BOLETÍN 6590-05 I. DESCRIPCIÓN

BOLETÍN 6590-05
10 de julio de 2009
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Adelanta la transición del sistema de pensiones solidarias
establecido en la ley Nº 20.255
INICIATIVA
: Mensaje presidencial
MINISTERIOS
: De Hacienda y del Trabajo y Seguridad Social
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 2 de julio de 2009
CALIFICACIÓN
: Suma urgencia1
ARTICULADO
: 2 artículos
OBJETO DE LA INICIATIVA
Adelantar, en un año, el calendario para la ejecución de la reforma previsional
en cuanto a las Pensiones Básicas Solidarias (PBS) y a las Pensiones
Máximas con Aporte Solidario (PMAS), de forma tal que dichas pensiones
entren en régimen el año 2011 y no el 2012, y por la misma razón, se propone
adelantar las pensiones del año 2011 para el 2010, y las de este año para
agosto del 2009.
CONTENIDO ESPECÍFICO2
Artículo 1º.-
Introdúcense las siguientes modificaciones en la ley N° 20.255, que establece
la Reforma Previsional:
1)
Reemplázase en el artículo 13, el guarismo “2012” por “2011”.
1
Atendida su calificación, el proyecto ya fue aprobado por la Cámara de Diputados con fecha 8 de julio de 2009, y remitido al
Senado para segundo trámite constitucional.
2 Texto aprobado por la Cámara de Diputados.
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2) Modifícase el artículo décimo tercero transitorio, del siguiente modo:
a) Reemplázase en su inciso segundo, la expresión “30 de junio de 2010”
por “31 de agosto de 2009”.
b) Sustitúyese en su inciso tercero, la expresión “1 de julio de 2010” por “1
de septiembre de 2009” y el guarismo “2011” por “2010”.
c) Reemplázase en su inciso cuarto, el guarismo “2011” por “2010” y “2012”
por “2011”.
d)
Sustitúyese en su inciso quinto, el guarismo “2012” por “2011”.
3) Reemplázase en el artículo décimo cuarto transitorio, el guarismo “2012”
por “2011”.
Artículo 2.-
Durante el primer año de vigencia el mayor gasto que represente la aplicación
de esta ley, se financiará con cargo al Presupuesto del Ministerio del Trabajo y
Previsión Social, y en lo que faltare, con cargo a la Partida Tesoro Público. En
los años siguientes, los recursos serán provistos en las respectivas leyes de
presupuestos.
Esquema:
Para visualizar el contenido del artículo 1º del proyecto se presentan los
siguientes cuadros, separadamente por tipo de pensión.
PENSIÓN BÁSICA SOLIDARIA (PBS)
NORMA VIGENTE
PBS por vejez: monto:$60.000
Del 1º jul.2008 al 30 junio 2009
Para el 40% más pobre.
PBS por vejez monto: $75.000
Del 1º julio 2009 al 30 jul.2010
Para el 45% más pobre
PBS por vejez monto: $75.000
Del 1º julio 2010 al 30 jun.2011
Para el 50% más pobre
PBS por vejez monto: $75.000
Del 1º julio 2011 al 31 un. 2012
Para el 55% más pobre
PBS por vejez monto: $75.000
Del 1º julio 2012 en adelante
Para el 60% más pobre
PBS Reajuste:
-automático 100% del IPC
-pero si en 12 meses el IPC supera el
10%, se reajusta en ese porcentaje.
Norma
transitoria
El primer reajuste será a los 12 meses
desde el 1º julio 2009.
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PROYECTO DE LEY
NO SE MODIFICA
Del 1º jul.2009
al 31 agost. 2009
Del 1º sept.2009 al 30 jun.2010
Del 1º jul.2010 al 30 jun.2011
Desde el 1º jul. De 2011
NO SE MODIFICA
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PENSIÓN MÁXIMA con APORTE SOLIDARIO (PMAS)
NORMA VIGENTE
Art.13
(permanen.)
Art.13
transitorio
PROYECTO DE LEY
PMAS3: monto: $255.000
Desde el 1º julio de 2012.
PMAS: monto: $70.000 (al 40% más
pobre)
Del 1ºjul.2008 al 30 jun.2009
PMAS monto: $120.000 (al 45% más
pobre)
Del 1ºjul.2009 al 30 jun.2010
PMAS monto $150.000 (al 50% más
pobre)
Del 1º jul.2010 al 30 jun.2011
PMAS monto: $200.000 (al 55% más
pobre)
Del 1º jul.2011 al 30 jun.2012
PMAS monto $255.000 (al 60% más
pobre)
Del 1º jul.2012 en adelante
PBS Reajuste:
-automático 100% del IPC
-pero si en 12 meses el IPC supera el
10%, se reajusta en ese porcentaje.
El primer reajuste será a los 12 meses
desde el 1º julio 2012.
Desde el 1º julio de 2011.
NO SE MODIFICA
Al 31 agosto 2009
Del 1º sept. 2009 al 30 junio.2010
Del 1º jul. 2010 al 30 junio de 2011
Del 1º julio de 2011 en adelante
El primer reajuste será a los 12 meses
desde el 1º julio 2011.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Antecedente.
La ley N° 20.255, que establece la Reforma Previsional, se ha implementado
exitosamente de acuerdo al calendario de transición establecido en ella y a las
proyecciones de cobertura que mi Gobierno había estimado, otorgándose más
de 600.000 beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias hasta el día de
hoy.
Según el calendario aprobado por el Congreso Nacional, a partir del 1° julio de
este año 2009, la cobertura socioeconómica del Sistema de Pensiones
Solidarias aumentará para alcanzar a personas que integren un grupo familiar
perteneciente al 45% más pobre de la población. Adicionalmente, se
entregarán Aportes Previsionales Solidarios (APS) a las personas cuya
pensión base sea inferior a $120.000.
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Pensión Máxima con Aporte Solidario.
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2.- Necesidad
de adelantar la
transición.
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No obstante, la situación surgida a partir de la crisis financiera internacional,
ha impulsado a mi Gobierno a tomar acciones extraordinarias, que requieren
de esfuerzos especiales. Por esto, se ha estimado necesario adelantar en un
año la transición del Sistema de Pensiones Solidarias, lo que aliviará la
situación económica de las familias que cuenten con un ingreso proveniente
de dicho sistema.
De esta forma, se adelanta desde julio de 2010 a septiembre de 2009, el inicio
de la etapa del calendario que implica cobertura para personas pertenecientes
a grupos familiares del 50% más pobre de la población y que conlleva,
además, un aumento del valor de la Pensión Máxima con Aporte Solidario
(PMAS) hasta $150.000; esto último implica que –a partir de septiembre de
este año 2009- se entregarán APS a personas cuya pensión base sea inferior
a $150.000.
Además, la cobertura socioeconómica y el valor de la PMAS establecidos, en
el calendario original, para regir a partir de julio de 2011 se adelantan a julio de
2010 y los establecidos para julio de 2012 se adelantan a julio de 2011. Así, la
cobertura del Sistema de Pensiones Solidarias entrará en régimen a partir del
1° de julio de 2011, un año antes de lo previsto en el calendario vigente,
establecido en el artículo décimo tercero transitorio de la ley N° 20.255.
Esta medida permitirá a un número importante de personas acceder
anticipadamente a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias.
3.- Financiamiento.
El financiamiento estructural y de largo plazo de la Reforma Previsional fue
diseñado manteniendo la disciplina en materia de manejo fiscal y una rigurosa
aplicación de la política fiscal basada en el balance estructural.
Con la ley N° 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, se creó el Fondo de
Reserva de Pensiones. Por su parte, la ley N° 20.255, que establece la
Reforma Previsional, destinó este instrumento al financiamiento de las
obligaciones fiscales derivadas de los beneficios del Sistema de Pensiones
Solidarias (PBS y APS).
Adicionalmente, tal como lo señala el informe financiero del proyecto de ley
que estableció la Reforma Previsional, las otras fuentes de su financiamiento
son: a) liberación de recursos por la disminución de los compromisos que
mantiene el Estado con el Sistema de Pensiones antiguo; b) recursos
provenientes de reasignaciones, eficiencia del gasto y del crecimiento
económico, y; c) parte de los intereses por los activos financieros del Fisco.
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II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
Conforme al artículo 65, inciso cuarto, Nº 6, corresponde al Presidente de la
República iniciativa legal exclusiva para presentar proyectos de ley para
establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella,
tanto del sector público como del privado.
El proyecto tiene por objeto adelantar el otorgamiento de beneficios de
seguridad social, como son las pensiones básicas solidarias y las pensiones
máximas con aporte solidario, que en lugar de entrar en régimen en el año
2012, se entregarían en sus montos máximas en el año 2011.
Además, se trata de normas de quórum calificado conforme lo señala el
artículo 19, Nº 18, inciso segundo, de la Constitución, según el cual las normas
que regulan el ejercicio del derecho a la seguridad social tienen ese nivel
normativo.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Conceptos
básicos.
Dos parámetros para la determinación de pensiones vienen reguladas, para su
aplicación progresiva en el tiempo, mediante este proyecto de ley: las
pensiones básicas solidarias (PBS) y las pensiones máximas con aporte
solidario (PMAS).
La reforma previsional del año 2008 creó un Pilar Solidario en el sistema
previsional que financia tanto una pensión básica solidaria (PBS) para quienes
nunca cotizaron, como aporte complementario para quienes, habiendo
cotizado, no alcanzan a obtener una pensión mínima. A éstos el Pilar Solidario
les otorga un APS (aporte previsional solidario) que es mayor en la medida
que su ahorro individual fue mayor. De este modo se premia a quien se
preocupó por ahorrar en una AFP y se le otorga un aporte menor a quien tuvo
una menor disposición al ahorro. El resultado, en este caso, es una Pensión
con Aporte Previsional (denominada pensión máxima con aporte previsional o
PMAS) que está compuesta por el ahorro individual más un aporte del Estado.
Las PBS, en cierto modo, vienen a reemplazar a las antiguas PASIS o
pensiones asistenciales, que se otorgaban a quienes no hubieran alcanzado a
efectuar imposiciones para pensionarse por vejez o que nunca hubieren
cotizado para ese efecto y tuvieren más de 65 años de edad (decreto ley 869);
pero con la siguiente diferencia: que entre una PASIS y una pensión de AFP
con garantía estatal había una importante diferencia en monto; mientras que
entre una PBS y una PMAS, se genera una gradación del beneficio que
depende de la ausencia de ahorro previsional (en el caso de la PBS) o del
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ahorro previsional efectivo (en el caso de la PMAS) de forma tal que la pensión
máxima a que puede aspirar quien tiene un ahorro insuficiente dependerá de
lo que le aporte el Pilar Solidario; en caso alguno el monto máximo de la
PMAS superará los $255.000 a partir de julio de 2011; no obstante, puede ser
menor a esta cantidad.
El Aporte Solidario actualmente beneficia al 45% más pobre de la población
que reúna los requisitos legales, y beneficiará a un mayor porcentaje conforme
a un calendario que inicialmente llegaba al 60% en el año 2012 y que, en
virtud de este proyecto de ley, se logrará ese porcentaje en el año 2011.
La PBS a partir de julio de 2009 alcanzó la cantidad de $75.000 favoreciendo,
en consecuencia, al 45% más pobre de la población que reúna los requisitos
para este beneficio. Para los años siguientes no se aumenta este valor (sin
perjuicio del reajuste de IPC, cuando proceda) sino que se va ampliando el
porcentaje de cobertura: 50% en el año 2010, 55% en el 2011 y el 60% a partir
del 1º de julio de 2011, según la fecha que establece este proyecto de ley.
La PMAS, por su parte, va aumentando desde los $70.000 hoy día vigentes, a
$120.000 en agosto de 2009; a $150.000 en septiembre de 2009; a $200.000
en julio de 2010, y quedaría en régimen, con $255.000 en julio de 2011, más el
reajuste de IPC que correspondiere. Sin embargo, como se ha dicho recién, un
beneficiario del APS no necesariamente va a alcanzar dicho monto en julio de
2011, sino que podría ser uno menor en la medida que su ahorro individual
fueran también menor de cierto monto, porque al APS está pensado para
otorgar mayor protección a quien fue más diligente en efectuar ahorro
previsional. En todo caso, el Aporte Previsional Solidario está circunscrito al
porcentaje de personas que califican como pobres, para ser beneficiarios del
Pilar Solidario, según la medición que se ordena efectuar conforme al artículo
32 de la ley Nº 20.255, esto es, a un 60% como máximo, en régimen desde
julio de 2011 (pero hasta el 1º de julio de 2010 se aplicará la Ficha de
Protección Social conforme al sistema transitorio de la reforma previsional).
Ahora bien, adelantar el calendario para llegar un año antes el sistema en
régimen, de 60% de cobertura del APS en la PBS ($75.000) y en la PMAS
(de hasta $255.000), es una decisión política que debe tener respaldo
financiero. En este sentido, el proyecto (artículo 2º) hace imputable el mayor
gasto al presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y en lo que
faltare, a la partida del Tesoro Público.
3.- Medición de
los beneficiarios
y
focalización
del beneficio.
El Aporte Previsional Solidario (APS) favoreció, inicialmente, al 40% más
pobre de la población, y en régimen, a partir del 1º de julio de 2011 abarcará al
60%. La pregunta es cómo se mide ese porcentaje de personas pobres.
El artículo 32 de la ley Nº 20.255 sobre reforma previsional entrega a un
reglamento (Del Trabajo y De Hacienda) determinar todas las materias
complementarias que se requieren para la operación del sistema solidario,
incluyendo las normas para la determinación del 60% más pobre.
Concretamente, se trata de beneficiarios que pertenezcan a un grupo familiar
correspondiente al 60% más pobre de la población. En tanto ese reglamento
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no se dicta (y no se ha dictado) se aplicará la ficha de protección social.
En principio, para la ley vigente (que en esta parte aún no tiene reglamento)
componen el grupo familiar el beneficiario, su cónyuge, los hijos mejores de 18
años y los mayores de esa edad pero menores de 24, que sean estudiantes
(artículo 4º de la ley Nº 20.255). Pero la medición misma del nivel de pobreza,
esto es, la focalización del beneficio, está encomendada a normas
reglamentarias emanadas del artículo 32 de la ley Nº 20.255, que al 10 de julio
de 2009 no se han dictado4.
Ahora bien, debe tenerse presente el criterio de focalización viene siendo
cambiado en la reforma previsional (ley Nº 20.255). Anteriormente, para las
PASIS se consideraba grupo familiar a las personas que convivían bajo un
mismo techo, y cuyo ingreso promedio fuere inferior a la mitad de una pensión
mínima.
La diferencia, conceptualmente, consiste en que ahora, por un lado, el nivel de
pobreza es determinante no solo para obtener aportes del Pilar Solidario, lo
que incide en las nuevas PBS, sino también para las PMAS. Por otra parte, el
grupo familiar incluirá —ahora— específicamente al cónyuge, hijos menores o
estudiantes menores de 24 años, mientras que en el anterior sistema, se
consideraba el ingreso de todas las personas que compartían
permanentemente un mismo techo, cualquiera fuera el grado de parentesco o
incluso sin esa relación (se promediaba e ingreso del grupo). En el nuevo
sistema de focalización, entonces, pueden vivir en la misma casas personas
que cuenten con ingresos importantes, como pudiera ser los hijos mayores de
18 años que trabajen, pero cuyo ingreso no se considerará para calificar la
situación de los padres como beneficiarios por pertenecer al respectivo
porcentaje de la población más pobre.
Es así como el paso del sistema de las PASIS a las pensiones financiadas con
APS podrá —ahora— incluir a personas que no calificaban para una PASIS y
podrán ahora obtener Aporte Solidario. Se trata, como se ve, de un comentario
a la ley vigente del nuevo sistema de pensiones, pero que tiene relación con el
adelantamiento de las pensiones en la medida que no está disponible ni es
aplicable el nuevo método de medición, según dispone el artículo 32 de la ley
Nº 20.255.
Es cierto, como se ha dicho, que conforme al artículo 1º transitorio de la ley
Nº 20.255, durante los dos primeros años de la reforma previsional (es decir,
hasta el 1º de julio de 2010) se continuará usando la misma Ficha de
Protección Social. Sustitutiva de la Ficha CAS, que se utilizó desde hace
décadas, para determinar a las personas que calificaban para un beneficio
social; pero si se recuerda el tiempo empleado en diseñar esa “ficha CAS”, y si
se ignora el grado de avance del nuevo método de medición (artículo 32), se
corre el peligro de llegar al año 2010 sin un sistema legal coherente y que
permita una transición ordenada de la situación anterior, en materia de
4
Se han dictado los reglamentos Nº23 y 28, ambos de 2008, de la Subsecretaría de Previsión Social, para la tramitación de las
solicitudes y para calificar a las personas carentes de recursos, que se basan expresamente en la ficha de protección social, lo
que tendrá aplicación hasta el 1º de julio de 2010.
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“pensiones asistenciales” al que establece la reforma previsional.
Ahora bien, el sistema legal se diseñó para ser utilizado en la obtención de
Aporte Solidario hasta el 1º de julio de 2010, con el calendario de aumento del
porcentaje de personas pertenecientes al estrato más pobre y con los montos
de las PMAS inicialmente considerado; al adelantarse dicho calendario y
aumentarse el porcentaje de personas consideradas en situación de pobreza y
al aumentarse, además, el monto a que se puede aspirar en concepto de
PMAS, adelantándose, además, su sistema de reajustabilidad, se está
induciendo un nuevo gasto, situación que sumará al cambio en la calificación
de los beneficiarios, que se deriva de la formulación inicial de la reforma
previsión.
4.- Financiamiento.
Según datos del mensaje y del informe de las Comisiones Unidas De
Hacienda y Del Trabajo y Previsión Social, de 7 de julio de 2009 5, el
financiamiento provendría del presupuesto de Ministerio del Trabajo y
Previsión Social y de la partida Tesoro Público. Este financiamiento no parece
ser suficiente.
En efecto, habría una eventual fuente de financiamiento adicional mediante los
intereses del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), creado en el año 2006
dentro de la ley sobre Responsabilidad Fiscal (Nº 20128). Inicialmente, dicho
Fondo podía efectuar aportes por un monto no superior a un tercio de la
diferencia producida entre el gasto total que corresponda efectuar en el año
respectivo por concepto del pago de las obligaciones a que se refiere el
artículo 5°6 y el gasto total efectuado por dicho concepto en el año 2015,
debiendo este último actualizarse anualmente, de acuerdo a la variación que
experimente el Índice de Precios al Consumidor. Pero la ley Nº 20.255
autorizó los aportes del FRP antes del 2015, adelantándolos para el año
20087.
Por otra parte, y también en relación con el financiamiento, cabe señalar que
el Informe del Consejo Consultivo Previsional (Of. Ord. 7502), dirigido al
Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y recibido en la Cámara de Diputados
el 2 de julio de 2009, además de basarse en gran parte en la información de la
Dirección de Presupuesto (puesto que carece por ahora de una metodología
propia), y luego de razonar sobre cifras de gasto y sobre número de
beneficiados, hace una estimación global sobre el mayor gasto por
adelantamiento de pensiones equivalente a 308 millones de dólares (para todo
el período que cubre el proyecto) financiado con 70 millones de dólares
disponibles como rentabilidad del Fondo de Reserva de Pensiones, lo que
supone un déficit de 77% (página 5 del Informe aludido). Por tal razón, el
Consejo estima que de deberá acudir nuevamente a los intereses generados
por el Fondo de Reserva de Pensiones, o por la liberación de recursos
5
Véase también http://www.institutolibertad.cl/p_ec_274.htm
6
Esto es: la pensión básica solidaria de vejez, la pensión básica solidaria de invalidez, el aporte previsional solidario de vejez y
el aporte previsional solidario de invalidez (artículo 5º de la ley 20.128 modificado por el artículo 100 Nº1 de la ley 20.255).
7 Artículo 100 Nº3 de la ley Nº 20.255.
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proveniente de la disminución de compromisos del Estado con al sistema
antiguo, o con otras reasignaciones presupuestarias.
Otro aspecto del financiamiento —según informa el antedicho Consejo— dice
relación con el reajuste de las pensiones financiadas con aporte solidario, cuyo
primer reajuste se adelanta —según el proyecto— precisamente en un año
(artículo 1º, Nº 3, del proyecto, y 13 permanente y 14º transitorio de la ley
20.255). Al adelantar el reajuste según IPC se genera un mayor gasto, dado
que aplicar dicho reajuste a partir del 1º de julio de 2012 no es lo mismo que
aplicarlo desde el 1º de julio de 2011. Tampoco existirían antecedentes sobre
este efecto.
Todas estas cifras son especialmente relevantes dado que será el próximo
gobierno el que deberá afrontar el financiamiento del resto de la reforma
previsional que se viene adelantando. Además, dado que estamos en un año
electoral de especial importancia, el mayor número de beneficiados (un 18%
de nuevas PBS y un 3% de aportes para las PMAS), puede tener una
incidencia en el proceso eleccionario.
Ello es más objetable si se considera que la regla del superávit fiscal está
siendo de hecho sobre pasada.
5.- Conclusión.
El adelantamiento en un año del sistema de Pensiones Básicas Solidarias y de
las Pensiones Máximas con Aporte Solidario, fue estructurado en la forma que
da cuenta el texto vigente de la ley Nº 20.255 sobre reforma previsional. Se
estableció un período de transición entre 2009 y 2012 sobre la base de los
estudios técnicos que se tuvieron a la vista durante la tramitación del proyecto
de ley que dio origen a la reforma.
Ahora, sin nuevos antecedentes técnicos, se propone adelantar en un año la
aplicación de la reforma previsional para que entre en régimen en el año 2011,
lo que coincide con un año electoral. Además debe tenerse presente que la
regla del superávit estructural ya fue sobrepasada, lo que no es beneficioso
para el equilibrio macroeconómico, en un momento en que la situación de
crisis por la que se atraviesa, también afecta a la economía nacional.
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