SOSA - La interpretación constitucional y la doctrina del bloque de constitucionalidad o de las normas interpuestas

CUADERNOS SOBRE
Nº 11 - Dic. 2016
SOBRE LA INTERPRETACIÓN
CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL
Un enfoque transversal en el Derecho
Escriben:
Samuel B. Abad Yupanqui
Luis Castillo Córdova
Domingo García Belaunde
José Víctor García Yzaguirre
César Landa Arroyo
Susana Mosquera Monelos
Jorge Portocarrero Quispe
Juan Manuel Sosa Sacio
Pedro P. Grández Castro
(Coordinador)
Lima - 2016
La interpretación constitucional y la
doctrina del “bloque de constitucionalidad”
o de las “normas interpuestas”
Juan Manuel Sosa Sacio
Sumilla:
Tanto la legislación como la jurisprudencia vienen precisando afirmando que resulta insuficiente considerar que las normas de jerarquía constitucional son el único parámetro para el control de constitucionalidad, afirmando la llamada doctrina
del “bloque de constitucionalidad”, conforme la cual suele entenderse que existe un
bloque normativo de rango o valor constitucional, en el cual se incluyen a las leyes
de desarrollo constitucional (generalmente “leyes orgánicas”), y que sirven como
referente para determinar la validez (la conformidad constitucional) de las normas
legales.
En este trabajo el autor realiza un análisis crítico de lo anterior, refiriéndose a la
noción de “bloque de constitucionalidad”, mostrando la inconveniencia de la denominación en atención a las confusiones que podrían generarse; así, sostiene que
esta concepción puede completarse o corregirse si se asume más bien la tesis de las
“normas interpuestas”. Asimismo, se hace referencia a cuáles son las disposiciones
que, conforme a lo dispuesto por la Constitución, merecen ser consideradas como
“normas interpuestas”, es decir, como integrantes del parámetro de control de constitucionalidad.
Palabras clave:
Control de constitucionalidad, Bloque de constitucionalidad, normas interpuestas,
jerarquía normativa.
DATOS DEL ARTÍCULO:
Recepción: 10 de noviembre de 2016 || Aprobación: 22 de noviembre de 2016
Cuadernos sobre Jurisprudencia Constitucional - N° 11 - Diciembre 2016
Págs. 159-180
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JUAN MANUEL SOSA SACIO
Abstract:
Both legislation and jurisprudence have stated that it is insufficient to consider that
the laws of constitutional hierarchy are the only parameter for the constitutionality
review, affirming the so-called doctrine of the “constitutionality block”, according to
which it is understood that there exists a normative block of constitutional rank or
value, in which the laws of constitutional development (generally “organic laws”) are
included, and work as reference to determine the validity (constitutional compliance)
of the legal norms.
In this paper the author makes a critical analysis of the above, referring to the notion of
“constitutionality block”, showing the inconvenience of that denomination in attention
to the confusions that could be generated; Thus, he argues that this conception can be
completed or corrected if the thesis of the “interposed norms” is assumed. Likewise,
reference is made to the provisions that, according to the Constitution, deserve to be
considered as “interposed norms”, that is, as members of the constitutionality control
parameter.
Keywords:
Constitutional review, constitutional block, interposed norms, hierarchy of rules.
Sumario:
I. INTRODUCCIÓN AL TEMA.- II. LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD”.- III. LA DOCTRINA DE LAS “NORMAS INTERPUESTAS”.- IV.
¿QUÉ NORMAS LEGALES PUEDEN SER PARTE DEL PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD (O NORMAS INTERPUESTAS)?.- 4.1. Las leyes orgánicas.- 4.2.
El Reglamento del Congreso.- 4.3. Los tratados sobre derechos humanos.- 4.4. Las
leyes de delegación de facultades.- V. EXCUSO: DIFERENCIANDO EL “BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD” Y EL “BLOQUE COMPETENCIAL”.- VI. CONSIDERACIONES CONCLUSIVAS.
P
or amable invitación de Pedro Grández, tengo el privilegio
de participar en esta obra colectiva conmemorativa de los
veinte años de Palestra. Muchas cosas me unen con esa casa
editorial, que de tantas formas ha sido, y siento que continúa
siendo, mi casa.
La mayoría de abogados de mi generación agradecemos al
“sello de los buenos libros en Derecho” el haber puesto en circulación libros de primerísima calidad en medio de un ambiente
más bien árido en cuanto a publicaciones de buen nivel. Más
específicamente, para quienes nos interesamos en el Derecho
Constitucional y en la Teoría del Derecho, el agradecimiento es
por partida doble: en efecto, creo que es posible afirmar que el
desarrollo del constitucionalismo contemporáneo en el Perú, con
los contenidos que hoy todos reconocemos, en gran parte se debe
al impulso de Palestra. Y ni qué decir del tremendo aporte en
similar sentido del, aun joven, Instituto Palestra.
Además de lo señalado, en mi caso he tenido el privilegio
de trabajar en Palestra como coordinador de contenidos y, mejor
aún, como Secretario de Redacción la revista Palestra del Tribunal
Constitucional, revista pionera en el análisis de las decisiones de
nuestro Alto Tribunal, y que fue una feliz iniciativa de Edgar
Carpio Marcos y Pedro Grández, cuya confianza y amistad no
dejo de agradecer.
En Palestra aprendí mucho: a trabajar con mística, a diferenciar lo importante de lo urgente, a disfrutar mucho del trabajo
(que felizmente nunca se acababa) y a que las cosas deben hacerse
Cuadernos sobre Jurisprudencia Constitucional - N° 11 - Diciembre 2016
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JUAN MANUEL SOSA SACIO
de una sola forma: bien. Quiero creer que desde entonces llevo una parte de
Palestra en mí y que la reproduzco en cada sitio en que me toca trabajar.
Por todo ello, participar en esta obra para mí no solo es un acto de reconocimiento hacia una importante editorial, sino también, y sobre todo, una
muestra de sincera gratitud por todo lo aprendido y vivido. Salud entonces
por estos veinte años y por los que vienen, Palestra.
I.
INTRODUCCIÓN AL TEMA
El objeto del proceso de inconstitucionalidad —y del control de constitucionalidad, en general— es contrastar si una disposición o norma es compatible
o no con otra de rango constitucional.
En el caso del proceso de inconstitucionalidad, la norma controlada es
siempre una ley o norma con rango legal, mientras que el parámetro que debe
tenerse en cuenta para saber si dicha ley o norma con rango de ley es constitucional o no está constituido básicamente por las disposiciones contenidas en
la Constitución, así como por las interpretaciones que válidamente puedan
hacerse de ellas. Adicionalmente, deben entenderse como incorporadas a
este parámetro aquellas normas que detentan rango constitucional, aunque
no formen parte del articulado inicial de la Constitución, como son las leyes
de reforma constitucional (artículo 206 de la Constitución) o los tratados que
afectan disposiciones constitucionales que hayan sido debidamente aprobados
(conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Constitución).
Sin embargo, en la doctrina, jurisprudencia y legislación comparadas se
ha precisado que resulta insuficiente considerar que las normas de jerarquía
constitucional son el único parámetro para el control de constitucionalidad, por lo que este se ha extendido a otro tipo de normas, en especial, a
aquellas que podrían calificarse como normas de “desarrollo constitucional”. De este modo, se ha entendido que la constitucionalidad de una ley
o norma con rango legal depende de su compatibilidad formal o material
con la Constitución, pero también con sus leyes de desarrollo, por igual,
considerándosele muchas veces a todas ellas como un solo “bloque” normativo.
La doctrina nacional, nuestra jurisprudencia y nuestra legislación procesal
constitucional parten de similar entendimiento. En este sentido, el artículo
79 del Código Procesal Constitucional dispone que, además de las normas
constitucionales, al parámetro de constitucionalidad deba incorporarse “las
leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar
la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de
los derechos fundamentales de la persona”.
Lo dispuesto en esta disposición merece varios comentarios y algunas
observaciones, y lo mismo puede decirse de lo desarrollado jurisprudencialmente al respecto por el Tribunal Constitucional. Con los matices que
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 163
oportunamente se harán, tanto la legislación1 como la jurisprudencia vienen
afirmando la llamada doctrina del “bloque de constitucionalidad”, conforme
la cual suele entenderse que existe un bloque normativo de rango o valor
constitucional, en el cual se incluyen a las leyes de desarrollo constitucional
(generalmente “leyes orgánicas”), y que sirven como referente determinar la
validez (la conformidad constitucional) de las normas legales.
En el presente trabajo vamos a realizar un análisis crítico de lo antes
anotado. Con ese propósito, vamos dividir el cuerpo principal de este trabajo
en tres partes: una primera en la que nos referiremos a la noción “bloque de
constitucionalidad”, mostrando la inconveniencia de la denominación en
atención a las confusiones que podrían generarse; una siguiente en la que
sostendremos que esta concepción puede completarse o corregirse si se asume más bien la tesis de las “normas interpuestas”; y, en tercer lugar, haremos
referencia a cuáles son las disposiciones que, conforme a lo dispuesto por la
Constitución, merecen ser consideradas como “normas interpuestas”, es decir,
como integrantes del parámetro de control de constitucionalidad. Asimismo,
estamos incorporando una digresión que consideramos necesaria, en la cual
explicaremos cómo la noción de “bloque de constitucionalidad” es usada por
parte del Tribunal Constitucional con un distinto significado y alcance en
los conflictos competenciales, en los cuales sería mejor hacer referencia a un
“bloque competencial” Avancemos, pues, conforme a lo ofrecido.
II.
LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD”
Como es de conocimiento general, en nuestro medio ha tenido buena
acogida la doctrina del “bloque de la constitucionalidad”. A partir de ella se
afirma la existencia de un grupo de normas que, debido a que desarrollan
materias constitucionales, forman un todo con la Constitución al momento de
analizar la conformidad de una ley con respecto a la propia Norma Suprema.
Suele emplearse, asimismo, para indicar que los tratados sobre derechos humanos —y la jurisprudencia supranacional— forman parte del parámetro de
validez constitucional de las leyes (e incluso se señala que tales disposiciones
cuentan con rango constitucional).
Esta expresión, “bloque de constitucionalidad”, llega a nosotros, de modo
más directo, por influjo de la doctrina y jurisprudencia española, que utilizó
este término para explicar que las leyes o normas con rango legal pueden ser
declaradas inconstitucionales si trasgreden las competencias o atribuciones
fijadas en la Constitución, así como en las leyes que “se hubieran dictado para
1
Incluso desde antes de la vigencia del Código Procesal Constitucional; por ejemplo, en
el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales (Ley N.°
23385) o en los artículos 21 y 22 de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
(Ley N° 26435).
164
JUAN MANUEL SOSA SACIO
delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas”,
o también cuando aquellas “hubieran regulado materias reservadas a Ley
Orgánica” sin tratarse de normas de ese tipo (artículo 28 de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional español, Ley Orgánica 2/1979).
Sin embargo, pese a la influencia española, el origen de esta expresión se
encuentra en Francia, donde fue utilizada para hacer referencia a una cuestión
no exactamente igual a la esbozada hasta ahora. En efecto, en el mencionado
país, el Conseil Constitutionnel estableció, hacia el año 1971, la idea de bloc de
constitutionnalité, indicando que, en adelante, incluirá como parte de su parámetro de control de constitucionalidad al preámbulo su Constitución (1958), el
cual a su vez remite a diversos textos clásicos del constitucionalismo francés,
como son la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), el
Preámbulo de la Constitución de la IV República (Constitución de 1946) y la más
reciente Carta del Medio Ambiente (2004). El Conseil, asimismo, considera como
parte de este bloque a los “principios fundamentales de la República”, conformados básicamente por algunas libertades públicas y garantías institucionales.
Como puede apreciarse, en Francia el bloc está integrado por normas de
rango constitucional, algunas mencionadas de modo expreso, y otras no, por
la propia Constitución. El aporte del Consejo Constitucional ha sido, entonces, explicitar la jerarquía constitucional de estas normas, con la finalidad de
tomarlas en cuenta conjuntamente con el cuerpo de la Constitución, como
parámetro o canon de control constitucional. Al tratarse de un conjunto de
normas del mismo rango que pretenden cierta unidad (cuando menos con
ocasión de realizar en control constitucional de las normas), tiene sentido
utilizar la expresión de “bloque de constitucionalidad”, pues esta recoge de
manera adecuada lo que se quiere expresar.
Sin embargo, no podemos decir lo mismo cuando, sobre la base de esa
denominación, los ordenamientos hacen referencia a la inclusión de otras
normas, de rango infraconstitucional, como parte del mencionado parámetro
de control, que es lo que ocurre en el caso peruano (o en el español, como indicamos antes). En efecto, como ya lo habíamos adelantado, en nuestro medio
suele considerarse que este bloque se encuentra conformado por, además de la
Constitución, un conjunto de normas de jerarquía legal (y principalmente leyes
orgánicas) que, conjuntamente con la propia Carta Fundamental, conforman
una unidad que sirve de canon para enjuiciar la constitucionalidad de otra
ley o norma de rango legal.
Ahora bien, no obstante lo señalado, también es cierto que en la jurisprudencia del Tribunal se encuentran ideas muy diferentes (y algunas
difícilmente compatibles entre sí) con respecto a qué contiene este “bloque”. Así, por ejemplo, existe copiosa jurisprudencia en la que se indica,
de manera bastante general, que las normas que integran este bloque no son
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 165
solo las leyes orgánicas, sino las normas que “desarrollan y complementan”
la Constitución2:
Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan
por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines,
estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas
y garantías básicas de los ciudadanos.3
Por otra parte, también se encuentra alguna jurisprudencia del Tribunal
Constitucional en la que este señala cuáles deberían ser las características que
deben tener las normas legales para que formen parte de este parámetro o
bloque4. En efecto, ha señalado que estas, para ser consideradas como parte
de este canon (cfr. STC Exp. n.° 00023-2007-AI, f. j. 32; STC Exp. n.° 000202005-PI y otro, f. j. 28):
•
Deben regular algún requisito esencial del procedimiento de producción
normativa. Por ejemplo, ha sostenido que las ordenanzas distritales tienen como requisito de validez su ratificación por las municipalidades
provinciales, como lo dispone la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley
N.° 27972 (artículo 40).
•
Deben regular algún contenido materialmente constitucional. El Alto
Tribunal ha explicado que este sería el caso, “por ejemplo, de las leyes
que, por mandato de la propia Constitución, se encuentran encargadas
de configurar determinados derechos fundamentales”.
•
Deben determinar las competencias o límites de las competencias de los
distintos órganos constitucionales. El Tribunal en este punto ha hecho
referencia, como ejemplo, a la Ley de Bases de la Descentralización, que
2
3
4
En este mismo sentido amplio, en el artículo 79 del Código Procesal Constitucional
se indica que “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal
Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que,
dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o
las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales
de la persona”. Valga precisar que la extensión del bloque a las normas que regulan
“el ejercicio de derechos fundamentales” tiene sentido en el contexto español, pues
allí estos derechos son regulados mediante ley orgánica (artículo 81 de la Constitución
española), lo cual no ocurre en el caso peruano.
STC Exp. N.° 00013-2003-CC, f. j. 10.5.
Aunque el Tribunal utiliza aquí la denominación “normas interpuestas”. La doctrina
de las normas interpuestas, como veremos luego, se refiere en realidad a una tesis
diferente a la del “bloque de constitucionalidad” en relación con el parámetro de control
constitucional.
166
JUAN MANUEL SOSA SACIO
sirve de parámetro para evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ordenanzas regionales.
Visto así, conforme a este criterio jurisprudencial, si una norma con rango
legal se encuentra en alguno de estos tres supuestos se entiende que forma
parte del mencionado canon o bloque de constitucionalidad. El Tribunal ha
precisado que ello es así, siempre que estas normas “sean plenamente compatibles con la Constitución”. Asimismo, ha precisado que el hecho de que ellas
formen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” no significa que
tengan la misma jerarquía que la Carta Fundamental.
Ahora, no obstante esto último, no puede negarse que hacer referencia
a un supuesto “bloque de constitucionalidad” ciertamente nos remite a la
experiencia francesa, lo cual inicialmente podría llevarnos a pensar que lo allí
contenido tiene rango o “sustancia” constitucional (como, de hecho, algunos
profesores han considerado5). Felizmente, pese a algunas idas y venidas, el
Tribunal ha rechazado esa interpretación6.
En cualquier caso, la idea de bloque de constitucionalidad sí implica
entonces que el parámetro normativo que debe tenerse en cuenta al analizar
la constitucionalidad de normas con rango legal puede incluir normas de ese
mismo rango. Esto último genera no poca perplejidad: ¿cómo puede ser posible
que diferentes normas con rango legal sirvan para controlar la constitucionalidad de otras normas de la misma jerarquía? Asimismo, si una norma legal
se opone a otra que desarrolla la Constitución, ¿no estamos entonces ante una
nueva norma que también regula materia constitucional y, por ende, debería
también formar parte del “bloque”?
Llegado a este punto, se hace evidente que la doctrina del “bloque de
constitucionalidad”, tal cual viene siendo empleada, parte de una imprecisa
comprensión del sistema de fuentes del Derecho. Efectivamente: la constitucionalidad de una ley no puede depender del contenido de otra norma con
rango legal, aunque esta sea de desarrollo constitucional, pues lo cierto es que
ambas se encuentran igualmente subordinadas a la Constitución.
5
6
Por ejemplo, el profesor Luis Castillo considera que cuando una ley desarrolla
directamente un elemento del contenido de un derecho fundamental, “la decisión
legislativa pasa a formar parte del contenido esencial y tendrá rango constitucional
(conformará el llamado bloque de constitucionalidad)” (Castillo Córdova, Luis. “Ser
y deber ser en los procesos constitucionales de la libertad”, en: Pensamiento Constitucional,
Nº 19, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2014, p. 270).
Se ha referido expresamente a que en nuestro ordenamiento no tiene cabida la doctrina
francesa del “bloc de la constituionnalité” y sus alcances (STC Exp. n.° 00023-2007-PI, f. j. 27).
No obstante ello, también es cierto que el Tribunal Constitucional viene afirmando
que los tratados que regulan derechos humanos tienen “rango constitucional”, si bien
dicha jerarquía no se desprende de ninguna forma de lo previsto en la Constitución,
tal como explicaremos en la nota 13.
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 167
En efecto, si alguna norma con rango de ley se opone a una ley de desarrollo, no correspondería entonces declarar sin más la inconstitucionalidad
de la primera tan solo por oponerse a la segunda. Lo que corresponde hacer,
en todo caso, es analizar si la ley cuestionada invadió o no una competencia
asignada constitucionalmente a la ley, la cual haría las veces de “norma interpuesta” en el análisis de constitucionalidad. De este modo, sería debido a
que ley cuestionada contravino lo previsto por la Constitución que se le puede
considerar como inconstitucional o no, con lo cual el verdadero parámetro de
control constitucional habría sido siempre la misma Norma Fundamental y
no la ley de desarrollo. En el siguiente acápite vamos a explicar y desarrollar
mejor esta idea.
III. LA DOCTRINA DE LAS “NORMAS INTERPUESTAS”
La legislación procesal constitucional (artículo 75 del Código Procesal
Constitucional) refiere que las infracciones a la Constitución pueden ser: directas o indirectas, totales o parciales y por la forma o por el fondo.
Sobre la primera clase de infracciones constitucionales (directas o indirectas), el Tribunal Constitucional ha explicado que existe una infracción
directa cuando se verifica la inconstitucionalidad de una norma teniendo
como parámetro exclusivo de control de constitucionalidad a la Constitución,
sin necesidad de apreciar además su incompatibilidad con otras normas (STC
Exps. N.°s 00020-2005-PI y otro, f. j. 26).
Por otra parte, con respecto a la infracción indirecta, el calificado Intérprete de la constitucionalidad ha explicado que ella requiere que se incorpore
en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además
de la propia Constitución. Por ello precisamente se le considera como una
“infracción indirecta” de la Constitución: la invalidez constitucional de la
norma impugnada no se establece solo confrontándola con la Constitución,
sino que se requiere, además, verificar su conformidad con una norma legal
que debe tenerse en cuenta como parámetro de constitucionalidad (“norma
interpuesta”), y ello es así por mandato de la propia Carta Fundamental (STC
Exps. N.°s 00020-2005-PI y otro, f. j. 27).
De esta manera, es por afectar un mandato de la propia Constitución,
que reenvió la regulación de determinado asunto a una norma con rango de
ley, y no solo por oponerse a lo dispuesto por esta última, que una ley puede
declararse inconstitucional.
Siguiendo en parte un esquema planteado por el Tribunal Constitucional7,
este tipo infracción constitucional indirecta puede graficarse más o menos de
la siguiente forma:
7
Con diferencias de forma y redacción, este cuadro aparece en la STC Exp. n.° 000202005-PI y otro, f. j. 27.
168
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Siendo así, el vicio en el que incurriría una ley cuando se opone a una “norma interpuesta” (noción que proviene de la experiencia constitucional italiana:
norme interposte) sería básicamente uno de competencia y no directamente
uno de jerarquía. Esto es así porque las normas interpuestas, al igual que la
normas cuestionadas, tienen rango legal, por lo que es imposible establecer
entre ellas una relación de superioridad jerárquica a favor de alguna de ellas.
Al respecto, ocurre que, en algunos supuestos específicos, la Norma Fundamental ha encargado a determinadas fuentes de rango legal el desarrollo de
algunos contenidos, no obstante lo cual es posible que otras normas legales no
respeten esa reserva constitucional, ocurriendo una invasión de las competencias que fueron dispuestas constitucionalmente (a favor de una determinada
entidad o de determinado tipo de norma).
En este contexto, se entiende mejor porqué se le llaman “normas interpuestas” a aquellas normas que, por mandato de la propia Constitución, imponen límites formales (formas o formalidades que debe guardar una norma)
o materiales (contenido reservado para un tipo de fuente o norma) al resto de
normas legales. Así, si las normas interpuestas son contradichas, ello implicaría
una inconstitucionalidad (indirecta), pues se estaría trasgrediendo el esquema
competencial fijado en la Carta Fundamental.
En este sentido, ha explicado muy bien el profesor Edgar Capio sobre las
normas interpuestas:
Se llaman así porque su presencia determina una alteración del parámetro de
control, haciendo que el juicio a la ley no se practique en el esquema binario
que Kelsen previó: esto es, entre la ley, como objeto de control, y la Constitución, como parámetro; sino en un esquema trilateral, donde la función de
las normas paramétricas la cumplen la Constitución y la norma interpuesta,
mientras que, como objeto de control, la ley o las normas con rango de ley.
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 169
Desde esta perspectiva, la declaración de inconstitucionalidad deja de ser
consecuencia de que la ley afecte “directamente” a la Constitución, para ser
resultado de su falta de respeto a los límites (materiales o formales) impuestos a través de la norma interpuesta, tratándose por tanto de una violación
“indirecta” de la Constitución. Se trata de un problema de inconstitucionalidad, y no de mera ilegalidad, no sólo porque la Constitución encarga que las
normas interpuestas determinen los límites de la ley, sino, además, porque
tras de ello subyace la eficacia de ciertos principios constitucionales (como
es el caso del carácter unitario del Estado peruano, la eficacia del principio
democrático o la protección de los derechos humanos)8.
Por su parte, el Tribunal en varias ocasiones ha acogido la doctrina de las
“normas interpuestas”, aunque sin abandonar del todo el nombre de “bloque
de constitucionalidad” (seguramente por encontrarse sumamente arraigado
en nuestro medio). En todo caso, con respecto al canon o parámetro de constitucionalidad, el Alto Tribunal ha indicado que:
[E]n determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras
fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes
con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una
disposición constitucional (...). En tales casos, estas fuentes asumen la condición
de normas sobre la producción jurídica, en un doble sentido; por un lado, como
normas sobre la forma de la producción jurídica, esto es, cuando se les encarga la
capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes
que tienen su mismo rango; y, por otro, como normas sobre el contenido de la
normación, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar
su contenido9. (Las cursivas son nuestras)
Es decir, solo por lo dispuesto por la propia Constitución es que una
norma de rango legal puede incorporarse al canon de constitucionalidad, y
en lo que esta contenga tanto de límite material como de límite formal encargado directamente por la Carta Fundamental. No se trata, entonces, de incluir
a estas normas en una especie de “bloque” con valor constitucional, ni de
considerar que ellas in toto o en abstracto deben ser tenidas en cuenta como
parámetro, sino únicamente en tanto y en cuanto desarrollen lo encomendado
por la Constitución (y es que solo una contravención a ese contenido puede
considerarse como inconstitucional).
8
9
Carpio, Edgar, “Normas interpuestas en la acción de inconstitucionalidad (El caso
peruano)”, en: Juan Vega Gómez y Edgar Corzo Sosa (coordinadores), Instrumentos
de tutela y justicia constitucional. Memoria del VI Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México, México D.F., 2002, pp.
106-107.
STC Exp. n.° 0041-2004-AI, f. j. 129
170
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Señalado esto, aun es necesario explicar cuándo las normas legales pueden
considerarse como normas interpuestas y cuáles pueden ser dichas normas.
A ello dedicaremos el siguiente acápite.
IV. ¿QUÉ NORMAS LEGALES PUEDEN SER PARTE DEL PARÁMETRO DE
CONSTITUCIONALIDAD (O NORMAS INTERPUESTAS)?
Conforme lo ha precisado calificada doctrina10, a partir de lo dispuesto
en la Constitución, consideramos que existen, básicamente, cuatro tipos de
normas interpuestas:
4.1. Las leyes orgánicas
Las leyes orgánicas son normas de desarrollo constitucional que tienen
algunas peculiaridades materiales y formales. Efectivamente, a ellas la Constitución (artículo 106) les ha encomendado expresamente regular algunas
materias específicas (que no pueden ser reguladas por leyes ordinarias) y ha
señalado algunas formalidades que las distinguen de las otras leyes del Congreso (deben ser aprobadas con votación calificada).
De este modo, la Carta Fundamental señala que:
Artículo 106.- Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como
también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida
en la Constitución.
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para
su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número
legal de miembros del Congreso.
10
Aquí seguimos, con matices, lo señalado en Carpio, Edgar, Ob. cit., p. 108 y ss. Nuestra
principal diferencia se refiere al papel que juegan las leyes que desarrollan los derechos
fundamentales y las leyes orgánicas: Carpio considera que las leyes orgánicas no sirven
debidamente como parámetro de constitucionalidad, en la medida que son simplemente
leyes que pueden ser derogadas por otras de igual naturaleza; nosotros consideramos
que, por lo mismo, deben descartarse del parámetro las leyes que desarrollan derechos
fundamentales, e incluimos a las leyes orgánicas en la medida que la Constitución ha
dispuesto un mecanismo formal para su aprobación y una reserva material a su favor,
siendo su contravención un claro caso de inconstitucionalidad indirecta (tal como lo
prevé el Código Procesal Constitucional en su artículo 75, segundo párrafo).
En todo caso, coincidimos con Carpio en que la redacción del Código Procesal Constitucional
favorece utilizar la doctrina de las “normas interpuestas” y abandonar la noción equívoca
y problemática de “bloque de constitucionalidad”. Cfr. Carpio, Edgar, “Bloque de
constitucionalidad y proceso de inconstitucionalidad de las leyes”, en: Revista Iberoamericana
de Derecho Procesal Constitucional, N.° 4, México D.F., 2005, pp. 113-114.
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 171
En lo que se refiere a la reserva material (reserva de ley orgánica), por
mandato explícito de la Constitución, únicamente pueden ser reguladas a través
de ley orgánica la estructura y el funcionamiento de los órganos constitucionales, así como, de manera excepcional, aquellos otros asuntos cuya regulación
haya sido encomendada a la ley orgánica por el constituyente.
Sobre lo primero, conforme ha sido expresado el Tribunal Constitucional,
no cualquier órgano mencionado por la Constitución merece ser regulado por
ley orgánica, sino solo los poderes del Estado y los llamados “órganos constitucionales autónomos”11. Estos serían (STC Exp. n.° 00047-2004-AI, f. j. 16):
•
Poder Judicial (Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, Decreto Supremo N.º 017-93-JUS).
•
Poder Ejecutivo (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158)). Los
ministerios deben ser regulados por ley ordinaria: artículo 121 de la
Constitución.
•
Jurado Nacional de Elecciones (Ley Orgánica del Jurado Nacional de
Elecciones, Ley N.º 26486).
•
Oficina Nacional de Procesos Electorales (Ley Orgánica de la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, Ley N.º 26487).
•
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Ley Orgánica del
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Ley N.º 26497).
•
Tribunal Constitucional (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley
N.º 28301).
•
Defensoría del Pueblo (Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley
N.º 26520).
•
Ministerio Público (Ley Orgánica del Ministerio Público, Decreto Legislativo N.º 052).
•
Consejo Nacional de la Magistratura (Ley Orgánica del Consejo Nacional
de la Magistratura Ley N.º 26397).
•
Superintendencia de Banca y Seguros (Ley General del Sistema Financiero
y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y
Seguros, Ley n.º 26702).
•
Contraloría General de la República (Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Control y de la Contraloría General de la República, Ley n.º 27785).
11
Hemos tratado este tema con algo más de espacio, aunque también de manera
introductoria, en: Sosa Sacio, Juan Manuel, Guía teórico-práctica para utilizar los criterios
interpretativos del Tribunal Constitucional, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, pp. 87-91. No
estamos incluyendo al Congreso de la República en el listado; nos referiremos a ello
en el siguiente apartado.
172
•
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Banco Central de Reserva (Ley Orgánica del Banco Central de Reserva
del Perú, Decreto Ley N.º 26123).
En lo que concierne a las otras materias que requieren regulación a través
de ley orgánica, la Constitución se ha referido expresamente algunas (cfr. STC
Exp. n.° 00022-2004-AI, f. j. 18):
•
Derechos fundamentales: el derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes, conforme al artículo 31 de la Constitución (Ley
Orgánica de Elecciones, Ley N.º 26859), y el ejercicio de las “garantías
constitucionales”, es decir, la regulación de los procesos constitucionales,
según el artículo 200 de la Constitución (Código Procesal Constitucional,
Ley N.º 28237).
•
Recursos naturales: las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos naturales, conforme al artículo 66 de la Constitución (Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, Ley N.º 26821).
•
Descentralización: el régimen municipal, y es especial lo regímenes
especiales de la capital (Lima metropolitana) y de las municipalidades
de frontera, según el artículo 198 de la Constitución (Ley Orgánica De
Municipalidades, Ley N.º 27972).
Asimismo, aunque no ha sido previsto de modo expreso, el Tribunal Constitucional ha entendido legítimamente con respeto a la descentralización que:
[C]onforme al criterio de unidad y descentralización del Estado Peruano
y considerando el mandato constitucional recogido en el artículo 188 de
la Constitución, que establece que la descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente del Estado,
de carácter obligatorio, la estructura y funcionamiento general de los gobiernos
regionales se regulará por ley orgánica.12 (Las cursivas son nuestras).
En este sentido, el legislador ha regulado a través de ley orgánica el capítulo XIV (“De la descentralización”) del título IV (“De la estructura del Estado”)
de la Constitución a través de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley
N.º 27783; así como el régimen, la estructura y las funciones de los gobiernos
regionales, mediante la Ley Orgánica De Gobiernos Regionales, Ley N.º 27867.
Por otra parte, en lo que se refiere a las formalidades para aprobar una ley
orgánica (a diferencia de lo que se requiere para aprobar una ley ordinaria),
el número de votos requeridos es de “la mitad más uno del número legal de
miembros del Congreso” (artículo 106 de la Constitución), el cual, conforme a
la actual composición del Congreso tras la reforma constitucional de setiembre
12
STC Exp. N.° 00022-2004-AI 27
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 173
de 2009, es de sesenta y seis congresistas, de un total de ciento treinta (es decir,
la “mayoría absoluta” del número legal de congresistas).
Con todo lo anotado, entonces, una ley ordinaria contraviene indirectamente la Constitución si regula algo que solo puede hacerse mediante ley
orgánica. Si bien prima facie se trataría de una directa contravención al contenido de la ley orgánica (es decir, inicialmente estaríamos ante una antinomia
entre normas de jerarquía legal), adicionalmente se produce una infracción
indirecta a la Constitución, pues se estaría trasgrediendo la reserva impuesta
por Norma Fundamental. En este mismo sentido, el artículo 75 del Código
Procesal Constitucional indica que:
Artículo 75.- (…) Por contravenir el artículo 106 de la Constitución, se puede
demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto legislativo,
decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como orgánica, si dichas disposiciones hubieren regulado materias reservadas a ley orgánica o
impliquen modificación o derogación de una ley aprobada como tal.
Finalmente, es necesario mencionar que el Tribunal Constitucional ha
señalado que no es tan importante que una ley orgánica se denomine oficialmente de ese modo, pues lo fundamental es que se cumplan con los requisitos
materiales y formales (se respete la reserva material y la votación calificada).
Así, si una norma fue aprobada nominalmente como una ley ordinaria, pero
esta regula competencias reservadas para la ley orgánica y nominalmente
tuvo la votación que estas requieren, no se incurre entonces en ninguna infracción, sino que nos encontraríamos ante una especie de “ley materialmente
orgánica”13; en sentido contrario, si una ley lleva el nombre del “ley orgánica”,
pero no cumple con los requisitos formales y sustantivos del artículo 106 de la
Constitución, no sería tal (cfr. STC Exp. n.° 00022-2004-AI, f. j. 38).
4.2. El Reglamento del Congreso
El Reglamento del Congreso también puede ser considerado como una
norma interpuesta. Ella tiene rango legal y, bien visto, hace las veces de ley
orgánica del Congreso (pues regula su estructura y funcionamiento) y de
estatuto del fuero parlamentario. Al respecto, la Constitución solo señala
escuetamente que:
Artículo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza
de ley (…)
13
Por cierto, en alguna ocasión excepcional el Tribunal Constitucional indicó que sería
necesario que el legislador exprese su intención de modificar una ley orgánica (STC
Exp. n.° 00023-2008-PI, f. j. 9), aunque terminó resolviendo el caso sin considerar la
falta de esta intención como un elemento determinante en la reserva de ley orgánica.
174
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Empero, en la práctica en este Reglamento se regula casi la totalidad de
asuntos contenidos en el Capítulo I (Poder Legislativo) del Título IV (De la
estructura del Estado) de la Constitución. Siendo así, en lo que interesa a este
apartado, el Reglamento del Congreso debe considerarse como una “norma
interpuesta” en la medida que regula cuál es el mecanismo formal a través del
cual debe estudiarse, discutirse y aprobarse las leyes (y otras normas de rango
legal, como las resoluciones legislativas) que emite el Congreso.
En este sentido, contravenir lo allí regulado implica incurrir en el supuesto
de inconstitucionalidad previsto en el artículo 200, inciso 4 de la Constitución,
donde se dispone que “[l]a Acción de Inconstitucionalidad (…) procede
contra las normas que tienen rango de ley (…) que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”. Ello es así porque “la forma” en la que
deben ser aprobadas las leyes (del Parlamento) está contenida en el Reglamento
del Congreso.
Igualmente, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 105 de la
Constitución, que contiene un supuesto de inconstitucionalidad formal:
Artículo 105.- Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido
previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo
excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del
Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de
urgencia.
Al respecto, para saber cuándo un proyecto de ley cuenta con aprobación
de la comisión respectiva, cómo se establece a qué comisión (o comisiones)
correspondía emitir dictamen, cómo se componen y funcionan estas comisiones, o cuáles son las excepciones para que un proyecto pase por comisión, son
asuntos cuya regulación se encuentra a cargo del Reglamento del Congreso.
En este sentido, es claro que se incurre en un supuesto de inconstitucionalidad indirecta si se ha trasgredido la forma en que deben ser aprobadas
leyes, formalidades que no se encuentran desarrolladas por la propia Norma
Fundamental, sino en el Reglamento del Congreso.
4.3. Los tratados sobre derechos humanos
La Constitución prescribe lo siguiente en su cuarta disposición final y
transitoria:
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal
de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre
las mismas materias ratificados por el Perú.
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 175
Ello quiere decir que, conforme ordena la Ley de leyes, es necesario
acudir a los tratados sobre derechos humanos para interpretar cada uno
de los derechos fundamentales garantizados, expresa o implícitamente, por la Constitución. Es, como se ha destacado correctamente, el único
criterio de interpretación de los derechos establecido directamente por la
Constitución14.
Siendo así, no solamente se incurrirá en un vicio de inconstitucionalidad
(y en la afectación de un derecho fundamental) si se actúa en contra de lo
dispuesto expresamente por una norma constitucional que reconoce un derecho, sino también si se trasgrede lo dispuesto en los tratados de derechos
humanos15.
Por ello, los tratados sobre derechos humanos deben ser considerados
como “normas interpuestas” e incluirse, cuando sea necesario, como parte del
parámetro para realizar el examen o juicio de validez constitucional de una
norma con jerarquía de ley16.
4.4. Las leyes de delegación de facultades
Como cuarto y último supuesto de normas interpuestas tenemos a las
leyes a través de las cuales se delegan facultades normativas al Poder Ejecutivo.
Al respecto, es sabido que la Constitución dispone que, de manera excepcional y acotada, el Congreso pueda delegar al Poder Ejecutivo la posibilidad de
emitir normas con rango legal, llamadas “decretos legislativos”:
14
15
16
Carpio Marcos, Edgar, La interpretación de los derechos fundamentales, Palestra, Lima, 2004,
pp. 132 y ss.
Así como en la jurisprudencia supranacional que desarrollan el alcance de estos derechos.
Nos hemos referido antes a esto en Sosa Sacio, Juan Manuel. “La interpretación de los
derechos fundamentales conforme al Derecho internacional de los derechos humanos
(artículo V del Código Procesal Constitucional)”, en: Actualidad jurídica, Tomo 135,
Gaceta Jurídica, Lima, febrero de 2005.
Como ha sido adelantado antes, el Tribunal Constitucional suele considerar a los
tratados sobre derechos humanos como normas de rango constitucional, sobre la
base de lo dispuesto en los artículos 3 y 55, y la IV disposición final y transitoria de la
Constitución. Sin embargo, vale la pena aclarar que el hecho de que los tratados sobre
derechos humanos regulen asuntos materialmente constitucionales en nada modifica
su rango o jerarquía legal (la cual se desprende de los artículos 55, 56, 57 y 200, inciso 4
de la Constitución). En este mismo sentido, por ejemplo, las leyes orgánicas (o las leyes
de desarrollo constitucional) pueden regular asuntos materialmente constitucionales,
mas no por ello se afecta o modifica su jerarquía legal. Esta confusión ha generado,
asimismo, que el Tribunal en alguna ocasión señale que conforme a su jurisprudencia
los tratados sobre derechos humanos tienen rango constitucional, pero a la vez que
pueden ser objetos de pronunciamiento en el marco procesos de inconstitucionalidad
o de cumplimiento (STC Exp. n.º 2420-2012-PC).
176
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Artículo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad
de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por
el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley (…) (Las
cursivas son nuestras).
Como puede apreciarse, la citada disposición constitucional prevé distintos límites que deben estar previstos en la norma que autoriza al Ejecutivo
a emitir legislación delegada. Un primer límite está referido a la materia que
puede ser regulada: si el Poder Ejecutivo trasgrede este límite y regula otros
asuntos, no solo contraviene a la ley autoritativa, sino también indirectamente
el artículo 104 de la Constitución.
Asimismo, otro límite está referido al plazo: si el Gobierno intenta continuar regulando más allá del plazo que le otorgó la ley autoritativa, tal normativa no solo sería contraria a esta última norma, sino también a la Constitución,
por haber defraudado los límites que esta estableció en su artículo 104.
La Constitución también establece límites para el contenido de las leyes
autoritativas, pues señala que existen materias que no pueden ser delegadas.
En este sentido, la ley autoritativa puede devenir en inconstitucional si pretende delegar al Ejecutivo alguna materia proscrita por la Carta Fundamental.
Sobre estas materias que el Congreso no puede delegar, el artículo 104 de
la Constitución señala que no puede encargarse al Gobierno la regulación de
aquellas materias que tampoco pueden delegarse a la Comisión Permanente
(que es el órgano parlamentario que sigue en funciones cuando el Pleno entra
receso). Entonces, según la Carta Fundamental:
Artículo 101.- (…) No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias
relativas a reforma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales,
leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
Adicionalmente, pese a que de la redacción del artículo 104 de la Constitución (reproducido supra) podría entenderse que únicamente son indelegables
las materias cuya regulación tampoco puede encomendarse a la Comisión
Permanente, el Tribunal Constitucional ha indicado y justificado que tampoco es posible habilitar al Ejecutivo para que legisle sobre aquellas materias
para las que existe una reserva de ley del Congreso (aunque estas no estén
indicadas expresamente en el artículo 101 de la Constitución). Tal es el caso,
por ejemplo, de las leyes que requieren de votación calificada, como las leyes
orgánicas (cfr. STC Exp. n.° 00022-2004-AI, f. j. 33 y ss.), conforme a lo dispuesto
en el artículo 106 de la Norma Fundamental, o las leyes que contienen un trato
tributario preferente para una zona del país (STC Exp. n.° 00016-2007-AI, f.
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 177
j. 22), de acuerdo a lo prescrito en el artículo 79 de la Constitución17. Así, si
una ley autoritativa delega abiertamente estas materias, dicha norma sería
inconstitucional; de la misma forma que serían inconstitucionales aquellos
decretos legislativos en cuyo contenido se desarrolle esta temática.
V.
EXCUSO: DIFERENCIANDO EL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” Y EL “BLOQUE COMPETENCIAL”
Antes de concluir, consideramos necesario hacer algunas precisiones sobre la peculiar idea de “bloque de constitucionalidad” que emplea el Tribunal
Constitucional cuando le toca resolver procesos de conflicto competencial.
Desde luego, no podríamos detenernos en esta oportunidad en el contenido o los alcances del proceso competencial18. En todo caso, bastará con dejar
señalado aquí, a efectos de esclarecer cómo en los conflictos competenciales
aparece la idea de “bloque de constitucionalidad”, que si bien la Constitución
contiene algunas competencias establecidas para los diferentes niveles de gobierno central, regional y local, existe en realidad un amplio margen de acción
para que el legislador, sobre la base de las disposiciones constitucionales que
regulan competencias y el proceso de descentralización, regule no solo las
competencias de los diversos niveles de gobierno, sino también la normativa
sectorial o de coordinación específica que en algún caso es necesario tener en
cuenta para delimitar las competencias.
Ahora bien, en el supuesto en que se evalúe la validez de ordenanzas
regionales o locales (disposiciones que tienen rango de ley), cuando se alegue
que estas contravienen competencias estatuidas para otro nivel de gobierno,
¿dicho análisis constituye un control constitucionalidad? Nosotros consideramos que no necesariamente. Sin embargo, el Código Procesal Constitucional,
al establecer que estos casos deben formularse como procesos de inconstitucionalidad y no como conflictos de competencia (artículo 110), y el Tribunal
Constitucional, al desarrollar en su jurisprudencia el “test de competencia”,
consideran que sí. A este último test nos vamos a referir seguidamente.
El “test de competencia” es una creación jurisprudencial que tiene por
objeto resolver de mejor modo los conflictos de competencia. Según el propio
Tribunal, su finalidad es que se pueda “determinar de manera correcta, qué
17
18
“Artículo 79.- (…) Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas,
puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para
una determinada zona del país”.
Al cual ya le estamos dedicando un breve trabajo: Sosa Sacio, Juan Manuel, “Proceso
competencial, forma de Estado ‘unitario y descentralizado’ y test de competencia”, en:
Avanzada. Revista de Derecho y Ciencia Política. Nº 8, Avanzada Estudiantil, Lima, 2016.
178
JUAN MANUEL SOSA SACIO
competencia corresponde a cada órgano constitucional”19. A lo largo del tiempo
el Tribunal le ha atribuido a este test contenidos distintos (cfr. STC Exp. n.°
00004-2009-AI, STC Exp. n.° 0020-2005-PI y 0021-2005-PI (acumulados), STC
Exp. n.° 00031-2005-AI, STC Exp. n.° 00010-2008-PI). Entre estos, para lo que
aquí interesa, el calificado intérprete de la constitucionalidad ha reconocido
al “principio de competencia” como uno de los criterios que forman parte
del test y como parte de este último principio ha indicado que otro criterio a
considerar es el del “bloque de constitucionalidad”.
En este llamado “bloque de constitucionalidad” —como parte del “test
de competencia”—, el Tribunal ha considerado incluidas tanto a las leyes
orgánicas de desarrollo constitucional referidas al régimen de los niveles
de gobierno, como a aquellas otras leyes nacionales que sean pertinentes.
Así, dentro del bloque de las leyes orgánicas, en el orden de ideas señalado,
encontramos principalmente a la Ley de Bases de Descentralización, la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; mientras que en el bloque de “otras normas
legales” (cfr. STC Exp. n.° 0020-2005-PI y 0021-2005-PI (acumulados), f. j. 6971) se incluyen otras disposiciones (leyes orgánicas, simples leyes estatales o
decretos legislativos) dependiendo de la materias y la clase de competencia
(exclusiva, compartida o delegable) de que se trate.
Más claramente, el Tribunal Constitucional ha sostenido que:
[E]xiste un parámetro, por así decirlo, “natural” del control de constitucionalidad de las ordenanzas regionales, que se encuentra integrado por la
Constitución, la LBD y la LOGR. Pero también, tratándose de la regulación
de determinadas materias, el bloque de constitucionalidad puede encontrarse conformado, adicionalmente, por otras leyes nacionales. En estos casos,
dichas normas forman parte de lo que bien podría denominarse parámetro
“eventual” de constitucionalidad.
En otras palabras, en el contexto de conflictos competenciales, y más
específicamente al desarrollar el “test de competencia”, el Tribunal ha empleado la expresión “bloque de constitucionalidad”, ya no para referirse
propiamente a aquel parámetro que le permite evaluar la constitucionalidad
de normas con rango de ley (que es a lo que nos hemos venido refiriendo en
este trabajo), sino también para aludir al amplio conjunto de disposiciones
que permitirían esclarecer las competencias de distintos gobiernos, incluso
19
El Tribunal respaldó el “test” con la siguiente referencia: “Sobre éste, Muñoz Machado,
Santiago. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Madrid: Civitas, 1982. tom. I,
pp. 318, ss.; Parejo Alfonso, Luciano. La prevalencia estatal sobre el regional. Madrid, CEC,
1981, pp. 72, 73.” (sic)
LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA DEL “BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD” 179
si tales normas no son pues “normas interpuestas” o ni siquiera desarrollan
contenidos constitucionales.
Siendo así, consideramos que la expresión que mejor da cuenta del
conjunto de disposiciones que el Tribunal debe tener en cuenta como parámetro al resolver conflictos competenciales es la de “bloque competencial”. Este
bloque puede entenderse como un conjunto de normas de diferente grado (incluso podría tratarse de acuerdos entre gobiernos, que pueden celebrarse para
el caso de las “competencias delegadas”), los cuales deben tenerse en cuenta
para determinar el reparto de competencias que existe en un caso concreto.
Como puede apreciarse, la finalidad de este “bloque competencial” es
diferente a la del “bloque de constitucionalidad”, y desde luego lo mismo
puede decirse de su contenido20. Por esto, sobre la base de todo lo anotado
supra, creemos que hacer esta distinción es útil y además de conceptualmente
necesaria.
VI. CONSIDERACIONES CONCLUSIVAS
La noción de “bloque de constitucionalidad” ha sido acogida por la
doctrina y la jurisprudencia nacional, y suele entenderse como el conjunto de
normas que, debido a que desarrollan materias constitucionales, forman un
todo con la Constitución al momento de analizar la conformidad de una ley
con respecto a la propia Norma Suprema.
20
De hecho, en el preciso momento en que estamos terminando de escribir este trabajo,
se ha publicado la STC Exp. n.° 00024-2013-AI, en la que se analiza si una ordenanza
municipal ha trasgredido competencias y por ende es inconstitucional. En la mencionada
resolución existe un apartado llamado “Parámetro de constitucionalidad a emplearse
en el caso”, en el cual se señala que “Al momento de la interposición de la demanda, la
Ordenanza 002-1985-MLM regulaba el comercio ambulatorio en Lima Metropolitana.
Posteriormente, dicha norma fue derogada por la Ordenanza 1787, que regula el
comercio ambulatorio en los espacios públicos en Lima Metropolitana, publicada en
el diario oficial El Peruano con fecha 12 de mayo de 2014. A través de esta última, la
Municipalidad Metropolitana de Lima estableció un nuevo marco regulatorio para el
desarrollo del comercio ambulatorio en la ciudad”, con lo cual el Tribunal incluye a un
ordenanza municipal (de Lima Metropolitana) como parte del “parámetro” o “bloque
de constitucionalidad”. Sin embargo, más adelante, al resolver la causa, se señala que
“Por todo lo antes expuesto, la ordenanza bajo examen no concuerda con la Ordenanza
1787, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, sino que la desnaturaliza y
se aparta de ella. Al hacerlo, contraviene el artículo 83, inciso 3.2, de la Ley Orgánica de
Municipalidades, e infringe indirectamente el artículo 195 de la Constitución”, con lo
cual termina afirmando que si bien la norma impugnada contraviene la ordenanza de
Lima, ella es inconstitucional no por esa infracción, sino por oponerse a la Ley orgánica
de municipalidades y a la propia Constitución, las cuales sí pueden considerarse como
parte del bloque o parámetro de inconstitucionalidad.
180
JUAN MANUEL SOSA SACIO
Sin embargo, esa forma de entender el parámetro normativo que debe
tenerse en cuenta al realizar el control de constitucionalidad de las normas
legales es problemática, por diversas razones. Por ejemplo, no permite reconocer claramente qué disposiciones deben o pueden ser consideradas como
parte del parámetro o bloque (con lo cual el bloque resulta ser demasiado
abierto e impreciso); asimismo, favorece que se confunda la jerarquía de las
normas que la integran, considerándose por ejemplo a todas ellas con rango
constitucional (lo cual, además, resulta compatible con la experiencia francesa
del bloc de constitutionnalité).
Por nuestra parte, hemos señalado que una mejor forma de entender el
parámetro de constitucionalidad es siguiendo la doctrina de las “normas interpuestas” (de origen italiano). Conforme a ella, se admite que algunas normas
de rango legal pueden formar parte del parámetro de control para analizar la
constitucionalidad de las normas legales, siempre que la Constitución le haya
delegado a las primeras el desarrollo de algunos contenidos.
Así considerado, si las normas interpuestas son trasgredidas por otras
leyes, no será por esta infracción de carácter legal que las disposiciones cuestionadas deberán considerarse inconstitucionales; la inconstitucionalidad
surgirá debido a la trasgresión de competencias fijadas por la propia Carta
Fundamental. Se trataría, en suma, de un supuesto de inconstitucionalidad
indirecta (previsto en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional).
Asimismo, hemos indicado que, conforme a lo dispuesto en la Constitución, básicamente son cuatro las normas interpuestas existentes: las leyes
orgánicas, el Reglamento del Congreso, los tratados sobre derechos humanos
y las leyes de delegación de facultades.
Por último, hemos señalado, a modo de digresión, que el Tribunal
Constitucional suele usar la noción de “bloque de constitucionalidad” con un
significado y alcances distintos a los tratados en este trabajo cuando le toca
resolver procesos constitucionales de conflictos de competencia. Frente a ello,
consideramos que en dichos procesos sería mejor hacer referencia a un “bloque competencial”, el cual aludiría al conjunto de normas de diferente grado
o nivel que es necesario tener en cuenta para delimitar las competencias en
un caso concreto.