construcciones en zona costera con peligro de maremoto

Reseña Legislativa
11 de junio de 2010
CONSTRUCCIONES EN ZONA COSTERA CON PELIGRO DE
MAREMOTO
Boletín 3880-14
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Permite establecer condiciones de resistencia y mitigación de los
efectos de maremotos en las construcciones costeras
INICIATIVA
:
Moción de los senadores Sres. Horvath, Prokurica, Sabag, Vega
y Viera-Gallo
ORIGEN
:
Senado
COMISIÓN
:
De Vivienda y Desarrollo Urbano
INGRESO
:
18 de mayo de 20051
ARTICULADO :
Artículo único, que modifica el artículo 105 de la Ley General de
Vivienda y Urbanismo
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
La preocupación por la seguridad de las construcciones cerca de la costa, (y por lo
tanto, de las personas) emplazadas donde es probable que se produzcan desastres
derivados de un maremoto, justifica alguna norma legal sobre requisitos de las
construcciones emplazadas en la zona de peligro.
2.-
No obstante, es necesario que se defina adecuadamente el ámbito de aplicación de
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Con fecha 28 de julio de 2009, el Senado remitió a la Cámara de Diputados el proyecto aprobado en primer trámite
constitucional: es el que se comenta en este informe.
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la norma. En este sentido, no basta con remitirse al borde costero, como hace el
proyecto, porque este concepto está definido reglamentariamente para otro
propósito.
3.-
Además, debe lograrse una redacción de la norma legal de tal precisión, que
contenga los elementos necesarios para que, posteriormente, un texto de nivel
reglamentario, pueda regular las exigencias legales, pero sin crear una normativa
que exceda el marco jurídico definido por la ley.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Se dispone que, además de las condiciones asísmicas y de estabilidad que
cumplir todo diseño de obras de urbanización y edificación, tratándose del
borde costero, adicionalmente se exigirán condiciones de resistencia y
mitigación de maremotos, relativas a infraestructura de protección,
materialidad de los primeros pisos y vías de evacuación en edificios y
urbanizaciones.
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1. Apreciación
general.
Adoptar medidas de seguridad en construcciones que pueden estar afectas a
sufrir los efectos de un maremoto es una medida razonable, que no obstante,
debe ser correctamente regulada para no interferir en las legítimas decisiones
de las personas ni limitar innecesariamente la iniciativa privada
(construcciones habitacionales, turísticas, deportivas, etcétera).
Para circunscribir el ámbito de aplicación de la normativa que se propone se
utiliza el término borde costero, término a que corresponde dedicarle alguna
atención, dado que está tratado en un decreto de la Subsecretaría de Marina 2.
El aludido decreto se refiere al borde costero en la letra a) de sus
considerandos y en el párrafo II Ámbito de aplicación.
De ello puede inferirse que se entiende por borde costero la franja del territorio
que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las
2
Decreto supremo 475, de 1994 que establece política nacional de uso del borde costero del litoral de la República, y crea
Comisión Nacional que indica (Diario Oficial de 11 de enero de 1995).
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bahías, golfos, estrechos, y canales interiores, y el mar territorial de la
República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia
del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina.
Borde costero.
Conforme al mismo texto normativo, Constituyen objetivos generales de la
presente Política los siguientes:
1.- Propender a una adecuada consideración de la realidad geográfica de
cada uno de los sectores o áreas del litoral, que en algunos casos condicionan
en forma determinante usos específicos, como es el caso de las bahías
naturales, proximidad a centros poblados, condiciones meteorológicas locales,
accesos, entre otras.
2.- Propender al desarrollo de los recursos y riquezas de los distintos
sectores.
3.- Propender a la protección y conservación del medio ambiente marítimo,
terrestre y aéreo, acorde con las necesidades de desarrollo y las demás
políticas fijadas sobre tales materias.
4.- Propender a una adecuada compatibilización de las múltiples actividades
que se realizan o puedan realizarse en el Borde Costero.
5.- Posibilitar y orientar el desarrollo equilibrado de las diferentes actividades,
desde una perspectiva nacional, acorde con los intereses regionales, locales y
sectoriales.
6.- Contribuir a la identificación de las perspectivas y proyecciones futuras de
cada una de las actividades que precisen ser ejecutadas en los espacios
territoriales que conforman el Borde Costero, para evitar su uso inadecuado o
inconveniente, tomando en consideración que éste constituye un recurso
limitado.
Como puede verse, la política de borde costero y su concepto, no están
orientadas específicamente a la prevención de riesgos de tsunami o
maremoto, pues no se aborda, entre sus principios, una política de seguridad
de la vida humana en el litoral.
Es así que puede objetarse que se utilice, como definición del ámbito de
aplicación de las normas sobre construcciones y urbanización, un concepto
que ha sido definido reglamentariamente para otro propósito. En efecto, el
área costera que podría ser afectada por un maremoto probablemente no va a
coincidir con el concepto de borde costero que se determina en el decreto de
la Subsecretaría de Marina. Por ejemplo, un promontorio como el Morro de
Arica quedaría comprendido dentro del concepto de borde costero entendido
como “aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales
(80 metros desde la playa), la playa misma, las bahías, golfos, estrechos y
canales interiores, y el mar territorial de la República, conforma una unidad
geográfica y física de especial importancia para el desarrollo integral y
armónico del país” (letra a) de los considerandos del decreto 475). Pero
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parece imposible que un tsunami pudiera afectar construcciones emplazadas
en la cima de un cerro de esa altura. En cambio, es probable que
construcciones relativamente alejadas de la playa de mar y fuera del bordo
costero recién definido, pudieran verse afectadas por un maremoto cuyo oleaje
se adentrara en tierra firme, más allá del límite del borde costero.
Lo que interesa, entonces, para los efectos del proyecto, no es el concepto de
borde costero, sino la definición de una zona de seguridad, de carácter urbano
o rural (pero con construcciones) potencialmente afectada por un maremoto,
según registros históricos o estudios científicos sobre el desplazamiento de
masas de agua en estos casos. Es probable que la Armada tenga que hacer
su aporte para la determinación de una “zona de seguridad (o antimaremoto)”,
especialmente a través del Servicio Hidrográfico de la Armada (SHOA). Pero
no resulta suficiente remitirse solamente al concepto de borde costero.
Así, si bien tiene sentido la preocupación de los autores de la moción, no es
válido el instrumento elegido para determinar al ámbito de aplicación de la
norma propuesta.
2.- Normativa
propuesta.
La normativa propuesta parece razonable, en la medida que consagra un
concepto legal, que debería posteriormente ser desarrollado por la Ordenanza
General de Construcciones, que, en cuanto tiene nivel reglamentario, puede
estimarse que sería expresión de la potestad reglamentaria de ejecución del
Poder Ejecutivo.
Lo que el proyecto propone es que en la Ordenanza se establezcan
condiciones de resistencia y mitigación de los efectos de los maremotos, tales
como infraestructura de protección, materialidad de los primeros pisos de las
edificaciones y vías de evacuación en edificios y urbanizaciones. Puede
estimarse, no obstante, que la norma legal no estaría suficientemente acotada
como para que la Ordenanza jugara aquí el papel de un reglamento de
ejecución de la ley, y no que viniera a crear una normativa que debería tener
rango legal.
Desde este punto de vista, sería deseable un concepto legal más acotado a la
finalidad del proyecto, esto es, que se preceptuara que las construcciones en
la zona de seguridad (o borde costero, como se propone) deberían ser
resistentes a la fuerza producida por el embate de un oleaje propio de un
tsunami, suponiendo que ello es técnicamente determinable. El número de
pisos y su materialidad (de concreto u otro elemento de construcción) serían
una cuestión técnica que abordaría el ingeniero calculista y por la cual
respondería el arquitecto o constructor civil a cargo de la obra, fiel a sus
planos autorizados y a los requerimientos del calculista.
La exigencia de vías de evacuación podría ser una exigencia legal, que en la
práctica quedaría encomendada a la Ordenanza y especialmente a cada obra
específica.
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En consecuencia, la formulación del proyecto requeriría precisar su ámbito de
aplicación y una simplificación de su enunciado legislativo, centrado en
solamente en la exigencia de la resistencia de las construcciones al embate
de la marejada producida por un maremoto. También es previsible que la
Ordenanza pudiera relajar esas exigencias a medida que la construcción
estuviera emplazada más lejos de la playa de mar.
En otro orden de ideas, no puede olvidarse que la Constitución Política
entrega a la ley la regulación del uso, goce y disposición de la propiedad
(artículo 19, Nº 24) y en virtud de su artículo 64, las materias comprendidas
en las garantías constitucionales —cual es el caso— no pueden ser objeto de
delegación en decretos con fuerza de ley; con mayor razón, tampoco pueden
ser regulados por decretos, reglamentos u ordenanzas.
Debe insistirse, entonces, en que el núcleo esencial de la regulación que se
viene proponiendo debe quedar consignado en la ley, de modo tal que la
norma de rango inferior se limite a dar ejecución a la ley, pero sin crear una
regulación que debiera quedar comprendida en normas de rango legal.
Así, una limitación al uso, goce o disposición de la propiedad debe estar
consagrada en la ley, por ejemplo, que a menos de tantos metros de la playa
de mar no se puede construir sino con determinado tipo de materiales, cuyas
características básicas la ley debería consignar; a continuación, la ordenanza
podría precisar los aspectos de detalle de la construcción para dar por
cumplida la limitación legal.
En otra hipótesis se puede suponer que al dueño de un predio ribereño al mar
se le prohíba construir en toda la extensión del terreno por el peligro de
maremoto; en tal caso se trataría de una regulación expropiatoria que debería
dar lugar a una indemnización; otra situación se produce si la ley obliga al
dueño de una propiedad cercana a la playa de mar a efectuar algún tipo de
defensas contra el oleaje en caso de tsunami, con el objeto de prevenir daños
tierra adentro, en propiedades de terceros. En este caso se estaría
imponiendo una carga legal en perjuicio de uno y a favor de otros, lo que
vulnera el principio de igualdad ante la ley y la igualdad en la repartición de
las cargas públicas.
Por lo expuesto, la regulación legal propuesta debe quedar, en sus aspectos
esenciales, claramente consignada en el texto de la ley, sin perjuicio de la
ejecución de la ley encargada al reglamento de ejecución dictado en virtud de
la potestad reglamentaria del Presidente de la República (artículo 32, Nº 6).
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V. ANEXO
Artículo único.- Sustitúyese la letra e) del
artículo 1053 del decreto con fuerza de ley N°
458, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de
1976,
Ley General
de
Urbanismo
y
Construcciones, por la siguiente:
incluyendo, para el borde costero, condiciones
de resistencia y mitigación de los efectos de los
maremotos
o
tsunamis5,
tales
como
infraestructura de protección, materialidad de los
primeros pisos de las edificaciones y vías de
evacuación en edificios y urbanizaciones;”.
“e) condiciones de estabilidad y asismicidad 4,
3
Artículo 105.- El diseño de las obras de urbanización y
edificación deberá cumplir con los standard que establezca
la Ordenanza General en lo relativo a:
a) Trazados viales urbanos;
b) Areas verdes y equipamiento;
c) Líneas de edificación, rasantes, alturas, salientes,
cierros, etc.;
d) Dimensionamiento mínimo de los espacios, según su
uso específico (habitación, comercio oficina, escolar,
asistencial, circulación, etc.);
e) Condiciones de estabilidad y asismicidad;
f) Condiciones de incombustibilidad;
g) Condiciones de salubridad, iluminación y ventilación,
y
h) Dotación de servicios sanitarios y energéticos, y otras
materias que señale la Ordenanza General.
4
Este término, si bien aparece en la norma vigente, no
tiene aceptación como sustantivo por la Real Academia
Española, la que en cambio registra el adjetivo “asísmico”;
para una mejora formal tanto del texto vigente como de la
norma propuesta se puede decir “condiciones asísmicas y
de estabilidad…”.
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Palabra de origen japonés (marejada de bahía) sin plural
en su idioma original; término no aceptado aún por la Real
Academia Española.
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