Oviedo Nuevos ejes de la política exterior china para America Latina

AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 2
Eduardo Oviedo
Nuevos ejes de la politica exterior china para
America Latina
La República Popular China busca consolidarse como un actor
global y define sus prioridades para esta región
POR Eduardo Daniel Oviedo
Doctor en Ciencia Política, Universidad Católica de Córdoba.
Master en Política Internacional, Universidad de Beijing, China.
Investigador adjunto del CONICET. Profesor Titular de la Universidad Nacional de Rosario.
Tras restituir su soberanía en Hong Kong y Macao, y luego de adherir a la Organización Mundial del Comercio, la República Popular China claramente ingresó en el
“selecto club” de grandes potencias económicas. Con un producto bruto nacional similar
al de Francia1, desde el año 2002 es la quinta economía del mundo y se distancia cada
vez más de los países en desarrollo, aunque representa –según datos del Banco Mundial– aproximadamente un séptimo de la economía estadounidense y un tercio de la del
Japón. La modernización económica continúa siendo factor principal de expansión de su
sistema político y económico.
Mientras tanto, la política exterior cumple la función de orientar la acción externa y generar condiciones ambientales favorables a la continuidad de la expansión, el mantenimiento del régimen totalitario y la dominación del Partido Comunista Chino. Esta expansión
tiene en el presente estadio dos objetivos: resolver la cuestión de la integridad territorial y
continuar la competitividad internacional de sus productos. Por eso, los cursos de acción
del gobierno en el plano externo aparecen focalizados en resolver la cuestión de Taiwán
y alcanzar el status de economía de mercado.
América Latina, a veces pensada tan distante del continente asiático, no está exenta del
impacto de estas cuestiones. Inmersa en una tendencia mayoritaria de establecimiento
de relaciones diplomáticas con la República Popular China, genera una relación cada
vez más asimétrica, profundiza el intercambio comercial y la complementariedad. Tres
variables que inciden en la toma de decisión de los gobiernos de la región.
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La presión política sobre Taiwán
Desde la publicación del llamado “Libro Blanco” en febrero de 2000, la cuestión de
Taiwán se caracteriza por la cada vez mayor presión política y militar del continente hacia la isla. En dicho informe, el Consejo de Estado consideró tres potenciales casus bellis:
1) si sucede un grave evento que separe a Taiwán de China en cualquier nombre; 2) en
caso que Taiwán sea invadido u ocupado por países extranjeros; o 3) si las autoridades
de Taiwán rehúsan, sine die, el pacífico establecimiento de la reunificación a través de la
negociación2.
Es decir, a las dos históricas causales de intervención, el informe añade la presión para
que Taiwán acepte negociar la integridad territorial bajo la fórmula ampliada de “un
país, dos sistemas” u otra propuesta que surja del diálogo entre las partes. Los límites
de Taiwán están dados por las tres potenciales posiciones: status quo, independencia o
unificación. Y ahora China presiona no sólo ante la posibilidad de la independencia sino
también sobre el status quo. Por eso, el objetivo central de la diplomacia consiste en llevar a Taiwán a un mayor aislamiento internacional que la obligue a aceptar el proceso
de negociación. Ofensiva ecuménica que cobra vida tras haber resuelto las cuestiones de
Hong Kong, Macao y la OMC.
En nuestra región tal rivalidad tiene epicentro en Paraguay, único país de América del
Sur que reconoce al gobierno de Taipei desde 1957. Mientras tanto, el primer intento de
acercamiento con China data de 1983, a través de contactos realizados en Buenos Aires,
y recién en junio de 1986 llegaba a ese país la primera delegación paraguaya3. El intercambio comercial fue constante y creciente desde fines de la década del ochenta, al igual
que los vínculos entre autoridades y partidos políticos. Pero más allá de una incipiente
relación comercial e intercambio de visitas, meses antes de la retrocesión de la soberanía
china en Hong Kong, el gobierno paraguayo decidió clausurar su consulado general en
el entonces enclave británico. La situación permaneció estancada hasta el presente, aunque existe una clara, manifiesta y activa política de China para normalizar las relaciones
diplomáticas. Por su parte, Taiwán concentra esfuerzos en evitar el corte del vínculo político, proveyendo inversiones y asistencia técnica.
La situación de Paraguay perturba la unidad de acción de los miembros del MERCOSUR. Tanto Argentina, Brasil como Uruguay reconocen a China y mantienen vínculos
comerciales cada vez más intensos. La reciente firma del acuerdo MERCOSUR-India4
avizora un importante camino hacia la relación con China, pero requiere superar la falta
de coordinación de la política comercial hacia ese país. En este sentido, el presidente
Néstor Kirchner comprometió su esfuerzo para favorecer el diálogo político entre China
y Paraguay y persuadir a este último para que reconozca al gobierno de Beijing. Una política en tal sentido omite el principio de no intervención en asuntos internos, estipulado en
el primer párrafo del comunicado conjunto de normalización de relaciones diplomáticas
de 1972. Línea de conducta que la Argentina había mantenido desde su inicio hasta el
presente.
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Esta acción externa impactó negativamente en Asunción. La prensa paraguaya y las declaraciones del presidente Nicanor Duarte Frutos condenaron la presión china y los buenos oficios argentinos. Las ideas de independencia política y no intervención en asuntos
internos y externos que afloraron en la opinión pública, y fundamentalmente los intereses
económicos en juego, dieron escaso margen de acción al gobierno para cambiar la orientación política. Sin embargo, en el corto plazo este accionar diplomático es funcional al
fortalecimiento de los lazos comerciales y financieros con Taiwán, claramente observable en la reciente visita de la ministro de Comercio a Asunción, aunque la oposición
puede levantar la bandera del reconocimiento del gobierno de Beijing para diferenciarse
de la actual gestión.
Más grave es la relación de los Estados miembros del MERCOSUR que, en lugar de
avanzar hacia una política comercial común, continúan demostrando el valor de los intereses nacionales por encima de la organización, acentuando la simple puja de beneficios
económicos más que un accionar de política internacional. En última instancia el mensaje chino hacia la isla llegó con claridad a
América Latina, expresando que después de
Hong Kong, Macao y la OMC, la teoría del
Paraguay es el único país
cerco apunta hacia la última y más importandel MERCOSUR que no
te pieza del ajedrez chino: Taiwán.
Esta cuestión también es tema central en la
reconoce al gobierno de la
agenda de relaciones sino-estadounidenses.
República Popular China
Por lo tanto, ya sea por alineamiento con los
Estados Unidos o resistencia a su hegemonía,
el impacto de la cuestión en América Latina
es claro y preciso. Los meses que aun restan hasta las elecciones de noviembre difícilmente modifiquen la cooperación impresa tras los atentados a las Torres Gemelas. Recuérdese que George W. Bush, de la originaria política del “competidor estratégico”, pasó
a ser “socio en algunos temas y un competidor en otros”, para luego afirmar, en Shanghai,
que “Estados Unidos desea una relación constructiva con China”.
Es recurrente que los primeros años de gobierno de los presidentes estadounidenses de
las dos últimas décadas coinciden en perturbar la relación. Ronald Reagan incrementó
cualitativa y cuantitativamente la venta de armas a Taiwán, produciendo una crisis en
la relación bilateral, superada tras la firma del comunicado conjunto del 17 de agosto de
1981. Por su parte, el presidente George Bush impuso sanciones en tutela de los derechos
humanos ante la represión de Tian An Men. El primer año de gobierno de Willian Clinton
sobrepuso el conflicto por encima de la cooperación, disminuyendo paulatinamente, hasta
la normalización de las relaciones bilaterales en 1997. Por último, como se expresó, el
presidente George W. Bush comenzó su primer año de gobierno con la política del “competidor estratégico”, superada tras los atentados al World Trade Center y el Pentágono.
Tarde o temprano la “cuestión china” aparecerá en el debate electoral. Los demócratas
probablemente la incluyan para distanciarse del gobierno y obtener el apoyo de los grupos
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opositores al régimen. Estos incluyen la disidencia política, los adeptos a Fa Lun Gong,
el lobby taiwánés, los partidarios del Dalai Lama y otros grupos con fuerte influencia
en la política interna. Tanto demócratas como republicanos, al igual que otros partidos
políticos en países desarrollados, en desarrollo o subdesarrollados, tienen dificultades
para armonizar el debate electoral excluyendo los temas que afectan la agenda de política
exterior. Por eso, mientras es probable que Bush continúe priorizando la cooperación
sobre el conflicto en los meses próximos y en caso de ser reelecto; el acceso de Kerry al
poder plantea el interrogante de si la constante de perturbar la relación con China en los
primeros años continuará en la próxima gestión.
La política hacia China, en momentos en que ésta tiene como objetivo recuperar a Taiwán,
tendrá amplio impacto en América Latina, al margen de los alineamientos que los gobiernos de la región adopten frente a la orientación estadounidense.
China ¿economía de mercado?
La modernización es un proceso gradual y controlado de liberalización y mercantilización. La liberalización implica el paso de la propiedad pública a la privada. La mercantilización significa el paso de la economía planificada al mercado. La pregunta que
surge es ¿en qué momento del proceso de modernización se encuentra China? La visión
oficial es que su país ha llegado a la economía de mercado, es decir, al punto de arribo de
la mercantilización y la liberalización. Otras naciones, como Nueva Zelanda, Singapur,
Malasia, Tailandia y Benín, han reconocido el status de economías de mercado; los Estados Unidos, Argentina y otros países han creado comisiones que investigan el problema;
mientras que la Comisión de la Unión Europea rechazó preliminarmente tal idea.
Determinar si China es o no es una economía de mercado requiere un doble análisis:
económico y político.
Desde el punto de vista económico resulta claro que posee varias deficiencias que no
amerita dicho status. Los contenidos del protocolo de adhesión a la OMC es una gran
prueba de ello. Su firma fue una decisión política, de las principales partes contratantes
–los Estados Unidos y la Unión Europea- y dependió, en menor medida, de las condiciones objetivas del libre comercio en ese país. Vale la pena comparar el protocolo de
acceso de China con los firmados por otros países que ingresaron durante ese mismo
año a la OMC para ver claramente las diferencias existentes. Por ejemplo, el protocolo
final demanda al gobierno chino transparencia5, el derecho de los particulares y empresas a establecer relación comercial6 e, incluso, hasta garantizar el derecho de apelación7,
puntos elementales para el establecimiento del vínculo comercial. Dista lejos del firmado
con otras partes contratantes que adhirieron entre los años 2000 y 2001 (Albania, Croacia, Georgia, Lituania, Moldavia, Omán y Taiwán) y muy poco depende de la situación
objetiva en China. Así, el acuerdo debería haberse firmado cuando la República Popular
haya logrado la apertura y transparencia de su economía y tenga un régimen administrativo y judicial que garantice, mínimamente, el libre comercio, objetivo claro de la OMC.
Sin embargo, si se quiere avalar el acuerdo firmado, se puede entender la peculiaridad
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china de experimentar una fase de transición de la economía socialista a la de mercado,
entendiendo que el libre comercio está en potencia y no en acto. Desde ambos puntos de
vista, el logro alcanzado por la diplomacia china es, en función de su interés nacional, de
primer nivel. Es claro que desde su acceso han pasado casi tres años, pero aun las características fundamentales se mantienen.
Desde el ámbito político la cuestión torna más compleja. China cuenta con un mercado
de importaciones que puede abrirlo o cerrarlo a discreción, siendo una de sus principales
fuentes de poder. Negar el acceso a mercado implicaría un daño para las exportaciones
de cualquier país del mundo, máxime si consideramos la expansión económica china. Es
decir, cuenta con un poder real (el mercado de importaciones) y un poder potencial (las
posibilidades futuras de importación). Frente a tal fuente de poder negar el status de economía de mercado implicaría quedar sometido a la retorsión comercial. Si bien desde el
punto de vista académico resulta claro que China no es una economía de mercado, desde
las relaciones de poder resulta difícil admitirlo sin ser concientes de las consecuencias
económicas adversas a soportar.
La distinción entre economía de mercado y de no mercado es una rémora de la Guerra
Fría. La aplicó Estados Unidos para diferenciar aranceles aduaneros de productos provenientes de las economías planificadas. Adquirir el status de economía de mercado
implicaría la expansión de las exportaciones, o por lo menos mantener los niveles actuales, sin tener que devaluar la moneda, algo que para los académicos estadounidenses es
necesario. India es una economía de mercado y puede vender sus televisores a color de 29
pulgadas a precio mucho más barato que los televisores chinos, algo que no ocurriría si se
reconoce dicho status. Pero, a diferencia del discurso “tercermundista” chino, al gobierno
le interesa que los grandes mercados, especialmente Estados Unidos y la Unión Europea,
la reconozcan como tal. Hasta tanto llegue ese momento, la adhesión del mayor número
de países en desarrollo, puede ser útil para presionar a las grandes potencias.
Complementariedad y nueva relación Norte-Sur
El crecimiento económico y la expansión de su sistema político ampliaron la asimetría y,
en dos décadas, la relación pasó del equilibrio entre países en desarrollo o cooperación
Sur-Sur a la actual relación Norte-Sur, al margen que China eluda ingresar al G7. La
complementariedad, palabra mágica siempre mencionada como aplicable a la relación,
favorece cada vez más al modelo tradicional que los países de América Latina han mantenido con los estados centrales: exportación de materias primas e importación de bienes
industriales y capitales.
Siendo la Argentina un país exportador de agropecuarios por tradición, y ante las demandas crecientes de China, la complementariedad parece más real que efímera. Si el
modelo agroexportador se reitera, las potencialidades de complementación son ciertas.
Pero tendría un resultado distinto si el modelo agroexportador es considerado una fuente
de ingreso para fortalecer los sectores secundarios y terciarios de la economía. De hecho
la Argentina cuenta con no pocas “islas productivas” capaces de competir internacio86
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nalmente. Pero, en la actualidad, los beneficios del campo y otros productos primarios
(energéticos) son apropiados para resolver la cuestión social y no apuntalar otro modelo
de desarrollo alternativo al agro-exportador. De allí que la composición de las exportaciones argentinas continuará teniendo eje en los productos primarios.
A corto plazo la relación con China resulta muy importante. Argentina, al igual que otros
países de América Latina como Brasil o Chile, han mantenido una orientación política
continúa que le permite obtener cierto intercambio comercial otrora no pensado. Las
áreas de cooperación y complementación están en un desarrollo inicial y es necesario
continuar la complementación. Pero también es cierto que a largo plazo demanda replantear el modelo de desarrollo si se quiere tener una mayor participación en el comercio
internacional.
La importancia de las exportaciones a China ha sido funcional a la recuperación económica argentina. El superávit comercial ha permitido cambiar el signo negativo de la década del noventa, aunque el volumen total del comercio y las exportaciones argentinas no
crecieron conforme a las expectativas previstas por la devaluación. Además, China es un
socio confiable en organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial, no siendo acreedor de su deuda pública o privada. Por último, aunque
el gobierno chino no se encuentra en una fase de exportación de capitales, puede orientar
los mismos hacia inversiones en recursos primarios u obras de gran envergadura que tenga en interacción a Paraguay, proyectos que podrían ser bien recibidos al coincidir con su
política de aislamiento de Taiwán y mayor influencia en el vecino país.
La necesidad del posicionamiento internacional
Sin menoscabar otras cuestiones también relevantes, el eje de la acción externa china se
focaliza en la integridad territorial y la competitividad de sus exportaciones. Frente a ambas, solicita el apoyo de la comunidad internacional y los estados responden de acuerdo
a los vínculos políticos y económicos que mantienen con Beijing. Es dable aclarar que,
mientras económicamente China aun no es una economía de mercado, políticamente
resulta inviable adoptar una decisión en contrario sin tener en cuenta las posibles retorsiones. Aunque, de aceptarse tal reconocimiento, también quedarán sometidos a la mayor
competitividad de los productos chinos. Por otra parte, resolver la cuestión de Taiwán,
mantenida en status quo hasta el presente, es el objetivo primordial de la política exterior, habida cuenta de la erradicación del colonialismo y la adhesión a la OMC. La fuerte
presión diplomático-militar ejercida hacia la isla hace pensar que a corto o mediano
plazo, por negociación, crisis o conflicto armado, la integridad territorial china será una
cuestión prioritaria de la agenda internacional. Resulta, pues, necesario profundizar su
análisis, ya que ningún país queda excluido de adoptar un posicionamiento político frente
a ambas cuestiones.
Como poder político cuestionado que es, el gobierno popular central requiere mayor
participación en los asuntos internacionales, tanto bilateral como multilateralmente. En
el primero, las relaciones con la región se estabilizaron en un punto de equilibrio en tér87
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minos de unidades políticas que la reconocen. Excepto países centroamericanos –como
Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá y República
Dominicana– y el ya mencionado caso del Paraguay en América del Sur, el resto de los
estados reconocen a Beijing, mantienen relaciones amistosas y desean expandir los vínculos comerciales y atraer inversiones. En el ámbito multilateral, China mantiene relaciones con las principales organizaciones regionales como la Asociación Latinoamericana
de Integración, el Grupo de Río y la Organización de Estados Americanos. También ha
firmado un acuerdo para el dialogo político y cooperación con la Comunidad Andina8 y
su diplomacia logró excluir a Taiwán del Foro de Cooperación América Latina - Asia del
Este (FOCALAE).
Los funcionarios latinoamericanos deben tener en claro la interdependencia existente
entre los ámbitos políticos y económicos. Implementar políticas prudentes agudizando al
máximo el ingenio por expandir las relaciones económicas con China, Taiwán y toda la
región del Pacífico Norte ■
Notas
1 BANCO MUNDIAL, World Development Report 2004. Cabe aclarar que el acceso de China al oligopolio de grandes potencias económicas data de 1998.
2 REPÚBLICA POPULAR CHINA, CONSEJO DE ESTADO, El principio de una sola China y el problema de Taiwán, Beijing, 21 de
febrero de 2000.
3 REPÚBLICA POPULAR CHINA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Compendio de la Diplomacia China, Año 1987, Ed.
Shijie Zhishi, Beijing, 1987, p. 364.
4 El 24 de enero de 2004 se firmó, en la ciudad de Asunción, el “Acuerdo Preferencial de Comercio entre MERCOSUR y la República de la
India”. El establecimiento de preferencias comerciales es la etapa inicial y primaria hacia una futura segunda fase, que implicaría el establecimiento de una zona de libre comercio.
5 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO, Protocolo de Adhesión de la República Popular China, Doha, 10 de noviembre de 2001,
Parte I: Disposiciones generales, artículo 2. Administración del régimen de comercio, inciso C) Transparencia.
6 Idem, Parte I: Disposiciones generales, artículo 5. Derecho a tener actividad comercial.
7 Idem, Parte I: Disposiciones generales, artículo 2. Administración del régimen de comercio, inciso D) Revisión judicial.
8 Refiere al acuerdo para el establecimiento de un mecanismo de consulta política y cooperación, firmado en el año 2002, entre la República
Popular China y la Comunidad Andina. Habiéndose realizado ese mismo año la I Reunión Ministerial y la próxima, a celebrarse en Beijing,
está prevista para el presente semestre.
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