, una
actitud conservadora. Las oficinas de organización y métodos, creadas con el fin específico de promover innovaciones en la estructura
y en los métodos de la organización a que pertenecen, encuentran
su máxima resistencia para las reformas internas en los propios
departamentos asesores y auxiliares, a pesar de que las oficinas de
O. y M. tengan en común con estos últimos el carácter de asesoría
y asistencia. Hemos indicado ya en otras partes cómo el problema
más importante de las administraciones democráticas contemporáneas se encuentra en proporcionara las estructuras administrativas
una gran sensibilidad hacia la cambiante realidad; en resumen, en
ORGANIZACION FUNCIONAL
289
hacer más fáciles y posibles las innovaciones administrativas. Gran
parte de las iniciativas de reforma provienen de los departamentos
de staff y es, por tanto, verdaderamente curioso el observar cómo
entre los propios departamentos asesores y auxiliares tiende a formarse una actitud conservadora opuesta a cualquier innovación.
Esta actitud, además, acaba por extenderse a las oficinas ejecutivas.
De hecho, sucede muchas veces, por ejemplo, que una dirección
de personal desatienda-propuestas y sugerencias, quizá acertadas,
provenientes de las oficinas ejecutivas, con el resultado de que la
iniciativa, el espíritu creativo y el deseo de renovación, acabarán
por desaparecer gradualmente en estas oficinas. Cuando se realiza
este supuesto, la organización y sus procedimientos, sus técnicas y
sus ideas corren el peligro de atrofiarse y anquilosarse, por haberse
frustrado, en su mismo origen, toda aspiración innovadora.
Como conclusión, exponemos un quinto y último problema de
carácter general, que resume dentro de sí los otros aspectos negativos citados hasta ahora. Esta última consideración se refiere fundamentalmente a los problemas que surgen de la relación entre
departamentos asesores y oficinas operativas. Es probable que estos
problemas y los conflictos que suscitan las relaciones entre los dos
tipos de oficinas sean inevitables e incluso, en cierto aspecto, deseables. En todas partes los funcionarios de las oficinas ejecutivas deben tratar con funcionarios de oficinas auxiliares o asesoras, cuyos
puntos de vista serán necesariamente distintos, ya que si esto no
fuese así sería inútil intentar encontrar una justificación objetiva
para la existencia de los departamentos de staff. Estos contrastes
entre los diferentes puntos de vista constituyen la premisa necesaria
para nuevas ideas, nuevas soluciones, nuevas síntesis operativas.
y si el terreno está abonado, los frutos no tardarán en recogerse.
Sin embargo, puede suceder que esta cosecha se vea perjudicada
por la existencia de malas hierbas, en forma de disputas, de fricciones
u hostilidades entre secciones e individuos. Un caso semejante es
evidente que no constituye el ambiente más idóneo para promover
una reorganización. Las fuerzas que juegan para que surjan tales
roces entre departamentos de staff y de line están representadas por
muchos factores, algunos de los cuales hemos citado ya: son casi
siempre problemas de status y de jerarquía; problemas que se refieren a la manifestación del poder de autoridad alli donde tal au19
290
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
toridad no es aceptada; problemas que conciernen a la falta de
acuerdo en determinadas cuestiones generales; problemas de comunicación entre los dos tipos de departamento; problemas de naturaleza puramente subjetiva relativos a las relaciones entre los
individuos de los dos tipos de oficina; etc., etc. Es un hecho comprobado que este es el sector de la administración pública en el que
se encuentran las dificultades de relaciones humanas más agudas
.
y palpables.
6.
Criterios generales para la organización y el funcionamiento
de las oficinas consultivas y auxiliares
La exposición que acabamos de hacer en torno a los departamentos de staff nos permite resumir, a continuación, algunos criterios dirigidos a conseguir una mayor funcionalidad organizativa
de los mismos. Tales criterios son extensivos tanto a los organismos
asesores o auxiliares de tipo general, como a aquellos de tipo especial, según la clasificación anteriormente expuesta.
1. Limitar la organización de tales departamentos 10 más posible.
a) Concentrarse en los problemas de la coordinación de las
diversas oficinas operativas.
b) Concentrarse en los procedimientos o problemas comunes
a varias oficinas ejecutivas, evitando los exclusivos de una o dos
de ellas.
e) Evitar realizar actividades propias de las oficinas operativas, sea porque estén mal ejecutadas, sea porque el departamento
de staff podría hacerlas mejor. Es mejor en tales casos procurar
adiestrar al personal, aunque pueda parecer en principio más fatigoso y requerir mayor tiempo.
ti) Evitar tener que tratar los problemas concretos que surgen
continuamente. Cuando esto sucede, es mejor reformar la organización que se muestra incapaz de evitarlos, o bien elegir criterios
y procedimientos generales aptos para impedir la continua aparición de dichos problemas; en otras palabras, concentrarse 10 más
posible IObre problemas nuevos.
ORGANIZACION FUNCIONAL
29'
e) Intentar reforzar continuamente y a cualquier precio las
oficinas ejecutivas y su organización, a través de la orientación y
adiestramiento .del personal mediante la oportuna ósmosis de funcionarios calificados de los departamentos asesores y de las oficinas
operativas, o bien con nuevos criterios de selección y a través de
contactos personales.
2. Actuar desde el nivel y desde el punto de vista del jefe al
que se ha adscrito el departamento asesor.
a) Conocer sus aptitudes, sus métodos, la forma en que considera el trabajo y sus fines.
b) Hacer a todo el personal del departamento asesor conocedor
del punto de vista del jefe.
e) Organizar el departamento de staff, de modo que se evite
que cada uno de sus componentes deba limitar su propia función
al estudio de problemas que se refieran a una sola de las oficinas
operativas.
3. Respetar constantemente la estructura formal de la organización y su jerarquía.
a) Impedir que el personal de grado inferior del departamento
de sta!f trate en plano de igualdad, o incluso de superioridad, a los
jefes de oficinas operativas de grado más elevado.
b) Ante nuevos problemas y programas que requieran la injerencia del departamento asesor, en los de carácter ejecutivo, actuar siempre desde arriba hacia abajo, es decir, asegurarse la comprensión y el apoyo de los altos funcionarios ejecutivos antes de
proceder al estudio en los niveles inferiores de la organización.
4. Crear y mantener, dentro de 10 posible, relaciones amistosas
con el personal de las oficinas ejecutivas, recurriendo a la autoridad
del dirigente solo cuando sea absolutamente indispensable. La persuasión y la síntesis de las ideas son los instrumentos más eficaces
de la autoridad en el ejercicio de las funciones ejecutivas o auxiliares.
5. Resaltar ante el personal de un departamento asesor el fin
último de esta función, frente al carácter predominantemente técnico en que el departamento se inspira. En otras palabras, evitar
que el departamento de sta!f, en el deseo de mejorar sus propias
técnicas, olvide las funciones que se dirigen más directamente hacia
292
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
el fin último; subrayar la importancia de la programación respecto
de los objetivos más reducidos de un control minucioso y detallado.
6. Si se ha creado el departamento asesor para prestar ciertos
servicios, procurar que sean buenos y eficientes, evitando críticas
dañosas debidas casi siempre a retrasos, a excesiva burocratización
y, algunas veces, a obstruccionismos.
PARTE TERCERA
PROCEDIMIENTO DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
CAPITULO VIII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SUMARIO:
1. Introducción.-2. El modelo lineal.-3. Algunas observaciones críticas.
l.
Introducción
Después de haber fijado las líneas esenciales de la estructura de
una organización administrativa, según la prevalente visión anatómica dada en las páginas que preceden, será oportuno pasar ahora
a una breve exposición de la fisiología de este tipo de organización.
En otras palabras, ha llegado el momento de interesamos por la
dinámica administrativa, si bien la investigación deberá quedar dentro de esquemas generales, en el intento de comentar algunos aspectos característicos de las principales manifestaciones del comportamiento administrativo.
Nos interesaremos, en consecuencia, por la actividad de programación, por la actividad presupuestaria, y con carácter más general, por los criterios que presiden la elección o decisión en la
administración, para examinar después algunas características propias de la comunicación como sistema y como técnicas de la acción
administrativa. En cada uno de estos modos de ser del comportamiento administrativo está presente la actividad de la administración, en sus numerosas premisas y distinciones, en sus distintos
procedimientos, a los que se retrotraen las diversas consecuencias
iurídícas y no jurídicas de la acción misma. No intentamos examinar analíticamente estos aspectos de la acción administrativa, sino
más bien consideramos oportuno abstraer de los concretos modos
de ser de la dinámica administrativa un esquema ideal en el que
contener, en 10 posible, la obra del administrador.
Se trata, por consiguiente, de examinar el proceder de la admi-
296
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
nistración, para después detenernos sobre algunos de los procedímientos más relevantes de tal actividad.
2.
El modelo lineal
El esquema o modelo que se presenta a continuación pretende
describir en términos muy generales los elementos o, más exactamente, las fases principales del procedimiento administrativo. Como todos
los modelos, este esquema está necesariamente desarraigado de la realidad del fenómeno, de modo que la idealización del procedimiento
presenta un sucederse de fases cuando menos discutible para quien
quisiera determinar la validez en sentido absoluto y la correspondencia perfecta con cada uno de los casos concretos. Se añade, después,
que dicho esquema contiene en sí elementos de valor, en el sentido
de que constituye una versión idealizada del procedimiento como
querríamos que fuese más bien que como realmente es. De ello,
la necesidad de advertir a quien lee que el modelo-e-si se aplica en
el análisis de alguna organización administrativa-podría resultar insuficiente, pero nunca totalmente inútil como instrumento de examen del entero procedimiento administrativo. Queda fuera de los
fines de esta descripción el intento de reflejar en el esquema que
sigue la sustancia, el contenido del procedimiento administrativo;
en otras palabras, este modelo refleja la perspectiva subjetiva de
quien examina el procedimiento. Los criterios en que el modelo se
inspira se encuentran en aquella dirección de pensamiento que en
el capítulo II ha sido presentada bajo el título de Perspectiva productivista. Trátase, en todo caso, de un esquema racional que se
basa casi exclusivamente sobre la relación de causalidad, así como
sobre la posibilidad de predecir los efectos una vez que se conozcan las causas.
El elemento de racionalidad aplicado al comportamiento humano equivale a programación, requisito necesario para cualquíer actividad racional, sea individual o colectiva. La programación es, a
su vez, considerada como el conjunto de tres elementos necesarios:
a) la investigación, o bien la recogida, sistematización y análisis de los datos y de las informaciones requeridas en el caso específico;
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
297
la elaboración de aquellos cursos de acción concebidos en
el intento de alcanzar el objetivo deseado.
c) la predicción de cuanto podrá suceder con o sin el verificarse de las acciones así elaboradas.
Por tanto, un modo bastante simple y general de representar gráficamente un comportamiento racional, sea inspirado por fines públicos o fines privados, sea observado del individuo o de una colectividad, es el siguiente:
b)
plan
acción
efecto
Es evidente que una formulación tan esquemática requiere ulterior elaboración para poder presentar un procedimiento racional
observado por un grupo de personas, tanto más cuanto este grupo
está formalmente organizado. Y es, además, insuficiente la presentación hecha, porque nada nos dice de qué estimulo inicial haya
precedido la fase de programación del entero procedimiento. Esta
última laguna puede subsanarse recurriendo a la psicología y a aquel
estado de carencia subjetiva que los economistas han dado el nombre
de necesidad. Necesidad es algo que nosotros sentimos, que percibimos, que anticipamos racionalmente en presencia de circunstancias
específicas y dirigidas a estimular la acción. Este concepto de estímulo-necesidad, elaborado por los estudios sobre la personalidad humana, puede adaptarse convenientemente a los estudios sobre el
comportamiento colectivo, si bien queda alguna duda en cuanto a
que sea completo y preciso. Tal concepto tiene un significado particular si se aplica a la fórmula racional indicada arriba, porque
permite la introducción de factores irracionales al inicio del procedimiento, considerándose las fases que siguen enteramente lógicas y
racionales. Por tanto, se puede proceder a una presentación más
elaborada de procedimiento racional, si bien en medida aún genérica,
según el modelo siguiente:
Fases
1. Necesidad ... ...
2. Objetivo.
o'
•••
Consideracto~
oo.
•• o
3. Proyección.. . .. . . ..
Sentidad, percibida o anticipada.
Para satisfacer, atenuar, eliminar la
necesidad.
Qué cosa, cómo, dónde, cuándo y
cuánto debe hacerse para la realización del objetivo.
298
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Corisider-acíonea
Fases
4.
Organización .. , ...
5.
Estructura (jerárquica y funcional).
b) Recursos (naturales, capital,
trabajo).
e) Procedimiento (prácticas, procedimientos de trabajo, procedimientos valorativos y de
coordinación).
Decisión
.
6.
Instrumentación...
7.
Ejecución
:S.
Efecto ...
Conjunto de elementos estructurales,
materiales, etc., necesarios para la
realización del proyecto.
a)
o
••
o •••• 0
'"
Relativa al proyecto y al plan organizativo necesario para la actuación
del primero.
Dirección, comunicación y todo otro
procedimiento requerido para la ejecución del proyecto.
Pasaje a la acción, tal y como está
programada.
Satisfacción, reducción o eliminación
de la necesidad.
Planteado este esquema, examinemos dos modos a través de los
que el modelo descrito puede ser potenciado y comprendido mejor.
El primero parte del hecho que la organización de la administración
pública debe poder distinguir entre las personas a que corresponde
ejecutar una cierta acción y aquellas otras para las que esta acción
viene ejecutada. Los órganos administrativos públicos no trabajan
para satisfacer sus necesidades, al menos en teoría. Sus esfuerzos
se dirigen prevalentemente a la satisfacción de las necesidades públicas generales, lo que trae como consecuencia que los efectos de
su acción son en principio sentidos fuera de las organizaciones mismas. Por consiguiente, parece lógico considerar la primera y la
última fase del esquema (necesidad y efecto) de relevancia jnferior
respecto a las otras fases del procedimiento. La función de gobierno
no abarca, necesariamente, la sensación de la necesidad, ni la
percepción directa de los efectos que la acción preelegida tiene sobre
la necesidad. El gobierno, sin embargo, tiene el deber de ser sensible a las necesidades de la colectividad y de valorar los efectos
consiguientes a cada acción administrativa dirigida a satisfacer dichas
necesidades.
El segundo modo para mejorar el esquema propuesto consiste
en tener presente que el procedimiento administrativo no es-IlÍ
podría ser---a1go definido y limitado, algo que tenga un principio
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
299
con la percepción de la necesidad y un fin con los efectos producidos
sobre esta última. De hecho, esto puede ser cierto solamente para
una parte insignificante de la actividad administrativa, puesto que la
masa de tales operaciones es continua e infinita. Los efectos, por
consiguiente, de una determinada acción son, a su vez, causa para el
surgir de nuevas necesidades; de modo que el procedimiento no
tiene una solución de continuidad. Idealmente, por ello, el procedimiento administrativo debería encontrar una más adecuada representación gráfica mediante un esquema circular, donde sea posible representar el movimiento continuo de la acción administrativa; por tanto, el nombre de modelo lineal atribuido a nuestro
esquema rige solo sobre la artificial colocación a 10 largo de una
secuencia de movimientos, o fases, examinados una sola vez a pesar
de su repetición en la realidad del fenómeno.
Las consideraciones hechas nos permiten reproducir el modelo
con algunas variaciones, según el esquema siguiente:
Colectívddad en general
o clientelas partdcuíares
Actividad
de la Administración Pública
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Estado de necesidad.
Valoración de la necesidad.
Objetivo a alcanzar.
Proyección necesaria.
Organización a disposición.
Decisión adoptada.
Instrumentación correspondiente.
Ejecución.
9. Efectos o resultados.
10. Valoración de los resultados.
He aquí, por consiguiente, un modelo bastante fiel del procedimiento general en las administraciones públicas; en realidad,
tal modelo es descriptivo de un procedimiento racional, bien se refiera a nuevos programas administrativos o intente modificar o
eliminar programas ya existentes. Además, es aplicable a los organismos de amplio alcance y a aquellos de menor importancia, para
describir y analizar un vasto programa administrativo o un sector
de él, para aportar modificaciones al programa o a la estructura organizativa.
Se admitirá asimismo que este procedimiento, según la descripción hecha, presenta una secuencia lógica en el sentido que cada
300
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
fase es una consecuencia directa de la que la precede. Ello significa
que los efectos dependen de 10 que se ha hecho en la fase de ejecución y que esta última depende del modo en que la programación
(en sus tres fases de determinación del objetivo, de proyección necesaria y de organización a disposición) y la decisión han sido instrumentadas. La instrumentación está a su vez condicionada por
la naturaleza de las decisiones tomadas, las cuales son una consecuencia de la entera actividad de programación.
Se ha dicho ya que las fases representadas por los números 3,
4 Y 5 del esquema anterior constituyen esencialmente la función de
programación (o, como se dice en algunos otros casos y a un nivel
ciertamente más alto, de planificación), operación que requiere actividades de investigación, predicción y elaboración En realidad, las
tres fases no son consecuenciales, sino que tienen lugar simultáneamente, si bien por exigencias de lógica han sido distinguidas y colocadas una después de otra, según el orden presente en el esquema.
En otras palabras, se ha pensado que la valoración de la necesidad
determine cuál debe ser el objetivo; que el objetivo, a su vez, precise 10 que debe hacerse (es decir, que influencie en manera determinante el proyecto) y que el tipo de proyección determine los requisitos de naturaleza organizativa necesarios para su actuación. El
proyecto es un plan de lo que se hará, independientemente de cuándo se hará, dónde, cómo, en qué medida y según qué índice cualitativo vendrá ejecutado.
El término organización usado en el esquema tiene un significado
más amplio que de ordinario; comprende la totalidad de los recursos humanos y materiales y de las relaciones necesarias para el
cumplimiento de un programa administrativo. Entendida en tal
sentido, la organización puede asumir tres aspectos principales:
primero, el que tradicionalmente nos lleva al concepto formal de
organización como estructura, en sus clásicas dimensiones horizontal (que refleja la división del trabajo y las especializaciones individuales y funcionales) y vertical (en la que se realiza la relación
jerárquica a través de las premisas de responsabilidad, autoridad
y delegación). El segundo aspecto del término contiene los recursos materiales e inmateriales a disposición, factores tradicionales de
la acti~dad económica (trabajo, capital, naturaleza). El tercer as-
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
301
pecto confiere a la organización un sistema integrado de relaciones
formales e informales, oficiales y oficiosas, proporcionándole de este
modo la unidad, continuidad e idoneidad necesarias para producir
conforme a una adecuada coordinación de los esfuerzos colectivos.
Por ello, en este tercer aspecto se comprenden los procedimientos
de trabajo, las prácticas, el entero sistema de comunicaciones oficiales y oficiosas, el grado de coordinación y de control, etc.
3.
Algunas observaciones críticas
Una descripción como la hecha del procedimiento administrativo debe ser examinada con cautela y con espíritu crítico, porque
presenta los mismos inevitables defectos de cualquier otro esquema en el que deba encontrar puesto un tipo de actividad humana.
Se observa en primer lugar que dicha descripción simplifica
enormemente las distintas operaciones de que consta el procedimiento. Al igual que sucede con cualquier otro diagrama organizativo,
ningún procedimiento administrativo se presenta de hecho tal y
como 10 hemos idealizado en el esquema; así como ninguna organización existente puede considerarse conocida si el estudio se limita
al análisis de los diagramas oficiales. En todo caso, ello no debe
desalentar acerca del posible uso de tales modelos, los cuales tienen
solamente la finalidad de representarnos una parte, de hacernos
conscientes de un aspecto de una compleja realidad y no de toda
ella en sus factores conocidos e ignorados.
A semejanza de otros modelos, el presentado es esencialmente
estático, abstracto, impersonal y objetivo. Sería, por consiguiente,
arduo comprender en un esquema de este tipo la infinita serie de
interacciones determinadas por los comportamientos de varias personas; por el contrario, es conveniente tener presente que en cuadros o
esquemas de este género las relaciones humanas se omiten sustancialmente.
Una laguna del esquema, aún más evidente, nace de la misma
característica que él asume, por el hecho de presentar una secuencia lógica de fases orientadas de arriba hacia abajo (modelo lineal).
De hecho, si examinamos una organización administrativa, nos es
fácil advertir que todas estas fases tienen lugar casi contemporáneamente y, alguna vez, se ponen inmediatamente en ejecución por la
302
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
misma persona. Es fácil asimismo constatar, a través del examen
concreto de una situación administrativa, que el procedimiento no
sigue solo la dirección de arriba abajo sino también la contraria;
por ejemplo, puede suceder que limitaciones impuestas al presupuesto impongan una restricción al programa, 10 que a su vez podrá
determinar la modificación de algunos objetivos. Puede suceder,.
además, que las operaciones realmente ejecutadas alteren la estructura organizativa, modificando por ello el proyecto y los objetivos en
que se inspira. Es evidente que la puesta a punto de los objetivos
es una actividad continua que se concreta solo cuando se ha realizado ya una parte del proyecto.
Se advertirá, en fin, que el esquema deja muchas cuestiones.
importantes sin respuesta. Más exactamente, no nos dice, por ejemplo, qué distribución tendrán las funciones y los poderes relativos
en la ejecución de las distintas fases. De otra parte, el esquema no,
nos ofrece base sólida para la distinción entre dos funciones tradicionales, la responsabilidad política de una parte y la responsabilidad
administrativa de la otra (gobierno y administración). Cuando el
concepto de administración era más elemental, se podía sostener
fácilmente que todas las fases del esquema, de la segunda a la
sexta inclusive, fuesen parte integrante de la función política, quedando a la función administrativa la fase de instrumentación y ejecución del programa. Pero las recientes manifestaciones del fenómeno hacen evidente la imposibilidad, además de la incapacidad,
para la función política de hacer todo por sí sola en la zona que
precede a la instrumentación y ejecución concreta de cualquier programa; como se ha visto en otro lugar, la administración desenvuelve en este área una parte muy significativa. Cuando se trata de
programas públicos de vasto alcance o de programas que comportan un inmediato significado político, la función legislativa conserva
aún el papel de protagonista en la elaboración del plan; se hace
intérprete de las necesidades públicas, provee a definir y a poner a
punto los objetivos generales, avoca para sí las decisiones finales o,
cuando menos, la ratificación de programas y de órganos necesarios
para su actuación (piénsese, por ejemplo, en la aprobación. de los
presupuestos). Pero, para todo cuanto se refiere al número infinito de
acciones internas y de programas que no comportan un significado
político inmediato y directo, casi todo el procedimiento.tiene lugar en
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
303:
la esfera de las competencias administrativas. No parece que se
pueda llegar a una fórmula única que permita describir con exacti-tud la división de responsabilidades adminstrativas y políticas, puesto que es infinita la variedad de relaciones determinadas por los diversos tipos de programas.
A pesar de ello, este modelo de procedimiento administrativo,
parece tener el mérito de representar, según un iter lógico y desde
una perspectiva directiva, la actividad de la administración; para
quien estudia la materia podrá ser un útil esquema de referencia la
secuencia-si bien abstracta e idealizada-de las fases del procedimiento, tal como son entrevistas por quien tiene funciones y responsabilidades directivas. Será oportuno, a este punto, ampliar en lo
posible las dos fases del esquema que' hemos llamado proyección y
organización. En primer lugar, intentamos subrayar la íntima relación
existente entre las dos fases: la organización es, al menos en teoría,
una consecuencia inmediata de la proyección, porque su única razón
de ser está en lo que ella presumiblemente hará. Por otra parte, la
proyección rige inmediatamente sobre la organización, porque todo
límite impuesto a la organización se reflejará directamente sobrecuanto ha sido o será proyectado para ella. Como ya se ha indicado
en otro lugar, el modo en que una organización se estructura, el
modo en que sus funciones se distribuyen y delegan los poderes,
acarrea un efecto relevante sobre la actividad a desarrollar, que es
como decir sobre la proyección. La programación de estas dos fases
es en cierto modo como las dos caras de una moneda; no pueden
separarse sino idealmente y sin perjuicio para el valor instrumental
atribuido a su conjunto.
Programar o preparar la proyección específica de una actividad
lleva consigo la distribución de todo cuanto deberá hacerse, mediante categorías jerárquicamente distribuidas. Esta forma de programación es un ejemplo de los viejos sistemas lógicos de subdivisión y
clasificación. Parte de una afirmación muy general de los fines últimos a alcanzar, después se pasa a la descripción específica de cada
actividad, alguna vez incluso en relación al individuo que deberá
realizarla. Se trata, por consiguiente, de un procedimiento por efectodel cual algunos fines generales se van definiendo y traduciendo
progresivamente en particulares cursos de acción; cada elemento
de esta jerarquía se considera absorbente de aquellos que le siguen"
304
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
es decir, de todos los elementos más específicos que contribuyen a
formarlo y de los cuales él representa un requisito previo y una
premisa.
En las organizaciones complejas, los programas pueden subdividirse según modos diversos, y los principios lógicos sobre que se
basan las subdivisiones hechas a los distintos niveles de la pirámide administrativa son entre sí distinguibles y comparables. Existen, en primer lugar, modos diversos para agrupar o diferenciar
fines u objetivos mediatos; a un cierto punto del procedimiento
se consideran factores como el diverso material utilizado, las distintas
referencias geográficas y, no en último lugar, las diversas secuencias
temporales.
Análogo al tipo de programación poco antes expuesto (y bajo
ciertos aspectos paralelo) se presenta el procedimiento de programación de la estructura organizativa, Recordemos que el aspecto
horizontal de la organización está representado por el sistema mediante el que se han distribuido las distintas funciones, mientras el
aspecto vertical de la organización nos presenta un sistema basado
sobre las distintas responsabilidades y la relativa delegación de poderes. Ahora bien, un diagrama organizativo de un organismo no
es otra cosa que un proceder hacia abajo de funciones generales (concebidas y queridas para fines generales) hasta las más específicas
tareas de cada uno de los individuos. En un plan organizativo racionalmente concebido, el organigrama que indica las funciones, las
relaciones jerárquicas relativas, etc., debería coincidir casi perfectamente con la secuencia de fases que constituyen el programa a
ejecutar. Por consiguiente, el organigrama es, en sustancia, la descripción gráfica de un aspecto del programa, con la adición de
símbolos específicos como secciones organizativas y funciones a ellas
atribuidas, es decir, direcciones generales, divisiones, secciones, y así
sucesivamente. He aquí un esquema que intenta mostrar el paralelismo entre programación de la actividad y programación de la
estructura organizativa, en función de un objetivo administrativo:
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
305
OBJETIVO ADMINISTRATIVO
PrograJnación de las actividades
Proyección general ... ... ... . ..
Elementos constitutivos del programa.
Sectores del programa '"
Funciones ... oo,
oo'
...
...
...
...
Procedimientos de trabajo .,.
Actividades específicas '"
oo,
Programación estr-uctural
Atribuciones y responsabilidades del
jefe de la organización.
Atribuciones y responsabilidades a
nivel de dirección general.
Atribuciones y responsabilidades a
nivel divisional.
Atribuciones y responsabilidades a
nivel de sección.
Negociados.
Atribuciones individuales.
Permítasenos hacer alguna observación a propósito del esquema
descrito. Es de advertir, en primer lugar, que sea para la programación de las actividades o bien para la programación estructural, el
procedimiento lógico de análisis va de lo general a 10 particular,
desde una afirmación vaga y abstracta del objetivo administrativo
hacia afirmaciones cada vez más específicas de este.
Idealmente, en cada nivel es posible entrever un cierto paralelismo entre los dos términos de la relación, es decir, entre las
atribuciones y responsabilidades a nivel de sección y el tipo de programación de la actividad por sectores. Por ello, al examinar el
diagrama organizativo en el que se reflejan las funciones y las responsabilidades a cada nivel de la organización, podemos decir que
se dispone implícitamente de una representación gráfica de la programación de la actividad ejecutada o ejecutable en aquel tipo de
organización. Aspecto dinámico y aspecto estático de la organización presentan, por consiguiente, una aparente equivalencia, al menos sobre el plano representativo.
Los breves comentarios hechos en este capítulo se ampliarán
en los capítulos sucesivos, al tratar de la programación en general,
de la decisión y del sistema de comunicación; es evidente, por
cuanto hemos dicho, que en nuestro análisis del procedimiento
administrativo se parte desde arriba hacia abajo y no al contrario.
Esta dirección parece ser la más aceptable para quien quiera darse
cuenta de las exigencias y de los problemas de la función directiva,
que debe mirar cada subdivisión relativa a un cierto nivel administrativo desde el punto de vista de las funciones que corresponden
a aquel nivel y no a los inferiores. Más adelante hablaremos, en térJO
306
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
minos operativos, acerca del problema de un procedimiento de análisis orientado de arriba abajo sin la posibilidad de poner en
relación lógica funciones y programas de los niveles superiores, Bajo
ciertos aspectos, problema y tarea esencial de la actividad directiva
es simplemente este; hacer que los procedimientos de trabajo, que
las actividades realizadas en los niveles inferiores de una organización administrativa puedan decirse que se fundan y conciernen a la
ejecución de programas a niveles superiores, los cuales a su vez contribuyen a la realización del objetivo administrativo considerado en
términos generales. Análogamente, desde el punto de vista organizativo, uno de los problemas esenciales de la actividad directiva
está en hacer que las tareas asignadas a cada empleo, incluso al
más modesto, contribuyan de hecho a la realización del objetivo
general de la organización.
Para este último esquema sirven también las observaciones hechas respecto del precedente: es decir, una escasa adherencia o
correspondencia a la realidad concreta del administrar. Sabemos que
muchos centros administrativos no han surgido en virtud de un
procedimiento de análisis lógico desde 10 alto hacia abajo, como
parece indicar el esquema; muchos de ellos han nacido de la fusión
de varios centros preexistentes y más o menos independientes entre
sí, unificados por motivos de pura conveniencia o por razones de
política administrativa. La representación gráfica que precede está,
por consiguiente, notablemente idealizada; sin embargo, puede resultar útil recordar la esencia conceptual para quien estudia la administración pública, porque si es cierto que muchas organizaciones
operan de hecho de manera muy distinta de su modelo racional
abstracto (y de ello cualquiera puede darse cuenta mediante un
análisis administrativo), es igualmente cierto que uno de los objetivos esenciales de la Ciencia de la Administración está precisamente
en el proponer a las organizaciones administrativas modelos racionales, sugeridos por las deficiencias e incongruencias de la realidad
histórica en que ellas viven y de la que extraen el estímulo necesario
para renovarse.
CAPITULO IX
PROGRAMACION y SU PROCEDIMIENTO
SuMARIO: 1, Elementos de la programación.-2. El procedimiento de programación: a) Perspectiva secuencial;
b) perspectiva piramidal; e) perspectiva de las alternativas
reducidas; d) perspectiva dinámica; e) perspectiva empírica.-3. Predicción y probabilismo: a) Probabilidades de
carácter objetivo y ambiental; b) probabilidades consecuenciales; e) probabilidades de carácter intrínseco; tI) hipótesis- relativas a los factores de predicción y probabilidad
l. Elementos de la programación
La descripción analítica de un esquema racional del procedimiento administrativo inevitablemente llama la atención del estudioso sobre un elemento que es quizá el más indispensable entre
cuantos intervienen en el esquema mismo: trátase de la programación, entendida como proyectación de objetivos, de programas específicos y de todos los diversos elementos de la organización. Constituye probablemente una de las más difíciles funciones de naturaleza
administrativa; en cuanto tal, muchos organismos públicos descuidan intencionadamente el valorar el alcance y los efectos que tiene
para el entero procedimiento administrativo; en analogía con el criterio enunciado por Gresham a propósito de la circulación monetaria, podría afirmarse que el trabajo más simple ahuyenta al más difícil. De hecho, la ausencia de una programación eficaz ha constituído durante mucho tiempo el punctum dolens sobre el que críticos y
reformadores de las administraciones públicas han dirigido sus dardos. De otro lado, buena parte de las mejoras introducidas en la
actividad administrativa va adscrita al creciente realce atribuido a la
programación en general, así como a los efectos prácticos que derivan de tal cambio de actitud.
En el presente capitulo hablaremos, en primer lugar, del signi-
308
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ficado esencial y de los elementos de la función de programación,
sucesivamente analizaremos las distintas perspectivas en orden al
procedimiento de programación, para después pasar a las relaciones
entre programación y probabilismo.
La programación se define corrientemente como la actividad preparatoria para la acción principal. Pero tal definición no es adecuada,
ni específica, por el significado del término en el lenguaje administrativo. El personarse en la oficina a buena hora es también un acto
preparatorio para el trabajo que nos espera; lo mismo se diga del
lavarse las manos mientras uno se prepara para tomar la comida.
Tales actividades pueden constituir comportamiento habitual y adquirido, sin requerir por ello programación alguna en sentido estricto.
La programación, en cambio, es para nosotros, ante todo, un proceso mental. Incluso en su forma más elemental lleva consigo el conocimiento de factores externos al yo y una cierta medida de valoración y correlación de tales factores. La mente humana, por
consiguiente, es el primer instrumento indispensable de cualquier
actividad de programación.
Dicha función se distingue, después de otros procesos mentales,
por el hecho de que está siempre proyectada hacia el futuro. No se
proyectan acontecimientos pasados o eventos actuales; estos serán
objeto de atención en cuanto representen el fruto de una programación precedente, o bien si el conocimiento del pasado y del presente se considera necesario para una más adecuada programación
de acciones futuras. De cualquier modo, resulta evidente que la
característica más saliente de la programación está en la proyección
del pensamiento al futuro.
Esta afirmación, por otra parte, requiere también una aclaración: programar supone algo más que pensar en el futuro. Lo que
se lleva a la criba de la mente humana, en el desarrollo de tal
función, es la acción o las acciones que se presume puedan ser
cumplidas por individuos o por órganos interesados en la programación. La relación entre programación y acción futura po-sible es un
elemento universal del procedimiento y esencial para quien quiera
percibir el verdadero significado de la programación en un sistema
administrativo.
En primer lugar, dicha relación nos permite distinguir la pro-
PROGRAMACION
309
gramación de toda especulación abstracta, previsión o construcción
fantástica. Programar no es 10 mismo que predecir, aunque aquel
que programa deba inevitablemente considerar la existencia de determinados valores de predicción, que influyen la propia actividad.
Un centro meteorológico predice el tiempo, pero no 10 programa;
muchas personas, en cambio, planificarán las acciones a desarrollar,
teniendo en cuenta incluso las predicciones suministradas a propósito del estado atmosférico. Tal hace la familia que ha decidido
realizar una excursión, el agricultor que cultiva los campos, la tripulación de un barco de pesca que se prepara para salir al mar, el
dirigente de un establecimiento hidroeléctrico, y así sucesivamente.
Ninguna de estas personas ha programado, por así decir, el tiempo
atmosférico; pero cada una de ellas ha hecho planes para su actividad teniendo en cuenta las informaciones obtenidas del servicio
meteorológico. Se predicen, por consiguiente, hechos que salen de
nuestro control inmediato; por el contrario, se programan solo aquellas cosas que consideramos sujetas a nuestro control, o al menos sometidas a una determinada influencia nuestra. Pueden predecirse las
consecuencias de determinadas acciones a realizar según una proyectación hecha previamente. Solo entonces tales predicciones, incluso las implícitas e inconscientes, concurren a formar un elemento
integrador de la actividad de programación, asumiendo relevancia a
los fines del tema de que tratamos.
Un segundo e importante corolario de las relaciones entre programación y acción posible es la presunta existencia, inmediata o
futura, de la facultad de obrar, sea en aquel que proyecta, sea en
la persona u organismo a que el proyecto sirve. Esta facultad de
obrar puede a su vez consistir en acción directa, o manifestarse a
través de una comunicación dirigida a influir la acción de otros.
En ambas hipótesis, para que la programación pueda considerarse
tal debe suponer un poder o una influencia, sin la que se convierte
en pura abstracción. Es, en efecto, imposible programar por cuenta
de otros, a menos que exista la posibilidad de ejercer una cierta
medida de influencia sobre las acciones de estos. Ello explica por qué
buena parte de la actividad de programación se transfiere frecuentemente a la formulación de hipótesis sobre vías de comunicación o
mecanismos a través de los que sea posible influir la acción de otros,
o, en general, el comportamiento ajeno.
310
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Un tercer corolario de la relación antedicha está en el presumir
la existencia, para cualquiera que sea el tipo de proyectación, de
una zona de libre elección, de una esfera discrecional dentro de la
que el sujeto tenga la facultad de elegir al menos entre dos, si no
más, tipos alternativos de acción. No se proyecta al hacer algo que
sabemos de antemano que hemos de cumplir necesariamente o que
nos consta la imposibilidad de realizarlo. En cualquier caso, se elige
entre estas alternativas generales: la de hacer alguna cosa o no hacer
alguna cosa, o la de hacer alguna otra. El sujeto que proyecta debe,
por consiguiente, disponer de la libertad de elección, al menos entre
estas alternativas.
Hay una ulterior premisa importante para la función que discutimos. Consiste en la posibilidad de inspirarse, en la elección, sobre
criterios que se presumen mejores, o en todo caso menos perjudiciales para el logro de determinados fines. En cuanto tal, la actividad de programación es siempre finalista, dirigida a la persecución
de un cierto fin. Se dirigirá hacia la realización de fines deseados,
o bien tenderá a prevenir eventos temidos; por tanto, la programación se apoya, en última instancia, sobre un sistema de valores más
o menos determinados, elaborados precedentemente y dados, después, al sujeto programante, o bien a elaborarse por iniciativa de
este último. Las acciones programadas, frecuentemente, si no siempre,
son instrumentales para la realización o satisfacción de alguna otra
cosa. Ello signjfica que la mayor parte de dichas acciones se conciben en el intento de mover hacia un fin deseado, o de alejarse de
un fin determinado; las acciones así programadas raramente coinciden con la suma de valores o fines que las han motivado, siendo
lícito rastrear en ellas la presencia, por una parte, de valores negativos (costos) y, de otra, de valores positivos (productos). En una
compleja sociedad, como la que vivimos, valores sociales diversos
entre sí entran frecuentemente en conflicto, de manera que la elección entre las alternativas comporta una valoración de acciones posibles sobre la base de sus correlaciones positivas y negativas en una
variedad infinita de situaciones.
Es, por consiguiente, posible extraer de estas consideraciones el
siguiente criterio general: las dificultades ínsitas en el procedimiento
de programación son inversamente proporcionales al grado de claridad y de aceptación de las correlativas premisas de valor. Lo que,
PROGRAMACION
311
en otras palabras, significa que el procedimiento de que tratamos
resulta tanto más difícil cuanto menos clara y más compleja se hace
la serie de premisas de valor que directamente conciernen al procedimiento.
Es sabido que la administración pública ofrece escasas posibilidades de considerar con facilidad y exactitud los aspectos de valor
que la guían, y que no permite disponer específicamente (y antes
de iniciar la actividad de programación) de criterios de valoración
cuantitativa de los valores mismos. Por ello, otra característica se
añade a la actividad de programación, además de las ya indicadas
arriba: programar viene a ser-en parte-un medio para considerar,
confrontar, valorar y sintetizar los elementos de valor que más de cerca se relacionan con un determinado problema o situación. Un proyecto, por consiguiente, una vez concebido, constituye en sí mismo
manifestación concreta de aquellas premisas de valor que han jospirado la elaboración. La supuesta dicotomía entre hecho y valor en
esta actividad es válida solo en contadas ocasiones y para fines de
análisis, pero pocas veces nos suministra una descripción cuidada
de lo que la realidad es. De hecho, programar en torno a la conducta de los órganos públicos, y, por consiguiente, para problemas
que interesan a la entera colectividad, no es solamente una cuestión
de mera competencia técnica.
Tampoco puede considerarse este procedimiento enteramente
objetivo: las consideraciones de valor dirigidas a influir la elaboción son, no lo olvidemos, percibidas, valoradas y aceptadas por el
sujeto programante; por ello reflejan también necesariamente la
orientación subjetiva de este último. Intentamos resumir, a continuación, las tres hipotéticas vías de las que parten los valores susceptibles de influir la actividad de programación:
1. una primera vía, en la que los valores (en relación al problema específico) vienen dados de arriba, del exterior y de aquellos
que con el programante dividen la responsabilidad y el trabajo; estos
datos, obviamente, se convierten en tales solo después de pasar a
través del filtro de la percepción e interpretación del sujeto programante;
2. una segunda vía, la de los valores que provienen del sujeto
en base a su experiencia y cultura, siempre en orden a un determinado problema;
312
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
3. una tercera vía, la de los valores que surgen en el sujeto
por asociación mental, formada en este último en relación al grado
y posición que ocupa en la organización y del papel desenvuelto en
ella o en el programa a él confiado.
La importancia de las orientaciones derivantes de los puntos 2
y 3, arriba indicados, se valora frecuentemente por debajo de la
realidad. Y, sin embargo, solo ello explica por qué personas que
ocupan la misma posición y disponen de valores dados (normas,
reglas, directrices, etc.) por completo iguales, con frecuencia elaboran programas completamente diferentes; y por qué el mismo individuo aporta soluciones diversas al mismo problema, aun permaneciendo uniformes los valores dados, cuando cambia la posición que
ocupa o intervienen nuevas orientaciones en su status personal. Es
generalmente cierto que cuanto mejor pueda determinarse con anticipación un problema y los valores a él relativos (punto 1 de los
indicados arriba), tanto menos influirán sobre el proyecto los valores de los puntos 2 Y 3 del esquema precedente. Sin embargo, pensamos que muy difícilmente la precisión y exactitud de los valores
dados sean tales como para neutralizar o borrar totalmente las otras
dos vías o fuentes de valores.
Considerando ahora las acciones proyectadas en función de la
realización de determinados fines, se deduce de ello que el punto
central de toda actividad de programación no está representado por
las acciones alternativas, sino por las consecuencias de tales acciones, expresadas en términos de valor. Naturalmente, ello lleva a
presumir la existencia de una relación de causa-efecto, así como la
posibilidad de predecir con anticipación estos efectos.
Los efectos o consecuencias pueden considerarse a la luz de dos
específicas dimensiones. La primera es la de profundídad,habitualmente asociada a la dimensión temporal. Toda acción tiene una
consecuencia inmediata, o bien un efecto originado directamente
por ella; eventualmente, después, la misma producirá un número
de consecuencias secundarias, derivadas a su vez de aquellas inmediatas; y, quizá, aún, se verifiquen ulteriores efectos, y así sucesivamente. El lanzamiento de una piedra en un río tiene como efecto
inmediato el choque sobre el agua, seguido después de una serie de
movimientos ondulatorios dirigidos hacia la orilla, provocando quizá
el cambio de lugar de algunos granos de arena, etc.
PROGRAMACION
31 3
La segunda dimensión, en relación a la que pueden considerarse
los efectos, es la de extensión, más o menos análoga a la dimensión
espacial. Las consecuencias de una acción pueden, en efecto, observarse en un solo sector del ambiente social en que se produce;
pero puede además considerarse en los efectos consecuenciales que
se verifican fuera de aquel determinado ambiente social. Los movimientos ondulatorios causados por el lanzamiento de una piedra
en el agua tienden a moverse hacia el exterior en todas las direcciones y por un tiempo indefinido, a menos que alguna cosa no les
frene. Es evidente que, con frecuencia, las influencias indirectas
provocadas en otro sector por las acciones desarrolladas en un determinado grupo de la sociedad, son, con mucho, más importantes. No
basta decir simplemente que una acción proyectada (o bien, un
comportamiento racional) sea finalista; de hecho casi todos nuestros
comportamientos son en un cierto sentido de esta naturaleza. La
programación, como hemos visto, supone una reflexión consciente y
una valoración anticipada de las consecuencias de determinadas acciones a cumplir, y podrá juzgarse buena en la medida en que
tales consecuencias se hayan valorado en profundidad y extensión,
así como en el grado de precisión con el que dichas consecuencias
se hayan previsto. Los programas que estudian solamente las consecuencias inmediatas y locales de determinadas acciones se consideran generalmente como inadecuados o deficientes.
Es este un modo de formular dos principios admitidos ya en la
actividad de programación, Uno de ellos consiste en la totalidad del
procedimiento, es decir, la tendencia por este último a considerar
todos o al menos el mayor número posible de los factores de influencia respecto de todas y cada una de las acciones hipotizadas. El
otro principio consiste en la elaboración de programas dirigidos, en
10 posible, no solo al inmediato futuro, sino concebidos en relación
a situaciones futuras más lejanas. En otras palabras, aun si las
acciones de hecho programadas no revisten el carácter de a largo
plazo en su contenido, sin embargo, su valoración debería hacerse
en relación (y según una confrontación racional) con las consecuencias, menos inmediatas en el tiempo.
Una última observación general en margen a la programación se
suscita a propósito de la circunstancia que generalmente la acompaña: la posibilidad de introducir cambios. Programar significa
314
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cambiar o tratar de hacerlo; pero no es igualmente fácil decir 10
contrario, o sea que la posibilidad de cambios o transformaciones
esté siempre condicionada a la programación. Por desgracia, muchos
cambios se verifican como consecuencia de hechos que están fuera
del control y de la influencia del individuo y de la organización, y
que tampoco se derivan de un comportamiento racional del tipo
de la actividad de programación. La verdadera esencia del procedimiento de prográmación indica, sin embargo, que va a concebirse
un cambio por parte de alguien que considera estar en condiciones
objetivas y subjetivas para desarrollar o influir una cierta acción.
Ello puede ser el caso de una nueva iniciativa, o de un modo
diverso de desarrollar una actividad que ya se está ejecutando, o del
cese de alguna cosa que ya existe. La transformación es relevante en
la medida en que de ella se deriven comportamientos distintos de
aquellos que es lícito esperar en el presente. La programación suscita e implica por ello cambios en aquello que normalmente esperaríamos de los otros: un comportamiento o una serie de relaciones
normales, habituales, consuetudinarias, etc.
La consideración antedicha explica en parte las razones del
difuso recelo, o de la poca consideración, suscitado por el término
o por el procedimiento mismo de programación, al menos entre
aquellos que tienen un interés en mantener el status qua por motivos
de seguridad personal, y en general entre todos aquellos que mantienen una actitud conservadora. En aquellos sectores de la actividad humana donde las directrices generales y las relaciones internas no están aún consolidadas y absorbidas por la rutina cotidiana,
la programación suscita pocas reacciones; en los organismos más
viejos, sólidamente aferrados a sus estructuras y prácticas internas:
programación es sinónimo de revolución o de peligro.
A este punto es oportuno resumir los elementos esenciales de
la programación, que se han enunciado brevemente en este parágrafo.
La programación es, por consiguiente, un:
procedimiento mental
proyectado hacia el
futuro
y, más exactamente, orientado hacia
PROGRAMACION
315
una posible acción futura
en el ámbito del
poder para desarrollar o influir dicha acción
por parte de un individuo o de un organismo burocrático. Ello implica la existencia de una esfera de
libre elección
y presume siempre una
finalidad hacia objetivos y valores.
Se basa sobre la percepción y valoración de las
consecuencias de las acciones
medidas en
profundidad (dimensión temporal) y en extensión (dimensión espacial).
Además, lleva siempre aparejada la
pasibilidad de cambios.
Si los elementos constitutivos de la función de programación se
han intuido y recogido correctamente en la descripción antecedente,
será entonces posible elaborar criterios generales con ayuda de los
cuales determinar el grado de rendimiento de tal función en las
diversas situaciones en que se recurre a ella. Dichos criterios de valoración deberían comprender:
a) la medida en que los objetivos se han puesto en claro y se
han precisado durante el procedimiento;
b) la medida en que las acciones proyectadas se presentan
lógicamente instrumentales respecto de dichos objetivos;
c) la perspectiva y el alcance de los factores (considerados
importantes para el programa así proyectado) y de las relativas consecuencias;
á) la validez en el tiempo de las consideraciones (relevantes
para el programa así proyectado) y de las consecuencias relativas;
~) la medida en que los acontecimientos y las situaciones
significativas y previsibles de tal programa hayan sido de hecho
previstas y tomadas en consideración;
.-
316
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
f) el grado de tolerancia conferido por el programa respecto
de aquellas posibilidades que no se han podido prever;
g) la precisión y la exactitud de las predicciones relativas a
las consecuencias de cada acción proyectada;
h) la factibilidad del programa en términos operativos y la
eficiencia de las comunicaciones existentes entre función de programación y funciones operativas.
Un supuesto de total ausencia de programación podría ser aquel
en que la actividad de la organización se desenvuelva sin un preordenado procedimiento mental, que de hecho permita la predicción
y toda otra consideración acerca de las consecuencias inmediatas de
los primeros efectos de una cierta acción. Ello significa, en otras
palabras, que los comportamientos relativos a dichas acciones se
dictan por impulsos, por costumbres adquiridas o por cualquier otra
fuerza extraña; por ello, bien podrían denominarse comportamientos constrictivos. La mayor parte de las organizaciones administrativas carentes, o casi carentes, de programación pueden comprenderse en dos grandes categorías, opuestas entre sí. Una está constituida por el típico organismo a la vieja usanza, donde actividades
y relaciones han ido consolidándose en el curso de los años; como
ya hemos anotado, la programación comporta generalmente transformación y la transformación es siempre temida y evitada especialmente por el personal a más alto nivel. El otro tipo está representado por el organismo que opera en una situación altamente flúida y
móvil, de modo que le resulta preferible no obligarse respecto al
futuro; actitud que muchas veces no está completamente justificada. Casi por regla general, la actividad directiva de las organizaciones de este segundo tipo se conduce-si así puede decjrse-al
día; buena parte de sus acciones cotidianas se limita a apagar aquellos fuegos que surgen de vez en cuando. En tales ambientes organizatívos la programación se requiere no tanto para transformar
cuanto para conseguir una relativa estabilidad de conducta y atenuar
el grado de imponderabilidad. De este modo se justifica la mayor
dificultad del ejercicio de la función de que tratamos.
PROGRAMACION
2.
317
El procedimiento de programación
El esquema general del procedimiento en la totalidad de las
situaciones administrativas puede ser resumido como sigue:
programación
acción
efecto
La antedicha secuencia es inevitable por definición y está, naturalmente, en perfecta adherencia con el modelo lineal de la actividad directiva descrito en el capítulo precedente. Sin embargo, sacrifica algunas fases intermedias, y omite el indicar la evolución cíclica
del procedimiento, movimiento rotatorio que es característico de
todo procedimiento cuando se examina la organización desde una
perspectiva dinámica. Propondríamos, por ello, integrar dicho esquema de este modo:
Programación
I
t
decisión
t
instrumentación
t
ejecución
t
efecto.
Control y com- -+ Reprogramaci6n
probación de
resultados.
decisi6n
1
Control y com- -+ etc.
probaci6n de
resultados.
t
instrumentación
t
ejecución
t
efecto.
La validez sobre el plano empírico y lógico de tales pasa;es
está probada por la práctica común de numerosos organismos de
vasto alcance, separando cada uno de los momentos mediante instrumentos procesales y merced a la distribución de las funciones y
relativas responsabilidades. En algunos de estos organismos, en efecto, las operaciones de programación, de ejecución, de control y comprobación de resultados, constituyen el armazón de la estructura
organizativa. La reciente reorganización de la Comisión estadounidense para las carreras públicas (U. S. Civil Service Commíssíon)
nos ofrece un ejemplo interesante de tal evolución. Hoy, dicho órgano comprende una sección de programación y determinación de
standards (centro cuya función principal es la de programar), dos
organismos operativos (ejecución), uno para el personal de las administraciones periféricas y otro para el de las centrales, y un órgano
inspector para la revisión de los perfiles profesionales (función de
318
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
control y comprobación de resultados) *. Otro ejemplo elocuente
nos 10 ofrece el sistema de dirección programática, adoptado en el
Ministerio de la Defensa estadounidense hace algunos años. Este
sistema, aplicado a todas las actividades militares, estaba concebido
en función trirradial o bien según tres directrices de marcha: elaboración del programa-o programación-, ejecución del mismo y
revisión y análisis. Cada una de estas tres fases del entero sistema se
confiaba a la responsabilidad de órganos distintos, al nivel de subjefe de estado mayor. Obviamente, la función de decidir correspondía al mando superior, y las más importantes decisiones se tomaban a nivel de jefe de estado mayor. La función de actuación o
instrumentación constituía esencialmente un problema de comunicación de los centros de decisión con los operativos.
Una vez individuado (tarea no difícil) el punto ocupado por
la función de programación a 10 largo de todo el procedimiento administrativo, debemos pasar al análisis de su propio procedimiento.
Ello presenta, sin embargo, mayores dificultades, en parte debidas
a la pluralidad de las perspectivas desde las que el mismo puede
ser examinado, así como a la variedad de actividades objeto de programación, a los diversos grados de profundidad en el estudio y
examen relativo) y a la variedad de prácticas en uso para tal función
existentes en muchos órganos administrativos. A continuación nos
ocuparemos de cinco diversos modos de considerar el procedimiento,
denominados, respectivamente: perspectiva secuencial, perspectiva
piramidal, perspectiva de las alternativas reducidas, perspectiva dinámica y perspectiva empírica. A excepción de la última, todas las
otras son coexistentes y se integran recíprocamente. Sin embargo,
cada una comporta un acento diverso y subraya dimensiones particulares del procedimiento globalmente considerado.
descripción más comúnmente aceptada (y quizá la más evidente) del procedimiento de programación se basa sobre la secuencia de las fases u operaciones que
componen su itinerario lógico y temporal. Aun si no existe
acuerdo unánime acerca del número de fases y el modo de de:finira)
PERSPECTIVA
SECUENCIAL.-.La
• Con el término perfiles profesionales se indica, como es sabido, la
sistematización de las categorías de empleo sobre la base del análisis de las
funciones. (N. del T.)
PROGRAMACIOH
319
las, sin embargo, la doctrina es suficientemente uniforme en cuanto
a las fundamentales y a su secuencia. El esquema que presentamos
a continuación, si bien más elaborado que muchos otros, puede considerarse conforme a la opinión común de la mayor parte de la
doctrina.
Fases
1.
Inicio de la programación
2. Determinación de los objetivos ...
3. Investigación................ .. . ..
4.
Análisis. .. .. . .. . ... ... ... ... ...
5. Elaboración... ... ... ... ... ... . ..
6. Ensayo o revisión ... ... ... ... ...
7. Reelaboración
...............
8. Propuesta ... ... ... .. . .. . ...
...
Decisión
Descripción
el momento en que de la previsron
o constatación de una necesidad
o problema, de la aceptación de
un nuevo fin o del surgir de nuevas
circunstancias y condiciones, se da
curso al procedimiento.
para resolver el problema o satisfacer la necesidad; el objetivo puede comportar factores cuantitativos,
cualitativos, de lugar, de tiempo, de
costo, etc.
o recogida de informaciones y datos
relevantes del pasado y presente, con
referencia a elementos de predicción
futura.
o bien organización de tales datos infonn'ativos y utilización de los distintos instrumentos de análisis, cuando sean aplicables (análisis estadístico, matemático, etc.).
de un programa o varios programas
alternativos, en los que se comprendan las respectivas previsiones sobre
las consecuencias probables de cada
uno.
del programa o programas alternativos bien mediante ejecución concreta ~n período de prueba o mediante
prueba por campos o con la revisión y valoración a juicio ~e otros.
sobre la base de las observaciones recogidas en la fase de ensayo o revisión.
consistente en la oferta concreta hecha a la persona u órgano responsable de la decisión para la adopción de tal programa; esta fase
comprende la redacción de memorias, la presentación oral del programa y de sus aspectos esenciales,
la elaboración de gráficos y otros
instrumentos idóneos para evidenciar
los méritos del mismo, etc.
En muchos casos el esquema antecedente requiere alguna variación. El ensayo o revjsión es a veces superftuo y frecuentemente
320
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-
impracticable; ello llevaría a la supresión de las fases n. 6 y 7. Después, allí donde la facultad de decidir respecto a la adopción del
programa resida en la persona u órgano programante, la última fase
del esquema resulta, lógicamente, superflua. Por otra parte, en
aquellas organizaciones donde se practica la filosofía del completed
staff workJ o sea en aquellos organismos donde la función directiva
se avala con apósitos órganos de consulta instituidos a tal fin, los
cuales no sólo formulan la sugerencia, sino que la proveen de todas
aquellas instrucciones y directivas necesarias para la correspondiente puesta en ejecución, la última fase del esquema ideal por
nosotros descrito no tendría razón alguna de ser. En hipótesis de
este género (por otra parte frecuentes en muchas direcciones generales de la administración pública italiana), el esquema antedicho
debería, más bien, indicar una fase ulterior-aun quedando la propuesta-que llamaríamos de autoactuación parcial, que hace más
fácil el examen por parte del órgano deliberante para la eventual
aceptación del proyecto. Por este motivo, se considera que esta
última fase debe preceder a la denominada de propuesta.
El esquema secuencial es, sin duda, necesario para comprender
el procedimiento de programación. Sin embargo, es, bajo ciertos
aspectos, inadecuado y en ocasiones falso. Lleva, de hecho, a un
apoyo constante sobre la secuencia de las acciones, descuidando a
veces el considerar, por ejemplo, que los objetivos raramente se
prestan a ser definidos precisamente con anticipación. En realidad,
el entero procedimiento de programación, como se ha visto, constituye una continua individuación y precisación de objetivos, y el
propio programa elaborado al fin de tal procedimiento representa
un documento mediante el cual dichos fines se determinan y se
articulan precisamente. La consideración es válida, asimismo, respecto a la identificación del problema. La recogida y el análisis de
datos informativos ofrece a quienes participan en la actividad de
programación una documentación ulterior sobre la naturaleza y el
alcance del problema o necesidad en cuestión, de modo que
tales operaciones frecuentemente desembocan en el replanteamiento y en una nueva orientación del entero procedimiento de
programación. Al análisis definitivo de los datos precede frecuentemente la recogida de ulteriores datos, de modo que contemporáneamente sigue y precede a la fase de recogida de las infor-
x~'
PROGRAMACION
321
maciones. En algunos tipos de programación, la distinción entre
análisis y elaboración es imposible, en cuanto el primero da inmediatamente origen a la solución, Por último, en la programación
de amplio radio (la denominada usualmente planificación) se considera oportuno, con frecuencia, el desenvolvimiento contemporáneo de muchas de las fases antedichas.
Un segundo tipo de dificultades inherentes a tal perspectiva
está en la implícita convicción de que el programar sea un procedimiento finito, dotado de principio y de fin. Considerada en sí
misma, no hay duda de que la programación nos deja entrever el
inicio del procedimiento en coincidencia con el surgir de un problema o de una necesidad, para después proceder a la elaboración
de un plan y probablemente a la adopción de este último, con
todos los resultados de él derivados, de manera que el procedimiento
podría considerarse terminado una vez que el programa ha sido
aceptado. Tal modo de ver puede adaptarse a la programación una
tantum de un específico proyecto, finito en sí mismo, o a la programación de cosas materiales (como, por ejemplo, la construcción de
un puente); en cambio, raramente basta para concebir la actividad
de programación requerida por los problemas y relaciones sociales,
en continuo devenir, como es la de la mayor parte de las actividades
desenvueltas por la administración pública. En efecto, esta especie
de discontinuo proceder en la programación ha sido uno de los
puntos más vulnerables en las administraciones estatales. La secuencia standard del procedimiento de programación se inserta, por consiguiente, en un cuadro más amplio, en términos de tiempo, de
horizontes, de organización, para que se pueda disponer de un adecuado esquema de referencias.
b) PERSPECTIVA PIRAMIDAL (o de clasificación y subdivisión).
Una perspectiva netamente diversa (si bien no incompatible con
la precedente), pero igualmente útil para la descripción del procedimiento de programación es la denominada piramidal. Esta perspectiva considera el procedimiento en cuestión como el análisis del
particular según un lógico sistema de criterios o principios el más
popular de los cua1es-en lo que se refiere a dicha perspectiva-es
el denominado cadena de medios-fines. Otros criterios discutidos
a continuación y confrontados con el principio medios-fines son
21
322
PROCEDIMIENTOS
AD~INISTRATIVOS
el temporal (que de una visión amplia desciende a la consideración inmediata y contingente del problema) y el principio organizativo (de la organización totalmente considerada desciende a las
funciones específicas designadas a cada negociado en el ámbito de
la misma). El procedimiento mental observado por esta perspectiva,
y por los criterios en ella usados, es el deductivo; se procede, pOI
consiguiente, de arriba abajo, de 10 general a 10 particular.
1) La cadena medios-fines.-La cadena medios-fines presume,
en principio, que toda fase o acción sea un medio hacia alguna
otra cosa (fin). Estudiando después dicho fin nos percatamos que
esencialmente es un medio para el logro de alguna otra cosa, normalmente más general y más amplia en términos de contenido y de
perspectiva. Y así sucesivamente, a 10 largo de esta cadena, cada
fin aparece al análisis como medio, posición mediata hacia alguna
cosa que vendrá después. Es probablemente cierto que, procediendo
a lo largo de esta cadena, dichos fines intermedios se hagan cada
vez más difíciles y menos realizables. Examinemos todo ello con
un ejemplo elemental:
1.
2,
3,
4,
5,
6,
7,
8,
Un carpintero está eligiendo un determinado clavo
con el fin de
fijar un encerado al muro,
con el fin de
amueblar un aula de una escuela
que
deberá alojar las cinco primeras clases
de
una nueva escuela elemental
para
los niños del distrito meridional de la ciudad
para
una satisfactoria instrucción elemental para los más jévenes,
a fin de que
toda la juventud pueda disponer de instrucción completa
y
9, formar hombres instruidos
de modo que
10, puedan resultar más útiles a la sociedad y vivir mejor,
a fin de que
etcétera, etcétera.
PROGRAMACION
323
Ahora bien, esta perspectiva de que hablamos-e-aplicada a la
programación-procede en dirección completamente opuesta al esquema arriba descrito. Si eligiésemos como punto de partida un
fin intermedio (póngase atención, que debe tratarse de un fin íntertermedio, en todo caso), por ejemplo, el de ofrecer a toda la juventud una instrucción completa, el programa se presentaría al análisis cada vez más específico. En efecto, especificaríamos qué tipo
de instrucción completa se quiere realizar (la elemental); para quién,
para los muchachos del distrito meridional de nuestra ciudad; y
así sucesivamente, hasta llamar en causa al carpintero que colocará
el clavo en la pared del aula. El procedimiento habría podido seguir
otra vía, o bien inspirarse en otra cadena distinta de la de mediosfines. Pero si nosotros suponemos, por hipótesis, que esta escuela
ha sido de hecho proyectada, debe haberse producido entonces un
cierto procedimiento-del tipo que fuere-por virtud del que desde
el objetivo general se haya llegado a la descripción y correspondiente análisis de la actividad más pequeña y específica. Ciertamente,
en una organización perfectamente proyectada y ordenada, debería ser siempre posible coligar, en alguna manera, la más elemental
actividad del simple trabajador manual (fijar, por ejemplo, un clavo
en el muro) a objetivos, si bien intermedios, de un cierto alcance
(como, por ejemplo, la mejor instrucción general de la población).
Si quisiéramos trazar, ahora, un diagrama de la cadena mediosfines, desde el más general al más específico de los distintos pasajes,
la figura que obtendríamos tendría el aspecto de una pirámide,
requiriendo casi todos los pasajes diversos medios subsidiarios. Se
advierte, sin embargo, que dicha pirámide podría disponer de varios vértices; cada objetivo, en efecto, puede inspirarse en varios
fines de grado superior ~ no siempre conciliables entre sí. Téngase
en cuenta además que algunas organizaciones de gran alcance suelen manifestar pleno conocimiento de la existencia de varios grados
en la cadena medíos-fines, 10 que reflejan en sus reglamentos y en
las prácticas que se refieren a la actividad de programación. Ello
explica la adopción de prácticas diversas entre sí, según se trate
de programación a alto nivel o de programación de tareas específicas. Cada uno de tales procedimientos se presume que se ha
realizado en el ámbito de un esquema más general y en vista de
objetivos más generales de grado inmediatamente superior.
324
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
2) Principio temporal.-Está fuera de discusión que toda actividad de programación tiende a elaborar y concebir planes inmediatos con referencia a situaciones y objetivos de perspectiva más
amplia. Tal relación la ha formalizado precisamente alguna administración pública, distinguiendo las diversas categorías de programas sobre la base del período de tiempo comprendido-e-presumiblemente--en cada uno de ellos. Sin embargo, aun donde esto
no ocurre e incluso donde falta una determinación de los objetivos a largo plazo, existe la tendencia inevitable a fundar toda
consideración inmediata sobre premisas de alcance y duración mayor. Es sabido que la exactitud y atendibilidad de las predicciones decrecen con el aumentar del período de tiempo a que
dichas predicciones se refieren. De ello deriva que los programas
a largo plazo deben expresarse en términos bastante vagos y genéricos, asumiendo, en tal caso, el carácter simbólico de objetivos de
carácter general. Por el contrario, los programas a breve plazo tienden a hacerse más específicos, hasta alcanzar el aspecto de la detallada exposición o disposición del trabajo a hacer al día siguiente.
Por otra parte, a cada nivel temporal los programas deberían teóricamente regirse sobre las premisas programáticas elaboradas y concebidas a un nivel temporal inmediatamente superior, derivarse de
los fines precisados por estos últimos.
En otras palabras, el procedimiento de programación desciende
desde 10 alto hacia abajo; y si quisiéramos expresar todo ello en un
lenguaje histórico, podríamos afirmar que el procedimiento. de la
programación corre a 10 largo de una imaginaria línea temporal
que va desde los programas a plazo más remoto hasta aquellos a
plazo inmediato y contingente. Resulta superfluo añadir después
que en el curso de tal evolución el procedimiento tiende a hacerse
cada vez más específico y detallado.
He aquí, a título de ejemplo, una ilustración hipotética de programas distribuidos según el criterio temporal, o bien según el
alcance, en unidades de tiempo, de cada uno de ellos:
Programa a largo plazo ... ... ... ... ... ...
Planes intermedios
... ... ... ... ... .. .
Planes operativos
...
.
Programas de trabajo
..,
.
Instrucciones sobre el trabajo
.
10 años
5 años
1 año
1 mes
1 día
PROGRAMACION
325
Es frecuente el recurso que muchas administtaciones públicas
hacen hoy al criterio de reparto en unidades de tiempo para su
actividad de programación, de modo que consideramos posible afirmar que el concepto de programación temporal se ha institucionalizado con el transcurso del tiempo, llegando a convertirse en uno
de los caracteres más universales de la función de que tratamos.
3) Principio organizativo.-La estructura formal de la organización es-al menos idealmente-e1 resultado de un procedimiento
lógico de reparto. El conjunto de la organización (por ejemplo, un
ministerio) se divide en partes principales (direcciones generales),
que a su vez se escinden en otras partes (divisiones) y estas aún
en otras (secciones), y así sucesivamente. Esta obra de reparto
procede de arriba hacia abajo, hasta que se alcanzan y definen las
actividades de cada individuo en el cumplimiento de sus respectivas tareas. El acto del organizar, por consiguiente, es también un
procedimiento que desde 10 alto se dirige hacia abajo, de 10 general pasa a lo particular, de 10 vago y abstracto lleva gradualmente a
10 específico y concreto. Las funciones de un departamento, a cualquier grado de la jerarquía, son absorbentes, por así decir, de las
del colocado en el grado inmediatamente inferior, y estas representan, en cambio, una fracción de las funciones asignadas al
departamento situado inmediatamente antes en la escala jerárquica
de la organización.
Consideramos que dicha estructura organizativa es esencial al
procedimiento de programación, al menos por tres motivos principales. En primer lugar, porque ofrece el medio más conveniente
para clasificar y especificar los programas según un itinerario preestablecido. Ello hace, de otra parte, más cuidada la obra de programación, ya se trate de un programa general y continuo de actividad, o bien de programas específicos y particulares.
El programa que más se acerca al vértice de la jerarquía asume
la forma general de establecimiento de principios y fines informadores de la entera serie de operaciones distribuidas a 10 largo de la
pirámide jerárquica; al otro extremo, es decir, en la base de esta
pirámide ideal todo programa asumirá el carácter de específica actividad-objeto de programación-o El procedimiento de programa-
326
PROCED'IMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cum, por consiguiente, puede definirse como el pasaje de uno a
otro tipo de programa.
En segundo lugar, la elaboración de un programa con referencia constante a la estructura organizativa tiene la ventaja de ser
inmediatamente actuable (si, naturalmente, se trata de una organización activa), en cuanto que las más importantes clasificaciones y
las responsabilidades previstas se han concebido en relación directa
al esquema formal de autoridad y responsabilidad de aquella organización.
En tercer lugar, el criterio organizativo ofrece a la programación y a su procedimiento--en los límites de 10 posible-la facultad de una racional descentralización de tal función; el organigrama puede representar el modelo ideal para establecer quién deba
desarrollar la actividad de programación y para cuáles aspectos de
las operaciones desenvueltas por el entero organismo. Incluso en
este caso, el procedimiento corre de arriba hacia abajo: los órganos a
más alto nivel suministran la estructura más general, dentro y en
función de la cual los órganos de nivel inferior contribuyen a la
especificación del programa de trabajo respectivo, en el ámbito
de las responsabilidades asignadas a cada uno. En los organismos de
una cierta importancia, como es sabido, la descentralización
de tales funciones es indispensable; tal sucede al menos respecto de
algunas de las operaciones relativas a la programación, las cuales
deben ser delegadas por el simple hecho de que resulta casi imposible recoger y elaborar todos los detalles en un solo punto de la
organización. Por consiguiente, si en los organismos que aún repudian la descentralización por motivos más o menos tradicionales,
la delegación de funciones logra dar una fórmula satisfactoria, en
aquellos más modernos, donde se actúa una consciente obra de
descentralización, programación y ejecución parecen marchar a lo
largo de caminos casi paralelos. Es este el caso de algunos ministerios técnicos de la administración pública italiana, en los que cada
división provee a redactar los propios programas, por delegación
recibida.
Pero un ejemplo verdaderamente elocuente de organización fuertemente descentralizada es el caso de la Tennesee Valley Authority,
más conocida bajo la sigla T. V. A., en que cada división provee
a la propia programación y relativa ejecución de los planes de tra-
PROGRAMACION
327
bajo; naturalmente, todos estos planes se conciben y elaboran dentro del ámbito del esquema general del programa de la T. V. A. y
en función de los objetivos generales que dicho organismo se prefija merced al establecimiento hecho en el vértice de la jerarquía.
De este modo, un organigrama analizado de arriba abajo se convierte también en modelo para la programación, a través de los tres
usos siguientes: como diagrama y sistema de clasificación de la
materia objeto de programación; como sistema de responsabilidad
para la ejecución de los planes, y, en fin, como esquema indicativo
del órgano o de los órganos más idóneos para ejercer la función
de programación en el ámbito de la estructura organizativa, para
esta o aquella esfera de competencias.
La perspectiva piramidal del procedimiento de programación-de
la que hasta ahora hemos ilustrado solo algunos de los criterios generales adoptados-añade, además, algunas dimensiones al procedimiento en discusión, a más de aquellas entrevistas al discutir la
perspectiva secuencial. Recordamos, entre ellas, la de longitud indicada por la cadena medios-fines, la de tiempo y la de estructura
organizativa. La dirección adoptada por estas tres dimensiones se
orienta de arriba abajo, y su proceder es casi paralelo. Así, el
vago establecimiento de los fines organizativos tiende a ser además
una programación a largo plazo (dimensión temporal), casi perpetua y tal como para simbolizar la razón de ser de la organización.
El establecimiento específico de los diversos grados, o fines instrumentales e intermedios, tiende a ser (en vista de la duración) inmediato y representativo de las operaciones cotidianas de la organización. Entre tales extremos, se coloca una variedad de estadios
intermedios, que indican también un cierto paralelismo entre las
tres dimensiones indicadas poco antes.
Sin embargo, raras veces se da el caso de una perfecta equivalencia entre tales dimensiones. Los programas a largo plazo son,
en ciertos casos, necesarios para las actividades situadas en la base,
o casi, de la cadena medios-fines y que en todo caso se refieren a
los grados más bajos de la estructura organizativa. Alguna vez,
organismos de una cierta consistencia presentan las tres dimensiones citadas en forma más o menos confusa y superpuestas entre
328
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
sí. Así, un mismo organismo puede disponer de una programación
clasificada y elaborada en tres diversos modos, contemporáneamente; por ejemplo, en relación a la
Cadena' medios-fines
Duración
Estructura organizativa
Programación a largo Programación a nivel miplazo (decenio).
nisterial.
Programación de actívida- Programación ínterme- Programación a nivel de
des principales.
dia (quinquenal).
dirección general.
Programación de proyectos Programación anual.
Programación a nivel diviespecíficos.
sional.
Programación del trabajo. Programación mensual. Programación a nivel ae
sección.
Programación a nivel de
Programación de las ins- Programación diaria.
negociado.
trucciones sobre el trabajo.
Programación de fines.
e)
PERSPECTIVA DE
LAS ALTERNATIVAS
REDUCIDAS.-Mron-
tando el problema de la psicología de las decisiones administrativas, Herbert A. SIMON 2 sostiene que «los procedimientos psicologicos comprendidos en la programación consisten en la selección de
criterios generales de elección y en la exposición detallada de estos,
mediante aplicación a situaciones determinadas». En cualquier momento, un individuo, un grupo, una organización, disponen de infinitas alternativas posibles respecto de la acción a desarrollar; el análisis de cada una de tales alternativas y de las consecuencias probables respectivas es, por ello, materialmente imposible. Ahora bien,
la programación-según la perspectiva que examinamos-eonsistiría precisamente en reducir tal procedimiento de análisis. Merced
a la aplicación de criterios generales, las alternativas existentes de
hecho para una determinada situación se reducen a un número finito,
para tomarse a continuación en consideración por el analista. Ulteriores criterios y definiciones cada vez más detalladas pueden aplicarse después a las alternativas restantes, de modo que la mayor
parte de estas se eliminen, para dejar puesto a, al menos, dos o más
alternativas posibles. El número de posibilidades, así reducido, se
examina después a la luz de criterios más específicos que permitirán, en ocasiones, ensayar y confrontar empíricamente las alternativas que quedaron. De este modo se pasa a la elección de aquella vía considerada la mejor y se hace objeto de particular recomen2
Herbert A. SIMON, JI comportamento amministrativo, ed. TI Mulino,
Bolonia, 1958, cap. V, pág. 165.
c'/fi
PROGRAMACION
329
dación a aquellos a quienes corresponde la actuación. Llegados a este
punto el plan puede decirse ultimado. Sin embargo, no existe garantía absoluta de que el proyecto así elaborado sea la' vía mejor
entre las muchas posibles alternativas a disposición. En otras palabras, es oportuno tener presente que un gran número de dichas
alternativas viene intencionadamente abandonado sin el oportuno
examen, o bajo la guía de criterios cuyo perfección es en todo caso
relativa. El programa puede, por consiguiente, pretender ser el
mejor solo entre los que se han tomado efectivamente en consideración; y esta superlatividad relativa está a su vez condicionada a
la mayor o menor atendibilidad de los criterios empleados en el
proceso de eliminación, así como a la consistencia con la que dichos
criterios se han aplicado de hecho.
Es probable, por ello, que la mayor parte de los procedimientos
de programación se mueva a lo largo de dicha vía, aunque parte
del camino esté sembrado de comportamientos inconscientes. Por
ejemplo, la ingente masa de posibilidades viene a menudo descartada sin una consciente consideración hecha con criterios diversos a aquellos a que se recurre de ordinario. La reducción de las
alternativas a un número relativamente bajo es un hecho indispensable para que se pueda proceder a las necesarias confrontaciones;
y la confrontación es, por sí misma, un importante instrumento de
análisis. En las fases más avanzadas del procedimiento es aconsejable que:
1) las alternativas que queden para un sucesivo estudio se
reduzcan a un número pequeño;
2) cada una de ellas sea claramente distinta de las otras;
3) cada una represente la mejor alternativa en el ámbito de
la categoría a que pertenece, de modo que la confrontación final
pueda resultar 10 más completa y perfecta posible;
4) las probables consecuencias de cada una de las alternativas últimas se valoren y analicen atentamente comparando sus aspectos positivos y negativos.
La perspectiva de que tratamos constituye un modo útil para
describir uno de los aspectos más significativos de la programación; parte de los momentos consecuenciales relativos al análisis
y a la elaboración. Pero todo ello no constituye el entero procedi-
330
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
miento de programación, porque da por presunta la existencia del
objetivo, del problema, cuando buena parte de la programación
consiste precisamente en la búsqueda del objetivo y en la definición del problema. Presume además una infinita hilera de alternativas a disposición del sujeto y por ello obviamente existentes,
10 que no es cierto siempre. Antes de estudiar los diversos caminos para la realización de un cierto objetivo, es necesario encontrar estos caminos, 10 que requiere no poca imaginación y espíritu
inventivo. Si parte de la programación, por consiguiente, absorbe
los procedimientos mentales de elección y decisión, otra parte refleja
aquel procedimiento que se conoce en psicología bajo el nombre
de aprehensión.
Se observa, en fin, que los criterios empleados al juzgar las
diversas alternativas son de importancia crucial para la eficacia de
este procedimiento. Deben derivarse de los objetivos, del sistema
de valores llamados a influir en la programación. Y puesto que, como
se ha tenido ya ocasión de indicar, tales valores objetivos no son
siempre dados, aquel que programa está llamado a elaborar gradualmente los propios criterios, durante el procedimiento mismo, ya
que constituyen el puente entre los juicios de valor y la situación
de hecho existente en el momento en que el procedimiento tiene
lugar.
d) PERSPECTIVA DINÁMICA.-Buena parte de la teoría sobre esta
materia parece dar por cierto que un proyecto se elabore, que determinadas operaciones se pongan en ejecución según las reglas del
proyecto, que los objetivos de este último encuentren realización,
y que, finalmente, se provea a elaborar un ulterior proyecto. En otras
palabras, parece que el procedimiento se conciba según una perspectiva estática, sin negar con ello al proyecto su carácter de instrumento de reforma y transformación.
Aparecen, por consiguiente, descuidadas algunas eventualidades; esto es, que: ,
a) el punto de la organización para el que se requiere la programación está, él mismo, en movimiento, tanto en la fase de programación como en la de ejecución; o que:
b) la situación, el objetivo que la programación se prefija, cam-
PROGRAMACION
331
bie a consecuencia de fuerzas extrañas a la organización, sustraidas
al control de .esta o existentes precisamente sin que la organización
se aperciba de ellas.
Ahora bien, no existe duda alguna de que la programación determina su propia eficacia según el conocimiento de la situación en el
momento en que esta actividad se desenvuelve. El funcionario del
Catastro presume, en efecto, que la posición de las señales usadas
para la comprobación catastral en curso no cambie en tanto él
elabora el mapa correspondiente. ¿ Qué sucedería, en cambio, si
esta presunción suya fuese ofuscada por el escaso conocimiento de
la situación objetivamente considerada? El capitán que estudia la
ruta a seguir con la nave deberá asimismo tener en cuenta los movimientos de la misma durante el período en que tal estudio tiene
lugar, si intenta dar una cierta medida de atendibilidad a su carta
de navegación. Lo mismo puede decirse del piloto del avión que
quiera calcular con exactitud la posición de su aparato. Pues bien,
la programación organizativa presenta notables analogías con los
ejemplos antedichos. En un organismo establemente organizado, es
posible programar anticipadamente para períodos considerables de
tiempo, sin preocuparse excesivamente de los cambios imperceptibles que la organización sufrirá durante las fases de programación y ejecución. Pero en algunos otros organismos, el que programa se encuentra en el deber de constatar notables variaciones
en la estructura organizativa, en las premisas sociales sobre las que
se rige, que se producen precisamente mientras está redactando
el proyecto. Si eventos del género no se han tomado en la debida
consideración, el proyecto derivante puede tener valor histórico,
pero no podrá considerarse adecuado a la realidad cambiante de
la organización.
El segundo aspecto del problema en cuestión es el del cambio
de las condiciones que han inspirado la programación, cambio que
puede haberse producido ya o que está por verificarse. Si tales
variaciones no se han previsto con una cierta medida de atendibilidad, derivarán errores de valoración y de previsión, que perjudicarán normalmente la utilidad del proyecto, reduciendo notablemente su eficacia. Tales condiciones son más frecuentes en la programación relativa a cuestiones sociales que en aquella de actividades
332
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
materiales, aunque ambos tipos se resienten de la eventualidad de
cambios.
La circunstancia antedicha ha sugerido a algún administrador a
desatender o a atribuir escasa confianza a la programación anticipada, y en algún caso ha sugerido incluso el aislar la función de programación de la parte restante de la organización, de modo que se
atenúe su influencia sobre las actividades operativas en general.
Lo que se requiere, en casos del género, es esencialmente el
uso de un procedimiento que permita garantizar al programa un
cierto grado de estabilidad y solidez, pero que contemporáneamente
le suministre una suficiente ductilidad para prevenir eventuales desplazamientos de la nave, o bien para anticipar eventuales cambios
del objetivo hacia el que se dirige. Un sistema de tal naturaleza requiere una especie de mecanismo de retroacción, por efecto del
cual las consecuencias de cada acción, y el desarrollo continuo de una
situación, puedan llevarse constantemente en el ámbito de la programación y de su procedimiento para la necesaria valoración.
Un adecuado esquema para tal procedimiento fue hace tiempo
formulado por un psicólogo social, Kurt LEWIN 3. Consideraba que
toda acción social programada tuviese origen en una idea vaga, en
un objetivo no especificado completamente. Para que esta idea pudiese adquirir significado debía elaborarse dentro de un plan general del que se pudiese obtener la clarificación del objetivo, la
precatalogación de los medios necesarios para alcanzarlo y la elaboracióu de una estrategia de acción. Tal operación requería un procedimiento de investigación empírica o, como el autor citado 10 llama,
una actividad recognoscitiva de los medios y de los fines. La adopción del programa comportaba únicamente la aceptación del esquema general en su totalidad y el empeño de dar ejecución a la primera parte del mismo, permaneciendo flexibles las partes sucesivas.
La realización de la primera parte, a su vez, constituía premisa
a la preparación de la segunda, merced a la misma operación de
reconocimiento de la situación y de los resultados a la que la pri3
Kurt LEWIN, Frontier in Group Dynamics: "Channels 01 Groups Li/eSocial Planning and Action Research", "Human Relations", 1, 2, 1947, páginas 143-153.
PROGRAMACION
333
mera había llegado. Ello portaba al reexamen del plan general y a
una ulterior especificación de la segunda parte. De este modo, la
parcial realización constituía estímulo y ocasión para la ulterior
obra de reconocimiento, reexamen y completamiento del entero procedimiento. Cada fase recognoscitiva representaba, por ello, el mecanismo de retroacción a través del cual se enriquecía el programante de preciosas informaciones para la actualización del programa.
Diversas variantes de dicho sistema de programación se han
adoptado hace ya tiempo por algunos organismos militares y civiles.
De hecho, el uso mismo de la palabra reconocimiento sugiere a
nuestra mente imágenes militarescas. Quizá la actividad presupuestaria es la que nos permite, mejor que cualquier otro aspecto de la
dinámica administrativa, encontrar analogías con el esquema de
LEWIN.; ello es particularmente cierto para aquel tipo de presupuestos adoptado por las administraciones locales (yen algún caso
estatales) de los Estados Unidos de América, bajo el nombre de capital «budgeting», Aquí, en vez de las distintas partes de un programa, según 10 que LEWIN dice, encontramos enteros años financieros. He aquí cómo podría representarse gráficamente un tipo de
tal presupuesto:
A~OS
1.0 2.0
3.0 4.0 5.0 6.0 7.°
8.-
1-1-1-1-1-1-1
Reconocimiento y programación 1-1-/-1-1-1-/
Reconocimiento y programación 1-1-1-1-1-1---1
Reconocimiento y programación
Cada año financiero del programa total se reexamina y reelabora
incluyendo en cada procedimiento sucesivo un ulterior ejercicio.
Todo el proyecto y la aprobación relativa de este presupuesto (de
previsión), llamado capital «budget», cubre siempre un período de
seis años financieros anticipados; pero solo el primer año constituye documento en base al cual se ordenarán disposiciones y distribuirán específicamente los fondos para la actividad administrativa.
No vemos qué objeciones fundadas pueden formularse contra
la adopción de dicho concepto de programación para la actividad
administrativa en general. Las ventajas del sistema son:
334
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
a) ofrecer una revalorización sistemática de la situación por
períodos intermitentes y determinados;
b) subrayar la necesidad de una constante y precisa valoración
de las consecuencias de cada acción;
e) pretender la elaboración de programas inmediatos, establecidos como parte de un objetivo a largo plazo;
d) evitar, en fin, obligaciones sobre propuestas a largo plazo.
e) PERSPECTIVA EMPÍRICA.-En determinadas situaciones no es
aconsejable forzar el procedimiento de programación dentro de la
visión piramidal, de la que se ha tratado en otro lugar. Ello porque
a veces aparece difícil la progresión por distintos pasajes desde un
fin de carácter general, o de un objetivo a largo plazo, a todas las
operaciones inmediatas que la realización de tal fin requiere. Nuestra observación parece apropiada especialmente para aquellos programas absolutamente nuevos en que los diversos aspectos del futuro pueden ser sólo hipotizados, así como para aquellos sectores
experimentales donde no se hayan elaborado aún apropiadas metodologías o prácticas.
En los supuestos de este tipo, la práctica común parece ser la
de elaborar planes de acción a medida que los problemas o situaciones se presentan; planes que estén en armonía con los objetivos
generales ftjados al vértice, según la lógica normal de los hechos. Tales planes y decisiones se convierten en precedentes para la acción
futura en situaciones análogas, y gradualmente cada uno de ellos
traduce en términos operativos el significado de los objetivos ya
prefijados. Durante tal procedimiento pueden modificar, incluso, el
estado y el significado de tales objetivos; de manera que tal modo
de programar asume un carácter opuesto al procedimiento piramidal,
poco antes descrito. En efecto, se trata de proceder desde el caso
específico más bien que al contrario; de escalar la pirámide y no de
descenderla; de inducir más que de deducir. En su conjunto, por
consiguiente, el procedimiento se aproxima-en cuanto concierne
a la concepción de programa-al método adoptado en la common
law, en que el caso Particular se resuelve en función de una norma
general, más bien que del sistema en uso en el derecho codificado,
donde la norma se actúa y aplica simplemente al caso concreto.
PROGRAMACION
•
335
Es, en efecto, cierto que la evolución de las directivas generales
y de los programas de muchos organismos públicos presenta caracteres bastante análogos a la gradual evolución de la common law.
Encontrando difícil o prácticamente imposible la elaboración de un
plan detallado de acción, estos organismos tratan los varios problemas individuales a medida que estos surgen, teniendo en consideración aquellos principios generales en los que se inspira la actividad de toda la organización. Con el pasar del tiempo se puede
disponer de una serie de alternativas standardizadas, prácticas administrativas que aparecen tan sagradas e inviolables para los miembros de la organización, que se aproximan en su esencia al principio del stare decisis de la common law. En el derecho común es la
doctrina jurisprudencial la que constituye para el juez anglosajón
el verdadero código de conducta. En otras palabras, las decisiones
de casos individuales se convierten poco a poco en directrices generales para situaciones análogas futuras; las decisiones específicas
relativas a un caso constituyen el plan de acción. Ejemplos del género son frecuentes en la administración pública estadounidense:
de este modo operaba la Comisión Central para el estudio de los
precios de mercado, instituida en los Estados Unidos durante el
último conflicto mundial, en el intento de formar las propias directivas generales. Aun tratando de determinar anticipadamente las
propias normas de actuación de los fines generales fijados en la ley
institutiva, este órgano dirigía buena parte del esfuerzo de programación al examen de los problemas concretos para los cuales, evidentemente, no existían criterios generales en las normas reglamentarias. Todo ello llevó frecuentemente a modificar dichas normas, en
el intento de llegar a una más estable y uniforme práctica administrativa.
Otro ejemplo típico de esta situación nos 10 ofrece la actividad
desenvuelta en materia de política exterior por los órganos administrativos estadounidenses; es sabido que esta actividad está siempre
inspirada por doctrinas u objetivos generales resumidos en documentos de alcance histórico internacional, como la doctrina de MONROE, el credo anticomunista, la doctrina de la resistencia a toda forma de agresión, el principio de la autodeterminación, el de la neutralidad, etc. Ahora bien, la afirmación de tales principios no ha
336
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
llevado casi nunca a la consiguiente elaboración de un sistemático
plan de acción, o de directrices generales dirigidas a resolver las
distintas situaciones contingentes de la política exterior. Esta o aquella dirección programática asumía, y aún asume, significado concreto solo con el surgir de problemas específicos. En otras palabras, el
caso individual constituye la ocasión para el ejercicio de la función
de programación; y la solución dada al caso concreto constituye
además un precedente para la solución de análogos problemas futuros. Si este es todavía hoy el carácter general de la política exterior
estadounidense, es igualmente cierto que existen, sin embargo, ejemplos netamente opuestos a tal tendencia, como es el caso del plan
ERP y, antes aún, del plan MARSHALL, los cuales representan un
ejemplo de aquella perspectiva que hemos llamado poco antes piramidal. En efecto, para tales planes económicos los objetivos se han
enunciado como premisa para elaborar sucesivamente un detallado
programa de acción y, sobre todo, con el fin de precisar cuáles eran
los medios necesarios para la realización de los mismos. De tales
planes generales se derivan después programas más detallados para
cada una de las actividades o aspectos de ellos.
Pero, quizá, los ejemplos más significativos de tal actitud en
.relación a la función de programación nos 10 ofrecen precisamente
las nuevas instituciones, esto es, aquellas organizaciones creadas para
sectores de actividad aún sin reglamentar. En Italia, el Comitato
Nazionale per la Produttioita, instituido hace algunos años junto a
la Presidencia del Consejo de Ministros, representa un tipo de organización desprovista de precedentes y, por ello, obligada a elaborar
los propios programas de trabajo sobre la base de escasas normas
generales, y a adoptar gradualmente las prácticas que el tiempo proveerá a consolidar. Habría sido virtualmente imposible, para dicho
Comitato, programar toda la vasta gama de iniciativas que en el
correr de estos años se han presentado a la atención de sus funcionarios.
Alguno podría objetar que tal procedimiento no representa una
manifestación de la función de programación, sino más bien un
ejemplo de falta de programación a largo plazo. En efecto, se da
el caso de que en ciertos sectores, y para determinadas situaciones
ambientales, tal modo de proceder, caso por caso, es no sólo insufi-
PROGRAMACION
337
dente, sino que puede constituir una cómoda excusa para justificar
la ausencia de una idónea programación. Proyectar una presa en un
río sin tomar en consideración los numerosos aspectos hidrográficos
de él y los posibles usos del agua de la presa constituye, sin duda,
un modo de programar demasiado improvisado.
Aun aceptando, sin embargo, el fundamento de tales objeciones,
resulta inevitable en algunos sectores el recurso a la programación
para cada uno de los problemas, a medida que se presentan al administrador; sería absurdo pretender conocer o hipotizar con anticipación todos los eventuales problemas que en materia de política
exterior podrían surgir a un gobierno que actuase bajo el principio
de la autodeterminación o el de la neutralidad. Y más ingenuo sería
aún el pretender determinar con anticipación la acción a desarrollar
si o cuando tales problemas surgen. Pero tratar un específico problema o un caso particular no es, por otra parte, programar. Para
que tal procedimiento pueda merecer el título de programación son
dos los requisitos mínimos que debe poseer. El primero, que cada
problema o caso sea de naturaleza suficientemente relevante como
para constituir un útil precedente para casos o problemas futuros;
ello impone la existencia de un criterio general que oriente tales casos semejantes hacia un único fin lógico, una especie de obligación
hacia el stare decisis apreciable en algunos comportamientos de los
jueces anglosajones. Debe, además, existir un sistema y un método
de clasificación (implícito o explícito) de los casos o problemas singulares, de modo que los futuros puedan encontrar fácilmente su
relación lógica con aquellos ya pasados y pertenecientes a la misma
clase y categoría. Debe, en fin, existir un eficiente sistema de archivo y de comunicación de las decisiones relativas a los casos concretos.
El segundo requisito de carácter general para conferir justamente
al procedimiento indicado el título de programación es que, en el
curso de la formación de una decisión que se refiere a un problema
concreto, la persona ocupada en la programación considere tal problema no solo por los méritos y los defectos que contiene, sino como
instancia representativa de una serie potencial o actual de casos
análogos, en otras palabras, de una categoría de problemas substancíalmente idénticos para los que la acción en curso revista carácter
de precedente de un cierto valor.
22
338
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
La programación está presente solo en la medida en que tales
requisitos puedan garantizarse. El caso concreto, además, debe considerarse en relación a otros casos pasados o futuros, o bien en relación a casos hipotéticos pertenecientes a categorías de problemas o
clases diversas; de otra parte ha de poder coexistir armónicamente
en un sistema lógico de acción posible, consistente y coherente en
su totalidad con el fin general de la organización.
3.
Predicción y probabilismo
Como es sabido, toda perspectiva futura va acompañada de una
cierta medida de probabilismo; y bajo algunos aspectos, quizá, :fin
prevalente de la actividad de programación es esencialmente el de
reducir el grado de incertidumbre. Todo ello se obtiene previendo
cuanto podrá acaecer si se prescinde del concurso de la actividad
humana (en este caso, de los sujetos y de los órganos para los cuales
la programación se lleva acabo), o bien, previendo los efectos de
cada acción alternativamente considerada. ¿Se pueden eliminar así
los factores probabilísticos? Evidentemente no, puesto que 10 que
pertenece al futuro permanece siempre incierto; el haber disminuido la casualidad no autoriza a creer que el imponderable haya
cesado de tener influencia en la programación. Aunque esta actividad se realizase de la forma más escrupulosa, quedaría siempre el
imponderable gravitando sobre el curso de los eventos programados.
Ello significa que la medida en que (o el modo en que) se hayan
considerado los factores de probabilidad puede constituir un ulterior criterio-índice del grado de concreta actualidad de un programa.
Por ello, la programación no tiene solo la finalidad de atenuar el
estado de incertidumbre que gravita sobre algunos aspectos de un
problema, sino también la de tomar en la debida consideración factores inciertos cuya imponderabilidad no puede reducirse ulteriormente; de este modo, se atribuye al programa así elaborado mayor
idoneidad para afrontar sucesos inciertos.
La imponderabilidad varía con los diversos tipos de programacióI1~ con el variar de la materia objeto de tal actividad, y en parte
también con el variar de la situación ambiental que la acompaña.
PROGRAMACION
339
Abstrayéndose, sin embargo, de dichos factores, es posible afirmar
que existen varios modos o criterios en base a los cuales reagrupar
y clasificar las probabilidades que concurren a formar el imponderable. A título descriptivo solamente, y para un mejor entendimiento
del argumento, relacionamos los cuatro grupos principales, dentro
de los cuales los diversos tipos de probabilidad encuentran su colocación adecuada: el esquema no intenta atribuir a este o a aquel
grupo una preferencia sobre los otros. A nuestro modo de ver, el
imponderable puede reagruparse como sigue:
a) probabilidades de carácter objetivo-o sea, aquellas que acompañan a la situación objetivamente entendida, los comportamientos, el sector de actividad al que la programación se
.dirige, en otras palabras, el objeto de la programación;
b) probabilidades de carácter ambiental-es decir, aquellas que
acompañan al ambiente dentro del cual se desenvuelven los
factores objeto de la programación;
e) probabilidades consecuenciales-aque11as que se refieren a
los efectos o a las consecuencias de las acciones programadas
d) probabilidades intrínsecas-aquellas que directamente interesan los procedimientos de programación, de aprobación
del programa y de actuación del mismo.
Respecto de cada uno de tales grupos parece oportuno recoger
algunas consideraciones generales.
a) PROBABILIDADES DE CARÁCTER OBJETIVO Y AMBIENTAL.-Los
elementos objetivos y ambientales de un programa constituyen dos
aspectos de la misma cosa; por ello resulta difícil, si no inoportuna,
la distinción. Ambas, en efecto, conciernen al mundo externo, tal y
como se presenta al sujeto que se dispone a programar una cierta
actividad; sin embargo, puede ser a veces oportuno distinguir 10
que es objeto de programación de cuanto forma el ambiente en
que el objeto reside. El ambiente, en cuanto tal, no es objeto de
programación; es solo un factor que quien programa debe tener en
la debida consideración, sobre todo si es cierto que ninguna situación, ningún acontecimiento, pueden comprenderse plenamente
340
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cuando se separan artificialmente de su ambiente. Los dos aspectos, por consiguiente, son lógicamente inseparables.
Supongamos que una cierta persona quiera programar una excursión. Entre las muchas cosas a tomar en consideración, nuestro individuo atenderá a los siguientes elementos objetivos:
1) quiénes participarán en la excursión (en general un grupo
bien determinado de personas, unidas entre sí por vínculos de una
determinada naturaleza);
2) cuándo tendría lugar esta excursión;
3) dónde debería efectuarse, o sea la elección de los lugares
más oportunos entre aquellos a disposición;
4) las actividades a desarrollarse durante la excursión;
5) qué medidas deberían tomarse y en qué modo.
Es de advertir que cada uno de los cinco elementos arriba indicados reconduce directamente a la idea que es objeto de la programación, es decir, la excursión. Por ello, cada uno deberá elaborarse y considerarse en relación a los fines de la excursión y a algunos criterios de valor asociados por el sujeto programante a esta
operación (por ejemplo, el deseo de renovar lazos de amistad entre
compañeros que la vida y sus exigencias han dividido). Adviértase,
además, que cada uno de dichos elementos está condicionado, aunque sea en modo mínimo, por el imponderable. Puede existir incertidumbre en cuanto a las personas a invitar, o en cuanto a la entidad del grupo que efectivamente podrá participar en la excursión,
entidad que está en función directa del fin que la excursión persigue; cabe la incertidumbre en cuanto al lugar a elegir en relación siempre al fin específico de la excursión, y en cuanto al momento en que deberá tener lugar, teniendo en cuenta las disponibilidades de tiempo de aquellos que participarán, así como el fin
que la excursión se prefija. Existe, en fin, alguna incertidumbre
acerca de las actividades a programar en armonía con los deseos y
las necesidades de cada participante (siempre que las actividades
en cuestión se refieran al fin de la excursión), acerca de los elementos a adquirir en relación a los diversos gustos y a las disponibilidades de alimento en función de la estación, y así sucesivamente.
PROGRAMACION
341
Más allá de estos elementos, existen otros factores dignos de
consideración, aunque estén fuera del control o de la influencia de
aquel o aquellos que proyectan la excursión y participan en ella.
U no de tales elementos, como es obvio, es el factor atmosférico;
entre los otros, recordamos las eventuales interrupciones de carreteras, ferroviarias, la enfermedad imprevista de alguno de los participantes, la eventual indisponibilidad del lugar preelegido para la
excursión, y así sucesivamente.
El elemental ejemplo indicado tiene en sí todos los elementos
de mayor alcance que interesan a cualquier tipo de programación.
Quien proyecta la construcción de una presa para un establecimiento
hidroeléctrico, considera, entre otros factores objetivos, el de la
dimensión de la presa, el de la fuerza del agua, el tipo de mano
de obra necesario para tal trabajo, la capacidad de la presa, la red
de distribución de la energía a los usuarios, etc. Para cada uno de
estos planes existen previsiones relativas a factores ambientales sustraidos al control del sujeto, como es el caso de la lluvia, de la
sequía, de la calidad del cemento a disposición, de la disponibilidad de mano de obra, de la efectiva demanda de energía por parte
de los usuarios de la zona, etc.
b) PROBABILIDADES CONSECUENCIALEs.-En ocasión precedente
se ha afirmado que la programación, para ser tal, debe comportar
un cierto grado de conocimiento de las consecuencias relativas a
cada acción hipotizada y que tal conocimiento debe poder regir
bajo la posibilidad de una confrontación entre dos o más alternativas. En otras palabras, se trata de ser, al menos, conscientes de las
consecuencias que derivan de hacer o no hacer una determinada
cosa. Ello significa que la eficacia de la actividad de programación
está, entre otras cosas, en relación directa al grado de atendibilidad
de las consecuencias previstas y confrontadas entre sí respecto a
cada curso de acción, Este tipo de valoración depende del uso de
criterios que se derivan inmediatamente de los fines que se intenta
realizar, así como de eventuales grupos de valores relacionados,
directa o indirectamente, con estos.
Las consecuencias van siempre más allá del alcance de los elementos estrictamente objetivos de la programación; cuanto más nos
342
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
detengamos sobre estas, tanto más nos alejaremos de los elementos
denominados objetivos. Una valoración completa de las probables
consecuencias de un cierto tipo de acción alcanza siempre un punto,
en un determinado momento, en que es necesario anticipar la reacción y el parecer humano, el propio y el de los demás. Ahora bien,
predecir los pareceres humanos constituye una de las actividades
más abstractas y especulativas; es esta la razón por la que el intento
de reducir las muchas probabilidades de carácter consecuencial y
tomar en consideración estas últimas durante la fase de programación, constituye el aspecto más difícil y más importante del entero
procedimiento.
Esta dificultad, que en muchos casos casi adquiere sabor de
imposibilidad, deriva en parte del hecho de que mucho de cuanto
constituye objeto de nuestras actividades de programación queda limitado intencionadamente a los aspectos estrictamente físicos de determinadas empresas. La serie de consecuencias hipotizables se trunca
a un cierto punto, en el momento en que una determinada cosa
puede considerarse ultimada, como, por ejemplo, la construcción de
un puente, la instalación de nuevas máquinas, la construcción de
un hospital, etc. En algunas de estas actividades, nuestros mecanismos de predicción alcanzan casi la perfección, puesto que se
trata de hipotizar consecuencias estrictamente materiales; pero incluso en tales casos el grado de perfección puede ser limitado
por haber ignorado o descuidado el sujeto algunas consecuencias
humanas de ciertos fenómenos. El físico nuclear que proyectó la
bomba atómica pensó poder disponer de un conocimiento casi perfecto de las consecuencias de tal invento; fue al ser usada la bomba
cuando los científicos se dieron cuenta de la limitación de las previsiones hechas en comparación con la desconcertante sede de consecuencias humanas hipotizables, serie que aún hoy constituye tragedia para la humanidad.
Buena parte de las actividades ejercidas por la administración
pública ha de contar con los pareceres humanos a los actos de gobierno; la elaboración de los programas relativos se hace, por ello,
al menos en algún caso, teniendo presente la valoración de estas
probables respuestas. Son muchos los ejemplos que podríamos citar,
casi todos inherentes a las relaciones entre órgano público y terce-
PROGRAMACION
343
ros. Tal carácter presenta la programación militar, que se basa sobre
los servicios de espionaje para conocer no solo la fuerza militar del •
enemigo, y la distribución de sus tropas, sino también para poder
anticipar sus probables respuestas a eventuales acciones conducidas
contra él. Análago carácter presentan las operaciones de programación en materia de asuntos exteriores; las relaciones políticas
de estos últimos años nos ofrecen numerosos casos de acciones programadas y realizadas casi exclusivamente en función de las consecuencias psicológicas de esta o aquella conducta.
Predecir las consecuencias de ciertas acciones es también difícil)
por la tendencia que dichas consecuencias tienen a ramificarse hacia
el exterior en numerosas direcciones. La tarea de un ingeniero que
está proyectando la construcción de una carretera puede considerarse
relativamente simple, en cuanto que las consideraciones que surgen al nivel en que el técnico se coloca durante dicha proyección,
se reducen a pocos factores; por ejemplo, el presumible volumen
de tráfico, la resistencia del material de construcción, la mayor o
menor resistencia al roce de la superficie de la carretera, y así sucesivamente, muchos de estos factores se consideran elementos objetivos de la programación; sin embargo, a medida que el proyecto
se confronta con las disposiciones sobre el tráfico, en sus efectos
sobre la entera red de carreteras, en relación al valor de los terrenos expropiados o al movimiento de la población, etc., las consecuencias de todos estos factores resultan cada vez más hipotéticas.
Y, sin embargo, estas consideraciones últimas lógicamente han de
juzgarse premisa para toda otra consideración de naturaleza técnica
específica, si aceptamos la perspectiva denominada piramidal del
procedimiento de programación.
Otro tipo de dificultad, característico de nuestra sociedad marcadamente dinámica, 10 representa el modo en que las consecuencias se presentan; estas, en efecto, raramente están dispuestas según
un orden lineal, de modo que toda consecuencia permita retroceder
a la acción relativa. Otros planes, otras acciones tienen lugar normalmente en el mismo periodo de tiempo, llevando sus efectos sobre algunos elementos del mismo grupo social. Las consecuencias
de una acción se consideran, por consiguiente, a la luz de los efec-
344
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tos que esta producirá en relación con otras acciones puestas en ejecución por el mismo órgano o por órganos diversos; es aquí donde
la predicción se hace verdaderamente comprometida.
e) PROBABILIDADES DE CARÁCTER INTRÍNSECO.-El empleo de
la palabra intrínseco, a este propósito, requiere alguna aclaración:
con dicho adjetivo no pretendemos referimos soio a 10 que es intrínseco a aquel o a aquellos que están llamados a programar, sino
a todo 10 que es intrínseco al procedímíento de programación y de
actuación, en la medida que aquel o aquellos que programan están
en grado de percibir. En tal grupo, por consiguiente, nos sentimos
inclinados a comprender: cuestiones relativas a la probabilidad o
medida de probabilidad concerniente a la aprobación de un programa o de varios programas alternativos (siempre que, se entiende,
no corresponda al programante el decidir la aprobación de un determinado curso de acción); cuestiones relativas a la probabilidad
o a la medida de probabilidad concerniente a la actuación del plan,
si se aprueba; cuestiones, en fin, que se refieren a la probabilidad
o al grado de probabilidad con que el plan podrá ejecutarse según
el momento en que sea adoptado.
Estos aspectos se han descuidado, al parecer, enteramente por
la doctrina; pero ello no significa que tengan escasa importancia
para el sujeto programante, particularmente en los organismos de
gran alcance. Y volviendo al tipo de preguntas que consideramos
agrupables en dichas categorías de probabilidades intrínsecas, creemos que otros interrogantes no menos relevantes pueden y deben
plantearse en directa relación con los precedentes. ¿No es acaso
una incertidumbre intrínseca el preguntarse:
si el programante debe exponer su propio criterio sobre las circunstancias?
si debe, en cambio, proyectar solo 10 que considera que podrá
ser aprobado;
si vale la pena proyectar más allá de 10 que presume pueda ser
aprobado, de manera que la eventual revisión del plan en el momemo de la aprobación comprenda también 10 que el programante
considera como el mejor curso de acción;
PROGRAMACION
345
si se debe programar solo conforme a lo que el sujeto considera posible actuar concretamente;
o bien, si es preferible superar tal perspectiva individual para
hacer del plan un punto de referencia, un objetivo futuro.
Todas estas interrogaciones tienen en común dos características:
la primera se encuentra en el grado de aceptabilidad que el plan
propuesto pueda tener para quien o quienes corresponde decidir;
la segunda la da, en cambio, el grado de actuabilidad concreta del
plan, o bien la medida de capacidad y buena disposición de los eje~
cutores para la realización del programa propuesto.
Ambas dimensiones comportan diversos tipos de predicciones;
la primera requiere predicciones en orden a las reacciones eventuales de aquellos que están en posición de influir o de adoptar la
decisión; la segunda comporta predicciones relativas a la capacidad
y a las reacciones de cuantos se encargarán eventualmente de ejecutar el programa. El sujeto programante que omita el tomar en consideración uno u otro de estos aspectos, merecerá ciertamente el título de estimulador de ideas, de órgano propulsor útil a la organización, pero habrá también disminuido, por su culpa, la utilidad de
su función, como se trasluce de cuanto hemos indicado.
Desde una perspectiva general no exenta de críticas, puede admitirse el postulado que supone que dichas incertidumbres de carácter intrínseco son el producto, o más exactamente una función,
de las distancias o diferencias sociales, en particular de la existente entre el sujeto que programa y la autoridad llamada a aprobarlo, y aquella otra entre el sujeto programante y los ejecutores
del programa. Ello significa que las incertidumbres de carácter intrínseco tienden a aumentar a medida que la organización crece
en amplitud. Una persona que está programando para sí misma
tiene bien poco que preocuparse del modo como reaccionará en el
momento en que deba aprobar el pian, y podrá, de otra parte, disponer de elementos ciertos en cuanto a su ejecución si ha de realizarlo por sí mismo. Distinto es el caso de un funcionario adscrito
a un centro de programación, por ejemplo, del Ministerio de Obras
Públicas, puesto que él sabe que todo su programa está sujeto a revisión y aprobación por parte de los superiores y de una serie de
técnicos pertenecientes a las distintas divisiones de la Dirección
346
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
General a que pertenece; sabe,' además, que lo que está elaborando se encuentra, en último análisis, sujeto a la aprobación del
ministro, quizá deberá llevarse al Parlamento en sede de discusión y aprobación de un proyecto de ley. ¿Debe dicho técnico tener
en cuenta los eventuales pareceres de todas estas jerarquías, cuya
conducta ha de influir de manera tan decisiva en la función que él está
desenvolviendo? Todo ello depende, en parte, del grado de novedad, del carácter innovador, que asume el programa elaborado,
puesto que cuanto más radical se presente, tanto más numerosas
serán estas incertidumbres intrínsecas que le acompañan. De ello
deriva que la medida en que todos estos factores intrínsecos sean
tomados en consideración, y el modo en que tal consideración se
hace, constituyen problemas de relevancia fundamental en el procedimiento de programación.
Análogamente, si al que programa no corresponde la relativa
ejecución del plan, o si falta un contacto directo entre él y aquellos que deberán ejecutar el proyecto, el otro tipo de incertidumbre intrínseca puede asumir un significado bastante mayor. De hecho, se suele imputar comúnmente a la función de programación
el aislarse del resto del mundo circunstante cuando está fuertemente centralizada; esta torre de marfil en que la programación
parecería operar, constituye prueba del escaso conocimiento que
los funcionarios adscritos a la programación tienen de la realidad
operativa y de las personas que deberán ejecutar los programas.
De otro lado, una de las lamentaciones más comunes por parte
de los planificadores consiste en considerarse saboteados por los funcionarios operativos, en cuanto que estos tratan de frustrar los esfuerzos ínsitos en la programación, negándose a comprender los
programas y limitándose a una actuación puramente mecánica en
la fase de realización.
La programación de planes organizatorios depende siempre, en
buena medida, del cuidado con el que han sido anticipadamente
valorados los factores reales de funcionalidad operativa de la organización. La previsión de dichos factores constituye una de las
fuentes principales de incertidumbres intrínsecas, en el sentido en
que la expresión ha sido usada. Su importancia emerge sobre todo
en la programación militar, de por sí formalizada, donde la predíc-
PROGRAMACION
347
ción de la capacidad operativa potencial constituye un elemento fundamental del total procedimiento de programación, Por el contrario, es a menudo infravalorada en la programación de actividades
que se refieren a la administración pública. Sin embargo, el carácter frecuentemente crucial de las incertidumbres y perplejidades
existentes en este sector es puesto en evidencia continuamente, por
ejemplo, en el procedimiento de revisión de presupuestos. En estas
materias, se suelen efectuar exámenes bastante escrupulosos, no tanto sobre la necesidad o la oportunidad de un cierto programa, ni
sobre su originalidad, sino más bien sobre el punto relativo a la
concreta posibilidad que el programa tiene de ser ejecutado, o de
que la suma dispuesta se emplee dentro de los términos fijados
para dicha disposición.
tI)
HIPÓTESIS RELATIVAS A LOS FACTORES DE PREDICCIÓN Y
PROBABILIDAD.-A continuación proponemos algunas formulaciones
generales relativas a la predicción en relación a la programación.
Algunas de ellas presentan, en manera más o menos reelaborada,
consideraciones ya hechas en la discusión precedente.
Consideraciones relativas a los factores relevantes. 1. Tiempo .-EI grado de certeza en el predecir un determinado elemento,
a un cierto nivel de especificaci6n, disminuye con el aumento de la
distancia expresada en unidades de tiempo, entre programación de
una parte y la cosa programa de otra. De este modo nos es posible
predecir la temperatura de mañana al mediodía con mayor atendibilidad de la que se registrará, a la misma hora, dentro de una
semana, o de un mes, y así sucesivamente. El margen de incertidumbre, en la mayor parte de los casos, aumenta, por consiguiente,
en progresión casi geométrica con la distancia expresada en unidades de tiempo. En el caso ilustrado arriba, la diferencia en términos probabilísticos entre el predecir la temperatura al mediodía
de aquí a seis meses y el predecir la de la misma hora dentro de
un año, es prácticamente cero.
348
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
(Periodo de tiempo previsto)
Si bien el ejemplo dado está estrechamente referido a factores
ambientales y por ello incontrolables, la misma hipótesis general
puede extenderse en líneas generales a todos los tipos de situaciones inciertas.
Especificación.-Cuando se quiera conservar un cierto grado de certeza en las predicciones que se refieran a múltiples distancias en unidades de tiempo, es necesario que el grado de generalidad aumente progresivamente y en forma geométrica con el au-,
mento del período de tiempo, Todo ello constituye un corolario,
evidentemente, de 10 que hemos dicho arriba, y puede obtenerse
ampliando la unidad de tiempo adoptada, los valores medios a elegir o por otros procedimientos. Por ejemplo, podríamos predecir
la temperatura media relativa a un mes dentro de seis meses con
casi la misma atendibilidad de la previsión relativa a una semana
dentro de un mes o de un día dentro de una semana, y así sucesivamente. El gráfico incluido podría servimos igualmente para ilustrar esta relación si atribuyésemos a la curva el significado de grado
de especificación y siempre que se presumiese constante la certeza.
L.
3. Tiempo y específícacíón.-La certeza de las predicciones
hechas en el mismo sector y para un determinado período de tiempo es inversamente proporcional a su grado de especificación. Así,
es posible predecir con mayor atendibilidad la producción italiana
de grano del año próximo que la producción. de vehículos Fiat en el
mismo período.
PROGRAMACION
349
4. Conocimiento.-La certeza de las predicciones aumenta proporcionalmente al incremento del conocimiento o comprensión de
fenómenos análogos, que se refieren al pasado o al presente. Esta
formulación, que asume aquí carácter de premisa además que de
hipótesis, puede considerarse fundamental para la racionalidad del
procedimiento de programación. Ello explica, además, la razón en
base a la cual la función de investigación esté casi universalmente
asociada a la de programación, especialmente si es de amplio radio
(largo plazo).
S. Experiencia.-Análogamente, la programación de nuevas actividades, o de actividades diversas a las existentes, está provista de
una mayor medida de incertidumbre respecto de la actividad análoga que tiene por objeto experiencias avanzadas, o que haya sido
ya objeto de precedente programación. Naturalmente, este corolario
puede tomarse en consideración solo cuando se dispone del conocimiento relativo a experiencias pasadas. El criterio se aplica no
solo al objeto de la programación, sino también a las circunstancias
que la acompañan. A medida que una cierta actividad se conoce
merced a la repetición constante de sus fases, disminuye para ella
la necesidad de programar, hasta desaparecer totalmente.
6. La programación es, por consiguiente, más importante y
más difícil allí donde tiene por objeto cambios significativos o diferencias sustanciales respecto a la situación presente o pasada. La
necesidad de programar disminuye a medida que los instrumentos
de la actividad objeto de programación se formalizan e institucionalizan.
7. Control.-El grado de certeza que avala la predicción sobre las consecuencias de programas típicos de un cierto sector de
actividad tiende a aumentar incrementando el control sobre los
elementos componentes de dichos programas. Como ya examinamos
en otra parte de este capítulo, tal control comporta un movimiento
de la serie de factores ambientales hacia los objetivos y secuenciales.
El progreso tecnológico ha contribuido a acrecentar el volumen de
10 que es susceptible de predicción, así como de 10 que es contro-
350
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
lable, y por ello planificable. Evidentemente, ello se refiere en particular a aquellos sectores de actividad que conciernen al mundo
físico, donde el progreso tecnológico ha podido ejercitar la máxima
influencia. Las incertidumbres de carácter ambiental se reducen
sensiblemente, por consiguiente, a medida que aumentan las posibilidades de control. Se considera, comúnmente. que la programación referente a la actividad administrativa pública acompaña al
fenómeno de concentración de poderes. De hecho, allí donde el
poder está muy descentralizado, las tentativas de programación se
hacen casi imposibles por el acrecentado número de incertidumbres ambientales que intervienen.
8. Factor humano.-Los programas y anticipaciones que se
refieren esencialmente a acciones y reacciones de otros seres humanos tienden a asumir un grado de certeza bastante inferior respecto
de aquellos que dependen de acciones y reacciones del mundo físico, si bien ello no constituye siempre la regla. Incluso aquí, sin
embargo, se asiste al fenómeno individuado anteriormente: el aumento de conocimiento y de control de los comportamientos humanos favorece la disminución del grado de incertidumbre.
9. Comprensión del factor humano.-Las acciones y reacciones humanas pueden predecirse sólo si se conocen y se comprenden los aspectos motivacionales del comportamiento, los sistemas
de valor, las costumbres, etc., por ello, allí donde personas, instituciones humanas, sociedades en general se comportan en manera
incomprensible o se mueven hacia fines no comprendidos adecuadamente, el grado de incertidumbre relativo a su probable comportamiento muestra la tendencia a aumentar según un índice proporcional.
10. Factores que influyen en la aprobación de un programa.Es inevitable la existencia de un cierto grado de incertidumbre
intrínseca cuando la adopción del plan depende de persona o institución diversa de la que ha seguido la programación. Por adopción entendemos la operación mediante la cual el plan se acepta por
quien tiene el poder de decidir sobre la materia y no simplemente
DECISION
351
por quien está llamado a la ratificación formal de la decisión. En
general esta incertidumbre varía en proporción directa con:
a) el escaso conocimiento por parte del sujeto programame
respecto de la autoridad que debe decidir;
b) la medida en que el sector objeto de programación sea motivo de controversia;
e) la poca estima o escasa reputación que el sujeto u órgano
programante goce para quienes deben aprobar el plan;
ti) la distancia en la red de comunicación entre el que programa y el que decide;
e) el número de las diversas autoridades llamadas a aprobarlo, y las distancias existentes de hecho en la red de comunicación
entre las mismas;
f) la medida en que el proyecto contenga elementos innovadores, teniendo naturalmente en cuenta los comportamientos y las
acciones que se esperarían al respecto;
g) la medida en que los objetivos y las consideraciones de valor no se hayan especificado con anticipación, ni convenido y acep
tado por el sujeto programantey por el que debe aprobar el plan;
h) la necesidad mayor o menor de discusión colegial del proyecto, antes de su aprobación;
1) la distancia en unidades de tiempo entre la elaboración del
plan y su aprobación.
CAPITULO X
LA FORMACION DE LAS DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
1. Racionalidad y decisiones administrativas.-2. Aspectos empíricos y éticos en la decisión administrativa.3. El esquema lógico de la decisión administrativa.
SUMARIO:
1.
Racionalidad y decisiones administrativas
Las consideraciones hechas hasta ahora, y en modo particular
las contenidas en el capítulo que precede, permiten individuar en
la acción administrativa problemas de decisión, presentes inevitablemente en toda manifestación de comportamiento de los componentes de una organización administrativa. Sin pretender realizar,
en este capítulo, una descripción completa del modo como se llega
a la formación de las decisiones administrativas,.deseamos, sin embargo, detenernos sobre algunos aspectos significativos del procedimiento, visto desde una perspectiva que cuenta entre sus seguidores con los más autorizados estudiosos de Ciencia de la Administracción, y constituye una dirección de pensamiento en torno a la
que la literatura más reciente-particularmente en los países anglosajones-parece intentar recoger la mayor parte de los caracteres
impresos en el fenómeno administrativo en su compleja dinámica.
Algún autor, como, por ejemplo SIMON 1, sostiene precisamente que
la elección o decisión administrativa puede constituir la unidad mínima de análisis para el estudio del fenómeno. Si bien algunas
manifestaciones de la doctrina presentan aún notables lagunas, es
lícito en todo caso sostener que la decision making-o bien la formación de las decisiones administrativas-interesa .cada vez más al
1
Herbert A. SIMON, {l comportamento ammJ.nJstraJiVD, ed. TI Mulino, Bolanía, 1958.
DECISION
353
estudioso y al técnico, sobre todo con vistas a la adopción de instrumentos mecánicos y de cálculo probabilístico en el seno de los
organismos administrativos, instrumentos capaces de acrecentar el
grado de racionalidad que el acto del decidir requiere necesariamente.
Aun considerando la existencia de fines impuestos desde fuera, el administrador es llamado cotidianamente a decidir sobre
la elección de los medios necesarios para el logro de los primeros,
sin contar que la misma determinación de algunos medios constituye investigación y decisión en torno a los fines intermedios, teniendo en cuenta la generalidad imprimida a los fines últimos de
cualquier organización administrativa. Por ello, toda la actividad
administrativa se nos presenta como un continuo fluir de decisiones, cuya importancia podrá variar según la posición ideal que se
atribuya a las mismas en la jerarquía de medios y fines, sin
que ello altere sustancialmente, sin embargo, la naturaleza y los
caracteres del procedimiento a través del que maduran estas decisiones.
Sostiene WALDO 2 que «administración es aquel tipo de actividad humana de cooperación provista de un alto grado de racionalidad». Por consiguiente, si administrar quiere decir operar en manera racional, en la hase de las decisiones administrativas, debe
poder existir un comportamiento racional. Es de advertir que no
todas las manifestaciones de comportamiento humano son el producto de reflexión deliberada y consciente del sujeto; este, de hecho, obra también inconscientemente, automáticamente, bajo la influencia de estímulos internos o externos a la propia persona. Adviértase, asimismo, que solo las primeras manifestaciones asumen
el carácter de elección, o bien se revelan al sujeto y a terceros como
decisiones; pero ello no es óbice para que la decisión esté precedida o acompañada a lo largo del curso de su formación por actos
o manifestaciones que no constituyen producto de la reflexión consciente del individuo. Por tanto, quien examinase el procedimiento
de formación de una decisión debería, además, tener en cuenta fae3
Página
23
Dwight WALDO. Introduzione alla scienza della P. A., Zanichelli, 1957.
15.
354
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tores irracionales y en particular aquellos que emanan de la esfera
hipoconsciente del actor.
Se sostiene que el procedimiento de formación de las decisiones
administrativas comporta necesariamente una relación lógica, y por
ello consciente, entre el fin que se pretende realizar y los medios
que se piensa emplear para tal fin. Una decisión relativa al fin o
~ines a alcanzar puede incluso prescindir, en vía de hipótesis, de
la valoración relativa a la existencia o no de medios idóneos para
realizar los fines predeterminados; pero ello no significa que el
procedimiento a través del que se llega a la elección del fin no sea
lógico y consciente, debiendo necesariamente el sujeto decidente
plantearse el problema de la instrumentalidad del fin preelegido a
la vista de los fines superiores, únicos que han determinado en él
la necesidad de decidir entre la pluralidad de alternativas. Pero si
la determinación del fin es el resultado de un procedimiento diverso del indicado, si-en otras palabras-e1 sujeto que va a decidir
dispone del fin como dado, entonces no puede decirse ciertamente
que este fin haya sido el fruto de una operación consciente del sujeto decidente (aunque nada nos impide pensar que se derive de un
procedimiento consciente diverso). Ello sirve para precisar, o más
exactamente circunstanciar, el carácter de racionalidad impreso en
una decisión, especialmente si es de naturaleza administrativa, o
bien adoptada para fines diversos de aquellos que el sujeto--como
persona-puede haber elegido con anterioridad; conforme al razonamiento seguido hasta ahora, debemos deducir necesariamente que
la racionalidad de una decisión se encuentra en la medida de lógica
discriminación y análisis de medios a disposición en relación al fin
o fines a alcanzar, independientemente del hecho de que tales fines
sean o no racionales. Pero así como para el individuo a punto de
elegir los medios idóneos para el logro de un fin dado este procedimiento permite una valoración de la racionalidad impresa en el
fin, del mismo modo el procedimiento de formación de las decisiones administrativas está destinado a influir la racionalidad de los
fines impresos a la acción de un organismo administrativo.
Las indicaciones hechas nos lleva-tan bastante lejos si alentásemos su prosecución; nos han servido, de todos modos, para individuar no solo el punto del procedimiento en que la racionalidad
DECI510N
355
tiene modo de desarrollar sus efectos (esto es, el momento en que
los medios a disposición se confrontan con los fines a alcanzar),
sino también los límites que tal racionalidad lleva consigo en cualquier acción humana. En efecto, si es cierto que toda acción calculada exactamente para alcanzar determinados objetivos (sin comprometer la contemporánea realización de otros) es racional, todo
ello no nos garantiza más que un grado de racionalidad relativa;
sería necesario, por ejemplo, saber si los objetivos de que nos ocupamos han sido o no racionalmente individuados, 10 que nos llevaría a examinar hacia atrás el proceso lógico de la conducta humana
hasta alcanzar el origen primero de todas las cosas, o bien hasta
aquel misterio cientifico que solo un acto de fe puede permitirnos
superar. El parágrafo siguiente nos permitirá ocupamos de las premisas de hecho y de valor de la decisión administrativa; por ahora,
nos limitamos a individuar en tales premisas, o en el conocimiento
científico de estas, el camino a 10 largo del cual adquirir el máximo grado de racionalidad relativa en favor del procedimiento de
formación de una decisión.
Hemos sostenido poco antes que resulta oportuna, si no necesaria, una distinción entre decisiones individuales y decisiones organizatorias, sobre todo en cuanto que estas últimas presentan procedimientos bien distintos y ciertamente más complejos en el acto
de instrumentar los fines fijados a la organización desde arriba
o desde fuera; los fines individuales no siempre necesitan una
formulación lógica y precisa, y, por tanto, el comportamiento individual se somete bastante más que el organizativo a la acusación
de irracionalidad, incluso por la ausencia de vínculos formales. Estos, en cambio, están presentes, en modo abundante, en la organización administrativa, hasta el punto de hacer, en algún caso, automático el procedimiento racional de elección de los medios o de
los cursos de acción para el logro de uno o más fines organizativos.
Pero sería ingenuo considerar carente de utilidad una discusión en
tomo a la racionalidad de las decisiones administrativas solo porque
estas últimas, a diferencia de las individuales, están siempre provistas de un grado de racionalidad en cuanto presuponen la adopción de los fines, y por ello un mínimo de coordinación y coherencia entre estos y los medios preelegidos. La utilidad del razona-
356
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
miento está precisamente en el hecho de que los fines organizativos
son más complejos que los individuales, y que, por tanto, los medios a elegir requieren procedimientos lógicos bastante difíciles.
En efecto, así piensa BARNARD 3 cuando afirma que la decisión es
una característica típica del comportamiento organizativo respecto
del individual, y que la descripción de los procedimientos, a través
de los que maduran las decisiones administrativas, asume un significado ciertamente más importante para el conocimiento del comportamiento organizativo de cuanto lo sean los mismos procedimientos para el conocimiento del comportamiento individual. Ello
explica el interés de los estudiosos de problemas administrativos por
la decisión, considerada fenómeno central de la actividad administrativa; y no sólo de esta, si se tienen en cuenta las orientaciones
manifestadas al respecto por la ciencia económica y por la ciencia
política. Por ello, se oye hablar con frecuencia de problemas económicos resolubles mediante una elección oportuna entre alternativas
contrapuestas, o de problemas políticos solubles merced a la elección más idónea entre las alternativas de poderes, de derechos, de
libertades.
Si decisión es aquella elección racional y consciente de una
entre varias alternativas hipotizables para cada caso o situación, es
justo pensar que no toda la actividad humana, sea a nivel individual
o al colectivo y social, se exprese mediante decisiones en el sentido
arriba indicado. El hábito, la rutina, la costumbre, la tradición, la
imaginación e incluso aquellos comportamientos instintivos que se
presentan al propio sujeto carentes de lógica, son manifestaciones
de comportamiento igualmente capaces de producir sus efectos en
el ambiente circunstante. Las decisiones racionales, por consiguiente,
constituyen solamente un aspecto del comportamiento humano, aunque de ellas sea lícito esperar efectos ciertamente más importantes
para el particular y para la colectividad. Por tanto, atribuyendo a la
decisión efectos del más vasto y significativo alcance, no se puede
por menos que colocarla en aquella esfera de madurez y de consciencia que corresponde al estadio de completo desarrollo físico y
a
1954.
Chester 1.
BARNARD,
The [unctions 01 the executive, Cambridge, Mass.,
DECISION
357
psíquico del individuo, Considerando después la administración
como aquel tipo de actividad humana racionalmente concebida y
desarrollada para aprovechar las ventajas de la cooperación y contener las desventajas en los límites de lo posible, se deduce que el
grado de racionalidad impreso en las decisiones administrativas representa el índice de madurez alcanzada por la organización.
Es posible, por consiguiente, considerar el procedimiento de
formación de las decisiones administrativas como un punto de referencia, o más exactamente como el foco de una gruesa lente (la
actividad administrativa) en el que se condensan y se recogen las
energías y los medios a disposición (la organización). Ello no impide, por otra parte, examinar el procedimiento administrativo desde
una perspectiva más amplia, sin restar validez y utilidad a un estudio profundo del procedimiento de formación de la decisión, entendida no solo como manifestación esencial de la vida administrativa, sino también como valioso esquema de análisis para el conocimiento del fenómeno administrativo.
El uso del término decisión no debe engendrar equívocos, muy
frecuentes por desgracia para quien hace uso de la palabra en el
sentido atribuido por las ciencias jurídicas y políticas; ni tampoco
es necesario limitar el significado del término a aquellas directrices
generales que marcan el camino al administrador. Acción y decisión
son dos términos estrechamente asociados, el primero no puede
realizar sus efectos sin el concurso del segundo. Si ello, como lógicamente parece, es lo característico de la función administrativa,
evidentemente la acción administrativa se presenta como una serie
de procesos de decisión que van desde la formación de las directrices generales hasta la más elemental decisión que corresponde
a aquellos que ocupan los grados más bajos de la jerarquía administrativa. Mejor aún, queriendo distinguir entre alta y ba;a dirección, podríamos afirmar que la función de los dirigentes de grado
elevado es, sobre todo, la de influir las decisiones de los subordinados (que constituyen las unidades denominadas operativas), influencia que la estructura jerárquica y todos los otros medios de comunicación administrativa permite realizar con seguridad absoluta. Si
este comportamiento ha sido influido en modo tal de reducir al mínimo, los elementos subjetivos extraorganizativos, factores de perturba-
358
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ción no descuidables para quien estudia el comportamiento administrativo, es de esperarse una decisión racional, o bien en estrecha armonía con la realización de los fines organizativos. El problema que
queda por precisar, con vistas a un estudio científico de la actividad
administrativa, es si se deben conocer los elementos objetivos y subjetivos que sirven de premisa a la decisión, o bien si se debe examinar
esta última solo implícitamente, a través del conocimiento de la acción administrativa, tal como la consideran las distintas perspectivas
de investigación (por ejemplo, la perspectiva jurídica, la política, la
económica, etc.), o si debe estudiarse el fin de la acción administrativa para explicar su esencia.
Nos parece, sin embargo, que cada una de las direcciones arriba
indicadas presenta un común denominador, constituido por el comportamiento administrativo; una disciplina como la Ciencia de la
Administración, que trate de fijar los límites precisos de su contenido, no puede descuidar este punto de referencia, puesto que toda
otra perspectiva impediría la visión unitaria del fenómeno administrativo. Ahora bien, cada una de las tres vías arriba indicadas conduce al fin Y a la realización del mismo sobre el plano operativo.
Toda acción humana ejercida en el ámbito organizativo para influir
sobre el comportamiento ajeno se dirige o debe dirigirse necesariamente hacia el objetivo final que la organización intenta lograr,
realizando directamente el fin intermedio o instrumental de la influencia sobre el comportamiento de otros. 1\ún más evidente después es el carácter finalista de la acción administrativa, prescindiendo del cual un estudio de ella quedaría incompleto y carente
de utilidad. El examen, en fin, del solo objetivo sería inconcebible
abstrayéndonos de la instrumentación necesaria para realizarlo. En
consecuencia, incluso por las solas exigencias de estudio además de
por necesidades prácticas, es indispensable una síntesis entre estos
tres momentos de la dinámica administrativa.
Podemos, sin embargo, para fines de análisis, detener hipotéticamente dichos momentos y estudiarlos en toda su relevancia e incidencia sobre el fenómeno administrativo. Bajo este aspecto, el
esquema de formación de la decisión constituye un instrumento de
análisís del procedimiento administrativo, dejando abierto el camino
a otros esquemas, considerados eventualmente más idóneos para
DECl510N
359
una visión sintética y comprensiva del fenómeno en todo su aleance. Sin embargo, cualquiera que sea el esquema conceptual adaptab1e al conocimiento del procedimiento administrativo, parece que
el análisis del proceso de decisión puede y debe regir válidamente
como contribución inestimable al estudio de la ciencia administrativa.
2.
Aspectos empíricos y éticos en la decisión administrativa
Las características asumidas por la decisión administrativa respecto de la individual llevan nuestro análisis a detenernos sobre
los aspectos éticos y empíricos de tales decisiones, que, por madurarse en un ambiente organizativo, se resienten evidentemente de
la inpuencia de factores subjetivos y objetivos reconducibles a tal
ambiente.
En general, las consideraciones que siguen están tomadas de
los escritos de dos estudiosos norteamericanos de problemas organizativos, Chester I. BARNARD Y Herbert A. SIMON 4, a los cuales
se debe el mérito de haber resaltado y evidenciado la importancia
de los factores indicados arriba, en el intento de individuar los elementos del procedimiento de formación de las decisiones administrativas para un estudio cada vez más científico del fenómeno.
Puesto que las indicaciones que siguen son necesariamente limitadas, es conveniente que quienquiera ampliar el argumento consulte los textos de los autores antedichos.
BARNARD, después de haber examinado los motivos y las manífestaciones de una decisión administrativa, cree individuar dos partes en la naturaleza del ambiente dentro del cual madura esta decisión, una correspondiente a la suma de los factores materiales,
físicos, circunstanciales, y en todo caso objetivamente existentes, y
otra concerniente a los problemas de orden ético o más exactamente a las manifestaciones de contenido finalístico (que podríamos definir como fines objetivivizados). Esta última parte del ambiente
tiene el poder de dar significado y alma a la parte que hemos denominado suma de los factores materiales. En este clima maduran las
'" c.
lo. ete.,
I. BARNARD, The [uncttons, etc., o. c.; H. A. SIMON, 11 eomporlamen-
o. c.
360
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
decisiones administrativas, y es este clima 10 que caracteriza y distingue tales decisiones de las de carácter individual. De la existencia de un ambiente decisorio, por así decir, se puede extraer el
convencimiento de que las decisiones administrativas sean el fruto
de adecuadas técnicas, de convenientes procesos mentales de naturaleza estrictamente organizativa.
Por otro camino, y con un razonamiento de naturaleza particularmente psicológica, SIMON tiende a individuar los aspectos éticos
y empíricos que constituyen el ambiente dentro del que maduran
las decisiones de una organización administrativa; quizá el acento
psicológico conferido a esta perspectiva behaviorista por el autor
del texto El comportamiento administrativo está justificado por el
hecho de que una distinción-desde un punto de vista operativoentre decisión y acción es casi imposible; ambas están íntima y recíprocamente influidas entre sí en el constante fluir de la actividad
administrativa. La decisión administrativa, a diferencia de la individual, asume un carácter distintivo precisamente de la acción de
que es premisa (esto es, una actividad que tiende a realizar objetivos de carácter superindividual) y por la influencia ejercida sobre
ella por la organización, en sus dos factores de socialización y especialización. Por ello, el análisis de la estructura organizativa es indispensable a quien, intentando estudiar el proceso de decisión,
quiera conocer el ambiente objetivo de esta última. Es, además,
igualmente útil el estudio de aquellos factores psicológicos que actúan sobre el comportamiento individual determinando la aceptación e identificación de los fines colectivos.
En el examen estructural de la decisión administrativa, SIMON
entrevé dos elementos cualitativamente diversos, destinados a tener
cada uno una función determinante en el proceso correspondiente;
un elemento de hecho, constituido por las circunstancias objetivas de
una realidad valorable en vía empírica, y por consiguiente comprobable en el contenido de verdad o de falsedad que ella puede tener;
y un elemento de valor, representado por apreciaciones o preferencias
subjetivas, difícilmente comprobables como ciertas o falsas mediante un procedimiento empírico, Esta distinción entre juicios de hecho y de valor impregna el razonamiento de SIMON, que acusa a la
teoría administrativa tradicional de haber confundido los aspectos,
DECISION
361
antedichos. Sin embargo, sí resulta imposible, sobre el plano de una
objetividad absoluta, juzgar la veracidad o la falsedad, la racionalidad o no, de una decisión administrativa ante la imposibilidad de
reducir cuestiones de valor a cuestiones de hecho empíricamente
demostrables, no por esto se debe concluir que un estudio de la decisión administrativa sea científicamente irrelevante; ello porque,
de una parte, existe la posibilidad concreta de introducir el método
científico en la valoración de los elementos de hecho de una decisión, y, de otra, existe al menos una tentativa de reducción lógica
de los valores en hechos. Basta, en todo caso, la primera constatación para a1entar-a quien quiera conocer mejor el fenómeno administrativo-al estudio del proceso de decisión. De hecho, el elemento de valor de cada decisión constituye el aspecto ético de esta
última y concurre en vía instrumental a la realización de un fin superior; ~i atendemos a la decisión de grado inmediatamente superior, nos es posible individuar, entre las premisas de hecho de esta
última, la presencia de elementos de valor que habían caracterizado
la decisión precedente. En otras palabras, considerando la actividad
administrativa como una serie de decisiones jerárquicamente coligadas entre sí, es posible descomponer las enunciaciones de naturaleza ética en elementos de hecho y de valor, llegando así, al menos
parcialmente, a valorar en vía empírica la zona del mundo de los
valores.
De estas consideraciones, SIMON entrevé la posibilidad de operar por una jerarquía de decisiones, desde las más concretas a las
más generales, reduciendo implícitamente la relación entre las mis..
mas a una relación entre hecho y valor, de modo que la generalidad
o concreción de una decisión administrativa está en la prevalencia
mayor o menor de los elementos de valor respecto de los de hecho.
Pero surge, a este respecto, una incertidumbre, que el propio SIMON
ha sentido y que pone en peligro de derrumbamiento a la entera
construcción: ¿puede verdaderamente distinguirse, en la realidad
operativa, el hecho del valor? Es indudable que estos dos elementos se presentan íntimamente ligados en la decisión administrativa,
como en todo otro tipo de manifestación negocial humana; su distinción queda confiada principalmente a la intuición del investigador, y por .ello sujeta a una cierta medida de arbitrariedad. Esta
362
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
observación lleva a pensar que política (mundo de los valores) y
administración (mundo de los hechos) sean difícilmente separables
y que es vano sostener que la tarea del legislador es la de determinar los objetivos y la del administrador el hallar los medios necesarios para realizarlos. El legislador no puede permanecer ajeno a los
problemas de hecho, y el administrador, a su vez, no puede por
menos que afrontar problemas de naturaleza ética mezclados con
cuestiones empíricas. De esta constatación, se puede y se debe
partir en el intento de encontrar una armónica convivencia entre
política y administración en acato a los principios democráticos;
los instrumentos procesales puestos en práctica deben permitir al
individuo, al menos en su mente, una distinción 10 más objetiva
posible entre elementos éticos y empíricos de la decisión; es justo
y oportuno que correspondan al legislador, en principio, las cuestiones éticas, y que al administrador se confíen las prácticas; pero
es necesario garantizar al legislador la posesión de todas las informaciones de hecho que le permitan resolver mejor los problemas
de valor; y es igualmente necesario escoger sistemas que garanticen
la conformidad de la actuación administrativa a los valores que una
comunidad democrática se fija libremente.
De este razonamiento se extraen importantes consecuencias para
el ordenamiento jurídico de un país y para la instrumentación de
una actividad administrativa pública, así como del papel de esta
en la sociedad. Pero apunta, además, el modo de racionalizar las
decisiones administrativas, de las más simples a la~ más complejas,
valiéndose de los mismos instrumentos ofrecidos por la organización administrativa, en vez de confiar sobre el buen sentido del administrador. Aplicamos, por consiguiente, el método científico al
estudio de la decisión administrativa, sin que ello deba significar
el fin del ejercicio de la intuición genial del administrador; este,
de hecho, tendrá ocasión de aportar todo su conocimiento y sus
experiencias al proceso de decisión, puesto que siempre existen límites objetivos y subjetivos para la información relativa a todas
las premisas de hecho de una decisión. Bastaría repetir que la decisión, como se ha visto en los parágrafos precedentes, debe ser
racional, pero no puede dejar de ser tempestiva sin perder su uti·
DEc:1510N
363
lidad; se revela así la parte que aún permanece confiada a la intuición ya la capacidad del administrador.
Ocupándose más de cerca del proceso de decisión, SIMON revela que la distinción hecho-valor puede sustituirse esencialmente
por la de medios-fines: la racionalidad humana está precisamente
en el ordenar los fines y los medios de manera que el fin de una
determinada acción constituya un medio para la superior. En otras
palabras, esta cadena de fines-medios se convierte en una jerarquía
de objetivos, permitiendo a nuestras acciones orientarse hacia estos
últimos, llegándose así a una racionalidad cada vez mayor en nuestro comportamiento; ello vale tanto para el individuo aisladamente considerado como para la actividad organizada. La persona-organización dispone de una propia jerarquía de objetivos, de una cadena de fines-medios en base a la cual quien se coloca en el exterior,
y ~n actitud crítica, puede juzgar la racionalidad de su actividad.
Anticipando algunas críticas al esquema fines-medios, SIMON
precisa, ante todo, que no está en contraste con la teoría de la
decisión (que exige, como es sabido, el momento de la comparación entre los varios cursos de acción), puesto que el esquema que
él propone no intenta sostener que la racionalidad de la decisión
depende de la elección más idónea entre los diversos medios que
conducen a la realización de un determinado objetivo; el proceso
racional de decisión impone siempre un parangón de los medios
alternativos en relación a los fines respectivos a los que ellos pueden conducir, lo que significa que la comparación se hace tanto
sobre medios como sobre fines; y dada la limitación de los primeros, su distribución se hace de manera que el logro de un objetivo no comprometa la realización de otros igualmente importantes.
Análogamente, dice SIMON, parece que el esquema medios-fines
oscurezca la distinción entre hecho y valor, puesto que si es posible
que un fin se convierta en medio respecto a un objetivo superior,
ello puede significar implícitamente que una distinción lógica entre
los dos aspectos sea imposible (se advierta que anteriormente habíamos tocado solo el problema de la indisolubilidad de hecho
de estos aspectos, que se presentan completamente unidos en la
realidad operativa). Pero a esta crítica hipotética, SIMON considera
que debe objetarse que el esquema se concibe no tanto para afirmar
364
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
que un determinado acto sea esencialmente un fin o un medio, y
como tal tenga razón de ser, sino más bien para subrayar la relación que este acto concreto mantiene con una cierta situación de
hecho (como fin o medio en relación a dicha situación).
Además, se podría objetar que el esquema medios-fines oscurece otro importante aspecto de la decisión: muchas decisiones, por
su importancia y alcance general, vinculan las decisiones futuras
del administrador, lo que permite una notable ventaja desde el
punto de vista organizativo en cuanto ofrece una cierta medida de
previsibilidad del comportamiento administrativo. Pero junto a esta
positiva manifestación hay otra que es negativa, constituida por
el hecho de que el carácter, por así decir, vinculante de ciertas decisiones puede inducir a la inercia, entendida esta última en el sentido de descuidar las consideraciones de los otros posibles cursos
de acción, prefiriendo continuar por el camino trillado. De ello la
necesidad de usar el esquema propuesto con extrema cautela.
Si medios y fines, entre sí en. relación causal, permiten medir
la racionalidad de la decisión, esta última constituye en su procedimiento de formación un modo para afrontar sobre bases enteramente nuevas el problema de la eficiencia y de la coordinación en
la actividad administrativa. Si decisión es la elección de uno entre
los posibles comportamientos alternativos presentes en un determinado momento, y si estrategia es el conjunto de decisiones capaces de determinar el comportamiento para un cierto período de
tiempo, decisión racional será aquella por la que se elige la estrategia idónea para producir el mejor conjunto de consecuencias. El
procedimiento lógico de decisión se divide en tres fases, que juntas
representan el esquema de análisis: a la primera fase concierne la
enumeración de todas las posibles estrategias, la segunda determina las consecuencias de cada una de ellas y la tercera valora los
distintos tipos de consecuencias a la luz de un criterio comparativo.
Es sabido que la tarea de determinar las probables consecuencias de
una cierta estrategia no es nada fácil; ello requiere un detenido estudio y gran abundancia de informaciones. Pero son numerosos los
tecursos técnicos dirigidos a atenuar esta dificultad, a aumentar la
cantidad de informaciones a disposición, etc.
Una vez enumerados los distintos cursos de acción y previstaS
DECISION
365
las consecuencias respectivas, queda por resolver el difícil problema
de su valoración comparativa; y he aquí cómo podría afrontarse el
problema. Cada estrategia dispone de un conjunto único de consecuencias, pero el comportamiento racional presupone la enumeración de tales consecuencias según un orden preferencial, y la
elección recaerá inevitablemente sobre aquella estrategia que corresponda a la alternativa que contiene en sí el más alto índice de preferencias. La introducción en el procedimiento de tal aspecto ético
induce a afirmar que el significado de la relación entre fines y medios no se corresponde exactamente con la de hecho y valor. Una
cadena medios-fines es una serie de anticipaciones que conectan un
valor con las situaciones capaces de realizarlo; cada elemento de
esta cadena es medio respecto de aquel que lo precede y fin respecto al que lo sigue en la escala ideal hipotizada por nosotros. Esta
instrumentalidad de los diversos niveles de una cadena medios-fines
no está presente necesariamente en la relación entre hecho y valor;
y ellq se manifiesta de modo elocuente cuando el sujeto mide las
consecuencias alternativas de una cierta acción según Índices de
valor.
Después de haber examinado el ambiente objetivo de la decisión, llegando a la abierta admisión de un aspecto ético correspondiente al sistema de valores del sujeto decidente, no se puede prescindir del examen del ambiente psicológico dentro del que el sujeto madura una elección. Sustancialmente, la decisión humana tiene
un modelo bastante rudimentario, representado por la inmediación
de la relación estímulo-respuesta más bien que por la ordenada y
paciente obra de selección entre las alternativas existentes. Ello significa que la racionalidad humana opera dentro de límites fijados
por el mismo ambiente psicológico. Un control deliberado del ambiente de la decisión permite la integración de los factores subjetivos y objetivos y realiza la socialización del individuo, de modo
que se confiere a las instituciones sociales carácter de instrumentos
reguladores del comportamiento individual.
Un modo ciertamente significativo para comprender el alcance
de los aspectos éticos y empíricos del problema de la decisión es el
de examinar la motivación individual en sus fenómenos de adhesión, espíritu de cuerpo, solidaridad con el· grupo, etc., por 10 que
366
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
se refiere a los primeros; así como el valorar el criterio de eficiencia como guía a disposición del sujeto en el examen de los elementos o aspectos denominados empíricos.
El criterio de eficiencia puede considerarse presupuesto para el
conocimiento de todo otro criterio destinado a influir las decisiones;
la eficiencia es, por consiguiente, un concepto de carácter preliminar en el estudio de las organizaciones administrativas. La racionalidad en la decisión presume una mayor idoneidad a las exigencias de eficiencia concreta, puesto que es a través del estudio y de
la investigación de estos criterios racionales, que entran en el proceso de decisión, donde la eficiencia puede poner de manifiesto todo
su efecto. Pero ¿qué entendemos por eficiencia? Evidentemente,
aquel criterio en base al cual se llega a la elección de una alternativa que asegure la máxima utilidad neta a la organización, sea economizando medios, sea asegurando los resultados.
Pero la eficiencia puede definirse fácilmente en relación a la
administración privada, donde costos y beneficios se expresan en
términos monetarios. Para la administración pública, en cambio,
es necesario encontrar un modo idóneo para calcular el valor de los
servicios producidos, valor que no puede representarse siempre en
términos monetarios. Se presenta aquí la necesidad de elaborar
índices de medición de la actividad administrativa en relación al
mayor o menor acercamiento a los objetivos organizativos; por ello,
es necesario disponer de una definición suficientemente exacta de
tales objetivos, cosa por otra parte nada fácil en cuanto que muchos
objetivos son-en la administración pública-bastante vagos, y no
se prestan a una precisación concreta, haciendo en consecuencia
difícil la valoración de los resultados de la acción administrativa
a la luz de dichos objetivos. Análogamente, si nos preocupásemos
solo de la definición precisa de los objetivos intermedios, podríamos
correr el peligro de que tal definición oscureciese los objetivos finales de la organización.
Por tanto, si el trabajo de archivo de un expediente se valora
teniendo presente que el acto de archivar no es fin en sí mismo,
sino instrumento para la realización de otros fines, y si estos fines
más generales no siempre pueden precisarse y definirse, la individuación de un criterio de eficiencia para la administración públí-
DECISION
367
ca se convierte en problema de difícil solución. A este respecto,
SIMON, aun reconociendo las dificultades indicadas, sostiene con
optimismo la posibilidad de un compromiso: definir objetivos no
demasiado generales, ni demasiado específicos; considerar la existencia de varios objetivos teniendo presente una escala de preferencias a 10 largo de la cual puedan reunirse o agruparse oportunamente; y, por último, determinar la eficiencia de un comportamiento
administrativo por la relación entre los resultados obtenibles con
aquel comportamiento y los resultados máximos que se pueden conseguir por todos los comportamientos alternativos al elegido.
Bajo este aspecto, eficiencia no es sinónimo de economía en los
costes, tampoco consiste en una visión mecánica y fría de la actividad administrativa o en una prevalencia atribuida a los medios
más bien que a los fines; una vez sustituida la relación medios-fines
por la de hecho-valor, tal preocupación no tiene razón de ser, puesto
que la presencia de aspectos de valor a todo nivel de la actividad
de decisión sirve para recordar la omnipresencia del problema de
los fines. Por otra parte, la eficiencia es científicamente valorable
solo e~e1ación a los medios, no puede depender de los fines de
una concreta actividad (como 10 demuestran las perfectas organizaciones para delinquir de la historia criminal).
ASÍ, pues, resulta claro que el problema de los valores no puede
afrontarse en sede científica y que la relación medios-fines es el
único elemento del proceso de decisión susceptible de solución
concreta; pero ello no significa que el estudio de la decisión deba
prescindir del examen de los fines; y así como el criterio de eficiencia podrá permitir el análisis científico de los elementos empíricos de la decisión, con independencia de la estimación de la naturaleza de los fines a alcanzar, análogamente criterios de naturaleza ética deberán utilizarse en la valoración de los objetivos de las
decisiones administrativas.
368
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
3.
El esquema lógico de la decisión administrativa
Indicamos ya que la decisión de carácter in.dividual es distinta
de la de carácter organizativo; parece oportuno añadir ahora que
tal distinción se basa esencialmente sobre la medida en que factores externos a la persona han podido condicionar e influir el entero
procedimiento de las decisiones administrativas. Entre tales factores recordamos la estructura administrativa, las normas jurídicas,
los objetivos internos de la organización, los modos y íos grados
de especialización individual o de distribución, etc.; argumentos
estos tratados en las partes correspondientes del presente texto. Sin
embargo, a pesar de la evidente distinción entre decisión individual
y decisión organizativa, es lícito afirmar la sustancial identidad del
procedimiento lógico y psicológico a través del que el sujeto llega
a madurar una decisión relativa a una específica situación, relevante
para sí o para otros.
Estudiosos de diversos campos del saber se interesan cada vez más
de la teoría estadístico-matemática de la decisión: la razón de este
interés se encuentra en las exigencias de cada disciplina, exigencias
que-en 10 que respecta a la Ciencia de la Administración-se
han puesto en evidencia de modo suficiente en otro lugar. Resulta
interesante advertir la importancia de este interés común, aunque
'Se manifieste en campos distintos en contenido y método, en el
intento de llegar a una síntesis general del conocimiento, capaz de
constituir el núcleo central de una ciencia del saber humano.
No debe, por consiguiente, maravillar el hecho de que se hable
de decisión con referencia a la política, a la administración, a la
actividad del científico que lanza al espacio un satélite artificial, o
a las operaciones de cálculo de una máquina electrónica. Más cercana aún aparece la aportación de la psicología y de la socio-psicología a las ciencias sociales cuando se estudian las íntimas relaciones existentes entre elección racional y estructura del ambiente. De
hecho, estos estudios nos hablan con mayor elocuencia de la importancia asumida por el proceso de decisión en la realidad cotidiana de la vida social, de cuanto 10 hagan las experiencias de laboratorio en tomo a los vuelos espaciales, aunque todos reconozcan
DECISION
369
la mayor consistencia científica de este último tipo de investigación
y de sus resultados inmediatos respecto de los postulados psicosociológicos, que no siempre pueden valerse-si bien la tendencia
existe-s-de precisos modelos matemáticos para la solución de problemas humanos.
Por lo que respecta a las decisiones del dirigente administrativo,
los resultados ya alcanzados por la teoría de la decisión merecen conocerse y profundizarse por la luz que pueden conferir a muchos
oscuros aspectos organizativos. Estos resultados no son revolucionaríos, como a primera vista puede parecer; y si existe un modo
apropiado para traducir al lenguaje corriente las complejas fórmulas matemáticas, podríamos-eon LAPLAcE-eonvenir que el cálculo de probabilidades no es otra cosa que buen sentido revestido de
elegante forma matemática. Pero el buen sentido, que parece tan
común a los seres humanos, es cosa bastante difícil de definir, de
precisar o codificar en un lenguaje simbólico. Quienquiera que esté
familiarizado con los procedimientos de formación de las leyes o
de los reglamentos, convendrá que el buen sentido encuentra muchas dificultades en la simbología jurídica y, lo que es peor, encuentra mayores obstáculos cuando acompaña a la interpretación
(cualquiejg que sea) de la norma jurídica.
Partamos, por consiguiente, de una definición de la decisión,
para adentrarnos en una descripción elemental de la teoría construida para ella. Todo ello, repetimos, es instrumental para nos'Otros en cuanto que deseamos extraer de esta teoría aquellas consideraciones generales dirigidas a potenciar el grado de racionalidad
de la decisión reflejada en el acto administrativo, Por decisión se
entiende el proceso mediante el cual se llega a la elección de un
curso de acción, entre un conjunto de cursos alternativos. Elementos de este proceso son, por consiguiente: el sujeto decidente, la
pluralidad de alternativas y el acto de la elección. Añadiríamos el
elemento finalista, para un análisis más preciso del proceso, si no
estuviésemos convencidos que la finalidad de la acción está ya presente en la mente del sujeto decidente y juega parte considerable,
si no determinante, en la fase de elección. Esta lineal y simple ex'POsición del proceso de decisión no niega la posibilidad-en verdad frecuente-de una estrategia mixta observada por el sujeto en
a&
370
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
el análisis del curso de acción a seguir; en efecto, cuanto más complejos se hacen la realidad y los fines en ella reflejados, tanto más
probable resulta para el sujeto el recurso a un compromiso entre
dos o más posibles cursos de acción. Este compromiso constituye,
a su vez, alternativa en sí mismo; y siendo elevada, al menos en
potencia, la serie de las combinaciones, en teoría pueden ser casi
infinitas las alternativas que el sujeto tiene ante sí antes de decidir
cuál de ellas elegir. Una notable restricción al número de alternativas hipotizables en una determinada situación viene, por otra
parte, impuesta por las circunstancias de tiempo, de lugar, materiales e inmateriales, personales y objetivas, que concurren a formal
el ambiente de la decisión; un ejemplo convincente de ello es la
limitación impuesta por determinados factores, en su mayor parte
extraños a la persona del administrador (o en concurrencia con
aquellos que el mismo lleva al proceso de decisión), aun cuando la
situación en que se encuentre esté caracterizada por una amplia
discrecionalidad.
Examinadas las alternativas a disposición, el sujeto que decide
no puede por menos que valorarlas en relación a las consecuencias
que cada una de ellas deja prever; es este un momento particularmente delicado del proceso de formación de la decisión, puesto
que comporta problemas de conocimiento y de madurez en el sujeto, de costes relevantes en la investigación de las mayores consecuencias posibles que es lícito esperar de cada curso de acción;
de equilibrio entre elementos empíricos y éticos en el sujeto; todo
en un período de tiempo más o menos breve, puesto que la decisión va acompañada siempre de un grado de tempestividad, directamente proporcional a la urgencia de las razones que la requieren.
Pero si aparece indispensable la valoración predictiva de cada
una de las alternativas, es igualmente indispensable disponer de criterios de elección que coloquen dichas apreciaciones en una escala
de preferencias preordenadas. Usamos el término criterios de elección por la pluralidad que de ellos existe en el sujeto; sería ciertamente más simple el acto del decidir si fuese uno sólo el criterio
en base al cual realizar la elección. Si es cierto que uno de tales
criterios prevalecerá sobre los otros, lo es igualmente que en este
proceso lógico el único elemento capaz de explicar el porqué de
DECISIOH
371
una determinada elección está en la precedencia dada a un criterio respecto de otro, precedencia.que no podría fijarse sin un examen de todos los criterios entre sí concurrentes o contrastantes, en
relación a la situación de hecho. Será el criterio que ha prevalecido
en la elección el que determine el aspecto de valor de la decisión
adoptada.
Es indiscutible que la decisión será tanto más exacta respecto
a la situación, cuantas más alternativas hayan sido hipotizadas en
relación a ella; esto significa que el sujeto debe poder disponer de
todos los datos informativos posibles en relación a aquella situación,
porque de estos últimos dependerá el número de alternativas y las
previsiones que las mismas inducen a hacer. Cantidad y calidad de
la información poseída por el sujeto determinan la racionalidad de
la decisión, al menos en una parte relevante.
Examinado en su desarrollo, el proceso de decisión toma los
puntos de partida del pasado-por medio de la información-y se
realiza en el presente a través de la decisión adoptada, para manifestarse en el futuro mediante la acción. En esto consiste, a grosso
modo, el esquema lógico de la decisión, cuya teoría subraya de manera
particular el aspecto psicológico en los dos momentos de la predicción y de la elección. Actividades indispensables para el proceso
de formación de la decisión son:
a) la recogida de los datos informativos relativos a cada alternativa;
b) la indagación y determinación de las alternativas o cursos
de acción posibles;
e) la conciliación entre los distintos criterios de elección, cuando existan, y la preferencia dada a uno de ellos.
Téngase presente, en todo caso, que otra actividad va unida a
estas: se refiere a la determinación del problema sobre el que
decidir, problema que no siempre se da, especialmente en la actividad de decisión organizativa; se dice que el buen administrador
debe prevenir los problemas.
Para la teoría estadístico-matemática de la decisión, el mecanismo expuesto se expresa en el esquema que sigue, teniendo presente de modo particular la posibilidad de un índice de medición o
372
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
escala graduada, sea en el sistema de valores (criterios de elección),
sea en el sistema de predicción (probabilidad) :
1-------------------------·
I
:
I
SIstema
.--__--, y, prE'd~¿lones
INFORMACION
I
~
""-
"" Cr it eri o
/ ' decisi6n
de
-,
1.....-_ _- '
:
Sistema
de
valores
I
:
~:,
B
ACCION
I
I
JI
El sistema de predicciones se refiere a las alternativas futuras;
el sistema de valores agrupa todos los diversos fines entre sí en
conflicto; por medio del criterio de decisión se provee a integrar los
elementos antedichos y a elegir el curso de acción apropiado. En
10 que concierne al sistema de predicciones la teoría de la decisión
nos advierte que, aun existiendo técnicas diversas dirigidas a probar
la utilidad de la previsión concreta, falta, sin embargo, un método
que sume válidamente las previsiones elaboradas por el sujeto decidente. Se ha tratado de medir el grado de probabilidad de cada
previsión sobre base cuantitativa, mediante la teoría del cálculo de
probabilidades que, aplicada a los sistemas de predicción, permite
atribuir a cada previsión un coeficiente probabilístico de relevante
utilidad para la decisión a adoptarse. Con un sistema de predicciones basado sobre el probabilismo matemático, con tal de que sean
válidos los coeficientes de probabilidad, se está en grado de obviar
aquellas consecuencias negativas que una decisión tendría si estuviese desprovista de tales caracteres de atendibílidad. En 10 tocante
al sistema de valores, el problema se hace más difícil; más adelante
tendremos ocasión de formular algunas consideraciones al respecto,
puesto que el argumento aborda un aspecto característico de la
decisión administrativa.
Las consideraciones hechas poco ha nos permiten llevar ahora
nuestro estudio sobre el plano organizativo, para examinar qué consecuencias puede tener la teoría de la decisión en la actividad administrativa; es obvio que este análisis será tan descarnado como la
exposición hecha de la teoría de la decisión, dado el carácter que el
argumento asume para nuestro estudio.
DECISION
373
Partimos del problema de la información: se considera comúnmente que la racionalidad de la decisión se deriva directamente
de la cantidad y calidad de información a disposición de quien debe
decidir. Para expresar nuestro arrepentimiento ante la constatación
de una decisión tomada erróneamente, decimos: «Si 10 hubiese
sabido... }}, pero es de todos conocido que «del saberlo después están
llenas las fosas». El problema de la racionalidad de la decisión, o
bien la elección de aquella alternativa que tiene mayor probabilidad
de conducirnos a la realización de nuestros fines, se plantea constantemente a los seres humanos, que-eomo es sabido-no son
omniscientes. La racionalidad aplicada como atributo a una decisión
humana es un concepto relativo. La decisión que el dirigente adopte
en un determinado momento es racional en la medida en que él
puede disponer de datos informativos ciertos y abundantes; pero
el dirigente que se preocupa de recoger otros datos y, por consiguiente, de ampliar el propio conocimiento sobre el mismo problema, hará posible una revisión de la decisión que la atribuya un
grado más alto de racionalidad. No se comporta de otro modo la
máquina o el ser animal, demostrando reaccionar a los estímulos
externos en la medida correspondiente a la cantidad de información
absorbida por los propios órganos receptivos.
También en este sentido existe un límite objetivo para la decisión administrativa, puesto que siendo necesario garantizar su tempestividad no se puede pensar que la recogida o búsqueda de datos
se prolongue hasta el infinito. Además, en las situaciones administrativas, más que en aquellas que conciernen a la esfera de acción
individual, la información tiene un costo que aumenta, según la
conocida representación gráfica de los costos medios y marginales,
en medida creciente, al menos después del punto de conveniencia
económica representado por el encuentro entre la curva de los costos
marginales y la de los costos medios. También el aspecto del costo
de la información, por consiguiente, suscita una limitación necesaria
en la recogida de datos. Lo mejor que puede hacerse para racionalizar la decisión (en lo que se refiere al problema de la información)
es el usar en el modo más adecuado aquellos datos de que se dispone. De aquí la necesidad de una sistemática recogida y análisis
de los datos informativos, realizada mediante adecuados sistemas de
trabajo; es preciso que la actividad administrativa, sus rutinas,
374
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
sus prácticas, etc., estén concebidas y ordenadas en función de
la producción de informaciones que han de servir en los procesos de
decisión. Fases características de este procedimiento de producción
de la información son la recogida, el análisis y el uso de los datos.
La recogida de la información constituye una función típica de
los centros administrativos, facilitada hoy por la introducción de
medios mecánicos que permiten aumentar cada vez más el volumen
de las informaciones a recoger y almacenar. En esta función, el
centro administrativo debe tener presente las exigencias de aquellos
a quienes la información sirve; por ello, cantidad y calidad están
presentes en la fase de recogida de los datos, o por 10 menos deberían estarlo, si no se quiere hacer inútiles, en el punto de partida,
los objetivos de esta primera e indispensable función del proceso
de producción de la información. Un significativo paso a tal efecto se
ha dado, o más exactamente iniciado, en las administraciones públicas italianas a propósito del periódico aligeramiento de los archivos,
operación que se refiere particularmente al aspecto cualitativo de
las informaciones recogidas y almacenadas, mientras que la adopción del microfilm en estos depósitos de información tiene prevalentemente la finalidad de potenciar el aspecto cuantitativo. Todo
ello comporta una notable labor directiva dirigida a mantener siempre actualizadas estas oficinas de recogida en relación a las nuevas
exigencias administrativas. Análoga atención se dedica al potenciamiento de los medios a través de los que la información, una vez
recogida y clasificada, sea fácil de encontrar para ulteriores usos.
Es a este propósito al que el problema de la apropiada disposición
y colocación de los archivos (la memoria de la organización) se
presenta en todo su alcance.
En cuanto concierne a la segunda fase, la del análisis de los datos
informativos, es oportuno recordar que ninguna información es
generalmente útil o al menos relevante para la decisión a tomar,
si ella no se ha analizado oportunamente. A tal fin, es necesario
que los órganos adscritos a tal función (centros contables, estadísticos, etc.) estén al corriente del tipo de información que los
dirigentes requieren. Faltando instrucciones precisas y actualizadas,
los órganos de análisis informativo no están en grado de operar con
exactitud en la selección: esta operación se asemeja mucho a aquella del filtraje y los grados de la jerarquía representan los filtros a
DECISION
375
través de los cuales la información (que se mueve en este caso de
abajo arriba) puede analizarse, condensarse y transmitirse para servir
al grado inmediatamente superior. El conocimiento de los problemas a resolver, de los fines a alcanzar y de las directrices generales establecidas al vértice, sea para los objetivos sea para los
métodos, por parte de los diversos grados jerárquicos de la organización, harán esta operación de filtraje más adecuada a las reales
exigencias administrativas, y por ello más racional.
También en esta fase de análisis, las máquinas de oficina constituyen un válido instrumento por su capacidad, no solo para recoger una enorme cantidad de informaciones, sino también, y sobre
todo, por su idoneidad para analizar cada uno de los datos en base
a criterios preestablecidos por el programa: un ejemplo de instrumentalidad en tal sentido nos 10 dan las instalaciones mecanográficas
de fichas perforadas.
Después que los datos informativos se han recogido y analizado,
una tercera fase viene a completar el ciclo de producción de la
información: si bien este tercer estadio esté realizado técnicamente
por los métodos de investigación operativa, sin embargo, puede ser
comúnmente entendido como la función preparatoria de distintos
modelos de acción, o alternativos, para su empleo (o uso) por parte
de quien debe decidir. Se trata, en resumen, de la preparación de
cursos-tipo de acción, dirigidos exclusivamente a facilitar al dirigente, o quien esté llamado a decidir, en la tarea de valoración de los
hechos (o datos) y de sus consecuencias. Nada impide que a esta
fase se atribuyan funciones de apreciación de valor, o de confrontación de los datos de hecho con el sistema de valores fijado oficialmente para una cierta organización; en tal caso asistimos a una
participación más directa en el proceso del decidir por haber superado el campo de las premisas de la decisión. Esto es particularmente cierto para aquellas decisiones de importancia donde aparece con mayor evidencia el concurso de órganos auxiliares que
influyen directamente el criterio de decisión, que en los casos más
simples es por principio atribuido a la discrecionalidad y valoración
individual.
Por cuanto se ha indicado, parece evidente que una exacta línea
de separación entre los tres momentos del procedimiento administrativo (visto según las perspectivas del proceso de formación de la
376
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
decisión), es decir, entre el pasado, presente y futuro, o bien entre
información, decisión y acción, resulta cosa bastante ardúa sobre
el plano operativo. Sin embargo, para seguir la idealización suministrada por el esquema lógico de la decisión, colocamos en el presente (o bien en el momento que se refiere de cerca y directamente
al acto del decidir) al menos la valoración de estos modelos alternativos y su colocación según un orden de probabilidades, como se ha
indicado poco antes a propósito del sistema de predicción. Queriendo
distinguir las funciones relativas a la fase de información, podría
considerarse que la elaboración de los modelos alternativos, hecha
con la intención de facilitar el uso de la información recogida y
analizada, se refiere más a su aspecto cuantitativo que al cualitativo; pero el problema resulta poco importante si consideramos
el procedimiento de formación de la decisión como un proceso
unitario cuyos momentos se presentan lógicamente consecuenciales.
Las pocas indicaciones hechas a propósito del sistema de predicción o de las ventajas que al mismo puede acarrear la teoría de
la probabilidad, nos parecen suficientes para integrar el argumento
discutido en el parágrafo precedente, donde se ha hablado de las
dificultades de llegar a una medición científica de los aspectos de
valor que la decisión administrativa lleva consigo.
Volviendo al esquema lógico de la decisión y a las observaciones formuladas a propósito de los aspectos éticos y empíricos de la
decisión administrativa, deseamos-a título conc1usivo-subrayar las
dificultades del administrador público para llegar a la definición de
los propios criterios de elección. Es quizá esto lo que hace particularmente difícil-y por ello fascinante-la tarea de los funcionarios
públicos, obligados cotidianamente a ocuparse no sólo de las consecuencias inmediatas de su acción, sino también de los reflejos que
esta puede tener sobre otros organismos y sobre toda la colectividad. Todo ello sirve para distinguir mejor la administración
pública de la privada; esta última dirigida generalmente al logro
de un equilibrio parcial, la primera interesada por un equilibrio
general. Una situación de tal naturaleza, como es obvio, hace difícil la definición de los criterios de elección en los cuales se inspira
y de los cuales hace uso la administración pública; la ley determina
solamente objetivos generales, pero en cuanto complementada por
Instrucciones, circulares, etc., no es de excluir la posibilidad de
DECI510N
377
conflictos con otros objetivos. Ahora bien, cuando varios objetivos
se hallan entre sí en contradicción, el administrador debe resolver
tal estado de cosas recurriendo a un objetivo superior, si existe, o
solicitando la interpretación auténtica de las normas que informan
la propia acción; pero con mucha mayor frecuencia está obligado
a extraer de la propia conciencia, del propio sistema de valores, de
la ética de su misión, la solución más idónea para el caso específico.
De aquí se deriva la necesidad de una adecuada formación científica y de una profunda conciencia profesional en el ejercicio del
difícil arte del decidir.
CAPITULO Xl
COMUNICACION
y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SuMARIO: 1. Introducción.-2. Significado y objetivos del
sistema de comunicación.-3. Fases y medios del proceso
de comunicación.-4. Comunicación y estructura organizativa.-5. Comunicación y su influencia sobre el comportamiento administrativo.--6. Conclusiones.
l.
Introducción
Si un estudio del cuerpo humano que se ocupe solo del análisis de las partes de este, individualmente consideradas, es sin duda
incompleto, análogamente un estudio de la organización administrativa que examine por separado las distintas partes del mosaico organizativo resulta a toda luz insuficiente. Y así como la perfección
técnica-podría decirse admirable-de un órgano como la vista o
el oído quedaría sin valor concreto sin aquel maravilloso sistema
constituido por los centros nerviosos, del mismo modo cualquier
esfuerzo dirigido a dar cohesión y unidad a la organización en su
conjunto (lo que, en otras palabras, significa posibilidad para la
organización de alcanzar los propios objetivos) quedaría privado de
resultados positivos sin un eficiente sistema a través del que se
comuniquen entre sí las distintas partes de la organización, influyéndose recíprocamente. La analogía no es totalmente peregrina:
el sistema nervioso es al cuerpo humano como el sistema de comunicación al cuerpo organizativo (al que nos atreveríamos a calificar.
como más complejo que el humano, al menos por la variedad enorme de factores subjetivos y objetivos que 10 influencian).
Si llevamos la analogía aún más allá, podemos anticipar las
graves consecuencias que la patología del sistema de comunicaciones reporta a la organización, alterando--e incluso, a veces, paralizando--determinados órganos de esta última, como sucede al
COMUNICACION
379
cuerpo humano cuanto el sistema nervioso está total o parcialmente
en crisis.
'
La función principal asumida por el sistema de comunicación,
como tejido conexivo de la entera organización, nos permite una
aproximación, si no una identificación del sistema de que tratamos
con el de autoridad. Acertadamente, algún autor (BARNARD) ha considerado que los canales de comunicación deben, bajo muchos aspectos, identificarse con los canales, o las líneas, de autoridad. Esto
hace necesario subrayar otra vez la diferencia entre aspecto estructural y aspecto dinámico de la organización: la comunicación es
algo que corre, la autoridad es algo que permanece, que queda
aferrada a una estructura, manifestándose, al menos en condiciones
normales, a través de la relación jerárquica. Bajo este aspecto, la
comunicación es instrumento para la autoridad, para la transmisión
del poder; y aun vista de este modo, la distinción es evidente,
puesto que el medio no se identifica con el fin, sino que, a 10 sumo,
se adapta a él asumiendo una fisonomía particular. La orden viene
impartida, verbalmente o por escrito, al subordinado; un instrumento de comunicación se pone en práctica en este caso para servir
a un fin específico, es decir, dar contenido a la relación jerárquica,
en la que se realiza la función de autoridad. Esta, como hemos ya
visto precedentemente, tiene un verdadero carácter objetivo, además
de subjetivo; y aun admitiendo la tesis según la cual la autoridad
entendida subjetivamente se sustancia en la conducta del subordinado respecto a la orden impartida, queda siempre la distinción
conceptual entre autoridad y comunicación, considerada esta última
como presupuesto para la plena realización de los efectos que el
sistema de autoridad despliega en la organización. Sin disentir sustancialmente de la tesis de BARNARD 1 Y aun reconociendo el esfuerzo de este autor al tratar de dar una definición operativa del
concepto de autoridad, identificando sus canales con los del sistema
de comunicación, no podemos por menos de convenir con SIMON 2
que solo una parte de la red total de comunicaciones corre a 10
largo de las líneas trazadas por el sistema de autoridad, cualquiera
que sea el tipo de organización.
1
BARNARD, The [unctions 01 the executive, Harvard University Press, Cambridge, 1947. cap. XII.
~ SIMON, Il comportamento amministrativo, o. C., cap. VIII.
380
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Sin embargo, es evidente que tratar del sistema de autoridad
sin una referencia constante a la comunicación vale tan poco como
el estudio del sistema circulatorio del cuerpo humano haciendo
abstracción de la sangre que por él corre. En la segunda parte,
capítulo VI, de este texto, aparece aún más evidente la posibilidad
de considerar la comunicación y su sistema distintamente, dado
que la autoridad está estrechamente ligada a la estructura jerárquica de la organización y encuentra su fuente en el concepto de
responsabilidad.
2.
Significado y objetivos del sistema de comunicación
Alguno ha definido el concepto sociológico de cultura como una
suma de significados y símbolos transmitidos a través de las generaciones; en otros términos, cultura no sepa tanto la suma de
tradiciones y valores sociales cuanto la transmisión de los mismos,
10 que equivale a decir que cultura es comunicación. Aquello que no
es comunicado pierde significado, y aquel que no puede comunicar
con sus propios semejantes, por cualquier impedimento subjetivo
u objetivo, termina por perder la noción de sí mismo. Para el individuo, por consiguiente, la comunicación es la esencia de la personalidad, el fundamento sobre el que se basa la formación del
carácter y de la conciencia. Si todo valor cultural es tal en cuanto
transmitido, en cuanto que mantiene la propia vitalidad en la
mente o en el recuerdo de uno o de muchos, también la organización entendida como valor social se mantiene ella misma en el
sistema de comunicación y opera en la medida en que tal sistema es
de por sí eficiente. Ello nos permite afirmar que el comportamiento
de los hombres asociados se rige sobre la comunicación, ya que el
entero edificio de la sociedad y de la personalidad se basa sobre ella.
La potencial colaboración con vistas a la consecución de un
fin común y a la misma relación medios-fines, corren a 10 largo de
un camino y adquieren el aspecto dinámico que les es necesario,
a través de un proceso cuyo nombre es el de comunicación. Este es
el significado que la comunicación asume respecto a la organización,
permitiendo la coordinación de las acciones comunes y la formación
de una conciencia organizati'Da.
COMUNICACION
381
En sus manifestaciones más comunes, la comunicación se identifica con el lenguaje; pero a este último deben añadirse todas
aquellas actitudes simbólicas que contienen un grado de .aceptación
y, por consiguiente, un significado específico para un grupo, una
sociedad o una comunidad de individuos. Quién sabe si las dos
palabras, comunidad y comunicación, no derivan de la misma raíz;
resulta evidente que cuando en sede internacional se ha llegado a
la institución de organismos como, por ejemplo, la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, la palabra no ha intentado dar
vida a una sola comunión de intentos, sino también a una comunicación más íntima, más sólida, más eficaz entre pueblos diversos,
a pesar de las diferencias de cultura existentes. Ello nos induce a
creer que el lenguaje no sea el único medio de comunicación, aunque
lenguas distintas pueden hacer más difícil el entendimiento común;
evidentemente, algo más fuerte, más elocuente que el lenguaje impulsa hacia la formación de estos organismos, que en su escala internacional reflejan los mismos problemas, los mismos caracteres de las
organizaciones nacionales.
La cultura no es concepto exclusivo; se presta, de hecho, a
muchos grados de intensidad y profundidad, puesto que podemos
hablar con justa razón de una serie de culturas regionales, así como
de una cultura nacional e internacional. Todo está en la cantidad y
calidad de los valores específicos o generales en ella comprendidos.
Cierto que cuanto más se desciende en la observación de un sistema
de valores, es decir, cuanto más se dirige la atención hacia una
cultura restringida, más fácil parece llegar al entendimiento común
Y consecuentemente menos difíciles y complejos resultan los medios de comunicación. He aquí por qué resulta más fácil entenderse
entre individuos de una misma región, de una misma comarca, que
no entre individuos que proceden de partes diversas de un determinado país. Esta consideración, llevada sobre el plano de la organización administrativa, explica las razones que indujeron e inducen
a la administración pública italiana a operar, en los límites de lo
posible, una distribución del propio personal mediante intercambios
entre región y región, de modo que los elementos del mediodía pudiesen trabajar junto a individuos de la zona norte o al menos en
un ambiente que no fuese el de la propia región. Es de considerar
que lodo ello, si de una parte forzaba a perder las ventajas de un
382
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
entendimiento más rápido sobre la base de los comunes lazos tradicionales, por otra parte permitía alcanzar una más eficiente cu1tura nacional (fuertemente obstacu1izada por divisiones políticas anteriores a la formación del reino de Italia), preparando las premisas
para una más expedita actividad administrativa pública futura. De
este ejemplo histórico podemos extraer algunas consideraciones de
orden general sobre la organización administrativa y sobre la influencia que la comunicación ejerce en su ámbito, partiendo de la premisa de que las afinidades culturales de los componentes facilitan
la comunicación--especialmente aquella que transcurre a 10 largo
de los canales no preestablecidos formalmente-y, por consiguiente,
permiten alcanzar un mayor entendimiento común:
a) toda organización dispone de un sistema formal de comunicación, al que se recurre en medida mayor o menor, según la
menor o mayor disponibilidad de comunicaciones transmisibles por
vías informales;
b) cuantos más lazos culturales específicos manifiesta el grupo
organizado, más fácil se presenta para la organización disponer de
cohesión y unidad en la primera fase de su existencia, pero más
difícil se presenta la perspectiva de su desarrollo;
c) el sistema de comunicación debe poder garantizar la conservación de la institución, pero puesto que la misma está destinada
con el tiempo a perecer sin perspectivas de desarrollo, corresponde
al sistema de comunicación mantener la necesaria vitalidad de un
organismo que por exceso de cohesión y uniformidad podría atrofiarse (recuérdese cuanto se ha dicho en otra parte de este volumen
a propósito de la oportunidad y utilidad de un mínimo de fricción
en el ámbito del organismo);
el) el sistema de comunicación, en su intento de conseguir
este equilibrio entre fuerzas cohesivas y destructivas, debe estar en
grado de concurrir a la formación de una cultura organizativa, por
grande o pequeña que sea, de la que se sientan partícipes los componentes de la organización y con la que se identifiquen, porque,
como se ha dicho, cultura es comunicación, y allí donde el organismo puede ensalzar su cultura, el sistema de comunicación resultará adecuado a las exigencias de una acción común hacia un fin
comúnmente aceptado.
El problema de la comunicación en la organización adminis-
COMUNICACION
383
trativa es, por consiguiente, un aspecto del problema de la comunicación en la entera sociedad; su proceso es parte integrante de
los elementos objetivos y subjetivos de que la organización está
compuesta. Todo ello es cierto hasta el punto que la misma estructura organizativa, su amplitud, su radio de acción, están directamente influenciados por el sistema de comunicación adoptado.
Respecto a los efectos de la comunicación sobre la estructura organizativa, se hablará extensamente más adelante; pero desde
ahora queremos anticipar que la primera constituye un factor limitativo de la segunda.
Análoga función limitadora tiene la comunicación respecto al
alcance o amplitud de la organización-si esta última viene determinada por los límites impuestos a una eficaz función de comandoen cuanto que entre dichos límites figuran, además de la naturaleza del fin y de las dificultades tecnológicas intrínsecas al mismo,
las dificultades presentes en el proceso de comunicación y la medida
en que es necesario el recurso a esta última. En efecto, si es diffcil
y complejo el fin que la organización persigue, no puede hacerse
un uso parsimonioso de la comunicación, puesto que el individuo
que opera en la organización-eualquiera que sea la cualidad y cantidad de su colaboración-e-debe poder coligar constantemente el
resultado inmediato de su actividad al fin último, o al menos a
aquel intermedio que constituye la razón de ser de su obra. Por
consiguiente, cuanto más complejo es el fin, más se subdivide en
una serie de fines subordinados para los cuales es indispensable una
mayor abundancia de comunicación. Todo ello, llevado a la función
de mando, induce a considerar el alcance directamente limitador
de la comunicación sobre dicha función (de acuerdo con la relativa
capacidad humana para controlar, simultáneamente, el trabajo de
un determinado número de personas, o bien para comunicar al mismo tiempo con varios individuos), e indirectamente sobre el alcance
de la organización.
No es posible concebir un organismo de amplias proporciones
si resulta difícil la comunicación; y ello se comprueba no solo en
relación a las dificultades tecnológicas del fin (la ejecución de un
trabajo que debe ser mostrado varias veces, porque resulte difícil
transmitir a otros las características técnicas mediante instrucciones
verbales o escritas), sino también como consecuencia de dificultades
384
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
técnicas o geográficas inherentes al proceso de comunicación. Si
faltasen la radio, el teléfono, etc., nuestras instituciones sociales,
públicas o privadas, estarían aún relegadas a un mundo liliputiense;
y donde condiciones geográficas u otros factores naturales impiden
el establecimiento de un sistema eficiente de comunicación, el progreso resulta una quimera y la actividad organizativa reducida al mínimo indispensable.
Cuando la organización se extiende crece el número de sus
componentes; ello lleva, inevitablemente, a una mayor complejidad
del sistema de comunicación y a la necesidad de recurrir a él en
una proporción mayor a la del aumento registrado en los miembros
de la organización. Ello comporta, para el jefe de esta, una obra de
coordinación más gravosa, puesto que aumentado las relaciones intersubjetivas disminuyen las posibilidades, para el particular y para
el grupo de autocoordinarse.
Pasando por alto, de momento, otras consideraciones atinentes
al significado que el sistema de comunicación asume para la organización, subrayamos que el puesto ocupado por la comunicación en
la teoría organizativa es tan importante como para hacer depender
de sus técnicas la estructura misma, el alcance y el radio de acción
de las instituciones sociales. Y ello se explica no solo recurriendo
--como hemos hecho antes-a la analogía entre comunicación y
cultura, sino, más directamente, observando que:
a) la comunicación es una fase indispensable del proceso de
coordinación, precedida por la de programación e inmediatamente
seguida de la colaboración;
b) la comunicación lleva el conocimiento a los puntos de decisión y constituye, por ello, una manifestación esencial de la actividad de la administración.
3.
Fases y medios del proceso de comunicación
Volviendo de nuevo, aunque brevemente, a la comunicación en
general, consideramos indispensable subrayar para quien quiera
profundizar los aspectos técnicos del tema, que la sociabilidad del
jndividuo se manifiesta a través de esta insustituible exigencia de
relaciones con los propios semejantes, de modo que, con razón,
COMUNICACION
385
podemos afirmar con WIENER 3 que la comunicación constituye el
motivo determinante de la entera existencia. Si bien evitaremos
intencionadamente el penetrar en el aspecto técnico de este argumento, no podemos, sin embargo, por menos que mencionar algunas
características generales de la cibernética, o estudio de los mensajes, que tan íntimamente se coliga a la teoría de la información,
mencionada antes muy brevemente a propósito del procedimiento
de formación de la decisión administrativa. El recurso a la cibernética nos es útil para conocer algunos conceptos esenciales a la
actividad directiva en las organizaciones administrativas, actividad
que-e-como es sabido-se realiza esencialmente en la comunicación y
representa su canal central.
La compleja e infinita serie de relaciones sociales determina la
necesidad de agrupar en símbolos aquello que es transmisible de
individuo a individuo; a este bagaje siempre creciente de información se contrapone la escasez de líneas de comunicación, por 10
que el proceso de la comunicación sería inevitablemente demasiado lento e instrumentalmente poco productivo si la técnica no
interviniese para colmar, en lo posible, esta deficiencia del sistema. Atribuyendo a los mensajes a transmitir un valor diverso, es
posible Regar a la transmisión-a través de una misma línea-de
varios mensajes sin que estos, hipotéticamente al menos, se interfieran recíprocamente; ello se obtiene con la modulación, principio básico de las transmisiones telefónicas, telegráficas, etc. Todo
esto tiene influencia directa sobre la calidad y cantidad de información transmitida o transmisible, teniendo presente la producción
de perturbaciones en la línea que pueden confundir los mensajes y
atribuyendo por ello a los mismos un grado límite de capacidad para
ser transmitidos. En lo que concierne a la cantidad de mensajes
transmisibles, esta se identifica con la mayor o menor regularidad
del sistema; los estudios cibernéticos nos dicen que aquella puede
ser medida numéricamente. En 10 que se refiere a la calidad del
mensaje, vale la pena recordar que la existencia de perturbaciones
en la línea puede alterar el contenido del mensaje; ningún sistema
de comunicación puede descuidar esta ley de la cibernética, que
admite la probabilidad de que el mensaje, en el curso de su trans3
25
WIENER.
Introdurione alla cibernetica, OO. Einaudi, 1953.
386
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
misión, pueda perder la regularidad necesaria para su percepción y
no recuperarla. Si el mensaje, en el momento de la transmisión,
no va provisto de tal regularidad es inútil esperar que se perfeccione
en el curso de aquella. Sobre este último punto, o bien sobre la medida de información transmisible en relación directa a la regularidad
ínsita en los mensajes, la mecánica estadística habla de entropía,
refiriendo tal término a la medida de la irregularidad, es decir, al
coeficiente que permite establecer con ciertaatendibilidad qué
parte de 10 que ha sido transmitido puede haber sido recibido.
Hasta ahora hemos hablado de mensajes casi con la implícita
convicción de referirnos a la comunicación entre seres humanos;
pero ejemplos de mensajes son también aquellas «informaciones»
que nos llegan del mundo de las cosas, de las máquinas simples (el
despertador que nos anuncia por la mañana la hora de despertarse)
y complejas, de todo aquello, en suma, idóneo para transmitirnos
una orden o que se basa sobre un sistema de comando. Se entiende
que un objeto, privado de alma como está, no nos envía una orden
si nosotros no queremos que lo haga; pero una vez que ha sido
concebido y utilizado para tal función, se convierte en fuente de
comunicaciones y sería peligroso descuidarlo o ignorarlo enteramente. Muchos elementos objetivos de la organización son, de hecho, fuentes de autoridad, y por consiguiente centros de comunicación destinados a «influenciar» el comportamiento del que los recibe.
No obstante, debemos necesariamente remitir al lector a algún
texto de cibernética para lo que se refiere a estas consideraciones.
técnicas que amenazan con hacernos perder de vista el objetivo inmediato de nuestra exposición, pero a nuestro parecer la digresión
ha sido útil, porque algunos sectores de estudio e investigación en
nuestro campo podrían obtener (y ya sucede en parte) un contenido
más científico y menos abstracto de la aplicación de conceptos matemáticos, punto sobre el que ya hemos hablado a propósito de la
teoría de la decisión. Los estudios cibernéticos en todo caso nos
ayudan a comprender no sólo las posibilidades y los límites de la
comunicación en el diálogo (perdónese la palabra, pero ella tiene
un contenido actual para la era de la automación) entre el hombre
y la máquina; ellos favorecen el estudio de los mecanismos del co-
COMUNICACION
387
nocimiento humano, sobre el que se basa la entera organización individual y social; nos permiten penetrar en los íntimos recovecos
del mecanismo del lenguaje, carácter exclusivo del hombre y sólo
por el ingenio de este último atribuido a la máquina, aplicando no
pocas consideraciones técnicas a sus dos aspectos, el fonético y el
semántico, el de los sonidos propiamente tales y el de los significados o de las ideas que suscita despertando el mecanismo de la memoria (forzando el carácter de estos dos aspectos, pensemos por un
momento en la importancia que-a los fines de fa comunicación-eadquiere la relación entre lo que se dice y lo que se intenta decir,
entre 10 que se escucha y lo que para nosotros significa). Una investigación histórica sobre el lenguaje constituye ciertamente uno de
los más fascinantes estudios para el mejor conocimiento del género
humano, y no tanto por los reflejos particulares que todo ello pueda tener para esta o aquella disciplina, para la antropología o para
la psicología, para la lingüística o para la sociología, cuanto por el
conocimiento sintético que el lenguaje nos proporciona de la entera
civilización humana.
Respecto a este último punto, es conveniente resumir las funciones que el lenguaje asume en general, y en el sistema de comunicación de la organizaci6n en particular: a la descripción de los
hechos reales (que podríamos llamar función lógico-experimental)
une la transmisión de los sentimientos (función emotiva) y realiza
la manifestación externa de la propia personalidad (funci6n expresiva). Decir que el lenguaje es medio de comunicación no es inexacto; pero si consideramos la comunicación como sistema, el lenguaje constituye comunicación y los medios de esta son aquellos
instrumentos concebidos de acuerdo con la complejidad de la estructura organizativa. El sistema puede ser formal, regir sobre medios y canales de comunicación prefijados y deliberadamente instituidos, o puede ser espontáneo, realizarse por vías 'no preestablecidas, por el solo contacto que los miembros de la organización tienen
recíprocamente. Más correctamente podríamos decir que el sistema
de comunicación tiene dos aspectos que se integran recíprocamente:
el formal y el informal o de hecho, y su relación recíproca adquiere
características relevantes para la actividad administrativa solo sobre
el plano operativo, aun resultando posible, en el estudio del com-
388
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
portamiento administrativo, un análisis separado de los dos aspectos,
y particularmente de aquel espontáneo o informal como elemento directamente influyente sobre la psicología de la decisión. Esta distinción entre aspecto formal y aspecto no formal
puede ser extendida análogamente al lenguaje, dando lugar
en el primer caso al vocabulario administrativo, a la jerga profesional, a las prácticas en uso, al estilo burocrático, etc., y en
el segundo caso, a los numerosos medios oficiosos a través de
los cuales corren las informaciones, por el intercambio de puntos
de vista, por los coloquios y por las reuniones informales, por las
voces de pasillo, por los comentarios, etc. La distinción, a primera
vista superflua, puede, en cambio, resultar útil si se piensa que la
función del dirigente no es solo la de mantener el justo equilibrio
entre los dos aspectos del sistema y reconocerles utilidad recíproca, sino también la de adiestrarse él mismo en el lenguaje no formal, de humanizar sus propias expresiones, si quiere que las informaciones que corren por vías informales del sistema lleguen a él y
a los otros centros de decisión. Cuántos datos, que por vía formal
son intransmisibles o bien son expresamente omitidos, por las consecuencias que podrían determinar sobre la persona que transmite
y sobre la que recibe, pueden correr fácilmente a través de canales
no formales de comunicación o ser transmitidos por un lenguaje
que desde el punto de vista formal sería incomprensible o intolerable.
Al esquema formal de comunicaciones pertenecen aquellos medios de transmisión denominados oficiales, para los que la comunicación oral encuentra escasa aplicación, salvo aquellas excepciones
determinadas por la particular relación de autoridad (1a orden de un
capitán se expresa por vía oral y no pierde por esto su contenido y
su naturaleza de medio formal de comunicación, porque éste es
el modo normal a través del que se expresa la autoridad en las organizaciones militares), o por contingentes situaciones de lugar y de
tiempo, etc. Constituyen, por consiguiente, medios oficiales de comunicación los informes, la correspondencia de los organismos, las
memorias, los expedientes y la documentación conservada en ellos
(bien sea en la fase de tramitación o sucesivamente, cuando dichos
expedientes sean archivados en previsión de futura utilización dírec-
COMUNICACION
389
ta O indirecta), las instrucciones, las circulares, etc. Pocos de estos
medios oficiales o formales de comunicación se prestan para la transmisión de informaciones por vía no formal, salvo el caso de que el
medio escrito de comunicación sea solicitado para fines diversos
de los oficiales del documento (por ejemplo, una memoria o un informe escrito que sirva de guía para un dirigente o sea usada por
este último para fines personales, sin constar en acta, por tanto). Los
medios informales de comunicación se basan esencialmente sobre
la transmisión oral de las informaciones, y casi siempre en el ámbito de una relación no formal, aun cuando entre las personas que
se comunican exista una relación jerárquica formal. Se trata, en este
caso, de relaciones sociales que se producen inevitablemente entre
individuos que operan en una organización y cuya fuerza acarrea,
con frecuencia, perjuicio a la organización formalmente entendida
(1a formación de grupos que se valen de la solidez de estos lazos
para ejercer un poder nocivo a los fines colectivos y beneficiosos solamente para sus fines personales), pero-si es oportunamente dirizida en beneficio de la empresa común--constituye una
fuente de cohesión y de motivación inestimable para la organización
misma•.
Finalmente, será oportuno indicar las fases del proceso de comunicación: concepción, transmisión y recepción. Resulta inútil
advertir que el carácter común a estas tres fases, y por consiguiente
del proceso en su conjunto, es la continuidad; continuidad que no
concierne solo al aspecto lógico del procedimiento, sino que, a nuestro parecer, se refiere también a los factores tiempo y ambiente. entendidos ambos en sentido amplio. No puede considerarse continuo
el proceso de comunicación si no se garantiza, por ejemplo, una
cierta uniformidad del ambiente en su aspecto subjetivo y objetivo;
ni tampoco puede serlo, en sentido estricto, si las varias fases que
lo componen están privadas de continuidad recíproca en el orocedimiento, que debe poder reflejar en cada fase la serie de premisas
subjetivas y objetivas que constituyen el contenido de la fase precedente. Téngase en cuenta que el procedimiento (como cualquier
otro en el que se quiere idealizar la conducta humana, individual
o colectiva) es circular, por 10 que incluso la fase de concepción se
basa sobre una serie de premisas que han llegado al sujeto emitente
390
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
a través de canales de información. Se dice, en efecto, que el procedimiento de comunicación es de doble dirección, por lo que solo
por abstracción y por comodidad de análisis se puede aislar un determinado momento de su continuo fluir, atribuyéndole un principio (fuente emitente) y un fin (sujeto que recibe), así como un
medio para el pasaje de un punto a otro (transmisión) de esta construcción ideal.
Entran en la fase de concepción todas aquellas circunstancias
que han determinado en la mente del sujeto emitente el surgir de
la comunicación.
En la fase de transmisión, asumen particular relieve los medios
usados para escoltar la decisión, porque-ya se trate de instrumento mecánico o de persona--es normal a este punto que puedan producirse dificultades) interferencias o desviaciones conceptuales, capaces de alterar el contenido o la sustancia de la comunicación.
En lo que se refiere a la última fase, si en las dos anteriores el
factor psicológico está presente junto a los otros factores, condicionando el proceso de comunicación, es especialmente en la recepción cuando este factor muestra toda su importancia, puesto que,
como es sabido, nuestra percepción se realiza a través del filtro de
una experiencia preconstituida y de preconceptos existentes en
nosotros mismos (recuérdense, a este respecto, los ídolos mentales
de BACON).
No es difícil abstraer de esta elemental descripción del proceso
de comunicación la compleja serie de funciones y poderes, de responsabilidades y autoridades, que la estructura organizativa presenta como etapas o puntos estratégicos del sistema de comunicación, tanto más eficiente cuanto más precisa y clara sea la coordinación de las funciones y de los poderes antedichos, o, hablando en
términos cibernéticos, cuanta mayor regularidad se haya introducido en los canales de comunicación, reduciendo al mínimo posible los efectos negativos de la entropía.
4.
Comuníeaclén y estructura organizativa
Como ya hemos observado, la comunicación es un factor limitativo de la amplitud de las organizaciones; pero si ello es ciertO
COMUNICACION
391
para las organizaciones simples, también lo es que para las complejas constituye un factor dominante de su estructura. Y puesto
que la comunicación corre en todos los sentidos y en todas direcciones, no hay duda que influye tanto sobre el aspecto vertical como
sobre el horizontal de la estructura de una organización administrativa.
En otra parte del texto hemos visto ya que la autoridad, en último término, encuentra su manifestación a través del sistema de
comunicación. Adviértase esta estrecha relación entre el sistema de
que tratamos y las funciones propiamente directivas; estas últimas,
y su colocación en la estructura organizativa, determinan la necesidad de comunicar en un modo más bien ql:le en otro. Ello lleva,
además, a formular otra consideración: las organizaciones complejas son, en su origen, suma de organismos simples, de secciones
operativas, las cuales se han reunido, creándose por ello otras secciones con funciones de coordinación y de dirección, con o sin atribuciones operativas.
Los factores que deben acompañar al sistema de comunicación,
entendido como sistema de autoridad objetiva, son enumerados por
BARNARD 4 de este modo:
máxima publicidad posible de los canales de comunicación
(o bien-e-según este autor--de las líneas de autoridad), mediante organigramas, repetidos anuncios, publicación de boletines y anuarios, y, sobre todo, mediante la habituación
al sistema de comunicación en vigor;
b) necesidad de disponer-por parte de la autoridad objetivamente entendida-de un canal de comunicación para cada
participante (unicidad de la relación formal de cada uno con
la organización);
e) necesidad de disponer de líneas de comunicación directas y
breves en los límites de 10 posible, especialmente para obviar el hecho de que el lenguaje (que constituye el vehículo
de comunicación más usado en las relaciones formales) pierda buena parte de su contenido a 10 largo de un recorrido que
a)
•
BARNARD.
The [unctions 01 the executive, o. c.
392
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ti)
e)
f)
g)
inevitablemente substrae a la información una parte de sí
misma;
necesidad de recorrer la entera línea de comunicación, que
en términos organizativos corresponde al pasaje por la vía
jerárquica;
necesidad de proveer de la competencia necesaria a cada
centro de comunicación;
obviar en 10 posible las eventuales interrupciones en los canales de comunicación;
legitimación de la comunicación, de modo que esta provenga de quien ocupa la posición formal correspondiente a aquel
tipo de comunicación, evitando injerencias y excesos de jurisdicción que perjudicarían la comunicación en cuanto tal,
y el principio de autoridad ínsito en ella.
Son consideraciones estas que BARNARD hace a propósito de
organizaciones complejas y en el intento de establecer el citado paralelismo entre autoridad y comunicación, pero que sirven mejor
para una teoría de la autoridad que para comprender en su totalidad
el sistema de comunicación.
Un último punto precisamos subrayar a propósito de la influencia ejercida por el sistema de comunicación sobre la organización:
los problemas de desconcentración y de concentración son determinados en su mayor parte por la comunicación, y a esta y a su sistema se dirige ante todo la atención cuando se íntenta promover una
modificación o una innovación de la estructura organizativa. En el
capítulo precedente, al tratar de la decisión, se ha dicho ya que las
dificultades de transmisión desde la fuente informativa al centro
de decisión tienden a atraer este último 10 más posible junto a la
fuente informativa; las dificultades de transmisión desde los centros de decisión a los puntos operativos crean una fuerza en sentido
opuesto. Las instancias de desconcentración administrativa, convertidas recientemente en oportunas disposiciones legales por muchas
administraciones públicas italianas, han sido acogi&s para aquellas
materias en que la estructura administrativa existente permitía advertir la conveniencia (economía de costos, celeridad de la resolución administrativa) para la administración central de la delegación
COMUNICACION
393
de funciones a los órganos periféricos, de acuerdo con la dificultad
y el costo superfluo determinados por la transmisión de informaciones que existían ya en la periferia. Pero una revisión en tal sentido (se habla de Italia) no está aún completa, puesto que muchos
ministerios han descuidado el examinar la oportunidad de una
desconcentración más amplia por temor de verse privados del conocimiento de 10 que hace la periferia y de no poder ejercitar así el
necesario control y coordinación; por el contrario, estudiando con
mayor atención el sistema de comunicación existente, y proveyendo
no a la total supresión de canales de comunicación, sino a la eliminación de algunos procedimientos superfiuos, queda aún un notable margen a la desconcentración administrativa y no se menoscaba la necesidad que la administración tiene de seguir de cerca la
actuación de la periferia. Análogamente, esta obra de reforma de
la organización permite disponer de elementos ciertos e imprescindibles técnicamente para justificar en términos de eficiencia administrativa la necesidad de concentración respecto de algunas situaciones que no se prestan a ser desconcentradas por dificultades
intrínsecas al sistema de comunicación. En líneas generales la desconcentración es posible y deseable allí donde existe alguna dificultad
para comunicar con los centros de decisión, o bien cuando la eficiencia de los canales de comunicación permite suministrar la necesaria cantidad de informaciones y datos a los niveles organizativos más bajos, especializando a estos últimos en la función del decidir; en cambio, se propenderá hacia la concentración en la medida que esto no sea posible, o bien si el sistema de comunicación
es de por sí eficaz para permitir con facilidad UD? transmisión desde
o para los centros de decisión. Estas observaciones reflejan solo una
parte de las exigencias administrativas dirigidas a mantener el equilibrio entre fuerzas centrípetas y centrífugas en la estructura organizativa. En cualquier caso, el examen atento del sistema de comunicación, junto a las efectivas exigencias de coordinación y control,
deben servir de base técnica para decidir en un sentido o en el
otro, evitando así que la reforma estructural de la administración
asuma sabor romántico, sugiriendo, por amor de desconcentración,
un remedio que con frecuencia puede ser más nocivo que el mal
existente.
.394
5.
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Comunicación y su influencia sohre el comportamiento
administrativo
Al igual que en las relaciones entre individuos, también en las
relaciones entre grupos la comunicación controla el comportamiento humano a través de mecanismos psicológicos. Y puesto que la
influencia ejercida sobre el comportamiento de un individuo es influencia sobre el pensamiento de este último, de aquí la necesidad
de mirar a la comunicación con particular atención si se quiere llegar
a un comportamiento racional, previendo en todo o en parte las
consecuencias relativas.
No puede decirse, en el estado actual de las cosas, que la función directiva-en algunas administraciones públicas-haya atribuido a la comunicación el peso que ella ejercita de hecho en la
organización. Con demasiada frercuencia, los programas concebidos
desde 10 alto, con absoluta abstracción del concurso de quien debe
ponerlo en práctica, son impuestos hasta en sus más pequeños detalles y, frecuentemente, sin que tal subdivisión deje margen suficiente para la necesaria visión de conjunto, descuidando casi por
completo el modo en que puedan influir el comportamiento individual. En otras palabras, nos encontramos en estos casos ante un
'Síntoma evidente de ineficiencia del sistema de comunicación. Este
último no cumple su función principal cuando olvida que el comportamiento humano es el medio a través del que la organización
alcanza y realiza sus fines. y puesto que la comunicación lleva el
conocimiento a los puntos de decisión, la posibilidad de ejercer en
manera racional esta función, tan indispensable para la vida administrativa, depende esencialmente de cuánto ha sido transmitido,
de cómo ha sido transmitido, así como de cuánto y cómo ha sido recibido. Surge, a este punto, el problema de establecer qué tipo de
conocimiento puede ser transmitido y cómo la transmisión está influenciada, a su vez, por los tipos de especialización existentes en
la organización; circunstancia esta que, aunque puede resultar facilitada por el conocimiento de la psicología, no hace ciertamente
menos difícil el arte del administrar y del dirigir. En todo caso,
puede ser útil al dirigente el saber que ejercita una función que in-
COMUNICACION
395
fluencia directamente el comportamiento ajeno y que no puede sustraerse a la indirecta influencia de otros; y puesto que el lugar que
ocupa en la estructura organizativa le hace importantísimo canal de
comunicación, es justo que se preocupe de las consecuencias que
esta posición-verdaderamente estratégica-determina en el ámbito
organizativo. El dirigente no es solo aquel que dirige un grupo de
personas: las funciones que caracterizan su figura son aquellas dirigidas a mantener y preservar el sistema de esfuerzos combinados,
disponiendo las necesarias y continuas adaptaciones a la realidad
cambiante. Para ello, debe mantener eficiente el sistema de comunicación; y puesto que comunicar significa disponer de seres humanos, el primer paso es la selección y la formación de aquellos que
deberán operar en el seno de la organización, cuidando a continuación su distribución en los varios puestos que el esquema organizativo presenta en cuanto sistema de comunicación. Esta es la tarea
esencial del dirigir: la armonía y el equilibrio entre el aspecto objetivo (estructura) y el subjetivo (personas) de la organización.
Pero examinemos más de cerca estos aspectos de la influencia
que la comunicación ejerce sobre el grupo y sobre los individuos de
que se compone. Es evidente que el sujeto que comunica intenta
influenciar al sujeto que recibe no en sentido indeterminado, sino
hacia una dirección bien precisa y clara en la mente del primero;
de otro modo, no se puede hablar de comportamiento racional; el
supuesto de ausencia de un determinado fin en la acción humana
queda fuera de nuestra breve exposición. A través del mensaje y
en la medida en que él podrá ser recibido por aquel a quien va
dirigido, se espera la manifestación de este último en términos de
respuesta individual. Esta influencia puede ser valorada mediante el
examen de los siguientes factores que comportan una apreciación,
más de fondo que de forma, de los elementos de mayor signjficado
para un sistema de comunicación se estudia, en primer lugar, el
sujeto que recibe y su capacidad potencial de recepción, sus juicios
y prejuicios, su formación, el carácter, la suma de motivaciones que
actúan sobre él, etc.; ello determina como consecuencia inmediata
el examen del medio idóneo para comunicar, de la naturaleza de
este, de su forma en relación a la situación existente, subjetiva y
o.bjetivamente considerada. Pero no se podrá prescindir, en este aná-
396
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
lisis, del contenido del mensaje, que a su vez queda influido por la
medida en que el fin último es conocido y por el grado mayor o menor de relación que el mensaje manifiesta respecto al fin al que va
instrumentalmente dirigido; ello debe ser además considerado en relación a la situación-ya conocida-en que se encuentra el que recibe, en sus aspectos potenciales y concretos. Después debe hacerse
un particular examen de la opinión que el que recibe tiene del transmitente, de su capacidad de mando, de los atributos de competencia
específica que éste posee, de la estima personal que se haya creado
en el ambiente y en particular de la que goza para el que recibe, etc.
Y, por fin, debe tenerse en cuenta la consideración que el que recibe
es inclinado a hacer del contenido del mensaje, en relación a los
atributos de autoridad objetiva en él reflejados o directamente expresados.
Estos son los factores que condicionan la influencia de la comunicación. Pero no se descuida el hecho de que, si bien la persona
humana manifiesta una innata aptitud para aprender, y por consiguiente para percibir una comunicación, otros factores subjetivos y
organizativos intervienen (y no ciertamente de modo positivo) en
el realizar, en una medida más bien que en otra la función que la
comunicación se propone. Bastaría pensar, por ejemplo, el papel que
juega-no solo en el proceso espontáneo o informal de la comunicación-la motivación individual cuando expresamente se evita
el transmitir una información por temor de desagradables consecuencias a la propia persona; esto sucede de manera especial en las comunicaciones dirigidas de abajo arriba, para las que una información tendrá vía libre solo cuando ella no perjudica la posición de
quien la transmite, o cuando resulta evidente que el que ha de recibirla tendrá noticia por otro conducto; o bien, cuando es indispensable al que recibe para desarrollar las funciones que le han sido
confiadas y de las cuales debe responder en vía jerárquica. Pero
se podría decir casi 10 mismo de las comunicaciones que van desde
19 alto hacia abajo, o de aquellas que discurren por vías laterales.
En todo caso el conocimiento analítico de los factores indicados
antes (problema arduo de acuerdo con la dificultad de aislar un factor de otro, por estar íntimamente ligados) puede facilitar la función
integradora de la comunicación. A través de un análisis de tal na-
COMUNICACION
397
turaleza, será posible establecer mejor qué recompensa debe ser
empleada como incentivo para conseguir respuestas o reacciones positivas, o qué sarición imponer en el caso opuesto sin producir ulteriores problemas a la actividad directiva y sin acarrear ulteriores
perjuicios a uu sistema de comunicación, que, cuando la respuesta
DG es la que el transmitente espera, revela ya alguna deficiencia. Si
el dirigente desea llegar a una situación de optimum organizativo,
respecto a los fines preelegidos, no puede descuidar el hacer los
mensajes cada vez más eficientes en cuanto a su contenido, y para
ello debe conocer el grado de identificación que el que recibe muestra tener con los fines de la organización, así como la medida en que
el contenido de los mensajes se aproxima concretamente a estos fines, tal y como son comprendidos y aceptados por el que ha de recibirlos.
Todo ello lleva a una consideración: la necesidad de disponer
de adecuados mecanismos administrativos que permitan confrontar
periódicamente la calidad y cantidad de las respuestas solicitadas a
través de la comunicación. El argumento se prestaría a una discusión más amplia y ciertamente interesante que llevaría consigo una
valoración, sobre criterios que se refieren estrictamente a la comunicación y su sistema, de muchos procedimientos administrativos
existentes y de muchos órganos insertados o insertables en la estructura organizativa con la función principal de hacer de órganos
sensoriales del sistema. Consideramos, sin embargo, suficiente el
recurso al principio de retroacción (feedback) para comprender la
importancia de todo ello. Así como las máquinas disponen de mandos o controles que desarrollan la función de reveladores o indicadores de su comportamiento, del mismo modo el comportamiento
humano precisa de mecanismos de retroacción o reflejos, cuya mayor o menor rapidez constituye el Índice de perfección del sistema
nervioso. Ahora bien, si el concepto viene aplicado al cuerpo social,
al grupo que opera en la organización, ello permite apreciar la inmensa utilidad de este principio, que nos sugiere el confrontar periódicamente los comportamientos administrativos con los resultados
que deben conseguirse, de modo que el eventual fracaso o la medida del éxito de estos puedan constituir premisa a la necesaria modificación de comportamientos futuros.
398
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Resumiendo, la comunicación es la base de cualquier actividad
asociativa y una de las primeras piedras sobre las que se basa la organización. Ella comporta el uso de símbolos, indicativos y significativos al mismo tiempo; cada posición, cada status organizativo es,
en este sentido, simbólico, puesto que a cada función comprendida
en la organización corresponde un conjunto de símbolos típicos;
así, el lenguaje de un funcionario dirigente es diverso del usado por
el ujier 5. El significado de estos símbolos de comunicación está
estrechamente relacionado con el contexto en que son usados; por
ello el único modo de universalizar tales significados, y hacer de
este modo accesible la comunicación a un número mayor de sujetos receptores está Íntimamente ligado a la formación y al adiestratamiento en las funciones a que dichos símbolos se refieren.
6.
Conclusiones
Las breves indicaciones hechas a propósito de este aspecto de la
organización nos inducen a esperar que haya sido suficientemente
ilustrada la importancia de un estudio específico de la comunicación como sistema. La materia, sin embargo, no podría ser tratada
sistemáticamente y con abundancia de detalles, puesto que la hemos colocado aquí con el único objeto de evidenciar el aspecto dinámico de los problemas de administración; por ello, buena parte
de cuanto debía ser dicho a propósito de la comunicación ha sido
expuesto en la descripción y análisis del proceso de formación de la
decisión administrativa, dado que las dos funciones esenciales de la
comunicación son a) dar y recibir directrices; b) dar y recibir informacíones.
Es necesario, de todos modos, observar que esta materia va suscitando un interés cada vez mayor no sólo en los estudios de administración, sino en todos aquellos que se relacionan más o menos
directamente con estos últimos. A la perspectiva formal de BARNARD,
y a la comportativista de SIMON sobre el problema de la comunica•
ROElllLISBERGER,
University Press, 1941.
Management and M orale, Cambridge, Mass., Harvard.
COMUNICACION
399
cion, hace eco la economtca de Kenneth BOULDING 6. Todos estos
aspectos, sea eminentemente técnicos, sea abstractos y generales, convergen hacia un mejor conocimiento de la comunicación, subrayando
la instrumentación mecánica como medio para hacer más eficiente
el sistema de comunicación, o bien examinando el aspecto semántico del lenguaje o los mecanismos psíquicos de la comunicación
para sanear la admmistración en su conjunto, a través de la eficiencia del sistema.
WAlDO, en su libro Perspectives on Administration 7, afirma
que la comunicación se ha convertido de por sí en una disciplina,
más exactamente en una serie de cuasi disciplinas; de hecho, su
radio de intereses va desde la lógica a la semántica, a la electrónica
y a toda aquella serie de estudios sobre el significado del significado.
Por ello, quienes estudian la ciencia administrativa no pueden ig-norar cuanto sucede en otros campos del saber a propósito de la
comunicación, si se acepta el principio de que todo sistema administrativo es, en sustancia, un sistema de comunicación.
• Kenneth
York.
1
Dwigbt
PrC88,
1956.
BoULDING,
WALDO,
The Organizational Revolution, Harper, 1953, New
Perspectives on Administration, University of Alabama
CAPITULO XII
EL PRESUPUESTO Y SU PROCEDIMIENTO
1. Introducción.v-Z, Actividad de programación
y preparación del presupuesto.-3. El procedimiento de preparación del presupuesto: a) Previsión de los gastos; b) revisión e integración administrativa; e) presentación, discusión y aprobación del presupuesto en el parlamento; d) ejecución del presupuesto; e) revisión final de cuentas.-
SUMARIO:
4. Evolución contemporánea de la actividad presupuestaria:
presupuesto funcional.
l.
Introducción
Las premisas conceptuales de la actividad de programación, tratadas en el capítulo precedente, nos permiten ahora examinar bajo
luz diversa una de las actividades auxiliares más indispensable e
importante para la organización moderna: la de la preparación de
los estados de previsión. La historia de la civilización humana enseña que todo cuanto hoy se incluye bajo el nombre de presupuesto
tiene orígenes muy remotos. Las colonias griegas esparcidas acá y
allá, en Sicilia, nos muestran cómo antes del nacimiento de Cristo
este procedimiento era bastante conocido. Con el afianzarse de nuestra civilización, la actividad del presupuesto ha acrecentado mucho
más la importancia de su papel y su historia no es ciertamente de
las más monótonas. En efecto, piénsese en la lucha trabada por los
soberanos absolutos para mantener el control de las finanzas públicas, y se tendrá una idea del significado político que el presupuesto
y la actividad relativa al mismo han tenido en el curso de las revoluciones democráticas. Sorprende, por ello, que solo recientementehaya sido- posible desarrollar conceptos sistemáticos en torno a la
actividad de presupuesto; al principio, la economía política se interesaba del presupuesto únicamente en el aspecto fiscal y de los
efectos acarreados por el sistema impositivo a la economía general,
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
4Ór
y solo más tarde-para ser exactos, en estos últimos treinta años-
los estudiosos de los problemas económicos han manifestado una marcada tendencia a estudiar el otro aspecto de la actividad de presupuesto, el que concierne al empleo de los ingresos del Estado. El
presupuesto y su significado administrativo tienen, por consiguiente, una historia reciente, que no puede ir más allá del período en
que se manifestó por vez primera el interés de los estudiosos y de
los técnicos por la actividad administrativa en general.
Esta actitud, perfectamente reflejada en los estudios llevados a
cabo en este campo, nos permite afirmar que el procedimiento preparatoriodel presupuesto-como síntesis potencial de factores económicos, políticos y administrativos-es un fenómeno bastante reciente. Pocos campos como este muestran tan gran fermento de
ideas, especialmente después de finalizar el último conflicto mundial. Hace poco tiempo que han sido, por consiguiente, individuadas las consecuencias que la actividad del presupuesto lleva a la
programación y al control, a la responsabilidad del poder ejecutivo
y del poder legislativo, a la economía en general... Podríamos casi
decir que el procedimiento examinado en este capítulo constituye,
potencialmente, el instrumento individualmente más importante de
la política y de la administración de cualquier país democrático.
El presupuesto puede ser estudiado desde distintos puntos de
vista y en modos diversos; valga a tal fin la variedad de planteamientos dada a la materia en la reciente literatura administrativa. El
modo tradicional para el estudio de esta materia nos es ofrecido por
la perspectiva jurídica, la cual se interesa de los mecanismos jurídicos que intervienen en la preparación, adopción y ejecución del
presupuesto, permitiéndonos conocer la exacta distribución de competencias en relación al procedimiento de preparación de presupuestos y balances, así como la serie de controles ejercidos sobre los
gastos públicos. Una segunda perspectiva del estudio del presupuesto
se dirige esencialmente a los aspectos políticos de esta actividad. En
ella se examinan las funciones y los procedimientos por efecto de
los cuales se llega a la formación de una política de gobierno, así
como los poderes correspondientes al parlamento, al gobierno y a
los órganos auxiliares. Un tercer modo de estudiar el presupuesto
es el económico, históricamente quizá el primero de todos, integra-
402
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
do recientemente con la adopci6n de nuevos instrumentos como el
balance econ6mico nacional y el análisis de los ingresos públicos.
Una cuarta perspectiva del estudio de esta materia considera el presupuesto como instrumento de la administración, como mecanismo
de programaci6n y de control de los medios a disposici6n de la administraci6n pública. Es de esta perspectiva de la que debemos tratar sobre todo en las páginas que siguen. Pero hay, además, un quinto modo de estudiar la actividad de presupuesto: el contable, según
el cual los estados de previsi6n, por ejemplo, constituyen la base
para la enumeraci6n de los capítulos de gastos y de ingresos, mecanismos indispensables para el control contable. Según esta perspectiva, el presupuesto es la base para un sistema contable, y el sistema
de cuentas es la base para el presupuesto. Pero la actividad de presupuesto va más allá de la contabilidad propiamente dicha, si bien
esta perspectiva ha adquirido a través de los tiempos prevalencia
absoluta respecto a las otras; ello constituye uno de los aspectos
negativos del desarrollo de la materia. Los presupuestos son algo
más que la anotaci6n de 10 que se ha gastado y de 10 que se podrá
gastar.
A pesar de la existencia de estos diversos enfoques de la materia, el presupuesto del estado y la actividad que al mismo se acompaña solo pueden ser comprendidos adecuadamente si tomamos en
consideraci6n todos los puntos de vista antedichos; puesto que el
verdadero significado del presupuesto consiste en un procedimiento de síntesis por medio del cual sea posible traducir áridas cifras en
instancias políticas y econ6micas, capaces de dar cauce a la programaci6n y al control de las actividades administrativas. El presupuesto es, por consiguiente, un procedimiento en el que se sintetizan las
más detalladas y específicas actividades de gobierno en instancias
políticas generales. Es el único medio, hasta hoy concebido, capaz
de llamar la atención de los 6rganos administrativos y legislativos y
de la opinión pública sobre las operaciones y decisiones de la actividad de gobierno. En él se recogen los más pequeños detalles y las
instancias más importantes de tal actividad; es, en fin, el presupuesto el que suministra el terreno más fértil para la discusi6n política
a alto nivel.
En sustancia, el presupuesto es un sistema de comunicación dis-
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
403
ciplinado conforme a procedimientos ortodoxos, repetidos constantemente en el tiempo. Una vez redactado, representa el único medio
para examinar sistemáticamente todo aspecto de la actividad gubernativa según fases periódicas y plazos preestablecidos. Sus objetivos
pueden agruparse en dos categorías lógicas: la primera, constituida
por la función informativa asumida por el presupuesto respecto de
los órganos decisorios, de los cuales nace la política administrativa;
la segunda, representada por las informaciones que el presupuesto
está en grado de suministrar a lo largo de todo el recorrido de la
jerarquía administrativa, para aquellos puntos en que las decisiones
deberán ser puestas en práctica. A la primera categoría podríamos
dar el nombre amplio de política; a la segunda el específico de
administración.
El valor potencial de la actividad de presupuesto en orden a la
política es ciertamente relevante y exclusivo, constituyendo el único
medio a disposición de un estado democrático para:
a) el reexamen y la revaloración regular y periódica de la administración pública;
b) la valoración comparativa entre los diversos fines y programas de una parte y los respectivos costos de la otra;
c) un examen general de la función desenvuelta por el gobierno y de los costes relativos, en relación al sector privado de la economía, que permita una mejor instrumentalidad de los programas de gobierno respecto a aquellos más
generales de la sociedad y de la economía nacional;
el) el contacto periódico entre los órganos adminstrativos, los
órganos del ejecutivo, el parlamento y algunos sectores de
la opinión pública, suministrando de este modo una base
importante para la información, la discusión y el control
de las actividades públicas.
En cuanto a las funciones asumidas por el presupuesto en relación a la segunda categoría lógica, la administrativa, es obvio que
se trata de funciones instrumentales, puesto que los fines del presupuesto a tal respecto consisten en ofrecer a la administración el
medio necesario para realizar las directrices generales según un criterio legal, honesto y eficiente. En orden a esta función, el presupuesto:
404
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
a) suministra la base jurídica para cualquier gasto público;
b) proporciona el esquema necesario para la contabilidad estatal y la responsabilidad contable;
e) hace posible el reexamen sistemático de las operaciones internas desde el punto de vista de la eficiencia y de la economía;
á) facilita la delegación de responsabilidad y autoridad, tanto
sobre el plano operativo como sobre el financiero, ofreciendo además los medios para un control desde lo alto.
Es probable que la mayor parte de la teoría del presupuesto
haya tomado particularmente en consideración este segundo grupo de
funciones asumidas por la actividad de que tratamos. Parece, en
efecto, existir una casi total uniformidad de puntos de vista acerca
del contenido de estos principios, elaborados muchos de ellos por
la doctrina del presupuesto. Con finalidad exclusivamente indicativa, y sin intención de anticipar nuevos criterios de la actividad presupuestaria o de criticar los ya existentes, consideramos oportuno
resumir a continuación algunas de las más conocidas posiciones de
la doctrina sobre la materia, que interesan de modo particular a las
instituciones gubernativas.
Un primer criterio es el de la responsabilidad; tal criterio sostiene que los funcionarios están llamados a responder de la ejecución de las tareas a ellos asignados y de los medios empleados al
objeto, sin deber, por consiguiente, responder de todo lo que queda
fuera de su competencia específica y del poder a ellos atribuido en
relación a las actividades y a los medios confiados. Ello lleva aparejado que la organización es en último término responsable de la
distribución y empleo de los medios a disposición, ya constituyan
afectaciones de dinero, bienes instrumentales o servicios adquiridos
y pagados en otra parte.
Un segundo principio es el de la delegación de autoridad y responsabilidad a los niveles operativos, donde el ejercicio de actividades inmediatamente dirigidas a la realización de los fines organizativos comporta el empleo directo de los recursos a disposición.
Su administración, y la consiguiente responsabilidad administrativa,
deberían-conforme a tal principio--entrar en la competencia eselusiva de los órganos operativos.
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
405
Un tercer principio se resume en la necesidad de valerse de la
colaboración de funcionarios llamados a responder de la ejecución
de una cierta función, cuando se programan las actividades y se presupuestan los gastos relativos. Tales programas y presupuestos son
sometidos sucesivamente a la atención y a la revisión de órganos superiores; incluso en esta fase, el funcionario que ha proveído a la
programación debería ser oído, en defensa del programa que presenta. A ser posible, las funciones de programación y ejecución deberían
encontrarse al mismo nivel jerárquico.
Un cuarto principio pretende que el funcionario operativo pueda obtener poderes y responsabilidades exclusivamente del órgano
inmediatamente superior, órgano que debería representar para él la
fuente de la que emanan los programas y recursos necesarios. Los
programas y presupuestos elaborados por el funcionario operativo
deberían converger en este órgano, antes de que él provea a dar las
directrices y a suministrar los medios necesarios; y, ultimada la ejecución, sólo a este órgano debería rendirse cuenta.
Un quinto principio sugiere la oportunidad de acompañar a la
responsabilidad contable y a la relativa al empleo de cualquier otro
medio a disposición la tarea de programación; de este modo, cada
nivel operativo gozaría de una mayor autonomía y se obviarían los
inevitables inconvenientes de la separación y la escasa conexión entre
los dos tipos de responsabilidad.
Un sexto principio es el de instituir y adoptar métodos y criterios tales que los funcionarios operativos puedan rendir cuenta de
los resultados en relación a los costos de las relativas operaciones.
Todo ello requiere, evidentemente, el empleo de criterios de medición del trabajo y de los costos, así como la elaboración de índices
operativos, la comparación con actividades similares ejercidas fuera
del ámbito de un determinado organismo sobre la base de los respectivos costos, y la confrontación dentro del mismo organismo,
entre distintos períodos de actividad (de año en año, de semestre
en semestre, de mes en mes, etc.) siempre en términos de costes
relativos.
Un séptimo principio invoca una concreta responsabilidad para
cada funcionario, de modo que cada uno pueda sentirse animado a
ejercitar las propias tareas de manera eficaz y eficiente. Ello significa
406
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
que cada individuo debería estar en grado de predecir las recompensas por un trabajo bien hecho y las consecuencias negativas por
un trabajo ejecutado malamente. En último análisis, el sistema de
responsabilidad debería armonizar con el de administración del personal adoptado en cada organización.
La actividad de preparación del presupuesto, como todo otro
procedimiento de contenido social, es una empresa humana, ejercida
por individuos sujetos a una variedad inmensa de influencias y motivaciones. A los límites internos se añaden además los externos al
individuo relativos a este particular aspecto de la actividad administrativa. Tales límites se refieren no solo a las vinculaciones del pasado, sino a la incertidumbre del futuro, a las consecuencias de carácter organizativo e institucional del presupuesto, a los factores
intersubjetivos que influyen sobre la actividad en cuestión, a las
presiones de distinto orden ejercidas desde fuera sobre aspectos
particulares del presupuesto, y así sucesivamente. Existen, por consiguiente, límites bien precisos a la libertad de acción y de decisión
en materia de presupuesto, además de los relativos a la aplicación de
un análisis absolutamente racional de las cuestiones objetivas referentes al mismo.
A pesar de ello, el procedimiento presupuestario es o debería
ser uno de los ejemplos más típicos de racionalidad administrativa.
Ello constituye la característica principal del presupuesto y es justo
esperar que cuantos se ocupan de esta cuestión puedan y quieran
-salvo casos excepcionales-obrar conforme a decisiones o elecciones altamente racionales.
2.
Actividad de programación y preparación del presupuesto
El presupuesto se considera generalmente un plan financiero, definición que si bien es exacta resulta quizá incompleta, como es
fácil comprobar en la copiosa doctrina sobre la materia. Pero afirmar que el presupuesto es un plan puede ser un deseo general más
bien que una descripción real. Así lo han precisado, en efecto, muchos estudiosos del presupuesto del Estado. El presupuesto puede
ser un plan, en el sentido de que prescriba una serie de límites y
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
407
de condiciones para las acciones futuras; pero a la vez puede no ser
considerado como tal, en el sentido de carecer de programación. Hay
razón para pensar que buena parte del presupuesto del Estado sea
meramente histórica; es decir, que se trate de una transferencia hacia el futuro de lo que pertenece al pasado. Hay motivo también
para creer que es necesaria una amplia programación administrativa, independientemente de la actividad de presupuesto y con poca
o ninguna referencia a este último. Todos saben, además, que muchos administradores consideran el presupuesto desfavorablemente,
es decir, como un impedimento más bien que un instrumento de
programación administrativa.
Es evidente que actividad de programación y actividad de preparación del presupuesto no son sinónimos, ni siquiera por definición. Si decimos, por ejemplo, que un individuo programa un viaje
al extranjero, no intentamos con ello decir que está preparando un
presupuesto de los gastos necesarios para dicho viaje. Con la primera expresión, en efecto, se quiere simplemente afirmar que este
individuo ha proyectado ir a algún lugar, por un cierto tiempo,
valiéndose de un determinado medio de transporte. Con la segunda
expresión, en cambio, indicamos aquella acción individual dirigida
a encontrar la forma de procurarse los fondos necesarios para el
viaje y el modo como distribuirlos. La actividad de presupuesto
es, por consiguiente, una aplicación concreta de criterios contables
a la programación. Ella nos obliga a considerar los dos aspectos de
un libro mayor, ingresos y gastos, lo que deberá ser hecho y lo
que representa el costo de cada operación. Es también cierto que
habitualmente el individuo provee, como primera medida, a programar y sólo en un segundo momento prepara el estado de previsión de los gastos necesarios a la realización de su programa. Parece,
por consiguiente, que el procedimiento de preparación del presupuesto deba presumir-si bien en manera bastante vaga-la existencia de una especie de programa general de actividad.
Otra distinción semántica nos viene sugerida de la típica expresión inglesa to budget one's time, con la cual se intenta describir
la operación que el individuo realiza al distribuir el tiempo a disposición (escaso) entre las distintas cosas que quiere hacer, el moco
de aumentar al máximo el valor total de los minutos de que dis-
408
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
pone. Un economista podría decir que este individuo se esfuerza
por igualar las utilidades marginales de los últimos minutos consumidos en cada una de las diversas actividades. La actividad de presupuesto, por consiguiente, parece subrayar además la idea de
un equilibrio o igualdad entre actividades propuestas o proyectadas y costos probables correspondientes. De otra parte, el hecho de que la actividad presupuestaria subraye el aspecto material de este libro mayor, es decir, los recursos a disposición, lleva a
asociar al concepto de presupuesto el de conservación. No resulta
casual, en efecto, que los estudios sobre el presupuesto hayan manifestado casi siempre la tendencia a identificarse con los estudios
económicos. En este sentido, programación y presupuesto son términos distintos, si no opuestos; de hecho, mientras el presupuesto
significa ahorro, la programación consiste, en definitiva, en un gasto,
en un consumo.
Esta pretendida inconciliabilidad entre programación y presupuesto crearía una situación insostenible para la administración;
es aconsejable, por ello, considerar el presupuesto como un elemento o un aspecto del proceso total de programación. La programación, en primer lugar, implica la individualización de objetivos y el
desarrollo de cursos alternativos de acciones futuras con los que
realizar los fines preelegidos. En un segundo momento, comporta
la reducción de dichas alternativas a un número gradualmente menor, de forma que permita la elección o decisión de un solo curso
de acción, que asumirá el nombre de programa. Probablemente, el
presupuesto juega una parte poco importante en la primera fase,
para asumir sucesivamente un papel cada vez más importante y
decisivo en la segunda etapa de la programación. El facilita la elección, puesto que ofrece una base para la confrontación sistemática
entre las distintas alternativas, las cuales a su vez no pueden considerarse de otro modo que en sus aspectos positivos y negativos, en
sus aspectos de costo y resultado. Por ello, el presupuesto sirve de
estímulo y de medio para llegar a un mayor grado de previsión en
el procedimiento de programación. Es el ingrediente que sirve para
dar una línea de conducta uniforme a lo largo de todo el procedimiento de programación.
Por ello, a pesar de los diversos significados de las dos palabras,
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
409
programacion y presupuesto están teóricamente ligadas entre sí, y
este constituye parte integrante de aquella. Sin embargo, en los organismos de amplio radio, esta distinción puede asumir proporciones tan grandes como para constituir una barrera entre ambos. El
fenómeno es, en parte, una consecuencia de la especialización; los
dirigentes, los jefes de una organización o de una sección de ella,
están normalmente especializados en algunas funciones o para algunos sectores de competencia. Ahora bien, en la medida en que
participan en la programación de planes futuros para sus secciones,
se sienten empujados a especializar cada vez más estas funciones.
Lo mismo puede decirse de la actividad presupuestaria que en el
curso de su evolución ha motivado la formación de verdaderos especialistas. Muchos buenos técnicos del presupuesto se han ensimismado hasta tal punto con la función a ellos asignada, y la desarrollan con tal abundancia de técnicas, que si fuesen llamados a
ejecutar el programa para el cual han concurrido a redactar el relativo estado de previsión, no sabrían por dónde comenzar. Resulta
cierto, por otra parte, que la naturaleza de las actividades relativas
al presupuesto es la menos idónea pata estimular tendencias individuales a la innovación, a la asunción de nuevos riesgos en relación a nuevos programas. Se reconoce, en efecto, que el presupuesto obstaculiza todo deseo de expansión o de innovación, manifestaciones características de la actividad de programación y de aquellos
que la practican. El presupuesto lleva en sí mismo el concepto de
balanza, y sirve fundamentalmente para equilibrar los elementos más
concretos y positivos de la programación, repudiando toda aventura
y todo riesgo.
La separación de la actividad de presupuesto de la de programación ha sido, en general, favorecida por muchos otros factores,
entre ellos-y no en último lugar-el monetario. De hecho, si bien
el presupuesto no debe expresarse necesariamente en términos monetarios, el dinero constituye, sin embargo, el denominador común
para la valoración y comparación objetiva de costos y resultados. El
aspectos monetario del presupuesto ha permitido además el recurso
a técnicas de control económico y contabilidad, que no sería posible
utilizar en otro caso como criterio de medición y de análisis. Todo
ello ha servido exclusivamente para afinar las técnicas del sistema
410
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS_
y la capacidad profesional de los expertos del presupuesto, en modo
de permitir fácilmente el traslado de estos de un organismo a otro,
o de un programa a otro, en cuanto que el conocimiento de programa o de la actividad se considera como cosa secundaria respecto
al conocimiento del procedimiento de presupuesto propiamente
dicho.
Concurren además a reforzar la distinción entre presupuesto y
programación los sistemas organizativos y las prácticas administrativas, ya se refieran a la administración pública en su conjunto o a
un concreto ministerio u organismo público. Muchas de estas prácticas han sido concebidas con el objeto preciso de distinguir las dos
actividades. El plan presupuestario y el plan programático de un
importante ministerio pueden fácilmente divergir entre sí. Así, por
ejemplo, los dos planes pueden distinguirse en cuanto a contenido
y a radio de acción; o bien, por los períodos de tiempo en ellos comprendidos; pueden reflejar intereses de personas y de órganos distintos, o discurrir en el curso de su elaboración por vías paralelas,
pero no idénticas.
Sin embargo, no hay duda de que programación y presupuesto
están íntima y continuamente ligados, si no emparejados. Hablar
de presupuesto sin programación, significaría admitir la existencia
de un estéril mecanismo de transferencia de cifras de año en año,
con carácter coincidente con las operaciones del organismo. Por sí
mismo, el presupuesto es conservador, se resiste a los cambios.
Pero también la programación sin presupuesto sería un sueño, quizá
un sueño dulce pero ciertamente inútil. El problema está, por consiguiente, en el cómo; cuándo y en qué punto de la estructura organizativa debe conectarse la actividad de programación y la de
presupuesto; problema este de los más importantes de la administración contemporánea.
3.
El procedimiento de preparación del presupuesto
El procedimiento presupuestario comprende algunas fases esenciales y comunes en la mayor parte de los países del mundo, a pesar
de la evidente diversidad de criterios entre sistema y sistema. Es
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
411
sabido que la mayor parte de los aspectos de la finanza pública se
reflejan en el presupuesto, de lo que se deduce que e! procedimiento absorbe en un cierto sentido todo aquello que se refiere a la
misma, y no solo los criterios de gasto, sino también la administración de los ingresos, de la deuda pública, del fisco, las actividades
económicas públicas, etc. Las consideraciones de este parágrafo se
dirigirán en gran parte hacia la faceta de los gastos más bien que
hacia las otras.
El procedimiento presupuestario constituye una operación bastante compleja y vasta, mucho más cuando se trata del presupuesto
del Estado que de! de una sociedad privada, teniendo en cuenta
la relevante participación del poder legislativo y de la opinión pública en la preparación de los estados de previsión de la administración. Para cada año financiero el procedimiento tiene lugar muchos meses antes del inicio del mismo, comprende e! período a
que el presupuesto se refiere y produce además efectos extensibles
a uno o más años sucesivos. Ello implica que la administración financiera de cualquier gobierno debe en todo momento recurrir
a los presupuestos de tres, cuatro o hasta cinco años antes, 10 que
requiere la necesidad de una conexión y una confrontación constante entre dichos ejercicios financieros.
Las fases principales que constituyen e! itinerario del presupuesto son las siguientes: previsión de los gastos, revisión e integración administrativa, revisión y aprobación legislativa, ejecución y
control, y revisión final de cuentas. De cada una de estas fases consideramos oportuno hacer un breve comentario, para llamar la atención del lector sobre los más recientes avances y sobre algunas particulares tendencias en esta materia.
a) PREVISIÓN DE LOS GASTos.-Según una reciente tendencia,
la previsión de los gastos debería poder disponer de la contribución
directa de los grados más bajos de la administración, de modo que
cada rama de esta pueda hacer sentir su peso y su competencia en
la preparación de los planes financieros futuros. Esta fase es, por
tanto, considerada actividad operativa más bien que auxiliar (o de
staff). Los órganos auxiliares proporcionarán la necesaria coordinación, asistencia, dirección técnica eventual, etc.; pero las principa-
412
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
les decisiones referentes al presupuesto preventivo deben considerarse de naturaleza operativa. He aquí por qué los dirigentes operativos-al menos en algunas administraciones públicas, como en
los Estados Unidos-son llamados a prestar su contribución personal a la formación de los estados de previsión de gastos y a sostener a 10 largo del procedimiento las razones de cada una de sus
peticiones.
El procedimiento tradicional del presupuesto manifiesta, ciertamente, alguna deficiencia a tal respecto: existe aún la tendencia
a dejar inalterado el esquema de voces (conceptos) del presupuesto
precedente, en vez de proceder a una programación atenta y concreta de las efectivas necesidades de la administración. Contra este
irracional comportamiento administrativo, va ahora abriéndose carnina la tendencia a hacer del presupuesto un instrumento de programación, de modo que la fase de previsión de los gastos pueda
realmente considerarse cuidada, aunque ello requiera trabajos más
complejos y difíciles.
REVISIÓN E INTEGRACIÓN ADMINISTRATIVA.-Cuando la fase
de previsión se extiende hasta los grados más bajos .de la jerarquía
administrativa, automáticamente a 10 largo de la línea de mando,
se producirá un curso continuo de previsiones presupuestarias. En
cada nivel, las previsiones hechas por las secciones u órganos subordinados deben ser vistas de nuevo, examinadas atentamente y coordinadas entre sí; en organismos de vasto alcance los dirigentes
de los órganos subordinados deben sostener ante una comisión de
funcionarios de grado más elevado las razones por las que se ha
formulado de tal modo cada estado de previsión. El órgano auxiliar
que proporciona la necesaria asistencia en materia de presupuestos,
podrá ser convocado para un examen preliminar de las cifras convenidas, pero aun en este caso las decisiones serán normalmente
devueltas a la competencia de los dirigentes operativos, los cuales
-análogamente a cuanto se ha hecho con los funcionarios de grado
inferior-deberán sostener las razones de las decisiones adoptadas
ante los respectivos superiores.
La revisión administrativa más importante tiene lugar en el vértice de la jerarquía, con la intervención del órgano auxiliar corresb)
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
413
pondiente (que cuando se trate de varias administraciones podría ser
el mismo ministerio del tesoro o el del presupuesto, donde exista).
Es a este punto cuando el presupuesto puede decirse definitivamente redactado para el sucesivo envío al parlamento.
Frecuentemente, la revisión realizada en el vértice de la jerarquía es distinta de la llevada a cabo por íos grados intermedios de
la misma; estos últimos dirigen su atención esencialmente al contenido del programa, al método administrativo, a la economía de
cada uno de los procedimientos, etc. En el vértice, en cambio, la
revisión tiene en cuenta los programas políticos generales y los problemas más importantes conexos a la política financiera del gobierno.
e) PRESENTACIÓN, DISCUSIóN y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
EN EL PARLAMENTo.-En casi todos los países democráticos, e incluso en los totalitarios-al menos formalmente si no en sustancia-,
las decisiones relativas al empleo o destino de los ingresos del Estado se hacen operantes s6lo después de la aprobación por parte del
parlamento.
Es interesante advertir la variedad de formas y de procedimientos
que de país a país caracterizan la intervención del poder legislativo
en el procedimiento de preparación de los presupuestos. En algunos
países, por ejemplo, este control legislativo se limita a una simple
convalidación de las decisiones administrativas. En otros, en cambio,
una enmienda al presupuesto del Estado aportada por las cámaras,
puede constituir un voto de desconfianza para el gobierno, abriendo
una crisis del ejecutivo. En otros países, el control legislativo es muy
meticuloso y da origen a un gran número de modificaciones y readaptaciones de los programas administrativos originarios. Por ejemplo, el congreso estadounidense emplea más de seis meses en la revisión del presupuesto presidencial; seis meses que transcurren en
continuas reuniones por parte de las comisiones legislativas, con la
consecuencia de numerosos cambios en las propuestas anticipadas
por el poder ejecutivo.
ti) EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO.-Es esta la fase en que el
presupuesto se lleva concretamente a la práctica en el año financiero
a que se refiere. Las necesarias exigencias de control sobre el em-
414
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
pleo de fondos o disposición, conforme al reparto hecho para los
distintos capítulos, requieren, en esta fase, un procedimiento opuesto
al de previsión; a este punto, en efecto, se hace necesario delegar
de arriba abajo los poderes necesarios para el empleo de los fondos
y para la asunción de obligaciones patrimoniales. La ejecución del
presupuesto supone, además, una serie de instrumentos técnicos como
repartos, asignaciones, controles previos, análisis de costos, control
de costos y-algo aún más importante-una constante relación entre
gestión financiera y gestión de las actividades. Los controles del presupuesto pueden llegar a ser un peso u obstáculo verdaderamente significativos para una administración eficiente; pero, si se adaptan
oportunamente al tipo de administración y a los fines de esta última, pueden representar un medio eficiente de delegación administrativa y de control de los resultados.
e) REVISIÓN FINAL DE CUENTAs.-En esta fase se procede a la
comprobación a posteriori del empleo hecho de los fondos a disposición, para determinar si han sido empleados de acuerdo con el deseo expresado por el parlamento. La operación se realiza normalmente por un órgano de control, casi siempre sustraído a la influencia del poder ejecutivo.
4.
Evolución contemporánea de la actividad presupuestaria:
presupuesto funcional
Las materias relativas al presupuesto atraviesan hoy una revolución técnico-eientífica, iniciada después de finalizar el segundo conflicto mundial y que ha producido un vivo fermento de ideas y de
reformas, sobre el plano administrativo y legislativo, de las técnicas
presupuestarias. Para dar un nombre a este movimiento reformador,
se ha hablado de presupuesto programático, de presupuesto de ejecución y-más recientemente-de presupuesto funcional. Pero independientemente del nombre dado a estas nuevas orientaciones está el
hecho ge que contienen ideas nuevas, que van más allá del ámbito
reducido del presupuesto entendido técnicamente, y que ponen de
relieve el contenido administrativo.
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
415
Se quiere hoy sostener que el presupuesto constituye una manifestación de los programas de trabajo, un medio para programar,
dirigir y controlar las actividades concretas de administración. De
ello se deduce la insuficiencia de la perspectiva que relega el presupuesto a la sola función de programación financiera y de control,
desde 10 alto de la actividad directiva.
Algunas consecuencias de este reciente movimiento se han indicado en otro lugar; por ejemplo, cuando se .ha dicho que la actívidad presupuestaria es de naturaleza esencialmente operativa, sea
en la fase de programación sea en la de ejecución. Añadimos, a este
propósito, la necesidad de una íntima relación entre el presupuesto,
como formulación de conjunto, y los programas operativos; que el
presupuesto debe ser considerado no como un instrumento de control minucioso desde 10 alto, sino más bien como un medio para
delegar funciones y autoridad a los órganos operativos, es cosa de
la que estudiosos y técnicos de administración están profundamente
convencidos. Pero, si se quiere que esta delegación sea eficaz, el
órgano subordinado al que son delegados los poderes y medios necesarios debe poder disponer de suficiente discrecionalidad como
para realizar cambios en su presupuesto, para hacer frente a nuevas
necesidades y para desarrollar sus funciones con mayor facilidad. Ello
implica que las afectaciones de cantidades deberían referirse a categorías suficientefnente amplias, sin excesivas restricciones, de forma
que permitiese el giro de fondos de capítulo a capítulo con una cier13 elasticidad.
Es evidente que tal concepto no puede aplicarse a aquellos sistemas en que las afectaciones de cantidades son especificadas mínuciosamente, impidiendo toda transferencia entre distintos capítulos
a nivel ejecutivo. Dicho concepto es inaplicable para aquellos sistemas en que los mandamientos de pago hechos por las altas [erarquías administrativas son detallados en su contenido. En cambio, en
aquellas situaciones administrativas donde el concepto de presupuesto funcional ha logrado abrirse camino, entre las consecuencias principales observadas se advierte la reagrupación de las afectaciones de
cantidades en grandes categorías o voces, sin especificación detallada.
En los Estados Unidos, este movimiento ha llegado al punto de presentar al congreso presupuestos compuestos de pocas voces, que
416
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
resumen las asignaciones propuestas para varios capítulos de gastos; así, por ejemplo, el número de afectaciones de cantidades dispuestas para el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha sido
recientemente resumido en cuatro voces o conceptos principales,
frente a las sesenta existentes con anterioridad.
Pero la idea central del presupuesto funcional consiste en algo
más que la simple reducción de capítulos de gastos o atenuación
de controles financieros. En sustancia, el presupuesto funcional refleja el concepto de ínstrumentalidad que cada uno de los aspectos
del presupuesto debe tener y mantener para las actividades a desarrollar más bien que para los gastos a efectuar. Aun cuando la afirmación puede a primera vista parecer simple e ingenua, en realidad
es revolucionaria, por los modos en que se manifiesta a través del
procedimiento de formación del presupuesto. Este último, tradicionalmente, se basa sobre la clasificación de las voces de gastos. El
término voces se usa aquí en el sentido de artículo de gastos, como)
por ejemplo, las retribuciones para el personal (que podrían relacionarse en el presupuesto por cada individuo o, más exactamente, por
cada empleo), el material necesario, etc. Según el viejo sistema de
presupuesto, todas estas voces son después resumidas en un epílogo.
Se sostiene que la detallada distribución de estas voces representa,
por sí misma, un instrumento automático de control, impidiendo al
administrador la adquisición de un lapicero si este gasto no ha sido
previsto e incluido en el presupuesto. Ahora bien, si las exigencias
de control son satisfechas de este modo, no puede decirse igual de
las exigencias administrativas que surgen continuamente, para satisfacer las cuales el administrador no tiene discrecionalidad alguna.
Estas y otras consideraciones, como, por ejemplo, la de concebir
el presupuesto como un instrumento para la delegación administrativa y un medio de información para los órganos administrativos y
legislativos en orden a las decisiones de su respectiva competencia,
han puesto en crisis el viejo sistema, hasta el punto de que se ha
estimado necesario recurrir a nuevos criterios para compensar o
atenuar las deficiencias de los existentes. Pero ello no significa que
,hayan cambiado las premisas o que hayan sido aceptadas nuevas
orientaciones en los países aún ligados a la tradición del presupuesto
como instrumento de control y de programaci6n financiera.
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
417
En los Estados Unidos, el primer paso hacia la adopción de un
presupuesto funcional tuvo lugar con ocasión de la introducción de
un nuevo tipo de clasificación, hacia el año 1949 aproximadamente.
Todas las voces del presupuesto americano fueron reducidas a diez
categorías funcionales, como, por ejemplo, la defensa interna, los
asuntos internacionales, la agricultura, el comercio, los transportes,
etcétera. Un sucesivo paso adelante fue el de la subdivisión de tales
funciones generales en funciones y programas cada vez más específicos, teniendo en cuenta las exigencias operativas y descuidando la
clasificación por voces de gastos para acoger la de actividades.
Examinemos ahora estos criterios a la luz de un hipotético presupuesto de una organización de enseñanza. Según los métodos tradicionales, el presupuesto de una organización de tal tipo debería
contener la relación de los funcionarios, los enseñantes, el personal
auxiliar, el material necesario, los servicios, etc. Una exposición de
esta naturaleza brinda escaso conocimiento sobre la finalidad de
cada gasto, sobre el número de los estudiantes que el programa de
enseñanza intenta formar, el sector de formación, las razones que
han aconsejado un cambio en el presupuesto respecto al del año precedente, etc. Si, en cambio, fuese adoptado el presupuesto funcional, este último presentaría una íntima adherencia al fin o fines de
la función a que el presupuesto sirve, en este caso a la finalidad de
la instrucción, a los tipos de enseñanza a impartir, al número de
estudiantes previstos para cada tipo, al costo medio por cada alumno y al costo total del entero programa. Si bien en ambos casos se
utilizan las mismas informaciones, el valor y el uso de estas se resienten por el diverso criterio adoptado en cada uno de los dos tipos
de presupuesto, comportando como consecuencia una diversa actitud por parte de los funcionarios dirigentes, de los órganos de control y de los mismos centros operativos.
Por tanto, es posible afirmar que la idea del presupuesto funcional supone un cambio casi radical del sistema y de los métodos
de contabilidad del Estado, puesto que lleva la atención no tanto
sobre cada uno de los gastos como sobre los costos operativos. Un
sistema integral de presupuesto funcional requiere un adecuado sis. tema de contabilidad de costes, cosa que en algunos organismos
administrativos ha resultado demasiado gravosa, hasta el punto de
21
418
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
sugerir la adopción de costos por aproximación. Ello, por otra parte,
no influye sobre el carácter del presupuesto funcional, dejando inalteradas las posibilidades de referencia de los datos contenidos en
el presupuesto con los programas de trabajo a realizar.
La idea del presupuesto funcional es la única capaz de restituir
a este procedimiento el significado administrativo que ha perdido,
por desgracia, con el reforzarse de una tradición hoy superada por
la realidad y por las exigencias administrativas contemporáneas. Los
efectos de esta nueva orientación sobre la actividad directiva pueden
calificarse de revolucionarios. Recordamos que los presupuestos presentados y ejecutados sobre la base del trabajo hecho constituyen un
estímulo eficaz para una programación más atenta y sistemática; los
redactados y controlados en términos de costos y resultados comportan un método más sistemático y escrupuloso de programación
y de medición del trabajo sobre base cuantitativa; y puesto que el
presupuesto funcional implica la delegación de autoridad, impone
como' consecuencia el uso de medios de valoración de los instrumentos de delegación, así como la revisión de los métodos de control y de contabilidad hoy existentes, una vez fijado que el control
.se realiza teniendo en cuenta no tanto la acción ejecutada individualmente cuanto los resultados obtenidos.
Lo que hasta ahora se ha dicho constituye una idealización del
significado y de los efectos de un sistema de presupuesto funcional,
por 10 que resulta obligado añadir que ninguna administración ha
realizado plenamente tal idea, si bien la tendencia general que actualmente se manifiesta es la expuesta poco antes. Ello constituye,
quizá, el avance más significativo y prometedor del arte del admínistrar en los últimos años.
Concluimos con algunas palabras de prudencia a propósito del presupuesto funcional: él se basa, como se ha visto, sobre un concepto
bastante simple; ello no obstante, se trata de un ststema difícil de
realizar. Muchos países, para adoptarlo, deberán remover obstáculos
legislativos y tal vez constitucionales; deberán, además, realizarse
cambios radicales en la actitud de los administradores, de los políticos y del público en general hacia 106 problemas de la administración pública; será necesario producir innovaciones radicales en el
sistema y en las prácticas directivas, así como en el sistema de conta-
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
419
bilidad del Estado. Recuérdese que, aun aceptando el presupuesto
funcional, deberá, en cierto modo, mantenerse el viejo sistema de
clasificación de los gastos y de los ingresos. En resumen, el nuevo sistema constituye una adición al viejo, y no una sustitución de este
último.
Pero, a pesar de todas estas dificultades, vale la pena intentarlo,.
como lo demuestran aquellas administraciones que por haber acogido ya el espíritu del presupuesto funcional están en grado de probar
los beneficiosos efectos aportados a la actividad directiva en su conjunto, así como la mayor eficacia del control democrático sobre la
actividad de gobierno.
.
"
CAPITULO XIII
EL PUBLICO Y SUS ADMINISTRADORES
SUMARIO:
1. Introducción.-2. Aspectos técnicos de la acti-
vidad de "relaciones públicas".
1.
Introducción
La actividad de la administración pública está afectada en mayor
medida que la privada por las relaciones con el exterior, y en esto
reside quizá una de las razones en que se funda el uso del término
público. Este término, tal y como 10 hemos usado hasta ahora, nos
ha servido para identificar el carácter de la actividad desarrollada
por las instituciones administrativas, la naturaleza de los fines que
estas persiguen y la particular fisonomía que adquiere el trabajo
de los entes que actúan en posición de superioridad respecto a los
representantes de Intereses individuales. Ha llegado el momento de
usar el término público en su función de sustantivo, para poder examinar de cerca la relación existente entre los ciudadanos por una
parte, y los administradores de la cosa pública por otra. El examen,
por ello, prescinde de los principios y de las garantías que el adjetivo público confiere al sistema administrativo de un país, para poder, en cambio, penetrar en la esencia de esta relación entre la administración y los terceros, considerando estos últimos como la suma
de individuos representantes de intereses y necesidades colectivas,
de donde se deriva la razón de ser de la acción pública y a los que
el administrador público debe, en último término, rendir cuentas
a través de los medios establecidos por el sistema constitucional vigente en un determinado país.
Es de notar la fundamental diferencia que existe en la relación
entre administración pública y ciudadanos, respecto a la relación que
RELACIONES PUBLICAS
421
existe entre las administraciones privadas y el público en general.
En el primer caso el público es condición necesaria para alcanzar
los fines propios de la administración pública, que debe utilizar
cualquier medio, para que sus procedimientos no queden relegados
a una publicidad exclusivamente formal, sino que adquieran un carácter público, tengan significado para el público y del público tomen sus fuerzas; en el segundo caso, una organización comercial
o industrial considera al público y sus gustos como un punto de
llegada y difícilmente se plantea el problema de una publicidad de
su actuación para realizar plenamente los fines económicos que presiden su actividad. En otras palabras, podemos decir que es concretamente el grado de publicidad de una cierta acción administrativa
el que caracteriza las relaciones entre la administración y su público, de forma que un organismo económico con fines públicos se
plantea problemas que faltan, o que son de importancia secundaria, para un organismo económico semejante, pero de naturaleza
privada.
Es cierto que la distinción entre 10 que es público y lo que es
privado resulta una cuestión muy difícil de precisar, al menos en
nuestra época, donde el Estado y su organización política, económica y social, han invadido todos los aspectos de la vida colectiva,
imponiendo a todas sus manifestaciones la carga de colaborar para
el bienestar y la prosperidad de toda la sociedad, a cambio de aquellos derechos que se refieren a la esfera de intereses estrictamente
individuales. Esto explica por qué los organismos económicos privados más desarrollados tienen interés en sondear la opinión pública,
en mantener buenas relaciones públicas, en descubrir la existencia
real y las necesidades en las que se basa su actividad, además de
procurar influir, con una adecuada propaganda, en la formación de
los gustos y de las preferencias individuales. La opinión pública
y el favor, el desfavor, o la indiferencia del público en general, se
han demostrado, algunas veces, como elementos determinantes de
las crisis de algunas grandes organizaciones industriales, así como
la simpatía adquirida dentro de la sociedad ha permitido a ciertas
empresas sobrevivir en la adversidad. Pero en cualquier caso, las
relaciones entre público y organizaciones privadas no han determinado de forma absoluta las actividades de estas, aunque constitu-
422
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
yen un instrumento valioso de información por y para el exterior.
En la administración pública, el problema de las relaciones con
los ciudadanos constituye el principio y el fin de su actividad y esto
es tanto más cierto, cuanto más se examina la estructura y las actividades de dichos organismos, en una sociedad de carácter democrático. Pero es igualmente importante esta relación en los sistemas
totalitarios, a pesar de que sus actividades se dirijan más bien a formar la opinión pública que a buscar en ella los presupuestos sustanciales del trabajo administrativo.
Las relaciones con el público no deben, sin embargo, concebirse
de manera vaga y general, dado que forman parte de todo el procedimiento administrativo y representan una función de toda la
organización. Pueden y deben representar un sector específico de
actividad administrativa, una parte esencial de la actividad directiva; deben de adquirir carácter técnico dentro de la organización
y procurar detectar el fondo de las relaciones entre administración
pública y ciudadanos. En otras palabras, estas relaciones se examinan a la luz de los criterios expuestos en los capítulos precedentes,
en el ámbito, por tanto, de un sistema de comunicación doble. Los
órganos de la administración pública realizan, a través de la actividad llamada de relaciones públicas, un cierto número de operaciones
casi todas de un grado técnico elevado; por ejemplo, intentan, mediante técnicas adecuadas, detectar las necesidades del público, canacer su intensidad, informar sobre los medios establecidos para su
satisfacción y, sobre todo, se preocupan con todos los medios a su
disposición de la educación moral y civil, que constituye uno de los
presupuestos éticos de las instituciones públicas. Sin esto, la administración pública no podría desarrollar eficazmente su propio trabajo y no podría conocer nunca los resultados alcanzados por sus
actividades.
Es necesario, pues, que los órganos de la administración pública
(y de modo particular los directivos), sean conscientes del estado
de la opinión pública, para poder corregir los eventuales errores y~
sobre todo, para poder revisar periódicamente los programas establecidos.
Para convencerse de la importancia que el público reviste para
los admínísteadores de un Estado, bastaría citar uno de los diversos
RELACIONES PUBLICAS
423
ejemplos ocurridos durante las campañas llevadas a cabo para informar y educar a los ciudadanos. El caso se dio en Italia con motivo de la reciente promulgación del Código de la circulación, que ha
movilizado todas las fuerzas del Ministerio de Obras Públicas y del
Ministerio de Transportes para realizar una campaña, utilizando todo
tipo de medios, así como las formas más diversas, para hacer conocer a los ciudadanos no sólo el contenido de las normas y de las
innovaciones, sino, sobre todo, para hacer de todo ciudadano un
aliado en la lucha contra los accidentes de la carretera, lo que, en
en términos administrativos, se traduce en la necesidad para el
administrador público de obtener la colaboración de aquel cada
vez que ha de realizarse un nuevo programa. La tendencia de las
administraciones públicas de cualquier país para estimular y hacer
provechoso el diálogo con el público, resulta hoy día mucho más
marcado, lo que significa que el administrador se ha dado cuenta no
sólo de los deberes que él tiene hacia los terceros, en cuanto que está
investido de una función pública (deberes, por otra parte, que todo
sistema burocrático estatal ha tenido siempre en gran estima), sino
más bien de la necesidad de una mayor comprensión y colaboración
del público hacia la administración, para que esta última pueda actuar
con eficacia. En suma, educando e informando al público sobre todo
aquello que lleva a cabo la administración pública, se hace posible su
valoración-aparte de realizarlo con mayor eficacia-, proporcionando de esta forma al público la madurez social necesaria para apreciar
los servicios prestados o para criticarlos con conocimiento de causa.
Conviene advertir que el problema de las relaciones con el público no consiste solamente en la conducta de los funcionarios públicos, ni en la cortesía de los empleados, ni en el aspecto más o menos acogedor de las oficinas, ni en las facilidades instrumentales que
permitan el fácil acceso en las oficinas públicas, etc. Todo esto tiene
importancia, en cuanto que concurre a crear un clima más idóneo
para una buena relación entre el público y los administradores, pero
el administrador debe sacar provecho de semejante estado de cosas)
debe saber interpretar los datos obtenidos mediante el cuidado sondaje de la opinión pública respecto a los programas admínistratívos,
en una palabra, debe intentar proporcionar a la acción administrativa. la auténtica razón de sus prerrogativas públicas que no puede ser
424
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
otra que el servicio de la colectividad. Un serVICIO que no se manifiesta en bienes tangibles e inmediatos podría ser infravalorado e,
incluso, ignorado si la administración pública no se preocupase de
dar a conocer su contenido y su relación instrumental respecto de
otros fines.
Varias clases de actividades se integran dentro del concepto nato
de relaciones PÚblicas y no todas se inspiran en su conexión ínstrumental con la acción administrativa propiamente dicha. La tradición
italiana, por ejemplo, demuestra que el uso de medios de comunicación con el público corresponde especialmente a actividades dirigidas a conseguir objetivos políticos o de política gubernativa. No
obstante, durante este último decenio se han dado abundantes casos
de iniciativas tomadas por oficinas públicas (centrales y periféricas)
para abrir el diálogo con el público. Es evidente, que habida cuenta
de la naturaleza de la actividad administrativa pública, cualquier iniciativa de esta última respecto a las relaciones públicas, concurre
a reforzar los ideales políticos, facilitando así el trabajo de los gobiernos. Sin embargo, nosotros preferimos examinar el contenido de
esta relación desde un punto de vista más inmediato, más concreto
y, por tanto, más instrumental, para la actividad de los administradores públicos. En definitiva, el administrador tiene necesidad de
la colaboración del público, y ello no porque trate de inducirlo a adquirir un producto o a preferir esta o aquella marca de cigarrillos,
sino porque es concretamente a través del público como conoce el
grado de la utilidad de su trabajo, el índice de perfección de las
leyes que debe de ejecutar y el apoyo indispensable (especialmente
en un régimen democrático) para justificar su propia existencia, o al
menos para conservar inalterable su prestigio, etc.
No nos queda, por consiguiente, más que examinar concretamente las posibilidades de traducir a un lenguaje administrativo, esto es,
en términos de estructura y de actividad administrativa, las vagas
consideraciones hechas hasta ahora a propósito de las llamadas relaciones públicas.
RELACIONES PUBLICAS
2.
425:
Aspectos técnicos de la actividad de «relaciones públicas»
Las relaciones públicas, a tenor de la abundante literatura existente, constituyen un procedimiento continuo mediante el cual una
administración intenta ganarse la simpatía y la comprensión del
exterior, 10 que requiere una programación atenta y precisa si se pretende distinguirla de otras actividades, como la propaganda o la publicidad, cuyos fines son necesariamente más limitados. A este propósito, podrá sernos útil considerar aquí 10 que en los Estados Unidos se acostumbra a decir respecto a las tres actividades citadas:
se afirma que 10 que asegura la propaganda puede ser la verdad, 10
que sugiere la publicidad debería ser la verdad, 10 que, en cambio,
dicen las relaciones públicas debe ser la verdad l.
Para quien considera las relaciones públicas en un sentido amplio, esto es, como actividad dirigida a estimular la colaboración social y la participación directa de los ciudadanos en la continua evolución de sus instituciones, tanto públicas como privadas, no puede
existir duda alguna acerca de la sustancial diferencia entre estas y la
propaganda y la publicidad. Reconocemos, además, que sobre la basede la definición anterior la administración pública se encuentra en
las mejores condiciones para ejercer esta función, teniendo en cuenta no sólo sus propias exigencias operativas y la necesidad de un
continuo diálogo con el público, sino también considerando el objetivo de la elevación moral de los ciudadanos, objetivo alcanzable
a través de un adecuado sistema de relaciones públicas.
La importancia de las relaciones públicas, por otra parte, se resalta en algunas constituciones. Así, por ejemplo, en la Constitución
de la República italiana, cuando se exige en su artículo segundo «el
cumplimiento de los deberes indeclinables de solidaridad política, económica y social», y cuando se afirma en su artículo tercero ser
«función de la República remover los obstáculos de orden económico
y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la
efectiva participación de todos los trabajadores en la organización
I
Véase Silvano SPINETTI, Le relazione pubbliche nel1a P. A., pág. 21..
ed. I.S.L., 1957, Roma.
-426
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
política, económica y social del país». Estas afirmaciones, necesariamente vagas, se traducen luego en consideraciones más específicas
cuando se tiene en cuenta que todo 10 que se refiere a la elevación
moral del ciudadano pertenece a las instituciones públicas antes que
..a las privadas. Sin embargo, una perspectiva semejante aplicada a las
relaciones públicas, aun cuando resulte necesaria, en cuanto que
fija las líneas generales de un sistema y pone de relieve los aspectos
-éticos más significativos, está destinada a encontrar una escasa aplicación si no se la traduce a un lenguaje más inmediato y específico,
atribuyendo a las relaciones públicas objetivos igualmente inmediatos y específicos, dentro de la actividad de las administraciones pú-blicas. No basta hablar de administraciones poco eficaces, porque el
público se vea obligado a esperar largas horas ante las ventanillas;
no basta resaltar que el empleado público es con frecuencia descortés, porque considera al público cargante, o porque 10 juzga un
inconveniente para su trabajo diario; no basta tampoco invitar al
público a que comprenda la situación de quien se encuentra detrás
-de la llamada cortina de cristal, antes de despreciar la burocracia y
su lento proceder. Aquellos que hablan de que es preciso reformar
las mentalidades, las costumbres, sanar las fracturas entre la administración y los terceros, no hacen nada más que enunciar el problema, proponiendo quizá soluciones de tipo patemalista o que pueden interpretarse como tales, pero no perciben (o en cualquier caso
infravaloran) las exigencias técnico-administrativas de un programa
-de relaciones públicas, capaz de insertarse, con todo su peso, en la
actividad de los departamentos públicos. Que luego, a través de
semejante perspectiva, más específica y más técnica, se alcancen los
-dístíntos objetivos que hemos nombrado (corregir defectos tradicionales, procurar la elevación moral del ciudadano, hacerle participar
de forma más consciente en los problemas administrativos del Esta-do moderno, conseguir una ética más profunda del empleo público
y un mayor sentido de responsabilidad de los órganos administratívos, etc.) no puede ser más que un deseo e, incluso, osaríamos decir
-que no puede alcanzarse si no es a través de vías concretas y al
margen de toda retórica.
Con el fin de hacer desaparecer la desconfianza que el público
Gl la actualidad siente hacia la burocracia y para mejorar las rela-
RELACIONES PUBLICAS
427
dones entre administración pública y ciudadano, se ha procurado
en diversos lugares un desarrollo continuo de los coloquios con el
público, una colaboración más intensa en los dos sentidos, una actuación solícita de las sugerencias del público cuando estas se juzgan
útiles y dignas de consideración. A la vista de todo esto, se han elaborado verdaderos decálogos del empleado público y no se ha olvidado citar los caminos a través de los cuales el público pudiese
madurar mejor su propia actitud respecto a los problemas de la administración. Pero todo ello peca hasta ahora de excesivo simplicismo y requiere mucha fe, además de competencia técnica, para
desarrollar un programa de relaciones públicas, así como un conocimiento claro de los fines inmediatos.a los que dicho programa puede
y debe servir.
Una primera consideración de orden técnico se refiere a la colocación de oficinas de relaciones públicas dentro de los departamentos de la administración pública. Es evidente que en este caso su
colocación en uno u otro punto de la estructura jerárquico-funcional
de un ente acarrea consecuencias directas para la utilización de tal
servicio, lleva consigo ventajas o inconvenientes para toda la organización y para la consecución de los mismos fines para los que el
servicio se ha establecido. Es cierto, no obstante, que el problema
técnico de las relaciones públicas se plantea en un organismo cuando tal servicio o función se reconoce como necesario para el mismo.
Podría objetarse, a este respecto, que lo verdaderamente importante
'es el ejercicio de las funciones relativas a un programa de relaciones
públicas, más bien que el reconocimiento formal de una oficina con
este nombre dentro de la organización. La objeción, sin embargo,
contrasta con los criterios de racionalidad del trabajo administrativo,
el cual, como se sabe, está basado en la división de las funciones y en
la atribución formal de las competencias, con la idea de preservar
la unidad y la cohesión lógica en la estructura y en los procedimientos de la organización. Por otra parte, reconociendo al servicio
de relaciones públicas carácter de actividad auxiliar o asesora, mal
se adaptaría a ser desarrollada por una oficina operativa o, incluso,
por una oficina auxiliar que tenga ya asignadas otras funciones.
Reconocida, pues, la necesidad de la creación formal de una oficina de relaciones públicas, surge el problema del puesto que debe
428
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ocupar dentro de la organización desde el cual dicha oficina
pueda desarrollar con más facilidad sus propias actividades. También a este respecto las consideraciones que podrían hacerse serían
muy numerosas, teniendo en cuenta todo 10 que se ha dicho en la
parte segunda de nuestro libro. Nos limitamos, sin embargo, a sostener la oportunidad de que este servicio se coloque en el vértice
de la organización, o bien como organismo asesor y de asistencia
inmediata al dirigente. Esto responde a las mismas exigencias para
las que el servicio se ha establecido, como veremos más adelante, al
examinar los tipos de actividad que constituyen el esquema fundamental de un programa de relaciones públicas.
El segundo problema que hay que resolver, antes de la puesta
en marcha del servicio, es la elección de los funcionarios idóneos,
tanto por sus aptitudes como por su experiencia, para dedicarse a
tales funciones. No hay que olvidar el hecho de que un servicio de
relaciones públicas no se destina tanto a llevar a cabo en sus más
minuciosos detalles el programa elaborado, como a elaborar el programa y coordinarlo en su ejecución, confiada en su mayor parte a
las oficinas operativas o a otros órganos auxiliares, tanto centrales
como periféricos. Todo esto requiere unas determinadas aptitudes
psicológicas por parte del personal adscrito a una oficina de relaciones públicas, aparte de la necesaria competencia y el prestigio indispensable para garantizar la eficacia del servicio.
Pensamos que puedan individualizarse en cualquier programa
de relaciones públicas, examinado desde un punto de vista técnico,
cuatro tipos de actividades. La distinción conceptual de las mismas
sirve solamente como guía para la elaboración del programa, pero
constituye, por sí misma, una forma de organizar las diversas funciones de acuerdo con los fines que se quieren alcanzar, además
de disponer de una distribución más adecuada de las funciones, sin
perder de vista los fines inmediatos que el servicio pretende.
Admitido, pues, que las relaciones entre el público y los administradores se basan en un sistema de comunicación de doble sentido y teniendo en cuenta que el objetivo inmediato de la creación
de un servicio de relaciones públicas se basa en el conocimiento de
la importancia de semejante relación para la acción administrativa
y para los fines próximos y remotos que se propone alcanzar, con-
RELACIONES PUBLICAS
429
siderando, también, que la aportación de la opinión pública para
el trabajo de las administraciones constituye una condición necesaria para el desarrollo de las funciones públicas, además de un criterio de medida para el grado de eficacia de dicho trabajo, y, finalmente, juzgando que desde un punto de vista estrictamente técnico
y sin ningún perjuicio para el contenido y la finalidad de orden
ético de un programa de relaciones públicas, podemos reagrupar las
distintas funciones de semejante programa en los cuatro tipos de
actividades siguientes:
a) Actividad divulgadora, dirigida a preparar la opinión pública
orientándola e interesándola respecto a los instrumentos esenciales
para el progreso social e, indirectamente, acerca del contenido específico de los programas de política administrativa. Podríamos
llamar preparatorias las funciones que se integran en esta categoría,
en cuanto que se dirigen principalmente a educar al público, a sensibilizar las conciencias individuales, creando los presupuestos para
una acción más profunda y más específica, dirigida a obtener la colaboración de toda la colectividad y el apoyo moral de todos los
ciudadanos, de acuerdo con la ejecución de los programas administrativos. Los medios utilizados para conseguir tal fin deben ser
'oportuna y atentamente considerados para que no produzcan resistencia en la opinión pública, especialmente en lo que se refiere al
contenido político de estos programas. En otras palabras, no se trata
de hacer propaganda de ideas, sino más bien de presentar problemas
y posibles remedios para su adecuada solución.
b) Actividad de reconocimiento, dirigida a conocer no sólo el
estado de utilidad real de los servicios públicos, sino también
a detectar preciosos datos informativos acerca de la existencia de
nuevas necesidades, y reelaborarlos para uso de la administración,
del gobierno o del mismo parlamento. Las funciones ejercidas en este
tipo de actividad constituyen el presupuesto necesario para la adopción de decisiones que respondan directamente a las exigencias externas y reales.
c) Actividad informadora, dirigida a ofrecer al ciudadano las
informaciones necesarias para tener mayor facilidad de acceso y disfrutar así mejor los servicios públicos, utilizándolos más oportunamente y favoreciendo su buena marcha, evitando dificultades, pér-
430
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
didas O despilfarros, etc. En otros términos, se trata de una serie
de actividades dirigidas a asistir al ciudadano, proporcionándole la
necesaria asesoría en interés de él mismo y de la oficina que presta
el servicio.
d) Actividad mediadora, dirigida a solucionar de la manera más.
satisfactoria las causas de fricción entre el público y la administración, saliendo al paso de las críticas y contribuyendo a hacer más
eficaz y más factible el fin inmediato que la administración pública
se había prefijado en su actuación concreta.
Evidentemente, la distinción de estos tipos de actividad puede
justificarse desde el punto de vista conceptual y dentro de determinados límites, admitiendo una cierta afinidad entre los cuatro
tipos. El problema resulta mucho más difícil sobre el plano operativo, cuando una función determinada, llevada a cabo con fines divulgativos, responde, además, a intentos de mediación o de reconocimiento. Sin embargo, el esquema permite aprovechar mejor (y por
consiguiente emplear mejor) los resultados obtenidos por un programa de relaciones públicas, evitando que el celo y el entusiasmo en
tal materia degenere en una desordenada e infructuosa actividad.
Dentro de esta perspectiva técnica de las relaciones públicas,
conviene asimismo considerar las medidas exigidas para la formulación de un programa adecuado, capaz no sólo de satisfacer plenamente las exigencias éticas de la relación entre administración y ciudadano, sino también de asegurar a sus consecuencias y derivaciones
una función y un peso importantes para las decisiones administrativas.
En primer lugar, se debe hacer una valoración absolutamente
objetiva de las relaciones existentes en aquel momento entre la
administración pública y los ciudadanos, o mejor del público considerado como suma de grupos organizados, cada uno con determinadas relaciones con los órganos de la administración pública; de
hecho, son varios los grupos con los que la administración pública
tiene relaciones diarias, y la mayor o menor diferenciabilidad de
dichos grupos entre sí, se basa de manera relevante en el contenido de estas mismas relaciones.
Una vez establecido cuáles son los grupos que mayormente intere~ a una determinada organización administrativa, se procede
RELACIONES PUBLICAS
43l
a descubrir en qué consideración tiene el público aquel departamento. Esto puede conseguirse por varios caminos; a través de la prensa, de una auténtica valoración de las sugerencias y reclamaciones, de
adecuados sondajes, de interpelaciones parlamentarias, etc.
Pero la valoración del clima existente entre administración pú-blica y ciudadano no tendría significado, si no se procediese al mismo
tiempo a analizar los métodos usados por sus órganos en sus con-tactos con el público; métodos que reflejan el tipo de procedimientos, de programas, de servicios establecidos a tal fin. Resultaría muy
difícil valorar la situación real de las relaciones entre una oficina
pública y su respectivo público sin haber averiguado antes si el
ciudadano tiene posibilidad de acceso a aquella oficina y en qué
forma se toman en consideración sus reclamaciones, así como el
modo en que puede dirigirse a los funcionarios responsables del
servicio, etc.
Una vez conocido el estado efectivo de las relaciones entre ad-ministración y ciudadano, es posible proceder a la elaboración de
un programa eficaz de relaciones públicas que tenga por objeto
perfeccionar todos los procedimientos administrativos (incluso los
que están regulados formalmente, como es el caso de los recursos
administrativos) dirigidos a suscitar el interés del público, preparar
y lanzar programas informativos que estimulen el interés por la actividad de la administración pública y procuren eliminar la desconfianza, la ignorancia y el escepticismo respecto del trabajo de la administración pública.
Llegados aquí, el paso siguiente sería una descripción de los.
medios más comunes para la actuación de un programa de relaciones públicas, pero juzgamos que es no solamente difícil, sino también inútil el individualizar aquí los numerosísimos medios empleados o empleables en tal materia. Por otra parte, las breves alusiones hechas en este capítulo no se proponían la investigación de los.
medios y de la discusión en torno a ello. Por el contrario, nuestra
idea era llamar la atención sobre la importancia de las relacionesentre el público y la administración e identificar dentro del ámbito
administrativo las razones de su importancia. .Estas nos han proporcionado los objetivos para la realización de los programas de relaciones públicas, independientemente de los valores últimos que los.
432
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
informen. Son estas razones administrativas las que nos han permitido examinar algunos presupuestos fundamentales del programa
e incluso algunas características típicas del mismo. Conseguido esto,
cualquier discusión sobre los medios adquiriría carácter de detalle,
tanto más si se piensa que cualquier medio (además de aquellos
tradicionales y comunes a cualquier servicio informativo o divulgador), puede resultar útil, para quien conozca su uso, con vistas a los
fines inmediatos que se pretende alcanzar.
PARTE CUARTA
EL EMPLEO PUBLICO
CAPITULO XIV
CARACTERES DEL EMPLEO PUBLICO Y SU EVOLUCION
EN LA EPOCA CONTEMPORANEA
SuMARIO: 1. Introducción.-2. Evolución hist6rica.-3. Finalidades, ideas y problemas de reforma: a) Independencia
de los cuadros administrativos de la injerencia polftica;
b) eficiencia y revalorización profesional del empleo público; e) reforma del empleo público en función de las exigencias de la dirección administrativa; á) reforma del empleo
público y política de bienestar de los empleados.
l. Introducción
No es sólo el intento de tratar un típico sector de actividad administrativa lo que nos mueve a dedicar una parte entera del texto
a los problemas del empleo público; es, més bien, la relevancia
de tales problemas y la importancia de las funciones atinentes a la
administración del personal dependiente de los organismos públicos,
lo que nos sugiere la oportunidad de un tratamiento separado y suficientemente extenso del argumento. No es exagerado afirmar, en
efecto, que el criterio concreto de medición de la naturaleza y calidad de una administración pública está en el factor humano, en los
individuos que en ella prestan servicio y en las actitudes que adoptan en el cumplimiento de tan importante misión. Por consiguiente,
los sistemas mediante los que se provee a la solución de sus problemas, a la disciplina de la relación de empleo, al reconocimiento
de sus motivaciones, etc., constituyen el punto crucial de toda la
materia.
Recordamos, sin embargo, que este argumento ocupa de por sí
un puesto entre las disciplinas que se ocupan de la ciencia administrativa y tiene-en los programas de las facultades universitarias
donde dicha ciencia no se ve comprimida dentro de los estrechos lí-
436
EMPLEO PUBLICO
mites de una introducción al estudio de la administración, como en
el caso presente-una propia autonomía didáctica.
La cuestión es importante incluso en un texto de elementos de
ciencia administrativa, y su omisión constituiría una seria grieta
para un tratamiento completo de tales elementos. Dejamos, por
otra parte, a los textos de Administración del personal la tarea de
examinar la organización, las funciones y las técnicas relativas al
empleo público, limitándonos en los capítulos de esta parte del texto
a una breve exposición histórico-crítica del papel y la relación del
empleo público en el estado moderno, haciendo referencia además
a los problemas de administración y a las características principales
que presentan los diversos sistemas adoptados actualmente.
Resulta particularmente difícil hablar del empleo público sobre
una base universal; no han sido pocos los esfuerzos encaminados
a racionalizar y generalizar la materia, haciendo abstracción de la
disciplina específica de las carreras públicas; pero aparece casi
imposible el intento de abstraerse del carácter típico y exclusivo que el empleo público asume en este o aquel país. La distinción entre los cuadros administrativos de cada país es debida
a numerosos factores, no solo jurídicos, sino, prevalentemente, culturales. Si comparamos, por un momento, los Estados Unidos con
ciertos países de la Europa occidental, podemos fácilmente advertir
en qué modo factores locales, como, por ejemplo, las autonomías estatales y locales, y el difuso recelo hacia los órganos del Estado, han
caracterizado los cuadros administrativos estadounidenses respecto a
los de la burocracia francesa o alemana, de estructura esencialmente
monolítica. Los problemas del público estadounidense han determinado recientemente la necesidad de un control más cuidado por parte del
poder ejecutivo, la conveniencia de una mayor concentración de poderes y funciones en muchas administraciones públicas y el deseo de
mayor uniformidad en el tratamiento reservado a los empleados públicos; por el contrario, los problemas sentidos en la mayor parte de los
países europeos demandan una mayor desconcentración, un aumento de la especialización de los cuadros, de más inmediato control
y de mayor responsabilidad para los funcionarios públicos.
Las condiciones, de hecho, concurrentes en Italia, la hacen, en
cierto modo, éomparable a los Estados Unidos (al menos más de
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
437
cuanto 10 sean los demás países europeos); el acercamiento se basa
sobre la identidad de algunos factores más bien que sobre una uniforme disciplina jurídica de la relación de empleo público, disciplina
que en Italia ha adolecido inevitablemente de la influencia de loe
derechos positivos de la Europa continental, contrariamente a cuanto ha sucedido en los Estados Unidos. El Estado italiano, entendido
en su unidad política, es joven; nace de una pluralidad de pequeños estados, apegados cada uno a sus tradiciones, y presenta en
general una opinión que tiene en buena consideración el ejercicio
de funciones públicas, aunque parezca que cada uno en particular
tolera mallas deficiencias (tal vez exageradas por falta de conocimiento de los problemas reales de la administración) de la denominada burocracia. Pues bien, en los Estados Unidos estos factores han
jugado bastante en 10 que se refiere al empleo público; también en
este caso se resiente del origen pluralista del estado federal, relativamente joven, y se tiene en notable consideración el ejercicio de
dichas funciones, si bien en medida inferior que en Italia. Es de
advertir, además, la analogía que los dos sistemas presentan en cuanto al predominio de la profesión legal en las carreras públicas.
Se trata, de todos modos, de semejanza y no de identidad; no es
difícil, por consiguiente, admitir que las carreras públicas de los diversos países presentan los rasgos fisonómicos de las respectivas
culturas en que se han formado gradualmente. Cada sistema refleja
los atributos de valor, las distinciones de clase social y las costumbres del país en que es adoptado; la actividad del funcionario dífícilmente puede separarse del sistema social que le ha suministrado
valores y tradiciones, convicciones y criterios de valoración de las
relaciones sociales. Para convencerse de ello bastaría observar la estrecha relación existente entre sistema de instrucción, de una parte,
y sistema de empleo público, por otra. En efecto, con el extenderse
de las oportunidades de instrucción a estratos cada vez más amplios
de la población, han aumentado en medida proporcional las oportunidades de la carrera estatal para categorías de ciudadanos antes no
admitidos al ejercicio de las funciones públicas; y allí donde el
sistema de instrucción ha sido, o es, orientado prevalentemente hacia
una formación general del individuo y en contra de una dirección
técnico-especialista, los cuadros administrativos tienen la tendencia
438
EMPLEO PUBLICO
a repudiar toda forma de especialización institucionalizada, Por el
contrario. en los países en que el sistema de instrucción académica
tiene un carácter preeminentemente técnico, dichos cuadros presentan análoga característica. A tal respecto es conveniente advertir que
no es nuestro propósito investigar aquí la eventualidad de una relación de causa a efecto entre sistema de enseñanza y administración
pública o privada; es probable que sean causas más profundas las
que han determinado el carácter más o menos profesional de las carreras públicas. Pero la relación existe y es importante reconocerlo,
puesto que toda reforma del empleo público, cualquiera que sea
el país en que deba tener lugar, está estrechamente condicionada a
las reformas aportadas o a aportar al sistema educativo.
Esta íntima correspondencia entre enseñanza y administración
encuentra más elocuente expresión en los cuadros directivos del personal dependiente de las administraciones públicas; tal personal
es el que en Inglaterra constituye la denominada administrative
class. En Italia, como en otras partes, donde por tradición el sistema
de instrucción universitaria tiene en gran consideración la formación jurídica, los cuadros directivos están cOJ'S't:iruidos en su mayor
parte de licenciados en Derecho, siendo tal titulo el más requerido
para la participación en las oposiciones para ingreso al servicio de
la administración pública. El afirmarse de nuevas orientaciones de'
estudio y de formación profesional hace pensar en una gradual, si
bien lenta, atenuación de tal estado de cosas. Tal sucedió en los
Estados Unidos, al menos en los primeros tiempos; más tarde, la
carrera de especializaciones de tipo profesional transformó sus cuadros administrativos, hasta el punto de permitir la inserción de casi
todas las numerosas especializaciones de las que el sistema de instrucción norteamericano es uno de los principales productores. Es
esta, quizá, una de las razones principales de la falta de institucionalización de las carreras administrativas estadounidenses, aun hoy
faltas de un uniforme sistema de requisitos profesionales. Distinta
es la situación en Gran Bretaña, donde las administraciones públicas presentan cuadros bastantes adherentes al tipo de instrucción
superior existente en aquel país. En efecto, los funcionarios británicos eran, y son aún, reclutados en su mayor parte de las dos famosas universidades de Oxford y Cambridge, después de superar algu-
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
439
nas pruebas que atestigüen el tipo de instrucción recibida por el
aspirante; en la medida en que estas universidades han cuidado
el aspecto filosófico y humanístico de la instrucción, o bien en la
que sus programas se han orientado hacia ':IDa formación general
más bien que específica, así se han concebido los exámenes de oposición para ingreso en las administraciones públicas británicas. La
situación se caracteriza, por consiguiente, por una perfecta identidad de intentos y orientaciones entre instrucción y administración.
Es interesante advertir cómo se ha democratizado en Inglaterra la
clase administrativa, sin aportar ningún cambio fundamental a los
métodos y al sistema de selección. Surge justamente la pregunta
de cómo se ha convertido en democrática una casta como esta, compuesta exclusivamente de miembros de la alta burguesía. La respuesta es bastante simple: haciendo más fácil el acceso a las dos
universidades citadas, mediante bolsas de estudio y subvenciones
a estudiantes meritorios, sin distinciones entre alta y media burguesía o entre clases sociales en general.
Muchas otras consideraciones se podrían hacer desde el punto
de vista comparativo, pero debemos reducir el argumento a los límites que nos hemos propuesto. Es oportuno advertir, antes de pasar a su exposición, que el término empleo PÚblico utilizado en esta
parte comprende el personal de las administraciones públicas en
sentido amplio, el civil y el militar, aunque dirijamos la mayor parte
de las consideraciones que siguen a la primera categoría. La referencia al personal militar y militarizado parece necesaria a los fines
de este texto, sea porque históricamente muchas ideas y conceptos
relativos al empleo público derivan, o han sido tomadas, de los reglamentos militares, o bien porque la distinción entre funciones civiles y militares se hace cada vez más difícil, de acuerdo con la
creciente importancia de la aportación tecnológica y científica a los
asuntos administrativos militares. En los Estados Unidos, por ejemplo, más de la mitad del personal civil de la administración federal
está empleado en organismos militares o militarizados; ello significa que muchos de los problemas allí existentes en materia de administración de personal se refieren a las relaciones entre empleados
civiles y cuadros militares dedicados al mismo tipo de actividad
pública.
440
EMPLEO PUBLICO
2.
Evolución histórica
Puede parecer extraño, pero resulta en todo caso significativo,
que la teoría y la filosofía política no hayan dedicado casi ninguna
atención al empleo público; incluso hoy, resulta escaso el interés
en torno a las funciones ejercidas por la clase administrativa en el
Estado moderno.
Los problemas administrativos tuvieron poca importancia en la
Polis griega; algo mayor fue la consideración de los mismos en la
estructura política del Imperio romano. Pero para poder hablar de
administración en el sentido en que hoy 10 hacemos, es necesario
esperar hasta el siglo XVI, época en que tiene comienzo la evolución
de los estados nacionales; en efecto, si se exceptúa la organización
de la Iglesia católica, la Edad Media no ofrece al historiador ejemplos dignos de anotar. La afirmación de los estados nacionales señala
el comienzo del empleo público; las primeras monarquías absolutas
nos presentan funcionarios administrativos a los cuales corresponde
asegurar el funcionamiento de las actividades públicas, bajo la dependencia directa del rey. Por ello, más bien que hablar de empleos públicos sería preciso usar el término empleos reales.
En los últimos tres siglos, la evolución y las revoluciones acaecidas
en la mayor parte de los países occidentales llevan a la casi desaparición del poder absoluto de las monarquías, mediante la institución
parlamentaria y el control ejercido por este órgano sobre los asuntos
de gobierno. Uno de los instrumentos más eficaces en la lucha entre
parlamento y gobierno viene dado, justamente, por el control ejercítable sobre los funcionarios públicos, control entendido en el sentido
de influencia de este o de aquel órgano sobre los cuadros administrativos y sobre la suma de valores relativos al ejercicio de las funciones
públicas. Es conveniente recordar que la transferencia de poderes del
monarca a los parlamentos, al menos por 10 que concierne a la influencia sobre los órganos administrativos, no fue siempre coronada
por el éxito; aún hoy, en algún país, podemos advertir cierta tendencia de aproximación del empleo público a la institución monárquica. Algunos autores sostienen que tal transferencia ha supuesto
además, casi inevitablemente, una pérdida de eficacia y eficiencia
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
441
por parte de los órganos administrativos l. Consideramos, sin embargo, que esta afirmación no ha sido suficientemente probada, aunque reconozcamos que algunos de los denominados servicios reales,
instituídos en la época de las más célebres monarquías absolutas, fueron muy eficientes desde el punto de vista técnico. Por otra parte;
dictadores inteligentes (cualquiera que sea la institución política que
les ha llevado al mando) tienden a alentar la institución de un eficiente sistema administrativo; análoga tendencia se advierte en los
regímenes democráticos, donde los partidos políticos ejercitan un
papel importante a los fines de control--entendido en el sentido indicado-sobre los funcionarios públicos.
En la medida en que el legislador ha logrado ejercer su propia
influencia política sobre los órganos administrativos, se han injerido
en los cuadros administrativos intereses parciales y nepotismos políticos, hasta el punto de adulterar-tal vez-las intrínsecas cualidades técnicas. Tal fue el caso de la Gran Bretaña y de los Estados
Unidos, especialmente en el siglo pasado, que ha registrado movimientos de reforma del empleo público bastante elocuentes, típicos
de la administración anglosajona.
Así nace aquel movimiento de reforma dirigido a rescatar los
órganos administrativos de la influencia parlamentaria y de las incursiones políticas hechas en sus cuadros por este o aquel partido.
Bajo algunos aspectos, esta tendencia parece una vuelta a los viejos
esquemas de empleo público al servicio exclusivo del monarca; el
esquema ha sido, sin embargo, enriquecido por nuevos slogans, capaces de hacer mella sobre una opinión pública necesariamente diversa y más consciente. Se ha hablado de neutralidad, de eficiencia, de profesionalismo, y así sucesivamente; pero ello no ha resuelto,
ni podía hacerlo, problemas conexos a la obediencia, a la lealtad
política, a la fidelidad y, en una palabra, a la medida de control
sobre la obra de los funcionarios públicos. Hoy no nos encontramos ya ante el simple esquema conceptual del déspota absoluto;
al mismo tiempo, se ha abandonado casi por completo la idea de un
control legislativo directo sobre el empleo público. Dejando aparte la
1
STAHL, Q. Glenn, Public Personnel Administration,
New York, 1956, cap. l.
4.&
ed., Harper Broa,
442
EMPLEO PUBLICO
idea central de la soberanía popular, en la actualidad se. tiende a
considerar que el empleo público esté al servicio del pueblo, que es
deseado por éste y que opera para él; la idea de una dependencia
directa del monarca, del dictador o de un determinado parlamento
ha sido sepultada definitivamente. Sin embargo, aun cuando fascinante, esta perspectiva del pensamiento político moderno encuentra
dificultad de actuación concreta. De hecho, ¿qué mecanismo, a excepción del voto popular, permite manifestarse a la voluntad del
pueblo? ¿Yen qué modo, o a través de qué medios, podemos hacer
que los administradores respondan directamente ante el pueblo de
sus acciones? El principio es, por consiguiente, rico en incógnitas y
peligros. ¿Quién sino los mismos funcionarios determinan 10 que
es bueno para el pueblo e interpretan 10 que él quiere? Sin mecanismos idóneos, este concepto de la responsabilidad burocrática directa ante el pueblo podría convertirse en el santo y seña para una
. cómoda irresponsabilidad de los empleados públicos y para un despotismo administrativo.
El movimiento de reforma dirigido a reivindicar la neutralidad
política de los empleados del Estado porta consigo otros problemas.
Uno de ellos emana del énfasis llevado sobre la carrera, sobre la
seguridad del empleo, sobre la continuidad y estabilidad de las organizaciones administrativas, como medio para defender a los empleados públicos de toda penetración de naturaleza política; ahora
bien, esta continuidad y estabilidad de la organización administrativa pueden determinar, con el tiempo, una peligrosa actitud conservadora, contribuyendo a la tan lamentada rigidez burocrática. El
empleo público puede resultar una barrera contra cualquier anhelo
innovador, incluso cuando las exigencias de reforma y de renovación
vienen determinadas por apremiantes necesidades históricas. Otro peligro reside en el hecho de que un empleo público inmune a las vicisitudes de la política puede, con el pasar del tiempo, resultar completamente insensible a las presiones del cuerpo social. Hace algunos
años, un autor americano afirmaba que la clase administrativa británica, ligada a la tradición conservadora de la que había tenido origen, no estaba en grado de adaptar los propios puntos de vista
de las exigencias de un gobierno laborista si este fuera elevado al
I
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
443
poder ~, pero los acontecimientos sucesivos demostraron el error
cometido por tal autor: el empleo público en Gran Bretaña se ha
adaptado de manera muy satisfactoria a los frecuentes cambios de
gobierno, sirviendo con fa misma eficacia programas laboristas y
conservadores, y sin perder nada de la propia lealtad y madurez profesional. Y es sorprendente advertir en qué modo los funcionarios
públicos de casi todos los países del mundo han podido, fácilmente
o casi, adaptarse a los cambios radicales producidos en los principios
fundamentales de gobierno, cuando de la democracia se ha pasado
al totalitarismo y se ha vuelto después a aquella, hasta llegar, en
algún caso, a regímenes socialcomunistas. Algunas de estas revoluciones políticas han tenido lugar sin un cambio correspondiente
en los cuadros administrativos, sin una reforma radical del empleo
público, 10 que demuestra que este representa uno de los elementos estabilizadores de la sociedad en que los cambios han tenido
lugar.
Es problema aún discutible si esta especie de inmunidad a las
revueltas políticas y sociales sea deseable en una sociedad de base
democrática. Teniendo en cuenta que en muchos casos se dedica
hoy una atención cada vez mayor al problema de la relación del
empleo público con los cambios políticos (así como al problema del
control sobre la actividad de los funcionarios en ambientes políticos
diferentes), se deriva de ello que las democracias contemporáneas
tienen un objetivo bastante preciso-si bien, difícil-a realizar: garantizar la evolución y eficiencia de dicho empleo, manteniéndolo al
mismo tiempo sensible a los cambios externos y a las instancias de
la colectividad. En otras palabras, el problema es el de un posible
compromiso entre exigencias de estabilidad del empleo público frente a las necesidades dinámicas ínsitas en la realidad social. Para profundizar el conocimiento del problema y trazar las posibles vías
para la solución del dilema, será oportuno describir en síntesis las
más importantes tendencias recientemente manifestadas en este
sector.
La primera, y quizá la más evidente, de tales tendencias viene
dada por el creciente aumento de los cuadros administrativos públi2
KINGSLEY, Donald J., Representative Bureaucracy, "An Interpretation
of tbe British Civil Service" (Antioch, O., 1946).
444
EMPLEO PUBLICO
cos, fenómeno que se ha verificado casi en todas partes, ya se examine en relación a valores absolutos o bien se compare proporcionalmente al desarrollo de la clase trabajadora propiamente dícha.
Si prescindimos por un momento del personal militar, cónforme a
las estadísticas de los veinte últimos años, el número de los empleados estatales y paraestatales ha aumentado en los distintos países
según índices que van desde el 40 al 100 por 100; tales estadísticas
nos dicen además que el aumento en cuestión ha sido proporcionalmente más rápido que el de las poblaciones. Ello se explica con el
desarrollo industrial, con el crecer de las necesidades públicas, en
una palabra, con el aumento de los problemas sociales. Por otra parte, la circunstancia de que los empleados públicos constituyen una
proporción notable de la totalidad de los trabajadores, asume por
sí misma una relevancia política y social que no debe desconocerse,
sobre todo si se piensa que el comportamiento de aquellos no puede
diferenciarse totalmente del de los otros trabajadores) del de los
electores y de los ciudadanos en general; todo ello, evidentemente,
hace cada vez más actual el problema de una medida apropiada de
participación de los dependientes de las administraciones públicas
en la vida política del país.
El desarrollo del empleo público se ha manifestado a través de
numerosos cauces, cada uno de los cuales subraya la importante función social a él confiada. Este desarrollo ha hecho posible la expansión de las actividades públicas en casi todos los aspectos de nuestra
vida social y económica; si tiempo atrás las funciones públicas se
referían exclusiva o prevalentemente a problemas de seguridad y
protección interna y externa, hoy ningún aspecto de la realidad social puede considerarse sustraído al interés público, cuya manifestación palpable está precisamente en la intervención directa o indirecta de los poderes públicos. Existe la tendencia a llamar en causa
a la administración pública para toda cuestión relativa al desarrollo
económico general; el gobierno va asumiendo responsabilidades cada
vez mayores en el campo de la asistencia pública, en el de la explotación y empleo racional de los recursos naturales, en el campo
científico en general y en cualquier otro sector de actividad socialmente relevante. Los asuntos de gobierno, por consiguiente, no pueden considerarse extraños a nuestra vida social; ellos han penetrado
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
445
en todo aspecto de la misma, por lo que resulta lógico e inevitable
el interés de toda la sociedad hacia los individuos que entran a formar parte de las administraciones estatales y paraestatales, hacia sus
aptitudes mentales, sus motivaciones, su preparación y formación
ética y profesional.
Parte notable del aumento de los empleados es consecuencia del
desarrollo de las instituciones administrativas. El empleo público se
ha desarrollado en extensión y profundidad; los órganos de los estados contemporáneos presentan organizaciones complejas de alcance extraordinariamente grande, capaz de hacer empalidecer las más
imponentes sociedades industriales.
Bastaría, quizá, el solo alcance de las administraciones públicas
contemporáneas para subrayar la importancia del problema de la responsabilidad política y del control democrático de los cuadros administrativos. El mayor alcance se traduce en términos de una más
compleja jerarquía y de una más vasta competencia. territorial; en
otras palabras, significa una más compleja estructuración tanto vertical como horizontal de las instituciones públicas. lo que a su vez
determina mayores dificultades de comunicación (entendiendo por
tales no solo aquellas formales, sino también el intercambio de ideas,
las actitudes; las simpatías, etc.). Algunos se preguntan en qué modo
una nueva idea, un nuevo procedimiento, una reforma completa,
pueden lograr impregnar un organismo que alberga centenares de
millares de personas, de qué manera se pueden influir los comportamientos de tantos individuos, y cuánto tiempo se precisaría para
operar la sustitución de los objetivos existentes por otros nuevos,
cuando la estructura administrativa es tan mastodóntica.
Al aumento de plantillas como factor de desarrollo del empleo
público en la época contemporánea hace eco una segunda tendencia:
la crecida medida de especialización individual. El argumento ha
sido ya tratado en el capítulo V, al cual se remite en 10 que se refiere a las causas y a las manifestaciones de tal fenómeno en los organismos públicos. La mayor parte de los sistemas vigentes de
empleo público se ha formado en época en que la especialización
constituía un hecho totalmente desconocido, tanto para las administraciones públicas como para las privadas. Remontándonos a los orígenes del fenómeno, nos es posible advertir la presencia de un tipo
446
EMPLEO PUBLICO
de especialización elemental en la estructura de las administraciones públicas, representada en las militares por la distinción entre
oficiales y clases de tropa, y constituida para las administraciones
civiles, por la de dirigentes y subordinados, aunque desprovistas ambas de especialización específica. Nace después, en la práctica administrativa, la distinción entre funcionario y empleado; el primero
desempeña funciones técnicas o técnico-administrativas y participa
en la formación de los actos dirigidos a manifestar la voluntad del
ente; el segundo es encargado solamente de tareas instrumentales.
'Resulta superfluo añadir que, en el pasado, algunas administracíones consideraban esta elemental distinción no tanto sobre la base de
las funciones desempeñadas por sus empleados, como sobre la guía
de prejuicios de clase y del grado de instrucción, sujeto también este
a diferencias sociales (ello vale en modo particular para las organizaciones militares en las que, como es sabido, el acceso a los grados
de oficial estaba limitado únicamente a los miembros de la nobleza
y posteriormente a la clase burguesa).
El principio de igualdad hizo después posible el acceso a las.
carreras administrativas a cualquier individuo de buena conducta
moral y civil Y en posesión de los requisitos de instrucción exigidos.
Pero la especialización funcional de los cuadros administrativos tardó
en llegar, a pesar de la difusión de sistemas de instrucción marcadadamente técnico-profesionales. La estructura de muchos sistemas de
empleo público hoy existentes se basa aún sobre el principio de una
clase directiva no especializada, posiblemente ecléctica, distinta de.
la carrera ejecutiva donde la especialización ha penetrado con mayor facilidad. De esta elemental dicotomía entre dirigentes y subordinados (los segundos provistos de una mayor especialización técnica respecto de los primeros) se han derivado problemas comunes
a la mayor parte de las administraciones públicas en su esfuerzo de
adaptación al progreso tecnológico. El personal técnico, los expertos
de automación, los especialistas de cualquier tipo encuentran una
posición bastante precaria en la estructura de los sistemas de empleo
PÚblico donde la tradición se ha hecho sentir mayormente. Así ha'
sucedido en el sistema italiano, .que ha debido recurrir al instituto
de.Ja equiparación para .tesolver,e.n
ibserci6n'en los cuadr:ós··administtativos deperSOOJü; teancDql.
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
447
existía antes y no estaba previsto en absoluto. Un ejemplo elocuente
de tal esfuerzo nos lo ofrece Italia con el texto único sobre el ordenamiento de las carreras y el estatuto de los empleados civiles del
Estado, aprobado por Decreto del Presidente de la República de
10 de enero de 1957, número 3.
No cabe duda que la administraci6n pública contemporánea tiene
necesidad de millares de tipos de especialización, de casi todos aquellos existentes sobre el mercado de trabajo; algunas de ellas son
después exclusivas de la actividad pública y colocan a la administraci6n en una situación de monopolio, mientras que otras encuentran
correspondencia en el sector público y en el privado, de modo que
la administración se resiente de la-concurrencia de este último. Una
de las más difusas creencias a este respecto está en considerar que
la administraci6n pública se encuentra en posici6n de absoluto-o
casi absoluto---monopolio, al menos respecto al personal de la carrera
directiva, lo que ha llevado a adaptar a- tal convencimiento gran
parte de los procedimientos de administraci6n del personal. No sabemos con certeza si esta creencia es o no válida; nos interesa, en
cambio, considerar en qué medida debe la administración pública
hacer el papel de monopolista, aun cuando en la realidad ello no
responda exactamente a la verdad. Debemos además considerar la
medida en que la relación de empleo público debe contener criterios uniformes, susceptibles de aplicaci6n tanto a una situaci6n de
monopolio como a la de concurrencia con el sector privado.
Ello lleva a considerar otro carácter propio de la evolución de
los sistemas de empleo público, es decir, la existencia de diversos
tipos de relaci6n entre administración y sujetos que para ella trabajan. Debe considerarse superado el tiempo en que el empleo gubernativo podía condensarse en un esquema único y general. En los
últimos años, las administraciones han recurrido a toda especie de
instrumentos contractuales para asegurarse determinados servicios
de parte de ciertos individuos; la asunción de personal eventual, la
contrata, el anendanJiento de obras y servicios y tantas otras formas
hfb~ de ~ de trabajo, han sido los medios elegidos por las
admUlistraci~' públicas. ~ ~. fines inmediatos,. ya. Veces
losJ1t6p~fitt4t8U1$ti~J.lalesY .~tes de la _~ci6n,
~"~CII,~"as;~ el fet::lU'so .•
~
a.
448
EMPLEO PUBLICO
de empleo público propiamente dicho, bien por falta de puestos en
las plantillas o porque no había sido prevista una determinada prestación. Añádanse después los servicios de asistencia, sobre base temporal o permanente, solicitados de los particulares, así como las diferencias funcionales de algunos tipos de actividad, por ejemplo, la
enseñanza, el servicio de policía, el servicio diplomático, etc.
Ahora bien, la falta de uniformidad en las relaciones entre administración y personas que prestan su trabajo en beneficio de ella,
determina no sólo problemas jurídicos---que frecuentemente se traducen en cargas inesperadas para la administración-e-, sino también
obstáculos para los administradores, obligados a vivir de amaños que
se adecúan mal a las exigencias administrativas. Quien quisiera encontrar en Italia un ejemplo elocuente de desorden y variedad de
relaciones podría estudiar la problemática de las administraciones
universitarias, en la selva de disposiciones (cuando existen) que regulan las relaciones entre el ente y los numerosos tipos de encarga:'
dos de cátedra, ayudantes, personal contratado, personal al que se
paga según el trabajo, etc.
Son numerosas, por consiguiente, las zonas de sombra entre relación de empleo público y relación de empleo privado; si una persona es retribuida con dinero público, ¿es esto bastante para comprenderla entre los empleados públicos? Del mismo modo; ¿debe
considerarse dependiente del Estado quien presta trabajo en un ente
entera o prevalentemente financiado por el Estado? ¿Son empleados públicos los del Instituto Nacional de Previsión Social? (nos
referimos al italiano), y si 10 son, ¿qué razones impiden la aplicación
integral de las normas que disciplinan el tratamiento normativo y
económico de los dependientes de las administraciones estatales? No
es fácil dar una respuesta a todos estos interrogantes, como 10 demuestran las incertidumbres de la jurisprudencia al respecto, así
como las numerosas manifestaciones de perplejidad en los órganos
administrativos de control.
Lo que se necesita fijar es el criterio distintivo entre empleados
públicos y todos aquellos que entran en la categorfatan amplia de
prestadores de obra subordinada. El criterio es necesario•por exi¡get~"
ciás•. administratiVásdelpersonat de las acDDinJistrlacic:J11es Pút~tiCllS,
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
449
de equidad de tratamiento y de profesionalismo de los cuadros administrativos.
Para concluir estas breves consideraciones sobre las recientes tendencias manifestadas por el empleo público en el curso de su evolución, no podemos por menos que recordar la importancia atribuida
en estos últimos años a los programas dirigidos a mejorar el bienestar de los trabajadores en general, y de los empleados públicos entre
estos. Esta tendencia se asocia normalmente al movimiento denominado de las relaciones humanas, y lleva a los sistemas tradicionales
del empleo público una nueva concepción en la que se atenúa (aún
sin desaparecer completamente) la vieja idea del Estado soberano, del que el empleado público es el humilde servidor, con un
pesado bagaje de deberes a los que no corresponden otros tantos derechos; se deja lugar al ideal de elevación moral y material del
empleado del Estado, respetando su función a la par que se le garantiza un tratamiento decoroso, semejante al menos al gozado por los
prestadores de obra del sector privado. Pero si hay algo presente
en todas las teorías políticas relativas al empleo público, ello es la
convicción de que los órganos administrativos deben responder a un
poder cuyo centro esté puesto fuera de la organización burocrática,
bien se trate de Un rey, de un dictador, de un parlamento o del
pueblo. Queda, por consiguiente, poca base en la disciplina del empleo público para cuidar el bienestar y la elevación material y moral de los empleados públicos; en otras palabras, tal exigencia queda
en cierto modo en segundo plano. Pero algo se ha conseguido; nuevas instituciones han intervenido en la disciplina de la relación del
empleo público, y nuevos sistemas y técnicas han sido introducidos
en los organismos públicos para estimular el interés del empleado,
para motivar cada vez más su conciencia, para asegurarle una más
decorosa existencia y permanencia en el trabajo; en una palabra,
algo se ha logrado en la búsqueda del compromiso entre exigencias
objetivas. de las funciones públicas y exigencias del individuo 11amado.a ejercitarlas. La obra debe considerarse, en todo caso, apenas
ini~da,pue$t\). que nadie duda que estos problemas humanos de la
administracien· ~n en último análisis problemas de una.scx:i~d. de~ . q$e~~ los xnediqs mej9re8 para ellOgtQ"~aque1.ideal
..
450
EMPLEO PUBLICO
de bienestar colectivo, que es la máxima aspiración de un estado
moderno.
Casi todas las tendencias que hemos citado antes tratan de subrayar la importancia del poder de decisión confiado a los funcionarios en el ejercicio de las actividades discrecionales de las administraciones públicas. El desarrollo de estas y el fenómeno de la especialización técnica han sido causa y efecto de una atenuación cada
vez mayor de la competencia exclusiva del poder legislativo y del
gobierno en la mayor parte de las decisiones generales. Quienes gobiernan no sólo están faltos, a veces, del conocimiento específico de
ciertos problemas, sino que incluso ignoran su existencia, y desconocen los numerosos medios de comunicación necesarios para garantizar la eficiente y eficaz ejecución de las decisiones. Resultado inevitable de todo ello ha sido y es la delegación a los funcionarios:
de las administraciones públicas de buena parte de la función decisoria, lo que ha permitido reforzar la posición del empleo público
y poner de relieve su importancia, así como la de los atributos éticos
y profesionales de los empleados, en el mantenimiento y reforzamiento de una sana democracia.
3.
Finalidades, ideas y problemas de reforma
Para comprender mejor la filosofía del empleo público contemporáneo, parece oportuno hacer una breve reseña de las ideologías
que han alimentado los relativos movimientos de reforma. Estas corrientes de pensamiento han surgido particularmente en Gran Bretaña yen los Estados Unidos, pero las ideas y los problemas que
ellas han avanzado pueden hallar adecuada correspondencia en otros
países, hecha excepción de las específicas características que cada
dirección de reforma contiene en sí misma como resultado de la influencia ejercida por el ambiente o, en general, por la cultura en
que se ha formado. La administración del personal, entendida como
actividad auxiliar, se resiente directamente de tal filosofía; es por
ello por lo que consideramos conveniente hacer preceder las siguientes consicléraciones al capítulo dedicado a tal funciOO..
Vn examen general del empleo público y de sus tendencia8a
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
451
través de los tiempos nos permite enumerar cuatro direcciones de
pensamiento, las cuales representan las premisas generales. La primera corriente propugna la independencia de los cuadros administrativos de toda inierencia extraña y en modo particular de la política; la segunda comprende aquellos movimientos de reforma dirígidos a hacer más eficiente y más profesional el empleo público;
la tercera resume aquellas orientaciones de pensamiento derivadas
de la filosofía del management, de modo que la reforma del empleo
público se plantea en función de las exigencias de la dirección administrativa; la última se refiere a las instancias de reforma inspiradas en una política de bienestar de los empleados públicos. He
aquí, brevemente, las observaciones relativas a cada una de ellas.
a) INDEPENDENCIA DE LOS CUADROS ADMINISTRATIVOS DE LA
INJERENCIA POÚTICA.-No cabe duda que una de las primeras
manifestaciones de la evolución del empleo público ha sido la silenciosa revuelta contra la injerencia política en los cuadros administrativos. Como se ha indicado ya, ello fue consecuencia de la radical transformación operada en el empleo público después de la
desaparición de las monarquías absolutas. Cuando la política de los
regímenes parlamentarios penetró en los órganos administrativos, estos, en el intento de contener dicha presión, intentaron recurrir a
los métodos de los servicios reales para aplicarlos a la estructura
de los sistemas democráticos. La corriente de que hablamos tuvo
inicio en Inglaterra y en los Estados Unidos hacia mediados del siglo pasado, y no puede considerarse totalmente extinguida. La reforma del sistema británico operada alrededor de 1870 tomó punto
de partida del conocido informe Northcote-Itrevelyan publicado en
1855. Se dijo en aquel tiempo, quizá acertadamente, que algunas
de las notas esenciales del mismo habían sido tomadas de dos grandes burocracias reales: la de China durante la dinastía Sung (siglos XI y XII) Yla prusiana de la época de Federico Guillermo. Dicho
informe, y las leyes que lo siguieron, influyeron sobre los estudio80S norteamericanos, en vísperas también de elaborar una reforma
integral del empleo público estadounidense. Allí la situación era
part.icularnJ,ente. grave para poder demorar la solucign; el sistema
452
EMPLEO PUBLICO
entonces imperante-de atribuir encargos administrativos a una persona por sus méritos políticos-, el denominado spoils system, había suscitado no pocos escándalos, que culminaron con el asesinato
de un presidente americano por obra de un desocupado en busca
de empleo en una administración pública. Fue de este modo como
en los Estados Unidos se publicó la primera ley sobre el empleo
público (pendleton Act), que constituye aun hoy la base de la materia.
Este primer movimiento de reforma del empleo público fue solo
en parte debido a la mayor relevancia atribuida a la actividad de la
administración pública; las fuerzas más importantes que 10 inspiraron eran de contenido ético, casi místico, y encontraban correspondencia en la opinión pública, que invocaba un buen gobierno y
una administración honesta. No fue una casualidad el que algunos
exponentes del movimiento de reforma fueran religiosos o ministros
de alguno de los muchos cultos existentes en América.
El contenido ético de esta filosofía no debe, por otra parte. hacer
pensar que el movimiento tuviese programas bien definidos de revaloración idealista del empleo público; quedó esencialmente en un
movimiento de defensa, y no de ataque, un dique que oponer a los
males de la política y a la injerencia de los politiqueantes en la administración pública. En general no se afrontaron problemas de administración de personal, a excepción de la atención prestada a los
criterios de selección de los empleados públicos en base a los cuales
asegurar a las instituciones públicas individuos honestos, capaces y
cumplidores de su deber. Se sostuvo por este movimiento la estabilidad del empleo público frente al sucederse de las vicisitudes políticas, y fue invocada, además, la institución de un adecuado órgano
a nivel interministerial que coordinase la actividad administrativa
concerniente al personal de todos las administraciones públicas, en
posición de absoluta independencia de los partidos políticos y del
parlamento, así como de la propia dirección política del gobierno. Es
a qte movimiento al que se debe, en efecto, la institución del organismo conocido en los Estados Unidos bajo el nombre de Cid
Service Commission, considerado hoy como la fragua de todas las
disposiciones relativas a los empleados públicos; trátase de un 6rgano ·colegial, compuesto normalmente de tres miembros, sustraido
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
453
a todo control por parte de los órganos de gobierno, del parlamento
y de la propia administración pública.
La independencia alcanzada mediante la institución de dicha
comisión comporta, sin embargo, la pérdida de los poderes discrecionales conferidos antes a cada una de las administraciones sobre
el nombramiento de los respectivos empleados. Y puesto que el
radio de influencia de aquella es cada vez más extenso, bien sea
por el número de los empleados públicos o por el aumento de las
funciones atinentes a la administtación del personal, es de pensar
que ha aumentado notablemente la posición de dependencia de dichas administraciones respecto de este órgano colegial, que constituye hoy el símbolo de una sede de controles y de servicios consultivos llevados a efecto por un organismo sustraído enteramente de
la jerarquía administrativa. En sustancia, ello constituye una contradicción con los principios informadores de la actividad consultiva
y auxiliar, expuestos en el capítulo VII, por 10 que en oposición a
esta corriente de la que ha nacido la Civil Service Commission, no
ha tardado en surgir otro movimiento dirigido a considerar los problemas del personal de las administraciones públicas en función de
las exigencias específicas de la dirección administrativa.
b) EFICIENCIA y REVALORIZACIÓN PROFESIONAL DEL EMPLEO PÚ·
BLICO.-Cuando ya se había dejado sentir el interés por una reforma
del empleo. público, de acuerdo con la filosofía taylorista (de la que
se ha hablado en el capítulo II), surge una corriente reformadora
cuyo credo fundamental fue la eficiencia y el profesionalismo de
los cuadros administrativos. Esta corriente ha ejercido una influencia notable sobre la administración del personal, tal y como se entiende hoy. Tal movimiento, exaltando la eficiencia en sí~ la impersonalidad de la administración y la mayor especialización técnica
de Jos cuadros, contribuyó a una más amplia visión de los problemas
y de las funciones concernientes a la administración del personal, de...
terminando la creación de nuevas profesiones, relativas a dicha actividad-. Aventajada por la carreta de especializaciones de laorganiza<,:ión 9CJJ.tffica·.del trabajo,. esta comente de reforma pudo dísJ)OO.el'.: de. .•~.• y expqtO$ ·co.el caJI1po del personal, tales como
454
EMPLEO PUBLICO
examinadores, clasificadores, analistas, instructores, etc. Como todo
otro sector influido por el taylorismo, el empleo público tuvo también, por obra de estos reformadores, un objetivo preciso y delimitado: el perfeccionamiento de las técnicas profesionales.
Todo esto produjo como consecuencia instancias de independencia (análogamente a cuanto se había manifestado por efecto del
movimiento de reforma expuesto en el apartado anterior) basadas
naturalmente sobre el tecnicismo y el profesionalismo de los cuadros administrativos, más bien que sobre su neutralidad política.
Pero quizá se trató de una independencia para quienes debían ocuparse de la formación, la admisión, los nombramientos y toda otra
función relativa a! personal de la administración pública; en el caso
precedente las instancias de independencia se referían a la categoría de empleados públicos, mientras que en este caso se trataba de
una tendencia común a todos los grupos profesionales, de dentro y
fuera de las administraciones públicas, para 'asegurarse cada uno
mayor prestigio y concesiones especiales.
De este modo, la comisión para el empleo público resultaba
el instrumento ideal para la formulación de una política general
sobre la materia; el aspecto técnico, en cambio, debía encontrar
la mejor solución en el ámbito de los centros de administración del
personal, sustraídos a toda injerencia por parte de la comisión, e
independientes en la parte concerniente a las funciones operativas.
Esta corriente de reforma tiende, por consiguiente, a trazar una
línea de demarcación entre las finalidades y atribuciones de la romisión (nacida de la corriente expuesta en el apartado a) y las finalidades y atribuciones del personal técnico especializado, empleado por ella para la actuación concreta de sus directivas. En otras
palabras, se abre camino la tendencia a limitar la tarea dé la comisión a la sola aprobación de normas y reglamentos elaborados por
el persona! técnico, a lo contencioso en materia de personal, .y otras
actividades de naturaleza cuasilegislativa o cuasiiudícial,
e) REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO EN FUNCIÓN DE LASED~~CIAS. DE . LA DIRECCIÓN ADMINlSTRATIVA.-Laidea. deUJUlorI_~
eficaz de las funciones· relativas a! persotW,. aun .~
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
455
enunciada algunos años antes, no se afronta en los Estados Unidos
hasta 1930 aproximadamente. En sustancia, esta idea afirmaba que
el responsable de cualquier actividad, pública o privada, para que
pudiese responder de los resultados de la misma, debía poder controlar los medios necesarios para su ejecución. Ahora bien, para la
buena consecución de una operación, el medio más importante es
el humano. Llevando a los últimos extremos tal consideración, la
idea de una organización eficaz del personal de las administraciones públicas reivindica para el dirigente la potestad de asumir y de
licenciar, de determinar las retribuciones, de ascender y de remover,
y así sucesivamente, sin que ningún otro deba intervenir en esta
materia. Ello comporta tres consecuencias particulares para la administración del personal: en primer lugar, que la administración
y la dirección del personal constituyan parte integrante de las funciones directivas entendidas en sentido amplio, y queden, por consiguiente, bajo la competencia del jefe de la administración y de los
jefes de las distintas secciones administrativas; en segundo lugar,
que las funciones de administración del personal sean descentralizadas a lo largo de la línea jerárquica, de forma que todo administrador responsable disponga del poder necesario y de un control
directo sobre el propio personal; en tercer lugar, que las distintas
técnicas de administración del personal se subordinen a los fines
de la administración en la que encontrarán aplicación. En otras palabras, según este movimiento, las funciones de la administración
del personal-por cuanto especializadas-deben constituir un servicio a disposición de la dirección operativa de cada administración y no asumir una función de control sobre estas últimas.
Dichas consideraciones se han indicado ya en la exposición
hecha en el capítulo VII, a propósito de la actividad auxiliar y
consultiva. Parece oportuno, sin embargo, poner de relieve el
contraste existente entre esta corriente y las dos anteriores. En
efecto, 10 que intenta esta tendencia reformadora es debilitarla
pantalla protectora Contra la política, levantada por la corriente tratada en el apartado a), y al mismo tiempo atenuar el concepto de
profesionalismo y ·especializaclón técnica en materia de personal,
COU10S;prop1í~a
lacorrlente analizada en el apartadob). SI es
e:iettoqlJe'éóJ\C'istemovUniento se dende a hacer de la adnúnistra-
por
456
EMPLEO PUBLICO
ción del personal un instrumento directamente funcional para las
necesidades de la organización, lo es también que dichas necesidades, en lo que respecta a la administración pública, están determinadas en su mayor parte por el poder político, o se manifiestan
por vía política o, en todo caso, conservan un sabor político. De
ello es fácil deducir que cuanto más se trata de hacer sensible
la administración del personal a dichas necesidades y de ligarla funcionalmente a la dirección administrativa, tanto más se expone el
personal de las administraciones públicas o---para mayor exactitudla disciplina de la actividad de administración del personal a las influencias de la política. El argumento merecería, sin embargo, un
tratamiento más amplio, puesto que esta consideración puede ser
usada en contra y a favor del movimiento de reforma encaminado
a reivindicar la prioridad de las exigencias de la dirección administrativa (de modo particular de aquella a alto nivel), respecto a las
exigencias de una administración del personal independiente.
el) REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO Y pOLfTICA DE BIENESTAR
DE LOS EMPLEADOs.-En esta última tendencia de la evolución del
empleo público podríamos resumir la serie de instancias que, desde
los orígenes hasta nuestros días, han planteado, en un modo o en
otro, el problema de los derechos y deberes de los dependientes de
las administraciones públicas.
El elemento finalístico-e-el bienestar de los empleados públicosparece ser común a los muchos aspectos que el movimiento trae
consigo. En un primer momento, como hemos visto, fue considerada como más importante la protección de los empleados públicos
contra los peligros que pesaban sobre la estabilidad del empleo, por
efecto del continuo cambio de la situación política; más tarde, se
considera de importancia capital la garantía de justicia para los órganos administrativos, puesto que, si se les priva del derecho a hacer oir su voz en tutela de los intereses de la categoría, difícilmente
podrían asumir con garantía las delicadas misiones a ellos confiadas.
Sucesivamente, con la expansión de las funciones relativas al personal, el problema del bienestar de los empleados públicos .se .ma,.~estó con mayor intensidad Y concreción, tratando de garaIlUut
l1J1+~~ento •iguál al pa¡j~ .• atribucioJ:1~ yla .• ~1;lAidst4.
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
457
ascensos en el ámbito de la carrera. En analogía con las tendencias
manifestadas en el sector privado, el sector público asumió también
una actitud cada vez más liberal en orden a los beneficios extensibles a los empleados del Estado, mejorando el sistema de vacaciones, de jubilación, de previsión y asistencia, etc. Resulta superfluo
recordar que el movimiento de las denominadas relaciones humanas
intensificó mucho esta tendencia, de modo que las administraciones
públicas de numerosos países occidentales consideran el problema
humano en igual modo que las más avanzadas organizaciones industriales, preocupándose de la motivación de los propios empleados, estudiando los medios idóneos para mejorar cada vez más las
condiciones ambientales, afrontando periódicamente la revisión y
adecuación de las retribuciones, etc:
Efectos de este movimiento son la mayor consideración hacia
el trabajo por parte del individuo, la oportunidad de una cualificación profesional cada vez mayor y de una más idónea expresión de
la propia personalidad, la institución de actividades recreativas dirigidas prevalentementea cimentar las relaciones sociales sobre el
trabajo y, en fin, la participación del funcionario en las decisiones
que le afectan de modo más inmediato.
A los fines de estas breves indicaciones asume escasa relevancia
la investigación de las causas que han determinado la orientación
hacia el factor humano; recordamos, sin embargo, la presión ejercida por la propia clase trabajadora mediante la actividad sindical,
la contratación colectiva, así como mediante instrumentos políticos
diversos, y la específica presión ejercida por algunos grupos desde
el interior y desde el exterior de la administración pública para
obtener de esta un tratamiento preferente. Recordamos, entre tales
grupos, las asociaciones de ex combatientes, las de mutilados, inválidos y huérfanos de guerra, etc.
Como se ha visto, han sido muchas las instancias dirigidas a mejorar las condiciones de los empleados públicos y alguna vez en
contraste entre sí; pero el común denominador que las caracteriza
es·la finalidad.. de una mejor tutela y un mayor bienestar del perSQna1.~.J:Dov:úIüento) .$ittien disUntode los analizados en 10$
~..... ~ ••.~. ~te UDa infl~
.direc.
458
EMPLEO PUBLICO
ta sobre las funciones asumidas o por asumir en un programa de
administración del persona!, modernamente concebido.
Si cada una de las cuatro corrientes indicadas pudiera considerarse en sí misma como factor dominante de la administración del
personal, se podría llegar a cuatro formulaciones generales distintas
sobre la función asumida por dicha actividad. Así, por ejemplo,
la corriente que propugna la independencia de los cuadros administrativos de la injerencia política llevaría a afirmar que la administración del personal tiene como finalidad principal el garantizar
y proteger las carreras públicas de toda forma de nepotismo político. La corriente dirigida a reivindicar el profesionalismo del empleo público atribuiría a la administración de personal la tarea de
escoger las mejores técnicas, para una ejecución eficiente y eficaz
de las funciones relativas al personal de las administraciones públicas. En cambio, la tendencia que considera el empleo público
desde el punto de vista de la actividad directiva y de las exigencias
de esta, concebiría la administración del personal como la suma de
funciones dirigidas a conferir a todas las operaciones y decisiones
concernientes a! personal la máxima correspondencia a las exigencias de la función directiva, que es como decir la mayor adecuación y solicitud a las directrices de la política administrativa. Por
último, la corriente que se propone el mejoramiento de las condiciones morales y materiales de los empleados públicos, permitiría
considerar la administración del personal como la actividad dirigida
a asegurar un equitativo tratamiento, una estabilidad, una serie de
medidas aseguradoras y asistenciales, en una palabra, el bienestar
del individuo perteneciente a las carreras administrativas, sea en
servicio o fuera del mismo; la misma actividad debería, en fin,
preocuparse de promover la participación activa de los empleados
públicos en la formación de las decisiones relativas a las respectivas
administraciones.
Vale la pena advertir que estas diversas concepciones, colocadaS
individua1m~te como base de la disciplina· de las relaciones entre
admini8ttación y sus dependientes, determinarían un· diverso .....
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
459
tido de responsabilidad en los funcionaríos llamados a desempeñar
las funciones de administración del personal. En el primer caso,
estos actuarían pensando que su obra responde a una exigencia pública, sentida por toda la colectividad ante la que el funcionario
es responsable; en el segundo caso, se podría acentuar la responsabilidad sobre la profesión de administrador del personal; en el tercero, podría encaminarse hacia los programas gubernativos y hacia
aquellos que representan tales programas en el seno de las respectivas administraciones; en el cuarto caso, esta responsabilidad podría sentirse frente a la categoría de los empleados públicos o de
los grupos de estos.
'
Ahora bien, nos consta que pocos programas de reforma del
empleo público se han orientado exclusivamente hacia esta o aquella corriente, si bien es cierto que alguna reforma ha dado prevalencia a una orientación respecto a las otras. La organización del
empleo público, tal y como se presenta hoy en la mayor parte de
los países, y la administración relativa, parecen operar en un continuo flujo de ideas y de corrientes contrapuestas entre sí. Esta
situación se refleja en la estructura de los diversos ordenamientos
y estatutos del personal de las carreras públicas, se refleja además
en el tipo de funciones y en la estructura de los órganos de la administración del personal, se refleja, en fin, sobre el modo en que
tales funciones se desarrollan, así como en las actitudes de quienes
las desarrollan. Parece difícil, en esta materia, una perfecta uniformidad de ideas y de intentos; la resultante es casi siempre un compromiso entre las distintas tendencias, compromiso que casi nunca
constituye una solución permanente de los problemas del personal.
Quizá, precisamente por esta razón, el campo de la administración
del personal de los organismos públicos resulta fascinante, sea desde
el punto de vista práctico como del meramente especulativo.
CAPITULO XV
LA ADMINISTRACION DEL PERSONAL EN SUS
ASPECTOS ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES
SUMARIo: l. Presupuestos y contenido de la actividad de
administración del personal: a) Breves consideraciones en
tomo a las características de las burocracias contemporáneas; b) principios generales de la administración del
personal en Europa. y en los Estados Unidos.-2. La organización estructural de los centros de administración del personaI.-3. Funciones principales de la actividad de administración del personal: a) Perfiles profesionales (o clasificación
de las ocupaciones); b) reclutamiento y selección; e) nombramientos, traslados y ascensos; á) retribuciones; e) adiestramiento y formación profesional; f) otras funciones.
l.
Presupuestos y contenido de la actividad de administración
del personal
La finalidad de este capítulo es presentar los presupuestos y el
contenido de la administración del personal según las más modernas
concepciones de la materia, a fin de que cada uno pueda darse
cuenta de 10 que es posible hacer (o ya en parte se hace) en actuación de las normas en vigor en cada país. Es evidente que el sistema en que se inspiran algunos de los ordenamientos jurídicos
relativos al empleo público, puede hacer incompatible la adopción
de determinados criterios de administración de personal tal y como
se describen más adelante; pero resulta asimismo evidente que
cuando dichos criterios no contrastan con los principios normativos
establecidos y resultan además inmediatamente útiles a las administraciones, no hay razón alguna para repudiarlos, aduciendo, por
ejemplo, la circunstancia de que dichos criterios se han elaborado
tomando c0m6· base sistemas burocráticos diversos del adoptado en
el propio país. Por otra parte, es cosa sabida que los parlamentos
......\Ul dictando las 1fneas generales de la disciplina del empleo PÚ-'
ADMINISTRACION DE PERSONAL
461
b1ico-se inclinan, normalmente, a dejar a la competencia técnica
de la administración pública la concreta elaboración de las normas
jurídicas sobre la materia. Esto es 10 que ha sucedido, por ejemplo,
en Italia, donde las disposiciones legales recogidas en el texto único sobre el ordenamiento de las carreras y el estatuto de los empleados civiles del Estado (D. P. R. de 10 de enero de 1957, número 3) son decretos legislativos, es decir, disposiciones emanadas
por el gobierno (y evidentemente elaboradas por la parte interesada; la administración pública) bajo delegación del parlamento.
Creemos sinceramente que la materia de la administración del
personal se puede estudiar a la luz de los criterios que gobiernan
las actividades auxiliares de la organización administrativa; y 10
consideramos posible-además de indispensable para la eficiencia
de la burocracia-, ya se pretenda la reforma del sistema o bien se
intente permanecer en el ámbito del existente, escogiendo métodos
y técnicas compatibles con las normas jurídicas que regulan dicho
sistema.
A tal fin, antes de pasar a la exposición del contenido específico de este capítulo, parece oportuno anticipar algunas breves indicaciones sobre las características de las burocracias contemporáneas,
remitiendo al capítulo sucesivo para un tratamiento más amplio del
sistema de carrera y sus alternativas.
a) BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS CARACTERÍSTIcss DE LAS BUROCRACIAS CONTEMPORÁNEAS.-Todos los sistemas
modernos de empleo público tienden a asegurarse personal provisto de cualificaciones excelentes e idóneo para la serie de fines
institucionales de cada una de las administraciones; todos los sistemas propenden a ofrecer al personal de las administraciones públicas la posibilidad de hacer carrera. En el sentido aquí usado, el
término carrera constituye un agradable incentivo para el individuo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el ámbito
de un sector profesional o--en ciertos casos--en el ámbito de una
determinada organización.
~ los países europeos, el concepto fundamental que preside las
carreras públicas es. el grado, constituido por la sucesión de funciorle$y atJ.'ÍbuCionel seg6n.lUla ptQgtcsiónascen.dente:, identificada
462
EMPLEO PUBLICO
normalmente con la escala jerárquica. El criterio del grado asume,
además, una más específica configuración en el sistema de carrera
cuando la atención se concentra sobre el individuo y sobre su status
(retribución, prestigio, derechos...), independientemente de las funciones que tiene confiadas. Todo el personal de la administración
italiana, por ejemplo, se distribuye en los grados de las diversas carreras: de consejero de tercera clase a director general en la carrera
directiva; de vicesecretario a secretario jefe en la carrera de concepto *; y así sucesivamente, para la carrera ejecutiva y para las
otras carreras especiales. Para ser precisos, el vigente ordenamiento
de las carreras de los empleados civiles del Estado establece cualificaciones (consejero, secretado, archivero, etc.) en lugar de los grados previstos en el ordenamiento derogado; se trata, por lo demás,
de la modificación consiguiente a la supresión de los grupos A,
B Y C, subdivididos en grados, sustituidos por las carreras divididas
en categorías, con objeto de identificar mejor las funciones correspondientes a cada grado de la jerarquía.
Una concepción diversa de la administración del personal se encuentra en los Estados Unidos, en Canadá, en Brasil y en algunos
otros países menores, donde la atención recae sobre la ocupación,
sobre el empleo, sobre las tareas asignadas al individuo, tareas de
las que deriva su status individual. Según esta concepción, las carreras individuales consisten en una sucesión de ocupaciones. Ello
hace posible a la administración colocar a un individuo que posea
los requisitos necesarios en la ocupación que mejor le va, con el
consiguiente beneficio para aquella, sin que sea necesario seguir
la progresión ascendente desde los grados inferiores a los superiores de la jerarquía.
Aparentemente estos dos sistemas burocráticos resultan inconciliables. En tales términos se expresa el francés GREGOIRE 1, quien
* El párrafo 1.0 del artículo 172 del citado ordenamiento italiano de las
carreras públicas dice: "El personal de las carreras de concepto adscrito
a las oficinas de la administración central y periférica, desarrollará las tareas
de carácteJl' administrativo, contable y técnico previstas por los reglamentos
particulares... " El artículo siguiente especifica: "El nombramiento de vicesecretario se conseguirá mediante oposíción pública en la que podrán participar los ciudadanos italianos que estén en posesión de un título de enseñanza
media de segundo grado .. ," Ambos párrafos brindan una idea aproximada de
la nattlraleza de la carrera. de concepto. (N. del T.)
1 . Roger
GRBOOIRE, . 'llpubblico impliego nell'Buropa oecidentale, en
~blicPersoonel Review", óetubre ' 1956, págs. 288-294.
ADMINISTRACION DE PERSONAL
463-
sostiene que en los más importantes países europeos las ocupaciones de la jerarquía administrativa no han sido definidas con demasiado rigor, prefiriendo el nivel operativo en que se encuentran las
singulares ocupaciones a la naturaleza de las tareas.
En los Estados Unidos las tareas administrativas se subdividen
en pequeños detalles y las ocupaciones están especializadas al máximo posible; falta, además, la tendencia a crear una casta administrativa del tipo inglés o francés, puesto que el empleado público
norteamericano está profundamente convencido de que la administración no es otra cosa que una sucesión de operaciones técnicas;
tales orientaciones son, por otra parte, alentadas por el sistema de
instrucción vigente en los Estados Unidos.
Algún estudioso americano, criticando el sistema conforme al
que está organizado el personal de las Naciones Unidas (un sistema de carreras subdividido en grados) no duda en condenar la
rigidez determinada por tal estado de cosas, como si una persona
ingresada en la carrera directiva pudiese-por este solo hecho--garantizamos que se convertirá, con el tiempo, en un verdadero dirigente.
La sugerencia que quisiéramos formular a este propósito es la
de abandonar las posiciones rígidas asumidas en defensa de uno
o de otro sistema, puesto que no hay duda que ambas son el producto de una evolución histórica del empleo público dentro de específicas situaciones culturales, así como de que la pureza de tales:
sistemas ha venido a menos. Ninguna administración pública parece conservar los caracteres exclusivos de uno u otro criterio de
administración del personal. En los Estados Unidos, por ejemplo,
el sistema de grados se aplica en las fuerzas armadas, entre los diplomáticos, en el Ministerio de Sanidad y en algunos servicios menores. En Gran Bretaña, donde la administrative class está organizada por grados, muchos servicios técnicos han aceptado el criterio
de los perfiles profesionales (o clasificación de las ocupaciones), criteriode neta marca norteamericana. Análogas consideraciones se
podrían hacer a propósito de la administración pública francesa,
alemana, italiana, etc., puesto que uno y otro sistema-rígidamente
concebidos y aplicados-han creado problemas cuya solución solo
podriaettcontr$1'Se enuo compromiso. por tQJlto, al jnstituir o re-
464
EMPLEO PUBLICO
formar el empleo público según criterios eficientes, el problema no
está en elegir entre el sistema de carrera o el de ocupaciones, sino
en el conocimiento de las exigencias administrativas a salvaguardar
para que a la luz de estas se adopten criterios en uno u otro sentido,
teniendo en cuenta la necesidad de conferir al sistema general del
empleo público de un determinado país el suficiente grado de elasticidad, capaz de servir mejor a los objetivos institucionales de las
administraciones públicas y las legítimas aspiraciones de sus empleados.
De ello se deduce la importancia de las funciones de administración del personal, a las cuales debe corresponder una disciplina
jurídica de las relaciones de empleo que no haga a la administración prisionera de los esquemas en cuya elaboración ella misma ha
participado.
PRINCIPIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL EN EUROPA y EN LOS ESTADOS Usrnos.c-Las reformas realizadas en los últimos años en los diversos sistemas de empleo público se han inspirado, en su mayor parte, en tres principios generales, o más exactamente, en tres factores, los cuales responden
a cuanto hemos indicado ya en el capítulo anterior a propósito de
la evolución del empleo público. Tales principios son: a) la necesidad de elaborar una política general del personal, donde esta faltaba o se presentaba insuficiente; b) la necesidad de proveer a una
más adecuada selección para el acceso y la progresión en las carreras públicas; e) la necesidad de considerar los problemas humanos
en las organizaciones administrativas.
.
El carácter de estas breves indicaciones no nos permite penetrar
en el fondo de la disciplina del empleo público en los distintos países; por lo que a Italia respecta, remitimos a los textos existentes
sobre la materia, limitándonos a subrayar las tentativas de esta administración pública para que se reconociese la conveniencia de
hacer meno, rígidas las plantillas de cada ministerio, permitir el
pasaje a otra administración o a otras carreras, y reconocer una
mayor relevancia a los méritos respecto de la antigüedad; en concreto~ lás nuevas disposiciones incluyen criterios de mayor favor,
respecto alás nonnasprecedentes, en 10 que se refiere a los" dere-o
b)
ADMINI5TRACION DE PERSONAL
46$
chos del empleado, e introducen, por vez primera, un órgano (si
bien solamente consultivo) a nivel ínterministerial, instituido junto
a la Presidencia del Consejo de Ministros, para emitir parecer sobre
todas las cuestiones generales concernientes al estado jurídico y al
tratamiento económico del personal civil del Estado: se trata de]
Consejo Superior de la Administración Pública. Otra innovación
digna de tener en cuenta es la institución de la Escuela Superior
de Administración, Pública, en el ámbito de la cual deberían encontrar adecuada solución los problemas de la formación y del adiestramiento de los cuadros administrativos.
Es cierto que en Europa, a pesar de la existencia de un concepto
fundamentalmente unitario del empleo público, los criterios de administración del personal no suministran un esquema uniforme. Los
distintos ministerios de la mayor parte de los estados europeos han
conservado la iniciativa en lá administración del personal respecti-va, a pesar de la tendencia general de uniformar métodos y procedimientos. No se puede negar que en Italia la unificación de la
disciplina del empleo se ha' realizado, al menos sobre el plano del
estatuto de los empleados civiles, pero quedan aún numerosas excepciones, y permanecen dentro de la competencia de las direcciones generales del personal de cada ministerio los procedimientos
y métodos que conciernen directamente a las funciones administrativas del personal dependiente.
Alemania ha sido quizá el primer país que ha tenido un estatuto general del empleo público, aunque la evolución al sistema
de gobierno federal, al final de la segunda guerra mundial, ha permitido a cada land tener un estatuto propio para sus empleados,
a más de un estatuto general aplicable a todos los federales. Vale
la pena recordar que todas las controversias y las cuestiones de
principios que surgen en orden a la aplicación de dichos estatutos
son de competencia de los ministerios del interior, sea a nivel de
los land o al federal; se asiste, en otras palabras, a una concentración parcial de las funciones relativas al personal de las adminístraciones públicas.
Diversa' eS la situación en Gran Bretaña, donde no existe un
estatuto general para. el empleo público; sobre el' plano organiza"
nvo,$jnérríb$'go,estepaísha logrado 'réálizar 'ÚDanotáble. ~
so
466
EMPLEO PUBLICO
tralización de las funciones de administración del personal, desarrolladas por algunas secciones del Ministerio del Tesoro, cuya actividad es integrada por la Comisión para el empleo público, que desde
1854 se ocupa de la formulación de normas generales sobre la materia.
En Francia se ha alcanzado un altísimo nivel de centralización,
ya por efecto de la existencia de un estatuto general o bien por la
institución de un órgano central para el personal. Después de innumerables vaivenes, que datan de mediados del siglo pasado, la ley
que establece el estatuto general para el empleo público ha entrado
en vigor en 1946, unificando la serie de garantías que se habían ido
concediendo gradualmente a los empleados públicos, instituyéndose
un órgano burocrático permanente de carácter especializado, en la
Presidencia del Consejo, con funciones deliberantes en materia de
directrices generales relativas al empleo público, y con funciones
de control sobre la actuación administrativa de cada uno de los
ministerios.
Al empleo público en Norteamérica hemos ya aludido en diversas ocasiones en el capítulo precedente y añadiremos otras consideraciones en el que sigue; baste ahora decir que las fases de la
evolución del empleo público estadounidense son las mismas del desarrollo de la ciencia administrativa y de las actividades de la administración del personal. Caracterizan esta evolución una serie de disposiciones, entre las que recordamos, por orden cronológico, la
Pendleton Act (1883); la Lloyd La Follette Act (1912), concerniente a la destitución de los funcionarios públicos; algunas disposiciones relativas a seguros sociales y al tratamiento de retiro; la Classification Act (1923), sustituida por otra análoga en 1939, dirigida
a proporcionar una sistemática relación y descripción de los empleos, de los grados de retribución, etc.; y algunos importantes
Reports, entre los cuales recordamos el del conocido Brownlow
Committee (1937)· y aquel otro aún más conocido de la Hoover
Commission, relativos a reformas del empleo público conforme a
criterios técníco-admínístratívos.
Se de6e a los estudios realizados en los países anglosajones, y en
modo particular a los Estados Unidos de América,: el que los pro·Wemas· deadmiDistraci6n dd personal hayan recibido la .átenclÓD
ADMINISTRACION DE PERSONAL
467
que ellos merecen. De este fermento de ideas y reformas extraeremos los criterios fundamentales de un sistema de administración del
personal desde el plano de la Ciencia de la Administración. A la rígida disciplina jurídica del empleo público se opone, en los países
anglosajones, el criterio de que un buen sistema administrativo
de personal consiste en la apropiada distribución de competencias
entre un órgano central del personal y cada uno de los centros operativos a los cuales compete en vía directa e inmediata la ejecución
de los programas concretos de administración. En consecuencia, las
funciones de un órgano central son esencialmente deliberativas (determinación de los principios informadores de una política de empleo público), consultivas y, eventualmente, contenciosas.
2.
La organización estructural de los centros de administración
del personal
La creciente importancia de los problemas relativos al empleo
público y el relevante significado que un eficiente sistema adquiere
para la entera colectividad, han determinado el surgir de una nueva
especialidad, de una nueva profesión y del consiguiente reconocímiento de la función de administración del personal. Toda administración pública, de alcance más o menos relevante, requiere algún
mecanismo central capaz de desarrollar, al menos, parte de las actividades relativas al personal. La mayor parte de las admínistraciones públicas del mundo han encontrado necesario instituir una especie de organización de la actividad de personal, con jurisdicción y
competencia propia, bien sea general o particular. Por ello, tales
centros de personal se encuentran instituidos unas veces en los
respectivos ministerios, otras en uno de estos (el Ministerio del Tesoro, el de las Finanzas, o en un ministerio que se ocupe de la
administración en general, con competencia sobre los otros) y en
ocasiones se asiste a la institución de organismos separados, como
sucede en los Estados Unidos con las llamadas oficinas centrales
del personal o comisiones del empleo público. La tendencia más
significativa al Ie$peCtOparece ser la deconstituír organismos ceatralesCODf~tdativas al persoDal al vértice de la jerarquia
468
EMPLEO PUBLICO
administrativa, secundados por oficinas de personal a nivel ministerial o de dirección general, e incluso de alcance más limitado, como
oficinas a nivel divisional o, con mayor frecuencia, de ámbito regional o provincial.
En todo caso, la necesidad principal está en formular una serie
de criterios generales, valederos para cualquier administración pública en base a los cuales proceder, sucesivamente, a la elaboración
de programas más específicos, relativos a esta o aquella administración. Donde ya existe un sistema de clasificación de ocupaciones,
ascensos, ingresos, etc., valedero para toda la administración pública,
debe existir también un organismo central del que emanen tales normas gen
