RESUMEN DE LA LEY 100 Introducción

RESUMEN DE LA LEY 100
Introducción
El panorama de la normatividad expresa en la ley 100 ha tenido múltiples
complejidades en el proceso de su implementación, ejecución y desarrollo. Las
variables sociales, económicas, administrativas y políticas, han truncado el
cumplimiento total de los objetivos predeterminados en el sistema, muchos de
los ámbitos de esta aplicación ha favorecido el control y la administración de la
salud, pero estamos ante un reto de magnitudes proporcionales donde no hay
completa cobertura con todos los frentes estructurales como está estipulado; y
se requiere un cumplimiento estricto; “La salud y seguridad para todos los
colombianos”. Gracias a la ley 100 se crea el sistema de seguridad social
integral para las personas con el propósito de mejorar la administración pública
y garantizar la mejor calidad de vida de los individuos, los hechos históricos
evidencian que hemos tenido un progreso sustancial en este campo traducido
en garantías para los trabajadores y la población insolvente, bajo la cobertura
en el sistema de salud, pensiones, riesgos profesionales y otras disposiciones
que son direccionados en el modelo de aseguramiento. Muchos son los logros,
pero también los problemas y lo que falta por alcanzar, a continuación
tendremos una descripción e investigación de los hechos y normas que
enmarcan la ley 100 de 1993 en Colombia.
Antecedentes históricos
Antes de entrar a investigar los hechos que circunscriben la ley 100 que entró
en vigor en Diciembre 23 de 1993, es necesario describir los acontecimientos
que le precedieron. Se presentaron importantes cambios en la prestación del
servicio de salud en Colombia y el sistema pensional, en 1946 se crea un
incipiente plan de pensiones mediante la Caja Nacional de Previsión Social
(Cajanal). En 1967 las pensiones de los empleados privados se reglamentaron
y se volvieron obligatorias delegando su administración al Instituto Colombiano
de Seguros Sociales (ICSS) creada en 1946; hoy conocido como Instituto de
Seguros Sociales (ISS), que atendía a los empleados del sector privado formal,
hoy hay diferentes AFP´s que administran no solo las pensiones sino las
cesantía tanto de funcionarios públicos como privados. Con la publicación de la
constitución de 1886 hasta mediados de 1950 en el sector salud prevaleció lo
que se denominó el modelo higienista1. En este modelo la provisión de
salubridad pública se confinaba a atender aspectos de carácter sanitario,
mientras que la atención preventiva y curativa en salud tenía que ser financiada
por los propios usuarios o por algunas instituciones religiosas de caridad. Otro
de los cambios importantes se dieron en el periodo comprendido entre 1970
1.
OROZCO AFRICANO, Julio Mario. Pág. 23.
hasta 1989 que se identifica por la creación del Sistema Nacional de Salud bajo
el esquema de los subsidios a la oferta, donde los recursos del Gobierno
Central para la Salud eran transferidos a la red de instituciones públicas
hospitalarias. En este periodo el servicio de Salud se convierte en parte integral
de la planeación socioeconómica del país, también se crea un esquema
tripartito entre el estado, empleadores y empleados para la financiación de la
prestación de los servicios de Salud a la población trabajadora formal, Sin
embargo tal sistema seguía sin proporcionar una atención integral en salud a la
población de escasos recursos. Desde 1990, con la expedición de la ley 10 en
acuerdo con el artículo 36 de la Constitución Política del 86, se elevó el
servicio de salud al rango de servicio público, factor que prevalece hasta la
actualidad. En este último período hubo dos fuerzas importantes que
determinaron los cambios institucionales que experimentó el sistema de salud
pública en Colombia. La primera es la Constitución Política de 1991, según la
cual Colombia se declara como un Estado Social de Derecho que consagra la
vida como un derecho fundamental e inviolable2. De allí se deriva la
obligatoriedad jurídica para la provisión de servicios de salud por parte del
Estado y/o agentes particulares delegados por éste; en aras de garantizar el
mencionado derecho fundamental. La segunda fuerza es el conjunto de
reformas estructurales emprendido con gran ímpetu a partir de 1990 y que
siguió los lineamientos del Consenso de Washington. Las reformas
estructurales tendientes a la privatización de algunas empresas del Estado, en
combinación con la creación de incentivos de mercado para la competencia en
la prestación de servicios sociales como la salud, inspiraron la concepción del
esquema de competencia regulada que se instauró en Colombia a partir de la
Ley 100 de 1993.
Aplicaciones de la reforma (Ley 100)
Como resultado de la interacción de las dos fuerzas mencionadas
anteriormente, la Ley 100 de 1993 promovió la participación de los agentes
privados en el aseguramiento y la provisión de servicios de salud bajo un
esquema de solidaridad en la financiación del aseguramiento para los más
pobres. La ley 100 determinó que el Sistema General de Seguridad Social en
Salud colombiano quedara dividido en dos regímenes. El primero, conocido
como el régimen contributivo (RC), vincula a los trabajadores formales, los
trabajadores independientes con capacidad de pago, los pensionados y las
familias de estos grupos; la financiación de la atención en salud para este
régimen se realiza por medio de contribuciones obligatorias efectuadas por los
empleadores y los empleados o pensionados, el aporte a salud debe ser el
12,5% del salario base de cotización, porcentaje que asume en su totalidad los
trabajadores independientes, y en caso de los empleados éste asume el 4% y
2.
CONSTITUCIÓN del 1991, Art 11.
el empleador el 8,5%. El segundo régimen, denominado régimen subsidiado
(RS), vincula a la población pobre y vulnerable que ha sido previamente
identificada por el Estado. El sistema se financia con contribuciones de los
beneficiarios del (RC), impuestos generales y rentas territoriales. Los recursos
públicos destinados al sector representan más de 7% del PIB3 y van en alza y
otras fuentes de ley. Para prestar los servicios se crearon, por el lado del
aseguramiento, las EPS para el (RC) y las Administradoras de riesgo (ARP). Y
por el lado de la oferta, las (IPS) instituciones prestadoras de Salud; son los
hospitales, clínicas, laboratorios, consultorios, etc. que prestan el servicio de
salud y que pueden ser públicas o privadas.
El actual sistema de seguridad social fue creado por la Ley 100 de 1993, una
de las reformas más profundas de la historia del país, que modificó totalmente
el funcionamiento de la seguridad social, incluyendo la salud. Se consolidó el
sistema general de pensiones, el sistema general de seguridad social en salud,
el sistema general de riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios. Se estableció un sistema de prestación de servicios y
financiación que introdujo la solidaridad, la eficiencia y la competencia como
elementos centrales para lograr los objetivos4 de equidad, calidad y cobertura.
El Sistema General de Pensiones tiene como objetivo asegurar a la población
el cubrimiento de los riesgos o contingencias derivados de la vejez,
la invalidez y la muerte, por medio del reconocimiento de pensiones y
prestaciones determinadas por la Ley5. Este sistema busca además la
ampliación de la cobertura a segmentos de la población no cubiertos hasta ese
momento por el antiguo Sistema. Con la Ley 100 se autoriza la creación de
las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), encargadas
de administrar los recursos destinados a pagar las pensiones de los afiliados
que escojan pensionarse de acuerdo con las condiciones en que estos fondos
operaran de conformidad a las disposiciones que dicha Ley exige. También
reglamenta y autoriza el manejo del régimen pensional operado por el Instituto
de Seguros Sociales y por el cual se reconoce un porcentaje fijo de pensión de
acuerdo con el cumplimiento de requisitos de edad y tiempo cotizado.
El sistema General de Pensiones (SGP) está compuesto por dos regímenes,
solidarios excluyentes pero que coexiste: el solidario con prima media con
prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. La
afiliación al SGP es obligatoria salvo que el trabajador sea independiente y se
podrá acoger al régimen de pensiones que prefiera
El Sistema General de Seguridad Social en Salud establecido en la Ley 100 de
1993, está compuesto por tres entes que conforman las base estructural del
3.
4.
5.
PNUD, 1998-2011
Sistema de Seguridad Social en Colombia, Ley 100 de 1993 Pág. 3.
Sistema de Seguridad Social en Colombia, Ley 100 de 1993 Pág. 4-5
sistema, entre ellos está el Estado, los aseguradores (EPS/ARS y ARP) y las
instituciones prestadoras de Salud (IPS), con respecto al sistema anterior se
sustituyó tres reformas fundamentales: la participación del sector privado en la
prestación de servicios de salud a los trabajadores colombianos, adicional al
Instituto de Seguros Sociales I.S.S., la creación del Fondo de Solidaridad y
Garantía (FOSYGA)6 para asegurar un nuevo sector subsidiado en Colombia y
la posibilidad para todos los trabajadores de elegir la entidad promotora de
salud.
Las entidades promotoras de Salud (EPS) cumplen la función de organizar y
garantizar la prestación de los servicios de Salud que se encuentran en el POS
(Plan Obligatorio de Salud) que corresponde al conjunto de servicios de
atención en salud a los que tiene derecho un Usuario, mediante el sistema de
Régimen Contributivo (RC) y Régimen subsidiado (RS) anteriormente
mencionados. El empleado se puede acoger a la EPS que prefiere y se le
comunica al empleador junto con los datos de su familia, el pensionado, como
viene de ser empleado, seguro se encontrará ya afiliado a una EPS. Después
de que una persona se encuentre afiliada tiene derecho a recibir los beneficios
del POS y el respectivo carnet, un subsidio de dinero en caso de incapacidad
por enfermedad y un subsidio de dinero en caso de licencia de maternidad.
Quienes ingresan a los beneficios de salud por RS, reciben subsidios totales o
parciales los cuales se financian con dos recursos fundamentales: las
transferencias de la nación a los departamentos y municipios y el FOSYGA,
que a su vez se nutre con una contribución de 1.5 de la cotización de los
regímenes especiales y de excepción y hasta 1.5 puntos de la cotización de los
afiliados al Régimen Contributivo, y de aportes de la nación. Las personas
ingresadas al régimen subsidiado son acogidas por cada uno de los municipios
o distritos teniendo en cuenta un orden de prioridad; los recién nacidos,
menores desvinculados del conflicto armado (ICBF), población de bajos
recursos e indígenas. La selección y asignación de subsidios para la salud, se
hacen mediante entidades ejecutoras de programas sociales consolidada y
certificada por el Departamento Nacional de Planeación (DPN) y mediante la
encuesta del Sistema de Selección de Beneficiarios a Programas Sociales
(SISBEN).
Hay regímenes de excepción definidos por la ley 100 como el de seguridad
social de las fuerzas militares, policía, afiliados al fondo nacional de
prestaciones sociales del magisterio, servidores públicos de Ecopetrol, así
como servidores públicos de universidades públicas, todos los cuales tiene sus
propios regímenes de seguridad social en salud y pensión que solo participan
en el sistema general mediante aporte de recursos de subcuenta solidaria del
FOSYGA.
El estado actúa como ente de coordinación, dirección y control bajo el
Ministerio de Salud y Protección Social, la Comisión de Regulación en Salud
(CRES) que reemplazó al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
6.
Creado a partir del artículo 218 de la ley 100 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 1283 del 23 de julio
(CNSSS)
7 y
Superintendencia
Salud que vigila y controla a los
de
1996 como
unalacuenta
adscrita al Ministerio deNacional
la Protecciónde
Social.
7. Se reemplazó por la ley 1122 de 2007.
actores del sistema habilitado la constitución y funcionamiento de las EPS e
IPS.
El Sistema de Riesgos profesionales regula la atención de los eventos
derivados de los riesgos ocupacionales de manera independiente en lo
financiero al sistema que cubre los eventos por enfermedad general. Todo
empleador tiene la obligación de afiliar a sus empleados a una Aseguradora de
riesgos profesionales (ARP) que es la responsable de cubrir los eventos
derivados de riesgos ocupacionales o de trabajo. El valor total del aporte le
corresponde al empleador y con esa afiliación se cubren todos los gastos de
salud que ocasionen los accidentes o enfermedades laborales, así como el
pago de los días de incapacidad. La prestación de servicios de salud necesaria
para la atención de los accidentes o enfermedades es realizada por la EPS a la
que se encuentre afiliado, entidad que recobrará los gastos ocasionados a la
ARP.
Servicios sociales complementarios. Este componente de la ley 100 trata
acerca de auxilios a los Ancianos indigentes, tiene como objetivo apoyar a los
ancianos que estén en estas condiciones, económicamente. Los ancianos en
estas condiciones deben cumplir con ciertos requisitos: ser colombiano, tener
más de 65 años, residir por más de 10 años en Colombia, carencia de
recursos, residir en una institución especializada.
Modificaciones de la ley
Según la Ley 1438 de 2011 en su artículo 25, El Plan de Beneficios deberá
actualizarse integralmente una vez cada dos años atendiendo a cambios en el
perfil epidemiológico y carga de la enfermedad de la población, disponibilidad
de recursos, equilibrio y medicamentos extraordinarios no explícitos dentro del
Plan de Beneficios y deberá actualizarse de manera integral antes del primero
de diciembre de 2011.
A instancias de fallos y órdenes de la Corte Constitucional, la CRES igualó el
plan de beneficios de los menores de 12 años afiliados en el Régimen
subsidiado (POS) al del régimen contributivo a partir del 10 de
octubre de 2009 y tomó la misma determinación para los menores de 18 años a
partir del 26 de enero de 2010. Igualmente, mediante el Acuerdo 027 de
octubre 11 de 2011 la CRES unifico para la población mayor de 60 años las
coberturas de servicios del POS en el Régimen Subsidiado con las del
Régimen Contributivo.
En el 2011 según lo señala el artículo primero de la ley 1438 tiene como objeto
el fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través
de un modelo de prestación del servicio público que en el marco de la
estrategia Atención Primaria permita la acción coordinada del Estado, las
instituciones y la sociedad para el mejoramiento de la salud y la creación de un
ambiente sano y saludable, que brinde servicios de mayor calidad, incluyente y
equitativo, donde el centro y objetivo de todos los esfuerzos sean los residentes
en el país. Se incluyen disposiciones para establecer la unificación del Plan de
Beneficios para todos los residentes, la universalidad del aseguramiento y la
garantía de portabilidad o prestación de los beneficios en cualquier lugar del
país, en un marco de sostenibilidad financiera
El 2007 la ley fue modificada por la ley 1122 y su objetivo fundamental era
realizar ajustes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, teniendo
como prioridad el mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios.
Con este fin se hacen reformas en los aspectos de dirección, universalización,
financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización, y
mejoramiento en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los
programas de salud pública y de las funciones de, inspección, vigilancia,
control, organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios
de salud.
Impactos de la reforma
Después de un poco más de 18 años, es claro que esta reforma tiene impactos
importantes sobre la salud, el sistema pensional y la calidad de vida de las
personas, por los cambios en cobertura y demanda de los servicios. Este
hecho, trae profundos análisis desde su implementación, alcances, fracasos y
lo que está pendiente; fundamentado en el contexto de los principios y los
objetivos generales de la ley. Recordemos que el servicio busca esencialmente
la seguridad con eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
participación, garantizando las prestaciones económicas y de salud, a quienes
bajos sus condiciones pueden afiliarse, o la modalidad de amparo para la
población vulnerable e insustentable con el fin de que acceda al sistema de
los beneficios, pretendiendo mediante esta ley la cobertura a toda la población
del territorio nacional Colombiano.
Como se mencionó anteriormente en los hechos que precedieron la ley, esta se
implementó porque el sistema de salud Colombiano solo lograba asegurar el
17% de la población8, no contaba con cobertura familiar pues estos acudían a
la caja de compensación familiar, las cuales aplicaban tarifas módicas, es decir
que
en ese entonces solo el seguro cubría al trabajador. Las entidades
8.
VELEZ, Alba y REALCE, Cecilia. La protección del derecho a la salud y la acción de tutela. Pág. 16
aseguradoras aplicaban preexistencias; el afiliado debía renunciar a las
prestaciones de salud para aquellas enfermedades existentes al momento de
afiliarse, el acceso a los servicios de salud a través de los seguros era
reducido, los pobres recibían servicios a través de hospitales públicos que se
financiaban con transferencias de las Direcciones Departamentales de Salud,
sumado a otra serie de problemas estructurales, como la crisis financiera, la
dispersión de recursos y la iniquidad interna del sistema.
Con la ley 100 la cobertura en aseguramiento se ha incrementado a un 76% de
la población (PNUD, 2010), Se creó el Régimen Subsidiado de Salud a través
del cual se garantizan las atenciones de salud a más de trece millones de
colombianos, Los recursos financieros para la salud han incrementado
astronómicamente hasta alcanzar casi 10% del Producto Interno Bruto
(OROZCO, 2008), es decir unos 18 billones de pesos, se han desarrollado
varios planes de beneficio o paquetes de atención en salud para la población
según su capacidad de pago, se inició la implementación de un sistema de
garantía de calidad para los servicios de salud y se dio un viraje a la atención
en salud de un enfoque curativo hacia uno preventivo.
La ley no ha podido solucionar algunos problemas planteados desde sus
inicios, la cobertura aún no es universal a pesar de los casi 18 billones de
pesos anuales del gasto en salud, la intermediación o gastos de
funcionamiento de las EPS del Régimen Contributivo de Salud cuesta al país
unos 1,2 billones de pesos9, los gastos de administración del Régimen
Subsidiado de Salud cuestan unos 300 mil millones de pesos, la proliferación
de Instituciones Prestadoras de Servicios de carácter privado (IPS) ha
agudizado la crisis de los Hospitales Públicos (Empresas Sociales del Estado
E.S.E) y empeorado la situación laboral de los profesionales de la salud en
materia salarial, el flujo de los recursos hacia las IPS es muy lento; entre 120 a
180 días, falta de eficiencia en el aseguramiento. Algunas aseguradoras se
comportan como simples administradoras de recursos, sin impactar en la salud
de la población afiliada, se desarticularon las funciones de salud pública del
sistema por el excesivo énfasis en asegurar la población, partiendo de la
premisa de que toda persona con un carné de salud tiene garantizados los
servicios, las Direcciones Territoriales de Salud perdieron el liderazgo en temas
como vacunación, control de enfermedades transmisibles, control de factores
de riesgo y saneamiento ambiental, las deficiencias del Sistema de Información
permiten que se pierdan recursos por evasión y elusión.
La reforma deberá garantizar la aplicación eficiente de los recursos,
previniendo
desvíos
de dineros
particulares,
el elacceso
universal al
9.
OROZCO, Julio.
Caracterización
del mercadohacia
de aseguramiento
en Salud para
RC.
aseguramiento de los colombianos, el acceso a las atenciones en salud con los
atributos propios de calidad; eficiencia, efectividad, oportunidad, continuidad,
pertinencia, calidez, también es necesario articular las funciones de
aseguramiento en salud con las Funciones Esenciales de Salud Pública que
deben ejercer las autoridades sanitarias del país, diseñar e implementar un
sistema único y obligatorio de información para la protección social, que
contenga el control financiero de los recursos, el estado de aseguramiento en
salud, las cuentas nacionales de salud, la salud pública y la vigilancia
epidemiológica. Adicionalmente debe fortalecer el monitoreo permanente de las
condiciones sanitarias y el estado de salud de las personas, promover la
investigación en salud pública e incrementar los recursos para tal fin,
entretejiendo los planes de Colciencias a los planes de salud del orden
nacional y territorial, sincronizando los esfuerzos de universidades, academias,
colegios y sociedades científicas y crear un sistema de Auditorías Externas con
presencia del sector privado y de las Universidades.
Debilitamiento del sistema de Salud
Es motivo de críticas y denuncias permanentes, la intermediación y gestión por
parte de las EPS, que las califican de costosas, ineficientes y de constituir una
muralla de acceso entre el usuario y los médicos o los hospitales.
En la red de operaciones y servicio, algunas EPS han presentado insuficiencias
e ineficiencias, entre las que se incluyen casos de corrupción y el rechazo de
algunos pacientes por no cumplir requisitos financieros o administrativos
básicos, obligándolos a acudir a otros centros de atención y a veces a sufrir
sucesivos rechazos que pueden culminar con el fallecimiento de la persona sin
recibir la atención necesaria, lo que se le llama popularmente en Colombia
como el "paseo de la muerte".
El plan de beneficios, sobre todo el definido hasta el 2009, era confuso.
Impreciso y con limitaciones que han causado que los usuarios tengan que
acudir ante los estrados judiciales para demandar tutela de su derecho a la
salud y de acceso a los servicios de salud, lo cual ha causado congestión en
estas instancias obligando a la Corte Constitucional a expedir un fallo
conminando al gobierno a solucionar los problemas del sistema.
En un análisis publicado en el 2009, titulado "Diez años de la expansión del
aseguramiento en salud en Colombia" financiado por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), los expertos que lo hicieron concluyen que
La composición del financiamiento en Colombia se asemeja actualmente a la
de los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE); el gasto público, que incluye seguridad social,
representa más del 80% del gasto total en salud, mientras que la proporción de
desembolsos directos es una de las más bajas mundo. Los resultados ratifican
que, gracias a las reformas, los subsidios del gobierno con destino a la salud
sean el subsidio público más eficiente del país. Los subsidios también han
tenido un importante efecto redistributivo. A pesar de estos importantes logros,
el sistema enfrenta grandes desafíos para poder lograr una cobertura universal
financieramente sostenible.
A pesar de los resultados alentadores, queda mucho por hacer y mejorar. 18
años después de la reforma, el 15% de la población aún carece de seguro; los
planes de beneficios en el régimen contributivo y en el subsidiado aún difieren.
Hay deficiencias en la calidad de la atención y no todos los hospitales públicos
se han modernizado. Es preciso fortalecer la función de supervisión; la
sostenibilidad financiera del sistema está constantemente en riesgo. Sin
embargo, el sistema de salud colombiano experimentó cambios radicales que
han redundado en beneficio de la salud de la población del país.
En de 2011 el gobierno denuncia fraudes en el Sistema relacionados con
pagos por prestaciones de servicios no cubiertos en el POS y ordenados por
fallos judiciales para ser financiados por el FOSYGA y la existencia de una red
de corrupción alrededor de los recobros de las EPS al FOSYGA.
Conclusiones
Es evidente que los resultados obtenidos por la ley 100 de 1993 ha tenido
resultados en la administración públicas, pero serias complejidades por la mala
interpretación y la jurisprudencia que se le da a la normatividad vigente, ya que
la salud es más un factor de mercantilismo hoy en día, que un principio de
mejoramiento de calidad de vida, contrariando el objetivo principal y la
exigencia de la constitución nacional, las crisis económicas y los conflictos en
los tránsitos de pagos, atención hospitalaria, y las criticas permanentes al
sistema hacen que esta evidencie cada vez más su deterioro y exija una
reestructuración, la redefinición de la ley que a su primer año de vigencia ya
presentaba contrariedades, no cabe duda que hay una mejoría comparado con
el anterior sistema, pero es necesario garantizar la calidad, la eficiencia, el
servicio no al costo del desangramientos de las aseguradoras o entidades
privadas, por la mala administración y la corrupción pública.
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