Reseña Legislativa 11 de junio de 2010 CONSTRUCCIONES EN ZONA COSTERA CON PELIGRO DE MAREMOTO Boletín 3880-14 I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Permite establecer condiciones de resistencia y mitigación de los efectos de maremotos en las construcciones costeras INICIATIVA : Moción de los senadores Sres. Horvath, Prokurica, Sabag, Vega y Viera-Gallo ORIGEN : Senado COMISIÓN : De Vivienda y Desarrollo Urbano INGRESO : 18 de mayo de 20051 ARTICULADO : Artículo único, que modifica el artículo 105 de la Ley General de Vivienda y Urbanismo II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD 1.- La preocupación por la seguridad de las construcciones cerca de la costa, (y por lo tanto, de las personas) emplazadas donde es probable que se produzcan desastres derivados de un maremoto, justifica alguna norma legal sobre requisitos de las construcciones emplazadas en la zona de peligro. 2.- No obstante, es necesario que se defina adecuadamente el ámbito de aplicación de 1 Con fecha 28 de julio de 2009, el Senado remitió a la Cámara de Diputados el proyecto aprobado en primer trámite constitucional: es el que se comenta en este informe. 1 Reseña Legislativa 11 de junio de 2010 la norma. En este sentido, no basta con remitirse al borde costero, como hace el proyecto, porque este concepto está definido reglamentariamente para otro propósito. 3.- Además, debe lograrse una redacción de la norma legal de tal precisión, que contenga los elementos necesarios para que, posteriormente, un texto de nivel reglamentario, pueda regular las exigencias legales, pero sin crear una normativa que exceda el marco jurídico definido por la ley. III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Se dispone que, además de las condiciones asísmicas y de estabilidad que cumplir todo diseño de obras de urbanización y edificación, tratándose del borde costero, adicionalmente se exigirán condiciones de resistencia y mitigación de maremotos, relativas a infraestructura de protección, materialidad de los primeros pisos y vías de evacuación en edificios y urbanizaciones. Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo IV. COMENTARIOS DE MÉRITO 1. Apreciación general. Adoptar medidas de seguridad en construcciones que pueden estar afectas a sufrir los efectos de un maremoto es una medida razonable, que no obstante, debe ser correctamente regulada para no interferir en las legítimas decisiones de las personas ni limitar innecesariamente la iniciativa privada (construcciones habitacionales, turísticas, deportivas, etcétera). Para circunscribir el ámbito de aplicación de la normativa que se propone se utiliza el término borde costero, término a que corresponde dedicarle alguna atención, dado que está tratado en un decreto de la Subsecretaría de Marina 2. El aludido decreto se refiere al borde costero en la letra a) de sus considerandos y en el párrafo II Ámbito de aplicación. De ello puede inferirse que se entiende por borde costero la franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las 2 Decreto supremo 475, de 1994 que establece política nacional de uso del borde costero del litoral de la República, y crea Comisión Nacional que indica (Diario Oficial de 11 de enero de 1995). 2 Reseña Legislativa 11 de junio de 2010 bahías, golfos, estrechos, y canales interiores, y el mar territorial de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina. Borde costero. Conforme al mismo texto normativo, Constituyen objetivos generales de la presente Política los siguientes: 1.- Propender a una adecuada consideración de la realidad geográfica de cada uno de los sectores o áreas del litoral, que en algunos casos condicionan en forma determinante usos específicos, como es el caso de las bahías naturales, proximidad a centros poblados, condiciones meteorológicas locales, accesos, entre otras. 2.- Propender al desarrollo de los recursos y riquezas de los distintos sectores. 3.- Propender a la protección y conservación del medio ambiente marítimo, terrestre y aéreo, acorde con las necesidades de desarrollo y las demás políticas fijadas sobre tales materias. 4.- Propender a una adecuada compatibilización de las múltiples actividades que se realizan o puedan realizarse en el Borde Costero. 5.- Posibilitar y orientar el desarrollo equilibrado de las diferentes actividades, desde una perspectiva nacional, acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales. 6.- Contribuir a la identificación de las perspectivas y proyecciones futuras de cada una de las actividades que precisen ser ejecutadas en los espacios territoriales que conforman el Borde Costero, para evitar su uso inadecuado o inconveniente, tomando en consideración que éste constituye un recurso limitado. Como puede verse, la política de borde costero y su concepto, no están orientadas específicamente a la prevención de riesgos de tsunami o maremoto, pues no se aborda, entre sus principios, una política de seguridad de la vida humana en el litoral. Es así que puede objetarse que se utilice, como definición del ámbito de aplicación de las normas sobre construcciones y urbanización, un concepto que ha sido definido reglamentariamente para otro propósito. En efecto, el área costera que podría ser afectada por un maremoto probablemente no va a coincidir con el concepto de borde costero que se determina en el decreto de la Subsecretaría de Marina. Por ejemplo, un promontorio como el Morro de Arica quedaría comprendido dentro del concepto de borde costero entendido como “aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales (80 metros desde la playa), la playa misma, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República, conforma una unidad geográfica y física de especial importancia para el desarrollo integral y armónico del país” (letra a) de los considerandos del decreto 475). Pero 3 Reseña Legislativa 11 de junio de 2010 parece imposible que un tsunami pudiera afectar construcciones emplazadas en la cima de un cerro de esa altura. En cambio, es probable que construcciones relativamente alejadas de la playa de mar y fuera del bordo costero recién definido, pudieran verse afectadas por un maremoto cuyo oleaje se adentrara en tierra firme, más allá del límite del borde costero. Lo que interesa, entonces, para los efectos del proyecto, no es el concepto de borde costero, sino la definición de una zona de seguridad, de carácter urbano o rural (pero con construcciones) potencialmente afectada por un maremoto, según registros históricos o estudios científicos sobre el desplazamiento de masas de agua en estos casos. Es probable que la Armada tenga que hacer su aporte para la determinación de una “zona de seguridad (o antimaremoto)”, especialmente a través del Servicio Hidrográfico de la Armada (SHOA). Pero no resulta suficiente remitirse solamente al concepto de borde costero. Así, si bien tiene sentido la preocupación de los autores de la moción, no es válido el instrumento elegido para determinar al ámbito de aplicación de la norma propuesta. 2.- Normativa propuesta. La normativa propuesta parece razonable, en la medida que consagra un concepto legal, que debería posteriormente ser desarrollado por la Ordenanza General de Construcciones, que, en cuanto tiene nivel reglamentario, puede estimarse que sería expresión de la potestad reglamentaria de ejecución del Poder Ejecutivo. Lo que el proyecto propone es que en la Ordenanza se establezcan condiciones de resistencia y mitigación de los efectos de los maremotos, tales como infraestructura de protección, materialidad de los primeros pisos de las edificaciones y vías de evacuación en edificios y urbanizaciones. Puede estimarse, no obstante, que la norma legal no estaría suficientemente acotada como para que la Ordenanza jugara aquí el papel de un reglamento de ejecución de la ley, y no que viniera a crear una normativa que debería tener rango legal. Desde este punto de vista, sería deseable un concepto legal más acotado a la finalidad del proyecto, esto es, que se preceptuara que las construcciones en la zona de seguridad (o borde costero, como se propone) deberían ser resistentes a la fuerza producida por el embate de un oleaje propio de un tsunami, suponiendo que ello es técnicamente determinable. El número de pisos y su materialidad (de concreto u otro elemento de construcción) serían una cuestión técnica que abordaría el ingeniero calculista y por la cual respondería el arquitecto o constructor civil a cargo de la obra, fiel a sus planos autorizados y a los requerimientos del calculista. La exigencia de vías de evacuación podría ser una exigencia legal, que en la práctica quedaría encomendada a la Ordenanza y especialmente a cada obra específica. 4 Reseña Legislativa 11 de junio de 2010 En consecuencia, la formulación del proyecto requeriría precisar su ámbito de aplicación y una simplificación de su enunciado legislativo, centrado en solamente en la exigencia de la resistencia de las construcciones al embate de la marejada producida por un maremoto. También es previsible que la Ordenanza pudiera relajar esas exigencias a medida que la construcción estuviera emplazada más lejos de la playa de mar. En otro orden de ideas, no puede olvidarse que la Constitución Política entrega a la ley la regulación del uso, goce y disposición de la propiedad (artículo 19, Nº 24) y en virtud de su artículo 64, las materias comprendidas en las garantías constitucionales —cual es el caso— no pueden ser objeto de delegación en decretos con fuerza de ley; con mayor razón, tampoco pueden ser regulados por decretos, reglamentos u ordenanzas. Debe insistirse, entonces, en que el núcleo esencial de la regulación que se viene proponiendo debe quedar consignado en la ley, de modo tal que la norma de rango inferior se limite a dar ejecución a la ley, pero sin crear una regulación que debiera quedar comprendida en normas de rango legal. Así, una limitación al uso, goce o disposición de la propiedad debe estar consagrada en la ley, por ejemplo, que a menos de tantos metros de la playa de mar no se puede construir sino con determinado tipo de materiales, cuyas características básicas la ley debería consignar; a continuación, la ordenanza podría precisar los aspectos de detalle de la construcción para dar por cumplida la limitación legal. En otra hipótesis se puede suponer que al dueño de un predio ribereño al mar se le prohíba construir en toda la extensión del terreno por el peligro de maremoto; en tal caso se trataría de una regulación expropiatoria que debería dar lugar a una indemnización; otra situación se produce si la ley obliga al dueño de una propiedad cercana a la playa de mar a efectuar algún tipo de defensas contra el oleaje en caso de tsunami, con el objeto de prevenir daños tierra adentro, en propiedades de terceros. En este caso se estaría imponiendo una carga legal en perjuicio de uno y a favor de otros, lo que vulnera el principio de igualdad ante la ley y la igualdad en la repartición de las cargas públicas. Por lo expuesto, la regulación legal propuesta debe quedar, en sus aspectos esenciales, claramente consignada en el texto de la ley, sin perjuicio de la ejecución de la ley encargada al reglamento de ejecución dictado en virtud de la potestad reglamentaria del Presidente de la República (artículo 32, Nº 6). 5 Reseña Legislativa 955 11 de junio de 2010 V. ANEXO Artículo único.- Sustitúyese la letra e) del artículo 1053 del decreto con fuerza de ley N° 458, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1976, Ley General de Urbanismo y Construcciones, por la siguiente: incluyendo, para el borde costero, condiciones de resistencia y mitigación de los efectos de los maremotos o tsunamis5, tales como infraestructura de protección, materialidad de los primeros pisos de las edificaciones y vías de evacuación en edificios y urbanizaciones;”. “e) condiciones de estabilidad y asismicidad 4, 3 Artículo 105.- El diseño de las obras de urbanización y edificación deberá cumplir con los standard que establezca la Ordenanza General en lo relativo a: a) Trazados viales urbanos; b) Areas verdes y equipamiento; c) Líneas de edificación, rasantes, alturas, salientes, cierros, etc.; d) Dimensionamiento mínimo de los espacios, según su uso específico (habitación, comercio oficina, escolar, asistencial, circulación, etc.); e) Condiciones de estabilidad y asismicidad; f) Condiciones de incombustibilidad; g) Condiciones de salubridad, iluminación y ventilación, y h) Dotación de servicios sanitarios y energéticos, y otras materias que señale la Ordenanza General. 4 Este término, si bien aparece en la norma vigente, no tiene aceptación como sustantivo por la Real Academia Española, la que en cambio registra el adjetivo “asísmico”; para una mejora formal tanto del texto vigente como de la norma propuesta se puede decir “condiciones asísmicas y de estabilidad…”. 5 Palabra de origen japonés (marejada de bahía) sin plural en su idioma original; término no aceptado aún por la Real Academia Española. 6