Vedung

Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
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INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS: TIPOLOGÍAS Y TEORÍAS
Evert Vedung
La mayor insuficiencia de la actual investigación sobre implementación es que se centra en la
unidad de análisis errónea, y el paso más trascendente en términos teóricos sería el de identificar
una unidad más fructífera. En particular, antes que analizar programas individuales -tal como se
viene haciendo- o incluso colecciones de programas agrupados con arreglo a un “propósito”
mayor -tal como usualmente se propone-, lo que aquí se sugiere es que nos deberíamos concentrar
en cambio en las herramientas genéricas de la acción gubernamental … que son utilizadas, en
combinaciones variables, en programas públicos particulares … [E]l desarrollo de un cuerpo
sistemático de conocimiento sobre las herramientas alternativas de la acción pública es el
verdadero “vínculo perdido” en la teoría y la práctica de la gestión pública.
-Lester M. Salamon, Rethinking Public Management, 1981.
Los instrumentos de política pública son el conjunto de técnicas por medio de las cuales las
autoridades gubernamentales ejercen su poder, en el intento de garantizar apoyo e impactos, o
prevenir el cambio social. Ha sido adecuadamente afirmado que los instrumentos de política
deberían ser cuidadosamente seleccionados y probados, para convertirse en los medios más
apropiados a través de los cuales las autoridades públicas buscan alcanzar las metas que se
proponen. Programas efectivos y legítimos como los de protección ambiental, vivienda o
agricultura, probablemente involucren combinaciones únicas de varios instrumentos de
política. Para los decisores resulta crucial contar con una buena perspectiva de las formas
genéricas de tales instrumentos, porque la cuestión de la elección de la combinación
apropiada es una de las más intrincadas e importantes en el planeamiento político estratégico.
En la literatura internacional sobre análisis de políticas y administración pública no existe una
clasificación de los instrumentos de políticas uniforme y generalmente acordada. En rigor,
hay una multiplicidad de clasificaciones.
En este capítulo ilustraré esta diversidad conceptual por medio de pocos ejemplos extraídos
del amplio abanico de clasificaciones. Sin embargo, el propósito tiene mayor alcance, porque
busca sugerir una clasificación de instrumentos de políticas más sencilla y útil. Sin embargo,
es imposible contar con un esquema universal de categorías en cualquier tópico. La búsqueda
de esta universalidad es estéril e incluso contraproducente. Habrá numerosas clasificaciones
de acuerdo con las perspectivas teóricas y prácticas. Pero en este capítulo elegiré un único
esquema, explorándolo desde varios ángulos.
El enfoque basado en la elección vs. el enfoque basado en los recursos
Básicamente hay dos pares de enfoques fundamentales que en la literatura organizan las
clasificaciones: los que confrontan la elección y los recursos, y los de carácter maximalista o
minimalista. En el primer par, la cuestión pasa por si los instrumentos deben ser clasificados
desde la perspectiva de las elecciones básicas que el gobierno puede hacer (incluyendo la
opción de “no hacer nada”), o si la clasificación resulta a partir de lo que el gobierno ha
decidido hacer, por lo que la categorización tiene en cuenta los recursos que el gobierno
utiliza. Esta distinción fue realizada por Michael Howlett (1991: 3ss.) en un interesante
artículo (sustituí su caracterización de “enfoque continuo” por la de la “elección”). En lo que
se refiere al segundo par, la controversia gira en torno de si la clasificación debe contener una
lista larga de todos los posibles instrumentos de política, o bien debe consistir en dos o tres
tipos fundamentales bajo los cuales todos los instrumentos específicos pueden ser incluidos.
El enfoque basado en la elección puede ser ilustrado por la clasificación propuesta en el libro
de Charles W. Anderson, Statecraft. Su categorización parte de un tema común en la
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literatura: el grado de coerción ejercido por el gobierno sobre los sujetos. Al hablar del
movimiento a lo largo de “un continuum que va desde la libertad al control”, o de la decisión
en torno a “cuántos eventos serán controlados o regulados por la autoridad gubernamental, y
cuántos quedarán librados a la iniciativa voluntaria de los individuos y su adaptación
espontánea a los actos de otros”, Anderson parece sugerir que existe un principio de corte
entre lo voluntario y lo mandatorio, que subyace a su clasificación. Sin embargo, ésta
constituye una categorización más bien de las elecciones del gobierno, antes que de
instrumentos, porque una de las alternativas es no hacer nada. De acuerdo con Anderson:
Cuando enfrentamos un problema público, en realidad hay sólo cuatro clases de cosas que
podemos hacer al respecto. Lo que decidamos depende en gran medida del grado de libertad y/o
de coerción que consideremos apropiado en situaciones particulares:
1. Mecanismos de mercado. Podemos dejar que el resultado dependa de lo que los individuos
decidan, sin ninguna interferencia o dirección por parte del gobierno.
2. Opciones estructuradas. Podemos crear programas de gobierno … que los individuos
pueden usar o no según su conveniencia.
3. Opciones sesgadas. Podemos disponer incentivos o impedimentos, de manera que los
individuos puedan ser orientados, voluntariamente, hacia los fines deseados por la política
pública.
4. Regulaciones. Podemos controlar directamente, estableciendo constreñimientos
imperativos para la acción individual, respaldados por el poder coercitivo del gobierno.
e
Estas cuatro posibilidades, en sus varias combinaciones e intercambios, constituyen las
herramientas básicas del arte de gobernar.
Las clases de Anderson parecen recorrer el rango desde la completa libertad respecto de la
intervención gubernamental, hasta la completa coerción por parte del gobierno. El extremo de
libertad de este continuum sugiere que el gobierno no interfiere de ninguna manera, pero deja
todas las decisiones en manos de los consumidores en el mercado. La siguiente posición
implica que los decisores brindan opciones que no existían previamente. En este caso, el
resultado depende de las elecciones voluntarias de los individuos. Sin embargo, los decisores
especifican las alternativas. Tercero, en un programa basado en opciones sesgadas, los
decisores estructuran inducciones e impedimentos para orientar a los individuos en la
dirección de los objetivos de la política pública. El individuo es aun libre de desafiar los
deseos de los decisores, pero ello tiene un precio. La cuarta posibilidad refleja el otro extremo
de la escala. El gobierno decide qué acciones serán permitidas a los individuos, o qué será
requerido de ellos. La libertad de elección se define y limita por medio de estatutos, reglas y
regulaciones (Anderson 1977: 56-71).
Indudablemente la clasificación de Anderson expresa algo tan importante como la dirección
de las decisiones gubernamentales. Desde Max Weber, el grado de compulsión a ser usado
para el control de una situación ha sido considerado como la cuestión crucial en las decisiones
vinculadas con una política pública. Esto constituye una fortaleza indiscutible de la
clasificación de Anderson, que tributa a esta idea.
Sin embargo, esta tipología entraña problemas, dentro de los cuales sólo señalaré uno: el
mecanismo de mercado. El problema de los mecanismos de mercado es equiparado a la no
interferencia gubernamental, pero no hacer nada no es idéntico a dejar todo librado al
mercado. Existen otras alternativas de intervención pública además de las asociadas con los
mercados, las más importantes de las cuales se relacionan con la sociedad civil y la esfera
doméstica, dentro de la cual la familia es el caso paradigmático. Casos típicos dentro de la
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sociedad civil son los barrios, las redes sociales y las asociaciones voluntarias. Tales
comunidades desarrollan numerosos papeles en cualquier sociedad. Cooperan sobre bases
informales por fuera del mercado y los hogares, y proveen los fundamentos para la creación y
mantenimiento de normas sociales (Karlsson 1993: 76ss).
Sin embargo, lo más importante reside en lo siguiente: ¿la no interferencia gubernamental es
realmente una herramienta de gobierno? Es una elección política que el gobierno dispone, y
por supuesto de la más importante. Incluso podríamos caracterizarla como una estrategia
política. ¿Pero resulta razonable denominarla instrumento o herramienta? Llegados a este
punto, reservaré el concepto de herramienta para referir a aquellas situaciones en las que el
gobierno ha decidido actuar efectivamente. Y antes de que los instrumentos sean usados, los
gobiernos eligen entre la intervención o la no intervención; esta última decisión puede ser
dividida en “mecanismos de mercado”, “sociedad civil” y “hogares”. Esta aproximación no
equipara la no intervención a “mecanismos de mercado”, ni contempla a los mecanismos de
mercado como una elección comparable a las alternativas de intervención del gobierno. La
reelaboración de la tipología propuesta por Anderson es ilustrada en la Figura 1.1.
Figura 1.1.
Reelaboración de la tipología de elecciones básicas de política de Anderson
Elecciones de política pública
(estrategias de política pública)
No intervención
Mecanismos
de mercado
Sociedad
civil
Intervención
Hogares
Opciones
estructuradas
Opciones
sesgadas
Regulación
Enfoque basado en
los recursos
Enfoque basado
en la elección
Fuente: Elaboración propia en base a Charles W. Anderson, Statecraft, 1977, pp. 56ss.
Del árbol de clasificaciones, el enfoque basado en la elección incluye tanto los componentes
de no intervención como de intervención del gobierno, en tanto que el enfoque basado en los
recursos sólo considera las opiones disponibles dentro del componente de intervención
gubernamental.
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El enfoque maximalista
Si bien los enfoques maximalista y minimalista pueden ser aplicados tanto dentro del abordaje
basado en la elección como en el basado en los recursos, lo que aquí se discute concierne a su
relación con el enfoque basado en los recursos, por lo que las secciones que siguen tendrán en
cuenta las situaciones en las que el gobierno ha decidido intervenir.
La aproximación minimalista involucra la investigación sobre la base de pocas categorías,
preferentemente dos o tres, dentro de las cuales todos los instrumentos disponibles pueden ser
clasificados. En la aproximación maximalista se confeccionan largas listas de instrumentos,
sin mayor preocupación por establecer agrupamientos de otro carácter. La Figura 1.2. brinda
dos ejemplos del enfoque maximalista.1
Figura 1.2.
Ejemplos de clasificación de instrumentos de política según el enfoque maximalista
Catálogo de la Asistencia Doméstica Federala
Subvenciones estandarizadas
Subvenciones según programas
Pagos directos sin restricciones
Pagos directos sujetos a restricciones
Préstamos directos
Préstamos con garantía
Seguridad
Compra-venta de propiedades
Uso de facilidades de propiedad
Provisión de servicios especializados
Servicios de consultoría
Transferencia de información técnica
Capacitación
Investigación de enfermedades
Empleo federal
Gestión de propiedades
Carl P. Chelf, Public Policy-making in America
(1981)b
Gasto
Subvenciones
Bienestar
Préstamos
Sanciones legales
Auto-regulación
Inspección y verificación
Tributación
Contratos de servicios
….Propiedad y operación estatal
Investigación y propaganda
Certificados
Licencias
Franquicias
Fuentes: a. US Office of Management and Budget, Catalog of Federal Domestic Assistance
(1981), Washington, D.C.; b. Carl P. Chelf, Public Policymaking in America (1981), Santa
Monica, CA: Goodyear Publishing Company.
La lista más abarcadora que he encontrado en la literatura es la compilada por E. S. Kirschen
y colegas (1964). En su famoso estudio comparado de las políticas económicas de nueve
países, se identificaron 63 instrumentos diferentes (ver Howlett 1991). Listados como éste
proporcionan perspectivas extensas de un amplio rango de posibles opciones. Sin embargo,
Kirschen y sus colegas aplican su esquema a una importante cantidad de datos comparativos.
Su lista es además más sofisticada que las usualmente citadas, porque dividen los
instrumentos dentro de varios subgrupos.
Para un panorama más completo de los esquemas de clasificación existentes en EEUU, ver Salamon y Lund
1989: 32ss.
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El enfoque minimalista
La clasificación más simple es la que distingue entre herramientas de política afirmativas y
negativas, o que promueven y restringen. Se sostiene que las herramientas de política pueden
ser concebidas negativamente, para prohibir o desalentar una acción, o positivamente, para
prescribir o estimular una acción. Pueden ser usadas para promover algo que el estado
considera deseable, o restringir y/o inhibir algo indeseable (Bernard 1939: 137-8).
Un ejemplo es la categorización dual de penalizaciones e incentivos propuesta por Brigham y
Brown en Political Implementation: Penalities or Incentives? [Implementación política:
¿penalizaciones o incentivos?] (1980: 9ss). Según argumentan, esta distinción tiene sus raíces
en las divisiones duales convencionales entre “palo” y “zanahoria”, premios y castigos, costos
y beneficios. Los incentivos incluyen subvenciones, exención de impuestos y medidas de
facilitación no basadas en dinero. Las penalizaciones, por su parte, son sanciones que
involucran consecuencias desagradables impuestas por una autoridad constituida legalmente
frente a la violación de la ley. En la Figura 1.3., ésta y otras dicotomías minimalistas son
graficadas.
Figura 1.3.
Enfoque minimalista. Clasificaciones binarias (twofold) de las herramientas de gobierno
Herramientas de gobierno
Negativas (restricción)
“Palo” (castigos, costos)
(sanciones negativas)
Afirmativas (promoción)
Zanahoria (recompensas,
beneficios)
(subvenciones, exenciones de
impuestos, medidas de
facilitación)
Fuentes: L.L. Bernard, Social Control in Its Sociological Aspects (1939), pp. 13ss.; J.
Brigham y D. W. Brown, Political Implementation (1980), pp. 9ss.
Un mérito importante de este esquema doble u otros similares es su notable sencillez y
parsimonia.2 Otra virtud es su supuesta fertilidad teórica. Debemos asumir que los sujetos
raccionan de manera diferente ante penalizaciones o incentivos. El uso de penalizaciones
reprime la energía de las personas controladas y contribuye a crear un espíritu de alienación
en su relación con el que controla. El empleo de incentivos, por el otro lado, ofrece a las
personas controladas un objetivo que vale la pena alcanzar, contribuyendo a producir
Existen varias dicotomías en la literatura, por ejemplo, las de instrumentos generales-selectivos, estatutariosadministrativos, unilaterales-recíprocos, y de detección-de efecto.
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cooperación y confianza mutua. Los controles negativos disminuyen la legitimidad y
aceptación de la política, mientras que los positivos la incrementan.
Sin embargo, estos esquemas frugales también generan algunas dificultades persistentes. La
categorización elaborada por Brigham y Brown no ofrece alternativa para contemplar la
transferencia de conocimiento, la educación, el asesoramiento, la persuasión, la propaganda, y
otras técnicas basadas en la argumentación y la persuasión. De hecho, todos sabemos que la
provisión de información es uno de los asuntos más relevantes que concierne a los gobiernos
en las sociedades post-industriales. Y la información en sí no involucra ni penalizaciones ni
incentivos, sino conocimiento, apelaciones normativas, persuasión emocional o
recomendaciones para la acción.
Por otro lado, los programas comunicacionales pueden favorecer o desfavorecer algo, esto es,
pueden tener carácter afirmativo o negativo. Pueden alentar a que algo se haga o no se haga.
Desde esta perspectiva, parece que la persuasión moral presenta dificultades para ser
incorporada en los esquemas dicotómicos. Sin embargo, no parece del todo apropiado relegar
la persuasión moral al lugar de efecto sobre los receptores como consecuencia de hacer algo
sujeto a “penalización”.
Existe un segundo problema con estas dicotomías. Podemos perguntarnos si se justifica
considerar a los costos económicos en la misma categoría correspondiente a los castigos y
sanciones negativas. Los regulados son castigados u objeto de sanciones negativas porque han
quebrado alguna ley, pero los costos económicos tales como impuestos al petróleo, los
perfumes o el tabaco son aplicados a los consumidores justamente porque compran estos
productos, y no hay de por medio ninguna violación a la ley. En tercer lugar, si bien los costos
y las subvenciones refieren a categorías diferentes, podríamos sostener perfectamente que
pertenecen a la misma categoría, cuando elevar o deprimir activos materiales de diverso tipo.
Puede argumentarse, entonces, que cada una de estas dos clases contiene elementos muy
diferentes. Por otra parte, este argumento puede ser contrarrestado por medio de la
introducción de divisiones dentro de las categorías más inclusivas. Pero en este caso puede
argumentarse, sin embargo, que una clasificación de tres categorías es más útil.
La clasificación tripartita de Etzioni
Un punto de partida apropiado para la elaboración de una clasificación tripartita puede
encontrarse en el prestigioso trabajo de Amitai Etzioni A comparative Analysis of Complex
Organizations [Análisis comparado de organizaciones complejas]. A partir de la definición de
poder como “la habilidad de un actor de influir en otro para llevar adelante sus directivas o
cualquier otra norma que él respalde”, Etzioni distingue tres tipos de poder: coercitivo,
remunerativo y normativo. Etzioni (1975: 5ss) sostiene que:
El poder difiere según los medios empleados para lograr el cumplimiento u obediencia de los
sujetos. Estos medios pueden ser físicos, materiales o simbólicos.
El poder coercitivo descansa en la aplicación, o la amenaza de aplicación, de sanciones físicas
tales como dolor, deformidad o muerte; la generación de frustración por medio de la restricción
de movimiento; o el control por medio de la fuerza de la satisfacción de necesidades tales como
comida, sexo, confort y similares.
El poder remunerativo se basa en el control de recursos y recompensas materiales a través de la
asignación de salarios, comisiones y contribuciones, “beneficios adicionales”, bienes y servicios.
El poder normativo descansa en la asignación y manejo de recompensas y privaciones
simbólicas por medio del empleo de líderes, la manipulación de medios de comunicación
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masiva, asignación de estima y símbolos de prestigio, administración de rituales, y la influencia
sobre la distribución de la “aceptación” y la “respuesta positiva” (una denominación más
elocuente para este tipo de poder podrá ser poder persuasivo, de manipulación o de sugestión.
Pero todos estos términos tienen connotaciones de valor negativas que sería conveniente evitar).
El argumento de Etzioni está representado en la Figura 1.4.
Figura 1.4.
La clasificación tripartida del poder de Etzioni
Poder
(control)
Coercitivo
Ejemplo
Sanciones
físicas (medios)
Remunerativo
(utilitario)
Ejemplos
Recursos
materiales;
salarios,
comisiones,
bienes, servicios
Normativo
(persuasión,
manipulación,
sugestión)
Ejemplos
Recompensas y
privaciones
simbólicas
Conviene tener presente que el esquema de Etzioni es una tipología del poder, que clasifica
los medios para hacer que los sujetos obedezcan. Sin embargo, a lo largo de su trabajo
también refiere a los poderes coercitivo, remunerativo y normativo como medios de control.
En verdad, en su trabajo más temprano Modern Organizations [Organizaciones modernas]
(1964: 59ss.; Gross y Etzioni 1985: 108ss.), argumenta que es una clasificación sobre los
medios de control, e incluso sostiene que el control (o los controles) es sinónimo de poder (“el
uso de varios tipos de medios para propósitos de control –de poder, en definitiva- tiene
diferentes consecuencias …”). Esto esclarece el significativo aunque muchas veces soslayado
y borroso hecho de que el empleo de instrumentos de política involucra el ejercicio de poder
político. Y pone de relieve que el poder es mucho más que el empleo de la fuerza bruta.
En segundo lugar, una diferencia crucial entre el esquema de Brigham y Brown y el de
Etzioni reside en la tercera categoría contenida en este último, la denominada poder
normativo, que parece abarcar la transferencia de conocimiento, la persuasión moral, la
exhortación y otras acciones de persuasión, así como desempeños no verbales de carácter
simbólico. Esta constituye una categoría importante y largamente descuidada en el debate
sobre los instrumentos de política. Si bien la coerción constituye el aspecto central del
gobierno, la exhortación es un medio cada vez más empleado.
Otro punto esclarecedor es que el poder remunerativo involucra la asignación no sólo de
dinero sino también de recursos materiales en general, por lo que la provisión de bienes y
servicios por parte del estado queda comprendida en esta categoría.
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Una cuestión legítima en relación con el esquema de Etzioni es si el mismo alcanza a los
desincentivos. ¿A qué categoría pertenecen los impuestos, tasas y obligaciones? ¿Se incluyen
en la categoría remunerativa? En la última edición de su libro, Etzioni hace referencia
solamente a “recompensas materiales”. Los desincentivos no parecen estar incluidos en la
categoría remunerativa.
Un esquema básico: regulaciones, medios económicos e información
La taxonomía de Etzioni será elegida como punto de partida, en un intento de profundizarla
un poco más. Las tres clases se denominarán regulaciones, medios económicos e información.
Las expresiones populares utilizadas en este contexto son el palo, la zanahoria y el sermón. El
gobierno puede forzarnos, hacer que paguemos o pagarnos, o persuadirnos.3
En primer lugar, intentaré definir las tres clases de la configuración tripartita de instrumentos
y considerar los fundamentos de esta división. Luego discutiré el grado de exclusividad y
exhaustividad de las categorías en el dominio del discurso. En tercer lugar, daré algunos
ejemplos de teorías que han sido sugeridas en relación con el esquema. Y por último, discutiré
algunas pocas alternativas de clasificación, y algunas subcategorías dentro de las tres básicas
sugeridas.
Esta clasificación tripartita de instrumentos de política se corresponde con el enfoque basado
en los recursos, por lo que parte del supuesto de que se ha tomado alguna decisión acerca de
alguna forma de intervención por parte del gobierno. La cuestión gira en torno a qué tipo de
instrumentos pueden ser utilizados en tales situaciones.
Una taxonomía comprehensiva y parsimoniosa de los controles por vía de políticas podría
distinguir entre aquellos instrumentos que implican 1) coerción, 2) el uso de la remuneración
o la privación de recursos materiales, y 3) apelaciones de carácter intelectual y moral. Es
particularmente importante considerar a estas últimas dentro de una categoría propia, toda vez
que la argumentación y la persuasión, no obstante ser cada vez más empleadas, han sido
largamente descuidadas por la comunidad académica. 4 Los instrumentos son clasificados en
términos de regulación, medios económicos e información. Lo que aquí se sostiene es que
todos los tipos de instrumentos de política analizados en la literatura pueden ser reducidos a
estos tres tipos fundamentales. También se sostiene que esta clasificación es la mínima
posible, no pudiendo ser redefinida en ningún esquema binario sin pérdida relevante de
capacidad explicativa y descriptiva.
Si bien este esquema tripartito no es una creación original, conviene resaltar que las
constelaciones de dos, tres, cuatro, cinco e incluso seis tipos son mucho más comunes en la
literatura (Doern y Phidd 1983: 110 ss.; Martin 1977).
El esquema básico de esta tipología se presenta en la Figura 1.5.
3
He utilizado este esquema tripartito en dos publicaciones anteriores en sueco: Vedung 1991 y 1993.
Por ejemplo, Karlsson (1993: 141) escribe: “Definiré … intervenciones como intentos planeados y deliberados
por parte del estado o de una organización autorizada por el estado, de crear resultados y situaciones finales
particulares para determinados individuos y grupos de la sociedad, por medio de ordenar a los actores qué hacer
y qué no hacer”. Esta definición formal parece excluir los instrumentos tanto económicos como asociados con la
información, porque ni un subsidio ni una pieza de aviso o propaganda involucra órdenes. Sin embargo, Karlsson
continúa de la siguiente manera: “En general el estado emplea tres métodos de intervención: la provisión de
algunos bienes y servicios, la tributación o el subsidio aplicados a algunos bienes y servicios, y la regulación de
la cantidad, calidad o el precio de algunos bienes y servicios, o del mercado o de la propia estructura social”.
Obviamente, las campañas de información del gobierno, no obstante ser onmipresentes, no están incluidas como
intervención gubernamental.
4
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Figura 1.5
Una tipología tripartita de instrumentos de política
Instrumentos de política
Regulaciones
(palo)
Medios
económicos
(zanahoria)
Información
(sermón)
Al igual que en la relación entre gobernantes y gobernados, la tipología considera tres
posibilidades básicas. En el caso de la regulación, el gobernado es obligado a hacer lo que el
gobernante le dice hacer. En la segunda instancia, el gobernado no está obligado a desarrollar
una acción, pero el gobernante puede facilitar u obstaculizar la acción por secuestro o
privación de recursos materiales. En tercer lugar, la relación puede ser persuasiva, implicando
solamente comunicación de posiciones y razones, no directivas obligatorias ni recursos
materiales. Estas tres relaciones constituyen las propiedades que definen a los instrumentos de
regulación, económicos e informativos.
Las regulaciones son medidas adoptadas por unidades gubernamentales para influir sobre la
gente por medio de reglas y directivas que obligan a los receptores a actuar de acuerdo con lo
ordenado en ellas.
Esta conceptualización se aleja un tanto del uso más común en la lengua inglesa, donde
“regulación” refiere a la promulgación de reglas, órdenes, directivas, normas, estándares y
disposiciones estatutarias de naturaleza obligatoria, respaldadas en sanciones negativas o la
amenaza de su aplicación por parte del gobierno. Un ejemplo de este uso lo da Alan Stone en
su libro Regulation and Its Alternatives [La regulación y sus alternativas] (1982: 10), cuando
sugiere que “la mejor definición de regulación es una limitación impuesta por el estado sobre
la discreción que puede ser ejercida por individuos u organizaciones, y que es sustentada en la
amenaza de sanción”.
En verdad, las regulaciones están por lo general asociadas con la amenaza de sanciones
negativas tales como multas, la prisión u otros tipos de castigos. Sin embargo, no siempre es
el caso. Existen regulaciones que deliberadamente no están acompañadas de la amenaza de
sanciones negativas. En la jurisprudencia existe una expresión clásica para este tipo de reglas
que no conllevan sanción: lex imperfecta. Esto justifica aquí el rechazo de la definición de
regulación en estrecha asociación con sanciones negativas. En cambio, la definición más
apropiada de regulación es la que sugiere una relación de autoridad, dando a entender que las
personas o grupos objeto de control están obligados a actuar en los términos o de la manera
establecida por quienes ejercen el control. En esta acepción, entonces, la regla de autoridad
seguida de la amenaza de sanciones negativas constituye sólo un tipo de regulación, en tanto
que las reglas que no entrañan tales amenazas, constituyen otro tipo de regulación.
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Sin embargo, la delimitación del concepto en estos términos contrasta fuertemente con varias
definiciones establecidas en EEUU, que equiparan regulación con la intervención
gubernamental en general. En estos últimos casos, “regulación” constituye una categoría
sumamente inclusiva, que abarca todas las formas de control político. Una cita del libro de K.
J. Meier Regulation: Politics, Bureaucracy, and Economics [La regulación: Economía,
Política y Burocracia] (1985:1) contribuye a ilustrar este uso más amplio:
La regulación constituye cualquier intento por parte del gobierno de controlar el
comportamiento de los ciudadanos, corporaciones o gobiernos inferiores. En este sentido, la
regulación no es otra cosa que el esfuerzo por parte del gobierno en limitar las elecciones que
tienen a su disposición los individuos dentro de una sociedad.
En consecuencia, prácticamente todo lo que el gobierno lleve adelante sería “regulación”. Sin
embargo, éste no es el significado que aquí se le quiere dar, en la medida en que la regulación
es concebida como una variedad más amplia de herramientas que los gobiernos tienen a su
disposición para ejercer el poder sobre las acciones de sus ciudadanos.
Los instrumentos económicos de política involucran tanto la prestación como la sustracción
de recursos materiales, expresado ya sea en dinero o en especie. Los instrumentos económicos
pueden convertir en más o menos costoso en términos de dinero, tiempo, esfuerzo u otros
atributos pasibles de valoración, el realizar determinadas acciones. No obstante, los
involucrados no están obligados a adoptar las medidas en cuestión, lo que introduce una
diferencia relevante respecto de las regulaciones. Los instrumentos económicos siempre dejan
en manos de los sujetos a los que se dirigen un margen dentro del cual pueden elegir
desarrollar o no una determinada acción.
Los destinatarios pueden decidir no hacer uso de un incentivo propuesto por el gobierno –un
subsidio particular, por ejemplo- porque pueden no estar seguros de cumplir o querer cumplir
con los requisitos asociados. O pueden preferir aplicar a un subsidio porque acuerdan con sus
condiciones. El punto es que los incentivos económicos ni prescriben ni prohíben las acciones
involucradas, pero las vuelven menos costosas. Lo mismo vale para los desincentivos. Un
impuesto al tabaco no prohíbe a los fumadores comprar y disfrutar de sus cigarrillos. Sólo
vuelve su hábito más costoso.
Los impuestos ciertamente entrañan aspectos coercitivos. En el desarrollo de la acción -en el
ejemplo anterior, la compra de cigarrillos- al agente no le queda otra alternativa que pagar el
impuesto. Siguiendo a Linder y Peters (1989: 40) podemos preguntarnos justificadamente
dónde termina el componente autoritativo de la política tributaria, y dónde se inicia su
carácter de instrumento económico de política. ¿Cuál es en realidad la diferencia entre un
impuesto y una prohibición? Ambos parecen revestir un componente de autoridad o fuerza
obligatoria.
La diferencia reside en que la prohibición inhibe la acción propiamente dicha en este caso, la
compra de tabaco-, mientras que el impuesto se aplica sobre la acción, pero no la impide.
Existe una obvia y principal diferencia entre prohibir la compra de tabaco, y aplicar un
impuesto a su compra.
Es importante enfatizar que los instrumentos económicos incluyen recursos materiales tanto
monetarios como en especie. La prestación pública de servicios médicos en hospìtales o
centros de atención, y la libre provisión de medicamentos constituyen instrumentos
económicos en el mismo sentido que el financiamiento en dinero de estipendios de los niños.
Un lomo de burro en el camino para prever el exceso de velocidad es un instrumento
económico tal como lo es el impuesto a los combustibles.
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La tercera clase, la información, también caracterizada como “persuasión moral” o
exhortación, abarca los intentos de influir sobre la población por medio de la transferencia de
conocimiento, la comunicación de argumentos razonados y la persuasión. La información
provista puede referirse a la naturaleza del problema en cuestión, a cómo la población maneja
verdaderamente el problema, las medidas que deben ser adoptadas para modificar la situación
prevaleciente, y las razones por las cuales esas medidas deberían ser adoptadas por los
involucrados. No obstante, lo que ofrece el gobierno para influir sobre la población y
favorecer los comportamientos considerados deseables consiste solamente en transferencia de
conocimiento o razonamiento persuasivo.
La categoría información es usada aquí para abarcar las campañas de comunicación; la
difusión de materiales impresos como folletos, panfletos, librillos, carpetas, volantes,
boletines y posters; las funciones y actividades de asesoramiento, clasificación, verificaciones,
inspecciones, programas de demostración, asesoramiento personal, programas de capacitación
y educación; y otras formas de producir, administrar y difundir conocimiento y
recomendaciones.
En el lenguaje ordinario así como en la teoría de la información, “informar” consiste en
proveer hechos objetivos y correctos acerca de cosas y asuntos. Naturalemente, este
significado básico ha sido conservado en el lenguaje del análisis de políticas públicas. Sin
embargo, en este campo, el gobierno puede también “informar” a la ciudadanía acerca de lo
que es bueno y lo que es malo, lo correcto y lo incorrecto. Más aún, el gobierno puede
“aportar información acerca” de lo que la población está en condiciones de hacer, o sobre
cómo actuar y comportarse. La categoría de información incluye, en otros términos, no sólo
conocimiento objetivo y correcto, sino también juicios sobre qué fenómenos y medidas son
buenos o malos, y recomendaciones acerca de cómo los ciudadanos deberían actuar o
comportarse. En la literatura de ciencia política, la información ha venido a significar mucho
más que la mera transmisión de conocimiento.
Al igual que en el caso de los instrumentos económicos, no hay de por medio obligación o
coerción gubernamental. Los destinatarios no son en ningún caso obligados a actuar tal como
lo sugiere la información. Su consideración es atribución de los ciudadanos porque por
definición la información no contiene formas más poderosas de influencia que la
recomendación plena y el razonamiento concomitante. Esta ausencia de obligación hace de la
información un instrumento diferente a la regulación, que por definición contiene
prescripciones de conducta de carácter obligatorio.
La información también es diferente de los instrumentos económicos en tanto no está de por
medio la asignación de medios materiales. La información difundida puede contemplar
argumentos sobre los efectos benéficos desde el punto de vista material que se derivan de la
adopción de las medidas recomendadas, pero el gobierno no recompensa materialmente a
quienes las adoptan, ni castiga a quienes no hacen nada al respecto. Lo único que se provee es
datos, hechos, conocimiento, argumentos y apelaciones morales.
La base de la división; el grado de fuerza autorizada
El criterio de base inherente al esquema tripartito es la técnica de gobierno, o más
específicamente, el grado de coerción involucrado en la acción de gobierno.
Trataré de desarrollar algunas implicancias de lo afirmado. En principio, los instrumentos de
política presentan dos componentes. Expresan cierto contenido de la acción, al decirle a la
población destinataria qué hacer o cómo comportarse. También tienen cierta fuerza
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
12
mandatoria, en la medida en que establecen el grado de poder que el gobierno está en
condiciones de ejercer para lograr el acuerdo o aceptación (Sandahl 1986).
El esquema básico aquí presentado está basado en el grado de coerción, no en el contenido de
la acción. Este último componente de los instrumentos de política difiere enormemente.
Podríamos ensayar una clasificación de contenidos de acción según se trate de instrumentos
de política social, de investigación, cultural, uso del suelo, etc. El contenido sustantivo de una
regulación refiere a las reglas materiales contenidas en el instrumento. Si una regulación
incluye la estipulación sobre los medidas que los propietarios y operadores de plantas de
energía nuclear deben adoptar para el tratamiento seguro de los residuos, entonces este
requerimiento constituye el contenido de la acción de la regulación. Si contiene una directiva
para que las municipalidades contemplen en la planificación la provisión de energía segura y
la promoción de la conservación de energía dentro del radio geográfico de su referencia,
entonces éste es el contenido de la regulación.
En la misma clave, un instrumento económico puede establecer la elegibilidad de
determinados segmentos de ingresos para determinadas recompensas materiales. Esto último
constituye el contenido del instrumento económico.
Pero la fuerza autorizada sobre la que se basa el esquema tripartito es algo diferente del
contenido de la acción. Refiere al grado de constrreñimiento, o mejor aún, el grado de poder
que el gobierno está dispuesto a ejercer en su acto de gobernar. En principio, la regulación es
más restrictiva para los destinatarios que el instrumento económico, y éste más restrictivo que
la información. Una prohibición de la producción de cigarrillos es más restrictiva que un
impuesto aplicado a su producción, el que a su turno es más restrictivo que la información
sobre los efectos que el hábito de fumar produce.
Las categorías son mutuamente excluyentes
Una posible objeción a la organización de los instrumentos de política según el grado de
coerción que involucran en la relación entre gobernantes y gobernados podría ser que, a
veces, los medios económicos parecen ser más restrictivos que la regulación. Piénsese en el
caso en que una línea de acción es prohibida, pero la penalización consecuente es muy
mínima, versus el impuesto aplicado a esa misma línea de acción, con un valor importante.La
regulación es menos “prohibitiva” que el impuesto, porque la multa en caso de su violación es
muy baja. En la medida en que ocurren casos como éste, la clasificación tripartita se pone en
cuestión.
Este argumento es válido, por supuesto, pero no va al centro de la cuestión. En principio la
regulación es más restrictiva que los impuestos, aun cuando éstos puedan ser elevados, porque
en el ejemplo anterior la acción no está permitida, mientras que en el caso del impuesto la
acción es posible, aunque tiene un costo importante. Se quiebra la ley si se viola una
regulación, en tanto se es un ciudadano observante de la ley cuando se actúa no obstante el
costo involucrado por el pago del impuesto. Es en este sentido que las regulaciones constriñen
la acción en mayor medida que los medios económicos.
Otro caso que merece discusión refiere a la diferencia entre penalizaciones tales como multas
e impuestos, por ejemplo, sobre las ventas. ¿Existe alguna diferencia real entre pagar un
impuesto al momento de comprar un servicio, y pagar una multa? En ambos casos, lo que
parece estar de por medio es una deprivación material. ¿No sería entonces razonable
considerar a ambos como instrumentos económicos de gobierno, en tanto implican un costo
determinado para ciertos cursos de acción? Desde el punto de vista aquí adoptado, esto
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
13
implicaría un error de clasificación. Las penalizaciones están asociadas con prescripciones y
prohibiciones. Las multas constituyen penalizaciones en caso de no cumnplimiento de las
reglas y pertenecen, por tanto, al sistema de regulación. En tanto que el pago de una multa es
consecuencia del incumplimiento de una regla, el pago de impuestos no se corresponde con
esa situación.
Otra objeción similar se relaciona con la dificultad para diferenciar la información de, por
ejemplo, amenazas de imponer una regulación o promesas de subsidios. En una negociación,
¿no sería razonable considerar las amenazas de establecer una medida de regulación como una
modalidad de información? Porque en rigor la regulación no habría sido establecida aún, por
lo que en consecuencia no podría ser considerada como tal. Aun así, en el presente esquema
sería contemplada como un instrumento de regulación.
Los tres medios de ejercicio del poder pueden ser empleados de diferentes maneras. Pueden
ser formalmente establecidos por la propia institución. Pero también pueden ser utilizados
como amenaza o promesa (Baldwin 1985: 41). Durante una campaña informativa, los
funcionarios pueden anticipar el recurso a medidas unilaterales de carácter compulsivo en
caso de que los efectos de la información sobre el comportamiento no fueran los deseados. Un
sistema tributario también puede ser empleado como amenaza. Por lo tanto, las amenazas de
regulación o de tributación no constituyen herramientas de persuasión tal como son aquí
definidas, sino una forma posible de utilizar dispositivos de regulación o medios económicos.
En la conceptualización sobre instrumentos de políticas es importante tener en cuenta el nivel
dentro de la cadena de implementación en el que los instrumentos de política se ubican. El
gobierno utiliza instrumentos para controlar el servicio civil central, que a su turno utiliza
instrumentos para controlar al servicio civil local, y éste usa instrumentos para lograr la
adhesión de los ciudadanos. Más aún, las unidades centrales, regionales y locales pueden
aplicar instrumentos sobre productores o vendedores con el propósito de influir sobre los
consumidores. Los instrumentos dispuestos en los diferentes niveles pueden ser asimismo de
diverso tipo. Para ilustrar esto, considérese el siguiente ejemplo.
En el mundo occidental contemporáneo, las etiquetas informativas constituyen una técnica de
gobierno para reducir la disparidad de información entre compradores y vendedores. Susan
Hadden, cuyo trabajo Read the Label [Lea la etiqueta] es una importante contribución a
nuestro conocimiento sobre esta particular técnica, habla indistintamente acerca de
“regulación por medio de la etiqueta” o “provisión de información” (1986: 1ss.). Y está en lo
cierto. Ya que en relación con los vendedores, la etiqueta constituye una regulación. Sin
embargo, en relación con los consumidores, que se supone que leen las etiquetas, aprenden
algo, y aunque actúen de tal o cual manera, la etiqueta constituye un instrumento de
información. Por supuesto, el punto central de las etiquetas es informar a los consumidores.
La información por medio de las etiquetas, y muchas otras estrategias de control
gubernamental, se construye como una combinación de regulación e información, en donde a
los intermediarios –en este caso, los vendedores- se les exige que provean algo –información-,
en tanto que los efectivos destinatarios del particular sistema de control –los consumidoressólo se supone que leen, aprenden y actúan en consecuencia, si es que encuentran ello
apropiado. Las etiquetas contienen información que es de carácter obligatorio, establecida por
regulación. Pero la información es el componente principal, porque la regulación es empleada
sólo como medio para poner la información a disposición de los consumidores.
Por lo que, una vez más, en la determinación de los tipos de instrumentos de política es
importante tener en cuenta a qué punto o estadio de la cadena de implementación corresponde
cada uno de ellos. Si bien los casos de tipos de instrumentos entrelazados y combinados son
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
14
usuales, en el resto de este capítulo se partirá del supuesto más simple por el cual los
instrumentos de política se dirigen a sus destinatarios finales.
Podemos también preguntarnos si esta clasificación tripartita es efectivamente exhaustiva.
Considérese, por ejemplo, negociaciones entre autoridades públicas y algún grupo particular,
y los posteriores acuerdos. ¿No constituyen en sí mismas un instrumento de política? Nuestra
respuesta es negativa. Llevadas en términos civilizados, las negociaciones constituyen un caso
de gobierno por medio de la persuasión. La autoridad pública informa, argumenta y persuade;
y en determinado punto, puede advertir sobre el empleo de regulación. Pero esto no las
convierte en un instrumento de política diferenciado.
La estrategia organizativa es diferente de la elección de instrumentos de política
Parecería que este esquema propuesto excluye varios instrumentos de gobierno importantes.
Un caso obvio es la organización. Si por ejemplo el gobierno decide establecer una
organización propia para la provisión directa de bienes y servicios, ¿no tendría que ser
considerado un instrumento? O, por analogía, si el gobierno decide privatizar un servicio
hasta ese momento provisto por el sector público, ¿no es ello también un instrumento de
política? La socialización o la privatización ¿deberían ser tratadas como instrumentos de
política?
Este es un camino adoptado por varios autores, como por ejemplo Doern y Phidd (1983: 134),
quienes entre los “instrumentos de gobierno” distinguen entre propiedad pública, exhortación,
gasto y regulación. La propiedad pública constituye una categoría equivalente a las otras tres.
También Christopher Hood en Tools of Government [Instrumentos de gobierno] (1983: 4ss,
72ss) propone un esquema de cuatro clases en el que la “organización” es colocada a la par de
nodalidad, tesoro y autoridad. Estas tres –al igual que exhortación, gasto y regulación- son
bastante similares a las categorías de información, medios económicos y regulación
establecidas en el esquema tripartito. Por otro lado, organización “denota la disposición de
una cantidad de personas con determinadas habilidades (soldados, trabajadores, burócratas),
tierra, edificios, materiales y equipamiento organizados de alguna manera … La organización
dota al gobierno de la habilidad física para actuar directamente, utilizando sus propias fuerzas
antes que otras mercenarias”.
Las actividades de organizar, reorganizar y desorganizar son sin lugar a dudas aspectos
cruciales de la administración cotidiana de las políticas. Los gobiernos modifican
constantemente sus organizaciones para abarcar nuevas áreas de asuntos, lograr la confianza
pública e incrementar su efectividad funcional. La organización es necesaria para la
aplicación de instrumentos de política regulatorios, económicos o exhortativos. La perspectiva
aquí adoptada considera, sin embargo, que la organización constituye un pre-requisito para la
aplicación de instrumentos de política, y no un instrumento de política en sí mismo. En este
contexto prefiero considerar a la organización como una importante estrategia para la
governance pública, pero no un instrumento de política en sentido estrecho.
La privatización es un tipo de cambio organizacional. Su sentido mínimo es el pasaje de la
propiedad o la operación de una actividad del sector público al privado. Su opuesto es la
socialización, que significa el pasaje de la propiedad u operación de una actividad del sector
privado al público. Privatización y socialización constituyen importantes estrategias
organizacionales que, a los propósitos del análisis, conviene separar de lo que aquí se concibe
como instrumentos de política, es decir, regulación, medios económicos y exhortación. Por
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
15
esta razón son consideradas como estrategias organizacionales, no como instrumentos de
política del gobierno.
Teorías sobre los instrumentos de política
La prueba final de una buena clasificación es que sea empírica y teóricamente provechosa.
¿La clasificación tripartita aquí propuesta pasa esta prueba? Esto quedará para futuras
evaluaciones. En el actual contexto, es posible brindar algunos pocos argumentos en su favor.
Si bien los estudios ex ante sobre la efectividad de los instrumentos de gobierno son
relevantes, el énfasis aquí será colocado en otros asuntos. El siguiente listado de cuestiones
vinculadas con los instrumentos de política a ser investigadas sugiere la amplitud de
implicancias teóricas asociadas:
1. Con pocas excepciones, los instrumentos de política vienen dispuestos en “paquetes”.
¿Cómo son dispuestos horizontal y verticalmente varios instrumentos dentro de programas
globales o políticas comprehensivas? ¿Cómo se establece la secuencia y combinación de su
empleo?
2. Los instrumentos de política deben ser desarrollados en el marco de algún arreglo
organizacional. ¿Existe alguna correlación significativa entre la elección de un instrumento
de política y la elección de un dispositivo institucional/organizacional para su
implementación?
3. ¿Qué contingencias y motivaciones dan cuenta de la elección de los instrumentos de
política? ¿Por qué algunos instrumentos de política son preferidos a otros para propósitos
particulares y en contextos particulares? ¿Qué balance hay entre eficacia/eficiencia,
legitimidad, legalidad, participación democrática y consideraciones simbólicas?
4. ¿Es posible afirmar que diferentes países prefieren consistentemente algún instrumento o
determinados paquetes de medidas a otros para resolver problemas similares? ¿Es posible
hablar de estilos nacionales de políticas?
5. Los partidos políticos disputan no sólo en torno de los fines, sino también en relación con
los medios. Estos últimos nunca son políticamente neutrales, o dispositivos meramente
instrumentales para alcanzar metas políticas aceptadas. ¿Hasta qué punto los partidos
políticos difieren en relación con la elección de instrumentos de políticas? ¿Los decisores
eligen los mismos instrumentos independientemente del problema bajo consideración, o
prefieren instrumentos diferentes para afrontar determinada situación (Linder y Peters 1989:
37ss)?
6. ¿En qué medida los resultados considerados exitosos por quienes iniciaron la política,
conducen en el futuro a replicar y profundizar el uso de los instrumentos originalmente
empleados (Hermann 1982: 159)?
7. ¿En qué medida varían los procesos políticos según los diferentes instrumentos de política?
¿De qué manera la elección de instrumentos de política afecta los procesos políticos? ¿Es
posible afirmar que diferentes procesos de política condicionan los varios instrumentos de
política (Woodside 1986: 780)?
8. ¿Qué consecuencias -intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la elección de
instrumentos de política sobre la eficacia y eficiencia de los programas del gobierno?
9. ¿Qué consecuencias –intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la elección de
instrumentos de política sobre la aceptación pública del programa o sobre la legitimidad del
gobierno en general?
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
16
10. ¿Qué criterios y estándares sobre tales criterios deberían ser aplicados en la evaluación ex
post de los instrumentos de política?
11. ¿Qué consecuencias –intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la elección de los
instrumentos de política en la política de implementación de los programas?
Es imposible dar cuenta de la totalidad de estas cuestiones en el marco de este artículo.
Bastará arrojar alguna luz sobre los temas de eficacia (8) y legitimidad (9).
La utilización de varios instrumentos de política para propósitos de governance
probablemente tenga diferentes consecuencias sobre la naturaleza de la respuesta de los
destinatarios. En condiciones estables, al menos en lo que se refiere a los rasgos culturales, el
empleo del poder coercitivo es más alienante que el del poder económico, y el uso del poder
económico es más alienante que el de la información y la exhortación. Para decirlo desde otro
ángulo, la exhortación y la información tienden a generar mayor compromiso que los
instrumentos económicos, y éstos otro tanto en relación con los instrumentos regulatorios. En
otras palabras, la aplicación de medios de control basados en información tienden a convencer
a la gente; los de carácter económico tienden a construir su interés individual adecuado con el
propósito gubernamental, los regulatorios tienden a forzar el cumplimiento.
Los tres tipos de instrumentos pueden estar combinados y secuenciados dentro de una
política. Doern y Wilson (1974: 339, Doern y Phidd 1983; 128ss.) han sugerido que “los
políticos tienen una fuerte tendencia a responder a los asuntos (cualesquiera que éstos sean)
moviéndose sucesivamente del instrumento menos coercitivo al más coercitivo”. La idea es
que a lo largo del tiempo un problema es encarado de tres maneras diferentes: primero por
medio del aportes de información como por ejemplo divulgando una amplia declaración de
intenciones, luego por la aplicación de incentivos selectivos, y finalmente por el
establecimiento de regulaciones acompañadas de amenaza de sanción. Lo que subyace a este
planteo es que, para resolver los problemas sociales, las autoridades emplean en sucesivas
etapas instrumentos crecientemente potentes.
¿Por qué los instrumentos son aplicados en este orden en particular? Una posible explicación
se relaciona con la legitimidad y la confianza pública en el programa. Los instrumentos menos
coercitivos son introducidos en primer lugar con el propósito de debilitar gradualmente la
resistencia de ciertos grupos y lograr su adaptación a la intervención gubernamental en el área
en cuestión. Luego de determinado tiempo, las autoridades se consideran en condiciones de
regular los asuntos empleando sus instrumentos más poderosos.
La preferencia por determinados instrumentos puede ser asociada también con la filosofía
liberal. Los liberales clásicos son por principio contrarios a la intervención gubernamental de
cualquier tipo. Y si la intervención gubernamental es considerada necesaria, debe idealmente
adherir al principio de mínima restricción. Esto significa ocasionar a la población la menor
cantidad de “problemas, vejaciones u opresiones”, tal como lo sostuvo Adam Smith (Hood
1986: 190ss). El principio del mínimo constreñimiento puede conducir a que instrumentos
menos restrictivos como la persuasión moral o los incentivos financieros sean preferidos
frente a los más restrictivos como los de regulación (Doern y Phidd 1983: 112).
Variedades de regulación
La base que subyace a la clasificación propuesta es el grado de coerción impuesto a los
destinatarios. La idea general de constreñimiento puede también ser empleada para distinguir
y ordenar subcategorías dentro de cada uno de los tres grandes tipos de instrumentos. De
acuerdo con Woodside (1986: 787ss.), dentro de cada gran agrupamiento existen subtipos que
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
17
difieren en el grado de restricción involucrado. En verdad, estas diferencias son tan
interesantes como las que caracterizan a las clases mismas (van der Doelen 1989).
Por empezar, las regulaciones contemplan numerosas variedades (Mitnick 1980; West 1985).
En primer lugar, pueden ser expresadas en términos negativos, al proscribir expresamente
determinados fenómenos o acciones. También pueden ser formuladas en términos positivos,
prescribiendo lo que debe hacerse (ver Figura 1.3). Dejando a un lado las prescripciones y
concentrando el análisis en las proscripciones, es posible distinguir cuatro tipos: prohibiciones
incondicionales (absolutas), prohibiciones con excepciones, prohibiciones con permisos
(sancionados legalmente), y obligaciones de notificación. Esto es ilustrado en la Figura 1.6.
Figura 1.6.
Prohibiciones ordenadas de acuerdo con su strenght
Prohibiciones
Incondicional
(absoluta)
Condicional
Con
excepciones
Con permisos
(concesiones,
permisos,
licencias,
autorizaciones)
Con obligación
de notificar
Las prohibiciones incondicionales constituyen impedimentos absolutos para los destinatarios
sin excepción. La idea básica es que la actividad no debería existir de ninguna manera.
Existen numerosos ejemplos de proscripciones absolutas: contra manslaughter, asesinato,
abuso infantil, manejar sobre la mano izquierda. Sin embargo, por lo general las regulaciones
hacen recordar a los coladores: son perforadas por excepciones y exenciones. Las
proscripciones condicionales más restrictivas son las reglas combinadas con exenciones en
casos excepcionales, es decir, las prohibiciones con exenciones, donde la proscripción
constituye el curso normal a seguir, pero la opción de excepción es ofrecida como válvula de
escape.
En la legislación de habilitación, la prohibición se orienta al control de la demanda sobre la
actividad involucrada, no a su eliminación. Los permisos son otorgados sobre una base
regular, cuando el solicitante muestra que la actividad a desarrollar satisface ciertos requisitos.
Las autorizaciones otorgadas pueden ser permisos, concesiones, patentes, cuotas, certificados,
licencias. El operador de un restaurant en Suecia debe solicitar autorización para expender
bebidas alcohólicas. Un cazador debe contar con una licencia para portar armas. Es necesario
un permiso de construcción para edificar en la ciudad.
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
18
Una tercera posibilidad es que las proscripciones se combinen con la obligación de notificar.
Por ejemplo, no es posible iniciar una actividad hasta tanto las autoridades no sean informadas
sobre su programación. El punto es que por lo general el notificante puede comenzar su
actividad, pero el requisito de notificación puede en algunos casos disparar un proceso de
investigación, que puede desembocar en la prohibición de la actividad.
Otro propósito se relaciona con la defensa de los clientes frente a posibles fraudes. Las
autoridades exigen el nombre y referencias del notificador en caso de que puede engañar a
alguno de sus clientes. Obviamente, éste es el argumento que está en la base de la registración
de los conductores de taxis, que además de registrarse deben consignar su nombre y número
de registro en sus autos. En caso de fraude, los customers pueden recurrir a las autoridades,
identificar al impostor y obtener reparación.
Tipos de instrumentos económicos
Los instrumentos económicos abarcan un enorme rango de actividades (Baldwin 1985;
Mosher 1980: 543). Como las regulaciones, varían según sean de carácter positivo o negativo
(ver Figura 1.3). En el primer caso, se asigna un recurso material al agente, mientras que en el
segundo el individuo o la organización es objeto de sustracción de algún recurso material. Los
programas que contemplan incentivos financieros buscan mejorar las condiciones de
determinados agentes, o reducir los costos y riesgos de desarrollar determinadas acciones. Los
desincentivos financieros significan lo contrario: empeorar las condiciones de los actores
objeto de intervención, o incrementar los costos y riesgos de desarrollar determinadas
acciones, con el propósito de desalentarlas.
Los instrumentos económicos también pueden ser clasificados según se trate de asignación en
dinero o en especie. Los gobiernos pueden optar entre realizar pagos en dinero o en especie.
Subsidios, cargas, tarifas, créditos con garantía, constituyen todos instrumentos en dinero,
mientras que la provisión de servicios de salud y entrega de medicamentos sin cargo, o la
provisión de alimento en las escuelas, son instrumentos en especie. Estos últimos son para los
receptores más restrictivos que los instrumentos en dinero. También existen considerables
diferencias en cuanto a la restricción involucrada dentro de cada una de estas dos categorías.
Los méritos de la asignación en dinero frente a la provisión directa de bienes y servicios como
formas de asistencia pública han sido largamente debatidos. El principio de provisión en
dinero puede significar que toda la población considerada elegible, por ejemplo la que se
ubica por debajo de determinado nivel de ingresos, reciba dinero del estado, brindando
libertad a los receptores sobre qué hacer con el dinero recibido, y evitando la eventual
estigmatización social o la puesta en cuestión de la integridad personal. En contraposición,
algunos han sostenido que el pago en dinero es poco efectivo en relación al propósito de
mitigar los problemas sociales, porque los receptores a menudo no están en condiciones de
manejar sus economías domésticas. En consecuencia, el bienestar social debe adquirir la
forma de provisión de bienes y servicios por parte del estado. En esta línea, el estado se
asegura de que los receptores no gasten los recursos en consumos menos deseables. Sin
embargo, los mismos receptores a menudo rechazan este enfoque, por considerarlo
paternalista. Desde esta perspectiva, resulta obvio que la opción de asignación de dinero es
menos constrictiva que la de asignación en especie.
En la Figura 1.7., los medios económicos de control se organizan de acuerdo con el eje
dinero-especie, a lo largo de la dimensión de incentivos-desincentivos. Se brindan unos pocos
ejemplos al respecto.
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
19
Figura 1.7.
Medios económicos de control
Medios económicos en dinero:
Incentivos (afirmación, promoción, fomento):
Transferencias en dinero
Subvenciones en dinero
Subsidios
Préstamos con tasas reducidas
Préstamos con garantía
Gastos de impuestos (exenciones, deducciones de impuestos, créditos)
Seguros sobre préstamos, crops, inversiones
Desincentivos (negación, restricción, desaliento):
Impuestos
Tasas
Cuotas
Derechos de aduana
Tarifas
Medios económicos en especie:
Incentivos:
Provisión de bienes y servicios por parte del estado
Provisión de bienes y servicios por parte del sector privado bajo contratos con el estado
Vouchers5
Para comenzar con los incentivos en dinero, las transferencias en dinero son pagos
unilaterales del gobierno a una persona o firma, que no se relaciona con ningún intercambio
de bienes o servicios. Los beneficios de la seguridad social son un ejemplo de ello, y desde el
punto de vista económico forman parte de la redistribución.
Los subsidios o subvenciones en dinero son también fondos provistos por el estado a
individuos o colectivos que suponen pagos en una sola dirección. Por ejemplo, un grant-inaid [equivalente a ATN, Aportes del Tesoro Nacional] es un pago realizado por el gobierno
central para asistir a unidades de gobierno más pequeñas. Los subsidios en general, por su
parte, pueden servir para cualquier tipo de gasto, mientras que los selectivos están asociados
con usos específicos.
La característica común a todos los grants-in-aid es que la unidad superior de gobierno
proporciona asistencia financiera y no reemplaza a la unidad menor en la provisión de
servicios. Este tipo de instrumento ha sido empleado primariamente para alcanzar objetivos
específicos, más que para ofrecer asistencia financiera en general. Tales objetivos pueden
relacionarse con la construcción de caminos, centros asistenciales, escuelas, viviendas,
hogares para ancianos.
Un subsidio es un pago condicionado a individuos o empresas, por el cual el estado no recibe
nada a cambio. El propósito de estos pagos es favorecer precios razonables para determinados
productos o servicios considerados esenciales para el bienestar público.
5
Su traducción literal es “comprobante” o “certificado”.
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
20
Los préstamos con tasas reducidas –es decir, a un precio menor que el establecido por los
bancos- constituyen un instrumento que en Suecia, por ejemplo, ha sido empleado
particularmente en la política de vivienda. Durante la década de 1970, las municipalidades
suecas podían competir por préstamos con tasas reducidas ofrecidos por la Junta Nacional de
Vivienda, en relación con medidas de conservación energética adoptadas en sus propios
edificios.
El gobierno puede otorgar préstamos con garantía a gente que adquiere equipamiento de
determinadas características y que cumpla, por ejemplo, con requerimientos para la
conservación de energía. En un programa de este tipo, los destinatarios pueden tomar un
préstamo tradicional, y el gobierno garantiza la devolución del principal y el interés. Los
préstamos con garantía buscan reducir los riesgos de pérdida para las organizaciones que
requieren préstamos, y alentarlas a solicitarlos a prestadores con tasas de interés más bajas
(Friedrich 1978: 19ss.).
Los gastos fiscales son ingresos tributarios resignados por el tesoro. Constituye detracciones
dentro de la estructura tributaria normal. Las formas más comunes incluyen exenciones de
impuestos, deducciones de impuestos (tax write-offs) y créditos fiscales (Rutherford 1992:
454; Surrey y MacDaniel 1985).
La exención de impuestos significa que parte de un ingreso, una fortuna o una acción está
eximida de pagar impuestos. La idea que subyace a este dispositivo es impedir que ciertos
tipos de acciones consideradas valiosas por el gobierno no se realicen como consecuencia de
una mayor imposición en el futuro. La exención impositiva reduce el costo efectivo de
desarrollar las acciones.
Las exenciones de impuestos se aplican a distintos tipos de impuestos. Por ejemplo,
exenciones en el impuesto a los ingresos a determinadas categorías de ingresos. En Suecia un
ejemplo es el ingreso derivado de la venta de frutas finas cosechadas en los bosques, que no
es declarado. Ejemplos de otros países incluyen a las pensiones, estipendios por maternidad,
por enfermedad hasta que los empleados se recuperen, y estipendios pagados a empleados
total o parcialmente discapacitados por enfermedad o accidente.
Determinados gastos pueden ser deducidos de los impuestos. La diferencia con las exenciones
es que éstas no generan ningún impuesto sobre el ingreso, mientras que las deducciones
implican que algún gasto puede reducir el impuesto a pagar. La deducción de impuestos
puede tomar la forma de depreciación acelerada. En muchos países, las empresas están
habilitadas para deducir de sus impuestos un monto asociado con la amortización de
equipamiento adquirido. Típicamente los productores agrarios e industriales emplean tablas
para calcular el procentaje de depreciación con propósitos fiscales.
Una tercera forma de gesto fiscal es el crédito fiscal, que significa que el gobierno da una
suma de dinero a aquellos contribuyentes que participan en algún programa o cuestión
considerado relevante para el gobierno. Por ejemplo, los contribuyentes puede recibir una
devolución fija por cada peso destinado a caridad. Este crédito puede canalizarse a través del
sistema impositivo, por medio de otorgarle al donante un monto equivalente al de su
contribución caritativa. A diferencia de lo que ocurre con la deducción de impuestos, el monto
del subsidio que los individuos reciben por esta vía no se infiere de sus respectivas tasas de
impuestos marginales.
Entre los desincentivos monetarios, se incluyen los impuestos, tasas, cuotas, derechos de
aduana y tarifas. Existe una diferencia semántica interesante entre impuestos y tasas. Una tasa
es el precio de servicio discernible, condición que no cumple el impuesto (Rutherford 1992:
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
21
68). Una tasa es una imposiciónque requiere un servicio directo y discernible por parte del
estado. Una entrada a un museo es una tasa, porque el que paga accede a las maravillas que el
museo conserva como servicio. Por el otro lado, los impuestos son pagados sin que involucren
un servicio identificable. Dentro de ellos, hay impuestos a los ingresos, a las empresas, a la
propiedad, a la herencia, al consumo y a las ventas, por mencionar algunos. Los cargos por
uso han sido inaugurados como instrumentos de política ambiental. Un cargo por emisión es
una tasa relacionada con la cantidad de emisión de efluentes de carácter nocivo, que debe
pagar la empresa que ocasiona la contaminación. Los derechos de aduana y los aranceles son
impuestos a los productos importados. Mientras que los aranceles son empleados para
proteger la producción nacional de la competencia externa, los derechos de aduana tienen
como propósito aumentar los ingresos públicos.
El enfoque de la asistencia pública en especie incluye guarderías municipales, hogares de
ancianos, hospitales, fuerzas armadas, policía, universidades públicas, servicio público de
recolección y disposición de residuos sólidos. Esto último puede involucrar la disposición de
tierras para rellenar, incineradores y facilidades de almacenamiento para residuos radioactivos
de plantas nucleares. A veces los gobiernos contratan estas funciones.
Una modalidad más indirecta y menos restrictiva de provisión de servicios o productos en
especie es el voucher, que constituye un sistema por el cual los destinatarios eligen entre
alternativas de provisión de bien o servicio en cuestión: en vez de que la agencia decida, los
portadores del voucher adquieren el producto o servicio según su elección. Este sistema ha
sido utilizado en los EEUU bajo el esquema de estampillas de alimentos.
Los vouchers también han sido discutidos como medio para proveer capacidad de elección en
materia de salud o educación. En este último caso, los vouchers podrían ser distribuidos entre
los padres para ser usados en cualquier escuela que ellos elijan para sus hijos. Los municipios,
y en última instancia el gobierno nacional, pueden rendir los vouchers presentados por las
escuelas para pagar determinadas cantidades. Todas las escuelas competirían por estudiantes y
los fondos para educación se destinarían a las escuelas en proporción a la cantidad de alumnos
que las hubieran seleccionado (Rutherford 1992: 485).
Tipos de instrumentos de información
La categoría de información incluye medidas adoptadas para influir sobre los destinatarios por
medio de transferencia de conocimiento, comunicación de argumentos razonados, persuasión,
consejor, apelaciones morales, etc. La exhortación puede ser otra denominación general para
esta categoría.
Al igual que en el caso de las regulaciones y los instrumentos económicas, la información
puede ser subdividida en afirmativa y negativa. La información puede inducir a un agenta a
realizar determinada acción, o disuadirlo (ver Figura 1.3).
La información puede concebirse como un instrumento de política en sí mismo, o como un
instrumento metapolítico, en el sentido de que es utilizada para difundir conocimiento sobre la
existencia, sentido y disponibilidad de otros instrumentos de política. En este último caso,
constituye un ejemplo de integración vertical de diversos instrumentos. La información
constituye una condición necesaria para el funcionamiento de todos los instrumentos. El
diseño de programas públicos requiere informar a los beneficiarios sobre su existencia y
significado. Tal información puede ser denominada información sobre instrumentos de
política, en oposición a la información como instrumento de política.
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
22
Si una regulación –como por ejemplo una ley o un estatuto- ha de ser efectiva, los sujetos
deben tomar conocimiento de su existencia y contenidos; de otra manera no pueden cumplirla.
En muchos casos, el gobierno nacional debe transmitir información a los ciudadanos acerca
del sentido y existencia de instrumentos regulatorios recientemente adoptados. Un buen
ejemplo de esto es la campaña relacionada con la adopción de la mano derecha en el tránsito
en Suecia, en 1967, que insumió importantes fondos para informar a los automovilistas sobre
la nueva legislación (Björkman 1971).
Los instrumentos económicos también requieren información. Va de suyo la necesidad de
informar a los potenciales beneficiarios sobre programas de préstamos, sus condiciones y
requisitos. La difusión de ese conocimiento sobre programas requiere a menudo la adopción
de medidas específicas de información por parte de las autoridades.
A veces, el gobierno debe informar acerca de programas de información. Luego del desarrollo
de nuevos materiales informativos, el cuerpo administrativo involucrado debe decidir cómo
serán difundidos a la población, y qué herramientas serán utilizadas para ponerlos a
disposición del público interesado. En este último caso, los potenciales usuarios de la
información son informados sobre su existencia y la importancia de acceder a ella.
Los tres casos ponen de manifiesto la relevancia de distinguir entre la información como un
instrumento de política independiente –información como-, de la información como
instrumento metapolítico –información sobre-.
Es posible distinguir diversas formas de transferencia de conocimiento e información, lo que
es ilustrado en la Figura 1.8.
Figura 1.8.
Modalidades de información según formas de transmisión
Transmisión mediada:
Televisión, radio, película
Diarios
Material impreso (libros, cuadernillos, librillos, folletos, carpetas)
Etiquetas, carteles
Posters
Transmisión interpersonal:
Asesoramiento directo, personal
Situación de clase
Talleres de trabajo
Conferencias
Demostraciones
Ejemplo gubernamental
Exhibiciones
Investigación y publicidad
El empleo de medios masivos de comunicación versus la modalidad interpersonal de
transmisión de información constituye la base de la división. Su sentido es bastante obvio: los
medios masivos son todos aquellos medios de difusión de mensajes que permiten a unas
pocas personas acceder a importantes audiencias sin necesidad de establecer contacto
personal. La difusión interpersonal entraña intercambios cara a cara. Los medios masivos de
comunicación usualmente son la televisión, la radio, la película, los diarios, y otros materiales
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
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impresos como libros, folletos, cuadernillos, folletos, carpetas, etc. A esto agregamos carteles
y posters. La mayoría de estas modalidades son auto-explicativas.
Entre los medios de transmisión interpersonales, se consideran sólo algunos de los
mencionados en la Figura 1.8. La demostración es apropiada cuando una particular
tecnología, un material, un programa o un proceso puede ser visto en operación, lo que
aumenta las probabilidades de su adopción, al tiempo que permite la evaluación de
innovaciones (Hastings 1982: 40 ss.).
Una herramienta muy especial es la investigación y publicidad. Uno de los efectos de una
investigación –por ejemplo, en el campo ambiental- puede ser impulsar a empresarios
industriales, bajo la presión de la opinión pública, a introducir cambios en sus prácticas de
tratamiento de desechos o efluentes, anticipando el uso de esquemas regulatorios, o bien no
requiriendo de ellos.
Así como este medio de control puede ser sumamente efectivo en algunos casos, ciertos
retrocesos asociados con el mismo pueden conducir a dosificar su uso. Conlleva cierto
carácter inquisitorio y por lo tanto poco amable. Pueden ser publicitadas las prácticas de todos
los empresarios de una rama de actividad, y por lo general los pequeños empresarios escapan
a la atención, mientras que las grandes empresas son obligadas a abstenerse de ciertas
prácticas contaminantes (Koonts y Gable 1956: 49ss.).
Resumen y conclusiones
Hablar sobre los instrumentos de política es hablar sobre el poder. Este hecho, a menudo
descuidado, es el punto de partida de este artículo. Los instrumentos públicos de política
constituyen un conjunto de técnicas por medio de las cuales las autoridades ejercen su poder
con el propósito de garantizar apoyo y producir cambios sociales.
No obstante, los instrumentos de política son persistentemente omitidos en la investigación y
el discurso de la ciencia política y la administración pública. Cuando los cientistas políticos
muestran interés por conocer lo que ocurre una vez que se adoptan decisiones, tienden a
concentrar el análisis en las políticas o los programas en general, no en los instrumentos
específicos adoptados dentro de esas políticas o programas. El estudio sistemático de los
instrumentos de política tiene mucho por delante (Salamon 1981: 262).
En este artículo se consideraron cuyatro aproximaciones al análisis de los instrumentos de
política. El enfoque basado en la elección es muy amplio; clasifica a los instrumentos según
las opciones básicas que tienen los gobiernos, incluida la de no hacer nada. Dado que esto
último no puede ser considerado un instrumento, este enfoque ha sido descartado. El enfoque
basado en los recursos es menos amplio, y parte del supuesto de que el gobierno ha decidido
intervenir, por lo que las categorías refieren a los recursos de que puede disponer el gobierno.
Dentro de ambos enfoques es posible aplicar perspectivas maximalistas y minimalistas. La
aproximación minimalista, que apunta a establecer un pequeño número de tipos básicos
dentro de los cuales incluir los instrumentos de política, resulta más fructífera que la
aproximación maximalista, que sólo aporta largos listados de posibles instrumentos sin
ningún criterio en particular. A la hora de elegir una combinación de enfoque basado en los
recursos desde una aproximación minimalista, este artículo sugiere una clasificación tripartita
que comprende la regulación, los medios económicos y la información. Este esquema está en
línea con la clasificación de las dimensiones del poder propuesta por Etzioni, y ha sido
analizado desde varios ángulos.
Vedung Instrumentos de políticas: tipologías y teorías
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Las regulaciones son medidas adoptadas para influir en la población por medio de reglas y
directivas formuladas verbalmente que ordenan a los receptores a actuar de determinada
manera. Los instrumentos económicos suponen la disposición o detracción de recursos
materiales, tanto en especie como en dinero. La información (persuasión moral, exhortación,
comunicación pública) abarca los intentos de influir en la población por medio de la
transferencia de conocimiento, la comunicación de argumentos razonados, y la persuasión, no
siendo más que esto lo que se moviliza para lograr que la población haga lo que el gobierno
desea que haga.
La dimensión que subyace en esta división entre el palo, la zanahoria y el sermón es el grado
de coerción ejercido por los decisores. La regulación resulta la modalidad más restrictiva,
siguiéndole los instrumentos económicos, y en último lugar la información.
Muchos autores –si no la mayoría- incluyen también a la organización como instrumento de
política a la par de los otros. La presente clasificación, en cambio, supone que el desarrollo de
los tres tipos de instrumentos requiere de organizaciones para su administración. En rigor, la
disposición de estructuras adecuadas para la implementación de instrumentos de política es
una tarea central en políticas públicas. Sin embargo, parece más lógico considerar a la
organización como un pre-requisito para la gestión de medios de regulación, económicos y de
información, antes que como un instrumento de política en sí mismo. La organización
pertenece –tal como ha sido sostenido- a la categoría más amplia de estrategias de políticas.
También se ha argumentado que la socialización y la privatización constituyen estrategias de
política muy importantes, pero que tampoco resulta adecuado considerarlas instrumentos de
política.
El grado de coerción también es utilizado en el esquema tripartito para distinguir subclases
dentro de los tipos. De esta manera, la regulación puede ser incondicional o condicional,
incluyendo en este último caso permisos, exepciones, obligaciones de notificación. También
se argumentó que los instrumentos económicos en especie son más restrictivos que los
basados en asignación o detracción de dinero.
En la vida real, los instrumentos de política se organizan en paquetes. En una integración
vertical, un tipo de instrumento es usado para promover o restringir el uso de otro tipo de
instrumento. En la integración horizontal, es posible el uso de dos tipos de instrumentos para
un mismo propósito.
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