Marco Legal-J Villarroel

UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR
MAESTRÍA GERENCIA PARA EL DESARROLLO
ASIGNATURA: Marco Legal de la gestión local
ENSAYO: Autonomía en Ecuador, de la definición a la práctica
Profesor: Edison Toro Calderón
Estudiante: Jeanneth Villarroel H.
Quito DM, 22 de junio de 2015
La dinámica política, histórica e institucional de la república del Ecuador muestra
en su senda a la definición de autonomía como un principio jurídico, del que mucho se
espera, capaz de darle fuerza, estructura y eficacia a la administración pública, con la
finalidad que responda oportunamente a las diversas y complejas expectativas nacionales.
Desde su nacimiento el Ecuador se identificó como Estado Unitario con función
ejecutiva, judicial y legislativa, cuyo ejercicio regía a todo el territorio nacional y también
diseñó una estructura administrativa que represente territorialmente a las poblaciones que
dieron inicio a su conformación y se responsabilicen de la gestión: departamentos,
provincias, cantones y parroquias1. Al revisar los instrumentos jurídicos vigentes es visible
que el ejercicio de autonomía tiene delimitaciones y especificaciones que muestran como
se que mantienen vigentes disputas y contrapesos entre la administración central, los
actuales Gobiernos Autónomos Descentralizados-GAD y la sociedad, y que éstos aún están
en juego:
El ejercicio del poder como base para constituir un Estado nacional, unitario y con
una “visión única” del país que todos queremos, comprometido con el bien común.
La modernización y fortalecimiento de la estructura institucional pública central y
local para satisfacer las necesidades de la ciudadanía: que en las urbes mejora, aunque en
las zonas rurales aún se evidencian brechas sensibles para el desarrollo del país.
La participación de la ciudadanía en la construcción de “su propio desarrollo” a
través de la representación democrática y su acción directa como sujetos de derechos en los
aspectos trascendentes del espacio local y nacional.
En este trabajo se hará una revisión de la normativa jurídica y algunos instrumentos
de la política pública vigente que evidencian la situación de estos elementos de la sociedad:
poder, estructura institucional y participación. En la perspectiva de este ensayo se
encuentra el país que requiere un Estado que se administre en todos sus niveles con
autonomía sobre la base de un acuerdo nacional por la integración democrática de los
pueblos diversos, la optimización y redistribución de los escasos recursos entre los GAD y
la aplicación plena de aquel artículo que inauguró nuestra constitución en el 2008:
1
Jorge Moreno hace una detallada revisión de las constituciones del Ecuador en la que visualiza la condición
de Estado Unitario; hasta 1861 se propendió a mantener un equilibrio regional de representación en la
función legislativa; en todas las constituciones las administraciones locales han mantenido como
responsabilidad el adelanto de sus poblaciones a través de servicios básicos, tributos y vialidad. (Moreno
Yánes 2003, 164-176)
1
Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,
democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se
organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la
autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de
participación directa previstas en la Constitución.
Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su
patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible. (Asamblea Constituyente
2008, 17)
Según describe Jorge Moreno2 a partir del origen por el interés: el Estado es una
sociedad políticamente organizada con orden jurídico y que en busca el bien común. Sus
elementos constitutivos son: el pueblo (núcleo humano organizado a través de normas y
leyes), el territorio (al que se en circunscriben la validez del orden jurídico estatal, cuenta
con fronteras y dimensiones); y el poder (juridicidad y fuerza: el pueblo debe actuar dentro
de las normas, de no acatarse las reglas fijadas por la autoridad se aplicarán la fuerza para
exigir obediencia y mantener el orden).
Dentro de la organización del Estado para comprender el sentido de la autonomía se
ha partido de la revisión bibliográfica, donde la definición nace en la etimología griega y se
precisa luego su utilización en los ámbitos político y jurídico como una potestad para
definir su legislación y organizar la gestión de sus ámbitos territoriales:
auto y nomos, “uno mismo” y “ley”, significa en su sentido más estricto estar
libre de la autoridad externa. La autonomía es un concepto moral, político y filosófico
y, en función del contexto, puede tener diferentes connotaciones o significados. […]
Dentro del ámbito político y jurídico, la autonomía se refiere a la facultad de los entes
administrativos y organismos, dentro de la estructura constitucional de un estado, para
darse leyes propias. Este concepto también se conoce como autonomía jurídica. Dentro
del ámbito constitucional, una autonomía se refiere a la capacidad de las divisiones
políticas y administrativas de un estado para gestionar sus asuntos internos de manera
libre y directa. (Junta de Andalucía-UE 2015)
Según lo expone Jorge Moreno la utilización del término autonomía desde la
doctrina francesa refiere a la capacidad de autodeterminación de los órganos
descentralizados, lo que significa que se habla de una descentralización administrativa.
Complementa el Dr. Moreno la definición diciendo que: también involucra a la
descentralización política; estructura común existente en los Estados unitarios en la
búsqueda permanente de eficiencia operativa.3 El mismo autor hace referencia a que: la
2
(Moreno Yánes 2003)
Revisión hecha por Jorge Moreno a partir de la Enciclopedia de la Política del Dr. Rodrigo Borja. (Moreno
Yánes 2003, 142)
3
2
descentralización se inscribe en los regímenes institucionales modernos, que son
establecidos a partir de una disputa permanente entre las fuerzas centralizadoras y
descentralizadoras, y que va, de un lugar a otro, el equilibrio de fuerzas de acuerdo a los
cambios sociales e históricos de una sociedad.4
Así también Sebastián Martín Retortillo Baquer hace referencia al proceso pendular
de las fuerzas centralizadoras y descentralizadoras que inscribe una sociedad en la
definición de la estructura política de su Estado, donde las tensiones entre el centro y la
periferia se interpelan por las ausencias, desequilibrios, distancias y limitaciones de la
acción pública que en el diseño de soluciones: deja en los pueblos aspiraciones
insatisfechas:
…desde posiciones centralizadoras, se instalan por el contrario fórmulas de
distinto signo. Reivindicaciones frente al centralismo que, en buena parte, en un
principio, seguirían históricamente en distintos países las huellas ideológicas de los
legitimistas franceses. No obstante, en algunos casos, el debate sobre la
descentralización sea impulsado también por fuerzas de muy distinto signo políticocabe citar al respecto el supuesto de los federalistas españoles-, un aunque siempre con
carácter excepcional. […] Tendencias rectificadoras experimentadas por las distintas
fórmulas de distribución territorial del poder. […] Se habla así de la descentralización
política como limitación del poder, como cauce de participación y eficacia. (Retortillo
Baquer 1997)
La aplicación del principio de autonomía, para el caso ecuatoriano, se inscribe en un
proceso transformador de la dinámica del Estado que busca desarrollar, a través de la
descentralización, una mejor presencia de su accionar público, afirmando de esta forma su
presencia estatal en cada uno de los territorios. Según el profesor Agustín Gordillo, citado
por Moreno: “por la Descentralización la competencia se atribuye a un nuevo ente,
separado de la administración central, dotado de personería propia y constituido por
órganos propios que expresan la voluntad de ese ente.” (Moreno Yánes 2003, 138)
En el contexto ecuatoriano para el análisis del principio de autonomía, enmarcado
en la descentralización como parte de la reforma institucional del Estado, se revisa por
orden de jerarquía lo que expone la Constitución 2008, los códigos orgánicos de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización; y Planificación y Finanzas
Públicas como instrumentos jurídicos vigentes, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2017
4
Por primera vez en la constitución del Ecuador de 1929 se hace referencia autonomía administrativa de los
municipios en el artículo 141, dentro del régimen administrativo (división del territorio del Ecuador en
provincias, cantones y parroquias –artículo 137) Ibíd., 172.
3
y el Plan Nacional de Descentralización 2012-2015 como herramientas de planificación del
Estado y de obligatorio cumplimiento por parte del sector público.
La Constitución aprobada en octubre del 2008 hace referencia a la autonomía como
cualidad inherente a las personas, algunas instituciones y funciones, que se desarrolla en
los siguientes títulos: I. Elementos Constitutivos del Estado, II. Derechos, IV.
Participación y Organización del Poder, V. Organización Territorial del Estado, VI.
Régimen de Desarrollo, VII. Régimen del Buen Vivir y IX. Supremacía de la Constitución.
Desde los principios fundamentales en el artículo tres se hace referencia a la
promoción del desarrollo territorial equitativo a través de la autonomía y descentralización;
aunque en el siguiente artículo: se hace un llamado a la condición de inalienable,
irreductible e inviolable del territorio nacional, por lo que no se debe atentar a su unidad y
fomentar la secesión (artículo 4).
En el ámbito de las personas se busca la autonomía personal de adultos mayores y
personas con discapacidad (artículos 38 y 48 respectivamente).
Sobre la base de la participación y organización del poder se fomenta de la
participación individual y colectiva de ciudadanos y ciudadanas en la toma de decisiones y
los asuntos públicos (artículo 95). En el ejercicio de la función judicial para la
administración de justicia, defensoría pública y del pueblo, y transparencia, y en la función
electoral: se define que en su funcionamiento contarán con autonomía, y se precisa algunas
delimitaciones como la autonomía en el espacio: administrativo, económico y financiero,
condición que debe facilitar los procesos de gestión, (artículos: 168, 191, 194, 206, 214,
217 y 235).
La organización territorial del Estado junto con la puesta en marcha del Régimen de
Desarrollo y el Buen Vivir precisan el ejercicio de la autonomía; siendo específico que
puede ser en los ámbitos político, administrativo y financiero para los Gobiernos
Autónomos Descentralizados-GAD para el eficaz ejercicio de sus competencias, la
organización y ejecución del presupuesto público asignado y la consecución de los
objetivos territoriales inscritos en la planificación nacional (Plan Nacional de Desarrollo),
(artículos 238, 239, 245, 247, 293, 315, 346, 351 y 382). Llama la atención que para el
sector educación se cuenta con una amplia descripción y argumentación en el articulado
sobre el ejercicio de la autonomía educativa.
4
Finalmente se encuentra que para el funcionamiento de la Corte Constitucional, ésta
gozará de autonomía administrativa y financiera, artículo 430.
Gráfico 1 Títulos y capítulos de la Constitución del Ecuador donde se enuncia a la autonomía
Constitución
I.
II.
ELEMENTOS
DERECHOS
CONSTITUTIVOS
DEL ESTADO
•1° Principios
fundamentales
•3° Derechos de
las personas y
grupos de
atención
prioritaria
IV.
PARTICIPACIÓN
Y
ORGANIZACIÓN
DEL PODER
V.
ORGANIZACI
ÓN
TERRITORIAL
DEL ESTADO
VI.
VII.
RÉGIMEN DE RÉGIMEN
DESARROLLO DEL BUEN
VIVIR
•1° Participación en •1° Principios
•4° Soberanía
Democracia
generales
Económica
•4° Función Judicial •2° Organización •5° Sectores
y Justicia Indígena
del Territorio
Estratégicos,
•5° Función de
Servicios y
Transparencia y
Empresas
Control Social
Públicas
•6° Función Electoral
•7° Administración
Pública
•1° Inclusión
y Equidad
IX.
SUPREMACÍA
DE LA
CONSTITUCIÓ
N
•2° Corte
Constitucional
Fuente: Constitución del Ecuador 2008
Elaboración: Jeanneth Villarroel H.
El siguiente paso en el diseño de los instrumentos jurídicos fue la aprobación del
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización-COOTAD
en 2010, el mismo que fue reformado en 2014. En este cuerpo normativo, previsto para que
regule la organización territorial del Estado (Región, Distrito Metropolitano-no existente,
Provincia, Municipio y Parroquia), su respectiva planificación, presupuestación y
mecanismos de participación en los gobiernos autónomos descentralizados, el
funcionamiento del Sistema Nacional de Competencias y el proceso de descentralización,
se describe la autonomía y se precisa los ámbitos en que se ejercerá:
Art. 5.- Autonomía.- La autonomía política, administrativa y financiera de los
gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales prevista en la
Constitución comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de
gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus
respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención
de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta autonomía se ejercerá
de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en riesgo el carácter unitario
del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional. (Ecuador, Ley
Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización-COOTAD 2014, 29)
5
Se reitera el llamado de atención sobre evitar la secesión y se conmina al ejercicio
de la autonomía con responsabilidad y solidaridad, se afirma el carácter unitario del Estado
que se expresa en el artículo 3, principios:
a) Unidad.- Los distintos niveles de gobierno tienen la obligación de observar
la unidad del ordenamiento jurídico, la unidad territorial, la unidad económica y la
unidad en la igualdad de trato, como expresión de la soberanía del pueblo ecuatoriano.
La unidad territorial implica que, en ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá
el fomento de la separación y la secesión del territorio nacional.
La unidad económica se expresa en un único orden económico-social y
solidario a escala nacional, para que el reparto de las competencias y la distribución de
los recursos públicos no produzcan inequidades territoriales. Ibíd., 26.
Gráfico 2 Ámbitos de la autonomía en el COOTAD
autonomía política
Capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para impulsar procesos y
formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y características propias de la
circunscripción territorial. Se expresa en el pleno ejercicio de las facultades
normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las
facultades que de manera concurrente se vayan asumiendo; la capacidad de emitir
políticas públicas territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus
autoridades mediante sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la
participación ciudadana.
autonomía administrativa
Pleno ejercicio de la facultad de organización y de gestión de sus talentos humanos
y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus
atribuciones, en forma directa o delegada, conforme a lo previsto en la
Constitución y la ley.
autonomía financiera
Derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de recibir de manera directa
predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les
corresponden de su participación en el Presupuesto General de Estado, así como en
la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo a lo
dispuesto en la Constitución y la ley.
Su ejercicio no excluirá la acción de los organismos nacionales de control en uso de
sus facultades constitucionales y legales.
Fuente: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización,
reforma 2014, artículo 5.
Elaboración: Jeanneth Villarroel H.
El artículo 124 hace hincapié sobre la finalidad de la autonomía como mecanismo
que garantiza el desarrollo territorial por la acción pública-competencia: “La organización
y ejercicio de las competencias deberá garantizar obligatoriamente la efectividad de la
6
autonomía
política,
administrativa
y
financiera
de
los
gobiernos
autónomos
descentralizados.” Ibíd., 96.
La autonomía financiera de los GAD se prevé en el COOTAD a través de lo
expuesto en:
Art. 172.- Ingresos propios de la gestión.- Los gobiernos autónomos
descentralizados regional, provincial, metropolitano y municipal son beneficiarios de
ingresos generados por la gestión propia, y su clasificación estará sujeta a la definición
de la ley que regule las finanzas públicas.
Son ingresos propios los que provienen de impuestos, tasas y contribuciones
especiales de mejoras generales o específicas; los de venta de bienes y servicios; los de
renta de inversiones y multas; los de venta de activos no financieros y recuperación de
inversiones; los de rifas, sorteos, entre otros ingresos.
Las tasas que por un concepto determinado creen los gobiernos autónomos
descentralizados, en ejercicio de sus competencias, no podrán duplicarse en los
respectivos territorios.
La aplicación tributaria se guiará por los principios de generalidad,
progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, transparencia y
suficiencia recaudatoria.
Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales se beneficiarán
de ingresos propios y de ingresos delegados de los otros niveles de gobiernos. Ibíd.,
119-120.
En 2010 se aprobó el Código de Planificación y Finanzas Públicas,5 entre las
temáticas que regula está la conformación de Consejos de Planificación de los GAD para
que prevea la realización de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial-PDyOT,
Planes de Inversión y Presupuesto (artículos 28, 47 y 49). Sobre los mecanismos de
financiación instruye el uso de recursos como la conformación de empresas públicas,
endeudamiento, tributación y asignación de nuevas competencias (artículos 91, 94, 105 y
125).
Los enunciados en la Constitución, así como en la legislación secundaria,
especifican el ejercicio de la autonomía en los niveles subnacionales con las siguientes
cualidades-limitaciones: administrativa, política y financiera, constituyéndose, de alguna
manera, una manifestación de las disputas de poder persistentes entre el gobierno central y
entre los mismos niveles subnacionales.
Esta situación evidencia brechas de capacidades de gestión, que se expresan en
demandas por mayores recursos; conflictos por el proceso de transferencia de
competencias y las divergencias en el ámbito político entre el gobierno central y los
gobiernos descentralizados. Adicionalmente la contribución de la ciudadanía, a través de la
5
(Ecuador, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas 2010)
7
participación, no alcanza la expectativa creada a partir de la nueva función del Estado
representada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que promueve la
rendición de cuentas del poder público, ni tampoco en el ejercicio de las veedurías
ciudadanas o espacios como la silla vacía, que en nivel local poco alcanzan a incidir en la
toma de decisiones o la lucha contra la corrupción. Este contexto da cuenta de una
realidad, con larga trayectoria, como lo expone Ortiz, y aunque esa lectura la hizo sobre un
período de los 25 años antes del 2008, hay aspectos que son todavía recurrentes en el
Estado actual:
…si bien el texto propuesto tiene avances en términos del reconocimiento a las
diversas entidades territoriales, la unificación del sistema de competencias, una
primera propuesta de solución al vacío de gobierno intermedio, no logra, en cambio,
resolver plenamente los problemas de la organización territorial del Estado. Es decir, si
bien hay avances institucionales, muchos de los problemas quedan postergados y
sujetos a negociaciones de carácter político, en un proceso futuro de legislación y
reforma, en el que habrá que tomar en cuenta la correlación de fuerzas que exista
entonces. […] Pese a los cambios legales, el Estado no ha sido capaz de
descentralizarse. Se mantiene un esquema sectorialista, donde cada ministerio
(Ejecutivo) hace lo que quiere, sin contar con la presencia de entidades que piensen las
potencialidades del territorio. […] en la mayoría de organismos seccionales se
mantiene un sistema jerárquico impermeable a la participación de la sociedad civil,
toda vez que los intereses de las elites, el clientelismo y la corrupción requieren
opacidad en el manejo de los recursos. (Ortiz 2008)
La Constitución en el título que hace referencia al Régimen de Desarrollo expone la
importancia que tiene para el funcionamiento del Estado el sistema nacional de
planificación con carácter participativo y de obligatorio cumplimiento para la
administración central y descentralizada (artículos del 276 al 280). En el período vigente el
Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir 2013-2017 (PNBV) inscribe el principio de
autonomía, nuevamente desde el ámbito de las personas y el desarrollo de capacidades
tanto en los individuos como en los colectivos, en la sociedad y el Estado:
El punto de partida de la libertad potencial que genera el trabajo es que la
ciudadanía tenga la posibilidad de asegurar su propio sustento y autonomía. […] En
un sentido emancipador, se trata de transformar las relaciones sociales existentes, de
reequilibrar los tiempos sociales y de abolir la división sexual del trabajo. […] el rol
del Estado como garante de derechos y como facilitador de procesos de cohesión
social, de distribución de conocimientos y de redistribución de poder a la sociedad.
(Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo 2013, 25)
La planificación pública en la justificación de los objetivos nacionales de desarrollo
manifiesta la crisis alrededor del poder y la definición del horizonte denominado: Buen
8
Vivir, junto con la necesaria transformación institucional que rectifique las inequidades,
active la organización de la ciudadanía, promueva su participación que se integre a la
acción colectiva; y afirma el respeto a la autonomía de las organizaciones de la sociedad:
Las transformaciones estructurales planteadas para el periodo 2013–2017 solo
serán posibles si paralelamente se transforman las relaciones de poder, pues la
construcción del Buen Vivir es eminentemente un proceso político que implica la
radicalización de la democracia, concebida también como democracia socioeconómica. […] El principal agente de acción colectiva es, sin lugar a dudas, el
Estado; pero no es el único. El Gobierno ecuatoriano busca recuperar el Estado para la
ciudadanía y, también, fomentar la acción colectiva de la propia sociedad. Se parte del
respeto a la autonomía de las organizaciones sociales y se reconoce el papel del Estado
para promover la participación social y ciudadana. Ibíd., 80
De los doce objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, son especialmente el
primero y el octavo los que centran sus metas y lineamientos políticos para en la
transformación estatal ya que van a consolidar el Estado democrático y la construcción del
poder popular y buscan consolidar el sistema económico social y solidario, de forma
sostenible. Con este propósito se busca modificar la estructura del Estado, recuperar su
presencia en los territorios y lograr la transformación de inequidades y el combate a la
pobreza, como expresión de la desigualdad persistente. Se plantea como imprescindible el
cambio de las instituciones públicas (gubernamentales y descentralizadas), el
fortalecimiento de su accionar: en las capacidades de gestión y eficiencia6 como la
racionalización de su presencia y procesos (desconcentración, descentralización y ejercicio
de competencias).
Además en el análisis del rol que han jugado en la estructura estatal las empresas
públicas son notorias la ambigüedad e inquietud que se ha dado a entender con el “mal
uso” del principio de autonomía y que en la planificación se busca clarificar: “para regular
el concepto de autonomía –antes entendido como anarquía– y fomentar el desarrollo
armónico a través de la inclusión de las empresas públicas para diferentes niveles de
gobierno, a través de principios como la satisfacción de las necesidades básicas de sus
habitantes, la utilización racional de los recursos naturales, la reactivación y desarrollo del
aparato productivo y la prestación eficiente de servicios públicos con equidad social” Ibíd.,
92.
6
La Agenda Sectorial de la Política señala que: La fortaleza en la implementación del proceso de
descentralización, entre otros aspectos, se basa fundamentalmente en alcanzar la autonomía financiera de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados. (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo 2013, 425)
9
Es importante visibilizar las definiciones que hace el PNBV, tanto sobre el espacio
territorial como sobre las articulaciones entre el Estado central y descentralizado, ya que
deberían constituirse en elementos a favor del diálogo democrático y la solución diversas
controversias que se dan en la gestión pública cotidiana; ya que este instrumento de la
política pública explica que: “La Estrategia Territorial Nacional considera el territorio
como una construcción social de carácter multidimensional y dinámico. Permite articular la
política pública nacional a las condiciones y características propias del territorio
(continental, marino e insular). A partir de la identificación de las necesidades territoriales,
permite desarrollar estrategias para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir
en las distintas localidades del país.” Ibíd., 354
Otro elemento de la política pública relacionado con el ejercicio del principio de
autonomía es el Plan Nacional de Descentralización-PND, elaborado para el período 20122015, documento que parte de una revisión al proceso de descentralización previo a la
Constitución 2008. Se hace referencia a que no hubo una priorización y delimitación sobre
las competencias descentralizables, se visualiza las limitaciones del proceso que no contó
con: un modelo de gestión específico, institucionalidad y principios claros que asignen,
evalúen, costeen y transfieran las competencias; y finalmente se hace referencia al ideario
neoliberal que estuvo presente en el período de la Constitución 1998, la cual buscó desde
esta perspectiva el eficiencia, la gobernabilidad y la descentralización.
En el PND se describe el nuevo modelo de Estado a la luz del régimen de desarrollo
establecido en la Constitución 2008, que en el caso ecuatoriano tiene como paradigma al
Buen Vivir, se inscribe en un carácter democrático y busca trascender las capacidades para
la planificación, regulación y control y redistribución, para consolidar un Estado
policéntrico -que supere las diferencias y desigualdades territoriales-, y que corrige las
ausencias en política pública e inversiones; estas condicionantes han dado como resultado
“regiones ganadoras”, frente a la atomización de provincias y especialmente cantones y
parroquias, que se han configurado como “regiones perdedoras”7.
7
Retortillo en su análisis sobre la distribución territorial del poder plantea y pensando en Iberoamérica
plantea que: “las Administraciones locales en mayor o menor medida han continuado siendo en buena parte
las hermanas pobres -y bastante de desheredas- en el concierto de los distintos Poderes públicos territoriales.
(Retortillo Baquer 1997, 337-338)
10
En este sentido el PND plantea la que la autonomía fortalezca el rol del Estado
frente a un equilibrio de poderes convocados a favor de toda la sociedad y reconoce el rol
que tiene la ciudadanía a través de la participación en este proyecto político:
El nuevo Estado ecuatoriano hace una apuesta por la búsqueda de su
autonomía, es decir, a generar mecanismos capaces de sobrepasar los utilitarios
intereses de los grupos económicos de poder y la mirada de grupos sociales centrados
en la reivindicación de intereses concretos y parcializados. […] Dentro de ese marco,
la Constitución de Montecristi representa la voluntad de cambio de la sociedad
ecuatoriana, un cambio substancial que busca recuperar lo público, reconstituir el
Estado, cambiar el régimen de desarrollo y fortalecer la participación ciudadana.
(CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES 2012)
Según se ha podido observar el proceso de diseño y puesta en marcha del Estado
ecuatoriano muestra las divergencias y limitaciones que
perviven en el conjunto de
pueblos y nacionalidades inscritos administrativamente en los GAD, dentro de lo cual la
autonomía tiene un significado flexible ante las múltiples fuerzas sociales y ambivalente
frente a la aspiración que busca fortalecer el Estado nacional; aunque también planifica la
optimización y eficacia de los recursos de la gestión pública descentralizada en los
territorios.
Ante esta compleja realidad, cabe recordar lo expuesto por Kelsen y citado por
Torres: “Kelsen relaciona a la autonomía con la descentralización y la democracia, cuando
afirma que la descentralización es consecuencia de la democracia y si la democracia es el
principio de la autodeterminación y por eso implica necesariamente que las normas sean
creadas por los mismos que han de ser sus súbditos, con exclusión de todo influjo extraño.”
(Torres Maldonado 2014, 18) .
Frente a la planificación nacional del Buen Vivir se avizora una problemática
sustancial a revolver: sobre la relación que debiera existir entre los objetivos definidos a
nivel nacional y su articulación con las dinámicas locales que se proponen ejercer las
competencias, designadas constitucionalmente, y poner en práctica la autonomía atribuida
a los GAD. En este contexto es por demás indispensable plantear claridades en la
territorialización del PNBV para: el diseño institucional que lo soportará, la dinámica de
los procesos burocráticos, el involucramiento sustancial y eficaz de la participación
ciudadana y la resolución democrática de los conflictos.
En este sentido planteo, la necesidad sobre comprender al principio de autonomía
como la cualidad que tiene una persona (ciudadanos y colectivos) o institución (centrales
11
y descentralizadas) para administrarse en busca de sus aspiraciones legítimas,
fuertemente establecida sobre la base de un acuerdo nacional por la integración
democrática de los pueblos diversos, la optimización y redistribución de los escasos
recursos y la vigencia plena del Estado constitucional de derechos y justicia del Ecuador.
Bibliografía
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Descentralización 2012-2015. Quito, 2012.
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Moreno Yánes, Jorge. Hacia un Estado social de derecho y autonomías. Quito:
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Retortillo Baquer, Sebastián Martín. «La distribución territorial del poder, federalismo,
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12