ESTUDIO DE LA ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA DELINCUENCIA EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS Y EL FINANCIAMIENTO HACIA LAS MUNICIPALIDADES PARA ENFRENTAR EL TEMA NOVIEMBRE DE 2018 ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 1 FELIPE DELPIN ALCALDE DE LA I. M. DE LA GRANJA PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES IVÁN BORCOSKI SECRETARIO EJECUTIVO ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES RESPONSABLES DEL ESTUDIO JORGE ARAYA; Encargado de Capacitación RENÉ JOFRÉ; Comisión de Seguridad Ciudadana JOSELINE SÁNCHEZ; Seguimiento Legislativo GABRIEL FLANDEZ; Comisión de Finanzas Municipales ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 2 ESTUDIO DE LA ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA DELINCUENCIA EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS Y EL FINANCIAMIENTO HACIA LAS MUNICIPALIDADES PARA ENFRENTAR EL TEMA Introducción La Asociación Chilena de Municipalidades representa a 320 de los 345 municipios del país y existe para apoyar y representar los intereses de las administraciones locales y los ciudadanos que acuden cada día a buscar respuesta a sus problemas. El presente estudio surge a partir de la inquietud del Presidente de la Asociación, alcalde Felipe Delpín y del Presidente de la Comisión de Seguridad Ciudadana, alcalde Henry Campos, respecto de los recursos para seguridad ciudadana. En los últimos años se observa una actitud vacilante del gobierno central respecto del trabajo a desarrollar en seguridad ciudadana con las municipalidades del país. Por una parte, se transfieren nuevas responsabilidades, como lo fue la creación de los Consejos Comunales de Seguridad Pública, pero por otra parte, se eliminan programas o rebajan presupuestos que han permitido desarrollar una valiosa labor preventiva en todas las regiones del país. El Informe que se presenta ha recogido antecedentes sobre el estado de la incidencia delictual en el país para demostrar que se trata de un fenómeno complejo, presente en todo el territorio nacional y, respecto del cual, las cifras dan cuenta de un aumento sostenido en los últimos 5 años. Se contrapone esta situación con una reducción de los escasos recursos destinados a prevención y que son los que, en buena medida, eran canalizados a través de los municipios. Cientos de proyectos que han desplegado oportunidades de reinserción para NNA infractores, o que han intervenido para prevenir la violencia intrafamiliar, generar alertas frente a la deserción escolar, rehabilitar o mejorar los espacios públicos para darles más seguridad a los vecinos, se ven interrumpidos. Diversos estudios de opinión sitúan el problema de la delincuencia como la principal preocupación ciudadana; frente a ello, lo que se ha venido haciendo no es suficiente, pero ciertamente ha permitido aliviar tensiones, evitar que la violencia y el delito crezcan a un ritmo mayor, generar seguridad en la población y acompañar a las comunidades a través de múltiples estrategias. Se espera con este informe, generar conciencia en autoridades de los niveles nacional y regional, procurando nuevas orientaciones de política pública en un tema de alta sensibilidad para toda la población. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 3 ÍNDICE I. EVOLUCIÓN DEL DELITO Y LA INSEGURIDAD DESDE DISTINTAS FUENTES DE INFORMACIÓN ............................................................... 5 II. RECURSOS DEL GOBIERNO CENTRAL PARA PREVENCIÓN DEL DELITO CON LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS ........................................................ 15 III. ANÁLISIS CRÍTICO RESPECTO DE LA FALTA DE CONTINUIDAD Y DESFINANCIAMIENTO DE LOS PROGRAMAS MUNICIPALES PARA PREVENIR EL DELITO ......................................................................... 22 IV CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE TRABAJO.................................... 26 ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 4 I. EVOLUCIÓN DEL DELITO Y LA INSEGURIDAD DESDE DISTINTAS FUENTES DE INFORMACIÓN El análisis respecto de la evolución del delito en cualquier nivel territorial suele producir discusión producto de la perspectiva política desde la que se aborda el tema o por una discusión técnica sobre qué fuente de información usar al momento de sacar conclusiones. Como es sabido entre quienes están vinculados al tema, las estadísticas policiales están basadas en las denuncias que realiza la población cuando es víctima de un delito, sin embargo, buena parte de los delitos no quedan registrados porque la población no denuncia. En Chile, de acuerdo a la ENUSC 2017, sólo el 39% de quienes declararon haber sido víctimas, hizo efectivamente la denuncia. La misma encuesta citada nos informa que entre las causas de la no denuncia figuran la “pérdida no fue lo suficientemente seria”; “la justicia (tribunales) no hubieran hecho nada”; “la policía no podría haber hecho nada”; “la policía no hubiera hecho nada”; “porque el trámite demanda mucho tiempo”y otras explicaciones, la mayoría relacionadas con el temor y la cercanía de muchas víctimas con los propios victimarios. El sesgo que poseen las cifras policiales es un fenómeno común en todos los países del mundo, debido a ello, se desarrollaron las encuestas de victimización, como una manera de acceder desde los propios ciudadanos a las reales dimensiones del delito. Para efectos de este Estudio- Informe se ha considerado necesario despejar eventuales sesgos y errores, evitando así suspicacias basadas en posiciones políticas o, simplemente, desconfianza en las fuentes de información. La manera de evitar este problema es usar diversas fuentes, confrontar los datos y realizar un análisis integrado, ponderando distintas perspectivas. Para este análisis se consideran: Casos Policiales (estadísticas publicadas por la Subsecretaría de Prevención del Delito (SPD) en base a la información de Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones); Delitos Ingresados (información que proporciona periódicamente el Ministerio Público y que da cuenta de todos los hechos constitutivos de delito que ocurren en el país) ENUSC (Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas INE por encargo de la Subsecretaría de Prevención del Delito; Índice de la Fundación Paz Ciudadana (medición semestral que realiza esa institución). En términos generales se ha acotado el período de análisis a los últimos 5 años 2013 a 2018, período suficientemente largo para mostrar tendencias, pero acotado para focalizar la mirada en los hechos que afectan a la población en la actualidad. Adicionalmente, este período permite visualizar la situación en los tres últimos gobiernos. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 5 1.1 EVOLUCIÓN DE LOS CASOS POLICIALES Contamos con la información publicada por la SPD hasta Junio de 2017; el gráfico registra las denuncias en ambas policías por el total de Delitos de Mayor Connotación Social DMCS, en las que se incluyen: Robos, Hurtos, Lesiones, Violaciones y Homicidios. Para comparar momentos equivalentes obtenemos la variación porcentual entre Junio de 2013 a Junio de 2017 y se llega a un -5,8%. Es decir según esta fuente se registra una baja en el transcurso de 4 años, sin embargo, se trata de una variación leve y que debe ser analizada en su justa medida. El total de Casos del 2013 suman una cifra de 597.033 Casos Policiales, si tomamos los últimos 12 meses con información (Julio de 2016 a Junio de 2017) se llega a un total de 553.475 Casos. Es decir 43.558 casos menos. Sin embargo, un análisis detenido nos permite comprobar que buena parte de la baja se explica por variables que dependen del trabajo policial y no de lo que efectivamente ocurre en el país. Así por ejemplo: el delito de Lesiones disminuye entre 2013 y Jul de 2016 a Jun de 2017 en 21. 204 casos menos. Se trata de una estadística que depende del trabajo policial que se realice, interviniendo o no en riñas. En términos generales, una menor presencia policial en estadios, conciertos y locales de diversión nocturna, redundan en menores Casos registrados en el delito de Lesiones. El delito de Hurto pasa de 188.283 el 2013 a 168.456 entre Julio de 2016 y Junio de 2017, se trata de una baja de 19.827 casos. Esta estadística por lo general tiene su origen en supermercados y grandes tiendas que sorprenden a una persona hurtando y llaman a Carabineros para proceder a la detención. Sin embargo, si el criterio policial cambia, el caso puede quedar en una Constancia o la tienda optar por recuperar los bienes, evitando así mayores inconvenientes. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 6 Adicionalmente, si se analiza la estadística de detenidos, vemos una baja sustancial al comparar los dos períodos. El 2013 hubo un total de 117.718 detenidos a nivel país, luego en el período Julio de 2016 a junio de 2017 se registra un total de 106.342 detenciones, es decir, 11.376 detenidos menos. Las detenciones policiales son parte de la estadística de Casos Policiales, entonces, en la medida que hay menos detenidos la estadística de Casos Policiales baja. Este análisis permite llegar a la conclusión que la baja que se observa en los casos policiales entre el 2013 al último período de análisis (Junio 2017) dice relación – en buena medida- con una menor actividad policial y no con una baja efectiva en los delitos. 1.2 EVOLUCIÓN DEL DELITO SEGÚN ESTADÍSTICAS OFICIALES DEL MINISTERIO PÚBLICO Las cifras del Ministerio Público dependen de los reportes que llegan de la policía, por tanto, no es esperable grandes diferencias. No obstante ello, si en los Casos de la Subsecretaría la baja entre 2013 y 2017 era de un -5,8%, las cifras más completas del M. Público reflejan una baja de sólo2,5%. Según esta fuente, el 2013 se registran 658.749 Casos Ingresados para los delitos de: delitos sexuales, homicidios, hurtos, lesiones, robos y robos no violentos. Por su parte, el 2017 la suma de estos 6 delitos llega a 642.382 Casos. En concordancia con lo señalado, al analizar las cifras de la Subsecretaría, vemos que los hechos que mayor baja presentan son el delito de Lesiones, 17.586 ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 7 casos menos entre 2013 a 2017, Robos no violentos 7.617 y Hurtos 6.237 casos menos, siempre entre 2013 al 2017. Adicionalmente, y como se vio en los Casos Policiales, la estadística del M. Público también arroja una baja en la categoría “Imputados Conocidos”, lo que significa menos detenciones entre 2013 y 2017. De Enero a Diciembre de 2013 se informa de 214.571 casos con Imputado Conocido, en los 6 delitos, mientras que de Enero a Diciembre de 2017, los Ingresos con Imputado Conocido sólo llegan a 203.980, esto hace una diferencia de 10.591 casos menos. La baja, entonces, en la suma de los 6 delitos se debe -en buena medida- a las reducciones de los casos de Lesiones y Hurtos, hechos que dependen del tipo de trabajo policial que se realice y, adicionalmente, la baja se produce por una menor cantidad de detenciones y no por menor actividad delictual. Si fijamos la mirada en aquellos delitos que afectan con más frecuencia a la población, constatamos aumentos significativos en: ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 8 ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 9 MINISTERIO PÚBLICO - SELECCIÓN DELITOS 2013 2014 2015 ROBOS NO VIOLENTOS 21.543 1.468 151.765 166.385 97.392 220.196 20.134 1.782 160.047 160.392 112.446 230.915 19.193 1.693 154.539 153.164 112.776 227.216 TOTAL DMCS SELECCIÓN 658.749 685.716 668.581 DELITOS SEXUALES HOMICIDIOS HURTOS LESIONES ROBOS ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 2016 2017 20.672 1.641 146.584 146.612 108.192 214.727 22.540 1.776 145.528 148.799 111.160 212.579 638.428 642.382 10 MINISTERIO PÚBLICO - TOTAL DE INGRESOS CUASIDELITOS DELITOS CONTRA LA FE PÚBLICA DELITOS CONTRA LA LIBERTAD E INTIMIDAD DE LAS PERSONAS 2013 2014 15.627 5.657 174.466 1.468 151.765 166.385 160.498 80.315 974 220.196 14.590 21.552 154.133 3.432 113 27.676 218 80.534 2.518 23.827 46.810 19.193 87.888 97.219 1.693 154.539 153.164 17.938 85.209 112.776 227.216 1.343.570 1.348.895 1.332.238 DELITOS CONTRA LEYES DE PROPIEDAD INTELECTUAL E INDUSTR. DELITOS DE JUSTICIA MILITAR 37.423 DELITOS DE LEYES ESPECIALES DELITOS DE TORTURA , MALOS TRATOS,GENOCIDIO Y LESA H. DELITOS ECONÓMICOS (Y TRIBUTARIOS) DELITOS FUNCIONARIOS DELITOS LEY DE DROGAS DELITOS LEY DE TRÁNSITO DELITOS SEXUALES FALTAS 47.222 1.413 18.429 36.320 21.543 107.451 HECHOS DE RELEVANCIA CRIMINAL HOMICIDIOS HURTOS LESIONES OTROS DELITOS OTROS DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD ROBOS ROBOS NO VIOLENTOS TOTAL 2015 15.217 21.498 167.274 3.680 81 27.794 204 63.506 2.458 19.488 44.246 20.134 94.954 98.564 1.782 160.047 160.392 17.782 86.433 112.446 230.915 2016 2017 14.596 21.792 149.416 4.356 638 31.101 512 105.013 2.855 25.146 48.023 20.672 80.418 92.050 1.641 146.584 146.612 18.513 79.891 108.192 214.727 13.871 22.741 151.786 4.130 108 30.077 1.376 99.892 3.049 25.430 50.804 22.540 78.963 97.385 1.776 145.528 148.799 20.598 80.732 111.160 212.579 1.312.748 1.323.324 **Todas cifras oficiales del M. Público, publicadas en su página web: http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/estadisticas/index.do 1.3 EVOLUCIÓN DE LOS DELITOS SEGÚN LA ENCUESTA NACIONAL URBANA DE SEGURIDAD CIUDADANA (ENUSC) Como es sabido, medir la delincuencia basándose en las estadísticas policiales puede llevar a serios errores. Las estadísticas policiales dependen de las denuncias que realiza la población y estas denuncias son sólo una parte de los delitos ocurridos. Según la misma ENUSC, consultadas las personas que fueron víctimas en los delitos más frecuentes, sólo un 38,5% declara haber hecho la denuncia. Las razones que se expresan son variadas: “la pérdida no fue lo suficientemente seria”;“la justicia (tribunales) no hubieran hecho nada”;“la policía no podría haber hecho nada”;“la policía no hubiera hecho nada”;“porque el trámite demanda mucho tiempo”;“porque no tenía testigos”; entre las razones más frecuentes. En este contexto, las encuestas de victimización –como la ENUSC- son fundamentales en un país, al consultar a una muestra representativa de la población nos permiten tener antecedentes de la real magnitud de la delincuencia. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 11 La encuesta más importante del país en este tema, nos informa de un aumento sostenido de la victimización en el país. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 12 ENUSC 2013 2014 2015 2016 2017 VICTIMIZACIÓN HOGAR VICTIMIZACIÓN PERSONAL SÍ DENUNCIÓ CREE QUE SERÁ VICTIMA CREE QUE PAÍS AUMENTÓ 24,8% 7,6% 43,9% 38,3% 71,0% 25,0% 9,4% 40,4% 43,8% 79,9% 26,4% 9,7% 40,3% 41,3% 86,8% 27,3% 9,6% 39,5% 39,7% 85,0% 28,0% 10,4% 38,5% 39,3% 80,8% ** Toda la información disponible en: http://cead.spd.gov.cl/estudios-y-encuestas/ De este grupo de indicadores escogidos se puede concluir que: la delincuencia ha aumentado, 4 de cada 5 personas (81%) piensa que ha aumentado. La denunciaque es reflejo de confianza en el sistema- ha disminuido y, finalmente, la inseguridad se mantiene en niveles muy altos. 1.4 EVOLUCIÓN DE LA DELINCUENCIA E INSEGURIDAD DESDE LA ENCUESTA DE LA FUNDACIÓN PAZ CIUDADANA El indicador de la Fundación Paz Ciudadana es distinto al que usa la ENUSC; por un lado aquí se pregunta sólo por “Robo”, pero se agregan los “intentos de robo” y, adicionalmente, en este caso la pregunta no es por los últimos 12 meses, sino sólo por los últimos 6 meses. Considerando esta diferencia en la pregunta, los niveles de victimización son muy altos. Un 40% de la población dice haber sido víctima de robo o intento de robo, sólo en el período de 6 meses. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 13 La encuesta de la Fundación Paz Ciudadana nos lleva a constatar niveles de victimización altos, que si bien registraron una disminución entre el 2014 al 2015, en la última medición (2017) vuelven a mostrar aumentos. Los niveles de temor disminuyeron los últimos 2 años, pero se mantienen en niveles muy superiores a lo registrado entre 2010 a 2014. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 14 II. RECURSOS DEL GOBIERNO CENTRAL PARA PREVENCIÓN DEL DELITO CON LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS Hasta el año 2001 no existía en la institucionalidad del gobierno central un órgano encargado de la prevención del delito. Se crea a partir de ese año la División de Seguridad Pública, dependiente de la Subsecretaría de Interior y lo primero que se hace es crear el Programa “Comuna Segura, Compromisos Cien”. La evidencia internacional y organismos especializados de Naciones Unidas aconsejaban abordar la prevención del delito desde el ámbito local (Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente. Viena 2000; Comisión Europea, sobre prevención de la delincuencia en la Unión Europea /*COM/ 004/0165 final*/). El Programa Comuna Segura consistía en lo esencial en un convenio entre la Subsecretaría de Interior y los distintos municipios, en el cual se contemplaba: la formación en cada comuna de los Consejos Comunales de Seguridad Pública, la designación de un profesional responsable del programa en cada comuna y la ejecución de proyectos preventivos con los recursos que transfería el gobierno a cada comuna. Esta primera experiencia de trabajo en prevención del delito, desde las administraciones locales, permitió formar a lo largo del país profesionales que se especializaran en estrategias preventivas y lo hicieran con altos niveles de participación ciudadana. Por primera vez los conceptos de prevención social, prevención situacional, prevención comunitaria, comités vecinales de seguridad, trabajo intersectorial y otros, se hicieron familiares para múltiples profesionales y los municipios más grandes del país fueron capaces de acoger los sentimientos de inseguridad de sus comunidades para transformarlos en acciones preventivas en cada barrio. El programa vivió un proceso de perfeccionamiento e institucionalización hasta el año 2010, fecha en que el cambio de gobierno define nuevas líneas de trabajo. Entre el 2010 al 2014 la División de Seguridad Pública se transforma en la Subsecretaría de Prevención del Delito y el trabajo con los municipios tiene continuidad a través del Programa Barrio en Paz. Si bien este programa desdibuja el trabajo a nivel comunal, las acciones de prevención y participación de la comunidad mantienen un espacio, esta vez focalizando el trabajo en barrios prioritarios. Del 2014 al 2017, la opción por formular e implementar el Programa Plan Comunal de Seguridad Pública, permite retomar el diseño inicial del Programa Comuna Segura, intentando ahora, institucionalizar este modelo de trabajo con el proyecto de ley que crea formalmente los Consejos Comunales de Seguridad Pública en cada comuna y fortalecer su impacto concentrando recursos en las comunas de mayor población y mayor incidencia delictual. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 15 Las tres experiencias desarrolladas durante estos 17 años: Comuna Segura, Barrio en Paz y Plan Comunal de Seguridad Pública, tienen ciertos denominadores comunes que nos interesa analizar. 2.1 En los tres casos ha habido voces que reclaman por una evaluación que permita saber sobre la efectividad que han tenido los recursos utilizados. En los tres casos se cuenta con evaluaciones parciales de cumplimiento de objetivos o resultados intermedios, pero no de impacto. Las evaluaciones realizadas por DIPRES en algunos casos, fijan la atención especialmente en la ejecución presupuestaria, visión que es parcial y está mediada por lo que se describe más adelante respecto de la modalidad para transferir recursos. En algunos casos, observadores externos formulan críticas a estos programas basados en que no se observa una disminución de los problemas de violencia o delincuencia, sin embargo, la observación es injustificada si se toma en cuenta las dimensiones de los factores de riesgo a abordar en relación a las mínimas magnitudes de los recursos involucrados. En cifras entregadas por el actual gobierno (Octubre de 2018 Minuta Programas Sociales. Ministerio de Desarrollo Social) hay 72.700 NNA de entre 5 a 18 años que no asisten a un establecimiento educacional; hay 690.000 personas con consumo problemático de alcohol o drogas; alrededor de 100.000 personas cumpliendo condena en medio cerrado o libre que no cuentan con programas de rehabilitación, educación o capacitación. Para que el lector dimensione lo que se explica, el siguiente ejemplo: Un estudio de la Fundación Paz Ciudadana en la comuna de Peñalolen (2012) registra sólo el año 2011, 1.513 menores de edad en condiciones de vulneración de derechos (810) o infractores de ley (703), el mismo estudio nos informa que la comuna cuenta con 120 cupos por el programa Construyendo a Tiempo y otros 250 cupos por el programa Vida Nueva. Estos cupos resultan absolutamente insuficientes en dicha comuna, no obstante que en esas fechas (2012) estaba entre las pocas comunas del país que contaba con esos programas. Para dimensionar el costo podemos tomar como referencia que el programa PIE de SENAME estima un costo de 9,3 USS (Unidades de Subvención del Sename) por cada niño al mes, al 2018 cada USS es 15.840, esto nos lleva a que la atención de cada niño al mes es de $147.312, proyectado a 12 meses significa que un grupo de 20 NNA tendrá un costo superior a los 35 millones de pesos. 2.2 Los recursos destinados para estos programas han tenido dimensiones menores en el contexto del presupuesto de la nación. Así por ejemplo, el 2018 el presupuesto total de la Subsecretaría representa sólo el 0,07% del presupuesto nacional y ello equivale al 3,0% del presupuesto aprobado a Carabineros de Chile. La Subsecretaría ha contado con un presupuesto aprobado para el 2018 de M$32.836.372 (treinta y dos mil ochocientos treinta y seis millones trecientos setenta y dos mil pesos), mientras que el presupuesto de la nación es del orden de los 48 billones y el de Carabineros era de M$1.082. 692.664 (más de un billón o millón de millones). Esta menor importancia a los programas de prevención es una falla permanente del estado, el 2005 la relación entre el presupuesto para prevención del delito y el presupuesto de la nación era de un 0,08%; el 2014 era de un 0,09%. 2.3 En los tres casos revisados Programa Comuna Segura (2001 a 2010), Programa Barrio en Paz (2010 a 2014) y Programa Plan Comunal (2015 a 2018) se ha producido un entrampamiento ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 16 administrativo que ha servido como elemento de crítica o cuestionamiento a los programas. El ciclo ha sido este: se inicia el año calendario y la División de Seguridad Pública o la Subsecretaría de Prevención del Delito terminan de afinar el programa, los convenios y orientaciones programáticas, en el mes de Marzo o Abril se toma contacto con los municipios a quienes se les pide formular proyectos bajo ciertas condiciones técnicas, los proyectos son observados y corregidos, una vez aprobados los convenios de cada proyecto se realiza la transferencia de recursos a los municipios (normalmente entre Junio y Julio), llegado el presupuesto el municipio debe contratar personal y echar a andar el proyecto, pero como este estaba pensado para –por ejemplo- 8 o 10 meses de desarrollo, el municipio no rinde dentro del año calendario e iniciará un nuevo año con rendiciones pendientes lo que impide que pueda iniciar antes la solicitud de nuevos recursos. Todo lo anterior produce lo que se ha denominado “empozamiento” de los recursos. Si la actitud de las autoridades de la Subsecretaría es defender su gestión culparán a los municipios del atraso en la ejecución presupuestaria, pero lo cierto es que hay culpas compartidas o –dicho de otro modo- el sistema de transferencias contra proyectos es demasiado engorroso. En algunos casos, la ejecución del proyecto supone realizar un proceso de licitación por parte del municipio, ello puede implicar entre 2 a 3 meses adicionales de tramitación desde el momento en que se reciben los recursos. EVOLUCIÓN PRESUPUESTARIA **Todos los antecedentes en base a lo publicado por DIPRES en: www.dipres.gob.cl Si bien no todos los recursos de la Subsecretaría se ejecutan vía transferencia a los municipios buena parte de ellos son transferidos, por ello, para visualizar la evolución de los recursos destinados a prevención del delito se ha tomado el presupuesto total de la Subsecretaría. Los años 2013 y 2014 se ejecutaba el Programa Barrio en Paz, entre el 2015 al 2018 el Programa Plan Comunal de Seguridad Pública; a partir de 2019 se desarrollará la Red Nacional de Seguridad Pública, según ha anunciado esa repartición del Ministerio de Interior y Seguridad Pública. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 17 El presupuesto de la Subsecretaría representará el 2019 sólo un 3,2% del presupuesto de Carabineros. Por otra parte, se observa un incremento continuo año a año en el caso de Carabineros, no obstante las malas evaluaciones realizadas al Plan Cuadrante y otras políticas institucionales. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 18 PROGRAMAS SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN DEL DELITO $M 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Programas de Prevención en Seguridad Ciudadana 2.146.783 5.863.206 10.963.162 10.981.600 11.622.608 11.079.213 11.142.204 Centros Regionales de Atención y Orientación a Víctimas 5.448.512 5.600.804 5.861.743 6.219.051 5.420.257 3.995.364 3.913.637 10.063.361 7.027.210 Programa Estadio Seguro 1.308.987 1.217.409 1.253.346 1.308.718 Programa de Gestión en Seguridad Ciudadana 4.484.746 4.583.375 4.720.490 4.899.869 4.017.368 4.065.608 3.414.954 515.000 530.450 766.237 789.224 809.744 936.062 24.688.879 26.491.375 13.468.518 5.418.733 Barrio en Paz - Residencial y Comercial Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana - INE Plan Comunal de Seguridad Pública Red Nacional de Seguridad Pública 3.941.485 Programa de Prevención del Delito y Apoyo a las Personas Afectadas por Eventos de Violencia Rural Programa de Innovación y Tecnología para la Prevención del Delito 3.170.340 1.795.143 TOTAL SUBSECRETARÍA PREVENCIÓN DEL DELITO 33.838.727 29.586.540 50.408.538 55.199.462 39.159.191 32.836.372 35.784.603 PROYECTO DE PRESUPUESTO 2019 – ÁMBITO DE SEGURIDAD Y JUSTICIA PROYECTO PRESUPUESTO 2019 EN MILES $ PODER JUDICIAL: UNIDADES APOYO+ CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA+ ACADEMIA SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN DEL DELITO + C. víctimas SERV. NAC. PREV. Y REHAB. DROGAS Y ALCOHOL SUBSECR. INTERIOR: ESTADIO SEGURO+SEGUIM CAUSAS+PLAN FRONTERA CARABINEROS DE CHILE POLICÍA DE INVESTIGACIONES PDI M. JUSTICIA SECRET ADM. GENERAL:MEDIACIÓN, ACOMPAÑ. REF. PENAL ADOLESCENTE, CORP. ASIST. JUDICIAL GENDARMERÍA DE CHILE : CONCESIONES+ IMPLEMENTACIÓN+REPARACIONES GENDARMERÍA CHILE PROGR. REHABILIT Y REINSERCIÓN SERVICIO NACIONAL DE MENORES SENAME DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA MINISTERIO PÚBLICO SUMA ÁMBITO SEGURIDAD Y JUSTICIA 2019 M$ 2019 en % 592.648.481 17,3% 39.698.240 68.605.742 1,2% 2,0% 1.868.121 0,1% 1.115.092.271 331.868.553 32,5% 9,7% 133.267.037 3,9% 496.405.690 14,5% 44.155.675 355.597.954 59.836.575 195.010.926 1,3% 10,4% 1,7% 5,7% 3.434.055.265 100,0% ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 19 ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 20 Al analizar sólo el ámbito de seguridad y justicia en el proyecto de presupuesto 2019 se quiere relevar la distancia entre los recursos destinados al control, persecución y sanción penal versus los recursos destinados a prevención o rehabilitación. Mientras que el presupuesto para ambas policías llega a un 45% de los recursos de seguridad y justicia, los programas de rehabilitación y reinserción en Gendarmería representan sólo el 1,3%; por su parte, la Subsecretaría de Prevención del Delito tiene un presupuesto para el 2019 de un 1,2% del total de recursos para seguridad y justicia. El último gráfico representa una agrupación de las instituciones que cumplen un rol similar en nuestra institucionalidad, de allí se desprende: o El sector policial equivale al 45% de los recursos de seguridad y justicia o El sistema sancionatorio representado por los recursos a Gendarmería es un 15% de los recursos. o La suma de los recursos de las instituciones que tienen un rol preventivo o rehabilitador: SENAME, SENDA, la Subsecretaría de Prevención y los recursos para rehabilitación en Gendarmería son un 16% del total de recursos en seguridad y justicia. o El sistema persecutorio – judicial es un 24% del total de recursos de este ámbito. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 21 III. ANÁLISIS CRÍTICO RESPECTO DE LA FALTA DE CONTINUIDAD Y DESFINANCIAMIENTO DE LOS PROGRAMAS MUNICIPALES PARA PREVENIR EL DELITO 3.1 La prevención social consiste en el desarrollo de estrategias que permitan abordar los factores de riesgo o problemas psicosociales que facilitan que un sujeto se vincule o manifieste conductas violentas o delictivas. Hay amplia literatura académica y evidencia empírica respecto de los factores asociados a conductas violentas o delictivas, entre otras: crianza descuidada de los hijos, entornos de precariedad económica, vivencia de situaciones de violencia doméstica, consumo de alcohol y/o drogas, deserción escolar, desempleo, problemas de hiperactividad, sociabilidad con otros infractores, etc. Intervenir en estas circunstancias se debe hacer necesariamente en una relación cercana con las familias y su entorno barrial, no es viable desarrollar prevención social si no es con los municipios. 3.2 En el caso de la prevención situacional se abordan condiciones del entorno urbano que facilitan el delito. La construcción residencial, el diseño de espacios públicos y áreas verdes, los sistemas de transporte, la iluminación, las especificaciones técnicas de espacios comunes, son, entre otras, factores que pueden facilitar o inhibir la ocurrencia de delitos. Desarrollar por tanto inversiones urbanas que permitan la vigilancia natural de los espacios, evitando espacios aislados o fuera del alcance de la vista de otros, iluminar adecuadamente, considerar especies vegetales o un diseño paisajístico que facilite el desplazamiento, poseen un gran valor preventivo. Esta intervención urbana se sitúa en un ámbito micro, al interior de los barrios, en esquinas de circulación cotidiana, dice relación no sólo con aspectos objetivos, sino que se propone reducir la inseguridad que producen determinados espacios. Entendida así, la prevención situacional, sólo puede planificarse y ejecutarse en diálogo con los vecinos, conociendo las condiciones de cada espacio a distintas horas del día. Nuevamente, no es posible desarrollar estrategias de prevención situacional efectivas si no es conducida por los propios municipios. 3.3 La prevención comunitaria adquiere especial valoración luego de los trabajos de Sampson (R. Sampson et al 2002) referidos a lo que se denominó “Eficacia Colectiva”. Las comunidades donde la cohesión social y los valores compartidos funcionan permiten dinámicas de auto cuidado, de solidaridad que inhiben al delincuente o, lo que es más importante, ejercen un control sobre los propios vecinos evitando la ocurrencia de situaciones que afecten a la comunidad. Una vez más, ninguna de estas estrategias es posible que se desarrollen desde el nivel central de gobierno. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 22 A esta descripción básica de los tres conceptos más usados en la prevención podríamos sumar, los necesarios esfuerzos por rehabilitar e integrar a infractores que han cumplido condena y vuelven a su barrio. Las labores de vigilancia o estrategias de policía comunitaria, el desarrollo de actividades artísticas y deportivas y un largo etcétera. 3.4 Los Consejos Comunales de Seguridad Pública, creados por la ley Nº20.965 formalizaron el rol que les corresponde a los municipios en seguridad ciudadana. El artículo Nº104 A señala: “En cada comuna existirá un consejo comunal de seguridad pública. Éste será un órgano consultivo del alcalde en materia de seguridad pública comunal y será, además, una instancia de coordinación interinstitucional a nivel local”.La ley amplía las facultades de un municipio en temas de seguridad, si antes la letra J describía de forma vaga un rol de “el apoyo y el fomento de medidas de prevención…”, ahora el texto reformado señala: "j) El desarrollo, implementación, evaluación, promoción, capacitación y apoyo de acciones de prevención social y situacional, la celebración de convenios con otras entidades públicas para la aplicación de planes de reinserción social y de asistencia a víctimas, así como también la adopción de medidas en el ámbito de la seguridad pública a nivel comunal, sin perjuicio de las funciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y de las Fuerzas de Orden y Seguridad;". Si bien las funciones descritas están con el condicional “podrán” del artículo 4º de la ley de Municipalidades, el Consejo de Seguridad Pública no queda a voluntad y –como ya se citócada comuna debe constituir el Consejo y luego asumir sus funciones: Efectuar un diagnóstico en seguridad; priorizar acciones que deberán realizarse en la comuna; elaborar un Plan Comunal de Seguridad Pública y hacer seguimiento y monitoreo de las medidas del Plan; “Constituirse en instancia de coordinación comunal, en materias de seguridad pública, de la municipalidad, el Ministerio de Interior y Seguridad Pública, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y el Ministerio Público y demás miembros del Consejo”(Art. 104 E, letra f) de la ley 20.965 sobre Consejos Comunales de Seguridad Pública). ¿Es posible que un municipio realice estas y otras funciones sin recursos?Los Alcaldes de todo el país podrían –eventualmente- ser acusados de “abandono de funciones” en la medida que se establezca que no están dando cumplimiento a lo establecido en la ley. Elaborar un diagnóstico, luego un Plan Comunal, implementar acciones y coordinar incluso a la Fuerza Pública, requiere de recursos institucionales, financieros y profesionales con que no cuentan la gran mayoría de los municipios del país. Lo que ha venido ocurriendo con la disminución de los recursos para prevención refleja irresponsabilidad en lo que la gente considera el principal problema del país (Encuesta CEP Sept – Oct. 2017). ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 23 En: https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20171025/asocfile/20171025105022/encuestacep_sep_oct2017.pdf 3.5 ¿Es razonable sostener que estos programas no han tenido resultados o están mal evaluados? Tanto el programa Barrio en Paz como el Programa Plan Comunal de Seguridad Pública contaron con evaluaciones realizadas por DIPRES del Ministerio de Hacienda, en ambos casos, se trató de evaluaciones de cumplimiento de objetivos y resultados alcanzados. Estas evaluaciones constatan un problema común: el desfase entre la calendarización de los proyectos y la ejecución de estos debido a un complejo proceso administrativo. Un informe realizado por GUERNICA Consultores, encargado por DIPRES, y referido al Programa Barrio en Paz, sostiene: o “El desfase entre el porcentaje transcurrido del plazo de ejecución y el porcentaje de ejecución del gasto, al cierre del año 2011, ascendió al 44% en el programa Comercial y al 31% en el programa Residencial (Diferencia entre el % transcurrido en el plazo de ejecución y el % de ejecución el gasto rendido a la Subsecretaría). Este porcentaje se entiende dada la programación de los proyectos, que concentran el gasto en las últimas etapas” (p. 127 Guernica 2012). ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 24 o “Además, se presentan desfases en la ejecución del gasto en las unidades ejecutoras, debido a la programación de los proyectos, lo que determina un desfase en las rendiciones” (p133 Guernica 2012) En el caso del Programa Plan Comunal de Seguridad Pública, la evaluación de la Dipres describe un panorama similar de “empozamiento” de los recursos o lenta ejecución de estos. o “Es así como al analizar los recursos transferidos el año 2014, se observa que el 96% de ellos fueron rendidos, sólo registrándose rendiciones por debajo de un 90% en 4 de los Municipios participantes. Este panorama cambia radicalmente al analizar los recursos transferidos durante el año 2015, ya que se observan recursos rendidos por sólo un 57% de lo transferido, constatándose sólo 11 de los 72 Municipios con recursos rendidos por sobre el 90%. De la misma forma, se observan 31 Municipios que han rendido 50% o menos de los recursos transferidos. Por último, al repetir los cálculos en el año 2016, la información facilitada por la SPD da cuenta de que en ninguno de los Municipios se registran rendiciones por sobre un 50% de los recursos transferidos ese año”. (DIPRES. Evaluación de Programas Gubernamentales. Plan Comunal de Seguridad Pública. Enero – Julio 2017. P 14) Buena parte de la crítica que ha justificado poner fin al Programa Comuna Segura en el 2010, luego dejar de lado el Programa Barrio en Paz y, finalmente, justificar el término del Programa Planes Comunales de Seguridad Pública, se ha basado en el problema de la lenta ejecución presupuestaria. Como se ha demostrado en estas líneas, este problema se origina en la tramitación administrativa exigida por la Subsecretaría y las propias exigencias que tienen los municipios al ejecutar recursos; por tanto, no dice relación con un gobierno en particular o un programa específico, sino con el proceso administrativo – financiero del estado, al actuar a través de proyectos. ¿Qué tipo de resultado se espera? En el apartado de análisis de la evolución presupuestaria se ha consignado la débil magnitud de los recursos destinados a prevención, específicamente, los asignados a la Subsecretaría de Prevención. La distancia entre la magnitud de los problemas que se abordan y las limitadas coberturas de los programas hace inviable medir impactos efectivos de las intervenciones. Como se explicaba más arriba, sirva como ejemplo los antecedentes de la comuna de Peñalolen (2012). Ellos registraron sólo el año 2011 1.513 NNA en condición de vulneración o infractores y la comuna -habiendo sido beneficiada con la presencia de importantes programas gubernamentales-, lograba una cobertura de entre 120 a 250 NNA en un año. No es razonable, en el caso de ninguno de los programas analizados (Comuna Segura, Barrio en Paz o Plan Comunal de SP) pedir disminución del delito o la violencia, debido a la escasa cobertura y recursos incluidos en la intervención. Adicionalmente, cuando se ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 25 interviene en factores de riesgo con NNA, los resultados sólo podrán apreciarse en el mediano o largo plazo (no antes de 5 años). El informe citado sobre evaluación del Plan Comunal, cita a su vez el Informe Complementario que analizó el eventual efecto de algunos proyectos situacionales en las tasas de denuncias de delitos, en el entorno territorial de los proyectos. Este ejercicio no arrojó resultados positivos en la mayoría de las comunas seleccionadas. No es razonable – una vez más- pretender que un modesto proyecto que iluminó una plazoleta o convirtió un sitio eriazo en plaza, tenga la capacidad para disminuir un problema de alta complejidad, que está siendo propulsado por una variedad de factores lejos del alcance de estos modestos proyectos.En los mismos territorios pueden haber surgido otras condiciones (por ejemplo la mayor circulación de personas) que harán que el sector atraiga delincuencia a pesar de la nueva iluminación en el sector. Puede ser que la misma intervención realizada motive a los vecinos a cuidar más el sector y, por tanto, realizar más denuncias. IV CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE TRABAJO A partir del año 2001, año en que comienza a operar el Programa Comuna Segura, los municipios de mayor tamaño del país han sido contra parte de la Subsecretaría de Interior o de la Subsecretaría de Prevención del Delito para el desarrollo de programas preventivos. Esta experiencia de trabajo ha instalado en las comunas capacidades suficientes para la gestión de programas preventivos en: prevención psicosocial, prevención comunitaria o prevención situacional. Es necesario generar recursos permanentes, por lo menos para las comunas de más de 50.000 habitantes donde se concentra más del 80% de la incidencia delictual del país. Estos recursos deben ser parte del presupuesto municipal, no por la vía de proyectos, sino a través de un programa permanente, bajo la supervisión técnica de la Subsecretaría de Prevención del Delito. Los Consejos Comunales de Seguridad Pública tienen un rol asignado por ley, el funcionamiento de ellos con: diagnósticos, planes comunales y ejecución del programa propuesto, más la coordinación intersectorial; sitúan a la gestión municipal en un lugar central de la estructura estatal para la reducción del delito. En la medida que esta instancia es ley, el gobierno central, regional y administraciones locales son co responsables de su cumplimiento, y ello requiere recursos permanentes. Al asumir el actual gobierno se constituyó la “Mesa Nacional de Seguridad Pública” que dio a conocer sus conclusiones el 19 de Julio de 2018. Entre las propuestas recogidas por el gobierno está: fortalecer a los municipios en su rol en seguridad ciudadana; fortalecer a los Consejos Comunales de Seguridad Pública. Destaca la Propuesta 133 que señala: “La ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 26 Subsecretaría de Prevención del Delito evaluará mecanismos de financiamiento de cara a la ley de Presupuesto 2019, que permitan ingresos de forma regular a los municipios para el desarrollo de los Planes Comunales de Seguridad Pública”. La relevancia de los actores involucrados en dicha Mesa, con representantes de todos los sectores políticos y expertos en el tema, exige responder públicamente sobre algo que –al ser anunciado- se convierte en un compromiso con la ciudadanía. El mundo municipal manifiesta su disposición a ser evaluado por su gestión en seguridad ciudadana, pero para que ello sea correcto se deben cumplir condiciones mínimas: recursos permanentes y con coberturas de impacto comunal; para los programas de prevención social las evaluaciones al menos deben registrar 3 años de intervención; desarrollo de evaluaciones por expertos en el tema, desarrollo de evaluaciones en base a los objetivos propuestos y no por aspiraciones. Los problemas de violencia y delito que experimenta el país tienen su origen en problemas sociales complejos, la literatura especializada menciona, entre otros factores: desigualdad, hacinamiento, crianza descuidada de los /las hijos, violencia en la familia, consumo de drogas y alcohol en la familia, vínculos cercanos con sujetos ligados al delito, deserción escolar, desempleo, etc. (Buvinic et al (1999); Fajnzylber et al (2002). En este contexto, la gestión en seguridad ciudadana debe ser una acción intersectorial, ello significa focalizar intervenciones especializadas en grupos de riesgo y que todo Ministerio o Servicio Público con injerencia en el tema comprometa acciones focalizadas en estos grupos vulnerables. En los distintos niveles de gobierno debe haber un respaldo legal y liderazgo para alinear a todos los actores en torno a objetivos que mejoren la seguridad y convivencia entre los/ las chilenos. Con la incorporación de los Planes Comunalesde Seguridad, se internalizó en la comunidad, la idea del municipio que resuelve temas de seguridad y prevención, porque tiene herramientas y personal destinado a ello. Con la interrupción del financiamiento al programa se corre el riesgo de poner a la comunidad en conflicto con sus autoridades por la suspensión de este servicio, ello nos obliga a destinar recursos propios, que no tenemos, para cubrir esta demanda prioritaria de los vecinos. Los alcaldes y concejales del país, de todos los sectores políticos, comprometen una demanda compartida para que el estado de Chile proporcione a los municipios los recursos necesarios para abordar las responsabilidades que el Estado ha depositado en los municipios. ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPALIDADES 27 BIBLIOGRAFÍA Bases Técnicas PIE. SENAME 2012 Buvinid, Mayra, Morrison, Andrew y Shifter, Mich. 1999.La Violencia en América Latina y el Caribe: Un Marco de Referencia para la Acción Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. : Banco Interamericano de Desarrollo, 1999 CEP. Centro de Estudios Públicos. Estudio Nacional de Opinión Pública. Septiembre – Octubre 2017 Comisión Europea, sobre prevención de la delincuencia en la Unión Europea /*COM/ 004/0165 final* Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente. Viena 2000; DIPRES. Evaluación de Programas Gubernamentales. Plan Comunal de Seguridad Pública. Enero – Julio 2017. DIPRES. GUERNICA Consultores. Evaluación de Programas Gubernamentales. Barrio en Paz 2012. Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana ENUSC. Subsecretaría de Prevención del Delito. Estadísticas Fajnzylber, P, Lederman, D., and Loayza, N. (2002). “Inequality and Violent Crime”, Journal of Law and Economics 45 (1). Fundación Paz Ciudadana Estudio Programas Prevención Niños, Niñas y Adolescentes en la comuna de Peñalolen. Varela J. y Jopia D. Junio 2012. Fundación Paz Ciudadana. Índice de Paz Ciudadana y GfKAdimark 2017 http://www.seguridadpublica.gov.cl/estadisticas/ Ministerio Público. http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/estadisticas/index.do Sampson, Robert, Morenoff, Jeffrey y Gannon-Rowley, Thomas. 2002. Assessing Neighborhood Effects: Social Processes and New Directions in Research. 28, 2002, Annual Review of Sociology, págs. 443-478 Subsecretaría de Prevención del Delito. 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