Latinoamérica Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Compiladores César Augusto Aguirre León Alejandro Morales Quevedo Corporación Universitaria Minuto de Dios Vicerrectoría Regional Bogotá Sur 2017 Presidente del Consejo de Fundadores P. Diego Jaramillo Cuartas, cjm Rector General Corporación Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO Leonidas López Herrán Vicerrector General Corporación Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO P. Harold Castilla Devoz, cjm Vicerrectora General Académica Marelen Castillo Torres Directora General de Investigación Amparo Vélez Rámirez Rector Sede Bogotá Sur y Nuevas Regionales Santiago Alberto Vélez Álvarez Directora General de Publicaciones Rocío del Pilar Montoya Chacón Vicerrectora Regional Bogotá Sur Amparo Cubillos Flórez Director Académico Bogotá Sur Freddy Caraballo Urrego Director Académico Programas UVD – Vicerrectoría Bogotá Sur César Augusto Herrera Director de Investigaciones Vicerrectoría Bogotá Sur César Augusto Aguirre León Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada / Alejandro Morales Quevedo... [ y 9 más]; Compiladores César Augusto Aguirre León. Bogotá: Corporación Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO. Vicerrectoría sede Bogotá Sur, 2017. 223 p. : il. ISBN: 978-958-763-212-5 1. Educación – América Latina 2. Programas de estudio – América Latina 3. Inclusión educativa – América Latina. i. Alejandro Morales Quevedo; ii. Jaime Alejandro Viana Astaiza; iii. María Yaneth Ruiz Ávila; iv. César Augusto Aguirre León; v. Elsa María Rubio Laverde; vi. Egnan Yesid Álvarez Cruz; vii. Kevin Andrés Ramírez Barreto; viii. Ana Cristina Bayona López; ix. Andrea del Pilar García Donato; x. Jeison Herley Camacho Téllez. CDD: 306.43 L17l BRGH Registro Catálogo Uniminuto No. 84488 Archivo descargable en MARC a través del link: http://tinyurl.com/bib84488 Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada © Corporación Universitaria Minuto de Dios – UNIMINUTO, Bogotá, 2017 ISBN: 978-958-763-212-5 Compiladores César Augusto Aguirre León Alejandro Morales Quevedo Autores Alejandro Morales Quevedo Jaime Alejandro Viana Astaiza María Yaneth Ruiz Ávila César Augusto Aguirre León Elsa María Rubio Laverde Egnan Yesid Álvarez Cruz Kevin Andrés Ramírez Barreto Anacristina Bayona López Andrea del Pilar García Donato Jeison Herley Camacho Téllez Corrección de estilo Carvalita Diseño y diagramación Andrea Sarmiento Bohórquez Impreso por Impresores SAS Imagen de portada Andrea Sarmiento Bohórquez Primera edición: Febrero 2017 500 ejemplares © La reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, incluido el electrónico, solamente puede realizarse con permiso expreso del editor para fines expresamente no comerciales. Los textos son responsablidad de los autores y no comprometen a UNIMINUTO. Corporación Universitaria Minuto de Dios – UNIMINUTO Dirección de Investigaciones - Vicerrectoría Regional Bogotá Sur Calle 45 No. 24 A-71 piso 4, Bogotá, D. C. Teléfono (571) 378 9950 ext. 3091 Bogotá, D. C. Colombia Contenido Prólogo. Una carrera crucial 9 Miguel Ángel Santos Guerra Historia de la educación comparada en Latinoamérica 15 Alejandro Morales Quevedo Políticas y objetivos de gobierno en países latinoamericanos 37 Jaime Alejandro Viana Astaiza Organización, administración, supervisión y operación de los sistemas educativos latinoamericanos 55 María Yaneth Ruiz Ávila Educación, presupuesto y capital humano para el siglo XXI 77 César Augusto Aguirre León Identificación de estructuras curriculares en países latinoamericanos 99 Elsa María Rubio y Egnan Yesid Álvarez Cruz Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México 121 Kevin Andrés Ramírez Barreto Inclusión educativa en Latinoamérica: una mirada comparativa sobre los esfuerzos realizados y el impacto de las políticas en países latinoamericanos 147 Anacristina Bayona López Del modelo de la educación para la liberación en Latinoamérica 167 Andrea del Pilar García Donato Las organizaciones sindicales docentes en América Latina: contextos, reivindicaciones y configuraciones políticas en cinco países de la región 185 Jeison Herley Camacho Téllez Glosario 207 Lista de tablas Tabla 2.1. Tasa de matrícula en educación inicial y primaria en Latinoamérica (2010 y 2013) 42 Tabla 2.2. Leyes de educación y sus modificaciones en Argentina, Chile, Colombia, Ecuador y México 49 Tabla 4.1. Gasto público en educación (% total gasto público) para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú ( 2012- 2013) 81 Tabla 4.2. Comparativo posiciones PISA (2009-2012) 81 Tabla 4.3. Estadísticas tributarias en América Latina (1991-1996-2001-2006-2014) 82 Tabla 4.4. América Latina y el Caribe: gasto público social en educación como proporción del PIB per cápita, 1991-1992 a 2013-2014. Sector público no financiero - Gobierno central 83 Tabla 4.5. Inequidad comparada medida con el Coeficiente de Gini 83 Tabla 4.6. Posiciones índice de corrupción 87 Tabla 4.7. Gasto público por estudiante primaria vs. secundaria (% PIB per cápita) para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú (2011-2013) 88 Tabla 4.8. Tasa de escolarización para Argentina, Brasil, Colombia, Chile, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México, Paraguay y Perú (2010-2014) por área geográfica 89 Tabla 4.9. Capacidad de uso del recurso TIC en educación por parte de los docentes de países latinoamericanos 92 Tabla 5.1. Componentes curriculares en México 110 Tabla 5.2. Componentes curriculares Chile 112 Tabla 6.1. Recomendaciones planteadas en el informe de la Comisión Gardner para el mejoramiento de la enseñanza 125 Tabla 6.2 Requisitos para ingreso o clasificación en el Decreto 1278 de 2002 136 Tabla 6.3. Puntajes máximos para los factores definidos en el programa de carrera magisterial 138 Tabla 7.1. Trayectorias educativas completas (2011) 153 Tabla 7.2. Tendencias de políticas de inclusión en América Latina 162 Tabla 8.1. Paradigmas educativos 173 Tabla 8.2. Corrientes educativas 173 Tabla 8.3. Enfoques educativos 174 Figura 8.1. Modelos educativos 175 Tabla 8.4. Experiencias de pedagogías críticas en Latinoamérica 178 Tabla 9.1. Etapas de los sindicatos en Latinoamérica 191 Lista de figuras Figura 3.1. Esquema de descentralización administrativa del sistema educativo colombiano 58 Figura 3.2. Esquema de centralización administrativa del sistema educativo chileno 60 Figura 3.3. Esquema de centralización administrativa del sistema educativo argentino 61 Figura 3.4. Cobertura del sistema educativo mexicano 62 Figura 3.5. Estructura del sistema educativo colombiano 63 Figura 3.6. Estructura del sistema educativo chileno 64 Figura 3.7. Estructura del sistema educativo argentino 65 Figura 3.8. Estructura del sistema educativo mexicano 67 Figura 4.1. Evolución del presupuesto de investigación del sector educativo y total nacional Colombia (2002-2014) 86 Figura 6.1. Estructura del escalafón. Decreto 2277 de 1979. Requisitos en tiempo y créditos para ascenso entre un grado y otro 134 Figura 6.2. Estructura del escalafón. Decreto 1278 de 2002 135 Figura 6.3. Estructura de la ley de carrera docente 141 Figura 7.1. Comparativo de la tasa neta de matrícula primaria para el año 2012 en los países de la Red Latinoamericana de Educación 151 Figura 7.2. Comparativo de la tasa neta de matrícula secundaria para el año 2011 en los países de la Red Latinoamericana de Educación 152 Figura 7. 3. Comparativo de la tasa neta de matrícula preprimaria para el año 2011 en los países de la Red Latinoamericana de Educación 152 Capítulo 6 Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México Kevin Andrés Ramírez Barreto Resumen Los sistemas de administración docente de educación básica en Latinoamérica se organizan a partir de dispositivos como carreras basadas en la promoción, escalas salariales e incentivos. A partir de un ejercicio comparativo, se retoman los principales rasgos del modelo de estímulo a los docentes destacando cómo estos generalmente no se inscriben en el reconocimiento a las innovaciones y desempeños, sino en el credencialismo y la antigüedad. Para ello se revisan las condiciones que llevan a situar el estatuto de profesionalización docente como un régimen que busca atacar la estabilidad ganada por los docentes, así como las generalidades del modelo escalar en los países de América Latina (movilidad vertical en los sistemas escalares) y reubicación salarial (movilidad horizontal con efectos de remuneración). A la vez, se abordan comparativamente tres modelos de sistemas de administración docente: el caso colombiano, fundamentado en las pretensiones de legalidad, mérito e idoneidad, así como la coexistencia de dos escalafones docentes (régimen antiguo y nuevo; el caso mexicano marcado por la intención fallida de transitar de un modelo piramidal a un sistema de carrera magisterial; y el caso chileno, que atraviesa por una reformulación en la carrera docente manteniendo el sistema demostrativo y evaluativo del desempeño y el marco de buenas prácticas como referente de ingreso, promoción y retiro de los docentes. Palabras claves Escalafón docente, carrera magisterial, carrera docente, credencialismo, condiciones laborales docentes, antigüedad docente. Abstract The teachers’ management systems of basic education in Latin America are organized on elements as promotion-based careers, salary scales and incentives. 121 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Based on a comparative exercise, the main features of the stimulus model for teachers are retaken, pointing out how these are not usually taken into account in innovation acknowledgement and performance, but in credentialism and time in service. In so doing, conditions, that take the teachers’ professionalization regulations to place it as a system that seeks to attack stability gained by teachers, are examined; as well as the scale model generalities in Latin-American countries (upward mobility in scale systems) wage relocation (lateral mobility with remuneration effects). At the same time, three teachers’ management system models are compared: the Colombian case, framed in the attempts of legality, merit and eligibility, as well as the coexistence of two teachers’ career ladders (old and new system); the Mexican case, pointed out because of the failed attempt to move from a pyramidal model to a teachers’ career system; and the Chilean case, that is going through a reformulation in teachers’ career maintaining the demonstrative and evaluative performance system and the good practices framework as an admission, promotion and retirement benchmark. Keywords Teacher’s career ladder, teacher’s career, credentialism, teacher’s working conditions, teacher’s time in service. Perfil de autor / Author’s profile Licenciado en Educación Básica con énfasis en Ciencias Sociales de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Magíster en Educación de la Universidad de Baja California (México). Investigador del Grupo de Investigación Amauta (pedagogías críticas y formación de sujetos) de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (categoría C en Colciencias), investigador del Grupo de investigación Bogotá Sur de la Corporación Universitaria Minuto de Dios (categoría C en Colciencias). Asesor en Calidad de la Eeducación. Dirección electrónica: [email protected] ¿Cómo citar este capítulo? / How to cite this chapter? APA Ramírez B., K. (2017). Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México. En C. Aguirre-León & J. Morales (Comps.), Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada (1.a ed., p. 121 - 146). Bogotá: Ediciones UNIMINUTO. CHICAGO Ramírez Barreto, Kevin Andrés. “Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México”. En Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada. César Aguirre-León & Jairo Morales, Comps., 1.a ed., 121 - 146. Bogotá: Ediciones UNIMINUTO. 2017. MLA Ramírez-Barreto, Kevin Andrés. “Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México”. En: Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada, C. Aguirre-León & J. Morales (Comps.). Ediciones UNIMINUTO, 2017, 121 – 146. 122 Introducción Aproximarse a las configuraciones de los estatutos de profesionalización de la docencia en educación básica obligatoria en los países latinoamericanos, supone comprender los dispositivos de acceso, permanencia y cambio de condiciones contractuales para los profesores. Sin embargo, en el marco de las olas de modernización de la institucionalidad que acompañaron el cambio de los sistemas educativos nacionales basados en los compromisos obligantes contraídos y suscritos con organismos multilaterales, la definición de las carreras docentes –la ruta de ingreso, evaluación y generación de incentivos–, parece responder más a un proceso de ajuste fiscal, e incluso de efecto residual en las reformas educativas de aseguramiento de la calidad, que a la definición de estatutos docentes basados en criterios de saberes pedagógicos. Precisamente, de acuerdo con Robalino (2006), la implementación de las políticas de aseguramiento de la calidad en el servicio educativo en las últimas décadas del siglo XX impulsaron una serie de tensiones y cuestionamientos frente a la labor docente, particularmente en cuanto a su desempeño. Dichas tensiones, ampliamente debatidas por las organizaciones sindicales docentes locales y nacionales en gran parte del continente, logran poner en evidencia el significado de una profesión con gran reconocimiento social, pero con bajos incentivos para su ejercicio (Tenti, 2005). Son múltiples las versiones acerca de cómo los sistemas educativos nacionales en Latinoamérica han buscado definir las carreras profesionales de los docentes, esto es, sus procesos de vinculación y ascenso, así como el mejoramiento de condiciones tanto materiales como de reconocimiento (Unesco, 2015). Particularmente en tres países de la región, es posible reconocer la producción y puesta en marcha de dispositivos de administración del ejercicio docente como carreras docentes, escalas salariales e incentivos al desempeño. La tensión producida en el último cuarto del siglo XX en países como Colombia, Chile y México por los estatutos de profesionalización docente y los sistemas de evaluación docente plantean cambios vertiginosos desde políticas credencialistas y de antigüedad, a la definición de sistemas de evaluación basada en el desempeño diario. Dicha transición planteará una serie de tensiones en términos de las oportunidades de vinculación y permanencia de profesores, tomando como centro de la preocupación los sistemas de promoción vertical y horizontal. Este abordaje supone considerar varias cuestiones. En primer lugar, la discusión sobre la carrera docente y el sistema de incentivos requiere ser leída en el marco de una preocupación institucional por la correlación negativa entre estabilidad del cargo y desempeño de 123 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada funciones académico-administrativas. Al respecto, la crisis fiscal de los años ochenta sirve como contexto para la promoción de medidas de corte neoliberal que buscaron supeditar los estímulos e incentivos dirigidos a los docentes, a la evaluación de sus desempeños (Morduchowicz, 2002). La generación de un sistema de méritos para la promoción y ascenso en la carrera docente impulsará una política de diferenciación entre los docentes noveles y experimentados, que no se ven acompañados de estrategias para la cualificación y formación permanente, y que han relegado en gran medida la participación de los docentes en su diseño (Díaz & Inclán, 2001). El problema de la estabilidad en cargos titulares La preocupación por las condiciones de estabilidad de los docentes de educación básica obligatoria en los distintos países del continente requiere leerse en el marco de las coyunturas inspiradas en la instauración de la calidad educativa como asunto global asociado a la necesidad de generar estándares para la regulación de los procesos de enseñanza y aprendizaje y, desde allí, el aseguramiento de la fórmula que asociaba la educación con el progreso industrial de las naciones. Desde esta perspectiva, a escala internacional se promovió la generación de una serie de diagnósticos críticos sobre los sistemas educativos, y los dispositivos empleados para el aseguramiento de la calidad y efectividad en el servicio. Retomando a Collela & Díaz-Salazar (2015), dichos diagnósticos lograron: 1) poner en evidencia las limitaciones para el cumplimiento de la promesa de valor del servicio educativo dadas las condiciones estructurales en que éste era ofrecido; 2) plantear una serie de recomendaciones para la administración de los recursos humanos y materiales asociados a las escuelas; y, 3) promover la reestructuración de los modelos institucionales y de gestión de los sistemas educativos nacionales. De esta manera, en el gobierno Reagan, en Estados Unidos, se destaca la divulgación en 1983 del informe A nation at risk: the imperative for educational reform, por parte de la Comisión Nacional de Excelencia en Educación de Estados Unidos (Gardner et al., 1983, p. 148), el cual señalaba, en cuanto a la enseñanza, la necesidad de revisar las condiciones en las que se desempeñaba la función docente, considerando como centro de la problemática el vaivén y la irregularidad en los procesos de selección y vinculación de profesores, así como la ausencia de dominios disciplinares en áreas relevantes para la formación que aseguren idoneidad y exigencia en la enseñanza para formar ciudadanos competitivos. Como resultado, se plantean una serie de recomendaciones orientadas a intentar “mejorar la preparación de los maestros o hacer de la docencia una profesión más gratificante y respetada”. 124 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto Tabla 6.1. Recomendaciones planteadas en el informe de la Comisión Gardner para el mejoramiento de la enseñanza Recomendación De las personas que se están capacitando para enseñar, se debe exigir que reúnan un alto nivel educativo, que demuestren aptitud para la enseñanza, y que sean competentes en una disciplina académica (…) Los salarios de la carrera docente deberán ser incrementados, y deberán ser profesionalmente competitivos, sensibles a las condiciones del mercado del trabajo, y basados en el desempeño del individuo. Las decisiones acerca de salarios, promoción, confirmación en el cargo y retención deberán basarse en un sistema efectivo de evaluación por parte de los colegas, de manera que los mejores maestros puedan ser recompensados, que los maestros medios puedan ser alentados y que los malos maestros se perfecciones o se retiren. Los consejos escolares deberán adoptar un modelo de contrato para los maestros que tengan once meses de duración. Esto asegurará que se disponga de tiempo suficiente para el desarrollo profesional y del currículo, programas para los estudiantes con necesidades especiales y una mejor compensación del docente. Los consejos escolares, administradores, y maestros deberán cooperar en la elaboración de un escalafón docente que distinga entre el principiante, el maestro experimentado y los maestros sobresalientes. Se deberá incorporar un número sustancial de individuos calificados que permita solucionar inmediatamente el problema de la escasez de maestros de Matemáticas y Ciencias. Individuos calificados que incluyan recientes diplomados en esas disciplinas, estudiantes de posgrado e industriales y científicos retirados que puedan, con la debida preparación, comenzar a impartir estas asignaturas de manera inmediata. Muchos de nuestros más destacados centros de ciencias tienen la capacidad de educar y recapacitar profesores de forma inmediata. Otras áreas donde se necesitan maestros imperiosamente, como en inglés, también deben ser asistidas. Se deben facilitar incentivos, tales como becas o préstamos, que atraigan a los estudiantes más destacados hacia la profesión docente, particularmente en aquellas áreas donde existen carencias manifiestas. Los profesores más destacados deben ser incorporados en el diseño de los programas de formación docente y en la supervisión de los profesores principiantes. Fuente: elaboración propia, basado en Gardner et. al. (1983:148). Los elementos contemplados en dichas recomendaciones sirvieron como referente para considerar la necesidad de definir estatutos de profesionalización docente que contemplarán elementos como el perfil del profesor basado en el binomio dominio pedagógico y experiencia disciplinar; el mejoramiento de condiciones salariales que redundarán en la producción de una imagen más atractiva de la carrera docente para profesionales con mayor cualificación; la disminución de la rotación docente en el mismo año escolar; la formulación de sistemas escalares de promoción con criterios de diferenciación basados en antigüedad; la necesidad de generar perfiles diferenciados para el desenvolvimiento en áreas disciplinares escolares –fundamentales y obligatorias– dentro de la formación de los estudiantes; la formulación de un sistema de incentivos para la cualificación inicial y permanente de los profesores; y la producción de un sistema de evaluación basado en el colegaje y la inspección entre pares. El informe concluía insinuando los efectos que podría tener el acogimiento de dichas recomendaciones dentro de un sistema orientado a la calidad y la competitividad. 125 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Sin embargo, los efectos políticos de este tipo de informes resultaron contrarios a dichas formulaciones. La lectura sobre el estado actual de la educación en Estados Unidos planteada en el informe, llevó al presidente Reagan a lanzar serios cuestionamientos frente al ejercicio docente, atribuyendo parte de la responsabilidad en los resultados obtenidos por los estudiantes y la disminución de la competitividad de la nación frente a potencias emergentes, a una supuesta incompetencia en los profesores. En este marco, la definición de estatutos de profesionalización pretendía generar dispositivos de alineación a estándares basados en la imagen que los gobiernos habían producido frente al magisterio: “El docente colectivo, sindicalizado, burocratizado y más preocupado por reivindicaciones gremiales que por la enseñanza” (Feldfeber, 2007: 449). Como propuesta, se pretendía un estatuto que concebía a un docente “individual, emprendedor y creativo, que busca capacitarse continuamente para progresar en su carrera y mejorar su remuneración”. A la vez, al elevarse el discurso de la calidad como objetivo de la política pública en educación para Latinoamérica, y desplazando los ejes de ampliación de la cobertura, la preocupación por hacer más eficientes los sistemas educativos se concentra en los segmentos de la inversión en educación que no están generando los réditos esperados, planteando en el polo de intervención la necesidad de programas que incentiven el mejoramiento del desempeño profesoral. Sumado a lo anterior, de acuerdo con Alejandra Birgin (1999), el conjunto de crisis económicas y políticas en las últimas décadas del siglo XX, particularmente en lo referente a la mutación del Estado, lleva a la configuración de nuevas regulaciones en torno al trabajo docente. Dichas nuevas regulaciones se concentran en la emanación de una serie de políticas reformistas que buscan hacer frente a una demanda social e internacional de modernización de las instituciones de los estados-nación que prestan servicios sociales o garantizan derechos fundamentales, y a su vez convocan a todos los países a establecer condiciones fiscales restrictivas frente a una lectura realizada por el Banco Mundial de ineficacia en el gasto público en educación, particularmente en los países en desarrollo (cfr. Psacharopoulos, Tan & Jiménez, 1987). Como resultado de este proceso, la escena de la educación obligatoria inicia una transición de un imperativo centrado en la ampliación de cobertura neta –vía vinculación de poblaciones y generación de presencia en zonas aisladas de los centros urbanos y las ciudades–, al aseguramiento de la calidad en el servicio, por medio de políticas centralistas que racionalizan el gasto educativo a partir de las recomendaciones realizadas por organismos internacionales como la OEA, la Unesco y la Cepal. Para Birgin (1999, p. 49, retomando a Southwell), la educación se constituye en: el escenario propicio para atender los requerimientos del desarrollo económico a través de la formación de recursos humanos calificados para el trabajo. Así la educación era vista como un canal óptimo para la modernización. En línea con lo anterior, según Morduchowicz (2002), en la década de los ochenta las crisis fiscales en gran parte de los países latinoamericanos supusieron poner en cuestión las posturas que destacaban la inversión en capital humano como un motor para los sectores económicos 126 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto de los países en vías de desarrollo, y se pasó a comprender la educación como un costo para el Estado que requería un ejercicio de racionalización y control efectivo. La necesidad de dar sostenibilidad al servicio educativo, como al resto de los servicios sociales de los estados, llevó a considerar la necesidad de inscribir lógicas de productividad y resultados satisfactorios dentro de los estándares internacionales, por lo que la lógica del proceso educativo pasó a ser valorada desde la productividad de los agentes directamente asociados a ella y representantes de la mayor parte del gasto educativo: los docentes. Como consecuencia de lo anterior, el foco de discusión pasó a ser la ausencia de mecanismos de control y seguimiento a la labor docente, más aún si se tomaba en cuenta el perfil de titularidad y nombramiento del mismo. Para autores como Vaillant (2004), factores como la ausencia de políticas rigurosas de vinculación al magisterio en muchos países durante las décadas de los cincuenta y sesenta, así como la tendencia a la feminización de la profesión docente en las provincias y municipalidades más distantes e incluso la tradición escolar católica, llevaron a generar serias dificultades en el levantamiento de perfiles, planteando como principal hallazgo una tendencia a la permanencia en los cargos por titularidad sin pasar por ejercicios periódicos de evaluación y formulación de planes de mejoramiento en el desempeño. La configuración de la titularidad en el cargo llevó a considerar para las autoridades de los países de la región la necesidad de generar mecanismos de seguimiento y control al ejercicio docente, pues se ponía de manifiesto una tendencia a la estabilidad del cargo que se veía reforzada por la fuerte organización sindical del magisterio. Dicha estabilidad, si bien constituyó uno de los principales logros de movilización sindical de los profesores en países como Colombia y Chile, también representó la mayor preocupación en términos de las condiciones de monitoreo a la gestión en los establecimientos educativos. Sumado a lo anterior, en países como Chile, a raíz de los 17 años de dictadura militar, la incursión de políticas neoliberales implicó la desregulación de las funciones docentes (Assaél & Pávez, 2008). Como resultado de este proceso, en la década de los noventa –particularmente en su primera mitad–, se formulan leyes y decretos con fuerza de ley con un carácter de Estatuto de profesionalización docente. El argumento central es generar condiciones de control social frente a la flexibilidad en el nombramiento de los profesores y a la extrema estabilidad en los cargos, principalmente en las municipalidades. Si bien en países como Colombia el Estatuto Docente (Decreto 273 de febrero de 1972) se dio casi dos décadas antes del de otros países de la región, la matriz argumentativa que la sustentaba era relativamente la misma: la catalización de la movilización magisterial en torno a dicho decreto se debió precisamente al carácter regresivo que representaba, particularmente al telurizar la permanencia del profesor en el magisterio. Incluso, para autores como Feldfeber (2007) al poner como centro del debate la permanencia del docente, se introdujo una contrarreforma educativa orientada a la mercantilización de la profesión y al cuestionamiento público sobre las condiciones de titularidad con las que contaban. 127 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Para esta misma autora, con la serie de movilizaciones y paros educativos de la década de los noventa, logra trasladarse la discusión sobre la cuestión docente desde la política fiscal hacia la agenda educativa, abriendo el espectro a mucho más que la titularidad de los docentes en su cargo, al respecto: Los temas que integran la agenda educativa y que circulan a través de los organismos regionales e internacionales, de los consultores y de los grupos de trabajo, y de las fundaciones que se expandieron en los noventa, se articulan en torno a las demandas de profesionalización y autonomía de los docentes; las políticas en materia de formación continua y desarrollo profesional; la definición de nuevas carreras laborales; el establecimiento de sistemas de evaluación de los docentes; la introducción de mecanismos para volver “atractiva” la profesión y atraer “jóvenes calificados” y el establecimiento de nuevos criterios para definir las escalas salariales en base al mérito y a la responsabilidad por los resultados (2007: 447). En todo caso, cuestiones como la formación continua, los procesos de selección y vinculación y la recomposición de la imagen social del ejercicio docente, constituyen no sólo el escenario para la reconfiguración del estatuto docente, sino que llegan a funcionar como “dispositivos para gobernar la educación” (2007: 447). Dichos mecanismos dan lugar a una nueva concepción de la gestión en la función docente que servirá para afinar el perfil de los mismos y a su vez implicará, como epicentro de la discusión, la cualificación y la certificación en cuestiones pedagógicas (Pospkewitz & Pereyra, 1994). Mecanismos de ascenso y reubicación docente: algunas tensiones en el modelo escalar en países de América Latina Si bien la lógica de profesionalización docente en los países de América Latina ha estado regida por modelos que buscan hacer más eficiente la escena educativa, las configuraciones de los dispositivos que buscan regular al magisterio han asumido opciones diferentes. Debido a la política de modernización de los estados en países como Chile, Colombia, Argentina y Brasil, la práctica de descentralización ha implicado el desdoblamiento de responsabilidades en los ámbitos municipales y nacionales (en algunos casos estados federados como México y Argentina o gobiernos subnacionales como Venezuela). En países como Colombia y Chile, la tendencia ha sido a la configuración de estatutos docentes únicos para todo el territorio nacional, mientras que en casos como el de la provincia de Buenos Aires se cuenta con reglamentación y perfilamiento diferente del resto del país. Este esquema de administración del sistema educativo representará fuertes implicaciones para los mecanismos de formación, ingreso, evaluación, promoción y permanencia en la carrera magisterial, por distintas razones: en los estados federados supondrá un ejercicio de acomodación a la disciplina fiscal, mientras que para los diseños nacionales representará el desafío de la contextualización de la práctica y el perfil docente en los territorios distantes de las cabeceras municipales y las grandes ciudades. 128 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto A la vez, vale la pena recordar que gran parte de los estatutos de profesionalización docente en los países de la región han sido presentados con un esquema de incentivo, pero condicionado contractualmente, por lo que vuelve a ser una cuestión orientada a la remuneración (Navarro, 2002; Liang, 2003; García, et al., 2014). Precisamente es en este marco donde pueden reconocerse distintos modelos de carrera magisterial. Al verse comprometidas las remuneraciones de los profesores, durante las décadas de los ochenta y noventa se difundió una idea de concentración del maestro en la obtención de mejoras salariales de acuerdo con las condiciones establecidas. Según Morduchowicz (2002), la explicación del modelo de escalafón responde a una estructura de ascensos y reubicaciones: Ascensos, en lógica vertical, por medio de la acreditación de títulos y credenciales, y reubicaciones, en lógica horizontal mediante la acreditación de antigüedad. Estos modelos se sustentan por medio de discursos que buscan otorgar una mayor ponderación y remuneración a la experiencia y experticia (entendidos como condiciones por incentivar), con incrementos salariales escalonados y generalmente irreversibles, pero no retroactivos. En algunos casos, en países como Chile, Colombia y México, el escalafón ocupado por el profesor representa también un factor condicionante para las opciones de traslado a otras instituciones públicas del sistema educativo (nacional, federado o municipal) y el grado de elegibilidad en plazas directivas, periodos de licencia o acceso a apoyos educativos (Liang, 2003). Al, respecto podría considerarse que el reconocimiento de experiencia y experticia representa uno de los mayores logros de las pugnas instauradas por las mesas sindicales docentes en los países. Sin embargo, como lo plantea Benson (1978), la principal dificultad del modelo radica en la tendencia a la producción de incentivos sin establecer los efectos pedagógicos que estas dos condiciones promovidas representan en los sistemas y las instituciones educativas. Desde la perspectiva de este autor, mayor experiencia docente y mayor experticia pedagógica o disciplinar tendrían que evidenciarse en el desenvolvimiento de los profesores y en los resultados globales de la práctica educativa. No obstante, éstos se han tornado en una práctica de distinción interna dentro del gremio educativo, al promover la diferenciación entre docentes noveles y expertos, aun cuando tal diferencia no se evidencie en las gestiones de la enseñanza agenciadas por cada uno de estos. A la vez, las implicaciones de la asociación incentivo-remuneración-escalafón ha llevado a la confusión y deslindamiento fiscal en distintos países. Para Navarro (2002), en el caso de República Dominicana el pago de primas o bonificaciones denominadas incentivos a la gestión docente forman parte de la estructura básica de su asignación salarial, por lo que no se trataría de un incentivo, sino de la respuesta contractual al servicio prestado en la unidad de tiempo pactada. En cuanto a Colombia, la generación de ciertos estímulos económicos provisionales terminan por convertirse en derechos adquiridos, los cuales entran a ser parte de la cartera de salarios básicos. En otros casos, como en Colombia y Brasil, se generan recargos adicionales como compensación a las particularidades –especialmente geográficas–, en las que el docente desempeña su tarea: programas de ruralidad, escuelas en zonas fronterizas, entre otras. 129 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Tal confusión entre bonificaciones, estímulos y compensaciones se acentúa más cuando los criterios para su asignación no son suficientemente claros y tienen un ánimo más conciliador frente a ciertos pliegos peticionarios sindicales que la pretensión de incidir en el ejercicio docente. En el primer caso, los incentivos difuminan las condiciones reales de la profesión docente y la renta mensual derivada –más allá de las disposiciones paliativas–; en el segundo, alteran el sentido de los sistemas de reconocimiento al mérito para asociarse más a un sistema de fueros que politiza y clienteliza a algunos profesores en la búsqueda del aseguramiento de mejores condiciones para sí, y no para los trabajadores de la profesión en general o lo comunitario profesional (Parra, 2016); y en el tercero, diseminan una idea de excepcionalidad en la tarea desarrollada, por lo que genera condiciones para que el profesor que ingrese a este tipo de prácticas escolares contextuales no sea el más calificado sino el más dispuesto. Ahora bien, las discusiones con respecto a este modelo de carrera magisterial han llevado a identificar una serie de tensiones que inciden directamente en el imaginario social y profesional del mismo. Si bien la intención de proyectar una dinámica escalar ascendente sin posibilidades de degradación (retroceder en la escala) ha sido avalado tanto por los sindicatos (López, 2009), como por los estudios realizados en el tema (Parra, 2016; Peñuela& Rodríguez, 2008; Jaimes & Rodríguez, 2015; Ome, 2013; Vaillant, 2006; Gallego & Vásquez, 2015), la preocupación por el movimiento automático de reubicación por antigüedad y el ascenso por credencial ha sido tipificado como una práctica que no tiene efectos directos en la gestión escolar. La configuración de fueros para mantener la titularidad aun con resultados insatisfactorios, así como la disminución en las innovaciones pedagógicas con posterioridad a la obtención de una reubicación, sumados a la tendencia a la despedagogización (generación de cursos y titularidades de mediana y poca incidencia en la gestión aúlica) y repedagogización de la profesión (generación de cursos de certificación para no pedagogos para que puedan ingresar, ascender o reubicarse en el escalafón) han sido señaladas como cuestiones centrales en los llamados a la actualización de estos modelos. Sumado a estas dificultades, se ha insistido en la existencia de una implicación regresiva del ascenso en términos de salida del aula, para la ocupación de cargos técnicos y directivos dentro o fuera del sector educativo. El incentivo centrífugo, en el que se generan dinámicas propias y con apoyo institucional para el mejoramiento del perfil docente pero estas se ven reflejadas en sus desempeños fuera de la gestión pedagógica, ha sido considerada una dificultad central al impedir la consolidación de mejoras en el desempeño, pero también supone un indicio de la lógica en la que un mejor resultado en la gestión pedagógica lleva a la salida de ésta. El caso colombiano: legalidad, mérito e idoneidad La particularidad del caso colombiano radica en la existencia de una doble normativa que diferencia a los docentes del sector público en educación básica primaria y secundaria obligatoria. Esta situación se debe al cambio en el régimen legal suscitado por la implementación 130 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto del Decreto 1278 del 19 de junio de 2002, por el cual se expide el Estatuto de profesionalización docente, el cual entra a coexistir con los docentes acogidos a la reglamentación previa (Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente) (Cifuentes, 2014). El cambio, en principio administrativo, supone una modificación estructural en la relación que establece el Estado colombiano con los educadores, pues además de determinar las funciones docentes, establece nuevos criterios y condiciones para el ingreso, permanencia, ascenso y evaluación de los profesores. Además, amplía el espectro de educadores al incluir profesionales no pedagogos o normalistas, siempre y cuando acrediten formación complementaria en pedagogía. En 2002, con la puesta en funcionamiento del programa de reforma educativa adelantado por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia, se establecieron cuatro pilares para la modernización del sistema educativo nacional. Junto con las políticas de cobertura, eficiencia y pertinencia, la política de calidad buscó actualizar los estándares, mecanismos de mejoramiento y sistemas de evaluación. Así mismo, dentro de las iniciativas de mejoramiento de sistemas de evaluación se promovió la definición de unos nuevos criterios para la regulación del ingreso (prueba de aptitudes y competencias), año de prueba (evaluación de desempeño y competencias), permanencia (evaluación anual), y ascenso (acreditación de competencias). A la vez, su fundamento ético radica en el cumplimiento del artículo 68 de la Constitución Política de 1991, en la que se establece la obligación de idoneidad ética y pedagógica del enseñante, y también indicará la responsabilidad estatal de la profesionalización y dignificación de la labor docente. En este marco, el escalafón es una medida de ajuste residual dentro de la política de calidad educativa, pues se supone que un profesional mejor calificado tendrá un mejor desempeño dentro de la tarea escolar. Sin embargo, de acuerdo con Cifuentes (2014, p. 220), la naturaleza de esta nueva normativa también buscaba solventar las dificultades que emergieron del estatuto anterior, particularmente en las condiciones de ingreso y ascenso: Estos cambios también buscaban viabilidad, transparencia y rigurosidad en los procesos de selección del personal docente; por ello, mediante reformas de ley se buscó que el ingreso fuera reglamentado, a través de selección, condicionamientos, méritos de selectividad, requisitos y acreditación de títulos de los aspirantes. Sin embargo, la imposibilidad de desmonte de los derechos adquiridos, sumada a las movilizaciones convocadas por el sindicato del magisterio en vista de las implicaciones regresivas que podía contener la norma (Bautista, 2009), supuso establecer un escalafón paralelo con vigencia hasta que se concluya el relevo generacional, situación que aún resulta lejana, toda vez que, de acuerdo con la autora, para 2013, el 51 % de los profesores pertenecía al antiguo régimen. De igual modo, la tensión producida por las condiciones de permanencia de los profesores del antiguo régimen (permanencia por derecho) frente a la de los profesores que 131 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada ingresarían por concurso a partir de 2002 (sujeta a evaluación de desempeño) no permitió la unificación de criterios. En esta dirección, el ingreso (nombramiento) a la carrera profesoral a partir de 2002 se ve representada por una lógica de méritos en la que el docente debe acreditar constantemente la idoneidad de su perfil para continuar, así como para ascender o reubicarse salarialmente. Sin embargo, esta idea requiere ser matizada en vista de la existencia de ciertas condiciones meritocráticas establecidas en el Decreto 259 de 1981, “por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con inscripción y ascenso en el Escalafón”. En éste se establecen unas condiciones mínimas para ingresar al escalafón, y a partir de allí unos criterios en términos de capacitación, antigüedad y titulación, aun cuando no se requiere evidenciar la sinergia de los mismos frente a los procesos pedagógicos que desarrolla. Para los profesores inscritos en el régimen del 2277, junto con la acreditación de títulos y antigüedad se establecen programas de formación permanente para docentes (PFPD), por lo que el escalafón no tiene una finalidad evaluativa: se limita a una cuestión de remuneración. Al respecto, el artículo 12 del Decreto 2277 de 1979 establecía: El educador escalafonado que acredite un título docente distinto del que le sirvió para ingreso al escalafón, adquiere el derecho de ascenso al grado que le corresponda en virtud de dicho título. Se exceptúa el ascenso al grado 14, para el cual deben reunirse los demás requisitos establecidos en el artículo 10 A este sistema de promoción automática, circunscrito a la presentación de credenciales, se opone la estructura formulada en el Decreto 1279. En ella el profesor se encuentra sujeto a un sistema de evaluación permanente, que busca calificar su idoneidad para el ejercicio de las funciones establecidas, en términos de dominio en habilidades didácticas, pedagógicas, en gestión convivencial y en experiencia disciplinar-técnica. La función docente está definida en el artículo 4 del decreto de la siguiente manera (Decreto 1279 de 2002): La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos. La función docente, además de la asignación académica, comprende también las actividades curriculares no lectivas, el servicio de orientación estudiantil, la atención a la comunidad, en especial de los padres de familia de los educandos; las actividades de actualización y perfeccionamiento pedagógico; las actividades de planeación y evaluación institucional; otras actividades formativas, culturales y deportivas, 132 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto contempladas en el proyecto educativo institucional; y las actividades de dirección, planeación, coordinación, evaluación, administración y programación relacionadas directamente con el proceso educativo. A lo anterior vale la pena sumar el cambio en las condiciones de la profesión al habilitar el ingreso, permanencia y escalafón de profesionales no pedagogos o normalistas en las mismas condiciones laborales y pretensiones de idoneidad de los licenciados. Si bien en el régimen anterior la graduación dentro de la carrera magisterial correspondía a figuras como la del bachiller pedagógico, el perito o experto en educación, el técnico profesional intermedio en educación, el tecnólogo en educación, el profesional (licenciado en ciencias de la educación) y los procesos de especialización PFPD, de acuerdo con Bautista (2009, p. 120): Desde el 2002 este exclusivo contexto de formación docente, que durante años se configuró en las facultades de educación, se convierte en sólo una de las rutas a través de las cuales se llega a la docencia. Aquella formación pedagógica y didáctica que conformaba la identidad docente deja su centralidad y empieza a ser algo relativo y contingente. La nueva norma establece que cualquier profesional formado bajo otro marco de identidad profesional puede convertirse en docente, siempre que esté interesado en el ámbito educativo, interés que se concretará en un curso de pedagogía que podrá cursar mientras se desempeña en la docencia. En este marco, el régimen normativo que regula la cuestión laboral docente se inscribe en una tendencia que amplía el espectro de potenciales profesionales que pueden ingresar a la carrera magisterial y condiciona la estructura salarial básica que se devenga por el cumplimiento de las funciones establecidas. En el caso de los profesores que ingresaron a partir de 2002, la condición para el acceso y clasificación dentro del escalafón es la aprobación del periodo de prueba, mientras que para los profesores acogidos al Decreto 2277, la promoción es automática y el ingreso corresponde a la capacidad presupuestal de las Secretarías de Educación Municipal (entes territoriales), específicamente a la Junta Seccional de Escalafón que cada una de ellas determine. Así, pues, aun cuando ambos regímenes sustentan un modelo escalar de promoción, el primero se basa en una lógica de promoción vertical (ascensos), mientras que la segunda se subdivide en niveles salariales y grados, desde los cuales se producen variaciones. Las condiciones de ascenso están tipificadas normativamente. 133 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Figura 6.1. Estructura del escalafón. Decreto 2277 de 1979. Requisitos en tiempo y créditos para ascenso entre un grado y otro Grados 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 3 4 3 3 3 3 2 N/A 7 N/A 6 N/A 5 N/A 4 3 3 4 3 3 7 N/A 6 N/A 5 N/A 4 3 3 4 3 3 7 N/A 6 N/A 5 N/A 4 3 3 4 3 3 7 N/A 6 N/A 5 N/A 2 3 4 3 3 3 3 3 N/A N/A 7 N/A 6 N/A 5 N/A Obligatorio N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A 2 3 4 3 3 3 3 N/A 7 N/A 6 N/A 5 N/A Obligatorio N/A N/A N/A N/A N/A N/A 1 **** Título Años de experiencia* Bachiller pedagógico Créditos** Años de Perito o experiencia* experto en Créditos** educación Años de Normalista experiencia* superior (técnico) Créditos** Años de Tecnólogo experiencia* en Créditos** educación Años de experiencia* Créditos** Profesional universitario Obra o posgrado *** Años de experiencia* Licenciado Créditos** en Obra o educación posgrado *** *Corresponde a años continuos de experiencia docente a partir de la posesión (Antigüedad) ** Corresponde a créditos certificados (capacitación) *** Para grado 14 se requiere acreditar título de posgrado o la publicación de una obra (investigación científica, pedagógica o técnica) **** El grado 1 corresponde a casos no regulados en los que se ejerce la profesión sin contar con el mínimo de formación N/A: No aplica Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 2277 de 1979. El Decreto 2277 de 1979 establece tres criterios de promoción dentro del escalafón docente. En primer lugar, la antigüedad entendida como acumulación de tiempo para el movimiento entre grados. En algunos grados, dependiendo del título de formación que posea el docente, se requiere la acreditación de cursos del plan de formación permanente para los docentes. Como requisito para el acceso al grado más alto de la escala (grado 14), al cual sólo pueden acceder profesionales universitarios y licenciados en educación, se debe acreditar, además, 134 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto un posgrado en el área del saber en el que presta sus servicios o la publicación de una obra de investigación científica, pedagógica o técnica evaluada por pares externos. Figura 6.2. Estructura del escalafón. Decreto 1278 de 2002 Licenciado o profesional no licenciado con maestría o doctorado Licenciado o profesional no licenciado Normalista superior o tecnólogo en educación Niveles salariales** Grado escalafón 1 A* B C D Niveles salariales** D C B Grado escalafón 2 A* Niveles salariales** D C B A* Grado escalafón 1 Año de ingreso *La ubicación en un grado está sujeta a la aprobación del periodo de prueba (si es ingreso al escalafón) o a la acreditación de los títulos correspondientes (si es ascenso de grado) **La reubicación en un nivel salarial requiere acreditar tres años continuos de ejercicio docente, contados a partir de la posesión del cargo. Fuente: elaboración propia con base en el Decreto 1278 de 2002. El decreto establece una estructura de promoción escalonada tanto vertical (grados) como horizontal (niveles). El paso entre grados se logra a partir de la acreditación de títulos y la presentación de una prueba de desempeño para ascenso, mientras que el movimiento entre niveles salariales se da a partir de la acreditación de tres años de experiencia. Si bien el ingreso es obligatorio, la movilidad entre grados es voluntaria y está sujeta a la convocatoria de la prueba (tabla 3.2). 135 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Tabla 6.2 Requisitos para ingreso o clasificación en el Decreto 1278 de 2002 Formación adicional Condición Superar satisfactoriamente la prueba en periodo de prueba Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado 1. No aplica No aplica Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación considerada fundamental dentro del proceso de enseñanzaaprendizaje de los estudiantes Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado 1. Ingreso Formación Grado Haber sido nombrado mediante concurso Normalista superior (titulado) Grado 1 Haber sido nombrado mediante concurso Licenciado en educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o título de especialización en educación Grado 2 Haber sido nombrado mediante concurso Licenciado en educación o profesional Grado 3 Fuente: elaboración propia con base en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002. El caso mexicano: cruces entre el sistema piramidal y la carrera magisterial El Programa de carrera magisterial para los Estados Federados de México surge en 1993 como una estrategia gubernamental-nacional de renovación de la estructura y administración de la planta docente en educación básica inscrita en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. El programa buscaba sustituir los sistemas de promoción y estímulo que funcionaron hasta los inicios de la década de los noventa: el escalafón tradicional y el esquema de educación básica. Las críticas suscitadas en torno al escalafón tradicional respondían a su rígida estructura piramidal en la que cualquier posibilidad de ascenso o encargo directivo –y con él la variación positiva en la remuneración-, estaba condicionada no al mérito en la gestión realizada sino a situaciones que producían vacancia, como retiros, renuncias, jubilaciones o defunciones, o a la creación de nuevas plazas (Barrera, 2011). Lo anterior suponía, por un lado, la existencia de un sistema de corte empresarial en el que no existían incentivos sino reposiciones en las 136 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto personas que ocupaban posiciones dentro de estructuras fijas; y por otro, un ejercicio de competitividad en el que sólo una persona de todas las postuladas podía acceder al cargo. Sumado a este modelo de escasa movilidad, el “Esquema de educación básica” fue un programa federal establecido en 1987, asociado a la reforma para la calidad educativa, con el cual se pagaban horas extras a los docentes para que desarrollaran actividades diferentes de la docencia frente a grupos, tales como la gestión administrativa de los centros educativos, la elaboración de diseños psicopedagógicos o la personalización del acompañamiento en casos excepcionales. Como resultado de la combinatoria entre el escalafón y el esquema, las condiciones de los docentes se veían sujetas a la disponibilidad del cargo (vacancia) y presupuesto (pago de horas extras), por lo que el incentivo se reducía a factores que no dinamizaban mayores desempeños o innovaciones, pues sus condiciones eran ajenas a las funciones docentes, más allá de otorgar algunos puntos extra de elegibilidad. A su vez, la ausencia de mecanismos rigurosos para hacer seguimiento a los tiempos extra contratados, llevó a suponer un efecto fiscal nocivo sin evidencias de un fortalecimiento curricular, de acuerdo con el espíritu del esquema. Sin embargo, aun cuando la propuesta de Carrera Magisterial del 93 buscó sustituir los esquemas existentes, el exceso de formalismos y burocracia que implicaba –sumada a la presión sindical–, terminó por mixturizar el nuevo modelo con las estructuras vigentes, promoviendo un ejercicio de absorción y asimilación de categorías, pero también de inestabilidad, pues la indeterminación sobre su carácter de inscripción obligatoria o voluntaria implicó la ralentización del proceso de implementación. De acuerdo con las condiciones operativas, las tres vertientes de profesionalización docente (profesores frente a grupo; directores o supervisores; y encargados de actividades técnico-pedagógicas) se sometían a una evaluación global que consideraba una serie de factores ponderados (tabla 6.3). El resultado de la evaluación global debía enviarse a las comisiones paritarias, donde se validaba y resolvía el ingreso, promoción o permanencia en el escalafón; en caso del primer y segundo resultado, el estímulo económico obtenido pasaría a integrar de forma indefinida la renta mensual y la base de jubilación. Como resultado, el sistema no planteaba un ejercicio progresivo ni de aumento de la calidad, pues no planteaba periodicidad en el proceso de evaluación global para el mismo docente, ni lo convocaba a demostrar un mejor desempeño. 137 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Tabla 6.3. Puntajes máximos para los factores definidos en el programa de carrera magisterial Condición para tránsito de nivel Puntajes máximos Lineamientos 1998 *** ** * Definición Factor Lineamientos 1993 *** ** 10 10 15 15 28 25 17 15 * Ejercer 2 años en zonas de bajo desarrollo Ejercer 3 o 4 años en zonas urbanas o rurales Años de servicio docente Títulos emitidos por instituciones de educación superior Aprobación de Conocimientos que examen requiere el docente para aplicado por la SEP desarrollar su función Nacionales: acreditan hasta 12 Capacitación en puntos conocimientos Estatales:acreditan pedagógicos y didácticos hasta 5 puntos Acreditar título Antigüedad Grado académico Preparación profesional Cursos de actualización y superación profesional Acciones cotidianas que realizan los docentes en el Desempeño 10 28 desempeño de profesional sus funciones Aprendizajes que los Evaluado por Aprovechamiento alumnos han obtenido N/A N/A 20 instrumento de la durante escolar el curso del ciclo SEP **** escolar Subfactor 1: promedio del Acciones que inciden en el puntaje de aprovechamiento de los Desempeño escolar aprovechamiento alumnos y la preparación N/A 20 N/A escolar obtenido **** profesional por los docentes 7 de los maestros. bajo la jurisdicción del evaluado Acciones de investigación, actualización y elaboración de materiales Apoyo Evaluado que contribuyen 20 N/A 20 escolar por par externo al mejoramiento **** de los procesos y procedimientos de enseñanza-aprendizaje. Total de puntos 100 100 *Vertiente uno: docentes frente a grupo ** Vertiente dos: directores y supervisores ***Asesores pedagógicos Evaluado por consejo técnico escolar Fuente: elaboración propia con base en Barrera (2011). 138 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto Ahora, bien, las críticas no sólo responden a las condiciones operativas y técnicas del proceso, sino que involucran cuestiones de política fiscal y operativa, que en todo caso distanciaban aún más la relación entre incentivo y desempeño. Por un lado, el techo fiscal nacional y federal para el ingreso y ascenso en el escalafón no era suficiente para hacer reconocimientos a todos aquellos que cumplieran con los méritos (Fernández, 1997). Al asignarse un presupuesto para cada vigencia, pero desconocido para los consejos paritarios de la Secretaría de Educación Pública, las agremiaciones docentes y los docentes postulados, la dinámica de participación se tornaba incierta, no sólo por el cumplimiento de factores, sino por el desconocimiento del número real de candidatos que efectivamente podrían ingresar o ascender. A la vez, la inconsistencia entre el momento de cumplimiento de las condiciones para ingresar o ascender, frente a los tiempos del proceso (convocatoria, evaluación, dictaminación y pago del estímulo) representaban distancias –generalmente bianuales–, en las que ya el estímulo podía ser difícilmente asociado al mérito. Finalmente, los lineamientos del programa de carrera magisterial fueron modificados en 1998 debido a la puesta en evidencia de errores de cálculo que limitaban aún más las posibilidades de ingreso y promoción de los profesores, o al menos restaban valor a un criterio central en un ejercicio de reconocimiento a las funciones docentes desempeñadas. En los lineamientos de 1993, el factor de desempeño profesional recibía un puntaje del Consejo Técnico Escolar (máximo 28 puntos) y de los exámenes de los alumnos (máximo 7 puntos). Sin embargo, las dinámicas de compadrazgo, los vínculos gremiales y las presiones cotidianas llevaban a que los resultados del primero siempre fueran el máximo posible, por lo que la valoración del mismo no indicaba un estado real del desempeño del evaluado. Las modificaciones implementadas permitieron dar un matiz más orientado al desempeño, al redistribuir los puntos en la preparación profesional; los cursos de actualización y superación profesional, y el aprovechamiento escolar. El caso chileno: la buena enseñanza, el sistema demostrativo y la nueva carrera docente De acuerdo con Sisto (2012) con las reformas implementadas a partir de 2001 (Ley 19.715) y la implantación de evaluaciones individuales de desempeño, el panorama de los docentes en Chile toma como elementos centrales para la formulación de incentivos el desempeño, el mérito y la responsabilización individual. Por medio de mecanismos como la evaluación de estándares, el pago dependiente de los resultados de ésta y la promoción de estrategias de emprendimiento profesional o innovación, se busca hacer al docente responsable de sus propias oportunidades de mejoramiento de condiciones y estímulo económico. Dicho proceso, con fines demostrativos más que de mejoramiento, se sustenta en un conjunto de evaluaciones periódicas que contempla: la autoevaluación; los informes de referencia de terceros (superiores jerárquicos); entrevista con un par evaluador, y la presentación de un portafolio que sistematice su práctica pedagógica más significativa. 139 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada La construcción de la batería de evaluación se sustenta en el marco de la buena enseñanza (CPEIP, 2008), que establece cuatro dominios básicos en esta labor. En primer lugar, la “preparación de la enseñanza” hace referencia al vínculo entre el saber disciplinar propio del tema de estudio y el saber pedagógico necesario para agenciar el aprendizaje, desde las condiciones contextuales en las que éste ocurre. Dicho vínculo se sustenta en la relación y coherencia entre las estrategias de enseñanza y las condiciones de evaluación. En segundo lugar, el dominio “Creación de un ambiente propicio para el aprendizaje” consiste en el clima producido por el docente, esto es, la identificación de las situaciones sociales, afectivas y materiales que median en la aproximación individuo-saber. En tercer lugar, el dominio “Enseñanza para el aprendizaje de todos los estudiantes, se refiere a las habilidades del profesor para organizar situaciones interesantes y productivas que aprovechen el tiempo para el aprendizaje en forma efectiva y favorezcan la indagación, la interacción y la socialización de los aprendizajes” (p. 9). Por último, el cuarto dominio corresponde a las responsabilidades profesionales, relacionado con el compromiso ético de contribuir a que todos los alumnos aprendan. Esto supone un ejercicio permanente de reflexión sobre las prácticas de enseñanza emprendidas, y un juicio crítico orientado a la reformulación, así como la identificación consciente con el proyecto educativo del establecimiento en el que labora y de las políticas educativas vigentes. Los contenidos de este marco de la buena enseñanza se organizan en criterios y descriptores que entran en proceso de verificación durante la evaluación, el cual lleva a una clasificación no del profesor sino de su desempeño: insatisfactorio, básico, competente y destacado. En los dos últimos casos, los profesores tienen la posibilidad de participar en pruebas más específicas (en el campo del conocimiento que enseñan) y así acceder a estímulos económicos tetra-anuales, correspondientes a la asignación variable de desempeño individual (AVDI). A su vez, aquellos que se ubiquen en estos rangos de clasificación tienen la posibilidad de postular sus prácticas pedagógicas más significativas a la asignación de experiencia pedagógica (bono de aproximadamente USD1200 anuales). Por su parte, los profesores que se ubican en el rango de clasificación insatisfactorio deben volver a ser evaluados en el siguiente año escolar, y entran en un “plan de superación profesional”. Si la reprobación de la evaluación es reiterativa (en tres ocasiones), “se pierden los privilegios del Estatuto Docente, pudiendo ser despedido con una indemnización” (Sisto, 2012, p. 38). En línea con Sisto & Fardella (2011, p. 128), la lógica subyacente de este sistema de evaluación del desempeño, si bien parece desprenderse de la dinámica de estabilidad y mejoramiento de condiciones basada en el credencialismo y la antigüedad, representa una incursión de la lógica de mercado en el campo educativo, pues “el sistema de evaluación docente se constituye en un dispositivo concreto que busca no sólo evaluar cumplimiento de estándares de desempeño, sino que instala la lógica del trabajo privado en el campo de lo público”. A la vez, la prescripción del hacer bajo el marco de la buena enseñanza lleva a limitar las capacidades de ejecución de los profesores, inscribiéndolas en estándares que no dan lugar a reflexiones pedagógicas basadas en la cotidianidad de la práctica. 140 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto Ahora bien, desde 2015 se viene impulsando una nueva ley de carrera docente, concebida como un sistema de promoción y desarrollo profesional que busca regular las condiciones de ingreso a la profesión, así como integrar de forma mixta las evaluaciones de conocimientos y habilidades (por vías de certificación), y la evaluación de desempeño en las aulas de clase (por vía de demostración del desempeño). En cuanto al primero, organiza un sistema escalar de cinco niveles de desarrollo profesoral basado en un grupo de habilidades y conocimientos técnicos, disciplinares y pedagógicos. Por su parte, la evaluación del desempeño se anualiza e integra bonificaciones como estímulo al quintil superior de la dotación o planta docente de un establecimiento, y además establece las condiciones de movilidad entre tramos (figura 6.3). Sin embargo, aun cuando la ley sustenta un sistema de remuneración ascendente basado en el perfil no sólo credencialista del docente, integra una novedad y es el acceso a nuevas responsabilidades en el establecimiento, sin generar incompatibilidad con el ejercicio docente regular. Las responsabilidades hacen referencia a jefatura de cursos, liderazgo de planes de superación profesional para compañeros con desempeños más bajos y de los centros de atención a padres, coordinación de área, desarrollo de proyectos de investigación pedagógica, o asesoría dentro y entre escuelas. Figura 6.3. Estructura de la ley de carrera docente 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Certificado o voluntaria Años Desarrollo experto Desarrollo avanzado Certificación obligatoria Inducción Certificación Desarrollo superior Desarrollo temprano Desarrollo inicial Eventos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Educación de Chile (2015). La estructura de la carrera docente establece dos tramos para los docentes. En primer lugar, uno de certificación obligatoria que ocupa los grados de desarrollo inicial, temprano y avanzado. En segundo lugar, un tramo de certificación voluntaria que recoge los grados de desarrollo superior y experto. El movimiento entre grados se da a partir del cumplimiento de tiempos de servicio y la acreditación de formación para el perfeccionamiento de las funciones desarrolladas. Es el único sistema que establece el tiempo máximo de permanencia en los grados de desarrollo inicial (máximo ocho años a partir de la certificación), plantando como nivel deseable el estado avanzado. A su vez plantea el tiempo máximo de permanencia dentro del sistema educativo chileno, estableciendo la jubilación a los 30 años de servicio en funciones docentes. Finalmente, la estructura de movilidad horizontal dentro de cada nivel (reubicaciones salariales) se da de forma bianual, estableciendo la capacidad de modificación en la remuneración sobre la renta base mensual nacional en quince tramos horizontales. El carácter obligante de esta estructura establece que todos los docentes de educación pública 141 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada deberán vincularse al mismo, y en los casos en los que no se cumpla con las condiciones de la certificación obligatoria (primeros tres niveles) la contratación se dará a plazo fijo, es decir, no ingresará a planta docente ni contará con titularidad. Aun cuando esta nueva norma no modifica estructuralmente la lógica de mercantilización y management del campo educativo, ha permitido poner en evidencia el transfondo neoliberal y de regulación del Estado a la educación basada en el control permanente de las funciones docentes, lo cual ha convocado a una férrea movilización social y sindical en torno a su aprobación legislativa. La tendencia a la conformación de miradas centradas en el estatus que pueda tener cada docente, ha sido vista como un proceso regresivo, en el que no sólo se mantiene la lógica de minimización del margen de acción (la evaluación anual continúa diseñándose sobre los estándares del marco de la buena enseñanza), sino que también constituye una estrategia que facilita el retiro forzoso de los profesores. A modo de conclusión: escalas, carreras y escalafones Los sistemas, carreras y escalafones docentes de México, Chile y Colombia plantean algunas generalidades de los dispositivos de administración del cuerpo docente en América Latina. En primer lugar, los cambios legislativos introducidos en las últimas décadas del siglo XX en cada país y las modificaciones a los estatutos de profesionalización docente han llevado a la elaboración de criterios de distinción e individualización del sujeto docente, al inscribirlo en una carrera contra el tiempo y contra sus pares para obtener mayores remuneraciones y reconocimientos, e incluso en algunos casos para permanecer dentro del sistema. La existencia de sistemas mixtos con niveles de concesiones y garantías diferentes para los profesores de antiguos y nuevos regímenes representa una situación de tensión permanente, desde donde se reconoce una tendencia progresiva al control de quienes han ingresado más recientemente a la titularidad del cargo. A su vez, la existencia formal de sistemas de incentivos basados en la demostración de experticia (credencialismo) y experiencia (antigüedad), recientemente ha sido articulada a la perspectiva de evaluación del desempeño integrando elementos de verificación permanente. Al tratarse de un efecto residual dentro de una política educativa más amplia (aAseguramiento de la calidad), la generación de mayores opciones, entendidas como más niveles y estrategias de promoción, ha representado un incremento significativo en materia docente, en cuanto a la planta (Colombia y México) y la dotación (Chile), con perfil para ascender o reubicarse. Sin embargo, los ascensos y reubicaciones se ven supeditados a los techos fiscales, por lo que la relación entre profesores que aplican y los movimientos efectivos resulta insatisfactoria. Por último, el mayor desafío de la región consiste en la comprensión de un sistema de incentivos como único motor para agenciar la condición laboral docente. Si bien la presión sindical en cada país ha permitido la definición de ciertos fueros y condiciones de particularidad para el gremio de profesores, la extensión de la idea de incentivos a las lógicas de compensación 142 Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:... Kevin Andrés Ramírez Barreto y premiación, que sólo sirven como estrategias paliativas frente a la cuestión estructural de la degradación de la función docente y la precarización de las condiciones en las que realizan su función (Gallego & Vásquez, 2015). La tendencia a privilegiar condiciones acumulativas (títulos y años), más que significativas (innovaciones pedagógicas), ha llevado también a configurar la idea de un docente que puede obtener mejores remuneraciones con sólo cumplir las actividades de la cotidianidad sin necesidad de adelantar reflexiones y construcciones de saber pedagógico. 143 Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada Referencias Assaél, J. & Pávez, J. (2008). 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Su atractivo radica en la atención que los gobiernos, organismos multilaterales y la ciudadanía en general le han dado al aseguramiento de oportunidades equivalentes de acceso, permanencia y aprendizajes para todos los niños y jóvenes, independientemente de su condición física, habilidades y capacidades, tipo de escuela, lugar de residencia, raza, género, antecedentes sociales y culturales. El presente estudio comparativo tiene como propósito aportar a la reflexión sobre los puntos en común y las diferencias presentadas en las condiciones, los caminos políticos y los esfuerzos para promover la inclusión educativa en los países de América Latina. En el desarrollo del trabajo se tuvieron en cuenta los casos de Chile, Colombia, Argentina y México. También se hace mención a los indicadores de inclusión para otros países del Cono Sur y Centro América. Palabras claves Inclusión, política educativa, sistemas educativos, derecho a la educación, escuela, equidad. Abstract Educational inclusion is one of the current issues widely discussed within educational agendas worldwide. Its attractiveness lies in the attention that governments, multilateral agencies, and citizens in general have given to 147
