ACTO ADMIN

Tema 9
El acto administrativo.
Referencias Legislativas
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso–Administrativa.
Derecho Administrativo
Guión-resumen
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
1.2. Naturaleza jurídica
2. Clases de actos administrativos
2.1. Por los órganos de los que emana
el acto
2.2. Por la extensión de sus efectos a los
destinatarios
2.3. Por su contenido
5. La obligación de resolver y
los actos presuntos
6. El silencio administrativo
6.1. Silencio administrativo en
procedimientos iniciados a solicitud
de interesado
6.2. Falta de resolución expresa en
procedimientos iniciados de oficio
7. La ejecución forzosa de
los actos administrativos
2.4. Por su lugar en el procedimiento
administrativo
7.1. Suspensión de los actos
administrativos
2.5. Por la posibilidad de ser recurridos
en vía contencioso-administrativa
7.2. Procedimientos de ejecución
2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos
2.7. Por el modo de exteriorizarse
3. Elementos del acto administrativo
3.1. Elemento subjetivo
3.2. Elemento objetivo
3.3. Elemento final
8. La invalidez de los actos
administrativos y sus grados
8.1. Nulidad de pleno derecho
8.2. La anulabilidad y las irregularidades
no invalidantes
9. Transmisibilidad, conversión,
conservación y convalidación
de actos administrativos
3.4. Elemento formal
9.1. Transmisibilidad
3.5. Elemento causal
9.2. Conversión y conservación
4. Validez y eficacia de los actos
administrativos; notificación y
publicación
9.3. Convalidación
4.1. Eficacia y validez
BO
NI
A
LA
OM
R
4.2. Notificación y publicación
VINCIT
ADAMS
9-2
El acto administrativo
1.
1.1.
El acto administrativo
Concepto
El concepto de acto administrativo es uno de los más importantes de todo el Derecho
Administrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angular de todo el ordenamiento jurídico-administrativo.
Tal como destaca FORSTHOFF, si tratamos de buscar una definición que responda al
significado literal de las palabras, tendríamos que decir que acto administrativo es cualquier
acto realizado por la Administración como si fuese un particular, sin distinguir si dicha actividad es regulada o no por el Derecho público y sin hacer referencia a su objeto y a su fin.
Ahora bien, si queremos delimitar más el concepto deberíamos tener en cuenta que
el acto administrativo es el obrar de la Administración con sometimiento al Derecho Administrativo.
El origen del concepto es discutido por la doctrina. Así, unos lo sitúan en el Derecho
Administrativo francés, mientras otros lo sitúan en Alemania.
GARCÍA DE ENTERRÍA sitúa el origen en la separación de poderes realizado en la
Revolución Francesa, manifestándose como un acto jurídico exento del control jurisdiccional de los Tribunales y sometido únicamente al control de la Administración.
La doctrina alemana señala que el acto administrativo tiene una semejanza con una
sentencia judicial, es decir, como un acto que decide autoritariamente la situación jurídica
del súbdito, en un caso concreto.
En el Estado de Derecho, la noción de acto administrativo está íntimamente relacionada con la sumisión de la Administración Pública a un determinado régimen de derecho.
Será, por tanto, el Estado de Derecho y en definitiva la adopción del principio de legalidad,
la que permitirá configurar a determinados actos de la Administración como actos administrativos.
De esta forma, según GARRIDO FALLA, el acto administrativo trata de ejecutar o concretar la ley y se convierte en requisito previo de toda operación material realizada por la
Administración Pública.
Según ZANOBINI, “es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en
el ejercicio de una potestad administrativa”.
BO
NI
A
LA
OM
FERNÁNDEZ DE VELASCO lo define como “toda declaración jurídica,
unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual, la Administración tiende a crear,
reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas objetivas”.
R
ENTRENA CUESTA, de una forma más breve, lo define como “un acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo”.
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ADAMS
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Derecho Administrativo
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de acto
administrativo, si bien el art. 53 presupone el mismo al decir:
“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o
a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos.”
Por tanto, podemos concluir que en las definiciones más básicas del acto administrativo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condición de acto jurídico, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada, que produce efectos jurídicos. Y, además, la necesaria participación de la Administración
como sujeto activo.
Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que añadir a estos elementos que el contenido de un acto podrá expresarse también, en determinadas ocasiones, con una manifestación no proveniente de la voluntad consciente, como podría ser la
expedición de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisión de un
informe o dictamen de un órgano consultivo, en los que se requiera simplemente una actividad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significación jurídica, constituya un acto administrativo.
1.2.
Naturaleza jurídica
Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturaleza
jurídica, caracterizada por los siguientes elementos:
1º.
El acto administrativo es un acto jurídico: consiste en una declaración, lo cual
excluye las actividades materiales.
2º.
La declaración puede ser de voluntad, de juicio, de conocimiento y de deseo.
Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los informes, los actos de intervención y fiscalización financiera, etc.
Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las anotaciones o registro de títulos, los levantamientos de actas...
Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un órgano a otro.
Los actos jurídicos del interesado o administrado.
LA
9-4
A
—
NI
Los actos políticos del Gobierno.
OM
—
R
El acto administrativo ha de proceder de una Administración, lo que implica que
no puedan ser considerados actos administrativos:
BO
3º.
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ADAMS
El acto administrativo
—
Los actos de ejecución material dictados por el poder judicial o legislativo.
—
Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo de
voluntades y no sólo de la Administración.
4º.
La declaración administrativa debe ser consecuencia de una determinada potestad administrativa.
5º.
El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspectiva, no serán actos administrativos los actos realizados por la Administración con
sujeción al Derecho privado.
6º.
La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria.
La naturaleza que se deriva de este especial carácter de declaración jurídica voluntaria, hace diferenciar a los actos administrativos de otros actos emitidos por la
Administración:
—
Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo
y que son actos de carácter normativo (Reglamento de Espectáculos Taurinos,
Reglamento de Minas, etc.). Reúnen las tres características de la definición del
acto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferente a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicación del ordenamiento (en vez de integrarse en él) y se agotan en su cumplimiento.
—
Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reduciéndose la categoría de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración.
Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30
de octubre).
—
Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los actos administrativos, no son actos jurídicos.
—
Los actos jurídicos de la Administración realizados con sometimiento al
Derecho privado. Aquí la Administración actúa en el tráfico jurídico como
un sujeto privado.
R
BO
NI
A
LA
OM
Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos políticos del Gobierno; en este caso se aducía que el Gobierno opera no como cabeza de la Administración,
sino como titular de funciones constitucionales de relación con otros poderes (en particular, con el legislativo). Así, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cortes y convoca nuevas elecciones no estaría sometido al Derecho Administrativo, no sería
un acto administrativo y no sería controlable por el Juez. En la actualidad, a raíz de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se
somete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinación de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposición
de Motivos y art. 2 a) de la Ley).
VINCIT
ADAMS
9-5
Derecho Administrativo
2.
Clases de actos administrativos
No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos administrativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí se
proponen engloban las categorías más importantes de actos.
2.1.
Por los órganos de los que emana el acto
—
Acto simple, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órgano es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige
por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por una
sola persona).
—
Acto complejo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.
2.2.
Por la extensión de sus efectos a los destinatarios
—
Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).
—
Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o determinables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el
Secretario General para la Administración Pública nombra a diez personas como
funcionarios del Cuerpo General Administrativo).
2.3.
Por su contenido
—
Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinatario (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si restringen tal esfera jurídica.
—
Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin
incidir sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).
2.4.
Por su lugar en el procedimiento administrativo
—
Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo
normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano
y en general han de ser notificados a los interesados (ejemplo:
denegación de una licencia urbanística). Contra estos actos caben
recursos.
ADAMS
A
LA
NI
BO
R
Acto de trámite es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a la
terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejemplo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).
OM
—
VINCIT
9-6
El acto administrativo
Por la posibilidad de ser recurridos en vía
contencioso-administrativa
Acto impugnable es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota,
no quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya únicamente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contenciosoadministrativo.
El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que “el
recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración
Pública que pongan fín a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite,
si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.
Son impugnables los actos:
•
Definitivos.
•
De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
o causen indefensión.
•
En todo caso, tales actos deben poner término a la vía administrativa.
De acuerdo con el art. 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la vía administrativa:
a)
Las resoluciones de los recursos de alzada.
b)
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
art. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición en
supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la
materia así lo justifique).
c)
Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
d)
Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición
legal o reglamentaria así lo establezca.
e)
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece que
ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
R
En particular, en la Administración General del Estado:
A
2.
NI
Los actos administrativos de los miembros y órganos del
Gobierno.
OM
1.
BO
—
LA
2.5.
VINCIT
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9-7
Derecho Administrativo
3.
•
Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio
de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son
titulares.
•
Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General
o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
•
—
Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que
por ley se establezca otra cosa.
Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por existir aún la posibilidad de un recurso ante la propia Administración.
También son actos no impugnables:
2.6.
Los actos firmes (por haberse agotado el plazo para su impugnación).
•
Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.
•
Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.
Por la potestad ejercitada al dictarlos
—
Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el ordenamiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino que
tiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, automáticamente. (Ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista,
admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados en
la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.
—
Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especificado por el
ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respetando
en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta no actúa
automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía inferior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla, o pasando por
Granada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.
OM
NI
A
Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por la Administración, normalmente en forma escrita; es decir, se
trata de un acto administrativo tal como se deduce de la definición
antes dada.
BO
—
R
Por el modo de exteriorizarse
LA
2.7.
9-8
•
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
—
Acto presunto, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce
ningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la ley
sustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la
Administración ante una petición o solicitud, el solicitante puede entender,
según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada. Así pues, el silencio administrativo se convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo. La
regla es que el silencio es positivo, es decir, se entenderá estimada la solicitud del
ciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
POR
SUS EFECTOS
POR
SU
CONTENIDO
POR
SU LUGAR EN EL
PROCEDIMIENTO
POR
LA POSIBILIDAD
DE RECURRIRLOS EN
VÍA CONTENCIOSA
POR
LA POTESTAD
EJERCITADA AL
DICTARLOS
POR
— Constitutivos: crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas.
— Declarativos: acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir
sobre su contenido.
— Definitivos: ponen fin al procedimiento (resoluciones).
— De trámite: impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).
— Impugnables: pueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general,
debe tratarse de actos que agoten la vía administrativa.
— Inimpugnables: no admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha
sido impugnado mediante todos los recursos que
establece el Derecho positivo o cuando, notificado
en legal forma, se han dejado transcurrir los plazos
de presentación de tales recursos.
— Reglados: las normas regulan todos los aspectos y momentos de su
producción.
— Discrecionales: ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuación
no están totalmente delimitadas por las normas.
NI
A
— Expresos: existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad administrativa.
— Presuntos: no existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídico
permite suponer aceptada o denegada la solicitud, transcurrido el plazo de resolución (silencio positivo y negativo).
OM
LA FORMA DE
EXTERIORIZACIÓN
— Generales: los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de
sujetos.
— Especiales: destinados a una o varias personas determinadas o
determinables.
R
LOS QUE EMANA
— Acto simple: el acto procede de un solo órgano administrativo.
— Acto complejo: en su producción intervienen dos o más órganos
administrativos.
BO
LOS ÓRGANOS DE
LA
POR
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9-9
Derecho Administrativo
3.
Elementos del acto administrativo
Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir para
que un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemento subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal.
Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revisten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir en
todo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada caso
disponga el Derecho positivo.
3.1.
Elemento subjetivo
El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por una
Administración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúan
a través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto administrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuya competencia para ello (el Ministro de Economía y Hacienda será el órgano competente para imponer la sanción de suspensión a un funcionario destinado en su Ministerio, por
estipularlo así la normativa aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha de
contar con la correspondiente legitimación y hallarse en una situación abstracta de imparcialidad.
Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elemento
subjetivo requiere:
Que provenga de la Administración.
—
Que lo dicte un órgano competente. La competencia se define como “la medida de la potestad que pertenece a cada órgano”, es decir, la parcela de actuación
que legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en función
del territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) o
del grado jerárquico del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite un
órgano incompetente (acto del Ministro de Educación regulando el tráfico
portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se produce
su nulidad o anulabilidad, según la gravedad de la infracción.
—
Que el titular del órgano esté legalmente investido en su cargo (nombramiento,
toma de posesión).
—
Que se halle en una situación abstracta de imparcialidad, no concurriendo en su
persona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 de la Ley
30/1992:
NI
BO
OM
A
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Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en
cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de
sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
LA
a)
R
—
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El acto administrativo
b)
Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
c)
Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d)
Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e)
Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionario
en los términos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.
En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concurran causas de abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actos
en que hayan intervenido (art. 28.3).
3.2.
Elemento objetivo
Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declaración, y puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseo
o de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comportamiento de otra persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho
(que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria,
o una finca que se expropia), o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria).
El contenido debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin
del acto.
Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos se
encuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependen
de un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:
—
Término: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finaliza (término final).
—
Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el
acto, que no surtirá efectos hasta que dicha carga no se realice
(ejemplo: la subvención solicitada se otorgará cuando el interesado
realice determinadas mejoras en su empresa o industria).
A
LA
NI
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R
Condición: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia del
acto (ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Ministerio).
OM
—
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ADAMS
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Derecho Administrativo
3.3.
Elemento final
Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto? Y esta respuesta sólo puede
ser una: la consecución de un fin público, el perseguir un interés público (art. 103 de la Constitución: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”).
Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejemplo: expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirse
una piscina y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “desviación de poder”, y su consecuencia práctica es la anulabilidad del acto.
3.4.
Elemento formal
El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser
dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de revestir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trámites y de formalidades
por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa.
Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garantía para los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según le parezca: el procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, y sin él
toda la actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las más importantes muestras del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) al Derecho.
El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamiento), según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos al
final del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto.
Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar que
los órganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmente
deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formación de su voluntad
(arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).
Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir
que normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas,
como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal).
El art. 55 de la LRJ-PAC, señala al respecto:
2.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma
verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede.
Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
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A
LA
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BO
R
Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
OM
1.
VINCIT
9-12
El acto administrativo
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza,
tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un
único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u
otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
3.
3.5.
Elemento causal
La causa del acto administrativo constituye el “porqué” del propio acto; es decir, la
razón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un
acto administrativo se dicta.
Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plaza
que no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presupuesto –la plaza vacante- que da soporte al propio acto.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Subjetivo
•
•
•
•
Planteamiento general
La Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganos que deben ser competentes. Además, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en situación abstracta de
imparcialidad.
La competencia
— Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delegación y avocación.
— Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganos administrativos, aunque no sean
dependientes jerárquicos.
— Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a
órganos dependientes.
Legitimación
El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesión, etc.) para actuar en nombre de
la Administración.
Imparcialidad
Causas de abstención (art. 28)
— Interés personal en el asunto; ser administrador de
entidad interesada o tener cuestión litigiosa con un
interesado.
— Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o
de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los
interesados...
— Amistad íntima o enemistad manifiesta.
— Haber tenido intervención como perito o testigo en el
procedimiento de que se trate.
— Tener relación de servicio (o haberla tenido en los dos
últimos años) con persona interesada.
Recusación (art. 29)
— Se planteará en cualquier momento del
procedimiento, por escrito.
— En el día siguiente, el recusado manifestará si se da o
no la causa alegada.
— En el 1er caso, el superior podrá sustituirle acto seguido.
— Si niega la causa, el superior resolverá en el plazo de
tres días.
— No cabe recurso contra tal resolución.
Objetivo
•
•
El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado.
Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.
•
El acto debe tender a la satisfacción del interés general, de lo contrario incurrirá en desviación de poder.
•
Es la razón justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.
•
Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de
expresión y constancia.
Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y firmará la constancia escrita del acto.
Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrán refundirse en un único acto.
Final
Causal
A
BO
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NI
•
OM
•
R
Formal
VINCIT
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9-13
Derecho Administrativo
4.
Validez y eficacia de los actos administrativos;
notificación y publicación
4.1.
Eficacia y validez
4.1.1. Eficacia
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa.
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:
a)
Se dicten en sustitución de actos anulados.
b)
Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta
no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
4.1.2. Validez
Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento; consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno de ellos, o, si
lo tiene, está viciado.
Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente en
función de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.
4.1.3. Relación entre validez y eficacia
En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que serán
válidos desde la fecha en que se dicten; lo que aquí se hace es sentar la presunción de vali dez de los actos administrativos: todo esto es válido mientras no se demuestre su invalidez.
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La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por un
órgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lícito o si reúne
todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento.
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Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC añade que los actos serán
válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa, con lo cual, además de presumirse válido, el acto produce efectos inmediatamente (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la
interposición de un recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue produciendo sus efectos. Este carácter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir el
que pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.
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El acto administrativo
Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurídicos del acto, es decir, a la
publicación, notificación, o alguna condición. Un acto que sea válido puede ser declarado
nulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un acto
perfectamente válido puede que sea ineficaz si está pendiente de su publicación, notificación o alguna otra condición que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).
Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es válido, pero sólo es eficaz,
esto es, sólo comienzan sus efectos, con la toma de posesión del nombrado.
nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).
válido
anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).
ACTO
publicación (art. 60 de la LRJ-PAC).
eficaz
notificación (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).
4.2.
Notificación y publicación
4.2.1
Notificación
A) Ideas generales
Como medio de comunicación entre el órgano administrativo que dicta el acto y su
destinatario, aparece la notificación como un requisito formal más.
Es un elemento importantísimo de la actuación administrativa, puesto que su omisión afectará a la eficacia del acto. Así, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice:
“La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.
La notificación no es un acto en sí mismo, sino que es una práctica posterior donde
se comunica el contenido del acto, de la voluntad del órgano. De esto se deduce que la
notificación no afectará a la validez del acto sino más bien al grado de vinculación del
administrado hacia ese acto.
Esta notificación cumple, pues, tres objetivos:
Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano.
2.
Constituye una condición para la eficacia de los actos administrativos.
3.
Actúa como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los que
el administrado dispone para recurrir.
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La Ley establece en el art. 58.1 qué actos deben ser notificados a los interesados:
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1.
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Derecho Administrativo
“Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente”.
B) Contenido
En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificación
incluirá:
a)
El texto íntegro de la resolución.
b)
Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.
c)
Expresión de los recursos que procedan.
d)
Órgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
C) Plazo
El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notificaciones:
“Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado”.
NOTIFICACIÓN
1. Comunicar al administrado la voluntad
del órgano.
1. OBJETIVOS
2. Condición para la eficacia del acto.
3. Presupuesto para el comienzo del cómputo
de los plazos para recurrir.
1. Texto íntegro de la resolución.
2. CONTENIDO
2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa.
3. Indicación de los recursos que proceden.
4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.
Diez días a partir de que el acto fue dictado.
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3. PLAZO
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El acto administrativo
D) Práctica
En cuanto a la forma de proceder a la notificación, los 5 primeros apartados del art.
59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa:
“1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
2.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio
conforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación se hará
constar esta circunstancia en el expediente junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
3.
“…”. Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos, en lo relativo a la notificación por medios
telemáticos.
4.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose
el procedimiento.
5.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artículo,
o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación
se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su
último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma
o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a
notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
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Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de
notificación complementarias a través de los restantes medios de
difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los
dos párrafos anteriores”.
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En el caso de que el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
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9-17
Derecho Administrativo
En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la práctica de la notificación por medios electrónicos:
—
Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad de
utilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en el
uso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormente
podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.
—
El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca
la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la
de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales.
—
Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días
naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha
sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común y normas concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
—
Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios
electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley
30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma
de comunicación.
—
Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
E) Notificación defectuosa
Podemos definir la notificación defectuosa como aquella que no contiene todos los
requisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992.
Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que:
“Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno
de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir
de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación
o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.
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La interposición del recurso procedente –y no la de cualquier otro– convalida, pues, la notificación defectuosa.
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Por tanto, aquí se subsana el vicio por la manifestación expresa o implícita.
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El acto administrativo
Para GARCÍA DE ENTERRÍA, ante una notificación defectuosa el interesado puede
optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley.
Si el defecto de la notificación practicada consiste en la errónea indicación de los
recursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningún perjuicio podrá sufrir
el interesado que sigue puntualmente los términos de aquélla.
Por último, el apartado 4 del artículo 58, establece que:
“4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de
entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando
menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado”.
FORMA FORMA
DE LA NDE
OTIFICACIÓN
LA
1. MEDIOS
Cualquiera que permita tener constancia de la recepción por
el interesado, de la fecha, identidad y del contenido del acto.
2. LUGAR
1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientos
iniciados a instancia de aquel.
2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquier
persona que esté allí.
1. Porque se rechaza la notificación: se tendrá por notificado.
2. Porque los interesados
son desconocidos.
3. IMPOSIBILIDAD DE
NOTIFICACIÓN
3. Porque se ignora el lugar
de notificación.
4. Porque no se pudo practicar
la notificación intentada.
{
Se procederá a:
• Notificar en el tablón de
anuncios del
Ayuntamiento del último
domicilio.
• Se publicará en el BOE de
la CCAA o de la
provincia.
1. Regla General: ineficacia de la notificación.
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3. Excepción:— Surte efectos si el interesado realiza
actuaciones que demuestran el
conocimiento del acto o interpone recurso.
— Convalidación.
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2. Característica: le falta algún requisito esencial.
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4. NOTIFICACIÓN
DEFECTUOSA
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9-19
Derecho Administrativo
4.2.2. Publicación de los actos administrativos
Puede suceder también que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios o que
estemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En
ambos supuestos las notificaciones personales darán paso a las notificaciones a través de la
publicación en los términos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 de la LRJ-PAC:
Artículo 59.6
“6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación
surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
a)
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este
último caso, adicional a la notificación efectuada.
b)
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos”.
Artículo 60
“1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de
interés público apreciadas por el órgano competente.
2.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto
2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la
publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,
podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose
solamente los aspectos individuales de cada acto”.
Artículo 61
“Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o
la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a
publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que
se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento”.
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La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 42 (según redacción dada
por la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece la obligación que tiene la Admi-
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La obligación de resolver y los actos presuntos
LA
5.
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El acto administrativo
nistración para dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
Se exceptúa de la obligación de resolver, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis
meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en
la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste
será de tres meses. Este plazo y los previstos en el párrafo anterior se contarán:
a)
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b)
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la
resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
b)
Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano
de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que
habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a
la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c)
Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por
el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados,
y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos.
Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
d)
Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
e)
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso,
de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
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Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por
el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,
todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.
OM
a)
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9-21
Derecho Administrativo
Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para
resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano
competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y
materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y
notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez
agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior
al establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
Directamente relacionada con la obligación de resolver y con el transcurso de los plazos, se encuadra la denegación presunta que supone el silencio administrativo negativo, y
la excepción del silencio positivo, que se analizará en el siguiente epígrafe.
PARADA VÁZQUEZ, por su parte, reconoce la diferenciación entre actos expresos o
tácitos en virtud del silencio administrativo, y añade: “también se habla de actos presuntos porque la voluntad administrativa se deriva de hechos concluyentes”. Como se verá a
continuación, formalmente, la ausencia de respuesta, el silencio de la Administración frente a una petición o el recurso de un particular, es un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos como es propio de actos expresos. El
silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet non utique fatetur. Y añade PARADA que, a diferencia de otros órdenes como el civil, el Derecho
Administrativo atribuye al silencio un significado estimatorio o desestimatorio (de ahí que
se hable de silencio positivo o negativo).
Más conexión con el problema de la forma de la declaración de voluntad administrativa, como recuerda GARRIDO FALLA, presentan las declaraciones tácitas, que consisten
en comportamientos de la Administración que, sin tener por fin manifiesto una voluntad,
directamente la presuponen. La ya extinguida “jurisdicción de agravios” declaró expresamente que del silencio administrativo “se distingue el acto administrativo tácito, en el que,
si bien se produce la misma abstención del pronunciamiento principal, sin embargo, consiste en una declaración indirecta o en una ejecución que significa por sí misma y sin precisión de una disposición general que lo interprete o dé valor, aquiescencia o repulsa”.
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Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema de
las declaraciones tácitas resulta ser una cuestión de interpretación, a los efectos de conocer lo que la Administración ha querido. Señala ZANOBINI que estas declaraciones o actos
tácitos se producirían en todos aquellos acuerdos que no serían jurídicamente posibles sin
un acto precedente, lo que revelaría la existencia de éste, como es el caso de
un funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la concesión de una subvención a una institución, que presupone el reconocimiento previo de su personalidad.
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9-22
El acto administrativo
6.
El silencio administrativo
La regulación del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garantía que impide que los derechos de los particulares se vacíen de contenido por la inactividad de la
Administración. Se establece tal garantía en el art. 43, y actúa cuando los ciudadanos no
obtienen respuesta expresa de la Administración dentro de plazo.
La Ley 4/1999 introduce una importante modificación en la Ley 30/1992 en el
supuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administración no contesta al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos que
establecer, en primer lugar, que la Administración tiene la obligación de resolver aun en el
supuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley.
En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientos ini ciados a solicitud del interesado, prevé:
Como regla general el silencio positivo (es decir, se entenderá estimada la solicitud del
ciudadano), exceptuándose sólo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas
de interés general o norma de la Unión Europea establezca lo contrario. No podemos
olvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se están tratando de establecer medidas
preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la
Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, estan situación de falta de respuesta
por la Administración nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que,
equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien
ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.
Se exceptúan de la regla general de silencio positivo los procedimientos de ejercicio
del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales,
los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes
o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público.
La reforma de 1999 suprime la certificación de actos presuntos que permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o
que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando
resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración
Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley.
Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para
permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque,
en todo caso, la Administración tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que
si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.
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Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o
constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los
interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pre-
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Por su parte, el art. 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos
iniciados de oficio.
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9-23
Derecho Administrativo
tensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los
casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán
entender caducado el procedimiento.
Dado el interés de los mencionados artículos 43 y 44, en los que se contempla la
materia del silencio, analizaremos más detalladamente la distinción entre los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, y los que comiencen de oficio.
6.1.
Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud
de interesado
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución
que la Administración debe dictar en la forma prevista en el art. 43.3, el vencimiento del
plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados
que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho
Comunitario establezca lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al
ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya
estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el
órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo
o contencioso-administrativo que resulte procedente.
La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992,
se sujetará al siguiente régimen:
a)
En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b)
En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
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Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer
tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica,
pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del
plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
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9-24
El acto administrativo
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del
silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado
el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Art. 43
Positivo
— El interesado podrá entender estimada la solicitud.
— Es la regla general: sólo será negativo en los
casos previstos (ver cuadro adjunto).
— Tiene consideración de acto finalizador del procedimiento.
Negativo
— El interesado podrá entender desestimada la solicitud.
— Se producirá:
1.
Cuando lo establezca una norma con rango de ley
por razones imperiosas de interés general o de la
Unión Europea .
2.
— Puede acreditarse por cualquier medio, incluido
el certificado, el cual deberá emitirse en el plazo
máx. de 15 días.
Si se ejercita el derecho de petición (art. 29 de la
Constitución).
3.
Si la estimación acarrease transferencia de facultades
relativas al dominio o al servicio público.
— Produce efectos desde el vencimiento del plazo
en que debió dictarse y notificarse la resolución.
4.
En los procedimientos de impugnación de actos y
disposiciones (regla general).
— La resolución expresa posterior, en su caso, será
siempre confirmatoria.
5.
Cuando se trate de procedimientos iniciados de
oficio de los que pudiesen derivar derechos para
los interesados (art. 44.1).
— Permite interponer el recurso que proceda.
— Acreditación y momento de producción de efectos: igual
que el silencio positivo.
— La resolución expresa posterior, en su caso, podrá
confirmar o no la denegación.
6.2.
Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración
del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,
en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas
sus pretensiones por silencio administrativo.
b)
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables
o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que
declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992.
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En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por
causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para
resolver y notificar la resolución.
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a)
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9-25
Derecho Administrativo
En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo
máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.
7.
La ejecución forzosa de los actos administrativos
Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jurídica que se reconoce a la Administración para proceder a ejecutar los actos y operaciones
necesarias que su ejecución comporta.
En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tiene
fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestos
los demás requisitos que de forma genérica condicionan su eficacia) el acto es definitivo,
con independencia de que sea firme.
De aquí se desprende la regla general del carácter no suspensivo de los recursos
administrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos administrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que la
interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo
en los casos en que una disposición establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999,
de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensión, introduce
en el artículo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia
había manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad
de que la suspensión, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sin
solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar los
recursos administrativos.
No obstante, tras la aprobación de la Constitución de 1978, se considera que los actos
administrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposición del correspondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. Así lo han
señalado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presunción de legalidad de los actos administrativos cede ante la presunción de inocencia y el
principio «in dubio pro reo», que recoge el art. 24 de la Constitución.
Asimismo, la Exposición de Motivos de la LRJ–PAC establece que: “(la) potestad (de
la Administración) que permite articular los medios de ejecución que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se restrinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad”.
7.1.
Suspensión de los actos administrativos
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Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, en
ciertos casos, interrumpida por voluntad de un órgano público. Esto es lo que
se llama suspensión: interrupción temporal de la ejecución de un acto admi nistrativo. La suspensión puede alcanzar a la totalidad de las declaraciones
contenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas.
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9-26
El acto administrativo
La suspensión puede ser dictada por la misma autoridad que realizó el acto, por una
autoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensión gubernativa,
ésta puede ser de oficio o en virtud de recurso.
Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en ocasiones, suspender la ejecución del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondencia
con los fines de la Administración Pública, a saber: la satisfacción de los intereses generales.
Según el art. 111 de la LRJ–PAC, la interposición de cualquier recurso, excepto en los
casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del
acto impugnado en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible
o difícil reparación. También podrá suspenderse cuando la impugnación se fundamente en
alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJ–PAC. El
acuerdo de suspensión será motivado (art. 54 LRJ–PAC).
En virtud de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, éstos son inmediatamente ejecutivos; además, la Administración tiene el privilegio de poder llevar a efecto, por sí misma, su ejecución.
Contra las actuaciones de los órganos administrativos no se admiten interdictos, siempre que aquéllos actúen dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
Si la Administración vulnera estos requisitos, actúa por vía de hecho y sí que podrían
emplearse aquí los interdictos.
La acción de oficio es sinónimo de ejecutoriedad esto es, que la Administración
puede, a través de los órganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución
de acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervención de los Tribunales (art. 95
de la LRJ–PAC).
El acto administrativo desempeña, con respecto a su ejecución, el papel de título ejecutivo, y en base a ello:
—
El órgano que autorice el acto de ejecución material de resoluciones está obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa (art. 93 de la LRJ–PAC).
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La Administración Pública no puede iniciar actuación material que limite derechos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que
le sirva de fundamento jurídico.
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—
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Derecho Administrativo
7.2.
Procedimientos de ejecución
La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecución forzosa en el art. 96.
Son los siguientes:
—
El apremio sobre el patrimonio.
—
La ejecución subsidiaria.
—
Las multas coercitivas.
—
La compulsión sobre las personas.
En cualquier caso, la Ley no impone a la Administración la obligación taxativa de utilizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si la
Administración tuviese varios medios de ejecución entre los que pudiera elegir, aplicará el
menos restrictivo a las libertades individuales.
Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administración tuviese la necesidad
de entrar en el domicilio del afectado, deberá obtener el consentimiento del mismo o, en
su defecto, la oportuna autorización judicial para proceder a la entrada.
Examinaremos, a continuación, y por separado cada uno de los medios de ejecución
forzosa que la Ley 30/1992 contempla.
7.2.1. El apremio sobre el patrimonio
Dice el art. 97 de la LRJ-PAC:
“1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se
seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en vía ejecutiva.
2. En cualquier caso no podrá interponerse a los administrados una obligación
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.”
Es el procedimiento de que dispone la Administración Pública para el cobro de los créditos consistentes en cantidad líquida a favor. Fundamentalmente se emplea este procedimiento para el cobro de las deudas que tienen un carácter contributivo o fiscal, pero la
posibilidad hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen en un acto administrativo (por ejemplo, multas y procedimiento sobre los bienes de los responsables directos o subsidiarios frente a la Administración por razón del manejo de caudales públicos).
Pero hay que entender excluidas las deudas de tipo civil.
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Hay que tener en cuenta que no podrá imponerse una obligación de este
tipo (pecuniaria) que no estuviese establecida con arreglo a una norma de
rango legal.
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Este procedimiento se desarrolla a través de la venta de bienes del destinatario del
acto, en la medida necesaria para que la Administración haga efectiva la deuda.
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El acto administrativo
7.2.2. La ejecución subsidiaria
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado; por ejemplo, la obligación que se imponga a un administrado de demoler una construcción realizada sin el oportuno permiso, o de revocar la fachada de su casa. En estos casos, la Administración realizará
el acto por sí o a través de las personas que determine a costa siempre del obligado, el cual
responde de los gastos, daños y perjuicios que se hayan producido, pudiéndose emplear por
la Administración el procedimiento de apremio sobre el patrimonio (art. 98 de la LRJ-PAC).
7.2.3. La multa coercitiva
La Administración podrá, para conseguir la ejecución de determinados actos a cargo
de los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero sólo en los siguientes supuestos
(art. 99 LRJ-PAC):
—
Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona
del obligado.
—
Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no lo estime conveniente.
—
Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Ley
especial que la autorice y determine su forma y cuantía. Además, la multa coercitiva es
independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y, por tanto, compatible con ellas.
Con las multas coercitivas lo que la Administración hace es enviar multas encadenadas en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestación. No tienen carácter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligación legal que se
trate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.
7.2.4. La compulsión sobre las personas
El art. 100 de la LRJ–PAC dispone que:
2.
Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a
cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
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Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no
hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del
respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.
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1.
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Derecho Administrativo
A través de este sistema, la Administración utiliza la coacción con el fin de poder ejecutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado no
cumpla con su obligación.
EJECUCIÓN
DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
arts. 93 a 101
REGLAS GENERALES
Apremio
sobre el
patrimonio
• Los actos administrativos serán inmediatamente ejecutivos, previo apercibimiento.
• No se iniciará ninguna
acción ejecutiva sin
resolución previa que
la fundamente.
• La interposición de un
recurso no suspende la
ejecución del acto
impugnado, salvo que
ésta pudiese causar perjuicios de imposible o
difícil reparación o se
fundamente en causa
de nulidad.
• No se admitirán interdictos contra las actuaciones de los órganos
administrativos.
• Se utilizará cuando,
en virtud de acto
administrativo,
hubiese de satisfacerse cantidad
líquida.
• No podrá imponerse obligación pecuniaria que no estuviere establecida
con rango de ley.
Multa
coercitiva
Ejecución
subsidiaria
Compulsión
sobre las
personas
• Se impondrán en la
forma y cuantía que
las Leyes determinen.
• Pueden reiterarse
por lapsos de tiempo
suficientes para
cumplir lo ordenado.
• Es independiente de
las sanciones que
procedan y compatible con ellas.
• Procede:
- En actos personalísimos, si no cabe o
no se cree conveniente la compulsión directa.
- En actos cuya ejecución pueda el
obligado encargar
a otro.
• Debe tratarse de
actos no personalísimos que puedan ser
realizados por sujeto
distinto del obligado.
• La Administración
podrá realizar el acto
por sí o a través de
las personas que se
determine, a costa
del obligado.
• El importe podrá
liquidarse provisionalmente y antes de
la ejecución.
• Debe autorizarse la
Ley.
• Se respetará la dignidad de la persona
y los derechos establecidos en la
Constitución.
• Procede cuando se
trate de actos personalísimos de no
hacer o soportar.
• Si el responsable de
una obligación personalísima de hacer
no la ejecuta, resarcirá daños y perjuicios.
ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ
EJECUTIVIDAD INMEDIATA
CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO
POR EL ADMINISTRADO
ACTO FAVORABLE
INCUMPLIMIENTO POR EL ADMINISTRADO
ACTO DE GRAVAMEN
RESOLUCIÓN AADMINISTRATIVA DE EJECUCIÓN
EJECUCIÓN DE OFICIO
POR LA ADMINISTRACIÓN
NOTIFICACIÓN AL ADMINISTRADO
ACCIÓN
DE OFICIO
1. Apremio sobre
el patrimonio.
2. Ejecución subsidiaria.
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4. Compulsión sobre
las personas.
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3. Multa coercitiva.
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El acto administrativo
8.
La invalidez de los actos administrativos y sus grados
Hemos visto cómo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa.
Si analizamos el contenido de esta disposición legal, vemos que se presume la validez
y la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lógico si pensamos que la
Administración actúa sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, tal presunción parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discrepar de tal aseveración y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, los
actos administrativos serán válidos en tanto no se demuestre su invalidez.
GRADOS
DE INVALIDEZ
1. Nulidad de pleno derecho.
2. Anulabilidad.
3. Irregularidad no invalidante.
4. Inexistencia.
8.1.
Nulidad de pleno derecho
Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de
consecuencias características: ineficacia inmediata del acto, carácter general o erga omnes
de la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción.
El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin
necesidad de intervención del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaración
de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para
vencer la eventual resistencia de un tercero.
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El carácter general significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en
contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que
medie petición de parte, el juez puede y debe apreciarla de oficio, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por
caducidad, ni por prescripción.
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Derecho Administrativo
La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmación puesto que no está en el
comercio de los hombres, ni en la esfera de la autonomía de la voluntad. La trascendencia
general de la misma supone, además, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa
del acto nulo, sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.
La nulidad absoluta se identifica con la nulidad de pleno derecho, regulada en el
art. 62. Según el mismo, los actos de la Administración son nulos de pleno derecho en
los siguientes casos:
a)
Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b)
Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio.
c)
Los que tengan un contenido imposible.
d)
Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
e)
Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación
de la voluntad de los órganos colegiados.
f)
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición.
g)
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
También serán nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativas
que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto deberá declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:
2.
La sentencia o resolución que establezca la nulidad de pleno derecho es una
sentencia declarativa, ya que tan sólo declara lo que era realidad: que el acto
no existe.
3.
La declaración de nulidad tiene efecto desde el día en que se produce el acto.
4.
Estos actos no pueden ser convalidados, por eso la declaración de
nulidad puede ser solicitada en cualquier momento.
5.
Cualquiera puede invocar la nulidad, tenga o no interés en el asunto,
ya que al afectar al orden jurídico se entiende que afecta a todos.
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Carecer desde su inicio de eficacia. Aunque existan como tales, no pueden
producir efectos .
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1.
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El acto administrativo
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no sólo los actos administrativos pueden
adolecer de nulidad absoluta, sino también las disposiciones de carácter general.
La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales,
sino que afirma la nulidad de éstas por infracciones de la jerarquía normativa y por no
respetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:
“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes
ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”.
CARACTERÍSTICAS
DE LOS ACTOS NULOS
1.
2.
3.
4.
5.
8.2.
Carecen de eficacia desde el inicio.
La sentencia que establezca la nulidad es declarativa.
La declaración de nulidad tiene efectos retroactivos.
No pueden ser convalidados.
La legitimación activa la tienen todos.
La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes
8.2.1. Actos anulables
Con independencia de estos actos nulos de pleno derecho existen otros actos que
pueden incurrir en otras infracciones del ordenamiento jurídico, si acaso no tan graves
como las que hemos visto, ya que aquéllas afectaban a elementos esenciales de los actos
administrativos. Así, podemos decir que si un acto administrativo incurre en infracciones
que no afecten a elementos esenciales o no produzcan indefensión nos encontraremos
ante actos anulables.
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Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabilidad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable será
todo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente importante como para que se considere irregular.
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Derecho Administrativo
Así, la LRJ-PAC, en su art. 63 establece:
“1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2.
No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a
la indefensión de los interesados.
3.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza
del término o plazo”.
La anulabilidad o nulidad relativa tiene unos efectos más limitados. Su régimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo
ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el
cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejercicio de la acción de nulidad y el consentimiento expreso o tácito de quien puede ejercitarla producen el efecto sanatorio. Además, el vicio es convalidable por el autor del acto aun
antes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la
infracción legal cometida.
Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas:
—
Tienen efectos en tanto no sean anulados.
—
La sentencia o resolución que declare la anulación es constitutiva, ya que modifica (constituye) una nueva realidad jurídica; lo que existía y tenga efectos ya no
existe y por tanto no tiene efectos.
—
La anulación tiene efectos desde el día en que es declarada, nunca antes.
—
Puede ser convalidada, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el transcurso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y por
tanto el acto deviene firme.
—
La anulación sólo puede ser invocada por una persona interesada, no por cualquiera.
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Por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidación de los
actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que
producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 67 LRJ-PAC).
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La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular
afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado
no se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se
considera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible el
mantenimiento de una situación de pendencia prolongada.
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El acto administrativo
CARACTERÍSTICAS DE
LOS ACTOS ANULABLES
1. Surten efectos hasta que sean anulados.
2. La sentencia que declare la nulidad es constitutiva.
3. La anulación no tiene efectos retroactivos.
4. Pueden convalidarse.
5. La legitimación activa la tienen sólo las personas interesadas.
8.2.2. Irregularidad
En sentido estricto, la irregularidad no es una categoría de la invalidez: los defectos
que la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina denomina “irregularidades no invalidantes” a estos vicios o defectos que no invalidan el acto:
—
Defectos de forma que no reúnen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un elemento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensión). De este modo,
como dijimos antes, un defecto de forma de carácter ordinario no invalida el acto.
—
Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarán el acto, salvo
en el supuesto que el término o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 de la
LRJ-PAC). Si la Administración dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce
automáticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no
esencial (ejemplo: si se produce retraso en una notificación, normalmente no da
lugar a anulabilidad, en la medida en que el acto sólo produce efectos desde su
notificación; pero si se admite un candidato a una oposición fuera del plazo legal
sí se produce la anulabilidad).
Las consecuencias prácticas de esta tercera categoría llamada “irregularidad” son mínimas, puesto que el acto sigue siendo válido. Ahora bien, el art. 63.3 de la LRJ-PAC establece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsabilidad del funcionario causante de la demora.
En conclusión, la anulabilidad sólo se produce en el caso de infracción del ordenamiento jurídico, es decir, cuando se incumplen normas jurídicas (art. 63 de la LRJ-PAC).
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El acto será irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algún
defecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidad
del acto, salvo el supuesto del art. 63.2 de la LRJ-PAC. Veámoslo con un ejemplo: la Administración concede a un ciudadano una pensión de jubilación, pero al notificársela resulta
que equivoca la dirección y en vez de mandársela a su domicilio se la manda a otro; o cuando al solicitante le faltaba en la solicitud algún requisito no esencial; o cuando se concede la pensión pero por más dinero que el que le corresponde. Estos
son supuestos de irregularidad formal.
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9-35
Derecho Administrativo
En cambio, si el solicitante pidió la pensión y en la solicitud falseó los datos, como,
por ejemplo, poner una fecha de cotización cuando en realidad no reunía el tiempo de
cotización, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesión de la
pensión.
9.
9.1.
Transmisibilidad, conversión, conservación y
convalidación
Transmisibilidad
Según el art. 64 de la Ley 30/1992:
“1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las
partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado”.
Se trata, por parte de la Ley, de proteger todos aquellos actos que forman parte del
procedimiento y que sean válidos, con independencia de que otros puedan ser nulos o
anulables. Partimos de la base de que todo acto administrativo es subsanable en cuanto a
los vicios que padezca.
9.2.
Conversión y conservación
La Administración puede convertir los actos nulos o anulables en válidos y eficaces,
siempre que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto válido y eficaz,
produciendo los efectos de éste. Es decir, ante dos solicitudes iguales, una puede ser resuelta de forma válida y otra adolecer de vicios que hagan que esa resolución sea inválida. La
Ley permite que se aplique al procedimiento inválido los efectos del válido (art. 65).
En el supuesto de que determine la Administración la nulidad de un procedimiento,
no tiene por qué declarar nulos todos sus actos. Puede conservar todos aquellos que sean
válidos y modificar los inválidos. Así, el art. 66 establece:
“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infracción.”
Esto se encuentra íntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.
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Con todos estos procedimientos se está favoreciendo que la Administración no vuelva a realizar actos que son perfectamente válidos, y por lo tanto evitando
actuaciones innecesarias.
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9.3. Convalidación
Íntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece qué
puede hacer la Administración ante la presencia de estos actos y así, nos encontramos con
la llamada convalidación de los actos. Ya hemos visto que esta convalidación sólo podrá
efectuarse cuando se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho.
Así, el art. 67 establece:
“1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de
que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado.
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4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacion, podrá ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.
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