Análisis de las Políticas Públicas para la Economía solidaria y el sector cooperativo en Colombia
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Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social Área de Estado y Políticas Públicas El cooperativismo en Colombia: Una aproximación al análisis de políticas públicas para la economía solidaria Teoría de Políticas Públicas María Laura Pagani Primer trimestre 2020 Hamilton Alexis Rodriguez Gonzalez 2020-2021 08 de julio de 2020 Introducción Antes de iniciar la cursada de la Maestría de Políticas Públicas, mi visión sobre el cooperativismo se limitaba por las ciencias administrativas y económicas. Desde un enfoque monolítico del término, consideré a las cooperativas simplemente cómo un modelo económico más de organización y no tenía certeza frente al trascendental papel que cumple este pensamiento, movimiento y modelo socioeconómico al desarrollo local que a la postre contribuye a un desarrollo social inclusivo. Gracias al seminario de Teorías de Políticas Públicas, empecé a esbozar la complejidad del término y el marco común definido por el campo de estudios de las políticas públicas para su análisis. Una aproximación a la definición de cooperativismo, para entender su relación con las políticas públicas, puede ser desde la categoría de movimiento social: “El movimiento cooperativo, desde su fundamento doctrinal, se orienta en un marco de justicia y solidaridad al buscar beneficios económicos y sociales, según el concepto de distribución de los resultados. Tiende a hacer práctica la igualdad y la equidad; ello enmarcado en un criterio de responsabilidad social como principio que obliga a las cooperativas para con sus dueños (asociados), familias, empleados y comunidad, en el cual se entrelazan el aspecto económico como base y el aspecto social como finalidad” (PardoMartínez & Huertas de Mora, 2014: 50). Es importante destacar que el estudio y análisis de las políticas públicas es un hecho académico reciente. Existen varias razones históricas y teóricas que explican este olvido en general, y de aquellas orientadas hacia la economía solidaria, en particular (Villanueva, 1993; Martinez, 2015). Por ejemplo, el proceso de gobierno y, más singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas nunca tuvo una relevancia para la ciencia política estándar. Las políticas públicas eran estudiadas más desde afuera que desde adentro, El gobierno carecía de iniciativa propia, no tenía la capacidad de elegir sus propósitos y acciones. Era gobernado más que gobierno, fue entonces lógico estudiar la política más que las políticas (Villanueva, 1993). Además, debido a la orientación que tomó la sociología política1, junto con la administración pública2, y que terminó siendo dominante, se configuró en la academia el paradigma positivista de la ciencia (Mazzola, 2016). En consecuencia, el modelo global de racionalidad científica que se impuso se convirtió en un modelo totalitario, en la medida en que niega el carácter racional a todas las formas de conocimiento que no se orientaran por sus principios epistemológicos y sus reglas metodológicas” (Martinez, 2015: 4). Según la orientación de la sociología política: El secreto de la decisión y su efectuación radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores, que determinaban exhaustivamente la materia y la forma de la decisión (Villanueva, 1993). 2 En la perspectiva administrativa: las teorías aceptadas de la administración pública, cuando fueron más allá de consideraciones jurídicas, se construyeron desde la premisa de la dicotomía política-administración o, más recientemente, desde la radicalización revolucionaria: la administración pública del capital privado. En otras palabras, el campo teórico propio de la administración pública se ocupó de cómo realizar lo decidido, no cómo y porqué se llegó a la decisión (Villanueva, 1993). La administración no es otra cosa que la dirección racional de las actividades de una organización, con o sin fines de lucro. Ella implica planeación, organización (estructura), dirección y control de las actividades realizadas en una organización, diferenciadas por la división del trabajo (Chiavenato, 2004). 1 Años después, en el contexto del bloque histórico de la guerra fría, inició su estudio sistemático y suele atribuírsele a Harol Lasswell (1951) quien consideró necesario avanzar en la averiguación científica del proceso de producción y ejecución de las políticas públicas. Posteriormente, Dror (1970) propuso una nueva aproximación analítica, considerando que el análisis de las políticas requería de una metodología diferente a la metodología científica normal, ya que era necesario reconocer el importante papel que juega en los procesos de política los elementos extra-racionales (la creatividad, la intuición, el carisma etc.) o irracionales (las motivaciones profundas) (Martinez, 2015: 4). Para el caso colombiano, este retraso se explica, probablemente, también, por la constitución tardía de la ciencia política como disciplina autónoma en los programas de formación universitaria (Roth, 2009 citado por Martinez, 2015). Actualmente, en la literatura académica se encuentran diversos estudios sobre aspectos, problemáticas e historia de la economía solidaria y el cooperativismo (Martinez, 2015). Sin embargo, existen pocos análisis de políticas públicas para el sector solidario en Colombia. Por lo tanto, el propósito de este trabajo es estudiar el cooperativismo, su historicidad cómo cuestión, y a su vez, como actor en el campo de las políticas públicas en Colombia. Ahora bien, con el propósito de construir un marco teórico-analítico, se realizan algunas consideraciones conceptuales desde la perspectiva del análisis de políticas públicas: 1) la cuestión socialmente problematizada (Oszlak & O'Donnell, 1979), 2) desde un enfoque relacional (Chiara & Di Virgilio, 2009), el papel de los actores involucrados y sus posiciones (Oszlak & O'Donnell, 1979; Villanueva, 1993; Díaz, Curti, Monti, & Miguez, 2015) y 3) el proceso de las políticas públicas (Diaz, 2017; Mazzola, 2016; Tamayo Sáez, 1997). En un siguiente apartado, se realiza un bosquejo de análisis con base en las anteriores consideraciones y profundizando en el cooperativismo, su recorrido histórico como cuestión socialmente problematizada. También, como actor económico y social en el campo de las políticas públicas en Colombia. ¿Que son las Políticas Públicas? Las políticas públicas desde un enfoque empírico e inductivo, son entendidas como: el conjunto de las tomas de posición del Estado frente a una “cuestión” que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil (Oszlak & O'Donnell, 1979). Ellas manifiestan las orientaciones ideológicas y políticas del Estado e impactan las condiciones de vida de las personas. En otra definición, “Una política es en un doble sentido un curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer. También lo que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus intenciones” (Aguilar Villanueva, 1993: 25). En síntesis, se entiende “la política pública como un proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia, transformando la realidad” (Diaz, 1998: 50). Desde el marco del análisis de las políticas públicas, el primer concepto clave a abordar es la “cuestión” socialmente problematizada3. Se llaman cuestiones a estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados. (Oszlak & O'Donnell, 1979: 110). Ésta cuestión tiene un surgimiento histórico que debe ser abordado. Aquí lo que interesa saber es: “¿Quién y cómo problematiza un asunto? ¿Quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión? ¿Sobre la base de qué recursos y alianzas?, ¿con qué oposición? ¿Cuál es la definición inicial de la cuestión?” (Oszlak & O'Donnell, 1979: 111). “Estas preguntas delimitan dimensiones claves en el analisis de las politicas publicas como la capacidad de iniciación autónoma por el Estado, las variadas posibilidades de diferentes sectores sociales para iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que pueden movilizar, la estructura de arenas que resulta conformada según quiénes fueren los iniciadores o las cuestiones suscitadas” (Oszlak & O'Donnell, 1979: 112). En segundo lugar, el Estado, definido desde una perspectiva histórica y contextual y como una relación social (Oszlak, 2007), se expresa en un modelo de acumulación , un sistema político legítimo (Weber, 1940) y una forma específica de inserción internacional (García Delgado, 1994). A su vez, el Estado establece una relación con la sociedad civil y una forma específica de atender a sus demandas, lo que termina dando cuenta el tipo de sociedad a la cual se aspira, los valores que promulga y el camino que se quiere tomar como comunidad (García Delgado, 1994). En otras palabras, el Estado, es entendido como una relación de dominación, atravesada por las luchas y contradicciones sociales, e históricamente variable (Thwaites Rey, 2005). Por lo tanto, la toma de posición del Estado se hace relevante en el análisis de las políticas públicas: “Una política estatal es esa toma de posición que intenta o, más precisamente, dice intentar alguna forma de resolución de la cuestión. Por lo general, incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervención del estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tiene por qué ser unívoca, homogénea ni permanente. Sin embargo, el analisis de la posición del Estado no sólo se trata de detectar y establecer la naturaleza y rangos de variación de los impactos, estableciendo sus conexiones causales con una determinada política, sino además de especificar a qué unidades estatales y a cuáles de sus tomas de posición son atribuibles los efectos identificados” (Oszlak & O'Donnell, 1979: 112,113). En tercera medida, desde un enfoque relacional, se deben tener en cuenta las políticas o tomas de posición de otros actores sociales. Las cuestiones socialmente problematizadas, involucran a actores que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente afectados por las mismas. Sin embargo, no todos los actores estan en la capacidad de movilizarse o defender dicha cuestión. Esto puede ocurrir sea porque el actor no percibe debidamente su condición Sólo algunas cuestiones son problematizadas, en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse algo al respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes (Oszlak & O'Donnell, 1979). 3 actual, o la considera natural, o porque no puede movilizarse para modificarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. Es por ello que a menudo son otros actores (por ejemplo, una unidad estatal, un partido político), no directamente afectados por la cuestión, quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su resolución en un determinado sentido será más congruente con sus intereses y preferencias, mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo. (Oszlak & O'Donnell, 1979). En este marco, es necesario también desagregar las políticas en un proceso que puede iniciar cuando uno o varios actores detecta la cuestión y puede concluir con la evaluación de los resultados de las acciones emprendidas (Tamayo Sáez, 1997). En sus diversas etapas, la cuestión atraviesa un proceso social y político que configura un campo en disputa entre estos actores: ciudadanos, agentes estatales que ocupan diferentes roles, los sindicatos, proveedores, etc. La principal razón de que ello sea así, es que todas las fases del proceso de las políticas públicas están íntimamente vinculadas con un nexo de dependencia, de tal forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las posteriores y, eventualmente, a las anteriores (Tamayo Sáez, 1997). Este proceso social complejo, no transcurre en forma lineal, sino que emerge del entrecruzamiento de diferentes posiciones de los actores, que se fundamentan en valores y racionalidades distintas. El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas comprende las siguientes fases: 1. Identificación y definición del problema, 2. Formulación de las alternativas de solución, 3. Adopción de una alternativa 4. Implantación de la alternativa seleccionada y 5. Evaluación de los resultados obtenidos (Tamayo Sáez, 1997). Sin embargo, es necesario aclarar que la noción de “Proceso de Política” es un dispositivo analítico, intelectualmente construido para ordenar, explicar y prescribir una política. Las etapas del proceso, denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables (Díaz, Curti, Monti, & Miguez, 2015). La identificación y definición del problema es la primera fase del proceso de políticas públicas. Aquí se identifican actores, los cuales pueden tener la cuestión planteada de una manera diferente, reflejando sus propios intereses y valores (Tamayo Sáez, 1997). En esta etapa es posible identificar dos tipos de agenda: primero, una agenda sistémica que se compone de las cuestiones socialmente problematizadas y segundo, una agenda institucional o política, en la cual, es el gobierno de turno el que decide que cuestiones tiene intensión de resolver (Villanueva, 1993; Tamayo Sáez, 1997). En la segunda etapa o de formulación de alternativas lo que interesa analizar es: el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y generación de las posibles alternativas para lograr los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de esas alternativas y, finalmente, la selección de una opción o combinación de ellas (Tamayo Sáez, 1997). En esta etapa, los tomadores de decisión4 tienen en cuenta la opinión de los técnicos, funcionarios y expertos sobre la cuestión, sin embargo, es sobre los decisores que recae toda 4 Actores públicos de un gobierno transnacional/nacional/regional/local (Tamayo Sáez, 1997). responsabilidad de la decisión final para la adopción de una alternativa. En la formulación existen dos corrientes principales para su análisis: el racionalismo y el incrementalismo. La primera, se da en términos de resultados cuantitativos y de eficiencia económica. Las decisiones se toman maximizando la utilización de los recursos asignados en pos de optimizar los beneficios. El segundo modelo, llamado incremental, es más descriptivo que prescriptivo y se basa, en buena medida, en la observación del comportamiento cotidiano de los policy makers (Villanueva, 1993; Tamayo Sáez, 1997). Una vez formuladas las alternativas, se elige una, esta es la tercera fase de toma de decisión o adopción de una alternativa. El análisis de la toma de decisión puede basarse en un tercer enfoque denominado mixed scanning, el cual toma distancia de los dos modelos y los reúne proponiendo efectuar una exploración mixta de la elaboración de las políticas (Etzioni, 1967, en Aguilar, 1992 citado por Tamayo Sáez, 1997). Desde este enfoque, se utiliza la racionalidad para analizar las grandes decisiones de las políticas. Además, permite determinar la orientación estratégica que el incrementalismo no, y, la adaptación y el ajuste, para adecuar la decisión a las capacidades organizativas reales y los factores políticos (Tamayo Sáez, 1997). La siguiente etapa de análisis es la implementación. Los primeros estudios sobre la implementación son atribuidos a Pressman y Wildavsky en la década del setenta, los cuales destacan la complejidad de la ejecución y la puesta en marcha de las políticas públicas. Además, reconocen la dificultad de la acción conjunta, otorgando una función central a los ejecutores de las políticas (Díaz, Curti, Monti, & Miguez, 2015). En esta etapa, se encuentran dos modelos para analizar la implementación: top-down y bottom up. El modelo top-down concibe las políticas públicas como una estructura jerarquica, donde lo que interesa es que la decisión se cumpla tal cual los terminos en los que se tramitó la etapa de diseño (Tamayo Sáez, 1997). En otras palabras, se concibe al Estado como una institución burocratica donde la esfera política toma las decisiones y la esfera administrativa-técnica las implementa. El modelo buttom-up, por el contrario, pasa el énfasis a la oficina local, al burócrata de calle a la capacidad para solucionar los casos singulares. El problema de la implementación para este modelo no es el ajuste fiel a la decisión inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto en el que se produce (Tamayo Sáez, 1997; Diaz, 2017). Posterior a esto, se desarrolló un tercer enfoque llamado “régimen de implementación” que busca incorporar ambas perspectivas. Este régimen de implementación puede ser considerado como un arreglo entre los participantes de la implementación, que identifica los valores que deben acatarse durante ese proceso y un marco organizativo para la promoción de esos valores” (Stoker, 1989:375 citado por Chiara & Di Virgilio, 2009) El momento de la evaluación se presenta como la etapa última, no por eso clausurando el proceso. Es una de las fases más polémicas en su discusión y de las más dinámicas en su desarrollo (Mazzola, 2016). A la fecha, se pueden identificar cuatro generaciones de modelos para la evaluación de políticas publicas: La primera5 se centró en recolectar datos relativos a los individuos; la segunda6 amplió la evaluación a objetos como los programas, los insumos, las estrategias pedagógicas, el diseño institucional, etc. La tercera7 introdujo en la evaluación el juicio a los objetivos a partir de criterios o estándares tanto intrínsecos como extrínsecos (Guba y Lincoln, 1989 citado por Mazzola, 2016). En la evaluación de cuarta generación, denominada también constructivista y/o pluralista, se pretende suplir debilidades que permanecen en las prácticas evaluativas de las tres generaciones anteriores (Mazzola, 2016). Así, la legitimación de una política, la consecución de los objetivos preestablecidos y los impactos que la misma ha producido son algunos de los puntos que se cuestionan al momento de analizar evaluativamente con las modalidades ex post y ex ante (Díaz y Curti, 2014:40 citado por Díaz, Curti, Monti, & Miguez, 2015). En este amplio marco teórico-analítico, “el estudio de las políticas públicas, permite ver el “Estado en acción”, desagregado en sus despliegues estratégicos y operativos, en sus decisiones, pero también en las reacciones de los distintos actores que se ven influenciados por las mismas en términos de reacomodamientos y recontextualizaciones” (Díaz, Curti, Monti, & Miguez, 2015: 2). Ahora bien, despues de este recorrido conceptual y para configurar el amplio campo de estudio y analisis de las póliticas publicas, en un siguiente apartado, se estructura una aproximación de análisis del cooperativismo en Colombia. Su constitución y desarrollo como cuestión, y a su vez, el sector cooperativo en Colombia como actor influyente de políticas públicas para la economía solidaria. Cooperativismo en Colombia: Cuestión a resolver y actor socioeconómico influyente de Políticas Públicas para la economía solidaria Aproximación histórica de las políticas públicas para el sector solidario colombiano El cooperativismo tiene un largo recorrido histórico en Colombia. Desde principios del siglo XX, se han desarrollado políticas tendientes al fomento y regulación del cooperativismo. Sin embargo, las experiencias de las cooperativas en los primeros treinta años del siglo XX son promovidas por la sociedad civil. Principalmente, actores sociales e intelectuales de la época entre los que se destacan pensadores de tendencia política liberal, presbíteros de la iglesia católica y sindicatos de la naciente clase obrera. A diferencia de otras experiencias latinoamericanas, los migrantes europeos poca presencia tuvieron en este periodo (Martinez, 2015). En la primera generación, la cual se encontraba bajo la influencia de las ciencias naturales, se origina la conformación del paradigma “positivista” o de la “medición” (Mazzola, 2016). 6 La segunda generación busca superar algunas críticas realizadas al paradigma positivista. Con el postpositivismo se destaca que la realidad no puede ser enteramente comprendida o explicada, hay multiplicidad de causas efectos. Si bien se mantiene el papel técnico del evaluador, también ahora se resalta que la objetividad es un ideal a alcanzar, que requiere de una comunidad critica para garantizarla. Otro cambio importante es la introducción de la evaluación centrada en objetivos (Mazzola, 2016). 7 En la tercera generación, el evaluador asume no sólo el papel de medidor y descriptor, sino de juez, diferenciándose del rol de “objetivo” y “técnico” planteado por los paradigmas positivistas y postpositivista. Así con la introducción del juicio en la evaluación se marca el nacimiento de la teoría critica en evaluación (Mazzola, 2016). 5 Una de las primeras referencias al cooperativismo, de las que se tenga registro, son expresadas por Rafael Uribe Uribe, (1859-1914) un pensador de corriente liberal muy influyente en Colombia a finales del siglo XIX y principios del XX. En su artículo publicado en el Periódico el Liberal número 1. abril de 1911, manifestaba: “porque en lugar de la producción de tipo monárquico y patronal, vendrá un día la de tipo cooperativo, más eficaz y justa, por cuanto entrega a los obreros mismos, esto es, a los que ejecutan el trabajo y crean el producto, la parte proporcional que les corresponde…; creemos en las virtudes del cooperativismo, de las cooperativas, de los sindicatos y de todas las formas nuevas de agremiación, nacidas del contacto permanente de los trabajadores (pág. 191) (Martinez, 2015:7). Además, la iglesia católica ha tenido una fuerte influencia en las experiencias de cooperativas y mutuales en Colombia. El jesuita José María Campoamor en 1911 constituyó la “Caja de Ahorros del Círculo de Obreros de San Francisco Javier”. El padre José María tuvo gran influencia sobre la clase obrera a través de la formación de círculos obreros, cajas de ahorro y la construcción de barrios obreros (Martinez, 2015). “Comenta Carlos Uribe Garzón (1987), que, en el año 1915, otro presbítero, Jesús María Fernández, escribió la obra titulada “la acción social católica en Colombia; manual de sociología practica” en la que dedica todo un capitulo a las cooperativas, haciendo referencia a las Cajas Rurales o Cajas Raiffeisen de Alemania, a los Bancos Populares promovidos por Schulze-Delitzsch en el mismo país. Con frecuencia, también se hace mención a las actividades de fomento al cooperativismo realizadas por el padre Adán Puerto (1921), quien, desde la diócesis de Tunja, publica un diario donde promueve las cooperativas” (Martinez, 2015:7). El Estado ya reconocía las organizaciones cooperativas y su papel económico. La primera postura del Estado donde se hace referencia al cooperativismo, es la Ley 0037 del 17 de octubre de 1916, “sobre fomento de ahorro”. El Gobierno Nacional orientaba constituir una Junta Ad Honorem, que se denominaría Comité del Ahorro en Colombia, el cual elaboraría un plan general de organización (Martinez, 2015). En el marco analítico de las Políticas Públicas, se puede ubicar este primer periodo del siglo XX como la fase de identificación del sector y el fomento al ahorro como una cuestión socialmente problematizada a resolver. Sin embargo, algunos historiadores sitúan al cooperativismo como sector económico y/o actor socioeconómico en cinco periodos históricos posteriores (Pardo, Serrano Uribe, & Jaramillo Morales, 2006). En el primero surge el mutualismo y el cooperativismo (1930-1945), el segundo es de promoción y expansión del cooperativismo (1946-1964), un tercer periodo de consolidación del cooperativismo (1965-1976), el cuarto de crecimiento como sector y movimiento social (1977-1990) y un Quinto periodo de crisis y economía solidaria o de la solidaridad (19912010) (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). A continuación, el análisis se continúa desarrollando con base en estos periodos históricos. surgimiento del mutualismo y el cooperativismo (1930-1945) En este periodo se consolida el pensamiento y la praxis del cooperativismo en Colombia. Algunos autores8 académicos y promotores sociales del cooperativismo desarrollaron un fuerte trabajo de producción técnica y literaria sobre varios temas de interés para este momento histórico, principalmente temas doctrinales y legales (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Aquí se destaca el gran interés por parte de estos actores sociales por incidir en la difusión axiológica y doctrinal de conjunto y construir un movimiento social. Además, existe un interés adicional de influenciar al Estado con recomendaciones en institucionalidad, herramientas normativas y de buenas prácticas, importantes para la constitución y en la vida inicial de las organizaciones cooperativas (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Durante este periodo, la dirección política en el país sufrió cambios. El Partido Conservador que había gobernado desde 1886, pierde el poder y accede nuevamente el liberalismo, después de 44 años. Así, se alternan los gobiernos liberales de Enrique Olaya Herrera (19301934), Alfonso López Pumarejo (1934 -1938), Eduardo Santos (1938- 1942), nuevamente López Pumarejo (1942-1946), es el periodo de la llamada “Segunda República Liberal” (Martinez, 2015). La “primera” ley cooperativa en el país, fue la Ley 134 del 7 de diciembre de 1931 “sobre sociedades cooperativas”. Esta ley creó estímulos, exenciones tributarias y reglamentación para el modelo cooperativo. La llamada ley cooperativa estableció algunas disposiciones generales sobre su forma de creación, beneficios y derechos, permitiéndoles participar en licitaciones públicas y beneficiarse de exenciones tributarias. Estableció un régimen jurídico sobre su constitución y funcionamiento. También se definió la naturaleza, los distintos tipos de cooperativas de consumo, compras, producción, crédito, de artesanos y obreros, habitacionales, prestación de servicios especiales. todas estas tenían la obligación de participar en la lucha anti-alcoholismo. Reglamentó aspectos como su constitución, capital, fondos, administración, disolución y liquidación, número de asociados (Martinez, 2015). Este periodo se encuentra inmerso en un contexto internacional de crisis económica y entreguerras. Las discusiones políticas giraban en torno a los debates de los partidos socialistas y comunistas. Aquí se podría categorizar el Estado Colombiano como un Estado Social (Garcia Delgado, 1994). Existe un gran interés del Estado por promover a las organizaciones populares y laborales. Con los referentes de modernización e industrialización de Estados Unidos y Europa, se hizo “evidente” que como los países latinoamericanos o de la “periferia” habían basado su economía en la exportación de productos hacia el “centro”, se requería ampliar el mercado interno y avanzar en la industrialización. Es un momento en el cual se busca el desarrollo del país por medio de obras públicas y la industrialización. Así, el modelo de sustitución de importaciones –MSIpromovido por la CEPAL (1947) y economistas como Raúl Prebisch, entre otros llega a la escena colombiana (Martinez, 2015). 8 Entre muchos otros, Pardo, Serrano Uribe, & Jaramillo Morales, 2006 destacan a: Antonio Fabra, George Fouquet, Luis Nazario y Margaret Digby Francisco Luis Jiménez, Antonio García Nossa, el sacerdote Jesuita Francisco Javier Mejia, Marco Naranjo López, Samuel Ruiz Lujan, José Vásquez, Estanislao Rojas, Jorge Manostoque Valero, Narses Salazar Cuartas y Carlos Uribe Garzón Las organizaciones cooperativas en Colombia son actores socioeconómicos muy influyentes en el transcurrir del periodo. A partir de 1930 hasta 1946 se expiden normas, planes, ajustes institucionales tendientes a promover el cooperativismo en Colombia, más de sesenta decretos y leyes fueron sancionados en este periodo (Martinez, 2015). Estas reciben un primer “reconocimiento como operadores privilegiados del ahorro” (Congreso de la República de Colombia, 1932) en Colombia, junto con las cajas laborales (sindicales), las cajas de ahorro de las asociaciones sociales (Caja Social de Ahorros), desde la naciente, pero importante política de ahorros del momento y su operador estatal, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, transformada hoy en banco comercial luego de sus varias reestructuraciones (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). En síntesis, en este periodo el sector cooperativo se considera un actor socioeconómico no solo en el desarrollo de políticas de fomento y promoción del cooperativismo, sino como actor clave de influencia en políticas públicas para el consumo y la producción del País. Desde la perspectiva del proceso de políticas públicas, se puede ubicar el fomento y promoción al cooperativismo como cuestión socialmente problematizada en fase de implementación. Por su parte, otras formas solidarias e históricas existentes9 se convierten en dependientes, son invisibles o continúan operando por supervivencia. Entre las razones podemos identificar 1) la inexistencia de un reconocimiento social y legal de estos pueblos y comunidades étnicas, 2) la centralidad del Estado Colombiano y 3) los beneficios dados a las cooperativas (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Además, Es evidente que el surgimiento del sindicalismo y el cooperativismo en Colombia contienen una historia en común. Ambos surgen en un contexto de crisis social y económica, en la cual se busca una respuesta por parte del Estado en pro del bienestar de los menos favorecidos y son promovidos en el seno de un actor social específico, los trabajadores (Martinez, 2015). Promoción y expansión del cooperativismo (1946-1964) En este periodo, el cooperativismo se debate entre sus avances y retrocesos, sus crisis y aciertos, propios de un movimiento en construcción que buscaba labrar su propio camino, pero que cuenta con una fuerte intervención e injerencia del Estado. Las políticas públicas para el cooperativismo procuran la búsqueda de la pacificación, después de los trágicos acontecimientos del 9 de abril de 1949, donde es asesinado el líder liberal Jorge Eliecer Gaitán. Simultáneamente, a partir de este trágico acontecimiento para los sectores populares, inicia el periodo de violencia en Colombia (Martinez, 2015). Una de las consecuencias más notorias de la violencia fue un proceso sin precedentes de desintegración del campesinado, que queda ahora atomizado y presionado a migrar a las cabeceras municipales (González, 2003). En estas décadas se presentan políticas públicas tendientes al fomento del cooperativismo y a su regulación, especialmente del cooperativismo agrario, promovido en los años sesenta, tras la reforma agraria que intento pacificar diversos territorios (Martínez, 2015). Es en este periodo, debido a las tensiones internas y divisiones de los partidos tradicionales, el General Rojas Pinilla se hará al poder por medio de un golpe militar. Sin embargo, no pudo 9 Comunidades de pueblos indígenas, Negras o afrocolombianos, ROM o Gitanos completar los cuatro años de gobierno, ya que los partidos tradicionales liberal y conservador lo neutralizaron con la imposición de un gobierno de coalición entre ellos, este pacto es conocido como el Frente Nacional (González, 2003). Entre el año 1953 y hasta el año de 1962, el sector cooperativo mantiene una compleja y fuerete relación con el Estado. Sus políticas públicas continúan el camino de los privilegios y ventajas, incluidas aquellas de tipo fiscal. Las estadísticas reportadas por sus organismos de representación registran, para 1960, 425 cooperativas con 234 392 asociados, siendo las más numerosas las de consumo, vivienda, comercialización agrícola, transporte y servicios especiales (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Sin embargo, algunos subsectores cooperativos10 no estaban de acuerdo con la intervención del Estado al no considerar necesario su apoyo para el crecimiento de la economía del país (González, 2003). Asimismo, se crean organismos de grado superior11 que integran a las cooperativas de crédito y ahorro, multiactivas y de consumo, agropecuarias de la reforma agraria, agrícolas de producción y mercadeo y las de caficultores. Las organizaciones influyen de manera directa en las actividades de la Superintendencia Nacional de Cooperativas y logran la actualización de la legislación cooperativa vigente desde los años 1930 con la expedición del Decreto ley 1598 de 1963, que orienta el control estatal del sector por 25 años (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). La actividad de ahorro y crédito toma la delantera en este periodo. No solo por el impulso de su ente integrador, sino por las circunstancias de financiarización de la economía a nivel mundial. Entre 1960 y 1965, se presenta un periodo de expansión debido a la labor promocional de cooperativas de ahorro y crédito realizada por la Unión Cooperativa Nacional12. En solo tres años, organizó en casi todos los municipios, parroquias, empresas económicas y en los barrios de las ciudades más importantes del país, cerca de 517 cooperativas13 (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Consolidación del cooperativismo (1965-1976) Este periodo presenta cambios y evoluciones para el sector cooperativo y su relación con el Estado. Por un lado, el subsector de consumo pierde su relevancia. Estas experimentan bastantes problemas operativos y financieros para su funcionamiento. Además, están montadas como sección de este tipo de cooperativa que a su vez se propone multiactivas y de vínculo cerrado (al círculo laboral). Aquellas de consumo abiertas a públicos de residencia vecina, igualmente, salvo muy contadas excepciones, sucumben ante los embates de la competencia (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Además, en este periodo surgen las Cajas de compensación familiar14 y el Instituto de Mercado Agropecuario (IDEMA), competencia directa de las cooperativas de productos de 10 Cooperativas cafeteras e industriales. Uconal, Ascoop, Cecora, Ucopan y Cencoa, respectivamente. 12 Uconal: Entidad de educación, asesoría y asistencia técnica 13 Todas siguen el modelo de las credit unions norteamericanas y canadienses (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). 14 Empresas privadas sin ánimo de lucro que ofrece servicios de Bienestar social por medio de los aportes a la seguridad social que hacen los empleadores y empleados (Salud, Educación, Recreación, Cultura, Turismo, Deportes, Vivienda, Crédito, Microcrédito). 11 consumo. A su vez, el Instituto Idema, gracias a la nueva política agropecuaria, ayuda a la constitución de las cooperativas agropecuarias e impulsan aquella forma empresarial de cooperativa agroindustrial (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Otra evolución para el sector se da en 1965 con la iniciación de un tipo novedoso de cooperativa15. Se trata de los colegios cooperativos que constituyen una nueva modalidad de empresa cooperativa. Estos colegios surgieron como actores sociales que ayudaron a solucionar el déficit educacional del país, especialmente en las zonas rurales y en los barrios marginados de las grandes ciudades. Entre las tendencias nacientes, están las cooperativas de vivienda, en sus tres formas: para construcción comunitaria, para administración y para viviendas de propiedad cooperativa; tendencia que no presenta un desarrollo masivo, pero que muestra experiencias que incluso hoy siguen activas (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). También es en este periodo que se constituye el Instituto de Financiamiento Cooperativo Financiacoop16con aportes del Estado y bajo vigilancia de la entonces Superintendencia Bancaria. Este hecho coincide con la proliferación de obras, institucionales y de autores, o como la Liga de Cooperativas de Estados Unidos, en 1965, con su “Programa Interamericano de Desarrollo de Bancos para Cooperativas”, que insisten en la necesidad de crear este tipo de entidades y toda una estructura financiera propia a las cooperativas (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Es así que, la financiarización de la economía colombiana se termina de consolidar en este periodo e incide directamente al sector cooperativo con una gran influencia de los Estados Unidos. A pesar de las nuevas formas de organización cooperativa nacientes en este periodo, el sector cooperativo presenta dificultades para adaptarse a los nuevos modelos de negocio que se importan de otras latitudes, principalmente Estados Unidos y Europa. Sin embargo, a pesar de las grietas y debilidades, el sector continúa siendo de mucha influencia sobre las Políticas públicas para el desarrollo de la economía en el país, asimismo, las leyes de fomento y promoción continúan su vigencia. Crecimiento como sector y movimiento social (1977-1990) En este periodo, por un lado, se continúa cristalizando la política pública de fomento al cooperativismo. A finales de los años setenta y principios de los ochenta, nuevamente se generaron instituciones, se promulgaron leyes, decretos y se implementaron planes que dieron un impulso a diversas formas asociativas de la economía solidaria (Martinez, 2015). El consejo cooperativo colombiano (1975) considera esta etapa como de “tránsito de la simple noción de movimiento cooperativo hacia la configuración de un Sector Cooperativo de la economía” (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Dentro de los hechos más relevantes del sector podemos destacar el fortalecimiento y desarrollo de las cooperativas y de las organizaciones integrativas de grado superior; la 15 Producto del trabajo de un grupo de estudiantes de Indesco (actualmente es la Universidad Cooperativa de Colombia) para optar al grado en Economía Social y Cooperativismo. 16 Figura financiera mixta que se propone como integrativa del sector cooperativo, pero a la vez con y por normatividad especial, reconocido como entidad de crédito. creación de la Confederación Colombiana de Cooperativas17, como organismo nacional de integración de todos los subsectores del movimiento cooperativo del país, y la expedición de la Ley 79 de 1988, como nuevo estatuto legal del sector cooperativo colombiano. El número de cooperativas a diciembre de 1990 era de 3984; el de las pre-cooperativas, de 704; de los organismos de grado superior, de 115, para un total de 4803 entidades, que agrupan un total de 1 534 000 personas asociadas. El total de activos es de $515 837 millones de la época. Las principales instituciones auxiliares del cooperativismo en esa fecha eran la Universidad Cooperativa de Colombia, antiguo Indesco, y la Aseguradora Solidaria. Sin embargo, el sector continúa recibiendo toda la influencia de las tendencias preponderantes de financiarización de la economía. La vigilancia y el control, así como el fomento del cooperativismo, se ponen al cuidado del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas18, creado mediante la Ley 24 de 1981, que sustituye a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, erigida en 1933 mediante el Decreto 1339 de ese año, como una instancia con nivel homologado a instancia ministerial (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Una vez constituido el Dancoop, con el apoyo de PNUD y la OIT, se traza el denominado Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo, el cual manifestaba: “independiente al régimen político y económico vigente en los diversos países, los gobiernos han reconocido el importante papel de las cooperativas y otras formas asociativas de economía solidaria para llevar a delante políticas que tiendan al desarrollo de los sectores más débiles de la comunidad” (pág. 30) (Martinez, 2015). A mediados de los años setenta, a partir de la crisis del modelo económico keynesiano, las críticas al Welfare State en los países centrales y el agotamiento del proceso de industrialización por sustitución de importaciones en la periferia, se gestó un nuevo ciclo, que se ha convenido llamar Neoliberal (Delgado, 1994). En este nuevo ciclo, la relación del Estado Neoliberal con la sociedad se caracteriza por hacer prevalecer lo privado sobre lo público, lo individual sobre lo colectivo, la riqueza de uno o de un grupo sobre el de todos por igual (Delgado, 1994). El cambio de ciclo o modernización de ruptura en la periferia, se sintetiza en las diez recomendaciones de política económica que fueron formuladas en 1989 por el economista inglés John Williamson, bien conocido como el Consenso de Washington19. Es importante resaltar que a partir de los años ochenta en Colombia se empieza a utilizar el término Economía Solidaria en un lenguaje oficial. Además, solo a partir de esta etapa se reconoce la existencia de diversas formas asociativas que pertenecen al sector solidario. En 1988 se expide la Ley 079 “por la cual se actualiza la legislación cooperativa”. En esta ley se incluyó el Capítulo IV sobre otras formas asociativas, lo cual va a permitir expedir los decretos reglamentarios de diversos tipos de organización consideradas pertenecientes al 17 Confecoop 18 Dancoop 19 En términos generales, las recomendaciones sugerían: disciplina fiscal, reordenación de las prioridades del gasto público, reforma tributaria, liberalización de las tasas de interés, tipo de cambio, liberalización del comercio, liberalización de la inversión extranjera directa, privatización, desregulación y derechos de propiedad sector de la economía solidaria, vigentes aun: Decretos Numero 1333, 1480, 1481,1482 todos de 1989. En este sentido, se puede afirmar que los años ochenta fueron muy dinámicos en la constitución de políticas públicas para la promoción y regulación por parte del Estado frente al creciente sector cooperativo y el naciente concepto de economía solidaria (Martinez, 2015). Sin embargo, estas legislaciones no fueron suficientes para su autocontrol y la supervisión estatal fue muy deficiente frente a la financiarización de la economía. En consecuencia, como se verá en el siguiente periodo, los años 90´s inician con un crecimiento que no se sostiene y el subsector de ahorro y crédito atravesará la más profunda crisis que desembocará en una crisis del sector financiero (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Este periodo finaliza con varias situaciones particularmente especiales. Por un lado, distintos grupos guerrilleros adelantan diálogos con el Gobierno Nacional y firman acuerdos de paz. Por otro lado, en agosto de 1989 el candidato favorito para la presidencia, Luis Carlos Galán, fue asesinado. Posteriormente, un Movimiento Estudiantil en Bogotá impulsó la séptima papeleta20 para las elecciones del 11 de marzo de 1990. Como resultado, el presidente, Virgilio Barco, decretó un estado de sitio para que se organizara un plebiscito constitucional en las presidenciales del 27 de mayo de 1990. Así nace la Asamblea Nacional Constituye para reformar la Constitución Nacional. En sus debates el tema de la economía solidaria, estuvo presente (Martinez, 2015). Crisis y economía solidaria o de la solidaridad (1991-2010) En este periodo, se propone la economía solidaria, en general, y el cooperativismo, en particular. Sin embargo, el periodo se caracteriza por dos situaciones aparentemente contrapuestas: una expansión notable y una crisis profunda en el subsector más dinámico, el de ahorro y crédito y financiero (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). “La Constitución Nacional de 1991, introdujo desde su primer artículo la participación y la solidaridad como componentes fundamentales del Estado-Nación. El concepto de solidaridad, se extiende por toda la norma constitucional. En síntesis, las formas asociativas y solidarias de propiedad, encuentran pleno respaldo constitucional, como se desprende de lo dispuesto en el Preámbulo y los artículos 1, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, 333. Por tanto, la Constitución reconoció derechos fundamentales y le asignó al Estado funciones específicas en esta materia” (Martinez, 2015: 11). Es de resaltar que “en la legislación previa a la nueva constitución no existía mayor precisión acerca de las expresiones formas asociativas y organizaciones solidarias” (Uribe, 1998, citado por Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014: 54). Además, se gestaron las directrices en los Planes Nacionales de Desarrollo, la promulgación de documentos de política económica y social21, la expedición de la Ley marco de la economía solidaria22 y la creación de una nueva unidad estatal para el fomento, la conocida como "séptima papeleta" fue sumada a los seis tarjetones tradicionales de esas votaciones (Senado, Cámara de Representantes, Alcaldía, Asamblea, Consejo y consulta interna del Partido Liberal para definir candidato presidencial) 21 CONPES 2823 del 15 de noviembre de 1995 22 Ley 454 de 1998 20 fortalecimiento, protección, supervisión y control de este sector. Los organismos de segundo grado del sector cooperativo tenían la responsabilidad económica, social y política como actores para incidir en temas de reestructuración y modernización de la unidad estatal de inspección, control y vigilancia para el sector. Es decir, una política pública que respondiera a las nuevas realidades que atravesaba el país con su actualización constitucional (PardoMartínez & Huertas de Mora, 2014). Las formas asociativas solidarias y cooperativas inician la década del 90 con una gran relevancia y desarrollo. Este sector presenta importantes cifras de cobertura y profundización en la economía colombiana que se traduce en el desarrollo social de 3 millones de personas: “A 1993 las entidades del sector solidario eran 8.872, de las cuales 5.630 eran cooperativas, 138 organismos de grado superior, 828 precooperativas, 1.868 fondos de empleados y 40 asociaciones mutualistas que prestan servicios a 2`853.000 asociados y a sus familias. A diciembre de ese mismo año las entidades de economía solidaria manejaban activos sociales por el orden de $2.061 billones de pesos” (Pineda, Castillo, Pardo y Palacios, 2006, citado por Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014: 54). Sin embargo, los cambios propuestos con la nueva constitución no fueron suficientes para detener la agitación de violencia desatada por los grupos guerrilleros que no llegaron a un acuerdo con el Gobierno. Además, los sectores de la sociedad civil23 que fueron visibilizados solo hasta esta constitución, demandan el cumplimento de los derechos consagrados en la nueva carga magna. Entre tanto, el planteamiento de una economía neoliberal se impulsó desde el Estado y permeó todas las esferas sociales, políticas y económicas de la sociedad civil. Las políticas públicas de corte neoliberal transformaron completamente la relación del Estado con la sociedad civil (García Delgado, 1994). Según esta perspectiva, solo era posible un tipo de economía (de mercado, competitiva y globalizada), lo que finalmente concluyó con la privatización de la salud, la educación, las represas hidroeléctricas, explotación de recursos naturales, el transporte público, los servicios públicos e incluso las basuras del territorio colombiano (Martinez, 2015). Además, por medio del avance de la revolución tecnológica y la financiarización de la economía, se fue consolidando una sociedad de servicios, de consumo y de la comunicación, que profundizó las características individualistas y despolitizadas en una sociedad que, al mismo tiempo, se desindustrializaba y extranjerizaba su propiedad (Garcia Delgado & Gradin, 2017). A finales de los 90, la economía social y el sector cooperativo empiezan a perder legitimidad en la sociedad colombiana. Los valores y principios de la economía solidaria se contraponen a los de corte neoliberal. La legitimidad social de las cooperativas (multiactivas con sección de ahorro y crédito y financieras) se desvanece por el incumplimiento de su función productiva, económica y de desarrollo social. En este sentido, algunas de las cooperativas que en sus inicios surgieron como de ahorro y crédito, se dieron a la tarea de múltiples transformaciones. Primero, en cooperativas multiactivas, pero a su vez, con desmutualización de sus operaciones luego de un fraccionamiento por escisión de sus secciones y operaciones, 23 Comunidades de pueblos indígenas, Negras o afrocolombianos, ROM o Gitanos y LGTBQ para acabar en una nueva figura, la de cooperativas financieras (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). A partir del nuevo marco normativo24, la regulación de los diversos servicios de apoyo que las cooperativas ofrecen a sus asociados se hace desde una óptica general de servicios financieros. Esto desconoce y anula las teorías de no intermediación que maneja la concepción cooperativa25. Por ejemplo, la de ahorro y crédito ya no es una actividad que pueda ser organizada desde la iniciativa de los asociados y como iniciativa privada autónoma; ahora es la ley la que dictamina cuándo las cooperativas multiactivas y las de ahorro y crédito podrán ejercer dicha actividad, enmarcada como “financiera”. Al iniciar, de acuerdo con la normatividad de los años 90 y siguientes, las restringe a prestar servicios de ahorro, no pueden recibirlos ni de sus asociados ni de terceros y mucho menos adelantar actividad crediticia con terceros no asociados. Para avanzar a cooperativa de “ahorro y crédito”, deben acreditar numerosos años de experiencia en manejo de aportes, como recursos en custodia, una operación exitosa de crédito con sus asociados y correcto manejo de los riesgos crediticios y de cartera (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). En otras palabras, se evidencia una concepción restrictiva y formalista de la economía solidaria, profundizada por un Estado tecnocrático que no consideran las particularidades del sector cooperativo. También es evidente que el sector solidario pierde su poder de influencia frente al Estado y en consecuencia se empieza a desmotar paulatinamente toda la institucionalidad creada para el mismo (Martinez, 2015). La Superintendencia Bancaria asumió la vigilancia y control de las entidades a junio de 1998 por mandato del Decreto 1688 de 1997. Solo será posible prestar este servicio “financiero” siempre y cuando sea autorizado por la Superintendencia de la economía Solidaria, SES. Podrá ejercerse dicha actividad financiera cuando la cooperativa, además del cumplimiento minucioso de su acreditación legal, se vincule al seguro que le brinda el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, figura homóloga al Fogafin, y cuente con una estructura tecnológica adecuada (Pardo, Serrano Uribe, & Jaramillo Morales, 2006). 24 25 La crisis del 98 tuvo terribles efectos económicos, sociales y políticos para el sector cooperativo colombiano. Las cuantiosas pérdidas económicas de algunas cooperativas impactaron directamente en los ahorros y aportes de sus asociados y el sector solidario perdió confianza y credibilidad. Algunos de los bancos cooperativos existentes entran en situación de quiebra, lo cual es una oportunidad para el creciente sector financiero26 (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). Las cooperativas son empresas no capitalistas, sin ánimo de lucro y se diferencian de un banco privado por su forma de propiedad, de gestión y de reparto de sus beneficios y resultados, que no son utilidades. Sin embargo, algunas cooperativas decidieron acreditar a los socios los excedentes en proporcionalidad distinta a la base de las actividades o servicios tomados en su cooperativa, e incluso, en algunos casos fueron distribuidos a terceros no asociados, como práctica soportada en una titularidad ficticia y mercantil de vinculación como usuario. Estas prácticas están en contraposición a uno de los más importantes principios del movimiento cooperativista, el de distribución de excedentes en proporción de las operaciones. El modelo cooperativista contempla que se deben reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción del uso de los servicios. De haberse cumplido este principio, probablemente el debilitamiento económico del sector se habría dado en menor medida, y, por el contrario, las habría puesto en posición fortalecida, en la medida que sus asociados, adicional a apreciar la justeza en la retribución a su vínculo, hubieran destinado estos recursos a engrosarlos aportes sociales, tal como lo explica el principio en mención (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014). último periodo y perspectivas futuras En síntesis, se puede afirmar que “el gran desacierto del Estado en una nueva etapa de formulación de política pública para el sector solidario radica en catalogar la actividad de este tipo de entidades cooperativas como “financiera”, en tanto ello implica la connotación de intermediación, concepto que contradice la naturaleza del acto cooperativo que se adelanta entre un asociado y su cooperativa, y deriva en otros elementos normativos que anulan la diferenciación y riqueza de dicho concepto y acto cooperativos” (Pardo-Martínez & Huertas de Mora, 2014: 56). Es así que, sin una adecuada estructura de aseguramiento y control por parte del sector cooperativo para distinguir a las CAC27solventes de las insolventes, el Estado restringe la actividad financiera del sector cooperativo y los niveles de exigencia para la supervisión y otras disposiciones, son equiparables a las del sistema financiero colombiano. Por otro lado, definir la economía solidaria solo a través de las organizaciones jurídicamente reconocidas que la ejercen, y no por los actos económicos que la constituye, implica, en esencia, reconocer un solo tipo de economía. Por lo tanto, se evade el cuestionamiento al modelo económico hegemónico y distorsiona la responsabilidad de un Estado democrático de dar garantías a las diversas economías existentes en la sociedad. Es evidente que existe Este es el origen del Banco de Bogotá el cual tiene un origen cooperativo (Megabanco). Estas experiencias se replicaron en varias regiones del país. 27 Cooperativas de ahorro y crédito, 26 otras formas económicas que, motivada por valores éticos, como la solidaridad, la cooperación, la justicia actúa en la vida real. No son un discurso o una simple forma de organización, son un hecho social, una vivencia practica que encuentra expresión en miles de experiencias y millones de personas (Martinez, 2015). En los últimos años, países como Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia, han tenido importantes transformaciones estructurales que dieron paso a un nuevo cambio de ciclo. Este cambio pasa del modelo neoliberal de desarrollo a uno productivo e inclusivo. A su vez, Colombia, al igual que otro grupo de países latinoamericanos28, no ha experimentado esa transición. por el contrario, se ha afianzado y profundizado el modelo neoliberal aumentando la desigualdad, la pobreza, la indigencia y otros problemas sociales muy inquietantes (Garcia Delgado & Gradin, 2017). Esta continuidad del modelo neoliberal y enfoque economicista del desarrollo ha llevado a desconocer la importancia del capital social, de la solidaridad y la economía solidaria para las sociedades. “Su desconocimiento lleva a ver y medir la economía solidaria y las organizaciones que la ejercen, con los mismos parámetros del modelo económico y empresarial privado lucrativo. Se asimila las políticas para la economía solidaria con las definidas para las micro, pequeñas y medianas empresas –mipymes-, lo que ha llevado a considerar que si la política pública, los instrumentos de fomento y de regulación para el sector empresarial de –mipymes- están definidos, no tiene sentido una política especial de fomento, fortalecimiento y protección para el sector de economía solidaria. “Las políticas públicas para la economía solidaria fueron reducidas a un raquítico fomento de la asociatividad y la exacerbación del control y supervisión que busca imponerle normas y modelos de control propias del sector privado lucrativo” (Martinez, 2015: 13). A partir de la reestructuración del Departamento Nacional de Cooperativas29 y su conversión en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria30 en 1998, la unidad estatal creada para este sector sufrió los embates de la reestructuración propias del Estado neoliberal. La primera reestructuración del Dansocial se da en 200331 con recorte de personal, desmonte de oficinas regionales, reducción presupuestal. El Dansocial pasó a ser una entidad con poca incidencia pública, a pesar del rango de departamento administrativo que mantuvo por más de una década (Martinez, 2015). En el primer periodo de gobierno del Presidente Juan Manuel Santos32, se dio un proceso de reestructuración del Estado separando Ministerios, constituyendo o liquidando Departamentos Administrativos y creando unidades especiales. Es así que, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto33 por el cual se transforma el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria en una Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, adscrita al nuevo Ministerio de Trabajo. Esta reestructuración ha Chile, Perú, México DANCOOP 30 DANSOCIAL 31 Decreto 1799 de 2003 32 2011-2014 33 4122 del 2 de noviembre de 2011 28 29 demostrado que la institución perdió capacidad de definición de políticas. Además, el Ministerio de Trabajo34, todavía no asume esta tarea y la economía solidaria sigue siendo un elemento marginal en sus políticas públicas. Se han perdido logros institucionales, normativos y sociales que el sector de la economía solidaria había logrado en décadas anteriores (Martinez, 2015). La nueva coyuntura de pandemia debe permitirnos como sociedad superar la mentalidad restrictiva que tenemos de creer que la economía solidaria se reduce a unas cuantas formas organizativas35. Si bien estos modelos asociativos y empresariales son fundamentales, pues vivencian nuevas relaciones socio-económicas al establecer valores y principios frente a la propiedad, la participación de los asociados, la distribución de excedentes, la gestión administrativa etc., lo cierto es que las relaciones socio-económicas de solidaridad adquieren nuevas prácticas, diversas formas de organización, se extienden por distintos sectores de la sociedad y deberían influir en las políticas públicas del Estado en cuestiones como el comercio justo, el consumo responsable y las finanzas éticas (Martinez, 2015). 34 35 responsable hoy del direccionamiento de las políticas públicas para el sector solidario (cooperativas, fondos y mutuales). Bibliografía Chiara, M., & Di Virgilio, M. M. (2009). Capitulo II: La gestión de la política social: aspectos conceptuales y problemas. Buenos Aires. Chiavenato, I. (2004). Introducción a la Teoría General de la Administración. Bogotá: Mc Graw Hill. Diaz, C. 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