Poder legislativo mexicano
Anuncio
Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano INTRODUCCIÓN El presente trabajo de investigación tiene como principal finalidad el acreditar la materia de Metodología Aplicada a la Investigación de la maestría de Acción Política y Administración Pública. Así, parto de una exposición de motivos que permitirá conocer los elementos más importantes sobre el Poder Legislativo Mexicano. A continuación, realizo el planteamiento del problema que he detectado en los dos temas que he elegido y que están vinculados: el “Proceso Legislativo” y el “Veto Presidencial” en el derecho constitucional mexicano. Para desahogar el primer tema lo abordo en seis apartados que coinciden con las etapas o fases en las que se divide dicho proceso; en un segundo lugar, cuando me refiero al veto presidencial, abordo sus características más importantes, su caracterización de acuerdo a nuestra Constitución Política, algunos antecedentes sobre esta institución constitucional atribuida al Presidente de la República. Los primeros seis apartados, se refieren al derecho de iniciativa; al dictamen legislativo; al debate en las cámaras (ya sea de origen o revisora); a la aprobación que se hace en cada cámara de las iniciativas que se presenten; a la promulgación, en donde de manera adicional profundizo algunas cuestiones relativas al veto presidencial, al famoso “veto de bolsillo” y describiendo un caso práctico del mismo, relativo a la Ley de Desarrollo Rural que el Presidente Vicente Fox vetó en marzo de 2001; y el último apartado se refiere a la iniciación de la vigencia. Para concluir con este trabajo de investigación, realizo un análisis comparativo de ambos temas (proceso legislativo y veto presidencial) en relación a otros dos países, explicando las principales características de dicho mecanismo constitucional. Esos dos países son Chile y Estados Unidos. MARCO DE REFERENCIA 1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS El Poder Legislativo de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General que se divide para su ejercicio en dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores. La de Diputados ostenta la representación popular, y la de Senadores representa la garantía del pacto federal entre las entidades federativas que conforman el Estado federal en nuestro país. Así tenemos que el Congreso de la Unión está apoyado en un principio de bicameralismo, que se encuentra dentro del principio de la división de poderes, interpretado como el establecimiento de algunos mecanismos constitucionales operativos que evitan el abuso del poder, dividiéndolo para su ejercicio, al asegurar la libertad de los ciudadanos. El parlamentarismo como forma de Estado también se da en sistemas presidenciales como el caso de México. Dándosele un significado que se refiere a la “formación de la voluntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado elegido por el pueblo en virtud de un derecho de sufragio general e igual, o sea democrático, obrando a base del principio de la mayoría” 1. Así resulta observable que el parlamentarismo como forma de Estado se encuentra estrechamente relacionado con las funciones que se le atribuyen a un órgano esencial de cualquier Estado, en éste caso, el Parlamento o en nuestro caso Congreso de la Unión. Ante éste panorama, el problema central radica en el debate que se puede suscitar en un régimen presidencial en donde, más que intentar cumplir a cabalidad con la teoría de la división de poderes, debe haber colaboración de los tres poderes en la realización de las distintas funciones del Estado. Esta coordinación de funciones es tan necesaria que en definitiva es una condición no sólo de la estabilidad gubernamental sino también de su eficacia y eficiencia. MORA-DONATTO, Cecilia Judith. Temas selectos de derecho parlamentario. Ed. Universidad Anáhuac del Sur – Miguel Ángel Porrúa. México, 2001. p. 28 1 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Por otro lado, en el Congreso de la Unión se expresan las corrientes políticas e ideológicas que conforman nuestro sistema político, y es precisamente a todas esas corrientes a quienes les compete hacer un esfuerzo por fortalecer al Poder Legislativo, ya que durante más de siete décadas éste se caracterizó por ratificar* leyes y decretos que le eran enviados por el Poder Ejecutivo. Por esa razón no resultaban necesarios una serie de mecanismos y procedimientos para el desahogo de los asuntos de cada una de las cámaras. Es precisamente, en este rubro en donde está el quid de la presente investigación que decidí emprender. Para ello, abordaré el tema del proceso legislativo en México, dándole especial importancia a una de las fases del mismo, referente al veto presidencial; en virtud de que considero que se deben establecer algunas especificaciones en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que el tan denominado “veto de bolsillo” desaparezca de las disposiciones constitucionales, con el objeto de que el Presidente de la República tenga atribuciones claras en relación a la forma y tiempos en la que debe enviar las observaciones que tenga a algún proyecto de ley, que haya cumplido con el proceso legislativo correspondiente en ambas cámaras; evitando con ello, que el Titular del Poder Ejecutivo decida de manera discrecional el momento en que enviará, en el mejor de los casos, las observaciones, ya que en otros casos, ni siquiera las envía, pero tampoco publica el proyecto de ley que le haya enviado la cámara revisora, para tal efecto. Así, he intitulado el presente trabajo de investigación: “Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano” 2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA En nuestro país, el proceso legislativo se lleva a cabo a través de varias fases o pasos; cada uno de ellos es realizado por los actores que la propia Constitución Política establece. Sin embargo, hay dos fases que son realizadas por el Presidente de la República y que a mi juicio resulta necesario que se acoten las facultades que la propia Constitución de 1917 le atribuyó, me refiero a la promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación. En estas dos fases, se puede ejercer por el Titular del Poder Ejecutivo, la facultad de veto, misma que como veremos en el desarrollo de la investigación, es de varios tipos. Así, es está institución constitucional la que analizaré, haciéndolo en el respectivo orden del propio proceso legislativo, mismo que para tener una idea amplia y clara la forma en que se debe desahogar, referiré en algunos apartados de la investigación. Considero que el veto presidencial no debe ser utilizado, como en un par de ocasiones lo ha utilizado ya el Presidente Vicente Fox, ya que ello, lo único que trae como consecuencia, es que no haya coordinación entre los dos poderes: legislativo y ejecutivo. Ya que el principal problema que acarrea es una desestabilización en el avance legislativo, que el propio Congreso de la Unión quiera lograr. Así como está establecido en nuestra Carta Magna, el veto presidencial, le da atribuciones constitucionales al Presidente, que son discrecionales, ya que la misma, no establece lo que sucederá cuando, transcurrido el término de diez días útiles, el Presidente no envíe sus observaciones. De esta manera, el Presidente de la República puede dejar transcurrir un plazo mayor al de diez días útiles, sin que ello le traiga ninguna consecuencia jurídica, ya que la propia Constitución contiene esta laguna, en donde en realidad hay un vacío constitucional importante, ya que como lo abordaré en el caso práctico, ya se han dado algunos casos, en los que ha transcurrido el plazo de diez días para que el Titular del Poder Ejecutivo envíe las observaciones que tenga sobre el proyecto de ley. De esta manera, resulta interesante hacernos los siguientes cuestionamientos: * Del latín ratus, confirmado y facere, hacer. Quiere decir aprobar o confirmar actos, palabras o escritos dándolos por valederos y ciertos. Cfr. Diccionario de la lengua española. Real Académica Española. 21ª ed. Ed. Espasa Calpe. Madrid, España. 2000. p. 1729 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano ¿Resultaría conveniente que se reformara la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que la institución del veto presidencial estableciera reglas más claras, relacionadas a la forma en que el Presidente debe realizarlo? ¿Debería ampliarse el plazo, para que el Titular del Poder Ejecutivo envíe las observaciones que tenga en relación a algún proyecto de ley? ¿Es necesario que se establezca certeza constitucional y jurídica a los proyectos que son aprobados por el Congreso de la Unión, mismos que ya cumplieron con el proceso legislativo establecido en la Constitución, para que de esta manera, el propio Congreso no esté supeditado al libre albedrío del Presidente, en relación al envío o no de sus observaciones? ¿Debe desaparecer el “veto de bolsillo” en nuestro país? ¿Sería conveniente acotar las atribuciones del Presidente de la República, en relación al veto establecido en nuestra Constitución? 3. OBJETIVO GENERAL Analizar y criticar la estructura e integración del Congreso de la Unión en México, así como el Proceso Legislativo mexicano, para poder tener elementos que permitan comprender el proceso legislativo en Chile y Estados Unidos. 4. OBJETIVOS PARTICULARES 1. 2. 3. 4. 5. 6. Entender cada una de las fases y pasos del proceso legislativo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Conocer y comprender la institución del veto presidencial. Analizar y comprender los alcances que puede tener el veto de bolsillo, dentro del propio proceso legislativo. Analizar la iniciativa aprobada en la Cámara de Diputados al inciso b) del artículo 72 constitucional, misma que se encuentra en la Cámara de Senadores y que acota las atribuciones discrecionales del Presidente de la República. Detectar la influencia que ejerce el Presidente de la República a través del veto, en el proceso legislativo mexicano. Analizar el caso práctico que se plantea sobre el veto de bolsillo, ejercido por el Presidente Vicente Fox en el año 2001 en el proyecto de decreto de la Ley de Desarrollo Rural. 5. HIPÓTESIS Durante el desarrollo del trabajo de investigación intentaré comprobar dos hipótesis: la primera es la estocastica, misma en la que existe un grado de probabilidad de que ocurra; la segunda, es la necesaria, que es aquélla que enuncia no únicamente que la variable dependiente dependerá de la variable independiente, sino que únicamente, sí se da la variable independiente se dará la variable dependiente; y la tercera es la determinista, que consiste en la interrelación causa efecto, donde el efecto siempre será el mismo. HIPÓTESIS ESTOCASTICA Intentaré comprobar que dentro del proceso legislativo mexicano, el grado de probabilidad de que ocurra el veto presidencial es muy alto, en virtud de que el Presidente de la República tiene la libertad de decidir el momento en que enviará las observaciones a un proyecto de ley que ya cumplió previamente con las fases correspondientes a cada una de las cámaras del Congreso de la Unión. HIPÓTESIS NECESARIA Durante el desarrollo de la investigación, trataré de demostrar que el proceso legislativo mexicano, una vez que se han desahogado las fases respectivas en ambas cámaras, depende para su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación, de que el Titular del Poder Ejecutivo, quiera o no ejercer el veto presidencial. HIPÓTESIS DETERMINISTA Sostengo que así como está establecido el proceso legislativo en nuestro país, se crea una interrelación causa efecto entre el proyecto de ley y la publicación en el Diario Oficial de la Federación, ya que para que aquél adquiera vigencia en nuestro Sistema Jurídico Mexicano, se requiere de la promulgación y publicación por parte del Presidente de la República, situación Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano que considero incorrecta, ya que se supone que en ambas cámaras del Congreso, ya se cumplieron con las diversas etapas o fases que tienen como finalidad el determinar la viabilidad y eficacia de algún proyecto de ley. 6. VARIABLES INDEPENDIENTE Utilización arbitraria por parte del Titular del Poder Ejecutivo del veto presidencial, al haberse cumplido las fases o etapas del proceso legislativo en ambas cámaras. DEPENDIENTE Implementación de mecanismos transparentes y claros por medio de los cuales quede establecido el plazo que podrá transcurrir, sin que el Presidente de la República envíe las observaciones que tenga a un proyecto de ley y en su caso, lo que ocurrirá si transcurrido dicho plazo, no las enviara. 7. DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN ASPECTOS GENERALES El proceso legislativo mexicano, para poder comprender las implicaciones que trae consigo el veto presidencial, a un proyecto de ley, que ha cumplido con algunas las fases en donde intervienen las dos cámaras del Congreso de la Unión. El proceso legislativo, en la teoría jurídica positivista normativista son los pasos-fases determinados en la Constitución, como ley fundamental, que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley, en los regímenes democráticos, mismos que son: “1. Derecho de iniciativa, que tienen los titulares del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y las legislaturas locales. 2. Discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo. 3. Promulgación o veto por parte del Poder Ejecutivo, en su caso remisión al Poder Legislativo. 4. Publicación por el Ejecutivo Federal.”2 Al conjunto de pasos para operar reformas a los textos legales o constitucionales vigentes para generar nuevos textos, se le denomina comúnmente, Proceso Legislativo; por lo que se puede afirmar que éste es la concreción y materialización de una diversidad de elementos, todos ellos concatenados y de naturaleza distinta; ya que pueden ser los relativos a aspectos formales y jurídicos o los de tipo político e ideológico. El objetivo de cada uno de los pasos, es ordenar y dar coherencia a las fases o etapas que sigue un proyecto de ley, desde que es iniciativa, y hasta que se publica en el Diario Oficial de la Federación, con el fin de juzgar si se adecua estrictamente a la naturaleza y razón de ser de un órgano legislativo funcional. Dentro del proceso legislativo, la técnica legislativa (parte del Derecho Parlamentario) tiene como objeto de estudio el conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración y adecuada redacción de las leyes en general y de las reformas o adiciones. Se puede definir como proceso legislativo, al conjunto de actos realizados por el órgano legislativo y por el órgano ejecutivo, desde la iniciativa de ley, hasta se promulgación y publicación, respectivamente. En la discusión de la dinámica legislativa se debaten permanentemente la facultad de iniciativa, el veto presidencial, la promulgación y su diferencia con la publicación. Cabe destacar la que los artículos 71, 72 y 89 de la Constitución Política, así como la normatividad interna del Congreso de la Unión (Ley Orgánica para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos3 y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso 4). 2 Cfr. Diccionario universal de términos parlamentarios. Enciclopedia parlamentaria de México. V. I. T. I. Serie II. Ed. LVI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. México, 1997. p. 789 3 Cfr. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 1999. 4 Cfr. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934. Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Así, el órgano legislativo a quien le compete asumir la tarea legislativa y es el responsable de su dinámica, por lo que debe expedir una ley y un reglamento, que detallen con precisión la Constitución Política, tarea en la cual no puede ni debe intervenir el Poder Ejecutivo. El proceso legislativo, trae aparejadas dos situaciones importantes: una la de carácter político y otra la de carácter estrictamente legislativo, tal y como lo reconoce el Maestro Rodríguez Mondragón del CIDE, quien sostiene “… es importante tener en mente los dos tipos de problemas en la actividad legislativa: políticos y legislativos. Los primeros, están vinculados con cuestiones de carácter valorativo sobre decisiones de política en general, que expresan la persecución de ciertos fines, valores y la formación de incentivos para inducir a estrategias concretas de intercambio político y económico. Los segundos, están asociados con usos lingüísticos y cuestiones jurídico- formales.”5 Por ello no podemos separar al proceso legislativo de los problemas político constitucionales, ni del propio sistema político que subyace en la realidad política mexicana. Con fundamento en el derecho vigente mexicano, refiriendo al Maestro Eduardo García Máynez 6, tenemos que se pueden identificar seis etapas típicas en el proceso de elaboración de la ley: 1. Iniciativa 2. Discusión 3. Aprobación 4. Sanción 5. Publicación 6. Iniciación de vigencia. INICIATIVA Se debe entender por iniciativa de ley, el proyecto de ley o de reformas a un ordenamiento legal, presentado ante el órgano legislativo competente, para discutirlo y aprobarlo dentro de un proceso legislativo cuyo trámite tiene por propósito convertirlo en ley –o reformar la ley- o en su caso desecharlo. Así, debemos entender al derecho de iniciativa, al ejercicio que tienen los propios parlamentarios y otros sujetos capacitados para ello, así para el caso mexicano, el derecho de iniciativa está consagrado en el artículo 71 constitucional, el cual dispone que corresponde exclusivamente iniciar leyes o decretos: I. Al Presidente de la República II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, y III. A las legislaturas de los Estados. Sin embargo, adicionalmente el artículo 122 constitucional, base primera, fracción V, inciso ñ) señala que la Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tienen la facultad de presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión. Así, queda reconocido por la propia Constitución mexicana quienes son los titulares exclusivos de esta potestad. Por ello, señalaremos a continuación tales artículos: I. El Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá presentar las iniciativas de: 1. Ley de Ingresos (Artículo 74 constitucional, fracción V, Segundo párrafo) 2. Presupuesto de Egresos de la Federación (Artículo 74 constitucional, fracción V, segundo párrafo), y 3. La Cuenta Pública (Artículo 74 constitucional, fracción IV, sexto párrafo). II. Los integrantes del Congreso de la Unión, es decir, los diputados y senadores pueden presentar proyectos de ley o decreto sin más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la República. 5 Cfr. CARBONELL, Miguel, RODRÍGUEZ MONDRAGÓN, Reyes. et. al. Elementos de técnica legislativa. Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM. México, 2000. p. 82 6 Cfr. GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Introducción al estudio del derecho. Ed. Porrúa. México, 1984. p. 54 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Así, en este mismo sentido, el artículo 73 de la Constitución Política establece las facultades que tienen el Congreso de la Unión, y especialmente destacan las facultades: para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución; para dictar leyes según las cuales deban declararse buenas o malas las presas de mar y tierra y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra; para reglamentar la organización y servicio del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales; para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional; para dictar leyes sobre nacionalidad; para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postes y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal; para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos; par expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular mexicanos; para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación; para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos; entre otras. III. Por otro lado, los artículos 71 constitucional y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción tercera, otorgan, este mismo derecho a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión. Es importante enfatizar, que todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, a elección de el o de los proponentes; dichos proyectos pasarán de inmediato en la Cámara de origen, a la comisión respectiva, de acuerdo a la materia de la misma. Es conveniente acotar, que a ésta regla general, existen dos excepciones: 1. Los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien 2. Sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72 constitucional) deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados. DICTAMEN El dictamen de la comisión legislativa, a la que haya sido turnada una iniciativa, es una fase indispensable dentro del procedimiento legislativo, toda vez que el artículo 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, prohíbe discutir cualquier proposición o proyecto, si primero no ha pasado por comisiones y éstas lo hayan dictaminado, con excepción de los asuntos calificados, mediante acuerdo expreso de la cámara, de urgente u obvia resolución, salvedad que no se otorga a ninguna iniciativa de ley o de reformas, sólo se refiere a asuntos como proposiciones o acuerdos parlamentarios, que tienen un carácter interno y que carecen de efectos jurídicos vinculatorios. Una vez recibida la iniciativa por la o las comisiones dictaminadoras, corresponde a ésta o éstas, elaborar un proyecto de dictamen, mismo que se revisará y discutirá en una reunión de trabajo, que para tal efecto convoque el presidente de la primera comisión a la que sea turnada la iniciativa. Es de resaltarse, que el trabajo que realizan las comisiones ordinarias7 de cualquiera de las dos cámaras, es muy importante ya que son los órganos internos de las mismas, que trabajan de manera permanente y son los que se encargarán de emitir el dictamen correspondiente de la iniciativa que se pretenda aprobar. Esta situación se da más por la práctica parlamentaria, que por que esté dispuesto en la Ley Orgánica o en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. Un ejemplo de ello, es por ejemplo: la Iniciativa de Desarrollo Rural (misma que utilizaré en otros casos) fue turnada a las comisiones unidas de Agricultura y Ganadería y a la de Desarrollo Rural, y el proyecto de dictamen fue elaborado inicialmente por la Comisión de Agricultura y Ganadería, aunque después haya sido enriquecido por la aportaciones de los integrantes de ambas comisiones. Así, podemos concluir en ese sentido, que quien tiene la carga de elaborar el proyecto de dictamen, es la primera comisión a la que sea turnada una iniciativa. 7 En el Derecho Parlamentario, se nombran así, a los órganos regulares y permanentes en que intervienen los legisladores para participar en la resolución y/o dictamen de los asuntos que se encomiendan a dicho cuerpo colegiado. Cfr. Diccionario universal de términos parlamentarios. op. cit. p. 207 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano DEBATE El debate de las iniciativas de ley, se da de manera sucesiva en ambas cámaras, obviamente primero en la de origen. Los dictámenes, que emitan las comisiones, de las iniciativas en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, pero en lo particular sólo se discutirán los artículos que se hayan reservado. En relación con las disposiciones en lo general, de un dictamen de un a iniciativa de ley, cada Grupo Parlamentario contará con quince minutos para su intervención; después de abrirán hasta dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, los que dispondrán de diez minutos cada uno. La participación de los grupos parlamentarios se realizará en orden decreciente en razón del número de diputados que lo conforman. Agotada la discusión en lo general y consultado el Pleno sobre los artículos reservados para discusión en lo particular, en un solo acto se votará el dictamen en lo general y los artículos no reservados. Si el dictamen fuere rechazado, al término de la discusión en lo general, en la sesión siguiente se pondrá a discusión el voto particular. Si fuesen más de uno de los votos se discutirá el del grupo parlamentario de mayor número de diputados y si éste se rechaza también, se procederá a discutir en la siguiente sesión el del grupo parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente hasta agotarlos todos. La discusión en lo particular será de la siguiente manera: se discutirá cada artículo reservado; cuando el proyecto conste de más de 30 artículos se consultará al Pleno si procede su discusión por capítulos. Una vez que se haya llegado a un acuerdo al respecto se procederá a abrir un turno de hasta 4 oradores en contra y 4 en pro, por cada artículo o grupo de éstos; de tal manera que cada orador dispondrá de 5 minutos cuando se discuta por grupo de artículos. APROBACIÓN A. En la Cámara de origen Concluida la discusión en lo particular, de los artículos reservados, si la asamblea así lo determina, se procede a la votación de los mismos, tras lo cual el Presidente de la Mesa Directiva proclamará el resultado de la votación, y en su caso, declarará aprobado el proyecto de ley o decreto. Así, aprobado en su totalidad el dictamen, éste quedará a disposición de la Presidencia de la Mesa Directiva de la cámara de origen y se turnará a la colegisladora, quien en su carácter de cámara revisora, de igual manera procederá a turnar la iniciativa a la comisión o comisiones respectivas, para que con posterioridad se pueda someter a discusión y aprobación de la iniciativa de ley. B. En la Cámara revisora Recibida en la cámara de revisora la minuta del dictamen con proyecto de decreto relativo al dictamen de la correspondiente iniciativa de ley, se someterá al mismo procedimiento que se siguió en la cámara de origen. Cuando nos encontramos en esta fase del proceso legislativo, se pueden presentar tres situaciones distintas: 1) Que la cámara revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se continuará con el procedimiento legislativo, iniciándose así la fase en la que intervendrá el Poder Ejecutivo (inciso a) del artículo 72 constitucional). 2) Que algún proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la cámara revisora, en cuyo caso volverá a la cámara de origen con las observaciones que aquélla le hubiere hecho, a través de la o las comisiones dictaminadoras. Si una vez examinado fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes de la cámara de origen, pasará a la cámara revisora, que lo desechó, la cual deberá volverlo a tomar en consideración y si lo aprobare por la misma mayoría se pasará a la siguiente etapa del procedimiento legislativo. 3) Si no se presentara ninguno de los dos supuestos anteriores y un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, modificado, o adicionado por la cámara revisora; la discusión de la cámara de origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la cámara de origen se pasará a la siguiente fase del procedimiento legislativo. Si por el contrario, las reformas o adiciones, elaboradas por la cámara revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la cámara de origen, la iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta, y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la cámara revisora se desecharen en esta segunda revisión, dichas adiciones o reformas, el proyecto en los que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase (artículo 72, inciso e) constitucional).En caso de que sea aprobado, pasará al Poder Ejecutivo para los efectos constitucionales establecidos en el inciso a) del artículo 72. Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Para aprobar las iniciativas de ley o decreto se requiere, de acuerdo a lo establecido en el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum8 establecido, es decir deben estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras; de manera adicional, el artículo 72 constitucional establece que si el proyecto de ley ha sido rechazado por la cámara de origen, el mismo no podrá presentarse en las sesiones de ese año. V. PROMULGACIÓN Todos los proyectos aprobados por ambas cámaras, serán remitidos al Titular del Poder Ejecutivo Federal, quien si no tuviere observaciones que hacerle a la iniciativa, la mandará publicar de inmediato, es decir la promulgará, tal y como lo dispone el inciso a) del artículo 72 constitucional, en el entendido de que se reputará aprobado el proyecto de iniciativa, cuando el Titular del Poder Ejecutivo, no lo devuelva con observaciones a la cámara de origen, dentro de los diez días hábiles en que se le haya notificado la aprobación en la cámara revisora. Si durante dicho término, el Congreso de la Unión cerrare o suspendiere sus sesiones, el Titular del Poder Ejecutivo Federal, podrá hacer la devolución de dicho proyecto, sin aprobar, el primer día útil en que el Congreso esté reunido, tal y como lo establece el inciso b) del mismo artículo 72 constitucional. Esta devolución es conocida con el nombre de “veto presidencial”. El referido proyecto de ley vetado (desechado parcial o totalmente por el Ejecutivo) será devuelto, con las observaciones, a la cámara de origen, quien deberá discutirlo nuevamente y si lo confirmase por las dos terceras partes del total de votos (presentes), se remitirá a la cámara revisora, y de confirmarse en esta, por una mayoría igual, dicho proyecto automáticamente se convertirá en ley, y será enviado al Ejecutivo para el simple e ineludible efecto de publicación en el Diario Oficial de la Federación. VETO PRESIDENCIAL Veto, proviene del latín veto9, que significa prohibido. Es la facultad que se le reconoce al Poder Ejecutivo para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que para su promulgación le envía el órgano legislativo. El veto tiene efectos suspensivos, no anula el acto legislativo, simplemente suspende de manera temporal su vigencia, al dispensar, con su interposición, a la autoridad ejecutiva de la obligación de publicarlo. En el derecho constitucional mexicano vigente no existe el veto absoluto o anulador. De esta manera, el veto debe considerarse como la “facultad que corresponde al titular del Ejecutivo Federal para oponerse total o parcialmente a la ley aprobada por el Congreso de la Unión. Es absoluto si impide la promulgación y vigencia de la ley, y suspensivo si sólo retarda aquélla.”10 Así podemos establecer como primera característica del veto, el que es una facultad ejecutiva, misma que le corresponde exclusivamente al Presidente de la República y no es indelegable. Una característica más del veto presidencial, es que sólo es procedente con una resolución afirmativa por parte del Congreso de la Unión, ya que no se puede ejercer contra alguna de las resoluciones durante el proceso legislativo, así, no son vetables los dictámenes de las comisiones, sección instructora y tampoco lo son las resoluciones (minutas) que remita la cámara de origen a la cámara revisora. El veto sirve para regresar al Congreso, y específicamente a la cámara de origen, las iniciativas que a juicio del Presidente no mejoran el orden legal vigente, cualesquiera que sean los objetivos y motivaciones de la misma. 8 De acuerdo con la Real Academia Española el término quórum proviene del latín quórum, del genitivo plural qui, el cual se refiere al número de individuos necesario para que un cuerpo deliberante tome ciertos acuerdos. Es importante enfatizar, que esas 2/3 partes de votos será de los miembros de cada cámara, que estén presentes en el momento en que se vaya a llevar a cabo la votación de dicho proyecto. Por ejemplo: si al momento de la votación de un dictamen de una iniciativa en la Cámara de Diputados hubiera 389 miembros presentes, las dos terceras partes, serán 259 diputados; en cambio en la Cámara de Senadores, al momento de votarse un dictamen, si los miembros presentes fueran 105, las dos terceras partes serán 70 senadores. 9 Diccionario de la Lengua Española. op. cit. p. 2083 10 SEMPÉ MINVIELLE, Carlos. Técnica legislativa y desregulación. 2ª ed. Ed. Porrúa. México, 1998. p. 248 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano El veto presidencial es un instrumento de “defensa y moderación” de los poderes ejecutivos, frente a las decisiones del parlamento, llámese Congreso de la Unión o cualquier otra denominación que de acuerdo a la legislación de cada país se tenga de éste órgano legislativo. En los países en que existe un régimen democrático plural, el veto juega un papel muy importante, ya que sirve como instrumento en el sistema de equilibrio entre los poderes, en virtud de que es una facultad con la que cuenta el Presidente y que en otro tipo de regímenes la utiliza como un arma de contrapeso frente al Congreso. En el caso mexicano, esta situación a penas, la conocemos a partir de la presidencia de Vicente Fox, ya que el presidencialismo existente en nuestro país por más de 7 décadas, nos impidió tener la oportunidad de conocer casos prácticos en la materia. Cabe acotar que en los años recientes, a partir del año 2000, hemos sido partícipes de un par de casos, en donde las leyes que aprueba el Poder Legislativo, no son enviadas a publicación en el Diario Oficial de la Federación por el Titular del Ejecutivo Federal, aunque sí envíe muchos meses después observaciones considerables a dichos proyectos. Considero que en nuestro país, las normas jurídicas que regulan el veto presidencial contienen lagunas e imprecisiones, mismas que deben ser legisladas, para no dejarlo a la interpretación de los actores que intervienen en la formación de las leyes. Para todos resulta evidente, que el partido hegemónico en el poder, por más de setenta años y el propio control que ejercía en todos los ámbitos el Presidente de la República, fueron los dos factores que incidieron para que esas lagunas no trascendieran más allá de conflictos políticos internos. En éste panorama hegemónico, el veto presidencial sólo era una forma por medio de la cual, buscaban darle legitimidad a algunas leyes, pero en sí mismo, no representaba el instrumento que debe ser. Hay tres tipos de veto: “el parcial, el total y el “de bolsillo”. El primero (llamado en inglés item veto) es considerado el más efectivo de todos. Bajo este tipo de veto el Presidente regresa al Congreso, con sus observaciones, aquellas partes del proyecto de ley con las cuales disiente y promulga el resto de la iniciativa con la cual sí está de acuerdo. De esta manera algunas partes del proyecto se convierten en ley mientras el resto se somete a una revisión ulterior en el Congreso, en espera de la votación que supere el veto del presidente. En el caso del veto total, el presidente no puede regresar al Congreso una parte del proyecto en cuestión para su revisión y promulgar lo demás. Cuando emite “observaciones veto” el presidente regresa todo el proyecto de ley al Poder Legislativo incluidas las disposiciones que sí apoya, y mientras el veto no sea superado, nada habrá cambiado en la legislación. Con el veto total la relación entre el presidente y el Congreso adopta el esquema de juego de suma cero de perdedores y ganadores absolutos. Por último está el “veto de bolsillo”, que expide cuando la Constitución no obliga al Ejecutivo a promulgar o regresar en un plazo determinado el proyecto de ley aprobado en la asamblea. En la práctica esto significa que el presidente puede “congelar” cierta iniciativa al “ignorar” que alguna vez le fue enviada; impide una auténtica colaboración entre poderes y termina por dejar al Legislativo a la suerte del Ejecutivo, constituyéndose en un instrumento nocivo para las relaciones entre ambos poderes. 11 En nuestro país, el Presidente de la República cuenta con poder de veto total, mismo que se encuentra consagrado en el artículo 72, inciso b). Lo anterior, nos podría hacer pensar que en nuestro país, el veto presidencial ha sido desde la Constitución de 1917 de esta manera, sin embargo ello, no es así. Un primer ejemplo de ello, lo podemos encontrar en las Leyes Constitucionales de 1836, ya que su artículo 37 de la Tercera Ley, establecía el veto suspensivo y adicionalmente el artículo 12 fracción I de la Segunda Ley, establecía un veto anulador, dicho artículo disponía a la letra: “Art. 12. Las atribuciones de este Supremo Poder, son las siguientes: I. Declarar la nulidad de un a ley o decreto, dentro de dos meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la constitución, y le exijan dicha declaración, o el Supremo Poder 11 Cfr. MORA-DONATTO, Cecilia (Coord.). Relaciones entre gobierno y congreso. Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México, 2002. pp. 247-248 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del poder Legislativo, en representación que firmen dieciocho por lo menos.”12 Un segundo ejemplo, se encontraba en el texto del artículo 70 constitucional de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, que establecía el ya conocido veto suspensivo, mismo que consistía en llevar a cabo una primera votación en el Congreso y, en caso de que el Ejecutivo formulara observaciones, el proyecto se regresaba a comisiones, y tenía lugar una segunda votación en la que se decidía en definitiva; ambas votaciones tenían que ser por mayoría absoluta de votos, no las dos terceras partes de los miembros presentes, como lo establece el precepto vigente. Dicho artículo, establecía a la letra: “Art. 70. Las iniciativas o proyectos de ley deberán sujetarse a los trámites siguientes: I. dictamen de comisión: II. una o dos discusiones en los términos que espresan (sic) las fracciones siguientes: III. la primera discusión se verificará en el día que designe el presidente del Congreso conforme a reglamento: IV. concluida esta discusión se pasará al ejecutivo copia del expediente (sic), para que en el término de siete días manifieste su opinión, o esprese (sic) que no usa de esa facultad: V. si la opinión del Ejecutivo fuere conforme, se procederá, sin mas discusión, a la votación de la ley: VI. si dicha opinión discrepare en todo o en parte, volverá el expediente (sic) a la comisión para que, con presencia de las observaciones del gobierno, ecsamine (sic) de nuevo el negocio: VII. el nuevo dictamen sufrirá nueva discusión, y concluida ésta se procederá a la votación: VIII. aprobación de la mayoría absoluta de los diputados presentes.”13 Por otro lado, tenemos que en lo referente al veto de reformas constitucionales, en México no existe registro de conflicto entre poderes suscitado porque el Presidente haya regresado con observaciones algún proyecto de reforma constitucional. Sin embargo, ello derivaba de la falta de conflicto, que había, por el control político que el Presidente de la República ejercía sobre el Congreso de la Unión, a través de la mayoría de los legisladores militantes del partido oficial (PRI) en ambas cámaras. En el mismo sentido, no cabe duda que el principal legislador de reformas constitucionales fue el propio Titular del Poder Ejecutivo, durante los años en que gobernó el Partido Revolucionario Institucional, por ello, no había razón para que ejerciera este instrumento constitucional. Sin embargo, a partir de la pluralidad existente en el Congreso de la Unión, primero en la Cámara de Diputados y posteriormente en el Senado de la República, ha orillado al Presidente de la República (Vicente Fox) a aplicar el veto presidencial. Por lo que considero que es necesario que existiera una reforma importante a la Constitución, con la finalidad de que existan procedimientos claros en relación a la forma en que debe realizarse el veto. Así, en el mismo orden de ideas, comentaré a continuación un avance legislativo, que ojalá no se quede en “la congeladora” de las comisiones unidas de puntos constitucionales y de estudios legislativos, primera del Senado de la República, ya que ello sería una rémora hacia la consolidación de una verdadera democracia. VETO DE BOLSILLO Durante el segundo periodo ordinario, del tercer años de ésta LVIII Legislatura, se aprobó el 15 de abril de 2003 en la Cámara de Diputados una reforma al párrafo primero y al inciso b) del Artículo 72 de la Constitución que eleva de 10 a 30 días útiles el plazo del Ejecutivo a fin de que pueda hacer sus observaciones a los proyectos de ley o decretos que le envíe el Congreso de la Unión, si no lo hiciera así tendrá 10 días más para publicarlo, de lo contrario el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara que lo haya enviado, lo considerará por promulgado y publicado. El proyecto de decreto, establece a la letra: “MINUTA PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA El PÁRRAFO PRIMERO y El INCISO B) DEL ARTÍCULO 72, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 12 Cfr. MÁRQUEZ RÁBAGO, Sergio. Evolución constitucional mexicana. Prologo Olga María Sánchez Cordero de García Villegas. ed. Porrúa. México, 2002. p. 214 13 Cfr. op. cit. p. 349 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforma el párrafo primero y el inciso b) del artículo 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la ley Orgánica del Congreso y los reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones: a) ... b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara que se lo hubiese remitido, dentro de los treinta días naturales siguientes. Si se hubiese vencido el plazo que el Ejecutivo tiene para formular las observaciones a que se refiere este párrafo y no las hubiere hecho, el decreto o ley de que se trate, transcurridos diez días naturales, será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara que lo remitió, deberá ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Los plazos a que se refiere este inciso no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones.”14 Dicho proyecto de reforma, cumpliendo con el proceso legislativo paso al Senado de la República en fecha 23 de abril de 2003, y el Presidente de la Mesa Directiva lo turnó a las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera mismas que tendrán que emitir el dictamen correspondiente *. Considero que de aprobarse ésta reforma constitucional en la cámara revisora, se estaría cubriendo una laguna jurídica que dejaba en estado de incertidumbre al Congreso de la Unión, ante la falta de previsión para el caso de que un ordenamiento aprobado y no vetado por el Ejecutivo, éste se abstenga de publicar el proyecto e inhiba así la iniciativa de la vigencia. Además de la iniciativa de Ley de Desarrollo Rural, que referiré en el caso práctico, en otra ocasión el presidente Vicente Fox Quesada no publicó inmediatamente la ley aprobada por el Congreso de la Unión, ni le realizó observaciones: 1. Tal es el caso de la Ley para la Inscripción de Vehículos de Procedencia Extranjera, relativa a los "autos chocolate", misma que se votó el 24 de abril del 2002 y fue promulgada hasta el 30 de diciembre de ese año. Adicionalmente, antes de pasar a la última fase del proceso legislativo, pondré un Caso Práctico de veto presidencial en nuestro país, mismo que se refiere a la Ley de Desarrollo Rural devuelta a la Cámara de Diputados el 15 de marzo del 2001. CASO PRÁCTICO La Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura (1997-2000), desde su constitución en octubre de 1997, acordó realizar un diagnóstico de la situación que se vive en el campo mexicano y, en consecuencia, determinó –de manera democrática y plural– llevar a cabo una consulta a la sociedad rural en su conjunto, cuyos resultados están plasmados en esta Iniciativa de Ley de Desarrollo Rural. Con el propósito de contribuir a establecer las bases para un desarrollo sustentable del sector rural, en particular de las actividades agropecuarias, y considerando las facultades y obligaciones que la Constitución y las leyes otorgan a los legisladores, los integrantes de la Comisión de Agricultura acordaron trabajar colectivamente con el propósito fundamental de dotar al sector rural mexicano, específicamente a las actividades productivas que en el mismo se practican, de un marco jurídico moderno e integral, una Ley de Desarrollo Rural, o de Fomento a las Actividades Productivas para el Desarrollo Rural Integral y Sustentable que reglamentara en forma global el contenido de la fracción XX del artículo 27 constitucional, que a la letra dice: “El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Así mismo, expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.”15 14 Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados. 15 de abril de 2003. http://gaceta.diputados.gob.mx/ Gaceta Parlamentaria del Senado de la República. No. 100. 23 de abril de 2003. http://www.senado.gob.mx/gaceta 15 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada. 13ª ed. Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. T. I. México, 1998. * Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Se acordó organizar una serie de foros regionales de consulta, en todo el país, para conocer los puntos de vista de los agricultores, los campesinos, los académicos, los investigadores, los empleados y funcionarios públicos de los diferentes órdenes de gobierno, los legisladores de los congresos locales, y de todos aquellos ciudadanos vinculados con la problemática de las actividades agropecuarias y del desarrollo rural. El desarrollo de estos foros se llevó a cabo durante 1998 y 1999. En los foros regionales participaron 2 527 personas y se presentaron 653 ponencias sobre diversos aspectos de la problemática rural y sus propuestas de solución. Estos esfuerzos, se vieron reflejados en el dictamen que se elaboró sobre dichas propuestas y sobre otras tres iniciativas y se sustentó en la estructura de ley que convinieron los diputados y senadores el 21 de abril de 1999. Por ello se convino que el proyecto resultante se llamara Ley de Desarrollo Rural. Se consideraba que ésta Ley de Desarrollo Rural era un instrumento reclamado por la sociedad rural como elemento que diera certidumbre a sus actividades económicas y sociales, pues establece la implementación de políticas y programas de corto, mediano y largo plazo, para guiar la planeación rural y garantizar la coordinación de los diferentes órdenes de gobierno. El proyecto de Ley de Desarrollo Rural que emanaba de ese dictamen, consideraba los siguientes títulos: • TÍTULO PRIMERO, DEL OBJETO Y APLICACIÓN DE LA LEY. Señala los alcances de la misma, su ámbito de aplicación, quiénes son sujetos de la legislación, así como las autoridades competentes. • TÍTULO SEGUNDO, DE LA PLANEACIÓN, COORDINACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL DESARROLLO RURAL. Establece la aplicación de los preceptos de los artículos 25 y 26 de la Constitución en el medio rural, se determina la participación del gabinete agropecuario y la Comisión Intersecretarial para atender la coordinación, la federalización y la descentralización como criterios rectores de la gestión pública, dándoles existencia y sustento jurídico al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Integral y a los Consejos Estatales Agropecuarios, a los convenios de coordinación con las entidades federativas y a los distritos de desarrollo rural como base de la organización territorial y administrativa del gobierno federal y por ende la instancia inmediata de atención pública al sector. • TÍTULO TERCERO, DEL FOMENTO AGROPECUARIO Y DESARROLLO RURAL. Reglamenta las políticas de fomento, apoyo y acciones compensatorias que el gobierno aplica para las actividades productivas en el sector rural; establece reglas de impulso a la productividad, fomento a la capitalización rural, y reconversión productiva; atiende la política comercial y de precios; regula la información agropecuaria; incentiva la educación y la investigación, la capacitación, la asistencia técnica y el desarrollo tecnológico; impulsa los fondos de autoaseguramiento en la administración de riesgos y coordina la sanidad agropecuaria. • TÍTULO CUARTO, DEL SISTEMA FINANCIERO RURAL. Determina los alcances y objetivos de un sistema de financiamiento para las actividades productivas que se efectúan en el campo; tanto la acción de la banca de fomento y la comercial, como las organizaciones de financiamiento y ahorro solidarios, reconociendo al sistema financiero no convencional. • TÍTULO QUINTO, DE LA ATENCIÓN PRIORITARIA A ZONAS DE MARGINACIÓN RURAL. Se establecen las características de los programas y acciones de gobierno para dar un tratamiento diferencial a los grupos vulnerables, tales como jornaleros, mujeres, menores de edad, jóvenes y ancianos. Se consideran aspectos relativos a la infraestructura productiva para los grupos étnicos, y se fijan las bases de operación de los programas de reconversión productiva. • TÍTULO SEXTO, DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA. Se establecen las normas jurídicas relativas a los aspectos hidroagrícolas, de comunicación, electrificación, almacenamiento, comerciales y los niveles de coordinación respectivos. • TÍTULO SÉPTIMO, DEL BIENESTAR SOCIAL. Comprende los temas relativos a los derechos de los trabajadores, jornaleros, grupos vulnerables, en relación con la capacitación, y otros medios para mejorar su capacidad productiva. • TÍTULO OCTAVO, DEL FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES ECONÓMICAS Y SISTEMA-PRODUCTO. Establece las bases jurídicas para modernizar las formas de organización productiva y a través de las cadenas productivas los sistemas producto de los diferentes cultivos agrícolas; se reconoce la organización nacional de productores rurales, se crea el Registro Nacional Agropecuario y se regulan los Sistema-Producto. • TÍTULO NOVENO, DEL SERVICIO DE ARBITRAJE AGROPECUARIO. Establece las bases jurídicas para el establecimiento y operación de un servicio de arbitraje que dirima las controversias entre sujetos de esta ley y las relacionadas con las actividades productivas en el sector rural, de una manera ágil, expedita y transparente. • TÍTULO DÉCIMO, DE LA SUSTENTABILIDAD DE LA PRODUCCIÓN RURAL, LA PROTECCIÓN A LA BIODIVERSIDAD Y LOS RECURSOS GENÉTICOS. Se encarga de establecer las bases jurídicas para que las actividades productivas del sector rural se practiquen en un contexto de respeto al entorno natural, y que los avances tecnológicos y biogenéticos que se adopten no constituyan una amenaza para el hábitat y la salud del hombre, la fauna y la flora que nos rodean. • TÍTULO DÉCIMO PRIMERO, DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y ESQUEMAS DE PROTECCIÓN A LA PRODUCCIÓN NACIONAL. Establece las bases jurídicas para garantizar la búsqueda de la seguridad y soberanía alimentarias, a través del Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano estímulo a la producción de alimentos. Así mismo, los mecanismos jurídicos que garanticen condiciones de equidad para la producción nacional respecto a las de nuestros socios comerciales. Esta iniciativa fue aprobada por 229 votos a favor, en el Pleno de la Cámara de Diputados a los veintisiete días del mes de abril del año 2000 y pasó a la Cámara de Senadores en donde también se algunos meses después, noviembre de 2000. Desde que se inició el mandato del Presidente Vicente Fox en septiembre de 2000, distintos legisladores de los grupos parlamentarios representados en la Cámara de Diputados se estuvieron pronunciado para que se llevara a cabo dicha publicación en el Diario Oficial. Sin embargo, no fue sino hasta marzo de 2001 cuando el Presidente envío a la cámara de origen algunas observaciones al proyecto de ley. INICIATIVA MATERIA COMISIONES A LAS QUE FUE TURNADA Observaciones que el Presidente de la República Observaciones que el Presidente Agricultura y Ganadería y hace al decreto emitido por el H. Congreso de la de la República hace al decreto Desarrollo Rural. Unión que contiene la Ley de Desarrollo Rural. emitido por el H. Congreso de la Unión que contiene la Ley de Presentada por: Ejecutivo Federal. Desarrollo Rural. Fecha: 15 de marzo del 2001 Un argumento pilar de dichas observaciones, fue que la Ley de Desarrollo Rural contravenía los acuerdos comerciales que México ha firmado con otros países. Las observaciones que se realizaron fueron 10, y entre los argumentos que se esgrimieron estuvieron, por ejemplo: 1. Que tenía observaciones a un 95% de los articulados de la Ley. 2. Una de las observaciones establecía que la iniciativa aprobada, tenía una concepción restringida a lo agropecuario. 3. También sostuvieron que había una parcialidad en la identificación de los sujetos de la Ley, perjudicando a otros agentes y sujetos que intervienen en la sociedad rural. 4. Otro precepto puesto en las observaciones, es en relación a los agentes de la sociedad rural. Posteriormente a que fueron enviadas estas observaciones, a la Cámara de Diputados se presentó una nueva iniciativa de la cual presento su: FICHA TÉCNICA 1 PROYECTODEDECRETO: De Ley de Desarrollo Rural Sustentable. 2 NOMBREDEQUIENPRESENTA: Diputado Édgar Consejo Flores Galván. 3 GRUPOPARLAMENTARIOOPARTIDOPOLÍTICO: Partido Revolucionario Institucional. 4 FECHADEPRESENTACIÓNANTEELPLENO: Abril 27, 2001. 5 FECHADEPUBLICACIÓNENLAGACETAPARLAMENTARIA: Abril 28, 2001. 6 TURNOACOMISIONES Agricultura y Ganadería; Desarrollo Rural. 7 FECHADEAPROBACIÓNENLACÁMARADEDIPUTADOS: Octubre 23, 2001. 8 FECHADEAPROBACIÓNENLACÁMARADESENADORES: Noviembre 13, 2001. 9 FECHADEPUBLICACIÓNENELDIARIOOFICIALDELAFEDERACIÓN: Diciembre 07, 2001. SINOPSISDELAINICIATIVADELEYDEDESARROLLORURALSUSTENTABLE: 1. Promover el desarrollo rural integral y sustentable del país, en los términos de la fracción XX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano 2. Asegurar que el Estado impulse un proceso de transformación social y económica que conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural a través del fomento de las actividades agropecuarias y forestales y de todas aquellas actividades productivas que se desarrollen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural, poniendo especial cuidado en el uso óptimo y el mejoramiento de la tierra. Es de resaltarse que al concluir todo el proceso legislativo y las dos etapas siguientes, la primera Ley de Desarrollo Rural quedó sin efecto jurídico alguno, ya que el artículo transitorio número quinto así lo establece de manera expresa (fue aprobado el día 23 de octubre de 2001). La Votación del dictamen con Proyecto de Ley de Desarrollo Rural Sustentable quedó de la siguiente manera, en la sesión del martes 23 de octubre de 2001. En lo general y artículos no reservados De las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, con proyecto de Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Aprobado en la Cámara de Diputados, con 412 votos en pro, el martes 23 de octubre de 2001. Votación. Turnado a la Cámara de Senadores para los efectos constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 864-I, martes 23 de octubre de 2001. Artículo 66 (reservado) Artículo 13, modificación. Aprobado en la Cámara de Diputados, con 359 votos en pro, 9 en contra y 5 abstenciones, el martes 23 de octubre de 2001. Votación. Artículo Segundo Transitorio (reservado) Artículo Segundo Transitorio. Aprobado en la Cámara de Diputados, con 366 votos en pro y 1 abstención, el martes 23 de octubre de 2001. Votación. Artículo Quinto Transitorio (reservado) Artículo Quinto Transitorio, adición. Aprobado en la Cámara de Diputados, con 272 votos en pro, 91 en contra y 29 abstenciones, el martes 23 de octubre de 2001. Votación. Esta ley, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día Publicado 7 de Diciembre de 2001. INICIACIÓN DE LA VIGENCIA El momento en que llega a su termino corresponde al inicio de su vigencia, el cual no está en términos generales no está regulado en la Constitución, sino deficientemente por los artículos 3 y 4 del Código Civil Federal, cuyos preceptos deben aplicarse a los casos en que los propios ordenamientos legales no determinen el momento en que entran en vigor. ANÁLISIS COMPARATIVO El siguiente análisis, se realizará en primer lugar a través de dos cuadros comparativos, en el Cuadro 1 se analizará el veto y superación del mismo; el Cuadro 2 tendrá como objeto de análisis el veto a las reformas constitucionales; en segundo lugar, se expresarán las características más importantes tanto del proceso legislativo de cada país, con excepción de México dado que ya se realizó la descripción, como del veto presidencial. CUADRO 1 VETO Y SUPERACIÓN DEL VETO PAÍS CONGRESO TIPO DE VETO MAYORÍA NECESARIA PARA SUPERAR EL VETO México Bicamaral Total Dos terceras partes de los miembros presentes. Chile Bicamaral Total Dos terceras partes de los miembros presentes. Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Estados Unidos Bicamaral Total/de bolsillo Dos terceras partes de los miembros presentes. CUADRO 2 VETO A REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN PAÍS EXISTE FACULTAD DE VOTO PRESIDENCIAL FORMA DE PERMISO A PROHIBICIÓN AL VETO PRESIDENCIAL México Chile ?* Si Texto incierto Explícita Estados Unidos No Implícita ESTADOS UNIDOS El origen de las leyes en el sistema jurídico de los Estados Unidos tiene un marco constitucional de naturaleza federal, esto es, existe el nivel federal y el nivel estadual o de los estados de la Unión, todos los cuáles a su vez están compuestos por tres subsistemas jurídicos: el legislativo, que, principalmente, crea las leyes; el ejecutivo, que principalmente, ejecuta las leyes; y el judicial, que principalmente interpreta las leyes. Así está establecido en la propia Constitución Política de los Estados Unidos, artículos I, II y III. Una de las principales fuentes de la ley en el sistema jurídico de los Estados Unidos es el Congreso, compuesto de una Cámara de Diputados (“The House”) y un Senado (“Senate”). Es el Congreso el que origina la mayor parte de las leyes que una vez aprobadas son denominadas “statutes”. Por lo tanto, para entender la esencia del sistema jurídico de los Estados Unidos es preciso conocer, en la teoría y en la práctica, el proceso a través del cual las leyes se proponen, discuten, modifican, aprueban o rechazan en el Congreso. Un aspecto muy importante de este proceso es la existencia e influencia relevante, en cada etapa del mismo, de los numerosos y variados grupos de presión o influencia que buscan la aprobación, rechazo o enmienda de las “bills” o proyectos de ley, a través de lo que se denomina el “lobbying”. En todas las etapas del proceso de proposición y creación de una ley surgen grupos que estiman afectados, favorable o desfavorablemente, sus intereses específicos y que, por lo tanto, hacen ingentes y muy profesionales esfuerzos por influenciar sea la aprobación, rechazo o modificación de los proyectos. Las leyes se originan, conforme el proceso federal, en las proposiciones de ley, las denominadas “bills”. Estas proposiciones pueden ser introducidas en el Congreso, sea la Cámara de Diputados o el Senado, por uno o varios de sus miembros. El proyecto de ley mismo puede haber sido redactado por un miembro del Congreso o por algún “lobbyst”, que le presenta el proyecto y convence al congresista que vale la pena introducirlo a discusión en el Congreso. Una vez que el proyecto ha sido admitido a tramitación generalmente pasa a aquellos Comités de la Cámara o del Senado que tienen jurisdicción, facultades y “expertise” (en el sentido de conocimiento y experiencia de especialista) sobre la materia de que trata el proyecto. El Comité a su vez lo referirá al respectivo Subcomité pertinente. En la práctica, la mayoría de los proyectos de ley se introducen simultáneamente en la Cámara y en el Senado y son remitidos a los Comités y Subcomités de estas ramas del Congreso. En el siguiente paso del proceso, los subcomités convocan a audiencias sobre el proyecto de ley, los ya famosos “hearings”, que tienen por objeto escuchar los testimonios de todas las partes interesadas y de los expertos en la materia. Todo ello conforma en su conjunto un registro acerca de la materia en cuestión, que puede ser importante para efectos de la historia de la ley y su posterior interpretación. Los “hearings” quedan registrados en una publicación denominada “U.S. Congressional News and Administrative Reports”. En esta etapa del proceso de formación de la ley, los mencionados “lobbysts” participan muy activamente, especialmente a través de testimonios de sus especialistas en la materia de que se trate. Terminados los “hearings”, el proyecto de ley es sujeto a un proceso de revisión intensivo, párrafo por párrafo, denominado “marked up”, esto es, de redacción más fina o * La Constitución mexicana no establece de manera explícita la facultad de veto sobre reformas constitucionales. El artículo 72 no hace referencia a este caso. El argumento central para refutar la facultad de veto a reformas constitucionales, descansa en el laborioso proceso de aprobación que requieren las reformas constitucionales y la inusual representatividad emanada del Congreso por la participación de dos tercios de ambas cámaras y la mayoría de las legislaturas locales que se necesitan para modificar la propia Constitución. Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano precisa y presentado al subcomité respectivo para ser votado. Si la votación es afirmativa o aprobatoria, el subcomité remite el proyecto a la Cámara o al respectivo Comité del Senado, que pueden aceptar, dejarlo en suspenso o en lista de espera (“put a hold on the hill”) o rechazar la recomendación del subcomité. En caso que el Comité de la Cámara o del Senado hayan votado a favor del proyecto de ley, se lo informan a la Cámara en Pleno o al Senado para que procedan a votarlo. A través del proceso de votación mismo el proyecto puede experimentar muchas y variadas modificaciones (“amendments”) a fin de poder asegurar su aprobación. Pero, los opositores a la “hill” también proceden a proponer modificaciones con el interés y esperanza que tales modificaciones lleven a que el proyecto de ley sea en definitiva rechazado o que al menos sus aspectos más conflictivos (para ellos) sean efectivamente eliminados o al menos modificados y aligerados en su favor (“water down the hill”). Para que una ley sea aprobada definitivamente se requiere entonces el voto afirmativo de ambas ramas del Congreso. De ocurrir ello, la ley es remitida al Presidente, que puede adoptar una de las siguientes dos decisiones: firma la ley o ejerce su poder de veto. Si el Presidente firma, la "bill" queda convertida en una ley (“statute”), que será escrita y codificada en el “United States Code” y en el “United States Code Annotated”, lo cual ciertamente constituye una mentira para la creencia popular, muy difundida, que en los Estados Unidos no existen leyes ni códigos. En caso que el Presidente haga uso de su poder de veto, el proyecto de ley aún puede ser aprobado si el Congreso, por medio de una votación que requiere de un quórum de 2/3 de sus miembros, rechaza el veto presidencial (“override the veto”). Si producido el aludido veto transcurre un plazo de 10 días (sin contar los domingos) sin que el Presidente tome alguna acción al respeto, el proyecto de ley se convierte en ley, sin la firma del Presidente. “La Constitución de Estados Unidos no establece que el override deba ser equivalente a dos tercios de los miembros presentes; sin embargo, tras una resolución judicial recibida por la controversia entre “miembros presentes” y “total de miembros”, se resolvió que el espíritu de la Constitución se refiere a los miembros presentes.”16 El Presidente de los Estados Unidos en materia fiscal puede vetar en tres aspectos: Nuevos gastos directos, cambios que en impuestos que benefician a determinadas clases y presupuesto discrecional. CHILE El artículo 62 de la Constitución Chile establece que las leyes pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por mensaje que dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros. Las mociones no pueden ser firmadas por más de diez diputados ni por más de cinco senadores. Por otro lado, el artículo 63 dispone que las normas legales que interpreten preceptos constitucionales necesitarán, para su aprobación, modificación o derogación, de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si algún proyecto fuere desechado en general en la Cámara de su origen no podrá renovarse sino después de un año. Sin embargo, el Presidente de la República, en caso de un proyecto de su iniciativa, podrá solicitar que el mensaje pase a la otra Cámara y, si ésta lo aprueba en general por los dos tercios de sus miembros presentes, volverá a la de su origen y sólo se considerará desechado si esta Cámara lo rechaza con el voto de los dos tercios de sus miembros presentes (artículo 65). El proyecto que fuere desechado en su totalidad por la Cámara revisora será considerado por una comisión mixta de igual número de diputados y senadores, la que propondrá la forma y modo de resolver las dificultades. El proyecto de la comisión mixta volverá a la Cámara de origen y, para ser aprobado tanto en ésta como en la revisora, se requerirá de la mayoría de los miembros presentes en cada una de ellas. Si la comisión mixta no llegare a acuerdo, o si la Cámara de origen rechazare el proyecto de esa comisión, el Presidente de la República podrá pedir que esa Cámara se pronuncie sobre si insiste por los dos tercios de sus miembros presentes en el proyecto que aprobó en el primer trámite. Acordada la insistencia, el proyecto pasará por segunda vez a la Cámara que lo desechó, y sólo se entenderá que ésta lo reprueba si concurren para ello las dos terceras partes de sus miembros presentes. El proyecto que fuere adicionado o enmendado por la Cámara revisora volverá a la de su origen y en ésta se entenderán aprobadas las adiciones y enmiendas con el voto de la mayoría de los miembros presentes. 16 Cfr. CARPIZO MACGREGOR, Jorge. El presidencialismo mexicano. Ed. Siglo XXI editores. México, 1978. p. 89 Necesidad de acotar el veto presidencial para que sea eficaz el Proceso Legislativo mexicano Si el Presidente de la República desaprueba el proyecto, lo devolverá a la Cámara de su origen con las observaciones convenientes, dentro del término de treinta días. En ningún caso se admitirán las observaciones que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo. Si las dos Cámaras aprobaren las observaciones, el proyecto tendrá fuerza de ley y se devolverá al Presidente para su promulgación. Si las dos Cámaras desecharen todas o algunas de las observaciones e insistieren por los dos tercios de sus miembros presentes en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas, se devolverá al Presidente para su promulgación. Si el Presidente de la República no devolviere el proyecto dentro de treinta días, contados desde la fecha de su remisión, se entenderá que lo aprueba y se promulgará como ley. Si el Congreso cerrare sus sesiones antes de cumplirse los treinta días en que ha de verificarse la devolución, el Presidente lo hará dentro de los diez primeros días de la legislatura ordinaria o extraordinaria siguiente. La promulgación deberá hacerse siempre dentro del plazo de diez días, contados desde que ella sea procedente. La publicación se hará dentro de los cincos días hábiles siguientes a la fecha en que quede totalmente tramitado el decreto promulgatorio.
