Título “Políticas turísticas y desarrollo local: el caso del programa Sistema Inicial de Gestión Organizacional en el período 2009 – 2016” Tema En términos generales, el tema propuesto para esta tesis de maestría es el de la relación entre las políticas turísticas y los procesos de desarrollo económico local en diferentes regiones. Entendemos que el Estado tiene un rol central en una estrategia para el desarrollo de las comunidades y regiones, y que por medio de las políticas que despliega puede tener mayor o menor éxito en alcanzar ese objetivo. La rama turística, en particular, es una industria dinámica y de crecimiento sostenido por el último medio siglo. En su dimensión receptiva, es una fuente genuina de divisas y permite modelos de explotación de los recursos naturales y culturales de tipo sustentable. En este sentido, nos interesa preguntar de qué manera contribuyen las políticas turísticas al desarrollo local en las diferentes regiones del territorio nacional. Para ello, decidimos abordar el caso del programa Sistema Inicial de Gestión Organizacional, dependiente del Ministerio de Turismo de la Nación Argentina, a través de la Secretaría de Calidad, implementado durante el período de 2009 a 2016. Este es un programa de capacitación en destino de PYMES, para aumentar el grado de eficiencia en su actividad y mejorar la competitividad de los servicios ofrecidos. Indagaciones preliminares La cuestión del desarrollo en América Latina tiene una rica tradición interpretativa realizada de manera autóctona. La lectura contextuada acerca de los problemas para el desarrollo de la región vinculadas con cuestiones estructurales y de vinculación con el sistema económico internacional ofrecen un corpus sólido desde el cual abordar este eje al estudiar casos locales o nacionales (Kay, C.: 1991; Ferrer, A., et al (2015). Entre otros aportes, el estructuralismo latinoamericano, en sus diferentes variantes y a partir de progresivas relecturas ha: problematizado al par teórico desarrollo – subdesarrollo, abordándolo no como etapas progresivas sino como nodos de un sistema económico mundial que constituye en un mismo momento un Centro y una Periferia, (Prebisch: 1949, 1952); propuesto una mirada diacrónica que permita analizar el comportamiento de las economías y sociedades de la región no como una estructura atemporal, sino en su dimensión histórica, (Furtado, 2005); señalado las condiciones de inserción internacional y estructurales al interior de cada país de la región que tienden a la reproducción del estado de heterogeneidad y baja diversidad productiva (Cardoso, Faletto:1969; Sunkel: 1970). Con todas las diferencias que surgen en cada uno de estos enfoques, hay cierta coincidencia en postular un rol central al Estado en la formulación de políticas que promuevan el desarrollo. En ese sentido, respecto de las posibilidades de intervención del Estado a favor del desarrollo de su estructura productiva, vale la pena considerar los aportes realizados por Ocampo (2005), quien plantea que la innovación y el aprendizaje, el desarrollo de complementariedades y articulaciones, y la oferta elástica de los factores de producción, son fundamentales para el crecimiento económico. Este problema también ha merecido la atención de la academia argentina, que, a la reflexión sobre las causas sistémicas del retraso respecto de las potencias centrales, ha sumado también la cuestión del desigual desarrollo entre regiones al interior de este país (Cao, H. y Vaca, J.: 2006). Al reducir más aún la escala, para pensar ya en el desarrollo económico en términos locales o de pequeñas regiones, Vázquez Barbero (2000) lo define a partir de la relación entre los recursos propios con los que cuenta cada comunidad y los cursos de acción que permiten explotarlos de manera de tender al crecimiento económico y a la mejora en las condiciones de vida de los locales. En este enfoque, se opone a otras miradas que priorizan la centralización de los aparatos productivos para alcanzar economías de escala, considerando que los beneficios pueden alcanzar por derrame a las zonas en las que no se emplazan estos emprendimientos. Alburquerque Llorens (2004) complementa esta mirada, al problematizar la noción de desarrollo local en términos de su surgimiento como parte de un proceso de descentralización orientado por un ajuste de las economías de la región. Si movemos el foco hacia la rama del turismo, encontramos que también contamos con aproximaciones desarrolladas en la propia región, como es el caso de la “Guía conceptual y metodológica para el desarrollo y la planificación del sector turismo” publicada por la CEPAL (Schulte: 2003). Este documento pretende ofrecer lineamientos generales que puedan servir de referencia para que los estados lleven a cabo políticas turísticas que deriven en un desarrollo, advertidos del dinamismo y relevancia del sector para las economías de la región en las últimas décadas. Con relación a este impacto, para Argentina, algunas investigaciones han puesto el foco en su potencial de generación de divisas internacionales, reactivación de las economías locales y la creación de puestos de trabajo, como Fernández y Ruff (2017). Goded Salto (2003), por su parte, propone una lectura crítica de los argumentos a favor y en contra del turismo como motor de desarrollo sustentable, contrastándolo con el caso de Argentina. Arriba a la conclusión de que si bien no puede darse por descontado el efecto benéfico efectuar una fuerte inversión en la rama turística, llevada a cabo de la manera adecuada, son muchas más las ventajas que las objeciones que se le pueden hacer. Sobre esta necesidad de evaluar a las políticas públicas en turismo a conciencia, y no dando por descontado el impacto positivo que debe tener sobre las comunidades de las regiones en las que estas se implementan, versa el estudio de caso de Troncoso, C. A. (2008) sobre la constitución de la zona de la Quebrada de Humahuaca, en Jujuy, Argentina, como destino turístico. Funciona como advertencia y a la vez como invitación a considerar de qué modo las condiciones preexistentes a la ejecución de las políticas turísticas y al carácter que estas tengan repercutirán sobre los locales. En esta clave, Capanegra y otros (2012) identifican al momento posterior al derrocamiento de Perón, y en sintonía con matriz internacional que le otorga un nuevo valor al turismo, como la instancia en la que surge en Argentina la noción de que la rama turística puede ser un factor de desarrollo. Existen diversos enfoques con relación a la evolución del turismo en Argentina cómo periodizarlas. Schenkel y Almeida García (2015) mencionan algunos de ellos (Capanegra: 2006 y Lara: 2008), pero proponen una periodización en clave productiva: un momento pre fordista, un momento fordista y un momento pos fordista. En todo caso, cabe destacar de este enfoque, el modo en que recuperan la noción de que las políticas públicas en turismo no pueden ser consideradas por fuera del modelo de desarrollo concebido para la época. Respecto del programa elegido para abordar esta cuestión, el Sistema Inicial de Gestión Organizacional (SIGO), ya se han llevado a cabo investigaciones que lo tematizan directamente, o que lo incluyen tangencialmente como un aspecto pertinente en su análisis. En ese sentido, Villela (2014) lleva a cabo una caracterización del programa y da cuenta de lo que considera son los aportes efectuados por medio de éste. Vanevic y Villela (2014) también retoman el caso para dar cuenta del rol de las consultorías en la transferencia de saberes vinculados a la investigación, desarrollo e innovación a pequeñas y medianas empresas del sector turístico. Maciel, Groh y Balustra (2017) abordan la implementación de este programa en Posadas, Misiones (Argentina) y Encarnación, Itapúa (Paraguay), enfocando la cuestión de la mejora en la competitividad de las empresas participantes. También fue retomado, aunque de manera menos directa, por Andrade (2015), en su investigación para responder al interrogante sobre si es necesaria la certificación que este y otros programas entregan en el marco del Sistema de Gestión de Calidad Turística para alcanzar un servicio de altos estándares. Por último, cabe mencionar que, se han realizado investigaciones sobre casos en otros países, en virtud de la colaboración llevada a cabo con otros estados sudamericanos. Entre ellos, podemos mencionar el trabajo de Alava García y Salinas Laniz,(2019) que abreva en esta herramienta de gestión para elaborar una propuesta para una operadora turística. A su vez, la documentación de su implementación en aquellos países aparece como referencia bibliográfica que sustenta recomendaciones de innovación, especialmente con relación a la incorporación de TIC (Rendón, Galarza, y Fernández: 2019; Lemarie Oyarzún, Rosales Urrutia y Romo Tregear: 2020; y Coronel Arévalo, J. E: 2016). Problema En función de las indagaciones realizadas, interesa plantear la relación entre las políticas públicas en turismo y el desarrollo a nivel local y regional. Habida cuenta de que existe un sólido consenso acerca de la potencialidad del turismo como factor de desarrollo, pero que al mismo tiempo cada vez más voces enfatizan que eso depende de la implementación de una política adecuada tanto por su formulación como por su adecuación al contexto en que se implementará, nos preguntamos ¿qué relación existe entre las políticas turísticas y el desarrollo local según se expresa en el territorio argentino durante el período 2009 – 2016 a través del programa SIGO? Para eso, nos proponemos analizar el caso del programa “Sistema Inicial de Gestión Organizacional”, dependiente del Ministerio de Turismo de la Nación en Argentina, en el período desde su inicio en 2009 hasta 2016, momento en que se llevaron a cabo las últimas implementacionesi. Este programa consiste en un modelo estandarizado de capacitación, asistencia y evaluación de aspectos básicos de la gestión organizacional dictado para prestadores turísticos con el objetivo de mejorar la calidad del servicio ofrecido. Justificación El problema de investigación propuesto pretende contribuir a la reflexión sobre las políticas turísticas y el desarrollo. Entendemos que todavía queda mucho por definir con relación a cuáles son las estrategias que más efectivamente contribuyen al logro de un desarrollo sustentable en el marco de esta industria. Esta tesis se propone hacer un aporte a la valoración de las estrategias en políticas turísticas llevadas a cabo con anterioridad, con la esperanza de que esto pueda ser insumo para la formulación e implementación de más y mejores políticas públicas en la rama del turismo. A continuación, listamos -sólo algunas- razones por las que consideramos que el turismo tiene un potencial especialmente positivo para el desarrollo en nuestro país: Llevado a cabo de manera adecuada puede contribuir a un desarrollo que contemple la sustentabilidad ambiental, la sostenibilidad económica y la sustentación de las personas afectadas (Goded Salto, M: 2003), Se trata de una industria en crecimiento constante y sostenido por las últimas 5 décadas y que, a pesar de que ha recibido un gran golpe con la pandemia en curso, tiene perspectivas de crecimiento en el futuro mediato (OMT: 2019), Es una fuente legítima de moneda extranjera, parte de una posible solución al problema endémico y crítica de la restricción externa, Fernández R. A. & Ruff, T. E: 2017), Es un tipo de actividad que permite el crecimiento y desarrollo de todas las regiones, y no sólo algunas, lo que contribuiría a disminuir la brutal disparidad de creación de riqueza que ha perdurado en Argentina a lo largo de casi la totalidad de su historia. (Goded Salto, M: 2003, (Cao, H. y Vaca, J.: 2006)) Algunos aspectos que justifican el interés por este caso en particular incluyen: La aplicación del programa en todas las regiones del país (mayoría de las provincias fueron alcanzadas). Implementación sostenida a lo largo de varios años, que lo hace un objeto de análisis más rico. Su transferencia a otros países de la región, que apunta a una valoración positiva sobre su carácter (Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay fueron asistidos y aplicaron o desarrollaron sus propias versiones). Marco Teórico SUMAR DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA Como se ha dicho anteriormente, la región tiene una rica tradición interpretativa acerca de la cuestión del desarrollo. Como marco general, concebimos a la condición de país subdesarrollado o periférico, a la luz de la teoría del Estructuralismo Latinoamericano. Es decir, abordamos la cuestión del desarrollo -y del bajo nivel del mismo en la región- como un fenómeno vinculado a los términos en los que se dan las relaciones entre los países centrales y la periferia. Estas condiciones no son inocentes, sino que obedecen a procesos históricos en los que se puede buscar relaciones de causalidad con la situación presente. No obstante, retomamos algunas de las críticas que Kay (1991) hace al conjunto de teorías latinoamericanas del desarrollo, entre las que contamos al mencionado estructuralismo: esencialmente, el énfasis que hace en que “el desarrollo de un país también tiene que ver con su capacidad tanto para generar como para retener su plus producto y esto está en gran medida determinado por su modo de producción interno”. Sobre estas características que hacen al propio modelo productivo, pueden pensarse instancias de intervención que favorezcan la posibilidad de un mayor desarrollo del país en general y de las regiones que lo componen en particular. En una clave más operativa, adoptaremos para esta Tesis la noción de desarrollo económico local según Vázquez Barbero (2000) al que define como “un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región.” Parte de la premisa de que el cada territorio tiene un conjunto de recursos de todo tipo sin ser explotados que “constituyen su potencial de desarrollo”. Estos recursos pueden ser económicos, humanos, institucionales y culturales. Interesa a los fines de esta Tesis que la concepción propuesta por Vázquez Barbero identifica tres dimensiones que hacen al crecimiento y cambio estructural de la economía de una región un fenómeno de desarrollo local: Económica: “caracterizada por un sistema de producción que permite a los empresarios locales usar, eficientemente, los factores productivos, generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad en los mercados”,1 Sociocultural: “en que el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo” y, Política y Administrativa: “en que las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la producción e impulsan el desarrollo sostenible”. Consideramos que, en diferente grado, estas dimensiones son útiles para analizar el modo en que el programa SIGO contribuye o al desarrollo de las potencialidades en las regiones en las que se implementa, dado que en la misma definición que da el programa sobre sí mismo, se insinúa que pretende operar sobre variables presentes en esta definición (la búsqueda de la mejora en la competitividad, la mejora de la gestión para alcanzar un desempeño eficiente, la articulación entre actores locales que pertenecen a la misma industria, la promoción de un crecimiento que va de la mano con el desarrollo sostenible. De manera complementaria, recuperaremos algunas de las categorías propuestas por Alburquerque Llorens (2004) para dar cuenta del desarrollo económico local que ganó visibilidad con los procesos descentralización. Si bien no es el objetivo de este trabajo narrar las condiciones en que tuve lugar el proceso forzoso de descentralización y delegación de funciones a las entidades subnacionales en Argentina en el marco de las recomendaciones de los organismos de crédito internacionales y el consenso neoliberal, nos servimos de Alburquerque Llorens para dejar en claro que no las iniciativas de desarrollo económico local en la región no son espontáneas: “El análisis de las vinculaciones entre los procesos de descentralización en los países de América Latina y la emergencia de iniciativas de desarrollo económico local muestra también que estas últimas han ido surgiendo por la tensión que establece la necesaria adaptación a las exigencias de la crisis y reestructuración económica, y a pesar del contexto escasamente favorable en los diferentes países de la región.” En este sentido, deseamos explicitar que al pensar en la descentralización y en la existencia o no de políticas destinadas al desarrollo de las comunidades en diversas áreas del territorio nacional, particularmente en las alejadas de los grandes centros urbanos e industriales, somos conscientes de que el desarrollo regional en Argentina presenta características de profunda asimetría y desigualdad territorial (Cao y Vaca, 2006). Como mencionamos anteriormente, las dimensiones que incluye en su análisis Vázquez Barbero parecen ser operativas para realizar una investigación sobre el caso del SIGO. En particular, y respecto de las mejoras pretendidas por el programa, destaca la búsqueda de aumentar la competitividad de los diferentes destinos turísticos del país (consolidados o de incipiente explotación), para lo cual retomaremos la definición de Geoffrey Crouch y Brent Ritchie (2000): “la capacidad de un país para crear valor añadido e incrementar, de esta forma, el bienestar nacional mediante la gestión de ventajas y procesos, atractivos, agresividad y proximidad, integrando las relaciones entre los mismos en un modelo económico y social.” (Geoffrey Crouch y Brent Ritchie, 2000:PP). En este caso, se estaría operando puntualmente sobre el eje de gestión de ventajas y procesos. Con relación al concepto de políticas públicas, emplearemos la definición propuesta por Tamayo Sáenz (1997): “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar 1 Destacado nuestro. los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. Se tomarán también en consideración aspectos de la propuesta de Velásquez Gavilanes (2009) quien enfatiza: la dimensión procesual que integra a ese conjunto de acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, la anticipación que de ellas hacen las autoridades (con participación o no de otros actores), el objetivo que se plantean y la definición del problema de la que se parte, el modo en que estas políticas son parte del ambiente en el que surgen e interactúan con este sea para modificarlo o para mantenerlo. Habido cuenta de esto, al abordar el programa y sus diferentes etapas, intentaremos presentar un escenario realista y complejo que incluya todas estas dimensiones. Objetivo general 1. Analizar el programa del Sistema Inicial de Gestión Organizacional del Sistema Argentino de Calidad Turísticas -su diseño, implementación e impacto- en clave del desarrollo económico local. Objetivos específicos Caracterizar el programa a la luz de las dimensiones económica, social y político administrativa que hacen al desarrollo económico local. Analizar la inserción del programa SIGO dentro del SACT. Describir las interacciones entre los actores involucrados (Estado nacional, implementadores, autoridades locales, representantes de las PyMES que participan del programa, otros integrantes de la comunidad afectados indirectamente). Analizar los cambios en las percepciones y en las prácticas de los actores locales que participaron del SIGO. Identificar y explicitar indicadores de impacto económico, social y político administrativo del programa. Analizar la evolución de los indicadores a partir de la implementación del programa. Bibliografía ALBURQUERQUE LLORENS, F. (2004). Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL. ALAVA GARCÍA, D. A., & SALINAS LANIZ, J. S. (2019). Diseño de un sistema de gestión de calidad basado en la herramienta sigo aplicado a la agencia de viajes y operadora turística Clicktours sa para su mejora organizacional (Bachelor's thesis, Universidad de Guayaquil, Facultad de Comunicación Social). ANDRADE, M. J. (2015). Sistema de gestión de calidad turística (Doctoral dissertation, Universidad Nacional de La Plata). CARDOSO, F. H. y FALETTO, E. (1999[1969]) Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires: Siglo XXI. Disponible en CEPAL (1998), Cincuenta años de pensamiento en la CEPAL. Textos seleccionados. 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