Medios materiales de la administración. Gestión de servicios públicos
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14/02/06 ADMINISTRATIVO II – SEGUNDO PARCIAL III. MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIÓN: LOS BIENES PÚBLICOS TEMA 11. LOS BIENES PÚBLICOS Concepto y evolución de los bienes públicos (del dominio público). Concepto.- La Ley de Patrimonio de las AAPP (Ley 33/2003) define el patrimonio de la Admón. en el art. 3.1 como el conjunto de bienes y derechos de la Admón. Art. 3.1 Ley Pat. AAPP: “El patrimonio de las AAPP está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos”. Hasta llegar a este concepto se ha producido una evolución. El antecedente de nuestros bienes públicos lo encontramos en el Dcho Romano, donde se distingue entre las res publicae y las res privatae, estas últimas eran aquellas cosas que pertenecían a personas singulares, y las primeras (publicae) son aquellas cosas que no tenían dueño particular. Las res publicae son el antecedente remoto de nuestros bienes públicos. Dentro de las res publicae se distingue entre las res publicae in uso público, es decir, aquellas cosas que estaban destinadas al uso común (caminos, calles…) y por otro lado había otro grupo de cosas llamadas res publicae in pecunia populi, su destino era la realización de una función pública (dependencias, palacios, tributos que se recaudaban…). Esta doble distinción ha llegado a nuestros días pues nosotros distinguimos entre bienes de uso público y bienes de servicio público. Las res publicae eran cosas que se caracterizaban por estar fuera del comercio de los hombres, estas cosas no podían ser objeto de tráfico jurídico. Actualmente el dominio público está integrado también por unos bienes extra comercii. -1- Las res publicae adquirían tal condición en virtud de un acto formal denominado publicatio o dicatio. Actualmente nuestros bienes pasan a integrar la categoría de bienes de dominio público en virtud de un acto formal denominado afectación. Tras la caída del Imperio Romano y antes de la Revolución Francesa nos encontramos en un período cuya característica fundamental es la patrimonialización del dominio público (de las res publicae). Esas cosas pasan a ser interpretadas como patrimonio del monarca o príncipe. Aunque el monarca era el dueño, éste podía ceder su uso a los particulares, pero en todo caso la titularidad seguía en manos del monarca. Esta patrimonialización es peligrosa pues el monarca dispone de esos bienes y pueden mermar o reducirse, e incluso desaparecer. Esta circunstancia hace que los bienes públicos se empiecen a dividir en bienes de la corona y bienes del monarca, parte de estos bienes serán de libre disposición del monarca y parte de los bienes son de la corona. Sobre estos bienes de la corona se va a cernir una característica, su inalienabilidad (vuelven a ser extra comercii para preservar su existencia). Tras la Revolución Francesa y a consecuencia de la tendencia liberal se propugna la desamortización de los bienes del monarca. En Francia en 1790 se declara que los bienes del monarca (todos) pueden ser objeto de tráfico jurídico. Sin embargo, se establecen unas excepciones (esto supone el nacimiento del dominio público), surgiendo así por primera vez el concepto dogmático del dominio público. Hay determinados bienes que son de todos. Se denomina a estos bienes desde entonces bienes de dominio público. Esta noción del dominio público se incorpora al C.c. de 1881 (arts. 338, 339). El art. 339 C.c. dice qué bienes son de dominio público. Art. 339 C.c. Son bienes de dominio público: 1. Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza -2- nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión. Nuestro C.c. introduce una característica adicional, además de introducir el concepto de dominio público introduce el concepto de bienes patrimoniales. El art. 340 C.c. dice que existen otros bienes que son del Estado que se consideran bienes de propiedad privada del Estado. Estos son los bienes patrimoniales de la Admón. Art. 340 C.c. Todos los demás bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior, tienen el carácter de propiedad privada. Clasificación de los bienes públicos La clasificación de los bienes públicos o patrimonio de la Admón. se divide en: Bienes de dominio público o demaniales Bienes de dominio privado de la Admón. o bienes patrimoniales. Esta clasificación la encontramos en el art. 4 Ley de Patrimonio. En los arts. siguientes se define por la Ley que son bienes demaniales y que son bienes patrimoniales. Art. 4 Clasificación. Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimonial. El dominio público está integrado por los bienes destinados al uso o servicio público y los bienes que expresamente sean declarados demaniales por la ley. Artículo 5. Bienes y derechos de dominio público o demaniales. 1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. 2. Son bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución. 3. Los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que -3- se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público. 4. Los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación y, a falta de normas especiales, por esta Ley y las disposiciones que la desarrollen o complementen. Las normas generales del derecho administrativo y, en su defecto, las normas del derecho privado, se aplicarán como derecho supletorio. Bienes patrimoniales es una categoría residual. Todo aquello que no sea demanial y sea de titularidad pública es un bien patrimonial. La definición de bienes patrimoniales se encuentra en el art. 7.1 y 7.2 Ley de Patrimonio de las AAPP. Artículo 7. Bienes y derechos de dominio privado o patrimonial. 1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimonial los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales. 2. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. Patrimonio de la Admón. (bienes públicos): lo integran tanto los bienes demaniales como los bienes patrimoniales. Los bienes de dominio público o demaniales están fuera del comercio de los hombres (no responden de las deudas de la Admón.). Los bienes patrimoniales si responden. El llamar patrimonio (de la Admón.) a los bienes públicos es reciente. Lo comenzaron a denominar así las CC.AA. En el ámbito estatal se hablaba siempre de bienes públicos, pero la Ley 33/2003, en el art.3.1 ha consagrado el término -4- patrimonio para incluir a todos los bienes de la Admón. (tanto demaniales como patrimoniales). Además el art. 4 ratifica que los bienes públicos son patrimonio de la Admón. La Ley 33/2003 excluye del concepto de patrimonio de la Admón. (por tanto, de los bienes públicos) el dinero, los valores, créditos, etc., quiere decir que todos los recursos que componen la Hacienda Pública a efectos teóricos no se consideran bienes públicos. Este conjunto de bienes se regulan por la Ley General Presupuestaria. En el art. 3.2 se especifica que la Hacienda Pública no se incluye dentro del estudio de los bienes públicos. Algunos autores denominan a estos bienes de la Hacienda pública patrimonio financiero. Hay que tener clara la distinción entre bienes públicos y bienes privados de los particulares de interés público o general. Estos bienes privados están sometidos a un régimen especial de intervención por parte de la Admón., intervención destinada a su control, fomento y protección, sobre los bienes de los particulares se imponen diversas limitaciones que restringen su derecho de propiedad porque ese bien es relevante para el interés general, aunque sea de un particular (Ej.: casa que es declarada patrimonio histórico). La determinación de estos bienes tiene que estar delimitada en normas con rango de ley (art. 33 CE). 15/02/06 Marco normativo Tradicionalmente, los bienes demaniales ha carecido de un tratamiento normativo uniforme debido a la disparidad de bienes de este carácter, por ello el legislador no acometía una regulación uniforme. Los preceptos que se dedicaban a la regulación de bienes demaniales se encontraba en el texto articulado de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964. Esta Ley hacía referencia sólo a bienes patrimoniales. Pero esta Ley contenía 15 preceptos que aludían al dominio público. Era la única regulación de dominio público. Si existía una regulación extensa de bienes de dominio público de ámbito local: Reglamento regulador de bienes del dominio público local de 1955 y después se sustituye por el reglamento de bienes de las Entidades Locales de 1986, donde se regulan con detalle los bienes del dominio público local. -5- Ha existido y siguen existiendo ordenaciones sectoriales de diversos tipos de bienes demaniales (Ley de aguas, de costas, de minas, de montes…). En cuanto a los bienes patrimoniales la situación es menos compleja, desde el año 1964 hay una norma destinada a regular estos bienes (Ley de Patrimonio del Estado de 1964, que tenia por objeto la regulación de bienes patrimoniales). Los Reglamentos de bienes de las EELL (del 55 y del 86) hablaban en sus preceptos de los bienes patrimoniales. Lo que caracteriza esta regulación de bienes patrimoniales es que aunque el C.c. parecía querer equiparar los bienes patrimoniales con la propiedad privada de los particulares, la legislación posterior no sigue esta postura sino que dotó a estos bienes patrimoniales de un régimen de derecho público (no se rigen por el C.c.). La Ley 33/2003, de Patrimonio de las AAPP.- Se pretende reunir en un solo texto legal la regulación de todos los bienes públicos. Es una norma con pretensiones de unidad, porque a tenor de su Disposición final 2ª es una norma que en muchos de sus preceptos es de aplicación a todas las AAPP. La DF 2ª establece que determinados artículos de la Ley tienen carácter básico porque el art. 149.1.18 CE de forma específica reconoce al Estado la competencia para dictar las bases en materia de concesiones y porque además el TC ha interpretado que “bases del régimen jurídico de las AAPP” comprende también la regulación básica de los bienes públicos, por todo esto diversos preceptos de la Ley tienen carácter básico. Hay otros preceptos que la Ley califica como de aplicación exclusiva en base al art. 149.1.6 y 8 CE, es decir, la competencia exclusiva del Estado para dictar la regulación civil y mercantil. El resto de preceptos de la Ley son de aplicación a los bienes de titularidad de la AGE o sus organismos dependientes. La Ley de Patrimonio es del año 2003, esto obligará a adaptar las normas autonómicas previas a la nueva Ley estatal, aunque realmente la diferencia entre la ley estatal y las leyes autonómicas no es muy grande por lo que no hay que emprender una gran tarea de reforma. -6- Bienes públicos en la constitución El art. 132 CE regula los bienes públicos. Artículo 132. 1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 3. Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. La CE consagra la clasificación de bienes públicos (bienes de dominio público y bienes patrimoniales) y también hace referencia a bienes comunales y al Patrimonio Nacional. La CE prevé una reserva material de ley en este ámbito. Prevé la reserva de ley en los bienes de dominio público en general. Solo reserva a ley bienes patrimoniales del Estado, aunque los Estatutos de autonomía han establecido la reserva de ley para los bienes patrimoniales de las CC.AA. Los bienes demaniales tienen tres características: inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Solo estas características son de los bienes de dominio público (demaniales), no de todos los bienes públicos. Además existe en la CE una enumeración de ciertos bienes demaniales de titularidad estatal. Son bienes demaniales del Estado el dominio público marítimo costero y además, según la CE, serán bienes demaniales de titularidad estatal aquellos señalados en las leyes. Se consagra la demanialización ope legis (que la ley pueda determinar que unos bienes se inserten en el dominio público). A raíz de esta previsión constitucional, se ha producido una doctrina por el TC. El TC ha interpretado este principio y dice que la demanialización ope legis solo puede operar cuando exista una justificación objetiva y razonable que haga que la demanialización de ese bien sea la medida adecuada para perseguir un interés general. -7- Cuando se produce una demanialización ope legis los bienes dejan de ser susceptibles de apropiación por los particulares. La CE habla de bienes de titularidad estatal, pero existen bienes cuya titularidad ostentan las demás Administraciones. El TC en cuanto a esto ha dicho que los bienes demaniales se pueden dividir en bienes de demanio natural (dominio público natural) y dominio público artificial o instrumental. El dominio público natural está integrado por aquellas categorías de bienes demaniales que se definen por sus características físicas o naturales (ej.: aguas, costas…). El demanio natural solo puede ser titularidad estatal, por tanto, solo una ley estatal puede realizar la demanialización ope legis. El TC sustenta esta doctrina en dos títulos competenciales, por una parte, en el art. 149.1.8, en el punto que hace referencia a la legislación civil, por otra parte, el TC entiende que el fundamento de que el demanio natural sea titularidad estatal está en el art. 149.1.1, donde se garantiza la igualdad de todos en el disfrute de los derechos. 20/02/06 El demanio artificial puede ser titularidad de cualquier Admón. Dependerá de la instancia que tenga competencia en la materia de la que es soporte ese demanio. Sentencias más importantes: STC 277/88; STC 149/91. Ej.: Art. 149.1.1 CE nos dice que son competencia exclusiva del Estado las obras públicas de interés general, por tanto, si se realiza una obra pública de interés general es titularidad del Estado. La titularidad va unida a la actividad. Ej.: Art. 149.1.20 CE dice que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de aeropuertos de interés general, los bienes de dominio público que tengan relación con esto serán de titularidad del Estado. El TC advierte de que hay que separar titularidad y potestades de ejercicio sobre ese bien. Son separables la titularidad pública de un bien y el ejercicio de potestades públicas. Los puertos son bienes de dominio público estatal, pero las CC.AA tienen un título competencial que es urbanismo y ordenación del territorio que puede incidir en los puertos, por ello, en virtud de ese título competencial, la -8- actuación de la CA podrá afectar a los puertos (un bien que es de titularidad estatal). Inciden ciertas potestades ejercidas por otras Administraciones. diferentes de la titular del bien de dominio público, en ese bien de dominio público. El titular del bien tiene potestades muy importantes. El titular tiene diversas potestades que el TC le garantiza (conservación, protección del bien…). TEMA 12. LOS BIENES DEMANIALES Los bienes integrantes del dominio público BIENES DEMANIALES: son bienes de titularidad pública afectados a una finalidad pública, ya sea el uso o el servicio público, y a consecuencia de ello se someten a un régimen especial administrativo de protección y uso del bien. El art. 5.4 Ley de Patrimonio de las AAPP nos dice que estos bienes demaniales se rigen: -Por sus normas específicas (normas sectoriales que regulan el bien si es que existen). -Por la Ley de Patrimonio de las AAPP. -Por el derecho administrativo en general. -Supletoriamente, por derecho privado que regule la propiedad. CLASIFICACIONES de los bienes integrantes del dominio público: Dominio natural y dominio artificial o instrumental. -Dominio natural (ver definición en el tema anterior). -Dominio artificial: resto de bienes (que no son dominio natural). Quién establece el demanio natural: la Ley crea esta categoría de bienes, y la CE en el art. 132 enumera determinados bienes que integran el dominio público natural. Bienes de uso público y bienes de servicio público: En función de la finalidad a la que se destinan. Esta clasificación no es excluyente ni contrapuesta a la anterior. Normalmente los bienes de dominio público natural son bienes de uso público y los bienes de dominio público artificial suelen ser bienes de servicio público. -9- Esta clasificación es la que contienen las normas (es la clasificación que contempla el derecho positivo). La clasificación anterior (dominio público natural y dominio público artificial) es una creación doctrinal. La afectación al servicio público como elemento de demanialidad hace que infinidad de bienes sean demaniales. La doctrina critica que a bienes de este tipo (generalmente bienes muebles fácilmente sustituibles) se les aplique el régimen de protección de los bienes demaniales, porque exige una protección que no es la propia de un bien que no sea de dominio público. En Francia esta cuestión se resolvió por la jurisprudencia la cual aplicaba solo el régimen de dominio público a aquellos bienes que fueran esenciales para la prestación del servicio público. Finalmente este extremo se recogió en el C.c. francés. En nuestro país pese a las críticas de la doctrina, la Ley de Patrimonio de las AAPP ha pasado por alto esta cuestión sin dar una respuesta. En virtud de su titularidad los bienes se pueden clasificar en: -Bienes estatales - “ autonómicos - “ de las Entidades Locales - “ de las demás Administraciones instrumentales La Ley de Patrimonio en este sentido ha supuesto un avance en relación a la regulación anterior. Antes la doctrina discutía acerca de si los entes instrumentales podían ser titulares de dominio público (si eran titularidad del ente matriz o del ente instrumental). La Ley de Patrimonio resuelve esto porque de diversos preceptos se desprende que es posible que los entes instrumentales sean titulares de bienes demaniales (arts. 5.3; 9.1 y 9.3 Ley de Patrimonio de las AAPP). 21/02/06 Sobre lo que no se plantea duda es sobre el hecho de que las corporaciones de derecho público nunca son titulares de bienes de dominio público, sus bienes se rigen por derecho civil (son bienes privados). - 10 - La afectación: inicio de la demanialidad Los bienes demaniales están al servicio de determinados fines públicos (al uso o al servicio público). AFECTACIÓN es el procedimiento por el que los bienes se vinculan a esos fines públicos (uso o servicio publico, por ello ingresan en la categoría de bienes demaniales. El inicio de la demanialidad de los bienes se produce a través del procedimiento de afectación. Concretamente así lo especifica el art. 65 Ley Pat. AAPP. Artículo 65. Afectación de bienes y derechos patrimoniales al uso general o al servicio público. La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público. A través de la afectación el bien ingresa en la categoría de dominio público. La incorporación de los bienes al dominio público se puede producir a partir de la naturaleza de bien patrimonial de la Admón. o a partir de la naturaleza de bien privado de un particular. Formas en que se puede producir la afectación 1ª.- Afectación por ley: la afectación se puede producir por ley. La ley delimita los bienes de dominio natural. Se produce una demanialización normalmente a partir de bienes privados. Por ley, bienes privados pueden pasar a ser bienes demaniales. Bienes de este tipo: Ley de aguas que demanializa las aguas subterráneas, Ley general de telecomunicaciones que demanializa el espacio radioeléctrico, y otras leyes como Ley de carreteras y autopistas que demanializa estos bienes, Ley de dominio aéreo-portuario, que demanializa estos bienes. 2ª.- Además existe otra forma típica de afectación que es la afectación expresa, que supone que en virtud de un acto administrativo se determina que un bien concreto quede vinculado al uso o servicio público (bien que era un bien patrimonial de la Admón.). - 11 - Se recoge en el art. 66.1 L. Patrimonio donde se dice que, salvo las excepciones que se verán más adelante, la afectación deberá producirse en virtud de un acto expreso. Este precepto no es básico (solo de aplicación a la AGE, a bienes estatales). Se prevé que en el acto expreso de afectación se deberá indicar: el bien de que se trata, a que uso o servicio público queda vinculado, se indicará que en el futuro quedará vinculado al dominio público, y se señalará el órgano que ejercerá la defensa y protección del bien. Art. 66.1. Ley de Patrimonio de las AAPP. “Salvo que la afectación derive de una norma con rango legal, ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación”. En cuanto al procedimiento y órgano con competencia para la afectación expresa, el Reglamento de bienes de las EELL señala que la misma requiere la tramitación de un expediente donde se acuerde la legalidad y oportunidad de la afectación, expediente que debe ser objeto de información pública por un plazo de 30 días, y que se aprobará posteriormente por mayoría absoluta de la corporación local. En la Admón. estatal el procedimiento y competencia se regula en el art. 68 Ley Patrimonio. El procedimiento de afectación expresa se instruirá por la Dirección General del Patrimonio del Estado y se acordará por orden del Ministerio de Hacienda. Surtirá efectos a partir del momento en que se reciba el bien por el órgano que va a ejercer las competencias sobre él y se suscriba un acta entre ese órgano y la Dirección General del patrimonio. La afectación en los organismos público vinculados a la AGE será aprobada por el Ministro del departamento del que dependa ese organismo. Artículo 68. Procedimiento para la afectación de bienes y derechos. 1. La afectación de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado a los departamentos ministeriales compete al Ministro de Hacienda. La instrucción - 12 - del procedimiento compete a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que lo incoará de oficio, a iniciativa propia o a propuesta del departamento ministerial interesado en la afectación. 2. La orden ministerial de afectación, que deberá contener las menciones requeridas por el artículo 66.1 de esta Ley, surtirá efectos a partir de la recepción de los bienes por el departamento a que se destinen y mediante suscripción de la correspondiente acta por el representante designado por dicho departamento y el nombrado por la Dirección General del Patrimonio del Estado. Una vez suscrita el acta, el departamento al que se hayan afectado los bienes o derechos utilizará los mismos de acuerdo con el fin señalado, y ejercerá respecto de ellos las correspondientes competencias demaniales. 3. La afectación de los bienes y derechos de los organismos públicos al cumplimiento de los fines, funciones o servicios que tengan encomendados será acordada por el ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su presidente o director. 3ª.- Afectación tácita o implícita supone que la adopción de determinados actos administrativos conlleve la demanialización de un bien. En el ámbito local, el art. 8 Reglamento bienes EELL dice que la aprobación definitiva de planes de ordenación urbana produce automáticamente la demanialización de los bienes (se produce la demanialización respecto de aquellos bienes que el plan destina a un uso o servicio público). La Ley de patrimonio en el art. 66.2 c), d) y e). La letra c) dice que la adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa supone que esos bienes se demanialicen en la medida en que van a quedar afectados a un uso o servicio público (posteriormente no es necesario un acto expreso de afectación). La demanialización es también automática en la simple adquisición de bienes muebles que se vayan a destinar al desenvolvimiento de un servicio público o adquisición de bienes muebles que vayan a decorar dependencias públicas. Otro supuesto de afectación implícita se encuentra en el art. 73.1 Ley de patrimonio que establece que los bienes y derechos patrimoniales de la Admón. se podrán adscribir a organismos dependientes de la Admón. para que estos los destinen al cumplimiento de sus fines públicos, y esta adscripción lleva - 13 - implícita la demanialización del bien (el bien se demanializa, pero no cambia de titular, es un bien demanial del Estado). 4ª.- Afectación presunta tiene lugar cuando un bien queda vinculado a un uso o servicio público y se demanializa en virtud de su uso continuado precisamente para ese uso o servicio público. El Reglamento de bienes de las EELL en su art. 8 dice que la afectación presunta puede tener lugar en dos supuestos: -Cuando un bien patrimonial es usado durante más de 25 años para la prestación de un servicio público o destinado al uso público. -Se produce una afectación presunta cuando el ente local adquiere por usucapión de acuerdo con las reglas del derecho civil, y ese uso continuado por parte de la Admón. implica un uso o un servicio público. Art. 66.2 a) y b) Ley de patrimonio repite la misma regla que el Reglamento bienes EELL, se prevé la afectación presunta por usucapión. La demanialización seria de titularidad estatal. La Ley de patrimonio no señala plazo. 22/02/06 Mutaciones demaniales Durante la vida del bien demanial éste puede sufrir alteraciones. A esto se denomina mutaciones demaniales (alteraciones en la características del bien o en el estatuto de demanialidad del bien). La naturaleza del bien no va a variar, sigue siendo demanial. Las mutaciones demaniales pueden ser subjetivas u objetivas. MUTACIONES SUBJETIVAS Implican que va a cambiar la titularidad del bien, pasa de un ente a otro. Se producen, por ejemplo, cuando un ente sucede a otro ente. Se produce también la mutación subjetiva en supuestos de redistribución de competencias, es decir, cuando un bien va ligado al ejercicio de determinadas competencias, si la competencia pasa a ser titularidad de otra Admón. el bien acompañará a esa competencia, el ejemplo más característico ha tenido lugar con motivo de la creación de las CC.AA y el traslado de competencias a éstas con una particularidad, cuando se producen estas transferencias de - 14 - competencias a las CC.AA no todos los bienes ligados a esas competencias van a cambiar de titular (como el demanio natural, que siempre es estatal). La Ley de patrimonio de las AAPP contempla un supuesto de mutación sujetiva por redistribución de competencias en el art. 71.3. Se contemplan en este artículo dos supuestos: -Mutación subjetiva por redistribución de competencias cuando alude a organismos. -Cuando alude a los órganos no hay mutación demanial. La redistribución de bienes entre los diferentes órganos no es mutación demanial (entre órganos no cambia el ente, la titularidad sigue siendo de la misma Admón.). Art. 71.3. “En los casos de reestructuración orgánica se estará, en lo que respecta al destino de los bienes y derechos que tuviesen afectados o adscritos los órganos u organismos que se supriman o reformen, a lo que se establezca en la correspondiente disposición. Si no se hubiese previsto nada sobre este particular, se entenderá que los bienes y derechos continúan vinculados a los mismos fines y funciones, considerándose afectados al órgano u organismo al que se hayan atribuido las respectivas competencias sin necesidad de declaración expresa”. Se produce también una mutación demanial subjetiva como consecuencia de la supresión de un ente (entes instrumentales). En este caso los bienes de titularidad de entes instrumentales pasan a la titularidad de la Admón. matriz. El art. 81.2 Ley de patrimonio regula esta circunstancia con relación a los entes dependientes de la AGE. Se requiere un procedimiento formal (toma de posesión del bien por parte del Ministerio de Hacienda). Art. 81.2. “En el caso de supresión de organismos públicos, la incorporación de sus bienes al patrimonio de la Administración General del Estado se efectuará mediante la toma de posesión de los mismos por el Ministerio de Hacienda, que se documentará en la correspondiente acta. A estos efectos, el departamento del que dependiera el organismo comunicará su supresión a la Dirección General del Patrimonio del Estado, y acompañará a dicha comunicación una relación de los bienes propios de aquél”. - 15 - La mutación demanial subjetiva no tendrá nunca lugar mediante un procedimiento de expropiación forzosa, es decir, los bienes demaniales no pueden ser expropiados. La Ley de Expropiación Forzosa en su art. 1 prevé que la expropiación puede realizarse únicamente con relación a la propiedad privada. MUTACIONES OBJETIVAS Tienen lugar cuando se modifica el destino del bien. Pasa de estar destinado de un uso o servicio público a otro uso o servicio público diferente. Se altera el destino del bien manteniéndose su titularidad. Se contemplan en el art. 71.1 Ley de patrimonio. Art. 71.1. “La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella”. (Aunque dice en el art. “desafectación” no es tal, sino que es una mutación demanial, el bien pasa de un uso o servicio publico a otro diferente). El procedimiento de mutación objetiva se contempla en las diversas normas que regulan el patrimonio de cada entidad. Todas las CC.AA lo regulan. En el Reglamento de bienes de las EELL no hay referencia expresa a mutaciones objetivas, pero es corriente entender que las mutaciones objetivas han de quedar formalizadas mediante el correspondiente acto de la Admón. En la AGE nos encontramos con un procedimiento en la Ley de patrimonio. El art. 71.2 nos dice que, como regla general, la mutación objetiva ha de ser expresa. El procedimiento que se prevé se contempla en el art. 72, este procedimiento es similar al previsto para las afectaciones. Se prevé que la mutación de destino de los bienes inmuebles ha de ser tramitada por la Dirección general de patrimonio y acordado por el Ministerio de Hacienda. Finalmente esta decisión del Ministerio adquiere eficacia mediante la firma del acta respectiva donde participan la Dirección General de patrimonio y los Ministerios de los órganos respectivos. - 16 - En cuanto a la mutación demanial objetiva de bienes muebles la competencia se atribuye a los propios departamentos ministeriales. Tendrá que producirse un acta de entrega. En los organismos de la Admón. instrumental dependiente de la AGE la mutación demanial objetiva se acordará por el Ministerio del departamento del que depende el ente instrumental. Art. 71.2. “Las mutaciones demaniales deberán efectuarse de forma expresa, salvo lo previsto en el apartado siguiente para el caso de reestructuración de órganos”. Art. 72. Procedimiento para la mutación demanial. 1. La mutación de destino de los bienes inmuebles de la Administración General del Estado o afectos al cumplimiento de fines o servicios de ésta, compete al Ministro de Hacienda. La incoación e instrucción del correspondiente procedimiento se acordará por la Dirección General del Patrimonio del Estado, a iniciativa propia o a propuesta del departamento u organismo interesado. 2. La orden de mutación demanial requerirá para su efectividad, de la firma de un acta, con intervención de la Dirección General del Patrimonio del Estado y los departamentos u organismos interesados. 3. La mutación de destino de los bienes muebles del Patrimonio del Estado se realizará por los propios departamentos u organismos interesados en la misma. Para ello se formalizarán por las partes las correspondientes actas de entrega y recepción, que perfeccionarán el cambio de destino de los bienes de que se trate, y constituirán título suficiente para las respectivas altas y bajas en los inventarios de bienes muebles de los departamentos. 4. La mutación de destino de los bienes y derechos demaniales propios de los organismos públicos para el cumplimiento dentro del organismo de sus fines o servicios públicos, se acordará por el ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su presidente o director. Las mutaciones de destino de bienes y derechos demaniales propios o adscritos de un organismo, para el cumplimiento de fines o servicios de otro organismo o de la - 17 - Administración General del Estado, serán acordadas por el Ministro de Hacienda, a propuesta conjunta de las dos entidades. 5. En el caso previsto en el apartado 3 del artículo anterior, los departamentos ministeriales o los organismos públicos a que queden afectados los bienes o derechos comunicarán a la Dirección General del Patrimonio del Estado la mutación operada, para que se proceda a tomar razón de la misma en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Si la adaptación de la situación patrimonial a la reforma orgánica producida exigiese una distribución de los bienes entre varios departamentos u organismos, esta comunicación deberá cursarse con el acuerdo expreso de todos ellos. A falta de acuerdo, cada departamento u organismo remitirá a la Dirección General del Patrimonio del Estado una propuesta de distribución de los bienes y el Ministro de Hacienda resolverá en último término sobre la afectación. Dentro de las mutaciones objetivas se pueden incluir otros supuestos como las adscripciones de bienes demaniales a organismos (art. 71.4 Ley de patrimonio). La adscripción a un órgano público de un bien demanial de la AGE no implica cambio de titularidad. Por tanto, estas adscripciones son un ejemplo de mutación objetiva (cambia el uso pero no la titularidad). Este uso del bien demanial en el organismo público será también un uso o servicio público. Art. 71.4. “Reglamentariamente se regularán los términos y condiciones en que los bienes y derechos demaniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos podrán afectarse a otras Administraciones públicas para destinarlos a un determinado uso o servicio público de su competencia. Este supuesto de mutación entre Administraciones públicas no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter demanial, y será aplicable a las comunidades autónomas cuando éstas prevean en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un uso o servicio de su competencia. Dentro de las mutaciones objetivas hay que incluir lo que la ley denomina afectaciones concurrentes o también llamadas por la doctrina afectaciones - 18 - secundarias (art. 67 Ley de patrimonio). Suponen que un bien que es demanial destinado a un uso o servicio público, puede a su vez servir de soporte a otro uso o servicio público. Art. 67 Afectaciones concurrentes. 1. Los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser objeto de afectación a más de un uso o servicio de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, siempre que los diversos fines concurrentes sean compatibles entre sí. 2. La resolución en que se acuerde la afectación a más de un fin o servicio determinará las facultades que corresponden a los diferentes departamentos u organismos, respecto de la utilización, administración y defensa de los bienes y derechos afectados. 23/02/06 Desafectación de los bienes: cesación de la demanialidad La DESAFECTACIÓN es el proceso por el que el bien demanial deja de estar destinado a un uso o servicio público, por lo que pierde su condición de demanial. Habitualmente la desafectación supone también que el bien que deja de ser demanial se convierte en patrimonial de la Admón. Pero en algunos casos puede que el bien pase a manos de titularidad particular. La desafectación se contempla en el art. 69.1 Ley de patrimonio de las AAPP. Existen diversas FORMAS DE DESAFECTACIÓN: 1ª.- Desafectación por ley: por ley se desafectarán normalmente bienes de dominio público natural. 2ª.- Desnaturalización del bien: es una forma de desafectación de los bienes naturales, consistirá en la pérdida de las características que hacían que esos bienes fuesen considerados de dominio público natural. Es una forma excepcional de desafectación. Es normal que las leyes que regulan el patrimonio natural establezcan que si los bienes pierden las características naturales no por ello perderán automáticamente el carácter demanial sino que además hará falta una - 19 - declaración expresa de la Admón. que declare que se ha producido la desnaturalización y como consecuencia la desafectación. El Código civil regula dos supuestos en los que esta desnaturalización produce de manera automática la desafectación del bien. Se dice en el C.c. que cuando se produce la desecación o alteración del cauce de un río, el antiguo cauce pasa a ser titularidad de los particulares ribereños. 3ª.- Desafectación expresa: procedimiento habitual. Declaración en un acto formal de que el bien deja de tener un destino público, cesando por ello la demanialidad. El art. 69.2 Ley de patrimonio AAPP prevé que, salvo determinados supuestos, la desafectación tendrá siempre lugar de forma expresa. En la Admón. Local, el art. 8 Reglamento bienes EELL expresa que la desafectación ha de tener lugar por un acto expreso de recepción formal del bien, momento desde el cual el bien deja de ser demanial y pasa a ser patrimonial. La Ley de patrimonio regula más detalladamente el procedimiento de desafectación expresa de los bienes de la AGE y de sus organismos. Se contempla el procedimiento en el art. 70. Es un procedimiento similar a de afectación y al de las mutaciones demaniales. Los bienes de la AGE se desafectarán por resolución del Ministerio de Hacienda, y para que produzca efecto la desafectación ha de… (ver procedimiento de afectación, es igual). Artículo 70. Procedimiento para la desafectación de los bienes y derechos demaniales. 1. Los bienes y derechos afectados a fines o servicios de los departamentos ministeriales serán desafectados por el Ministro de Hacienda. La incoación e instrucción del procedimiento compete a la Dirección General del Patrimonio del Estado, a iniciativa propia o a propuesta del departamento que tuviera afectados los bienes o derechos o al que correspondiese su gestión y administración, previa depuración de su situación física y jurídica. 2. La desafectación de los bienes y derechos integrados en el patrimonio de la Administración General del Estado requerirá, para su efectividad, de su - 20 - recepción formal por el Ministerio de Hacienda, bien mediante acta de entrega suscrita por un representante designado por el departamento al que hubiesen estado afectados los bienes o derechos y otro designado por la Dirección General del Patrimonio del Estado, o bien mediante acta de toma de posesión levantada por la Dirección General del Patrimonio del Estado. 3. Los bienes y derechos demaniales de titularidad de los organismos públicos que éstos tengan afectados para el cumplimiento de sus fines serán desafectados por el Ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su Presidente o Director. 4. La desafectación de los bienes muebles adquiridos por los departamentos ministeriales, o que tuvieran afectados, será competencia del titular del departamento. En los organismos dependientes de la AGE la desafectación se acordará por el ministerio o departamento del que dependa cada organismo. Lo mismo ocurre con la desafectación de los bienes inmuebles. En la desafectación de bienes de organismos públicos dependientes de la AGE hay que tener en cuenta los arts. 80-81 Ley de patrimonio. La regla general es que nos encontramos con dos procedimiento sucesivos: primero se producirá una desafectación y tras esa desafectación se producirá una incorporación de esos bienes al patrimonio de la AGE (como bienes patrimoniales). El art. 81 señala cuál es el procedimiento y quiénes tienen competencia para proceder a la incorporación. El procedimiento de incorporación será tramitado por la Dirección general de patrimonio, suscrito por el Ministerio de Hacienda y después suscrita la correspondiente acta de incorporación. Artículo 80. Supuestos de incorporación. 1. Los bienes inmuebles y derechos reales de los organismos públicos vinculados a la Administración General del Estado que no les sean necesarios para el cumplimiento de sus fines se incorporarán, previa desafectación, en su caso, al patrimonio de ésta. 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior y, en consecuencia, podrán ser enajenados por los organismos públicos los bienes - 21 - adquiridos por ellos con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico patrimonial de acuerdo con sus fines peculiares. 3. En el caso de entidades públicas empresariales que, en virtud de sus normas de creación o sus estatutos, tengan reconocidas facultades para la enajenación de sus bienes, cuando los inmuebles o derechos reales dejen de serles necesarios deberán comunicar esta circunstancia al Director General del Patrimonio del Estado. Artículo 81. Procedimiento para la incorporación de bienes. 1. Serán de aplicación a la incorporación las normas sobre competencia y procedimiento establecidas en el artículo 78 de esta Ley. La recepción formal de los bienes se documentará por el Ministerio de Hacienda en la forma prevista en el artículo 79 de esta Ley. 2. En el caso de supresión de organismos públicos, la incorporación de sus bienes al patrimonio de la Administración General del Estado se efectuará mediante la toma de posesión de los mismos por el Ministerio de Hacienda, que se documentará en la correspondiente acta. A estos efectos, el departamento del que dependiera el organismo comunicará su supresión a la Dirección General del Patrimonio del Estado, y acompañará a dicha comunicación una relación de los bienes propios de aquél. 3. Respecto de los bienes y derechos de los organismos autónomos que, en virtud de sus normas de creación o sus estatutos, tengan atribuidas facultades para su enajenación, el Ministro de Hacienda podrá acordar la no incorporación del inmueble o derecho al patrimonio de la Administración General del Estado, supuesto en el que el organismo titular quedará facultado para proceder a su enajenación conforme a lo previsto en la sección II del capítulo V del título V de esta ley. Las normas insisten en la conveniencia de las desafectaciones expresas, como consecuencia del ánimo del legislador de proteger los bienes públicos para que el patrimonio de la Admón. no se vea mermado. No caben las desafectaciones presuntas. 4ª.- Desafectaciones tácitas o implícitas: pueden tener lugar, se prevén en las normas, concretamente en el art. 24.4 Ley de patrimonio, cuando habla del - 22 - patrimonio de la AGE, dice que el reconocimiento del derecho de reversión de los bienes lleva implícita su desafectación (la reversión del bien expropiado lleva aparejada una desafectación implícita). La doctrina incluye en esta categoría la desafectación por la vía de los hechos concluyentes (es decir, por la desaparición del bien). El art. 79 Ley de patrimonio no habla de desafectación implícita, porque se requiere un procedimiento formal. La desadscripción de los bienes ha de ir acompañada de su desafectación. La protección del dominio público Técnicas de protección en la Ley de Patrimonio de las AAPP. Si existiese legislación especial que regulase técnicas de protección, la legislación especial sería preferente. EL INVENTARIO Se contempla en el art. 32 Ley patrimonio. Precepto de carácter básico (aplicable a todas las Administraciones). Se prevé con carácter básico la obligación de inventario en el art. 32 donde dice que todos los bienes y derechos de la Admón. deben estar en un catálogo o inventario donde se especifique el bien, si es demanial o patrimonial, y el uso o servicio público al que está destinado. Estos registros no tienen carácter constitutivo. LA PROTECCIÓN REGISTRAL Los bienes demaniales disfrutan de la protección que para los bienes inmuebles prevé su inscripción registral. Esta inscripción se practicará de acuerdo con la legislación hipotecaria y la Ley de patrimonio, con carácter básico, declara la posibilidad de inscripción de todos los bienes demaniales, sino además la obligación de inscribir todos los bienes demaniales y patrimoniales de la Admón. en los Registros públicos (art. 36). El art. 39 (precepto de carácter básico) prevé también que los registradores de la propiedad que tuvieran conocimiento de la existencia de un bien demanial o patrimonial de la Admón. no inscrito deberán advertir de esta circunstancia a la Admón. 27/02/06 - 23 - La potestad de investigación y deslinde Ambas potestades son una expresión del principio de autotutela declarativa (las declaraciones de la Admón. se presumen válidas y producen efectos jurídicos desde que se dictan sin tener que acudir a los Tribunales). La Admón., con relación a estas potestades, puede fijar la titularidad de derechos reales sobre los bienes sin tener que acudir al juez para que éste se pronuncie sobre la titularidad de esos derechos. POTESTAD DE INVESTIGACIÓN Se reconoce en el art. 45 Ley patrimonio a todas las AAPP (precepto de carácter básico). Esta potestad consiste en que la Admón. puede determinar la titularidad de un bien que estime que puede ser público. El procedimiento y órganos competentes para ejercer esta potestad se regulan en diferentes normas: Reglamento de bienes EELL; leyes especiales; leyes autonómicas; Ley de patrimonio, concretamente, el ejercicio de esta potestad de investigación en relación a los bienes estatales compete a la Dirección general del patrimonio. Procedimiento en líneas generales (que suele reiterarse en las diferentes regulaciones) El procedimiento de investigación se inicia de oficio, contra la iniciación de este procedimiento no cabe por los particulares las acciones sumarias para la protección de los derechos reales previstas en la LEC, es decir, los interdictos. Este dato (prohibición de interdictos) se prevé en el art. 43.1 Ley Patrimonio, precepto dictado en ejercicio de la potestad exclusiva estatal para elaborar la legislación procesal. De este procedimiento hay que dar publicidad, que se llevará a cabo a través de los boletines oficiales correspondientes, y también a través del tablón de edictos del municipio donde se halle el bien. Este procedimiento de investigación concluirá con una declaración sobre la titularidad del bien, si éste es o no de la admón. Si se concluye que el bien es de titularidad pública hay que registrarlo e inventariarlo. Contra esta resolución que delimite la titularidad del bien el ciudadano podrá impugnarla. - 24 - Vías procedentes para la defensa del ciudadano (vías para la impugnación): el control judicial de la potestad de investigación se prevé en el art. 43.2 Ley patrimonio (precepto aplicable a todas las AAPP, como el art. 43.1). El art. 43.2 dice que en función de la pretensión hay que acudir a un orden jurisdiccional u otro. Si se pretende que se invalide la declaración de titularidad por un vicio de competencia o de procedimiento (anular el procedimiento administrativo) hay que acudir a la JCA. Si lo que se pretende es una decisión definitiva sobre la titularidad del derecho hay que acudir a la jurisdicción civil. Antes de acudir a la jurisdicción civil hay que interponer una reclamación previa. POTESTAD DE DESLINDE La potestad de deslinde consiste en la realización de unas operaciones técnicas por las que se van a fijar sobre el bien sus linderos, su dimensión cuando ésta es imprecisa, o existen dudas sobre su usurpación. Aquí no se discute la titularidad del bien (la titularidad de la Admón. ya está fijada). Su regulación se encuentra en el art. 50 Ley de patrimonio (precepto de carácter básico). Son las diferentes normas las que en particular regulan el procedimiento y competencias para llevar a cabo esta potestad. Concretamente en la AGE son competentes para el ejercicio de esta potestad: para la incoación de la potestad de deslinde el Ministro que tengo competencia sobre el bien que se va a deslindar; la instrucción del procedimiento de deslinde se lleva a cabo bajo la dirección del delegado de Hacienda del territorio donde se encuentra el bien; la resolución compete al Ministro de Hacienda. En líneas generales el procedimiento de deslinde habitualmente se inicia de oficio, pero también puede iniciarse a instancia de parte. Una vez iniciado el mismo no caben interdictos (art. 43.1). De la iniciación de este procedimiento, además de la publicidad en los boletines oficiales correspondientes y en el tablón de edictos, hay que comunicar su iniciación al Registro de la propiedad para que practique una anotación marginal del mismo sobre el bien. Una vez firme el acto de deslinde podrá procederse al amojonamiento y a inscribir el deslinde del bien en el Registro de la Propiedad. - 25 - La declaración de deslinde tiene meros efectos posesorios (lo que se fija como regla general es la posesión). Pero algunas normas especiales determinan que mediante el procedimiento de deslinde se fija la posesión de la Admón. y también la titularidad del bien deslindado (ej. costas). El particular que se ve afectado por el procedimiento de deslinde, según el art. 43.2 Ley patrimonio, si acude a la JCA ésta solo podrá anular el procedimiento, pero la sentencia contenciosa no se puede pronunciar sobre el derecho de posesión. La potestad de recuperación posesoria y el desahucio POTESTAD DE RECUPERACIÓN POSESORIA La potestad de recuperación posesoria se contempla en el art. 55 Ley de patrimonio (precepto de carácter básico). Es una potestad que es manifestación del privilegio de autotutela declarativa de la Admón. Potestad que permite a la Admón. pronunciarse sobre la titularidad de la posesión de determinados bienes y recuperarla cuando esta posesión se haya perdido, sin necesidad de acudir a los tribunales. Esta potestad se denomina también “interdictum propium” de la Admón. o potestad de reintegro posesorio. Como estamos hablando de bienes demaniales, el ejercicio de esta potestad no está sometido a plazo. En cuanto al procedimiento y competencia hay que acudir a cada norma en particular. En la AGE son competentes: el art. 57 Ley de patrimonio contiene una declaración abierta de potestad porque nos dice que es competencia del delegado de economía y hacienda del lugar donde radique el bien o del director general de patrimonio. Si el bien estuviera vinculado a un ministerio en particular también tendrá el ministro del ramo competencia para ejercer esta potestad. En los organismos públicos la competencia se atribuye a sus directores o presidentes del organismo. - 26 - El procedimiento en líneas generales se inicia de oficio. El art. 43.1 prohíbe el interponer interdictos por los particulares. El procedimiento consiste en constatar el derecho de posesión del bien y que el mismo ha sido usurpado a la Admón. Ha de darse audiencia al presunto usurpador. Concluido el procedimiento se acordará el reintegro del bien en su caso y se requerirá al particular para que restituya el bien. Hasta ese momento nos encontramos con un procedimiento declarativo. A continuación, si el particular no restituye el bien se podrá acudir a la ejecución forzosa prevista en la Ley 30/92. La Ley de patrimonio nos dice que en la fase de ejecución forzosa del reintegro posesorio de los bienes de la AGE se puede acudir tanto a la multa coercitiva como al lanzamiento. Para la aplicación de esta medida de ejecución es necesaria la habilitación legal (esta habilitación es la que contiene la Ley de patrimonio). Art. 43.2: en función de la declaración que se pretenda obtener de los tribunales hay que acudir a la vía contenciosa o a la vía civil. 28/02/06 DESAHUCIO El desahucio consiste sencillamente en la potestad que tiene la admón. de recuperar por sí misma los bienes que un particular ocupa o posee en virtud de un título legítimo cuando el derecho del particular ha finalizado o ha decaído y no devuelve el bien. Art. 58 Ley de patrimonio, precepto de carácter básico, es una potestad que la Ley reconoce a todas las administraciones. Los supuestos de hechos son diversos: la recuperación posesoria, el bien que ha sido usurpado, con el desahucio recupera el bien que tiene un particular con título ya finalizado. Cada regulación específica posee la ordenación del procedimiento para el ejercicio de esta potestad. En la AGE se reconoce al ministro y en los organismos públicos a sus presidentes o directores. El procedimiento se inicia de oficio, no caben interdictos de los particulares. Es un procedimiento que se inicia a partir de una declaración formal en la que se deja constancia de que el justo título ha decaído o finalizado. A partir de ahí comienza el procedimiento en el cual se requerirá al detentador del bien para que lo desaloje. Según el art. 59 si no se desaloja o devuelve a la admón. se - 27 - acudirá a la regulación de la ejecución forzosa de la Ley 30/92 y se podrá acudir para el lanzamiento a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y se podrá acudir a las multas coercitivas. En función de la pretensión a que se quiera llegar habrá que acudir al orden civil o al contencioso. En el primer caso para resolver el fondo (quién tiene derecho o no) y en el segundo caso para anular el procedimiento. Esta regulación se prevé en el art. 59 Ley de patrimonio sin carácter básico, de aplicación a los bienes estatales La inalienabilidad; la imprescriptibilidad; la inembargabilidad Cada una de estas características se vuelve de protección. INALIENABILIDAD: los bienes demaniales no pueden ser objeto del tráfico que se contempla en el C.c. El art. 1271 C.c. señala que pueden ser objeto de contrato todas las cosas que no estén fuera del comercio de los hombres. Se prevé en el art. 132.1 CE y también en el art. 30.1 Ley de patrimonio. INEMBARGABILIDAD: supone que no pueden ser objeto de traba ni enajenación forzosa para saldar las deudas de la Admón. La CE prevé esta característica en el art. 132.1 y la Ley la reitera. IMPRESCRIPTIBILIDAD: esta regla supone que los bienes demaniales no pueden ser adquiridos por usucapión o por prescripción adquisitiva. Del C.c. se desprende, el art. 1936 señala que son susceptibles de prescripción todas las cosas que estén dentro del comercio de los hombres. Lo mismo reiteran preceptos de la CE y el art. 30.1 Ley patrimonio. En virtud de esta característica no solo no se puede adquirir la titularidad del bien sino que tampoco es posible la constitución de servidumbre sobre el bien. La policía demanial Aludimos a aquellas potestades que se atribuyen de manera expresa a la Admón. para la protección y defensa de los bienes demaniales. Es la manifestación de la potestad sancionadora que la Admón. puede ejercer en manifestaciones que tengan por objeto la lesión de los bienes. Todas las normas que contienen bienes públicos tienen su propio régimen sancionador. La Ley de - 28 - patrimonio tipifica las acciones que se pueden ejercer contra el patrimonio del Estado. Igualmente las leyes autonómicas y la regulación local. Se pueden incluir otras limitaciones como las relativas a la utilización de diferentes bienes. La constitución de servidumbres Son las leyes especiales que regulan cada bien las que constituyen esta serie de limitaciones. Siempre van a tener por objeto proteger el fin al que va a estar vinculado el bien. La utilización de bienes demaniales La utilización de los bienes demaniales se separan en función del destino de ese bien. En función del uso y del servicio público. UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO: USO COMÚN, USO PRIVATIVO Y RESERVAS DEMANIALES Hay que acudir a las leyes especiales, si las hubiera, para conocer las diversas formas de utilización. No obstante podemos acudir a una serie de reglas: su destino es el aprovechamiento general por todos. Se podrán producir los siguientes usos: USO COMÚN: aquél al que todos tenemos derecho por igual, el uso que supone que la utilización que cada uno hace del bien no excluye el uso de los demás. Este tipo de uso no requiere la habilitación de ningún título especial para llevarlo a cabo. Así lo prevé la Ley de patrimonio en el art. 86 y lo establece el Reglamento de bienes EELL (art. 76). Esto no impide que la Admón. pueda establecer reglas a las cuales los ciudadanos tengan que ajustarse a la hora de usarlos. USO PRIVATIVO: Los bienes demaniales de uso público pueden ser objeto de uso privativo, este supone la ocupación del dominio público en la cual se excluye a los demás de esa porción de dominio público. Según el art. 84.1 Ley de patrimonio este uso si requiere de un título habilitante, este título será otorgado por la Admón. y cuál será el título que se requiere en cada caso: vendrá regulado en cada norma en particular. El Reglamento de bienes EELL, art. 78 establece que es necesario que se otorgue una concesión. La Ley de - 29 - patrimonio en el art. 86 establece que el título habilitante para ocupar privativamente un bien con instalaciones desmontables o con bienes muebles requerirá de la autorización. La ocupación privativa con obras o instalaciones fijas o con instalaciones desmontables pero con una duración superior a 4 años requiere una concesión. 01/03/06 Este título habilitante se rige por su normativa. La Ley de patrimonio contiene unos preceptos básicos en materia de utilización de los bienes. Qué dice la Ley sobre las autorizaciones y las concesiones: -Autorizaciones: se regulan en el art. 92 Ley patrimonio. Este artículo, en cuanto a la forma de otorgamiento, dice que se otorgarán directamente, pero si el número de autorizaciones que se pueden otorgar es limitado no se podrán otorgar directamente, sino mediante un procedimiento en régimen de concurrencia. Además este precepto nos dice que las autorizaciones en principio serán transmisibles, salvo que su número sea limitado o que se hubieran otorgado en virtud de las circunstancias personales del autorizado (en esos casos no serán transmisibles). El tiempo de duración máximo de la autorización según la Ley: el plazo máximo de la autorización es de 4 años (incluidas prórrogas). La Ley señala que las autorizaciones podrán revocarse unilateralmente por causas de interés general, esta revocación no generará derecho a indemnización. Arts. 92.1, 2 y 4 tienen carácter básico. Art. 92.3 solo aplicable a bienes estatales, no carácter básico. -Concesiones: la regulación se contiene en el art. 93 Ley de patrimonio (de carácter básico). Se habla primero del procedimiento de adjudicación de concesiones, es el inverso al procedimiento de adjudicación de autorizaciones. La concesión se otorga en régimen de concurrencia y en supuestos excepcionales se puede - 30 - otorgar directamente. Se puede otorgar de manera directa cuando el beneficiario de la concesión sea una entidad sin ánimo de lucro u otra Admón., y cuando se hubiere declarado desierto un procedimiento previo de concurrencia. Las concesiones demaniales tienen acceso al Registro de la propiedad. Se regula el plazo, que no puede exceder incluidas prórrogas, de 75 años. Se regula que las concesiones pueden ser gratuitas u otorgarse a cambio de una contraprestación. No estarán sujetas a tasa las concesiones cuando de ellas no se desprenda una utilidad económica para el concesionario. La Ley en el art. 94 establece que para ser concesionario de dominio público es preciso no incurrir en las prohibiciones previstas en la Ley de contratos de las AAPP para ser contratista. El art. 100 Ley de patrimonio establece las causas de extinción de autorizaciones y concesiones (precepto de carácter básico). Además de estas causas de extinción, a tenor del art. 94, las concesiones se extinguen también si el titular incurre en alguna de las prohibiciones para contratar previstas en la Ley de contratos de las AAPP. Aunque la primera letra del art. 100 diga que la muerte es causa de extinción de la autorización y concesión, hay que interpretarlo como que la muerte será causa de extinción solo si el derecho no es transmisible, si es transmisible la muerte no será causa de extinción. Se prevén en los bienes de uso público otros usos diferentes, la norma que más variaciones prevé con respecto a los usos es el Reglamento de bienes EELL. Tanto el art. 75 Reglamento bienes como el art. 85 Ley de patrimonio prevén lo conocido como USOS ESPECIALES. Los usos especiales son aquellos en los que concurre una especial intensidad de uso, sin llegar a ser privativo, o circunstancias de peligrosidad u otras similares. La Ley de patrimonio enumera estos supuestos y dice como cláusula de cierre que el uso será especial cuando implique un exceso del uso o suponga un menoscabo del uso común. Ejemplos: cajeros automáticos de entidades de crédito; amarres de las embarcaciones; vados; autorizaciones que se otorgan para el rodaje de películas - 31 - en lugares públicos; circulación de vehículos que transportan sustancias peligrosas o vehículos de gran volumen. La diferencia entre el uso especial y el privativo en la práctica es la perduración en el tiempo del uso privativo. La aplicación del Reglamento de bienes es polémica porque se contempla que el uso especial requiere de una autorización simplemente, y se discutía a la hora de determinar cuando el uso era especial o era privativo. Señala que el título habilitante de los usos especiales es el mismo que el de los usos privativos. En atención a la legislación estatal solo hay que tener en cuenta la duración en el tiempo del uso para determinar si es privativo o si es especial y determinar el título habilitante requerido (más o menos de cuatro años de duración y si se utilizarán instalaciones fijas o desmontables). El Reglamento de bienes EELL contempla también otros usos, el uso normal y el uso anormal del bien. Uso normal es aquel que es conforme con el destino del bien. Uso anormal es aquel que no es conforme con el destino del bien. Los usos normales del bien no requieren de título habilitante alguno, y los usos anormales precisan de una concesión demanial. La cuestión es delimitar cuándo el uso es normal y cuando es anormal. RESERVAS DEMANIALES O DOMINIALES Este uso consiste en un uso privativo, pero que es realizado por la misma Admón. titular del bien. Estas reservas demaniales se regularán en cada legislación en particular. La Ley de patrimonio regula las reservas demaniales en los bienes estatales. El art. 104 Ley de patrimonio señala que estas reservas se autorizarán solo para fines de interés general o utilidad pública, solo por el tiempo estrictamente necesario para el cumplimiento de ese fin, y tendrán que ser acordadas las reservas por el Consejo de ministros y publicadas en el BOE. LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES DE SERVICIO PÚBLICO: EL USO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, EL USO POR LOS USUARIOS, OTROS USOS - 32 - Cuando hablamos de servicios públicos no se hace mención al concepto de servicio público en sentido estricto, sino en sentido amplio como actividad pública (giro o tráfico típico de la Admón.). Tipos de usos de bienes de servicio público: USO DEL BIEN POR LA ADMON TITULAR: el uso necesario o consustancial en estos bienes será la actividad de la Admón., es decir, el uso del bien por la Admón. titular del mismo. Esta utilización del bien por la Admón. debe ajustarse al fin público del que es soporte el bien. Lo expresa la Ley de patrimonio en el art. 87 cuando dice que la utilización de los bienes de servicio público se someterá a las reglas del servicio. Equivalente o equiparable a este uso hay que incluir el uso efectuado por el contratista que presta el servicio público (gestor indirecto de servicio público). El Reglamento de servicios de las EELL al regular la concesión de servicios públicos señala que es derecho del concesionario la utilización de los bienes de dominio público necesarios para prestar el servicio. Debe dispensar a estos bienes el uso que sea acorde con la finalidad del servicio y el cuidado que necesite el bien. Por ello, cuando la Ley de contratos regula la reversión de un servicio prestado por un particular, señala que el contratista ha de devolver los bienes. 02/03/06 USO QUE EFECTÚAN LOS USUARIOS DEL SERVICIO O ACTIVIDAD PÚBLICA: este uso se puede equiparar al uso común en los bienes de uso público. Puede estar regulado por la Admón. en la propia norma reguladora del servicio o en otras normas de carácter general. En todo caso el usuario está obligado a dispensar el debido cuidado a dichos bienes. USO PRIVATIVO POR TERCEROS (OTROS USOS): Los bienes de servicio pueden ser objeto de un uso diferente a aquel que ha originado la demanialidad del bien. Esta situación no era contemplada de manera expresa en el Reglamento de bienes de las EELL, esta circunstancia ha producido importantes perturbaciones a la hora de calificar estos otros usos que pueden tener lugar en los bienes demaniales, era frecuente que esta relación entre el particular y la Admón. se calificara como gestión de servicio público, se les - 33 - aplicaba el Reglamento de servicios de las corporaciones locales (preceptos relativos a la concesión de servicios locales). Entre estos ocupantes privativos del bien de servicio y la Admón. se entabla una relación de carácter demanial, no son gestores de servicios públicos (no es una relación de servicio, no está prestando un servicio público). La calificación que hay que dar a esta relación es la de utilización privativa de los bienes de uso público, que pueden precisar de una concesión demanial o autorización demanial (lo que ya hemos visto anteriormente sobre concesiones y autorizaciones). Además se presenta otra posibilidad para articular estas relaciones demaniales, esta posibilidad sería que entre el titular de esa ocupación y la admón. se constituyera un contrato administrativo, pero no es un contrato administrativo típico (regulado por la Ley). No sería un contrato típico, sino un contrato administrativo especial (contiene una prestación no regulada en la LCAP, pero que es necesaria para el tráfico de la Admón.) es un contrato administrativo especial de arrendamiento (como el arrendamiento es sobre un bien de dominio público el contrato no es privado, es un contrato administrativo especial que se somete a lo que la LCAP establece para los contratos especiales). Esta solución se ha corroborado en la LPAP, esta Ley solamente regula esta cuestión (los otros usos) con relación a los bienes estatales. El art. 89 Ley patrimonio dice que estas ocupaciones del dominio público habrán de estar amparadas en: concesiones demaniales, autorizaciones demaniales o en la Ley de contratos de las AAPP. Estos otros usos están previstos también en la Ley de contratos de las AAPP, desde el año 2003, con relación al contrato de concesión de obra pública. La LCAP cuando regula este contrato en el art. 223 nos dice que en estas obras públicas puede haber zonas comerciales (que serían considerados otros usos). - 34 - TEMA 13. LOS BIENES PATRIMONIALES Concepto y normativa Los bienes patrimoniales: bienes titularidad de la admón. que no son demaniales, no están destinados ni al uso ni al servicio público, ni se califican por una ley como los bienes demaniales. El art. 7 Ley patrimonio como ejemplo de bienes patrimoniales señala que en todo caso son bienes patrimoniales los derechos de arrendamiento, las acciones o participaciones en entidades mercantiles, la propiedad incorporal o cualquier otro derecho constituido sobre bienes o derechos de naturaleza patrimonial. Estos bienes pese a ser dominio privado de la admón. también son objeto de una regulación administrativa. Se regularon en el año 64 por la Ley de patrimonio del Estado y también en el Reglamento de bienes de las EELL del año 86. Actualmente la LPAP (Ley 33/2003) regula estos bienes y deroga la Ley de patrimonio del año 64. El art. 7.7 LPAP nos dice cuál es el sistema de fuentes aplicable a estos bienes (precepto solo aplicable a los bienes patrimoniales del Estado, no tiene carácter básico). Los bienes patrimoniales de la Admón. se rigen: -Por el derecho administrativo específico que regule los bienes patrimoniales: Ley de patrimonio de las AAPP, Reglamento Bienes EELL, legislación autonómica sobre patrimonio. -Supletoriamente se aplicará derecho administrativo en lo que respecta al procedimiento y competencia para adoptar actos relativos a estos bienes y se aplicará derecho privado para todo lo demás. 07/03/06 Adquisición de los bienes patrimoniales La adquisición de cualquier bien por la Admón. hace que éste se incorpore a la categoría de bienes patrimoniales de la Admón. (dominio privado de la admón.). Una vez que están en el dominio de la Admón. pueden adquirir la categoría de demanial. - 35 - Formas de adquisición de los bienes patrimoniales: art. 15 LPAP clasifica las formas de adquirir en: 1.- Adquisiciones ope legis 2.- “ a título oneroso 3.- “ a título lucrativo 4.- “ por prescripción y por ocupación 1.- Adquisiciones en virtud de la ley (ope legis) La LPAP contempla unos supuestos por los que la Admón. adquiere bienes en virtud de un precepto legal, y son: -Adquisiciones de bienes inmuebles que carezcan de titular bienes vacantes o mostrencos. La regulación de esta forma de adquirir se recoge en el art. 17 LPAP (precepto de carácter básico). Este artículo nos dice que pertenecen a la AGE todos los inmuebles que carezcan de dueño. Se atribuye la titularidad de estos bienes a la AGE, independientemente del lugar donde radiquen dichos bienes. Este extremo fue objeto de una sentencia del TC (STC 58/1982) donde ante la impugnación de la ley catalana de patrimonio el TC señaló que la atribución en virtud de ley de estos bienes sin dueño solo se podía realizar en una ley estatal. Solo la ley estatal puede decidir a quién pertenecen estos bienes vacantes. Esta adquisición supone que la AGE puede tomar posesión de estos bienes en cualquier momento, pero la LPAP prevé que si estos bienes estuvieran siendo ocupados por un particular en concepto de dueño la Admón. tendrá que entablar la acción correspondiente ante la jurisdicción civil para recuperar estos bienes. -Se prevé en la Ley otra adquisición que se produce automáticamente en el siguiente supuesto: cuando los valores, dinero u otros bienes depositados en entidades financieras o en la caja general de depósitos hubieran sido abandonados, la AGE adquiere la titularidad de estos bienes. En este supuestos no todos los bienes van a ser patrimoniales, serán patrimoniales solamente los bienes muebles, pero el dinero y valores pasarán a ingresar en el Tesoro público. - 36 - En estos casos las entidades financieras tienen la obligación de comunicar a la Admón. la existencia de tales saldos y depósitos abandonados. En principio se produce el abandono en dichos saldos o depósitos cuando no se ha practicado ninguna gestión de la que se derive el derecho de propiedad o la titularidad en el plazo de 20 años. -La legislación urbanística prevé las adquisiciones de este tipo en beneficio de las entidades locales. Es frecuente que las leyes urbanísticas determinen la cesión obligatoria y gratuita por parte de los municipios de determinado porcentaje del suelo que va a ser sometido a un proceso urbanizable. Estos patrimonios de suelo son bienes patrimoniales de las EELL y se rigen por su legislación especial. 2.- Adquisiciones a título oneroso Dentro de éstas se pueden señalar: -Adquisiciones que se producen en virtud de la potestad expropiatoria. No se rigen por la Ley de patrimonio, sino por la legislación en materia de expropiación. A través de esta vía los bienes ingresan en la categoría de bienes demaniales (no patrimoniales). -Adquisiciones que se efectúan en virtud de contratos. La Ley prevé libertad de contratos a la hora de adquirir bienes o derechos. El sistema de fuentes aplicable a la adquisición en virtud de contratos se detalla en el art. 19 LPAP, se rigen por derecho privado solo en lo que respecta a efectos y ejecución de los contratos, en cuanto a su preparación y adjudicación se rigen por la Ley de contratos de las AAPP. Cómo se regula la adquisición por contrato de los diversos tipos de bienes en la LPAP: Bienes muebles: La adquisición en virtud de contrato de bienes muebles se rigen por el contrato administrativo de suministro (Ley de contratos de las AAPP). Bienes incorporales: la adquisición de estos bienes se regula en la LPAP (art. 121). La competencia para la celebración de estos contratos se atribuye en la AGE al Ministerio de hacienda y dentro de los organismos públicos a sus - 37 - presidentes o directores. El procedimiento ha de ajustarse al procedimiento de adquisición de bienes inmuebles. Bienes inmuebles: se señala en el art. 116 LPAP, la competencia para su adquisición corresponde al Ministro de Hacienda y en los organismos públicos a su director o presidente previo informe favorable del Ministro de Hacienda. El procedimiento ordinario para la adquisición de bienes inmuebles es el concurso, por tanto, hay que hacer pública la convocatoria en el BOE. Además la Ley prevé excepciones en las que se puede acudir a la adquisición directa del bien inmueble sin que medie concurso público (art. 116.4 LPAP). Con relación al orden jurisdiccional competente para conocer de las controversias que surjan en materia de contratos hay que señalar que la JCA será competente para conocer de la preparación y adjudicación de estos contratos, y la J. civil competente para conocer de su ejecución (art. 110 LPAP, precepto de carácter básico). Excepciones: conocerá la JCA tanto de la adjudicación y preparación como de la ejecución en contratos de suministro (adquisición de bienes muebles). 3.- Adquisición a título lucrativo Arts. 20-21 LPAP. Se pueden clasificar en: -Adquisiciones mortis causa. -Adquisiciones en virtud de donación. -Adquisiciones mortis causa: La Admón. puede adquirir en concepto de heredero testamentario o ab intestato o como legatario. Se rige por las reglas del C.c. Las adquisiciones mortis causa se producen a beneficio de inventario, y además la aceptaciones no tendrá lugar si los gastos o cargas que se desprenden de la aceptación son más gravosas que el valor de lo adquirido. La competencia para esta aceptación se reconoce al Ministro de Hacienda y en los organismos públicos al presidente o director. -Adquisiciones en virtud de donación: la Admón. puede resultar beneficiada por donación. En este caso la LPAP prevé el mismo requisito que en las adquisiciones mortis causa, la aceptación solo se producirá si las cargas o las condiciones que se desprenden de la donación no resultan más gravosas que los bienes que se obtienen. - 38 - La competencia para aceptar estas donaciones se reconoce al Ministro de Hacienda en la AGE y al presidente o director de organismos públicos, pero si la donación tenía por objeto bienes muebles y el donante hubiera señalado para ellos un destino concreto la competencia para la aceptación será del ministro que tiene relación con el destino concreto del bien mueble donado. 4.- Adquisiciones por prescripción y por ocupación Adquisición por prescripción: Se puede producir la adquisición por prescripción adquisitiva (usucapión) de acuerdo con las reglas previstas en el C.c. (10 años entre presentes; 10 años entre ausentes con buena fe; 30 años en todo caso). Adquisición por ocupación: La Admón. puede adquirir bienes por ocupación de acuerdo a las reglas del C.c., pero en este caso, a diferencia de la adquisición ope legis, la ocupación tendrá por objeto bienes muebles sin dueño. 08/03/06 La Ley contempla que los bienes se pueden adquirir como resultado de ejecución forzosa ya sea en vía administrativa o judicial en pago de deudas contraídas con la Admón. Se prevé en los arts. 25 y siguientes, su regulación corresponde a la legislación procesal (procedimiento en vía judicial) y en la Ley General Tributaria y el Reglamento general de recaudación (cuando se trata de procedimientos en vía administrativa). Enajenación y cesiones gratuitas ENAJENACION DE BIENES Los bienes patrimoniales por el hecho de ser dominio privado de la Admón. si son bienes que pueden ser objeto de enajenación (pueden ser vendidos por la Admón.). Esta declaración se efectúa de forma expresa en el art. 30.2 LPAP (precepto dictado en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para establecer la legislación civil, por tanto, de carácter básico). Aunque la enajenación suponga la celebración de un contrato privado, la enajenación de bienes patrimoniales es un aspecto en el que tradicionalmente se ha centrado el Dcho administrativo relativo a bienes patrimoniales. LPAP regula la enajenación de los bienes patrimoniales de la Admón. Características principales de este régimen: - 39 - La Ley consagra el principio de libertad contractual. Del art. 134 LPAP se desprende un límite a este principio de libertad porque la venta no puede contemplar el pago aplazado por un período superior a 10 años. Con carácter general con relación a la enajenación de bienes de los organismos públicos: para que la enajenación de estos bienes sea posible es preciso que estos bienes hayan sido previamente declarados enajenables en la regulación específica de cada organismo. Aún siendo estos bienes enajenables, es necesario que estos no sean objeto de un procedimiento de incorporación al patrimonio de la AGE. Arts. 80.1 y 3; 81.3 LPAP. Reglas de enajenación que establece la Ley de patrimonio de las AAPP: -Enajenación de inmuebles: en cuanto a la competencia, en la AGE se reconoce al Ministro de Hacienda, y en los organismos dependientes se reconoce la competencia a sus presidentes o directores. En cualquier caso esta enajenación ha de ser autorizada por el Gobierno cuando su valor supere los 20 millones de euros. En la Admón. local, las EELL que vayan a enajenar sus bienes deben comunicarlo a la Admón. autonómica y requerirán autorización de ésta si el valor del bien que se pretende enajenar supera el 25 % del valor de los recursos del Ente local. En cuanto a las formas de adjudicación la regla general para la adjudicación de los bienes inmuebles en la Admón. estatal es el concurso. En la Admón. local la forma de enajenación (para todo tipo de bienes, no solo para bienes inmuebles) es la subasta. En la AGE la subasta se aplicará cuando se prevea reglamentariamente. Nos encontramos con un amplio abanico de posibilidades de acudir a la enajenación directa como forma de adjudicación. El art. 137.4 LPAP enumera los supuestos en los que se podrá acudir a la adjudicación directa de los bienes. En cuanto al procedimiento: en el expediente de enajenación del bien la Admón. debe dejar constancia de que ese bien no es necesario para la Admón. o que no conviene la explotación del bien por la propia Admón. Esta circunstancia tiene su origen en la regla prevista en el art. 131.1 LPAP donde se - 40 - señala que los bienes que pueden ser enajenados por la Admón. son aquellos que ésta no necesita para el desempeño de sus funciones o competencias. La Admón. tendrá que aprobar el pliego de cláusulas por las que se va a regir la adjudicación y, en su caso, fijar el tipo de la subasta, o el precio de la adjudicación directa de acuerdo con la tasación del bien que se haya efectuado. De la convocatoria de estos procedimientos de enajenación habrá de efectuarse la publicidad necesaria que la ley circunscribe al menos al BOE, Boletín de la provincia donde se halle el bien y tablón de edictos del Ayuntamiento en cuyo término se encuentre el bien. El Ministro de Hacienda en cualquier momento, tanto con relación a las enajenaciones de bienes de la AGE como de organismos públicos, puede acordar la improcedencia de la enajenación cuando estime que no es conveniente para el interés general sin que las personas que aspiraban a recibir ese bien hubieran adquirido ningún derecho por el mero hecho de que se hubiera ya iniciado el procedimiento de enajenación. -Enajenación de bienes muebles: en cuanto a la competencia ésta corresponde al director o presidente del organismo y al Ministro titular del departamento que venga utilizando el bien. Forma de adjudicación Es la subasta, pero también es posible la adjudicación directa en los supuestos del art. 137.4 LPAP y además cuando el bien mueble se considere obsoleto o su valor sea inferior al 25% del valor de adquisición. -Enajenación de bienes incorporales: competencia es del Ministro de hacienda y del director o presidente de organismos públicos. Formas de adjudicación la ordinaria es la subasta, aunque es posible la adjudicación directa en los supuestos del art. 137.4 LPAP. CESIONES GRATUITAS Traslación de un bien patrimonial de la Admón. que no se efectúa a cambio de un precio. Estas cesiones gratuitas que regula la LPAP pueden constituir una mera cesión de uso, en cuyo caso la titularidad del bien permanecerá en la AGE u - 41 - organismo público, o pueden ser auténticas traslaciones de la titularidad del bien y, por lo tanto, donaciones. Estas cesiones gratuitas se encuentran limitadas en los organismos públicos por las mismas características que la enajenación. Quiénes pueden ser los beneficiarios de las cesiones gratuitas: -En la legislación local se prevé con carácter general que el beneficiario de la cesión de un bien patrimonial de una entidad local puede ser cualquier otro ente público siempre que el bien quede vinculado a fines que redunden en beneficio de la población del ente local. También pueden ser cesionarios cualquier institución privada sin ánimo de lucro. -En cuanto a los bienes patrimoniales del Estado, la LPAP señala que la cesión de la titularidad del bien solo se puede efectuar en beneficio de las CC.AA, de los EELL, o de fundaciones públicas. Si la cesión tiene por objeto solo el uso del bien, además de los anteriores, pueden ser beneficiarios de la cesión otros Estados extranjeros u organismos internacionales, o asociaciones declaradas de utilidad pública. Las cesiones tienen carácter finalista porque éstas solo se pueden efectuar con la finalidad de que el bien sea destinado por el cesionario a una utilidad pública o un interés social. Además de esto, en el acuerdo en donde se procede a la cesión se concretará el fin en concreto al que se va a destinar el bien, y se pueden concretar otras circunstancias como someter la cesión a condición, término o modo. Este carácter finalista de la cesión hace que la Admón. cedente sea competente para controlar el uso que se haga de los bienes cedidos. Concretamente en la AGE esta competencia se reconoce expresamente al director general de patrimonio. Si se incumple el fin de la cesión, ésta se considera resuelta y el bien revertirá a la Admón. cedente corriendo a cargo del cesionario los daños o detrimentos que hubiese experimentado el bien durante la vigencia de la cesión. Competencia para acordar la cesión: En la AGE Consejo de Ministros cuando el cesionario sea una fundación pública o una asociación. En los demás casos la competencia se reconoce al Ministro de Hacienda. En los organismos públicos la competencia es de sus - 42 - directores o presidentes, pero teniendo en cuenta que la cesión requiere el informe favorable del director general de patrimonio y que la cesión deberá ser autorizada por el Consejo de Ministros cuando tenga como beneficiarios a fundaciones públicas o a asociaciones. La competencia para acordar la reversión de los bienes se atribuye en la AGE al Ministro de Hacienda y al órgano unipersonal (director o presidente) en los organismos públicos. Los bienes muebles que tengan el carácter de bienes deteriorados o aquellos que se hubieran intentado vender pero la enajenación no hubiese sido posible, pueden ser cedidos directamente por el Ministro titular del departamento que los venga utilizando o por el director o presidente del organismo público. De estos procedimientos es necesario dejar constancia tanto en el inventario de bienes como en el Registro de la Propiedad, si el bien estuviera registrado. Además semestralmente en el BOE se dará cuenta de todas las cesiones que hayan tenido lugar en ese semestre. La protección de los bienes patrimoniales Los bienes patrimoniales son objeto de diversas técnicas de protección que hacen que se asimilen más a los bienes demaniales que a bienes privados. Limitaciones para ser objeto de transacción y arbitraje Art. 31 LPAP Para que estos bienes puedan ser objeto de una transacción o un arbitraje es necesaria la autorización del consejo de ministros. El art. 31 habla de todos los bienes patrimonio del Estado (hace referencia a bienes patrimonio del Estado, incluye bienes demaniales y bienes patrimoniales). Este precepto no tiene en cuenta el sentido que se da actualmente a la denominación de bienes patrimonio del Estado. Se está refiriendo únicamente a bienes patrimoniales (no a patrimonio de la Admón.). Inventario Lo mismo que se indicó respecto al inventario en los bienes demaniales (remisión). Protección registral Lo mismo que en los bienes demaniales (remisión). - 43 - 09/03/06 Potestad de investigación y deslinde Se les aplica lo que se establecía en materia de potestad de investigación (determinación de la titularidad del bien) en los bienes demaniales. Hay que hacer una matización en cuanto a las Administraciones titulares de esta potestad pues el art. 41 LPAP (carácter básico) señala en el número 3 que ni la potestad de investigación, ni la potestad de deslinde, ni la potestad de investigación de oficio, ni el desahucio, son potestades que tengan atribuidas ni puedan ejercitar las entidades públicas empresariales con relación a sus bienes patrimoniales. Estas potestades las tienen las entidades públicas empresariales solo en relación a los bienes demaniales. En cuanto a la potestad de deslinde se aplica lo mismo que lo dicho en bienes demaniales, con la excepción de las entidades públicas empresariales que carecen de esa potestad. Potestad de recuperación posesoria Esta potestad también la puede ejercer la Admón. en cuanto a sus bienes patrimoniales (excepto EPE que carecen de esta potestad). Hay que hacer una distinción respecto de los bienes demaniales y los bienes patrimoniales. Los bienes demaniales pueden recuperarse siempre, en cualquier momento. En los bienes patrimoniales el ejercicio de esta potestad se somete a plazo. El art. 55.3 LPAP (carácter básico) señala que este plazo es el de un año a partir del día siguiente a la usurpación con la particularidad de que dentro de ese año la Admón. tiene que haber ejercitado esta potestad de recuperación y además en este año ha de producirse la notificación al interesado de la iniciación de este procedimiento. Transcurrido este año la Admón. está también protegida, pero acudiendo a la Jurisdicción civil (ya no podrá ejercitar esta potestad). Desahucio Cuando la LPAP regula esta potestad (arts. 41 y 58 y siguientes) la circunscribe a los bienes demaniales. Esto significa que no existe una regla con carácter básico que establezca que el desahucio se puede ejercer respecto de bienes patrimoniales, lo cual no impide que esta potestad se puede establecer - 44 - es las leyes autonómicas respecto de los bienes patrimoniales de la Admón. autonómica. Esta potestad también se contempla respecto a determinados bienes patrimoniales de las EELL (en el Reglamento bienes EELL). Exigencias del procedimiento de enajenación Los bienes patrimoniales son enajenables. Se establece la alienabilidad como característica de estos bienes en el art. 30.2 LPAP (carácter básico). Hay que tener en cuenta que aunque estos bienes son enajenables el Dcho administrativo prevé unos requisitos a los que la Admón. ha de sujetarse a la hora de enajenar estos bienes patrimoniales (visto día anterior). Otras características de los bienes patrimoniales: Los bienes patrimoniales son prescriptibles: art. 30.2 LPAP. La prescripción tendrá lugar con arreglo a las normas del C.c. Los bienes patrimoniales tradicionalmente han sido inembargables, la Ley de patrimonio del Estado lo establecía y lo mismo se reiteraba en las leyes autonómicas de patrimonio y en la legislación de hacienda. Esta característica de los bienes patrimoniales se criticó por la doctrina, según la cual la inembargabilidad de estos bienes era contraria al art. 24 CE (tutela judicial efectiva). Este argumento doctrinal no fue entendido por el TC en diversas sentencias donde decía que el interés general estaba por encima del derecho que reconoce el art. 24 CE y por ello no era inconstitucional la inembargabilidad. La jurisprudencia del TC cambia con la Sentencia 166/98 en la que el TC revisó su doctrina y reconoce que la inembargabilidad supone una lesión al principio de tutela judicial y señaló que esta lesión solo sería constitucional si estaba justificada era proporcionada en orden a proteger otro valor consagrado constitucionalmente. Por ello el TC concluyó que ciertos bienes patrimoniales, concretamente aquellos que son objeto de una afectación material al servicio o uso público, si están protegidos por el principio de inembargabilidad (para no quebrar el buen funcionamiento de la Admón.). Esta sentencia 166/98 se dictó a raíz de una cuestión de inconstitucionalidad donde se cuestionaba la Ley de haciendas locales (por tanto, el TC alude a bienes patrimoniales de las EELL). - 45 - Tras esta sentencia las normas se han ido adaptando a esta doctrina constitucional (declaración de embargabilidad de bienes patrimoniales), pero algunas normas autonómicas declaran la inembargabilidad de los bienes patrimoniales homogéneos. Actualmente el art. 30.3 LPAP recoge la doctrina del TC en materia de bienes patrimoniales y señala que no se podrán embargar bienes patrimoniales cuando estén materialmente afectos a un uso o servicio público. Este art. 30.3 no es un precepto de carácter básico, por tanto, la declaración de inembargabilidad de bienes patrimoniales afectos a uso o servicio público o embargabilidad de demás bienes patrimoniales solo se aplica a bienes patrimoniales estatales. La utilización de los bienes patrimoniales Afectación Si un bien patrimonial es destinado a un uso o servicio público y es afectado formalmente a él se convierte en bien demanial. Pero hay bienes patrimoniales destinados a un uso o servicio público que no siempre son bienes afectados. No existe regulación expresa en cuanto a la afectación material, pero hay que entender que deben disfrutar estos bienes de una protección similar a la propia de los bienes demaniales. Esta afectación material puede llegar a convertir el bien patrimonial en bien demanial de acuerdo con las reglas de afectación presunta. Adscripciones En la LPAP las adscripciones se regulan en el art. 73 y siguientes. Son preceptos que regulan exclusivamente las adscripciones de los bienes patrimoniales estatales. A tenor de esta regulación la adscripción es una cesión de un bien de la AGE a alguno de sus organismos dependientes o vinculados, o de algún organismo público estatal en beneficio de otro organismo público estatal, teniendo en cuenta que estas cesiones de bienes no alteran la titularidad del bien y producen una afectación implícita del bien patrimonial. Cuando la legislación autonómica alude a la adscripción lo hace para referirse a destinar un bien, en ocasiones patrimonial y en ocasiones demanial, a un órgano en concreto o a un organismo dependiente de esa Admón., sin que haya alteración en la titularidad. Las cesiones en la legislación autonómica - 46 - suelen contemplarse como la traslación de un bien patrimonial a otro ente y normalmente esta cesión implica el traslado de la titularidad. La ley estatal regula las adscripciones como cesiones de bienes en beneficio de otros organismos dependientes de ella que no suponen traslación de titularidad, pero si afectación implícita. Estas adscripciones tienen carácter finalista, debiendo controlarse el destino que se da a los bienes y los bienes pueden ser desadscritos ya porque devienen innecesarios para el organismo público que los está utilizando o porque se incumplen los términos de la adscripción. 16/03/06 Explotación En principio, a tenor del art. 81, parece que esta finalidad es una de las principales de los bienes patrimoniales. La gestión de los bienes patrimoniales debe inspirarse en la rentabilidad de su explotación. ¿Cómo se explotan? La Ley de patrimonio consagra también la libertad de contratos. Esta libertad aparece prevista en la ley con carácter básico. Lógicamente los contratos que tengan por objeto los bienes patrimoniales se rigen por el derecho administrativo en la preparación y adjudicación, y los efectos de los contratos se rigen de acuerdo con la legislación privada. En la AGE estos contratos no pueden tener una duración superior a 20 años y, además, se adjudicarán ordinariamente a través de un concurso, aunque también se reconoce la posibilidad de adjudicación directa en función de la singularidad de la acción, urgencia, escasez de demanda, caracteres del bien. Art. 107. TEMA 14. OTROS BIENES PUBLICOS DE REGIMEN ESPECIAL: Bienes comunales y patrimonio nacional Bienes comunales Son vestigios de formas de propiedad colectiva sobre aprovechamiento de pasto y aprovechamiento forestal cuya propiedad se reconocía a determinadas comunidades vecinales. Los bienes comunales como tales aparecen desarrollados dogmáticamente a partir de su presencia en las leyes de desamortización del siglo XIX. De éstas se excluían los bienes comunales. Desde entonces la existencia de estos bienes se ha ido recogiendo en toda la legislación local. - 47 - Nuestra CE consagra su existencia en el art. 132.1. La CE dice que su regulación está reservada a la ley, y se le aplican determinados principios (inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad). También la ley ha de regular su afectación y desafectación. Actualmente a esta reserva de ley se da cumplimiento en la Ley de bases del Régimen Local (LBRL) en sus arts. 79.3 y 80.1; y en el Texto refundido en materia de régimen local, en sus arts. 75, 77 y 78. Estas leyes son desarrolladas en cuanto a los bienes comunales en los arts. 94 y siguientes del Reglamento de bienes de las EELL. Titularidad de estos bienes Ha habido en esta cuestión tradicionalmente un debate doctrinal porque se discutía si eran de titularidad pública (del ente local) o si eran de titularidad de la comunidad vecinal. Actualmente la mayoría de la doctrina entiende que estos bienes comunales son de titularidad del ente local (titularidad pública) porque, por una parte, la CE parece asimilar estos bienes a los bienes demaniales en el art. 132.1 y, por otra, en la LBRL (art. 80.1) se dice que los bienes comunales y los demás bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por tanto, bienes de titularidad pública. El art. 2.4 del Reglamento de bienes de las EELL señala que los bienes comunales solo podrán pertenecer a los municipios y a las EELL menores. Por tanto, se concluye que los bienes comunales son bienes de titularidad pública de determinados entes locales. Pero hay autores que entienden que la titularidad de estos bienes es mixta (pública y de la comunidad vecinal). Aprovechamiento de los bienes comunales El disfrute de estos bienes corresponde al común de los vecinos (art. 79.3 LBRL). Son todos los vecinos sin distinción los que tienen derecho al aprovechamiento de estos bienes. Las leyes (art. 75 Tx. Refundido) dan unas reglas de cómo ha de ser este aprovechamiento: En primer lugar, el disfrute de estos bienes deberá ser simultáneo por todos los vecinos, si ello no fuera posible, el aprovechamiento se regirá por la costumbre local. Si no existe costumbre al respecto, se procederá a la adjudicación de lotes de bienes en proporción directa al número de miembros de la unidad familiar e inversa a su situación económica. Si lo anterior no fuera posible, se podrá adjudicar el disfrute de los bienes a cambio de un precio y mediante subasta, si bien esta forma de disfrute ha de ser autorizada por la mayoría absoluta del Pleno de la EL y por la Comunidad Autónoma. A esta subasta puede acudir cualquier persona, incluso fuera de la comunidad de vecinos. Los importes obtenidos en la subasta deberán dedicarse a la mejora de servicios de que sean usuarios los vecinos con derecho de aprovechamiento. - 48 - Con carácter general el uso de estos bienes por los vecinos es gratuito, aunque en casos extraordinarios la mayoría absoluta del Pleno de la EL podrá fijar el establecimiento de una cuota a cambio del aprovechamiento cuando ello sea necesario para sufragar determinados gastos de conservación o mantenimiento de los bienes. Protección y afectación La protección se basa en los tres principios fundamentales del dominio público, es decir, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Son bienes afectos al uso o aprovechamiento común de los vecinos. Desafectación: el art. 78 Texto refundido señala que la desafectación de los bienes comunales se producirá cuando los mismos no hayan sido disfrutados o aprovechados durante 10 años. Además es necesario que haya un procedimiento expreso en el que habrá que incluirse una fase de información pública, el acuerdo de desafectación deberá acordarse por mayoría absoluta del Pleno del ente local y deberá ser autorizado por la comunidad autónoma. Los bienes comunales que hayan sido desafectados se convertirán en bienes de carácter patrimonial (salvo que se afecten al uso o servicio público, en cuyo caso serán demaniales). Como bienes patrimoniales deberán destinarse a su explotación agrícola mediante arrendamiento, otorgándose preferencia a los vecinos para ser arrendatarios. Patrimonio nacional El Patrimonio nacional fue contemplado por primera vez en la Constitución de Bayona. Hacía referencia a un conjunto de bienes adscritos a la corona. Este Patrimonio Nacional ha pervivido en nuestro ordenamiento jurídico (salvo en la época republicana donde pasaba a ser titularidad del Estado). La CE consagra la existencia de este patrimonio en el art. 132.3. La norma que regula el Patrimonio nacional es la Ley 23/1982, de Patrimonio nacional. A tenor de esta Ley, el Patrimonio nacional es un conjunto de bienes de titularidad del Estado afectos al uso del Rey y de los miembros de la familia real para el ejercicio de las funciones de representación que se les encomiendan en la CE. 04/05/06 El Jurado provincial de expropiación es un órgano administrativo de composición independiente. La LEF regula la composición de este jurado. - 49 - La doctrina del TC señalaba que las CCAA podían regular algunos aspectos de la expropiación, concretamente, su vertiente orgánica. Uno de los aspectos que pueden regular es la composición del jurado de expropiación. En las expropiaciones que se tramiten en la CCAA y en los EELL los miembros del jurado los puede concretar la legislación autonómica. En las expropiaciones tramitadas por la AGE o cuando no hay legislación autonómica el Jurado de expropiación se integra por cinco titulares: 1. presidente.- que será un magistrado de la Audiencia provincial. 2. dos vocales.- designados por la Admón., concretamente, un abogado del Estado y otro funcionario de la Admón. periférica de esa provincia que tenga la condición de técnico superior. 3. dos miembros que, en principio, representan a los expropiados. Son: un notario y un representante de una cámara oficial o colegio profesional que variará en función del objeto del bien expropiado. Si la Admón. expropiante es un ente local el técnico de nivel superior será designado por la corporación local. El jurado, a la vista del expediente que se le ha remitido, fijará el justiprecio de manera motivada. Este acuerdo de fijación del justiprecio agota la vía administrativa y es el término inicial del cómputo del plazo por demora en el abono del justiprecio. La resolución del jurado de expropiación puede ser objeto de impugnación, pero la fijación del justiprecio que hayan hecho disfruta de una presunción iuris tantum de acierto. Cuarta fase: El pago y la ocupación El pago ha de efectuarse en los 6 meses siguientes a la fijación del justiprecio; en dinero o en especie si una ley sectorial prevé esta posibilidad. Deberá procederse al pago de la cantidad que se haya fijado y si la expropiación resultase ser litigiosa la Admón. deberá consignar el justiprecio en la Caja general de depósitos. El expropiado tendrá derecho a retirar de ese justiprecio consignado la cuantía hasta el límite en que existiese acuerdo con la Admón. sobre el justiprecio. Una vez efectuado el pago o consignado el justiprecio la Admón. podrá proceder a tomar posesión u ocupar los bienes expropiados. De esta ocupación habrá de levantarse acta por la Admón. y el acta y el justificante de pago o consignación del justiprecio será título suficiente para que el beneficiario pueda inscribir la titularidad del bien en el Registro de la propiedad. Puede ocurrir que si el expropiado se niega a entregar el bien, la Admón. necesite una autorización judicial para ocuparlo. Esto ocurre en los casos de expropiación de domicilios de personas físicas o jurídicas u otros locales cerrados sin acceso al público. - 50 - El procedimiento de expropiación urgente Este procedimiento se regula en el art. 52 LEF. Cuando se tramita nos encontramos conque se suprime el trámite de declaración de necesidad de ocupación y se pospone la fase de fijación del justiprecio al último tramo del procedimiento expropiatorio. El art. 52 señala que es un procedimiento extraordinario que puede aplicarse en relación a una obra o finalidad determinada. En la práctica este es el procedimiento más frecuente porque abundan las leyes que señalan que la expropiación que tenga por objeto la realización de determinadas obras o finalidades se tramitará conforme al procedimiento de urgencia. Procedimiento: Ha de existir siempre una declaración previa de utilidad pública o interés social. Se procederá a un trámite de información pública donde se dará cuenta de los bienes afectados por el procedimiento de expropiación. Hecha esta publicidad se cuenta con un plazo de 15 días para la formulación de alegaciones. A continuación, se efectúa la declaración de urgencia de la expropiación. Esta declaración ha de hacerla el Gobierno. En esta declaración de urgencia es preciso que se motive el por qué del procedimiento de urgencia, que se haga referencia al resultado del trámite de información pública, que se identifiquen los bienes afectados, necesidad de dejar constancia de que se ha efectuado la oportuna retención de crédito con cargo al ejercicio en que se prevea que se va a abonar el justiprecio por el importe al que asciende en principio el justiprecio fijado conforme a las reglas previstas en la Ley. Después se produce el levantamiento del acta previa. Hay que emplazar a los interesados a un acto donde se reunirán en la finca o lugar objeto de expropiación la Admón. expropiante y los interesados. En este acto tendrá lugar la identificación de los bienes y la expresión por los interesados de los datos que sean importantes al objeto de la expropiación. Tras esto, la Admón. elabora las hojas de depósito previo a la ocupación. En ellas se fijará el valor de la finca, pero un valor que no es exactamente el mismo valor que se desprende de la aplicación de las reglas del justiprecio, sino un valor inferior, y además se concreta la indemnización por los perjuicios que se puedan ocasionar por la urgente ocupación. Después se procederá a la consignación del valor en la Caja general de depósitos y se procederá también al pago de las indemnizaciones. Posteriormente se procederá a la ocupación del bien. Como última fase se abrirá el expediente de justiprecio. - 51 - La indemnización del art. 52.8: Este artículo prevé una indemnización en los supuestos de expediente urgente. En las expropiaciones urgentes al día siguiente de la ocupación se empieza a devengar el interés legal de dinero. El devengo del interés legal es automático tras la ocupación. La jurisprudencia reconoce que si entre el momento de iniciación del procedimiento de urgencia (declaración de urgencia) y la ocupación transcurren más de 6 meses, se adelanta el devengo a los 6 meses a partir de la declaración de urgencia. La reversión La expropiación puede frustrarse. Cuando eso ocurre se reconoce al expropiado el derecho a recuperar el bien del que ha sido expropiado. Se regula en los arts. 54 y 55 LEF. Éste es un derecho de configuración legal, es decir, no forma parte de la garantía de la propiedad que contempla el art. 33.3 CE. Así lo ha señalado el TC. El legislador puede prever o no este derecho de reversión, pero su existencia no es una exigencia constitucional. La jurisprudencia señala que a la reversión se aplica la norma vigente en el momento de nacimiento del derecho, y no la norma que regulaba el derecho de reversión en el momento de producirse la expropiación. La regulación del derecho de reversión ha sido objeto de reforma. El derecho de reversión es un derecho real de adquisición preferente frente a los demás derechos reales siempre y cuando se halle inscrito en el registro público correspondiente. La competencia para resolver en materia de reversión se reconoce a la Admón. titular del bien en el momento en que surge el derecho de reversión, o la Admón. de la que depende el beneficiario en el momento en que surge el derecho de reversión. La Ley señala los supuestos en que procede la reversión, son tres: 1.- Cuando no llega a ejecutarse la obra o establecerse el servicio en virtud del cual se tramitó la expropiación.- Se prevé que en primer lugar sea la Admón. la que, de forma expresa, declare esta circunstancia. La Admón. deberá notificarlo a los expropiados que tendrán un plazo de 3 meses para ejercitar su derecho. Pero lo habitual es que la Admón. no declare formalmente esta circunstancia, en cuyo caso, la Ley establece una presunción iuris et de iure, es decir, se entiende que se ha producido el presupuesto reversional cuando hayan transcurrido 5 años desde que los bienes fueron ocupados sin que se hubiera iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio. La Ley presume que se produce también cuando una vez iniciada la obra o el establecimiento del servicio este proceso se suspende durante más de 2 años. En estos casos el expropiado podrá ejercer el derecho de reversión. - 52 - 2.- Cuando existen bienes sobrantes.- Las posibilidades de solicitar la reversión es que la Admón. declare formalmente la existencia de bienes sobrantes, el expropiado tendrá 3 meses para ejercitar el derecho. Si no se produce la declaración formal la ley señala que una vez que el expropiado constate que existen bienes sobrantes puede ejercer el derecho de reversión siempre y cuando no hayan transcurrido 20 años desde la toma de posesión de los bienes. 3.- Desaparición de la afectación, es decir, cuando los bienes dejan de utilizarse, o la obra deje funcionar o el servicio deja de prestarse.- Desde el año 1999 este derecho de reversión en caso de desaparición de la afectación sólo nace si el bien no hubiera estado afectado a un fin público durante al menos 10 años desde la terminación de la obra o la implantación del servicio. Lo puede declarar expresamente la Admón.: igual que en los supuestos anteriores. Si no se declara formalmente por la Admón. la desaparición de la afectación se podrá ejercer el derecho de reversión siempre que no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión del bien por la Admón. La indemnización reversional Este derecho de reversión tiene como contrapartida para el expropiado la obligación de restituir el valor de los bienes. La indemnización la recibe quien se vea privado del bien. Esta indemnización consiste en el justiprecio que se abonó al expropiado actualizado según con el incremento del IPC en el periodo comprendido entre el inicio del periodo de justiprecio y el ejercicio del derecho de reversión. La Ley prevé que esta indemnización requiere de una retasación de los bienes. Tendrá lugar la retasación cuando a los bienes se hubieran incorporado mejoras que puedan ser aprovechadas por el reversionista o haya experimentado el bien deterioros o perjuicios. También se procederá a la retasación de los bienes cuando haya variado la calificación jurídica de ellos y por tanto haya variado su valoración. El pago de la indemnización es un presupuesto de la reversión (primero se procede al pago y después se ocupan los bienes). El pago ha de producirse en un plazo de 3 meses desde que se fija la indemnización. Si se incumple el plazo se produce la caducidad del derecho de reversión. Si la cuantía de la indemnización ha sido impugnada en vía contencioso y la sentencia fija cuantía diferente, la diferencia entre ambas debe abonarse en 3 meses o se producirá también la caducidad del derecho de reversión. LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES No las estudiamos. - 53 - FORMAS DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS 11/05/06 Dos formas de gestión de los servicios públicos: Gestión directa: Gestión que lleva a cabo la propia Admón. La legislación local efectuaba unas clasificaciones o distinciones, se señalaba en la legislación local que las formas de gestión directa son aquellas que se llevan a cabo por los órganos preexistentes de la Admón., por unos órganos diferenciados de la Admón. (se crea un órgano específico para realizar esa gestión) y aquellas en las que se encomienda la gestión a una entidad de derecho público creada para tal fin, y también son aquellas en las que la Admón. crea una sociedad mercantil de capital público para gestión ese servicio. Tanto si se crea un ente independiente como si se crea una sociedad mercantil estamos ante gestión directa del servicio público, no siendo necesario un contrato administrativo. Gestión indirecta: Las formas indirectas de gestión de un servicio público suponen que el servicio se gestiona mediante contratos administrativos, concretamente un contrato de gestión de servicio público (regulado en el Titulo II de la Ley de contratos de las Admones pbcas). Art. 156 LCAP señala que las modalidades de contratación de la gestión de los servicios públicos son las siguientes: -Mediante contrato de concesión administrativa: este contrato supone que el concesionario va a gestionar asumiendo los riesgos económicos de la gestión de esa actividad. -Gestión interesada: lo característico de esta gestión es que exista una cláusula de interesamiento en el contrato donde se encomiende la gestión del servicio público, se estipule un beneficio mínimo para alguna de las partes (Admón. o concesionario). -Concierto: requiere que el contratista que vaya a gestionar el servicio con carácter previo fuese ya realizando prestaciones análogas a aquellas en las que consiste el servicio. -Cuando el servicio va a ser gestionado por una sociedad de economía mixta (de capital no exclusivo de la Admón.). Estos contratos de gestión de servicio público no pueden tener una duración indefinida, la ley señala unos plazos máximos de duración: el art. 157 LCAP señala que no podrá exceder de 50 años si el contratista tiene además de la obligación de gestionar el servicio, el realizar las obras para ponerlo en funcionamiento. Si lleva a cabo solo la gestión del servicio el contrato no puede exceder en su duración de 25 años. - 54 - En todos los casos de gestión indirecta la Admón. sigue conservando determinadas potestades sobre el servicio, como la potestad de modificar las reglas del servicio, conserva el poder de policía para asegurar la buena marcha del servicio, puede imponer penalidades al contratista, etc. Además tiene la Admón. la potestad para establecer las tarifas que habrán de abonar los usuarios del servicio y para fijar sus modificaciones. LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS Reglas de prestación de los servicios Desde la Escuela francesa del servicio público se viene estableciendo que la prestación del servicio ha de someterse a unas reglas, éstas actualmente aparecen especificadas en normas positivas, pero estas reglas tienen consideración de principios generales del derecho y por lo tanto deben informar la gestión de cualquier servicio público. Estas reglas son tres: 1.- Regla de la continuidad: la continuidad supone que la prestación del servicio debe estar garantizada de manera que éste esté siempre disponible de manera regular y continua para los ciudadanos. La regularidad con que haya de prestarse cada servicio será determinada por la Admón. La LCAP impone esta obligación de manera específica al contratista de servicio público. Este principio de continuidad hace que los servicios públicos estén incluidos dentro de los servicios esenciales del art. 18.2 CE que supone una limitación al derecho de huelga. 2.- Regla de la mutabilidad: el servicio debe adaptarse a los avances que surjan y mejoren la calidad del servicio y en general la satisfacción del interés público. La LCAP atribuye a la Admón. la potestad de adoptar decisiones que modifiquen el servicio. 3.- Principio de igualdad: supone que se establece una prohibición de trato discriminatorio a los usuarios del servicio. Pero en ocasiones el servicio no puede llegar a todos, en estos casos el principio de igualdad ha de plasmarse en la fase de concreción del usuario del servicio. Posición jurídica del usuario del servicio La posición del usuario ante el servicio público dependerá de la regulación de cada servicio en particular. Rasgos generales: En cuanto a sus derechos hay que señalar que como tal no existe un derecho al establecimiento del servicio. Los ciudadanos no pueden reclamar que se publifiquen determinadas actividades, salvo aquellos servicios declarados obligatorios en la CE o en la legislación local (ejemplo: art. 18 LBRL). - 55 - Una vez establecido el servicio tienen derecho los ciudadanos al acceso al servicio, a obtener la prestación en que consiste el servicio siempre y cuando reúnan los requisitos previstos. Estos es una manifestación del principio de igualdad. Tienen además los ciudadanos el derecho a participar en la configuración y en la gestión del servicio. Los usuarios tienen derecho a ser indemnizados por los daños que hayan experimentado con ocasión del desarrollo del servicio. Obligaciones: -Obligación de someterse a la regulación del servicio, lo que incluye la posibilidad de ser sancionado si se incumplen esas reglas. -Obligación de abonar la contraprestación que se haya establecido en su caso con relación al servicio. **** **** - 56 - **** TEMA 20. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO CONCEPTO Y EVOLUCION Actividad de fomento es aquella que tiene por objeto impulsar las actividades realizadas por sujetos privados que coinciden con los intereses generales que persigue la Admón. A partir del siglo XVIII se empieza a teorizar sobre la actividad de fomento y es cuando de forma consciente la actividad de fomento se emplea como un instrumento de política económica. En el siglo XIX la actividad de fomento no es solo un instrumento de política económica porque a él acude la Admón. para impulsar otros sectores como pueden ser los servicios sociales por ejemplo. Se aprecia en el siglo XX que comienza a juridificarse la acción de fomento de la admón. Acerca de esto (de esta juridificación): -No existe una reserva de ley genérica en este ámbito. Frecuentemente la acción de fomento supone la inversión de fondos públicos, en estos casos esta actividad de fomento ha de estar sometida al principio de legalidad presupuestaria. -Es evidente que la actividad de fomento de la Admón. está sometida al principio de igualdad. Se manifiesta este principio en que nuestro derecho contempla que el otorgamiento de estas medidas de fomento debe someterse a reglas de transparencia, de publicidad y de libre concurrencia. Además se constata que para que se garantice este principio de igualdad es necesario que las medidas de fomento se otorguen mediante procedimientos administrativos. Por último se exige que el otorgamiento de estas ayudas no puede falsear las reglas de la libre competencia. La ley de defensa de la competencia señala que las conductas prohibidas por la ley podrán ser salvadas cuando se establezcan en una ley (si una ley ampara la adopción de esas medidas de fomento). LAS TECNICAS DE FOMENTO Jordana de Pozas fue quien acomete el estudio del fomento como acción de la Admón., concretamente clasificó las técnicas de fomento en: -Medios honoríficos. -Medios jurídicos. -Medios económicos. Medios honoríficos: premios, condecoración, concesión de algunos títulos nobiliarios, etc. Medios jurídicos: suponen el otorgamiento singularizado de situaciones jurídicas de carácter administrativo (de derechos). Por ejemplo: otorgamiento de la vecindad administrativa al contratista de la obra pública, o el establecimiento del status de beneficiario en las expropiaciones. Medios económicos: actualmente existe una clasificación general que habla de técnicas que suponen aportaciones directas de capital y técnicas que suponen aportaciones indirectas de capital. Jordana de Pozas clasificaba los medios económicos de la siguiente forma: -Medios reales: poner a disposición de los ciudadanos determinados bienes. - 57 - -Medios fiscales: establecer desgravaciones o exenciones. -Medios crediticios: establecimiento de créditos o avales en condiciones privilegiadas. -Medios económicos en sentido estricto: la entrega de cantidades a fondo perdido o subvención La subvención La subvención es la atribución patrimonial de carácter modal sin contraprestación directa por sus beneficiarios y destinada a la producción de fines o actividades de interés público. La regulación de las subvenciones se acometió con la Ley general presupuestaria. Actualmente su regulación está en la Ley 38/2003 general de subvenciones. Esta ley en gran parte de sus preceptos es de carácter básico (aplicables a cualquier admón.). Reglas comunes a todas las subvenciones que se establecen en la Ley: -Necesidad de cobertura presupuestaria de las subvenciones: debe estar prevista en las partidas del presupuesto. Es una exigencia cuyo incumplimiento a lugar a la nulidad de pleno derecho de la subvención. Como consecuencia el beneficiario de la subvención tendría que devolver su importe. En estos supuestos el beneficiario que se vea privado de la subvención podrá entablar la acción de responsabilidad patrimonial contra la Admón. que otorgó la subvención sin cobertura presupuestaria. -Carácter no lucrativo de la subvención: que su importe no supere el coste de la actividad que se va a desarrollar. -Las subvenciones se someten a las reglas de la libre competencia, no pueden afectar a la competencia en el mercado. Las partes en la relación subvencional: la admón. que otorga la subvención y el beneficiario. Admón.: el TC ha elaborado una doctrina en relación a la competencia en materia de subvención, según la cual el Estado solo puede establecer y regular subvenciones en materias de su competencia. Se prevé la posibilidad de que la gestión de las subvenciones sea indirecta. El tercero puede ser otra admón. u otra persona de derecho público o privado. Si entre la entidad colaboradora y la Admón. se plasma una relación de carácter oneroso para seleccionar a la entidad colaboradora hay que acudir a un contrato administrativo. Si no hay relación onerosa basta un convenio de colaboración para establecer esa relación, en la selección deberán respetarse los principios de publicidad, libre concurrencia e igualdad. Beneficiario: perceptor de la subvención. El art. 13 Ley contempla unas circunstancias que inhabilitan para ser beneficiario que coinciden con las inhabilitaciones para ser contratista. Concesión de la subvención como regla se efectúa mediante procedimiento administrativo de concurrencia competitiva. Además es un procedimiento de oficio. Por tanto, el silencio en este procedimiento tiene carácter desestimatorio. La ley - 58 - exige en relación al procedimiento que exista un órgano colegiado que será encargado de la propuesta de resolución. La ley prevé que en algunos supuestos se pueden otorgar por procedimiento de concesión directa. La concesión directa de la subvención procede cuando las subvenciones están previstas con carácter nominativo en una ley o en los presupuestos, además cuando lo exijan razones de interés público, social o humanitario debidamente justificadas. *** *** - 59 - ***
