Acto Administrativo y Efectos Jurídicos: Material del Curso de Derecho

DERECHO
ADMINISTRATIVO II
Tema: “ACTO ADMINISTRATIVO COMO
GENERADOR DE EFECTOS JURIDICOS.”
INTRODUCCIÒN
El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho
Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos define
y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus
ramas, siempre ha sido difícil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos
juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace más difícil aún cuando
estudiamos una rama del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho
administrativo.
Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos tener
en
claro
que
el
mismo
es
el
producto
de
la
función
administrativa,
independientemente del ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo
o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos últimos tienen dentro
de sus funciones a las llamadas funciones impropias dentro de las que se encuentra
la función administrativa).
La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los
cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que
la administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o exteriorice su
voluntad. Siendo el Estado una persona jurídica de carácter público exteriorizará
su voluntad luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento
Jurídico Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad
estatal es el ACTO ADMINISTRATIVO
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ADMINISTRATIVO II
1.EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA
1.1.
Definición
Toda la actuación de la administración se da a través de actos
administrativos, pero solo será considerado como acto administrativo aquella
manifestación unilateral y externa de la voluntad de una autoridad
administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública.
El acto administrativo se dirige a generar algún derecho, pero también puede
modificarlo. Es, por ende, una relación que se dirige hacia un sujeto pasivo o
varios, que van a recibir o el beneficio legítimo o a ser pasibles de la
modificación o de la extinción arreglada a ley.
GARCIA DE ENTERRIA, conceptúa al acto administrativo desde una
perspectiva positivista y manifiesta que el acto administrativo es “…la
declaración de voluntad, de juicio. De conocimiento o de deseo, realizada por
la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la
reglamentaria” .
El acto de administración es el género y el acto administrativo es la especie.
Este último es la declaración de voluntad que expresa la decisión de una
autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, sobre derechos y
obligaciones de las entidades administrativas o administrados respecto de
ellos.
Para RUIZ ELDREDGE el acto administrativo es “una decisión o expresión de
voluntad de un funcionario o un ente colegiado de la administración pública
que, ejercitando las funciones que le son propias crea, modifica y extingue un
derecho o interés determinado; o que establece una normatividad
administrativa” .
La LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES en su
artículo 1°, conceptúa el acto administrativo como “…las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta”.
En esencia, son pues, los actos administrados los que pueden ocasionar el
surgimiento de contencioso – administrativo o jurisdicción administrativa
contenciosa, institución jurídica conocida modernamente – de modo simple y
sintético – como proceso administrativo.
No son actos administrativos:
Los actos de administración interna de las entidades destinadas a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados
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ADMINISTRATIVO II
por cada entidad, con sujeción a las disposiciones de la LPAG, y de aquellas
normas que expresamente asi lo establezcan.
Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
1.2.
EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
De acuerdo con Guzmán, la eficacia es la capacidad para producir
efectos jurídicos a diferencia de la validez que es la conformidad del
acto con el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, un acto valido puede no ser eficaz.
El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación
legalmente realizada, ya que la eficacia se relaciona con el hecho de
que el contenido del acto sea conocido por los administrados, quienes
pueden ser afectados por dicho acto. Se entiende por notificación, en
el ámbito administrativo, a aquella actuación administrativa que
consiste en poner en conocimiento del admistrado las declaraciones y
disposiciones de las entidades de la Administración Publica. Esta,
tiene por finalidad permitir que los administrados puedan conocer el
contenido de las decisiones de la Administración, ya sea para su
cumplimiento o cuestionamiento.
La notificación del acto va a ser practicada de oficio y su debido
diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dicto.
2. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.
Definición de Efecto:
Origen en el término latino effectus, la palabra efecto presenta una amplia
variedad de significados y usos, muchos de ellos vinculados a la
experimentación de carácter científico. Su acepción principal presenta al
efecto como a aquello que se consigue como consecuencia de una causa. El
vínculo entre una causa y su efecto se conoce como causalidad.
2.2.
Definición de Efecto Jurídico:
Son todas aquellas consecuencias que tienen interés para el derecho en
virtud de la realización de un acto, hecho o negocio jurídico. Dichos efectos
jurídicos consisten en: la creación, modificación, conservación, declaración,
transmisión y extinción de derechos y obligaciones o situaciones.
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2.3.
La actividad administrativa apta o no para producir efectos jurídicos
directos
Una de las primeras clasificaciones que casi todos los autores están
dispuestos a efectuar dentro del total de la actividad administrativa, es la
que distingue según que esa actividad produzca o no efectos jurídicos;
tomando en cuenta a su vez el pensamiento de maIral, cabe precisar si es
o no apta para producir efectos jurí- dicos directos, pues como este autor
bien lo señala, hay meros pronunciamientos administrativos inaptos para
producir efecto jurídico, como por ejemplo la negativa de la administración
a reconocer una deuda: eso no es un acto administrativo que ponga en
marcha todo el aparataje del derecho administrativo en cuanto a
presunción de legitimidad, plazos de impugnación, etc. Sin embargo, no
todos
obtienen
de
esta
premise
iguales
conclusiones
para
la
sistematización de la fun- ción administrativa, ya que frecuentemente
hacen la aclaración en el sentido de excluir de su análisis a la actividad no
jurídica,1 en lugar de incorporarla también dentro de la clasificación, a los
efectos de la sistematización total. En otros casos no se hace formalmente
la distinción y se busca sustituirla afirmando que la actividad y los actos a
estudiarse provienen de la administración activa. Ello no resulta suficiente,
pues dicha formulación, si bien excluiría como corresponde los actos de la
administración consultiva (dictámenes, pareceres, pericias, etc. que no
producen efectos jurídicos inmediatos y no tienen por ende el régimen
jurídico de los actos administrativos en sentido estricto),2 no excluye en
cambio a otros actos que emanan de la administración activa, sin recibir
por ello, desde el punto de vista de su régimen jurídico, el tratamiento
propio de los demás actos llamados actos administrativos;3 felicitaciones,
invitaciones a concurrir a actos públicos, prevenciones sin amenaza
concreta de sanciones, etc.; o como dice MaIral con acierto, meros
pronunciamientos administrativos.
NO
produce
efectos
juridicos
4
SI
produce
efectos
juridicos
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ACTO ADMINISTRATIVO
ACTO DE ADMINISTRACION
 Son los actos destinados a
producir efectos jurídicos sobre
los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados
dentro de una situación concreta.
 Son los actos destinados a regular
la organización y funcionamiento
de la propia Administración
Publica.
 Produce efectos internos, es
decir, en la Administración, sus
órganos y entes.
 Produce efectos externos, con
relación a un tercero ajeno a la
Administración.
 Pueden ser cuestionados por los
administrados
mediante
los
recursos administrativos.
 No son impugnables por los
administrados.
Todo acto de la administración (o no) que de suyo no sea apto para
producir efectos jurídicos, no es todavía directamente impugnable en
cuanto a su validez: la noción de acto administrativo debe entonces
recoger ese principio y restringirse a aquellos actos aptos para que
producir efectos jurídicos directos, Quedan aquí excluidos del concepto
todos los “actos preparatorios” (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y
en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar
lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho;
esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente. Se hallan
igualmente excluidos los actos o actividades que tendrán posiblemente un
efecto jurídico, en unión con otros elementos, pero que aún no lo tienen
un dictamen vinculante o semivinculante
2.4.
Distintos alcances de los efectos jurídicos
De los efectos provisionales y definitivos podríamos mencionar Cumplida la
condición indicada precedentemente —que el acto produzca efectos
jurídicos directos, inmediatos— poco importa que ellos sean de naturaleza
provisional o definitiva. Esto es necesario aclararlo porque a veces se ha
creído —interpretando erróneamente algunas normas que establecen que
el recurso procede contra actos administrativos definitivos— que no serían
actos administrativos impugnables, aquellos cuyos efectos no están
destinados a ser definitivos.
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ADMINISTRATIVO II
Ello proviene de un uso terminológico muy difundido en la doctrina y en la
legislación, que habla de acto definitivo como sinónimo de acto
administrativo impugnable.
así Ortiz —aceptando la denominación— hace una impecable descripción de
lo que debe entenderse por acto impugnable en cuanto acto definitivo: “El
acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado
por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce
efecto externo creando una relación entre la administración y las demás
cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que
le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí
mismo al particular.
Se trata siempre de manifestaciones de voluntad, que en forma definitiva
definen el negocio planteado a la administración, sin supeditar su efecto a
condiciones o plazos suspensivos.” “El acto definitivo es el único
normalmente impugnable por sí mismo, porque es el único capaz por sí para
producir el agravio al derecho subjetivo y al interés del administrado.”
2.5.
Los efectos jurídicos pueden ser relativos a particulares, a
funcionarios o entes administrativos.
2.6.
Cammeo, “todos los actos indicados por los autores como internos producen
efectos jurídicos entre sujetos diversos y son entonces externos,” pues
“tienen siempre efecto jurídico entre la administración y el funcionario,”
además de que “el efecto de estos actos también puede hacerse sentir
para los terceros.”
Podrá ocurrir, es cierto, que algunos actos no sean aptos para producir
efecto jurídico en relación a los funcionarios, ni a terceros, ni a órganos
administrativos; pero en tal caso la solución es simple: no son actos
administrativos porque no tienen ningún efecto jurídico directo.
A la inversa, si dos actos tienen efectos jurídicos directos, se rigen por
las mismas disposiciones y los mismos principios, les es aplicable el mismo
régimen jurídico: No vemos qué razón puede existir para clasificarlos y
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definirlos separadamente, sólo porque unos produzcan efectos hacia
afuera y otros hacia adentro.
Por ello carece de utilidad intentar distinguir los actos administrativos de
efectos frente a terceros, de los actos administrativos de efectos entre
distintos órganos o distintos entes administrativos. Dado que no existe
ninguna diferencia importante de régimen jurídico, creemos que no es
conveniente distinguir entre actos administrativos, actos inter-orgánicos
y actos inter-administrativos
2.7.
Los efectos jurídicos pueden ser lícitos o ilícitos
Algunos autores han querido encontrar también en el derecho
administrativo, que el acto debe estar destinado a producir efectos
jurídicos lícitos,
El uso del derecho privado se desprende de asignarle al término jurídico
no la calificación de creador de efectos jurídicos, sino la de válido. De
cualquier manera, es claro que hasta el presente ello no ocurre en relación
al término administrativo. En suma, el acto administrativo también puede
producir efectos antijurídicos, sin dejar de ser acto administrativo por
esa circunstancia, salvo el caso de inexistencia
2.8.
Efectos públicos o privados del acto
Hay autores para los cuales una parte de la actuación de los órganos
administrativos se rige por el derecho privado; consideran por ello
necesario aclarar que el acto administrativo es aquel realizado en el
ejercicio de una potestad pública.
Esta doctrina establece una distinción entre actos administrativos
(dictados en ejercicio de una potestad pública) y actos civiles de la
administración (dictados en ejercicio de la actividad de la administración
que de acuerdo a tal doctrina es regida por el derecho privado).
A mayor abundamiento, es de hacer notar que si se habla de un acto civil
de la administración, distinto del acto administrativo, debe suponerse que
el primero no se dicta en ejercicio de la función administrativa; sin
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DERECHO
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embargo, no todos los autores que niegan la doctrina de la doble
personalidad estarían dispuestos a aceptar dos tipos diversos de funciones
en el sujeto actuante. Es más, son precisamente los autores que admiten la
teoría de la doble personalidad los que, consecuentes con sí mismos,
admiten dos funciones diferenciadas —una pública o administrativa y otra
privada— y dos clases de actos diferenciados: actos civiles de la
administración y actos administrativos.
De lo expuesto se sigue que ciertos actos administrativos pueden en
algunos casos estar regidos en punto a su objeto, por el derecho privado,
pero que no por ello dejan estos actos de ser actos administrativos para
transformarse en “actos de derecho privado de la administración.”
Por todo ello, consideramos innecesaria y errónea la aclaración que efectúa
buena parte de la doctrina, en el sentido de que el acto administrativo es
dictado en ejercicio de una potestad pública; solamente debe
especificarse, en la aplicación pragmática del régimen jurídico respectivo,
que en ciertos casos el objeto —y solamente el objeto— del acto
administrativo puede estar regulado por normas extrañas al derecho
público.
Por principio general, pues, todo acto productor de efectos jurídicos
directos, dictado en ejercicio de la función administrativa —y entre éstos,
todos los actos emanados de órganos administrativos—, es siempre acto
administrativo y debe rechazarse la posibilidad de que un órgano
administrativo u otro órgano estatal, que actúe en ejercicio de la función
administrativa, pueda realizar actos de derecho privado (siempre con la
salvedad de que el objeto de sus actos administrativos puede regirse,
parcialmente, por el derecho privado).
En otras palabras, el acto será básicamente administrativo, aunque sus
efectos puedan en alguna medida estar comprendidos en el marco del
derecho privado, de la misma manera que la personalidad del Estado es
pública aunque en parte pueda serle de aplicación el derecho privado.
2.9.
Efectos en relación al tiempo
El efecto normal de un acto administrativo nace para el futuro a partir de
su notificación válida. Pero hay diversos supuestos en que puede
válidamente producir efectos retroactivos. Ello puede ocurrir por texto
expreso del acto, cuando favorece al particular, no se lesionan derechos
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de terceros y hay sustento fáctico suficiente para dar validez en el pasado
a lo que el acto resuelve. También puede ocurrir que el acto simule una
fecha anterior, en la muy frecuente práctica administrativa de antedatar
algunos actos. Si bien se abre una vía francamente peligrosa de simulación,
si la única ficción es la fecha, el acto podría en algunos supuestos llegar a
producir válidamente sus efectos con relación a la fecha estipulada, aunque
fuera anterior a la fecha real. Esa es hasta ahora la solución de nuestro
derecho positivo, en que es práctica normal “reservar ”números de
resolución, decretos, etc., para actos que se tiene pensado dictar con
fecha antedatada. O incluso sustituir actos viejos intrascendentes. Tienen
efecto retroactivo algunas formas de modificación del acto, como la
aclaración y la corrección material o
rectificación; el saneamiento, la ratificación. Tratándose de la extinción
total o parcial de un acto, sus efectos pueden ser retroactivos en los
supuestos de nulidad, también en algunas hipótesis de conversión o
sustitución del acto.
3. JURISPRUDENCIA
EXP. N.° 02247-2011-PA/TC
SANTA
EUSTAQUIA GONZALES
DE LA CRUZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
A
En Lima, a los 10 días del mes de enero de 2012, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Beaumont
Callirgos y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto en mayoría
de los magistrados Beaumont Callirgos y Calle Hayen, el voto en discordia del
magistrado Álvarez Miranda y el voto dirimente del magistrado Urviola Hani, que
se agregan.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Eustaquia Gonzáles de
de la Cruz contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte
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Superior de Justicia del Santa, de fojas 99, su fecha 27 de abril de 2011, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución 839-2010ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 2 de junio de 2010, que suspendió el pago de
su pensión de jubilación, y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le
otorgó mediante Resolución 68809-2006-ONP/DC/DL 19990, de conformidad
con el Decreto Ley 19990.
La emplazada contesta la demanda alegando que la demanda debe declararse
infundada, porque la suspensión de la pensión se efectuó en estricta observancia
de las facultades que la ley le otorga.
El Quinto Juzgado Civil del Santa, con fecha 27 de setiembre de 2010, declara
fundada la demanda, por considerar que la emplazada suspendió la pensión
basándose en indicios y no ha presentado ningún documento con el cual sustente
la causal de suspensión.
La Sala Superior competente revoca la apelada y la declara improcedente, por
estimar que, de conformidad con el artículo 9 del Código Procesal Constitucional,
ésta no es la vía idónea por carecer de etapa probatoria.
FUNDAMENTOS
1.
De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-
PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la
pensión se constituye como un elemento del contenido esencial de este derecho,
el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de acuerdo con los
supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 014172005-PA/TC.
2.
Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones que
resultan necesarias para su goce; se concluye que aquellas limitaciones o
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ADMINISTRATIVO II
restricciones temporales o permanentes a su ejercicio deben encontrar debido
sustento legal, así como una argumentación suficiente y razonable, para efectos
de evitar la arbitrariedad en la intervención de este derecho.
Delimitación del petitorio
3.
La pretensión de la demandante se encuentra dirigida a obtener la
reactivación de su pensión de jubilación cuestionando la resolución que declara
la suspensión del pago, correspondiendo efectuar la evaluación del caso concreto
en atención a lo antes precitado.
Análisis de la controversia
4.
La recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos
constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que
sin debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de
jubilación que percibía.
La motivación de los Actos Administrativos
5.
Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la
motivación de los actos administrativos, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de
especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía
de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista
un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los
razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto
respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el
ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por
el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión
de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello,
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DERECHO
ADMINISTRATIVO II
se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad
administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de
motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no
arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional
suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías
del debido procedimiento administrativo.” ” (STC 00091-2005-PA, FJ 9,
párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA,
entre otras)
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto
administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente
establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de
quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al
adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a
adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de
hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.”
6.
Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye una garantía
constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la
Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título
preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los Principios del
procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que "Los
administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho (…)".
7.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que,
para su validez "El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación
deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos
12
DERECHO
ADMINISTRATIVO II
probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas
y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto
adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes
obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero,
y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto"; y que,
"No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías
de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su
oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto" (destacado agregado).
8.
Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera
efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la
Administración que la notificación contenga "El texto íntegro del acto
administrativo, incluyendo su motivación".
9.
Por último se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo
II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio
de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción Las
autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su
régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de
los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de
ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o
destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado
y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin
motivación algún asunto sometido a su competencia.
10.
Si la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a
documentos que sustentan requisitos de acceso, tales como las aportaciones al
Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las
normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la
facultad de fiscalización posterior, y de ser el caso, su cuestionamiento de
validez.
11. A este respecto el artículo 32.3 de la Ley 27444, expresa que: “En caso de
comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
13
DERECHO
ADMINISTRATIVO II
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos...” debiendo iniciarse
el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de
las responsabilidades correspondientes.
12. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de
nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo
contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en
la obtención de un derecho, la Administración se encontraría obligada
mantenerlo mientras se obtenga la nulidad.
13. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago de las
pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en
riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el
incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la
seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que
regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos referido, procederá
a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación
presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las
acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que
reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
14. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en la STC 12542004-PA/TC, cuando sostuvo que: “la alegación de poseer derechos adquiridos
presupone que éstos hayan sido obtenidos conforme a ley, toda vez que el error
no genera derechos; por consiguiente, cualquier otra opinión vertida con
anterioridad en que se haya estimado la prevalencia de la cosa decidida, sobre el
derecho legalmente
precedentes.”
adquirido,
queda
sustituida
por
los
fundamentos
15. Así también, la Defensoría del Pueblo en la Opinión contenida en el
Memorando 111-2006-DP/AAE, ha considerado que “En el caso que hayan vencido
los plazos, para declarar la nulidad de oficio o para interponer el contencioso
administrativo, la ONP sólo podrá suspender el pago de la pensión en caso se
demuestre la inexactitud del certificado y siempre que se otorgue al pensionista
involucrado todas las garantías para ejercer su defensa”, es decir, la Defensoría
del Pueblo ha interpretado que incluso luego de vencido el plazo para interponer
14
DERECHO
ADMINISTRATIVO II
la demanda contencioso administrativa, puede suspenderse los efectos del acto
administrativo viciado de nulidad.
16. Cabe señalar que el artículo 3.14) de la Ley 28532 ha establecido como
obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización
necesaria, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo,
para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la
Ley 27444, establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se
realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda
obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad
de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las
traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está
obligada a investigar, debidamente, en caso encuentre indicios razonables de
acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
efectivamente existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales
correspondientes.
17. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución
administrativa que al efecto se expida, debe establecer certeramente que uno o
más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o tienen
datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que
deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de
fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez
en caso que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos
genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos,
más aun de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y
suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado,
inclusoconsiderando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual
la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder
efectuar el control constitucional de su actuación.
Análisis del caso
18. De la Resolución 68809-2006-ONP/DC/DL 19990, del 14 de julio de 2006
(fojas 3), se evidencia que a la demandante se otorgó pensión de jubilación
adelantada porque acreditó los requisitos de edad y años de aportaciones.
15
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19. Consta de la Resolución 839-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990, del 2 de junio
de 2010 (fojas 4), que se suspendió la pensión de jubilación en cumplimiento de
la obligación de fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de la Ley
27444, artículo 3, numeral 14 de la Ley 28532, y lo dispuesto en el Decreto
Supremo 063-2007-EF (En todos los casos que la ONP compruebe que existen
indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos
administrativos que los sustentan), modificatorio del artículo 54 del reglamento
del Decreto Ley 19990. Asimismo, porque el Informe Grafotécnico 1197-2010DSO.SI/ONP de fecha 25 de mayo de 2010 concluyó que el documento atribuido
al empleador Confecciones Fifi S.R.L. “corresponde a una fuente computarizada
“BOLD BLACK” impresa en periférico PC lo que constituye un anacronismo por
tecnología ya que dicho sistema de tecnología no existía en el país (…) documento
que es irregular”. No obstante lo argumentado, se suspende el pago de la pensión
de jubilación de la demandante tras considerar que “existen suficientes indicios
razonables de irregularidad en la información y/o documentación presentada con
el fin de obtener la pensión de jubilación.”
20. Tal como se advierte, aun cuando pareciera que la emplazada ha motivado
de manera concreta la resolución impugnada, concluye que solo existen “indicios”
de adulteración o falsificación de los documentos presentados para obtener la
pensión de jubilación, vulnerándose de esta manera el derecho a la motivación de
los actos administrativos, puesto que no se ha presentado los documentos que se
califican como irregulares ni el informe grafotécnico en que, aparentemente, se
sustenta la decisión.
21.
En tal sentido, se evidencia que en el presente caso la resolución
cuestionada resulta en sí misma arbitraria, al basarse en meros indicios para
decretar la suspensión de la pensión de la actora, pues desde la suspensión de la
pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o adulteración de los
documentos que hicieron viable el otorgamiento de la pensión del demandante.
22.
En consecuencia, al haberse determinado la vulneración del derecho
pensionario del demandante, corresponde reactivar su pensión a partir del mes
de julio de 2010 pagando las pensiones dejadas de percibir, más intereses y
costos.
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DERECHO
ADMINISTRATIVO II
23. Consecuentemente se ha acreditado la vulneración del derecho a la
motivación de las resoluciones administrativas y al derecho fundamental a la
pensión.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración del
derecho a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 839-2010ONP/DSO.SI/DL 19990.
2.
Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho a la
pensión, ordena a la ONP que restituya el pago de la pensión de la demandante,
con el abono de las pensiones dejadas de percibir desde el mes de julio de 2010,
en el plazo de dos días hábiles, más los intereses legales correspondientes y
costos del proceso.
3.
EXHORTAR a la ONP a investigar en un plazo razonable en todos los casos
que existan indicios de adulteración de documentos, a fin determinar
fehacientemente si existió fraude en el acceso a la pensión.
Publíquese y notifíquese.
SS.
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFÍA Y LINCOGRAFIA
 Derecho Administrativo, Gaceta Juridica.
 GARCIA ENTERRIA, Eduardo y Tomas- RAMÓN FERNÁNDEZ.
Ob.Cit,p.544
 RUIZ- ELDREDGE RIVERA, Alberto. Ob.Cit.o.168
 GUZMAN NAPURÍ, Christian. Tratado de la Administración Pública y del
Derecho Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima, 2011,p.159
 LEY 27444
 http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/02247-2011-AA.html
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DERECHO
ADMINISTRATIVO II
 http://lepasabe.blogspot.pe/2009/06/causa-y-efecto-juridico.html
 http://definicion.de/efecto/
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