accidentes del trabajo

Reseña Legislativa 1008
22 de julio de 2011
ACCIDENTES DEL TRABAJO
Boletín 7814-13
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Prorroga la cotización extraordinaria para el Seguro Social contra
riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y
modifica la Ley N° 19.578
INICIATIVA
:
Mensaje presidencial
ORIGEN
:
Cámara de Diputados
MINISTERIOS :
Del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda
INGRESO
20 de julio de 2011
:
ARTICULADO :
Artículo único
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
El proyecto prorroga por dos años la cotización extraordinaria que los empleadores
pagan a las mutualidades de empleadores para financiar el Fondo de Contingencia,
contra el cual se pagan aumentos extraordinarios de pensiones; y aumenta el monto
que debe llegar a dicho Fondo de Contingencia.
2.-
El proyecto constituye una rigidez más en un sistema, constituido por personas
jurídicas de derecho privado sin fines de lucro y una compleja regulación legal que
se desdice de su carácter privado.
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3.-
En general, se debería tender a liberalizar el seguro por accidentes del trabajo que
administran las mutualidades de empleadores, de forma tal de lograr un mercado
más competitivo.
4.-
Entre tanto, parece imposible no prorrogar la cotización extraordinaria, pues de lo
contrario, no habría recursos para el pago de pensiones y beneficios extraordinarios
(dispuesto por ley).
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Prorrogar, hasta el 31 de agosto de 2013, la cotización extraordinaria de
0,05% de las remuneraciones imponibles, de cargo del empleador, a favor del
seguro social contra accidentes del trabajo (que está establecida hasta el 31
de agosto de 2011).
Obligar a las Mutualidades de Empleadores a cubrir el 100% del mayor
valor entre el Gasto Ajustado de Pensiones (gasto efectivo más provisiones
para pensiones que se originen en el año y el valor del Fondo de Contingencia
al 31 de diciembre del año anterior, para solventar mejoramientos
extraordinarios de pensiones y beneficios pecuniarios extraordinarios para los
pensionados, que se pagan con cargo a dicho Fondo.
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Antecedentes.
La Ley Nº 19.578 (Diario Oficial de 29 de julio de 1998) otorgó aumento de
pensiones mínimas y asistenciales, generadas a partir de diversas leyes
especiales, y dispuso su financiamiento mediante distintos aumentos
tributarios. Como dato histórico, cabe recordar que los aumentos tributarios
afectaron, entre otros, a la letra A del artículo 57 bis de la ley de la renta, al
crédito contra primera categoría por impuesto territorial, además de mayores
facultades de fiscalización del SII para evitar la evasión. Tales aumentos
tributarios merecieron, en su momento, in comentario crítico por estimarse
superiores a los necesarios para el aumento de las pensiones y otros
mejoramientos extraordinarios para pensionados de menores recursos.
Por otra parte, cabe tener presente que las mutualidades de empleadores,
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regidas por la Ley Nº 16.744 pagan pensiones por invalidez, enfermedad
profesional y por muerte del trabajador, y de sobrevivencia (además de otras
prestaciones con motivo de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales).
Ahora bien, la aludida Ley Nº 19.578 se refirió también a las pensiones
otorgadas por las mutualidades de empleadores, proponiendo un conjunto de
normas complejas con el objeto de resolver definitivamente el caso de las
pensiones que pagan dichas mutuales.
Sin embargo, para solucionar definitivamente un problema de financiamiento
de beneficios extraordinarios (esto es, aumentos establecidos por ley), se
estableció una cotización temporal, sin que se hubieran presentado
antecedentes que permitieran apreciar si ello era correcto desde un punto de
vista técnico. Dicha cotización extraordinaria se impuso, inicialmente, hasta el
31 de agosto de 2004, la Ley Nº 19.969 la extendió hasta el año 2008, y la Ley
Nº 20.288 hasta el año 2011.
Por otra parte, no existe una libre entrada al sistema. Como se sabe, desde la
dictación de la Ley Nº 16.744 en 1968 solo se han constituido tres
mutualidades. Su constitución requiere la dictación de un decreto supremo por
el Presidente de la República que les confiere personalidad jurídica como
personas de derecho privado sin fines de lucro.
Fue así como la Ley Nº 19.578 volvió a cargar la mano al sector privado con
un aumento de la cotización que en definitiva constituye un impuesto al trabajo
para financiar beneficios que se conceden por ley por parte del Gobierno.
2.- El Fondo de
Contingencia y el
Gasto Ajustado de
Pensiones.
La Ley Nº 19.578 ordenó a cada una de las tres mutualidades de empleadores
formar un Fondo de Contingencia para financiar los aumentos extraordinarios
de pensiones y beneficios pecuniarios extraordinarios para los pensionados,
dispuestos por la ley. En relación con el proyecto de ley en examen, tres son
los mecanismos de financiamiento del Fondo.
En primer lugar, una cotización extraordinaria y transitoria, a la que ya se hizo
referencia, de 0,05% de las remuneraciones, de cargo del empleador, por un
plazo que, luego de las prórrogas anteriormente dispuestas, vence el 31 de
agosto de 2011.
En segundo lugar, una suma equivalente, si fuere positiva, entre Gasto de
Pensiones Base (GPB) y el Gasto en Pensiones Equivalentes (GPE), todo ello
calculado según la fórmula contenida en los artículos 21 y 22 de la Ley
Nº 19.578.
En tercer lugar, una cantidad equivalente al 0,25% del Ingreso por
Cotizaciones (IC), que es la sumatoria del total de cotizaciones básicas y
adicionales más los reajustes, intereses y multas (en su caso).
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La misma ley dispuso que las mutualidades debían destinar recursos al Fondo
de Contingencia hasta llegar a un 80% del Gasto Ajustado de Pensiones
(GAP), que considera el gasto efectivo en pensiones y demás beneficios
pecuniarios pagados durante el año, y las reservas de capital
correspondientes a las pensiones originadas durante el año.
Modificaciones al
sistema.
Dos son, entonces, los aspectos en que introduce modificaciones el proyecto:
Se prorroga la cotización extraordinaria de 0,05% de los sueldos de los
trabajadores, de cargo de los empleadores, hasta el 31 de agosto de 2013; y
Se modifica el límite hasta el cual las mutualidades están obligadas a
destinar recursos al Fondo de Contingencia. Actualmente, ese límite llega
hasta el momento en que la mutualidad complete una suma equivalente al
80% del Gasto Ajustado de Pensiones (GAP) del año anterior, obligación que
renace, cada vez que el Fondo represente un porcentaje inferior. La
modificación a este límite pasa a calcularse sobre la base de parámetros
diferentes: en lugar del 80% del GAS, la obligación ahora regirá hasta
completar el equivalente al monto que resulte mayor entre el 100% del GAP y
el Valor del Fondo de Contingencia al 31 de diciembre del año anterior. Si
bajan del 100%, deben nuevamente destinar recursos al Fondo.
3.- Comentarios
generales a la Ley
Nº 16.744.
La Ley Nº 16.744, concebida en la década del 60, presenta algunos problemas
que es necesario solucionar antes de continuar incorporando a sus
cotizaciones y beneficios dispuesto por ley. Desde luego, es objetable que
tratándose de personas jurídicas de derecho privado, el legislador violente su
autonomía como cuerpos intermedios y les modifique las cotizaciones y los
beneficios que otorgan. Ello es explicable por la época en que dictó esta ley.
.
Pero es justo señalar que su dictación obedeció a una entonces nueva y
plausible conciencia sobre el riesgo de la actividad laboral. En efecto, dicha
ley supone tomar conciencia de que el riesgo por accidente y por enfermedad
profesional es posible de prever y, en gran medida, se puede evitar si se
adoptan las medidas de seguridad adecuadas. La Ley Nº 16.744 se orienta
en esta dirección, que es la correcta, pues incentiva a las mutualidades a
establecer y controlar programas de prevención de riesgos como una manera
de evitar los daños y perjuicios correspondientes.
Además, el contexto de la ley se enmarca en la realidad del riesgo de las
empresas, pues la prevención del accidente, en cuanto es un fenómeno
común a toda una empresa, no puede tratarse individualmente por trabajador,
como la previsión en las AFP o la salud en las ISAPRE. Es la empresa, como
unidad de producción, o una parte determinada de ella, la que experimenta un
cierto nivel de riesgo que afecta en general a quienes se desempeñan en esa
determinada actividad.
Sin embargo, la misma Ley Nº 16.744 presenta aspectos que no están
acordes con un sistema competitivo que asegure su eficiencia. Se trata de los
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siguientes aspectos:
a) Cotización. Es fija y corresponde, en principio, a un 0,9% establecido por
ley (artículo15), más una cotización adicional diferenciada en función del
riesgo de la actividad específica, que no puede ser superior al 3,4% de las
remuneraciones imponibles.
Una corrección importante que puede proponerse sería que la cotización fuera
libre de manera que a través de la competencia se controlara su monto.
b) Ingreso al sistema. Existen barreras al ingreso a este sistema, pues las
mutualidades de empleadores deben cumplir con requisitos complejos, no
pueden tener fines de lucro y requieren autorización del Presidente de la
República (artículo 12). En la práctica, solo existen tres mutualidades de
empleadores autorizadas de acuerdo con la Ley Nº 16.744 1.
Las instituciones que cubren el seguro de accidentes del trabajo deberían ser
instituciones con o sin fines de lucro, pero que operaran en un mercado libre y
competitivo, paralelamente a las compañías de seguros en la cobertura del
riesgo por accidente del trabajo o enfermedad profesional. De hecho, este
seguro no difiere en esencia del seguro que ofrece una compañía de seguros,
de manera que si se ampliara la oferta se beneficiaría el asegurado, esto es, el
trabajador que se accidenta o enferma a consecuencia de su desempeño.
c) Reservas técnicas. En general, las inversiones de las mutualidades
están constituidas preferentemente por bienes inmuebles (hospitales y algún
otro tipo de infraestructura) que no son adecuados para cubrir pasivos
exigibles. Por otra parte, las inversiones líquidas que mantienen pueden no
ser suficientes para cubrir sus compromisos debido a que el cálculo de las
reservas (pasivos exigibles) carece de una regulación técnicamente adecuada.
Hasta ahora, esta situación no ha presentado problemas, pero ellos pueden
presentarse cuando el sistema entre en una etapa de mayor maduración.
Para evitar problemas de liquidez, es necesario que las reservas técnicas se
calculen con normas similares al mercado de los seguros, y que las
inversiones que las respaldan sean instrumentos financieros con
características de liquidez, reajustabilidad, plazos y diversificación adecuados
para el tipo de pasivos que garantizan. Por ello podrían aplicárseles también
las regulaciones de inversiones de las compañías de seguros, ya que sus
pasivos por rentas vitalicias son similares.
d) Falta de flexibilidad. El sistema no es flexible para adaptarse a las
condiciones cambiantes ni del mercado ni de las necesidades de las
empresas. Por ejemplo, si una empresa, por su nivel de riesgo, debe pagar
una cotización adicional de 1%, al cambiarse a otra mutualidad, continúa con
el mismo porcentaje adicional, que, como se dijo, la fija el Ejecutivo y no
puede modificarse sin que éste ejerza su atribución legal.
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Asociación Chilena de Seguridad (ACHS), Mutual de Seguridad (CCHC) e Instituto de Seguridad del Trabajo (IST).
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Por otra parte, si con medidas de prevención se baja la tasa de siniestralidad,
el beneficio obtenido por la empresa es tener derecho a solicitar que se le
rebaje su cotización adicional.
En cierto modo, la obligación de contar con un Fondo de Contingencia, que
introdujo la Ley Nº 19.578, tiene relación con este punto.
La libertad tarifaria solucionaría esta falta de flexibilidad.
e) Falta de competitividad. En resumen, el sistema adolece de falta de
competitividad, pues la oferta de solo tres mutualidades y el Instituto Nacional
de Previsión (ex INP) más la posibilidad de autoseguro a través de la
administración delegada, con cotización legal fija o regulada por la autoridad y
barreras de ingreso, se traduce en que se configura un mercado no
suficientemente competitivo. La falta de lucro, por otra parte, constituye una
desconfianza injustificada en el sector privado como eficiente administrador de
un sistema de prestaciones por accidentes del trabajo.
f)
Regulación estatal. Numerosos preceptos remiten el funcionamiento
del sistema de accidentes del trabajo a los reglamentos del Presidente de la
República, en aspectos que actualmente sería de competencia de las propias
instituciones, como por ejemplo, el estatuto orgánico de las mutualidades
(artículo 13), administración y destinación de los recursos del fondo especial
(artículo 24) o los comités paritarios de higiene y seguridad (artículo 66).
Además, las cotizaciones adicionales, según ya se señaló.
En todos estos aspectos, el presente proyecto de ley continúa en la misma
línea, que es contraria a la necesaria competencia que debería existir en este
rubro.
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V. ANEXO: PROYECTO DE LY
ARTICULO ÚNICO.- Modifícase
N° 19.578, de la siguiente manera:
la
ley
Ajustado de Pensiones del año anterior y el valor
del Fondo de Contingencia al 31 de diciembre del
año anterior, obligación que se restablecerá cada
vez que el Fondo represente un monto inferior al
indicado.“, y
1) Reemplázase en la letra A de su artículo 21,
el último párrafo del numeral 12, por el siguiente:
”La obligación de la Mutualidad de destinar
recursos al Fondo de Contingencia, subsistirá
hasta que complete la suma equivalente al monto
que resulte mayor entre el 100% del Gasto
2) Reemplázase en el inciso primero de su
artículo sexto transitorio, la expresión "2011" por
"2013"3.
2
Disposición vigente:
Artículo 21.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos
19 y 20 de la ley N° 16.744, las Mutualidades de Empleadores
de la referida ley, deberán formar y mantener un Fondo de
Contingencia y, además, deberán ajustarse a las normas de
composición de activos representativos de la reserva de
pensiones prevista en el artículo 20 citado, según las
siguientes reglas y las instrucciones que al efecto imparta la
Superintendencia de Seguridad Social:
A.- Fondo de Contingencia
1. Cada Mutualidad deberá constituir un Fondo de
Contingencia, que estará destinado a solventar mejoramientos
extraordinarios de pensiones y beneficios pecuniarios
extraordinarios para los pensionados.
La Mutualidad respectiva deberá destinar los siguientes
recursos a la formación y mantención de este fondo:
a) Los ingresos mensuales por concepto de la cotización
extraordinaria prevista en el artículo sexto transitorio de esta
ley;
b) La suma equivalente a la diferencia positiva, si la
hubiera, entre el GPE y el GAP anuales, según se definen en
el artículo 22 de esta ley, y
c) La cantidad equivalente a 0,25% del IC mensual
definido en el artículo 22 de esta ley.
La obligación de la Mutualidad de destinar recursos al
Fondo de Contingencia, subsistirá hasta que complete la
suma equivalente a 80% del GAP del año anterior, obligación
que se restablecerá cada vez que el fondo represente un
porcentaje
inferior al indicado.
NOTA: El párrafo subrayado es el que se sustituye.
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Quedaría con la siguiente redacción:
Artículo sexto.- Establécese, a contar del 1º de septiembre
de 1998 y hasta el 31 de agosto del año 2013, una cotización
extraordinaria del 0,05% de las remuneraciones imponibles,
de cargo del empleador, en favor del seguro social contra
riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales de la ley N° 16.744.
Las empresas que tienen la calidad de administradoras
delegadas del citado seguro, enterarán la referida cotización,
en su totalidad, en el Instituto de Normalización Previsional,
conjuntamente con los aportes que deban realizar en éste
conforme a la legislación vigente.
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