Aportes sobre el proceso de descentralización Edgar Llanos, Ischa Luna, Auner Vasquez, Katterine Villegas, Erick Neyra Noviembre 2020. Universidad del Pacifico Organización del Estado 1 Aportes sobre el proceso de descentralización La descentralización implica transferencia de competencias, funciones y mayores recursos a los gobiernos subnacionales, y ellos tienen la responsabilidad de identificar las necesidades de mejores servicios públicos por encontrarse en contacto directo con los ciudadanos, la cual debe desarrollar una buena gestión de los recursos públicos, por lo que se debe llevar una gestión transparente, sin embargo la descentralización al no estar completamente supervisada, fiscalizada y controlada en todos sus procesos, ha dado cabida para la generación de actos de corrupción, como por ejemplo los contratos de servicios o consultorías que estuvieran asociados a una persona o empresa, ya que existe mucho personal fantasma, con el único propósito es que algún(os) funcionario(s) y/o autoridades se beneficien, sin que dicho servicio o consultoría se haya realizado. El referido proceso se inició con un mecanismo de acreditación previo a la transferencia de competencias y funciones; posteriormente, a partir del 2007, el procedimiento se simplificó fuertemente haciendo que a la fecha se haya transferido a los gobiernos regionales casi la totalidad de sus competencias sectoriales. Sin embargo, la descentralización de competencias sectoriales a nivel local es aún muy incipiente, incluso en lo que se refiere a las competencias de nivel regional como por ejemplo la que le corresponden a la Municipalidad Metropolitana de Lima. El problema de fondo es que dichas transferencias no han sido acompañadas con todos los recursos, capacidades y controles necesarios para un gasto de calidad acorde con la diversidad de realidades regionales y locales, debido a que cuentan con una limitada capacidad de gestión para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia los servicios públicos según las necesidades de los ciudadanos. La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población La descentralización cumplirá, a lo largo de su desarrollo, con los siguientes objetivos: OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO: 2 a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal. b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática. c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad. d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales. OBJETIVOS A NIVEL ECONÓMICO: a) Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva. b) Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional. c) Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la Inversión en las diferentes circunscripciones del país. d) Redistribución equitativa de los recursos del Estado. e) Potenciación del financiamiento regional y local. OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO: a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos. b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales. c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios. 3 OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL: a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e internacional. b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social. c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación. d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza. OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL: a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo. b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental OCDE, organización que realizado una serie de recomendaciones al estado peruano, respecto de sus institucionalidad – descentralización, ello respecto de la Gobernanza Pública que como una de los pilares que debe trabajar nuestro país para ser miembro de esta importante organización. Así dentro de sus recomendaciones detalla, que las competencias y funciones de los gobiernos sub nacionales aún no están estrictamente definidas, hecho que no permite tener institucionalidad. (Congreso de la República: 2019). Gutiérrez, hace referencia a la burocracia como una forma de centralización, pues hasta la actualidad los gobernadores regionales, alcaldes y distintos funcionarios de los gobiernos sub nacionales aún concurren ante el gobierno central para gestionar su prepuesto para sus pliegos; es por ello que señala que, “Una burocracia central que no se sensibiliza con los mandatos constitucionales, y relega el rol de las autoridades regionales, 4 quienes deben concurrir a las sedes de los ministerios para lograr el desembolso de recursos con el objetivo de financiar sus obras, ha sido, sin duda, la clara expresión del centralismo mental del estado y de su burocracia” (Gutierrez: 2020. Pág.19). Contraloría General de la República precisa que “Construir un Estado unitario y descentralizado supone que cada una de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno funcione de manera independiente, con los grados de autonomía que establecen las normas que regulan sus competencias; pero su accionar se mantiene enmarcado en las políticas nacionales determinadas por los entes rectores del gobierno central. (Contraloría General de la República: 2020, Pág. 172). En ese sentido la contraloría parte por analizar y comprobar que los gobiernos sub nacionales tengan su autonomía pero que su actuación este enmarcada en las políticas nacionales. Para que nuestro país sea admitido como miembro de la OCDE participa en el Programa País y trabaja en cinco áreas claves: 1). crecimiento económico, gobernanza pública: 2).- transparencia y lucha contra la corrupción; 3).- productividad y capital humano, y 5).- medio ambiente (Congreso de la República 2019. Pág. 16). Así según, Miguel Alemán, director de Negociaciones Económicas Internacionales del RREE, detalló que hasta la fecha el Perú se ha adherido a 45 instrumentos legales de los 248 vigentes de la OCDE (Gestión, 2020). Ello es fundamental porque permite una mejor vinculación con esta organización .Siendo así y gracias a la evaluación favorable que la OEC realizó al referido programa, nuestro país ha sido considerado como un próximo candidato a ser invitado para ser parte de esta importante organización. Esperemos que los esfuerzos que se realice en el programa país, tenga como consecuencia la adhesión de nuestro país a la OCDE, como lo fueron en abril Colombia y en mayo último Costa Rica. Siendo así, uno de los aspectos fundamentales para cumplir la gobernanza pública es el proceso de descentralización; proceso que se ha visto postergado por años y sin embargo pese a los esfuerzos realizado por los gobiernos de turno, hasta el momento no se ha podido concretizar los objetivos del mencionado proceso; pues el objetivo fundamental fue impulsar el desarrollo integral del país, y con ello dotar al ciudadano de un gobierno más cercano que atendiera sus múltiples necesidades de bienes y servicios de forma más eficiente y oportuna…” 5 Resulta evidente que nuestro país sufre una profunda debilidad respecto a su institucionalidad; pues los diversos estratos de gobiernos no están debidamente estructurados y tampoco muy bien definido en sus funciones; es así que el proceso de descentralización tiene problemas marcados para hacerse efectivo; conforme se aprecia a continuación: 6 Tabla 1: Recomendaciones de la OCDE en materia de descentralización Deficiente Gobernanza efectiva Autonomía fiscal 1. Relación desarticulada 1. Transferencias entre instituciones que canon pertenecen a PCM (SD, SGP y CEPLAN). 2. Ausencia de acuerdos intergubernamentales. 3. Falta de indicadores coordinación: coordinación: niveles de Gobiernos gobierno regionales están desvinculadas de las 2. Planes de desarrollo diagnostico de competencias recursos necesidades regional y municipal relacionado transferidas a gobiernos humanos no están alineados al Gobierno regionales y locales. gobiernos con plan nacional. Nacional. de ciudadanos. 2. Transferencias fiscales de canon desligadas de 3. Ausencia contractuales. estratégico confuso. recursos humanos institucional de la descentralización. entre 3. Alta dependencia de 5. Régimen competencial capacidades en seguimiento y evaluación planeamiento PCM y MEF. Control Insuficiente formula disfuncional. acuerdos relación Fortalecer de 1. Un CCI inactivo y 1. La CdG solo 1. Falta de indicadores para 1. Débil capacidad para medir el impacto 4. Débil gobiernos subnacionales entre PCM y MEF. 4. No de de existe mecanismo mecanismo de generar Gobierno Nacional y subnacionales. sistema gobiernos regionales y integridad locales. pública a nivel regional. entre en conocer el desempeño de planeamiento estratégico específico de rendición de cuentas para 2. Ausencia de un de poca capacidad para Subnacional. 2. Débil 3. Débil articulación del coordinación ingresos las un Gobierno Central – propios. 1 Deficiente regional. de Necesitamos la definición de funciones; para eso es fundamental que exista un instrumento que defina de manera real y objetiva las funciones del estado; asimismo necesitamos que exista una institución autónoma que planifique, evalué y controle de manera objetiva los procesos de la descentralización. Los roles de las municipalidades provinciales y distritales no están suficientemente diferenciados en su ley orgánica. En ese sentido, por ejemplo, las municipalidades provinciales no tienen atribuida ninguna competencia dirigida a asegurar la articulación entre los gobiernos regionales, en muchos casos todavía se encuentran muy lejanas de las comunidades territoriales reales destinatarias finales de los servicios públicos y de las municipalidades distritales, como circunscripción básica de organización del Estado en el territorio. Se propone continuar con el proceso de descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública. Esta medida otorgó a los gobiernos descentralizados las competencias para aprobar proyectos de inversión pública, sin la necesidad de consultar al MEF, haciéndose responsables por la calidad de los proyectos. A partir de ello, el MEF asumió la responsabilidad de brindar asistencias técnicas a los gobiernos sub nacionales y creó la plataforma web del registro nacional de especialistas en proyectos de inversión pública. Afinar la normatividad que es engorrosa, deficiente y, en muchos casos contradictoria, paralizando a los funcionarios por temor a ser sancionados. Definir el alcance de las funciones de los actores que son parte de la descentralización, ello con el fin de no duplicar esfuerzos o gastos que afecten al Estado, esto permitirá que cada gobierno nacional, regional o local, pueda tener claro sus competencias, así como también pueda reconocer sus necesidades reales para la reducción de brechas, ya que todo suma al desarrollo, y es importante la correcta identificación y diagnóstico de las necesidades de los ciudadanos para no caer en inversiones sin retribución económica y social. Adicional a ello, los gobiernos subnacionales deben aceptar la asistencia técnica competente, para tener mejor capacidad de gasto, ya sea corriente o de inversión. No se debe permitir la influencia política, porque afecta el diagnóstico de brechas y priorización de proyectos, ya que muchos especialistas ven afectada su continuidad laboral, por cierto, grupo minorías organizadas que ejercen presión política en perjuicio de las mayorías desorganizadas. 1 La población se debe involucrar para complementar y fortalecer los partidos políticos, ya que a través de ellos se promoverán las relaciones colaborativas, esto permitirá poder realizar negociaciones con otras organizaciones que tengan los mismos fines. En el último trimestre de la gestión de los gobiernos subnacionales, estos deben de informar a la población mediante un mecanismo de transparencia (página web de la entidad y redes sociales) la cartera de inversiones priorizadas con una mirada multianual, que permita el oportuno cierre de brechas de infraestructura y de servicios básicos, el estado situacional de las mismas y el nivel de avance a nivel físico y financiero, de forma clara y simplificada. Del mismo modo, para los procesos que superen el año fiscal y que estén asociados a la gestión de compras públicas enmarcados en la Ley de Contrataciones del Estado. En el marco del proceso de modernización del estado se debe implementar mecanismos para involucrar, sensibilizar y capacitar a la población, para una permanente fiscalización de las acciones que realiza el titular de la entidad dentro de su jurisdicción, aplicando la gestión por procesos y gestión de gobierno digital, generando una transformación digital que permita a los ciudadanos contar una información clara, oportuna y transparente. Se deberá diseñar una meta que vincule el resultado antes mencionado, el cual será premiado mediante incentivos monetarios y no monetarios. 2 Referencias Congreso de la República del Perú – Comisión de Descentralización, Regionalización, Congreso de la República del Perú (2002). Ley de Bases de la Descentralización Nº27783 Congreso de la República del Perú (2003). Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 Contraloría General de la República (2014). Estudio del proceso de descentralización en el Perú.Disponible en:http://www.contraloria.gob.pe/wps/portalcgrnew/siteweb/comunicaciones/libros Decreto Supremo N° 004 – 2013- PCM. Aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Disponible en: http://sgp.pcm.gob.pe/wp- content/uploads/2015/06/DS-004-2013-PCMAprueba-la-PNMGP.pdf Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado (2019). Evaluación del Proceso de DescentralizaciónInforme Anual – Periodo de Sesiones 2018-2019. Disponible en:http://www.congreso.gob.pe/Docs/comisiones2018/Descentralizacion/Interface/fil es/14_evaluaci%C3%B3n_del_proceso_2018-2019.pdf Presidente de la Republica de Perú (2000). Ley del sistema nacional de inversión pública Nº 27293 Presidente de la Republica de Perú (2018). Decreto Legislativo Nº 1432. Que modifica el Decreto legislativo nº 1252, decreto Legislativo que crea el sistema nacional De programación multianual y gestión de Inversiones y deroga la ley nº 27293, ley Del sistema nacional de inversión pública Presidente de la Republica de Perú (2018). Decreto Legislativo N° 1440 Del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Regular el Sistema Nacional de Presupuesto Público, integrante de la Administración Financiera del Sector Público. 3